Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Urteil, 12. Apr. 2018 - 5 Bf 51/16

I

1

Der Kläger, ein iranischer Staatsangehöriger, stellte im März 2011 einen Asylantrag wegen Wehrdienstentziehung. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte den Antrag mit Bescheid vom 19. Dezember 2012 mangels Glaubwürdigkeit der Angaben zu seinem Vorfluchtschicksal ab. Während des Klageverfahrens ist der Kläger zum Christentum übergetreten und hat sich im Mai 2013 taufen lassen.

2

Das Verwaltungsgericht hat seiner auf die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gerichteten Klage stattgegeben. Den Entscheidungsgründen ist zu entnehmen, dass sich das Gericht zwar nicht von der Ernsthaftigkeit der Konversion habe überzeugen können. Dennoch sei der Kläger als Flüchtling anzuerkennen, denn die Taufe gehöre als Aufnahmeakt zum seelsorgerischen Kernbereich einer Religionsgemeinschaft. Deshalb sei das Gericht gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV an die Beurteilung der die Taufe vollziehenden Pfarrerin gebunden, der Glaubensübertritt sei vom Kläger ernsthaft gewollt.

3

Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt, ein flüchtlingsrechtlich relevanter, hinreichend schwerer Eingriff in die Religionsfreiheit des unverfolgt aus dem Iran ausgereisten Klägers setze u.a. voraus, dass für den Betroffenen die Befolgung bestimmter gefahrenträchtiger religiöser Praktiken in der Öffentlichkeit zur Wahrung seiner religiösen Identität besonders wichtig sei. Das Gericht habe jedoch auch in Ansehung der Taufe des Klägers nicht mit der notwendigen Überzeugungsgewissheit feststellen können, dass die von ihm geltend gemachte Hinwendung zur christlichen Religion auf einer festen Überzeugung und einem ernst gemeinten religiösen Einstellungswandel beruhe. Der christliche Glaube präge die religiöse Identität des Klägers nicht in einer Weise, dass dieser die christliche Betätigung für sich selbst als verpflichtend empfinde, um seine Identität zu wahren. Bei dieser Beurteilung binde der Umstand, dass der Betroffene durch den Amtsträger einer christlichen Kirche getauft worden sei, die staatlichen Stellen nicht. Es sei vielmehr die ureigene Aufgabe staatlicher Verwaltungsgerichte, zu einer eigenen Einschätzung hinsichtlich der Ernsthaftigkeit des Glaubensübertritts zu gelangen. Aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 1 und 3 WRV ergebe sich nichts anderes. Denn es bleibe der Kirchengemeinde unbenommen, den Kläger weiterhin als ihr Mitglied anzusehen. Die Beantwortung der davon zu unterscheidenden Frage, ob die Mitgliedschaft in einer christlichen Kirche eine religiöse Verfolgung nach sich ziehe und deshalb die Flüchtlingsanerkennung begründe, sei allein Aufgabe der staatlichen Gerichte.

4

Hiergegen wendet sich die Beschwerde des Klägers, mit der dieser die Zulassung der Revision erstrebt.

II

5

Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eines Verfahrensmangels des Berufungsurteils (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

6

1. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn sich die aufgeworfene Frage im Revisionsverfahren nicht stellen würde, wenn sie bereits geklärt ist bzw. aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie einer abstrakten Klärung nicht zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 1. April 2014 - 1 B 1.14 - AuAS 2014, 110).

7

Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

"ob das staatliche Gericht uneingeschränkt befugt ist, im Rahmen eines Asylverfahrens entgegen einer Taufe in den christlichen Glauben und entgegen einer pfarramtlichen Bescheinigung der Pfarrerin seiner Kirchengemeinde davon auszugehen, dass ein Asylbewerber keine religiöse Identität in dem Sinne habe, dass ihm der Verzicht auf eine öffentlich wahrnehmbare Betätigung seines christlichen Glaubens zumutbar ist."

8

Dazu führt sie im Kern aus, die Feststellung der Ernsthaftigkeit des Übertritts zum Christentum sowie der religiösen Identität eines Asylbewerbers sei eine innerkirchliche Angelegenheit, die gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV staatlicher Überprüfung entzogen sei. Die Taufe gehöre zum Kernbereich kirchlichen Handelns, den der Staat nicht infrage stellen dürfe. Auch der Kläger werde in seiner grundrechtlich geschützten Glaubensfreiheit verletzt, wenn der Staat sich die Entscheidungskompetenz darüber anmaße, ob er "wahrer" Christ sei oder nicht. Mit diesem und dem weiteren Vorbringen zeigt die Beschwerde keine klärungsbedürftigen Fragen des revisiblen Rechts auf, die die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 3 VwGO rechtfertigen.

9

Es bedarf keiner Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu klären, dass staatliche Behörden und Verwaltungsgerichte bei der Prüfung der Voraussetzungen für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäß § 3 Abs. 1 und 4 AsylVfG nicht an die Beurteilung des zuständigen Amtsträgers einer christlichen Kirche gebunden sind, der Taufe des betroffenen Asylbewerbers liege eine ernsthafte und nachhaltige Glaubensentscheidung zugrunde. Dies folgt insbesondere aus der dem Berufungsurteil vom Verwaltungsgerichtshof zugrunde gelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67 im Anschluss an EuGH, Urteil vom 5. September 2012 - C-71/11 und C-99/11 [ECLI:EU:C:2012:518] - NVwZ 2012, 1612). Das Vorbringen der Beschwerde zeigt keinen neuerlichen oder weitergehenden Klärungsbedarf auf.

10

Art. 4 Abs. 1 und 2 GG als einheitliches Grundrecht sowie Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV garantieren den Religionsgesellschaften die Freiheit, ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes zu ordnen und zu verwalten (zum Verhältnis der Bestimmungen zueinander im Sinne einer Schrankenspezialität: BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - 2 BvR 661/12 - EuGRZ 2014, 698 Rn. 82 ff.). Das kirchliche Selbstbestimmungsrecht umfasst alle Maßnahmen, die der Sicherstellung der religiösen Dimension des Wirkens im Sinne kirchlichen Selbstverständnisses und der Wahrung der unmittelbaren Beziehung der Tätigkeit zum kirchlichen Grundauftrag dienen (BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - 2 BvR 661/12 - EuGRZ 2014, 698 Rn. 95 m.w.N.). Zu den "eigenen Angelegenheiten" in diesem Sinne zählen insbesondere die Rechte und Pflichten der Mitglieder der jeweiligen Religionsgemeinschaft, insbesondere Bestimmungen, die den Ein- und Austritt, die mitgliedschaftliche Stellung sowie den Ausschluss von Glaubensangehörigen regeln (BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2014 - 2 BvR 278/11 - EuGRZ 2015, 250 Rn. 37 m.w.N.). Die Mitgliedschaft in einer Religionsgemeinschaft beurteilt sich mit Wirkung für den weltlichen Bereich (etwa als Voraussetzung für die Kirchensteuerpflicht) grundsätzlich nach den Regeln der jeweiligen Religionsgemeinschaft (BVerfG, Beschluss vom 31. März 1971 - 1 BvR 744/67 - BVerfGE 30, 415 <422> - auch zu der Grenze des für alle geltenden Gesetzes). Demzufolge obliegen die Interpretation und die Beurteilung der kirchenrechtlichen Voraussetzungen für eine Taufe sowie deren Wirksamkeit mit der Folge, dass der Betroffene Mitglied in der Gemeinde einer Religionsgemeinschaft wie der evangelisch-lutherischen Landeskirche ist, den innerkirchlich zuständigen Amtsträgern (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2013 - 6 C 21.12 - BVerwGE 148, 271 Rn. 46 ff. - auch zur Abgrenzung gegenüber staatlichen Gerichten verbleibenden Prüfungspunkten).

11

Es liegt auf der Hand, dass - von Missbrauchsfällen abgesehen - die von einer Religionsgemeinschaft bestätigte Mitgliedschaft als solche von den Verwaltungsgerichten bei der Untersuchung, ob dem Asylbewerber in seinem Heimatland eine schwerwiegende Verletzung der Religionsfreiheit als flüchtlingsrechtlich relevante Verfolgung droht, nicht infrage gestellt werden darf. Die durch Taufe bewirkte Mitgliedschaft in einer christlichen Religionsgemeinschaft ist aber nur dann allein entscheidungserheblich, wenn eine Verfolgung in einem Land ausschließlich an der Kirchenzugehörigkeit anknüpft. Ist dies jedoch - wie nach der tatrichterlichen Würdigung der Verfolgungslage im Iran durch das Berufungsgericht - nicht der Fall, haben das Bundesamt bzw. die Verwaltungsgerichte auf der Rechtstatsache der Kirchenmitgliedschaft aufbauend bei der Beurteilung der Schwere einer drohenden Verletzung der Religionsfreiheit des Betroffenen zu prüfen, ob die Befolgung einer bestimmten gefahrträchtigen religiösen Praxis für ihn zur Wahrung seiner religiösen Identität besonders wichtig ist. Da bereits der unter dem Druck drohender Verfolgung erzwungene Verzicht auf eine Glaubensbetätigung die Qualität einer Verfolgung im Sinne des § 3a Abs. 1 Nr. 1 AsylVfG erreichen kann, ist für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft aufgrund drohender religiöser Verfolgung in diesem Fall maßgeblich, wie der Einzelne seinen Glauben lebt und ob die verfolgungsträchtige Glaubensbetätigung für ihn persönlich nach seinem Glaubensverständnis ein zentrales Element seiner religiösen Identität bildet und in diesem Sinne für ihn unverzichtbar ist (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67 Rn. 28 ff. im Anschluss an EuGH, Urteil vom 5. September 2012 - C-71/11 und C-99/11 - NVwZ 2012, 1612). Dass diese Fragestellung in Teilbereichen zugleich auch als kirchenrechtliche Voraussetzung für die Taufe bedeutsam ist und von dem innerkirchlich zuständigen Amtsträger bejaht worden ist, macht sie - wie das Berufungsgericht zutreffend herausgestellt hat - mit Blick auf die hier zu prüfende, staatlichen Stellen obliegende Flüchtlingsanerkennung nicht zu einer "eigenen Angelegenheit" der Religionsgemeinschaft im Sinne des Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV i.V.m. Art. 140 GG. Diese Grundsätze gelten unabhängig davon, ob die jeweilige Religionsgemeinschaft als Körperschaft des Öffentlichen Rechts konstituiert ist oder nicht.

12

Es bedarf auch keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass staatliche Stellen mit der eigenständigen Würdigung im Rahmen der Prüfung des § 3 Abs. 1 AsylVfG, ob eine bestimmte Glaubenspraxis für den Antragsteller nach seinem Glaubensverständnis ein zentrales Element seiner religiösen Identität bildet und in diesem Sinne für ihn unverzichtbar ist, nicht die sich aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, Art. 4 Abs. 1 und 2 GG sowie Art. 140 i.V.m. Art. 136 Abs. 1 und 4, Art. 137 Abs. 1 WRV ergebende Pflicht des Staates zur weltanschaulichen Neutralität verletzen. Denn eine verfassungsrechtlich unzulässige Bewertung des Glaubens oder der Lehre einer Kirche ist damit nicht verbunden. Bei der Prüfung der Flüchtlingsanerkennung wegen geltend gemachter religiöser Verfolgung setzen sich staatliche Stellen weder mit Inhalten von Glaubenssätzen auseinander noch bewerten sie diese oder formulieren gar eigene Standpunkte in Glaubensdingen (zur Reichweite des Neutralitätsgebots: BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - 2 BvR 661/12 - EuGRZ 2014, 698 Rn. 88 ff. m.w.N.; vgl. auch EGMR, Urteil vom 15. Januar 2013 - Nr. 48420/10 u.a. - NJW 2014, 1935 Rn. 81 und Urteil vom 8. April 2014 - Nr. 70945/11 u.a. - NVwZ 2015, 499 Rn. 76). Sie entscheiden auch nicht über die Legitimität religiöser Glaubensüberzeugungen, sondern gehen lediglich der Stellung des einzelnen Antragstellers zu seinem Glauben nach, nämlich der Intensität selbst empfundener Verbindlichkeit von Glaubensgeboten für die Identität der Person. Darin liegt keine Verletzung der Pflicht des Staates zu weltanschaulicher Neutralität.

13

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch geklärt, dass die Verwaltungsgerichte sich bei der Prüfung der inneren Tatsache, ob der Kläger die unterdrückte religiöse Betätigung seines Glaubens für sich selbst als verpflichtend zur Wahrung seiner religiösen Identität empfindet, nicht auf eine Plausibilitätsprüfung hinreichend substantiierter Darlegung beschränken dürfen, sondern insoweit das Regelbeweismaß der vollen Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zugrunde zu legen haben (BVerwG, Urteil vom Urteil vom 20. Februar 2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67 Rn. 30). Ein erneuter oder weitergehender Klärungsbedarf ergibt sich nicht daraus, dass die Anlegung des Regelbeweismaßes nach Auffassung der Beschwerde die Religionsfreiheit des Betroffenen und zugleich das kirchliche Selbstbestimmungsrecht verletzt. Denn eine Zurücknahme des tatrichterlichen Beweismaßes sowie der gerichtlichen Kontrolldichte ist nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nur bei der Bestimmung der Reichweite des Schutzbereichs des Art. 4 GG angezeigt. Bei der Würdigung dessen, was im Einzelfall als korporative oder individuelle Ausübung von Religion und Weltanschauung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG anzusehen ist, muss der zentralen Bedeutung des Begriffs der "Religionsausübung" durch eine extensive Auslegung Rechnung getragen werden; insoweit darf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religionsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers nicht außer Betracht bleiben. Die Formulierung ihres Selbstverständnisses und Auftrags - des kirchlichen Proprium - obliegt allein den Kirchen und ist als elementarer Bestandteil der korporativen Religionsfreiheit durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verfassungsrechtlich geschützt (BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - 2 BvR 661/12 - EuGRZ 2014, 698 Rn. 101, 114). Auch auf der individuellen Ebene dürfen staatliche Organe nur prüfen, ob hinreichend substantiiert dargelegt ist, dass sich ein von dem Betroffenen als religiös geboten reklamiertes Verhalten tatsächlich nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung in plausibler Weise dem Schutzbereich des Art. 4 GG zuordnen lässt, also tatsächlich eine als religiös anzusehende Motivation hat (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 u.a. - EuGRZ 2015, 181 Rn. 86 m.w.N.). Die gebotene Berücksichtigung des kirchlichen und individuellen Selbstverständnisses des Grundrechtsträgers bei der Bestimmung, wie weit der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG im konkreten Einzelfall reicht, ist jedoch nicht auf die der Schutzbereichsbestimmung vorgelagerte tatrichterliche Würdigung zu übertragen, ob und inwieweit eine Person eine bestimmte religiöse Betätigung ihres Glaubens für sich selbst als verpflichtend zur Wahrung ihrer religiösen Identität empfindet.

14

Der Senat hat auch klargestellt, dass die religiöse Identität als innere Tatsache sich nur aus dem Vorbringen des Asylbewerbers sowie im Wege des Rückschlusses von äußeren Anhaltspunkten auf die innere Einstellung des Betroffenen feststellen lässt (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67 Rn. 31). Entgegen der Auffassung der Beschwerde wird die Glaubensfreiheit eines Asylbewerbers, der sich auf eine ihm drohende Verfolgung wegen seiner Religion beruft, nicht dadurch verletzt, dass es ihm im Rahmen der asylverfahrensrechtlichen Mitwirkungspflichten (§ 15 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG) und des prozessrechtlichen Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) obliegt, staatlichen Stellen über sein religiöses Selbstverständnis Auskunft zu geben. Es unterliegt der freien Beweiswürdigung gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO und ist insoweit keiner weiteren grundsätzlichen Klärung zugänglich, auf welche Weise der Tatrichter versucht, sich die erforderliche Überzeugungsgewissheit vom Vorliegen der entscheidungserheblichen Tatsache der Wahrung der religiösen Identität des Asylbewerbers zu verschaffen. Nicht weiter klärungsbedürftig ist in diesem Zusammenhang insbesondere, dass es - wovon das Berufungsgericht ausgegangen ist (UA S. 16) - die Glaubensfreiheit nicht verletzt und die Beweisanforderungen nicht überspannt, von einem Erwachsenen im Regelfall zu erwarten, dass dieser schlüssige und nachvollziehbare Angaben zu den inneren Beweggründen für die Konversion machen kann und im Rahmen seiner Persönlichkeit und intellektuellen Disposition mit den Grundzügen seiner neuen Religion vertraut ist.

15

2. Die Beschwerde rügt des Weiteren, dem Berufungsgericht fehle die notwendige Sachkunde zur Beurteilung der religiösen Identität des Klägers. Dem Verwaltungsgerichtshof hätte sich eine Begutachtung des Klägers in psychologischer und religiöser Hinsicht aufdrängen müssen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 86 Abs. 1 VwGO). Die Aufklärungs- und damit verbundene Gehörsrüge verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg.

16

Zum einen hat der Kläger ausweislich der Sitzungsniederschrift in der Berufungsverhandlung keinen entsprechenden Beweisantrag gestellt. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer sich nicht aufdrängenden Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter nicht ausdrücklich beantragt hat (BVerwG, Beschluss vom 2. November 1978 - 3 B 6.78 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 116). Aus welchen Gründen sich dem Verwaltungsgerichtshof eine weitere Aufklärung von Amts wegen hätte aufdrängen müssen, legt die Beschwerde nicht dar. Zum anderen ist bei der Prüfung, ob dem Berufungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, von dessen materiellrechtlicher Rechtsauffassung auszugehen, auch wenn diese - wofür hier nichts ersichtlich ist - verfehlt sein sollte (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2010 - 10 C 13.09 - BVerwGE 138, 289 Rn. 17 m.w.N.; stRspr). Es ist weder von der Beschwerde dargelegt noch sonst ersichtlich, aus welchen Gründen das Berufungsgericht - nachdem nicht etwa Glaubensinhalte einer fremden Religion aufzuklären waren - nicht über die ausreichende Sachkunde zur Beurteilung der religiösen Überzeugung und Identität des Klägers verfügen sollte. Für die Ermittlung und Würdigung des (Nicht-)Vorliegens dieser inneren Tatsache bedarf es in aller Regel keines nur Experten vorbehaltenen Wissens. Letztlich wendet sich die Beschwerde im Wege der Aufklärungs- und Gehörsrüge gegen die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts; damit vermag sie indessen nicht durchzudringen.

17

3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

18

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; Gerichtskosten werden gemäß § 83b AsylVfG nicht erhoben. Der Gegenstandswert ergibt sich aus § 30 RVG; Gründe für eine Abweichung gemäß § 30 Abs. 2 RVG liegen nicht vor.

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung gleiche Sicherheit leisten.

Die Kläger wenden sich gegen die Befriedung von Grundstücken im Gemeinschaftsjagdrevier ....

Mit Antrag vom 25.3.2015 beantragten der Beigeladene und die Beigeladene bei der Beklagten die Befriedung gemäß § 6 a Bundesjagdgesetz (BJagdG) folgender Grundstücke:

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 7.940 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 30.270 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 80.045 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück .., Größe 4.635 m2, Alleineigentum des Beigeladenen zu 1)

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 546 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 6.030 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 11.880 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen.

Zur Begründung wird vorgetragen, sie könnten aus ethischen Gründen die weitere Bejagung der obengenannten Flächen nicht mehr hinnehmen. Die Beigeladenen seien ausgesprochene Jagdgegner und Tierliebhaber. Eine weitere Duldung der Tötung von Tieren auf ihren Grundstücken komme nicht in Frage. Sie befürchteten außerdem eine Gefährdung von Menschen und Haustieren, Anwohnern sowie Spaziergängern. Keiner der Beigeladenen möchte auf seinem Grundeigentum einen Jagdunfall dulden und verantworten müssen. Der Beigeladene möchte des Weiteren das Bild der getöteten Tiere wie auch der bewaffneten Jäger insbesondere bei Druck- bzw. Treibjagden seinen Kindern nicht länger zumuten. Die Beigeladenen übten selbst keine Jagd aus und seien auch nicht Inhaber eines Jagdscheins. Sie seien nicht Eigentümer weiterer Grundflächen in der Bundesrepublik Deutschland. Zur Glaubhaftmachung legten die Beigeladenen je eine eidesstattliche Versicherung vor. Auf den Inhalt wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 2.7.2015 bezogen die Beigeladenen das Grundstück Fl.Nr. 292/4 (im Eigentum des Beigeladenen) und das Grundstück Fl.Nr. 291 (Weg) (im gemeinschaftlichen Eigentum der Beigeladenen) in den Befriedungsantrag ein. Die Grundstücke liegen im Gebiet des Gemeinschaftsjagdreviers 1.... Es wurde mitgeteilt, dass das Grundstück Fl.Nr. 292 Frau N... gehört.

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 6 a Abs. 1 Satz 5 BJagdG hörte die Beklagte die Träger öffentlicher Belange (Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten... - AELF -, Landratsamt ... - Veterinärwesen -, Jagdberater), den Hegeringleiter, den Jagdvorsteher des Gemeinschaftsjagdreviers 1... M1..., die Jagdpächter G1... (Kläger zu 1) und M2... (Kläger zu 2), die Jagdbeiräte T..., F1... und G2... sowie die angrenzenden Grundstückseigentümer an.

Laut AELF ... besäßen die Beigeladenen zusammen eine arrondierte Fläche von 14,8 ha, davon seien ca. 1,5 ha befriedete Flächen. Die Flurstücke grenzten direkt an die Stadt ... an und lägen im Gemeinschaftsjagdrevier 1.... Die Netto-Jagdfläche betrage ca. 278 ha. Die Lage der zusammenhängenden Flächen trenne die jagdbare Fläche des Gemeinschaftsjagdreviers in zwei Teile. Als Schalenwildart komme nur Rehwild vor.

In der ergänzenden Revierweisen Aussage zur Situation der Waldverjüngung 2015 werde die Verbisssituation durch Rehwild als zu hoch eingestuft. Im Hinblick auf die Vermeidung übermäßiger Wildschäden auf den Waldflächen sei die Bejagung von Rehwild unerlässlich. In der Revierweisen Aussage sei zudem der hohe Hasenverbiss erwähnt. Eine angemessene Niederwildbejagung sollte daher weiter erfolgen.

Die Befriedung werde den Anteil der Netto-Jagdfläche deutlich reduzieren und somit nahe an die gesetzliche Grenze von 250 ha heranrücken. Aufgrund der Stadtnähe sei eine Unterschreitung denkbar.

Durch die Befriedung werde die jagdbare Fläche des Gemeinschaftsjagdreviers in zwei ungleiche Teilstücke getrennt. Sofern eine Trennung vorliege und dies zur Unterschreitung der Mindestfläche der Teilstücke führe, führe dies womöglich zum Verlust der Reviereigenschaft. Eine Ablehnung sei in diesem Fall aus Gründen der Vermeidung von übermäßigen Wildschäden durch Rehwild zu empfehlen. Eine Ablehnung des Antrags sei zu empfehlen, um das Jagdrevier mit ohnehin geringer jagdbarer Fläche nicht weiter zu schmälern und somit übermäßige Wildschäden zu vermeiden.

Das Landratsamt ... - Veterinärwesen - macht tierseuchenhygienische Erwägungen geltend. In Anbetracht der Präsenz der Aujeszkyschen Krankheit in der hiesigen Wildschweinpopulation sowie in Anbetracht des Vorrückens der afrikanischen Schweinepest aus Osteuropa seien die Jagdausübungsberechtigten aufgefordert, den Schwarzwildbestand und auch Aasfresser durch eine intensivierte tierschutzgerechte Bejagung kleinzuhalten, um potentielle Infektionsketten, die eine erhebliche Gefahr für die landwirtschaftliche Schweinehaltungen darstellten, zu unterbrechen. Eine Befriedung bestimmter Gebiete würde dieser Zielsetzung entgegenwirken.

Der Jagdberater P... äußert Zweifel an den vorgetragenen ethischen Gründen. Ob zur ordnungsgemäßen Jagd eine große jährliche Jagd notwendig sei, lasse er offen. Eine Reduzierung von Rehen und Hasen durch Einzeljagd müsse stattfinden können. Wiederkehrende Meldungen von Wildschäden lägen vor. Durch ein gänzliches Herausnehmen der besagten Flächen wäre eine ordnungsmäße, jagdliche Bewirtschaftung der angrenzenden Jagdflächen erheblich beeinträchtigt, Schäden an Feldfrüchten und im Wald seien zu befürchten.

Der Hegeringleiter H... hält die ethischen Gründe der Beigeladenen für nicht glaubhaft.

Der Jagdvorsteher M1... der Jagdgenossenschaft 1... macht geltend:

- Die zu befriedenden Flächen trennten das Jagdgebiet in einen West- und einen Ostteil. Dadurch werde die Jagdfläche (ca. 19 ha) zwischen H-weg und F-Straße inselförmig abgetrennt und sei somit schwierig zu bejagen, was wiederum eine Zunahme der Wildpopulation erwarten lasse.

- Eine Erhöhung der Wildschäden im Umgriff der zu befriedenden Flächen speziell an den Sonderkulturen (z. B. Weihnachtsbäume, Obstplantagen, Gemüseanbau im Freiland) und an forstlichen Jungpflanzen sowie Naturverjüngungen sei zu erwarten. Sorge bereite auch die vorhandene Wildschweinpopulation im angrenzenden Revier ....

- Bei der Verbissaufnahme am 7.4.2015 durch den Vertreter der Forstbehörde (Revierförster), dem Jagdpächter G1... und dem Jagdvorstand Herrn M1... sei im Bereich H... ein erhöhter Verbiss an forstlichen Jungpflanzen festgestellt worden.

- Das schriftliche Verbissgutachten mit der Revierweisen Aussage liege noch nicht vor. Herr Forstdirektor G3... habe aufgrund der festgestellten Verbisssituation künftig eine Erhöhung der Abschusszahlen dringend empfohlen. Um die Berücksichtigung des Verbissgutachtens bei der Entscheidung werde gebeten.

Der Kläger zu 1) stellt die ethischen Gründe der Beigeladenen in Zweifel und erläutert seine Auffassung von einer sachgerechten Bejagung.

Die Befriedung der beantragten Flächen führe zu der Abtrennung eines ganzen Revierteils, dies sei ein massiver Einschnitt in die Jagdausübung. Eine Zunahme des Wildbestands (Rehe und Hasen) aufgrund großer Deckungsmöglichkeiten sowohl in befriedeten als auch in der abgetrennten Restfläche, sei zu befürchten. Er werde bereits heute schon von Herrn B..., dessen Gemüseanbaufläche und eingezäunte Obstplantage durch die Befriedung praktisch zu Inseln würden, und auch durch Herrn G4..., der einen Aufforstungsbereich eingezäunt und bepflanzt habe, zur stärkeren Reduzierung des Reh- und Hasenbestands aufgefordert. Er befürchte einen Domino-Effekt, dass weitere Anträge folgten und dies das Ende des Gemeinschaftsjagdreviers 1... bedeuten würde.

Der Kläger zu 2) bekräftigt, dass die Jagdausübung stets in dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen erfolge.

- Durch den Verlust bejagdbarer Fläche bestehe die Gefahr, dass das Gemeinschaftsjagdrevier ... seine Eigenständigkeit verliere.

- Eine Revierteilung aufgrund der Befriedung stelle einen massiven Einschnitt in die Jagdausübung dar mit den Folgen:

- unkontrollierte Zunahme des Wildbestands aufgrund großer Deckungsmöglichkeiten im befriedeten Bereich.

- Notwendige Dezimierung des Wildbestands sei nicht mehr möglich mit der Folge von vermehrtem Wildverbiss.

- Die Erhaltung eines artenreichen und gesunden Wildbestands sowie die Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen sei nicht mehr möglich.

- Schutz vor Tierseuchen sei nicht mehr gegeben.

- Die Abwendung sonstiger Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sei nicht mehr vorhanden.

Der Jagdbeirat T... sieht den Fortbestand des Gemeinschaftsjagdreviers ... gefährdet. Damit würde die Jagd ruhen. Die Flächen müssten zusammengelegt oder einem angrenzenden Jagdrevier angegliedert werden. Dies erscheine wegen der Lage des Gemeinschaftsjagdreviers an der Landesgrenze nicht möglich.

Der Jagdbeirat G2... befürchtet weiterhin erhebliche Wildschäden sowohl für die Flächen mit Feldgemüseanbau und Erwerbsobstanbau sowie für die neu gepflanzten Wälder und den Umbau vorhandener Wälder in standortgerechte, stabile Mischwälder. Er hält die eidesstattlichen Erklärungen der Grundstückseigentümer für nicht glaubwürdig.

Der benachbarte Grundstückseigentümer F2... befürchtet eine Erhöhung von Wildschäden und größere Probleme beim Auftreten von Wildschweinen.

Der Nachbar G4... befürchtet Schäden an den 130 Obstbäumen, die er im Herbst pflanzen möchte. Bei einer vor 1 ½ Jahren durchgeführten Aufforstung auf der Fl.Nr. … habe Wild trotz Einzäunung die frischen Knospen an fast allen Bäumen angefressen.

Der benachbarte Grundstückseigentümer S1... erhebt gegen die Befriedung keine Einwände.

Die Nachbarn S2... befürwortet den Antrag auf Befriedung.

Der angrenzende Grundeigentümer B... befürchtet eine wesentliche Erhöhung des Wildbestands und noch mehr Schäden an seinen land- und forstwirtschaftlichen Kulturen. Sollten sich aus dem benachbarten ... Jagdrevier ... Wildschweine ansiedeln, sei mit größeren Schäden zu rechnen. Es bestehe die Gefahr der Ausbreitung der Schweinepest.

Nachdem eine Kompromisslösung unter den Beteiligten nicht zustande kam, erließ die Beklagte am 22.3.2016 folgenden Bescheid:

1. Die Grundstücksflächen der beiden als Miteigentümer gemeinschaftlich verbundenen Antragsteller Beigeladener1..., wohnhaft ..., und Beigeladene ..., ..., der Gemarkung ... mit den Flurnummern … werden gemäß § 6 a Bundesjagdgesetz (BJagdG) mit Wirkung zum 1.4.2016 zum befriedeten Bezirk erklärt.

2. Die Befriedungserklärung wird mit folgender Nebenbestimmung verbunden:

Die Antragsteller haben ihre Grundstücke dauerhaft an den für die Jagdausübung relevanten Außengrenzen so zu kennzeichnen, dass die Grenzen für die Jagdausübungsberechtigten zu erkennen sind. Dafür sind die bestehenden Grenzmarkierungen und Grenzsteine ausreichend und dauerhaft kenntlich zu machen. Zudem sind in Abständen von ca. 50 m die Grenzbäume oder andere geeignete Gegenstände mit Leuchtfarbe dauerhaft zu kennzeichnen.

3. Die Befriedung steht unter dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass ein oder mehrere begründete Anträge auf Befriedung in demselben Jagdrevier gestellt werden und nicht allen Anträgen ohne Gefährdung der Belange nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BJagdG stattgegeben werden kann.

4. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 2 wird angeordnet.

5. Die Kosten für diesen Bescheid werden den Antragstellern gesamtschuldnerisch auferlegt. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr in Höhe von 1.053 € festgesetzt.

Zur Begründung ist ausgeführt: Das Grundstück Fl.Nr. 292/4 Gemarkung ... sei bereits befriedet. Die Beigeladenen hätten durch ihre Erklärungen vom 24.3.2015 glaubhaft dargelegt, dass sie die Jagdausübung aus ethischen Gründen ablehnen.

Versagungsgründe lägen nicht vor. Nach § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG sei das Interesse der Antragsteller an der Befriedung bzw. der daraus folgenden Jagdruhe mit den relevanten Belangen des Allgemeinwohls sowie den geschützten Interessen Dritter unter Berücksichtigung der vom Antrag umfassten Flächen bezogen auf das gesamte Gemeinschaftsjagdrevier abzuwägen. Die befriedeten Flächen der Antragsteller betrügen im Gemeinschaftsjagdrevier 13,8 ha. Die Bruttofläche des Gemeinschaftsjagdreviers 1... betrage 480 ha, die gesamte Jagdfläche des GJR 278 ha Rehwildfläche. Unter Berücksichtigung der Nebenbestimmungen sei eine konkrete Gefährdung der geschützten Belange des Allgemeinwohls und Interessen Dritter durch die Befriedung der Fläche nicht durch Tatsachen belegt.

Allgemeine Bedenken, zum Beispiel im Hinblick auf eine möglicherweise erhöhte Gefährdung des Ausbruchs einer Tierseuche könnten ohne Vorliegen einzelfallbezogener Tatsachen, die diese Annahme konkretisieren, die Versagung der Befriedung nicht begründen. Die befriedete Fläche stelle zwar ein Hindernis in Bezug auf die praktische Jagdausübung dar, eine Bejagung könne aber weiterhin auf den benachbarten Flächen im Gemeinschaftsjagdrevier durchgeführt werden. Ein Anstieg des Schwarzwildbestandes sei zwar allgemein festzustellen, allerdings nicht in diesem Revier, in dem in den vergangenen zwei Jahren kein einziges Schwarzwild erlegt worden sei.

Eine Versagung aufgrund Schutzes der Land- und Forstwirtschaft aufgrund übermäßiger Wildschäden, hier in Form des Verbisses, komme - zumindest derzeit - nicht in Betracht. Übermäßige Wildschäden lägen einzig dann vor, wenn bezogen auf den gesamten Jagdbezirk Schäden zu befürchten seien, die das übliche Maß in erheblichem Umfang übersteigen. Es lägen derzeit keine ausreichenden Anhaltspunkte vor, dass die Schwelle zum Versagungsgrund schon überschritten sei.

Der Einwand des AELF ..., dass das Revier demnach mit Unterschreiten einer Fläche von 250 ha nicht mehr bejagt werden könne, treffe nicht zu, weil die Fläche weiterhin Bestandteil des Jagdreviers bleibe. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 Bayerisches Jagdgesetz (BayJG) sei nicht anwendbar, weil es sich um den Sonderfall einer (bundesrechtlichen) Befriedung handle.

Da in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht alle Voraussetzungen erfüllt seien, von denen das geltende materielle Recht eine positive Entscheidung in der Sache abhängig mache, sei dem Antrag stattzugeben.

Auf die weiteren Ausführungen wird Bezug genommen.

Hiergegen wenden sich die Kläger mit der am 4.4.2016 erhobenen Klage. Zur Begründung wird vorgetragen:

- Die Kläger seien als gemeinschaftliche Pächter des Jagdreviers 1... klagebefugt.

- Der Bescheid der Beklagten vom 22.3.2016 sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten.

- Die Beigeladenen hätten nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass sie die Jagdausübung aus ethischen Gründen ablehnten. Sie hätten objektive Umstände nachweisen müssen, die das Vorliegen einer ernsthaften und echten Gewissensentscheidung nachvollziehbar machten. Die Beigeladene, die in W... wohne, verweise zudem auf Erlebnisse ihrer Verwandten. Die Beigeladenen hätten keinen zwingenden Gewissenskonflikt, wenn sie die Jagdausübung unter bestimmten Voraussetzungen dulden würden.

- Zwingende Ablehnungsgründe stünden der Befriedung entgegen. Auf ihre Stellungnahmen zum Befriedungsantrag werde verwiesen. Dies gelte insbesondere für den Schutz von Tierseuchen.

- Maßgeblich sei die Stellungnahme des Jagdberaters P.... Danach sei die ordnungsgemäße jagdliche Bewirtschaftung der angrenzenden Jagdflächen erheblich beeinträchtigt. Schäden an Feldfrüchten und im Wald seien zu befürchten.

Auch die weiteren Fachstellen (AELF ..., Landratsamt ... - Veterinärwesen, H..., Hegeringleiter der Stadt ..., Jagdgenossenschaft 1..., Mitglieder des Jagdbeirats) hätten sich gegen eine Befriedung ausgesprochen und sähen zwingende Versagungsgründe als gegeben an. Die zwingenden Ablehnungsgründe seien von der Beklagten übergangen worden.

- Die Kläger seien im Fall von Wildschäden gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern schadensersatzpflichtig. Es sei mit vermehrten Wildschäden zu rechnen, da das Wild auf den befriedeten Flächen nicht bejagt werden könne und von dort auf anderen Flächen Schaden anrichten könne.

Laut dem vorgelegten Jagdpachtvertrag aus dem Jahr 2007, der am 31.3.2016 endete, jedoch am 31.3.2016 bis zum 31.3.2025 verlängert wurde, sind die Kläger zum Wildschadensersatz verpflichtet. Bei Schwarzwildschäden trägt die Jagdgenossenschaft 20% des Wildschadens an landwirtschaftlichen Kulturen.

Die Kläger beantragen:

1. Der Bescheid der Stadt ... vom 22.3.2016 wird aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird vorgetragen:

- Ethische Gründe im Sinne des Gesetzes seien glaubhaft gemacht.

- Zwingende gesetzliche Versagungsgründe lägen nicht vor. Die Beklagte verkenne nicht, dass bestimmte Schäden die Folgen der Befriedung sein könnten. Allerdings sei damit noch nicht gesagt, dass diese Schäden so verheerend seien, dass die Schwelle des § 6 a BJagdG überschritten werde. Ferner müssten diese Schäden sogleich eintreten, so dass ein ggf. späteres Nachregulieren nicht mehr als milderes Mittel zur Verfügung stünde. In dieser Schärfe habe der Jagdberater der Stadt ... Herr P... seine Stellungnahme nicht formuliert. Die von sämtlichen anderen Beteiligten (inkl. des Jagdvorstehers) für gut befundenen Einigungsverhandlungen seien einzig durch die Kläger torpediert worden.

- Wildschäden auf einer unbefriedeten Fläche eines gemeinschaftlichen Jagdbezirks habe die Jagdgenossenschaft zu ersetzen, es sei denn, es sei im Pachtvertrag eine anteilmäßige Schadensbeteiligung der Pächter geregelt. Für Wildschäden auf einer nach § 6 a BJagdG befriedeten Fläche habe der Eigentümer der befriedeten Fläche keinen Schadensersatzanspruch.

Die Beigeladenen beantragen,

die Klage kostenpflichtig abzuweisen.

Zur Begründung wird vorgetragen:

- Die Beigeladenen hätten durch ihren Vorschlag, in dem beabsichtigten Vergleich eine Vertragsstrafe aufzunehmen, sich das Befriedungsrecht in keiner Weise abkaufen lassen wollen.

- Hinsichtlich des Bestreitens der ethischen Gründe fehle die erforderliche Substantiierung.

- Auch die zwingenden Versagungsgründe seien nicht eingehend begründet.

- Infolge der Befriedung vergrößerten sich die Wildschäden nicht, die die Kläger zu regulierten hätten. Die Äsungsflächen blieben gleich. Vielleicht hätten es die Jäger etwas schwerer, die amtlich vorgegebenen Abschusszahlen zu erreichen. Größere Anstrengungen stellten keinen zwingenden Ablehnungsgrund dar.

Ergänzend wies das Landratsamt ... - Veterinärwesen - darauf hin, dass im Landkreis ..., unter anderem im N2... Wald, bereits positiv getestete Wildschweine bezüglich der Aujeszkyschen Krankheit festgestellt worden seien und angesichts des regen Wanderverhaltens von Wildschweinen von einer allgemeinen Gefährdungslage ausgegangen werden müsse unbeschadet des Umstands, dass in dem in Rede stehenden Gemeinschaftsjagdrevier bisher noch keine Wildschweine mit positivem Befund festgestellt worden seien.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die vorliegende Behördenakte, die eingereichten Schriftsätze und die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 17.1.2017 Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig. Die Kläger sind klagebefugt. Als Pächter des Gemeinschaftsjagdreviers ... können sie geltend machen, durch den Bescheid der Stadt ... vom 22.3.2016 in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist aber unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten.

1. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfordert die Begründetheit einer Anfechtungsklage nicht nur die objektive Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts, sondern eine daraus folgende subjektive Rechtsverletzung des Klägers. Von einem subjektiven Recht ist dann auszugehen, wenn eine Norm des öffentlichen Rechts nicht ausschließlich objektivrechtlichen Charakter hat und nur dem öffentlichen Interesse dient, sondern - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und ein von der Allgemeinheit hinreichend deutlich abgegrenzter Personenkreis geschützt werden soll (vgl. Fehling/Kastner/Störmer VwGO, § 113 Rn. 39 und 40).

1.1. Anhand dieses Maßstabes dient die Frage des Vorliegens ethischer Gründe der Eigentümer gegen die Jagdausübung auf ihren Grundstücken nicht dem Schutz eines deutlich abgegrenzten Personenkreises, sondern stellt eine Voraussetzung dafür dar, dass im Rahmen der Prüfung des Befriedungsantrags die im Gesetz genannten Belange zu prüfen sind. Eine rechtliche Betroffenheit der Kläger ist selbst bei fehlerhafter Annahme ethischer Gründe erst dann gegeben, wenn und soweit die in § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG genannten Belange ihre Stellung als Jagdpächter berühren und diese Belange gefährdet sind.

1.2. Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass die Kläger als Jagdausübungsberechtigte ein schutzwürdiges Interesse am Belang des Erhalts eines gesunden Wildbestands (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BJagdG), der einhergeht mit dem Belang des Schutzes vor Tierseuchen (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BJagdG) (vgl. unten 4) und ein schutzwürdiges Interesse am Belang des Schutzes der Land- und Forstwirtschaft vor übermäßigen Wildschäden (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BJagdG) haben (vgl. unten 3). Dass der Belang der Erhaltung eines artenreichen Wildbestands sowie der Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BJagdG), der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BJagdG) gefährdet wären, ist nicht begründet geltend gemacht. Auf den Belang der Abwendung sonstiger Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BJagdG) können sich die Kläger nicht mit Erfolg berufen (vgl. unten 5).

2. Mit dem zum 6.12.2013 in Kraft getretenen § 6 a BJagdG hat der deutsche Gesetzgeber das Bundesjagdgesetz an die Entscheidung der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 26.6.2012 angepasst. In dieser Entscheidung wird festgestellt, dass die ethischen Überzeugungen von Grundstückseigentümern, die die Jagd zutiefst ablehnen, im Bundesjagdgesetz a. F. nicht ausreichend berücksichtigt würden. Den Grundstückseigentümern würde eine unverhältnismäßige Belastung auferlegt, die letztlich auch durch die legitimen Ziele des Bundesjagdgesetzes nicht gerechtfertigt würden. Im Ergebnis stellte die Große Kammer in der letzten Instanz eine Verletzung der durch Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention geschützten Eigentumsfreiheit fest. Durch § 6 a BJagdG wurde das in der Bundesrepublik Deutschland herrschende Reviersystem und die Struktur der Jagdgenossenschaften als Ausdruck der Selbstverwaltung, die vom EGMR als Grundsäulen des Deutschen Jagdrechts nicht in Frage gestellt worden waren, beibehalten (vgl. Schuck/Munte, BJagdG, 2. Auflage, § 6 a Rn. 1). Der Vorgabe, einen angemessenen Ausgleich zwischen den Erfordernissen des allgemeinen Interesses der Gemeinschaft und den Anforderungen an den Schutz der Rechte des Einzelnen herbeizuführen, hat der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, dass selbst, wenn entsprechende ethische Gründe glaubhaft gemacht sind, eine Befriedung zu versagen ist, wenn die in § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG aufgelisteten Belange gefährdet sind.

Nach der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/12046) ist dann, wenn der Grundstückseigentümer ethische Gründe für die Ablehnung der Jagd glaubhaft gemacht hat, sein Interesse an einer Befriedung bzw. der daraus folgenden Jagdruhe mit den Belangen des Allgemeinwohls sowie den geschützten Interessen Dritter abzuwägen, denn die Befriedung führe zu einer Durchbrechung des jagdlichen Systems, die eventuell weitreichende Folgen für die vorgenannten Belange haben könne. Bei der Prüfung sei zu beachten, dass es an der Vereinbarkeit mit den geschützten Gemeinwohlbelangen nur dann fehle, wenn die im Einzelfall beantragte Befriedung eine durch Tatsachen belegte konkrete Gefährdung für diese Belange verursache.

Die Kommentierung bei Schuck (a. a. O. § 6 a Rn. 55 ff.) führt hierzu unter anderem aus, Anknüpfungspunkte der Versagung der Befriedung seien Tatsachen, die die Annahme rechtfertigten, dass eine Befriedung zu einer der genannten Gefährdungen führe. Es sei also eine Abwägung und Prognose notwendig, ob die in der Vergangenheit oder Gegenwart liegenden Tatsachen zukünftig zu einer latenten oder akuten konkreten Gefährdung erwachsen könnten. Objektive Tatsachen müssten die Annahme rechtfertigen, die Gefährdung würde eintreten. Mutmaßungen der Behörde reichten für die Prognose nicht aus. Die objektivierbaren Tatsachen müssten mit der Prognose im Ursachenzusammenhang stehen, das heißt ohne die Tatsache würde die Gefährdung entfallen oder zumindest weniger wahrscheinlich seien. Notwendig sei eine konkrete Gefahr der genannten Allgemeininteressen. Eine abstrakte Gefahr genüge nicht. Eine konkrete Gefahr stelle eine besondere Form einer allgemeinen Gefahr dar, die bestehe, wenn aus einem konkreten, nach Ort und Zeit bestimmten oder bestimmbaren Sachverhalt Gefahren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit entstehen, der Eintritt des Schadens entweder bereits begonnen hat oder von einer fortdauernden Gefährdung auszugehen sei. Es sei nicht erforderlich, dass sich die Gefährdung bereits realisiert hat und der Schaden eingetreten ist. Es müsse aber absehbar und hinreichend wahrscheinlich sein, dass eine der vom Gesetzgeber normierten Belange der Allgemeinheit beeinträchtigt werden, wenn die Befriedung erklärt werde.

3. Die Kläger können sich auf den Belang des Schutzes der Land- und Forstwirtschaft vor übermäßigen Wildschäden berufen, da sie nach dem vorgelegten Jagdpachtvertrag zum Wildschadensersatz verpflichtet sind, Schwarzwildschäden trägt jedoch die Jagdgenossenschaft zu 20% des Wildschadens an landwirtschaftlichen Kulturen. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Beigeladenen gemäß § 6 a Abs. 6 Satz 1 BJagdG Wildschäden an Grundstücken, die zum gemeinschaftlichen Jagdbezirk gehören, nach dem Verhältnis des Flächenanteils ihrer Grundfläche an der Gesamtfläche des gemeinschaftlichen Jagdbezirks anteilig zu ersetzen haben. Zudem ist gemäß § 32 Abs. 2 Satz 1 BJagdG der Wildschaden an den außerhalb der befriedeten Fläche gelegenen Sonderkulturen (Gemüseanbau, Obstplantagen, Christbaumkulturen) nicht zu ersetzen, wenn die Herstellung von üblichen Schutzeinrichtungen unterblieben ist, die unter gewöhnlichen Umständen zur Abwendung des Schadens ausreichen.

Nach den oben dargestellten Grundsätzen liegt eine derartige Gefährdung jedoch nicht vor.

In der mündlichen Verhandlung hat der Jagdberater zur Frage der zu erwartenden Wildschäden ausführlich Stellung genommen. Die nicht unerheblichen Rehwildschäden seien auch durch die bisherige Bejagung nicht verhindert worden. Bei allen stadtnahen Jagdrevieren sei die Störung durch Publikumsverkehr und damit eine erhebliche Verbisserhöhung zu berücksichtigen. Durch die Befriedung werde die Bejagung erschwert, sei aber nicht ausgeschlossen. Der zu erwartenden Erhöhung der Wildschäden müsse durch jagdliche Präsenz entgegengewirkt werden. Um übermäßige Wildschäden zu verhindern, sei eine punktuelle Jagd gegebenenfalls mit gemeinsamem Ansitz und spezieller Bejagung der Flächen, auf denen erhöhter Verbiss stattfindet, und auf Flächen der Naturverjüngung durchzuführen. Ob dies erfolgreich sein werde, könne er nicht sagen. Die Jagdfläche östlich und nordöstlich der Befriedungsfläche sei wegen der extrem steilen und bewachsenen Hänge nur sehr schwer bejagdbar. Auf der westlich der Befriedungsfläche gelegenen Jagdfläche müsse durch verstärkte Bejagung ein entsprechender Jagddruck ausgeübt werden.

Hinsichtlich der Schäden durch Hasenverbiss wies er darauf hin, dass Hasen an den Sonderkulturen einen größeren Schaden anrichten als Rehwild. Diese Schäden seien aber nicht ersatzpflichtig.

Diese Aussagen bestätigen die von den Klägern vorgetragenen Bejagungserschwernisse. Sie zeigen aber auch jagdliche Möglichkeiten auf, dem befürchteten Ansteigen der Wildschäden entgegenzuwirken, wenngleich der Jagdberater verständlicherweise keine sichere Prognose über den Erfolg der vorgeschlagenen jagdlichen Maßnahmen abgeben konnte.

Selbst wenn erhöhte Wildschäden infolge der Befriedung eintreten werden, so ist jedoch durch nichts belegt, dass diese übermäßig sein werden. Hiervon ist nur dann auszugehen, wenn das Ausmaß der Wildschäden eine notstandsähnliche Situation begründen würde. Das wäre dann gegeben, wenn von der Menge, Art und Massierung des Wildbestands eine Gefahr ausgehen würde, die einen gravierenden Schaden befürchten lasse, der das übliche Maß übersteigen werde (vgl. Schuck a. a. O. § 6 a Rn. 64 mit Verweis auf § 27 Rn. 6).

Bei dem gegebenen Spannungsfeld zwischen dem Eigentumsrecht der Beigeladenen und den schutzwürdigen Belangen der Kläger sind die vom Jagdberater vorgesehenen jagdlichen Maßnahmen den Klägern zuzumuten, zumal ihnen bei der Verlängerung ihres Jagdpachtvertrags am 31.3.2016 bewusst gewesen sein musste, dass ihre sodann am 4.4.2016 erhobene Klage nicht zwingend zum Erfolg führen würde. Dass der Wegfall von Grundstücken in Folge Befriedung im Einzelfall zu erheblichen Behinderungen bei der Jagdausübung auf der verbleibenden Jagdbezirksfläche führen und negative Auswirkungen auf den laufenden Jagdpachtvertrag haben kann, ist in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/12046) herausgestellt. Diese Behinderungen sind jedoch nicht in den in § 6 a Abs. 1 Satz 1 BJagdG genannten Belangen erwähnt, die einer Befriedung entgegenstehen können.

4.Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Belang des Schutzes vor Tierseuchen sowie der Erhaltung des gesunden Wildbestandes durch die Befriedung gefährdet ist.

Zwar hat das Veterinäramt des Landratsamts ... auf die Gefahr des Übergreifens der Aujeszkyschen Krankheit aus dem benachbarten N2... Wald hingewiesen.

Diesbezüglich hat der Jagdberater in der mündlichen Verhandlung jedoch ausgeführt, dass das Jagdrevier ... Wald auf der anderen Seite des ... liegt. Ein Eindringen von Wildschweinen aus dem ... Wald in das streitgegenständliche Revier halte er für unwahrscheinlich. Eine positive Testung von Wildschweinen auf die Aujeszkysche Krankheit bedeute nicht, dass diese Krankheit akut ausgebrochen sei. Der einzige ihm bekannte Fall einer akuten derartigen Erkrankung sei vor drei Jahren im Raum L... vorgekommen. Das Auftreten dieser Krankheit hätte fatale Folgen für die Haustierhaltung. Es gäbe aber im Landkreis ... derzeit so wenig Schwarzwild wie schon lange nicht mehr. Laut Einschätzung des Jagdberaters bestehe eine weit größere Gefahr des Zuzugs von Schwarzwild aus den angrenzenden ... Nachbarrevieren. Aber auch hier sei ihm ein Auftreten der Aujeszkyschen Krankheit nicht bekannt. Der Kläger zu 2) bestätigte, dass die letzte Wildsau im Revier vor ca. zehn Jahren geschossen worden sei.

Hinsichtlich der afrikanischen Schweinepest wurde seitens des Veterinäramts des Landratsamts ... auf deren Vorrücken aus Osteuropa hingewiesen. Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr, dass diese Tierseuche im streitgegenständlichen Revier auftreten werden, enthält dieser Sachvortrag nicht.

5. Soweit darauf hingewiesen wird, dass die Befriedung den Verlust der Reviereigenschaft nach sich ziehen könnte, wäre dies im Rahmen der zu prüfenden Belange des § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG nur dann relevant, wenn hiermit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verbunden wären. Dies könnte der Fall sein, wenn ein Zustand eintreten würde, bei dem die Jagdausübung an sich nicht mehr gewährleistet wäre. Ob sich die Kläger als Jagdpächter darauf berufen könnten, kann indes offenbleiben, weil die Gefahr des Verlustes der Reviereigenschaft nicht gegeben ist. Ein Unterschreiten der nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayJG festgeschriebenen Mindestgrenze von 250 ha für das Gemeinschaftsjagdrevier... ist bei einer Netto-Jagdfläche von 278 ha und einer Befriedungsfläche von 13,8 ha nicht gegeben. Dabei kann auch offenbleiben, ob - wie die Beklagtenseite vorträgt - Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayJG, wonach die befriedeten Flächen abzuziehen sind, nur auf befriedete Bezirke nach Art. 6 BayJG anzuwenden ist und nicht auf befriedete Flächen nach § 6 a BJagdG. Selbst wenn die Befriedungsfläche abgezogen werden würde, ist die 250-Hektar-Grenze nicht unterschritten.

6. Für den Fall, dass die von den Klägern befürchteten Folgen der Befriedung in Form übermäßiger Wildschäden und der Gefahr von Tierseuchen trotz der von ihnen erwarteten, vom Jagdberater dargestellten zusätzlichen jagdlichen Bemühungen auftreten sollten, kann die Beklagte gemäß § 6 a Abs. 5 BJagdG, eine beschränkte Jagdausübung auf den für befriedet erklärten Grundflächen anordnen. Diese Anordnung stellt eine Korrekturmöglichkeit dar, um übermäßige Wildschäden zu vermeiden oder die weiteren in Abs. 5 genannten Belange zu schützen.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren den Klägern aufzuerlegen, da die Beigeladenen erfolgreich Anträge gestellt haben.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 1, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Kläger wenden sich gegen die Festsetzung des Rehwildabschusses für die Jagdjahre 2013/2014/2015 durch den Beklagten. Sie sind Pächter des Gemeinschaftsjagdreviers …, das in der Hegegemeinschaft Unteres A. liegt.

Im Forstlichen Gutachten zur Situation der Waldverjüngung 2012 des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) T. für den Bereich der Hegegemeinschaft Unteres A. vom 8. November 2012 wird die Verbissbelastung innerhalb der Hegegemeinschaft zusammenfassend als „tragbar“ bewertet und die Empfehlung ausgesprochen, den Schalenwildabschuss in der kommenden 3-Jahres-Abschussplanperiode gegenüber dem Ist-Abschuss der laufenden Periode „beizubehalten“. Die ergänzende Revierweise Aussage für das Jagdrevier … vom 18. Oktober 2012 kommt bei der Wertung der Verbisssituation durch Schalenwild zu dem Ergebnis „deutlich zu hoch“. Die Tendenz der Verbisssituation wird als „nicht verändert“ bezeichnet. Im …wald seien besonders die zahlreich vorkommenden Eichensämlinge auffällig. Der starke Verbissdruck lasse den Laubhölzern und der Tanne i. d. R. keine Chance, ohne Schutz vor Schalenwildverbiss aufwachsen zu können. Meist würden sogar die gepflanzten Fichten so stark verbissen, dass ein Aufwachsen ohne Schutz in Frage gestellt sei.

Für die Jagdjahre 2013/2014/2015 schlugen die Revierinhaber am 6. März 2013 einen Abschuss von insgesamt 315 Stück Rehwild (105 Böcke, 105 Geißen, 105 Kitze) vor. Der Jagdvorstand erteilte hierzu sein Einvernehmen.

Mit Bescheid vom 26. April 2013 setzte das Landratsamt T. den Abschuss für das streitgegenständliche Revier für die Jagdjahre 2013/2014/2015 auf insgesamt 400 Stück Rehwild (133 Böcke, 133 Geißen, 134 Kitze) fest. Zur Begründung wird ausgeführt, der Abschussplanvorschlag habe nicht bestätigt werden können, da nach dem hegegemeinschaftsbezogenen Vegetationsgutachten die Verbissbelastung durch Rehwild zwar tragbar sei und der Abschuss beibehalten werden könne, in der ergänzenden Revierweisen Aussage jedoch festgestellt worden sei, dass die Verbisssituation „deutlich zu hoch“ sei. Seit 2003 habe sich trotz ständiger Erhöhung des Abschussplans sowie der vorgelegten Jagdstreckenmeldung keine Verbesserung der Waldsituation im …wald ergeben. Im Rahmen der Ortseinsicht habe sich bestätigt, dass sehr viele Waldflächen eingezäunt worden seien und dort auch Tannen und Laubhölzer ohne erhebliche Verbissbelastung aufkommen könnten. Außerhalb der Einzäunungen ergebe sich jedoch ein Bild, das den Ausführungen in den forstgutachtlichen Stellungnahmen entspreche. Der eingereichte Abschussplanvorschlag habe nicht bestätigt werden können, da er den normativen Vorgaben nicht entspreche, insbesondere den Gesichtspunkt des vorrangig zu berücksichtigenden Vegetationszustandes im Wald nicht berücksichtige.

Gegen den Bescheid legten die Kläger mit Schreiben vom 26. Mai 2013 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründeten, dass die Förster nach dem optischen Verbissbild nicht in der Lage seien, den Verbiss dem jeweiligen Verursacher zuzuordnen. Der dem Schalenwild fälschlicherweise angelastete Verbiss umfasse in nicht unerheblichem Umfang zu Unrecht auch den Verbiss von Hasen, Eichhörnchen, Mäusen sowie anderen Nagetieren. Deshalb hätten die stetigen Abschussplanerhöhungen beim Rehwild in den vergangenen Dreijahreszeiträumen auch nicht den angestrebten Erfolg beim Rückgang des Gesamtverbisses erbracht.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. März 2014 hat die Regierung von Oberbayern den Dreijahres-Abschussplan für Rehwild in Abänderung des Bescheids des Landratsamts T. vom 26. April 2013 für das Gemeinschaftsjagdrevier … auf 369 Stück (105 Böcke, 126 Geißen, 138 Kitze) festgesetzt. Im Übrigen sind die Widersprüche zurückgewiesen worden. Dazu wird ausgeführt, die Widersprüche seien teilweise begründet, weil die Erhöhung des Abschusses auf 400 Stück Rehwild eine Steigerung von 26,1% gegenüber dem Ist- und von 26,9% gegenüber dem letzten Soll-Abschuss darstelle und deshalb Bedenken bestünden, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere auch wegen der besonderen Situation im …wald, beachtet worden sei. Der Bescheid des Landratsamts sei daher sowohl hinsichtlich der Abschusshöhe als auch beim Geschlechterverhältnis zu ändern gewesen. Das Forstliche Gutachten und die ergänzenden Revierweise Aussage zur Verjüngungssituation seien nicht zu beanstanden. Insbesondere könne der Vorwurf der Kläger, der dem Schalenwild zugeordnete Verbiss stamme in erheblichem Umfang von Hasen und verschiedenen Nagetieren, nicht nachvollzogen werden. Nach Aktenlage seien weder im Rahmen der Verbisserhebungen noch bei der Ortseinsicht des Jagdbeirats am 25. April 2013 insoweit Zweifel an der richtigen Zuordnung zum Verursacher der Verbissschäden geäußert worden. Nach der Aufnahmeanleitung zum Forstlichen Gutachten werde ein Verbiss nur dann erfasst, wenn er eindeutig dem Schalenwild zuzuordnen sei. Die Entscheidung des Landratsamts T. liege hier zwar im Rahmen der allgemeinen Vorgaben, die sich der Jagdbeirat selbst gegeben habe. Allerdings sei die Widerspruchsbehörde der Auffassung, dass der Waldanteil des Gemeinschaftsjagdreviers … und die Situation im …wald stärker gewichtet werden müssten. Mit den Änderungen der Abschusshöhe und des Geschlechterverhältnisses werde sowohl der ergänzenden Revierweisen Aussage zur Verjüngungssitutation als auch den Interessen der Kläger sowie der Tatsache Rechnung getragen, dass das Gemeinschaftsjagdrevier mit etwa einem Drittel am 600 ha großen …wald beteiligt sei. Berücksichtigt worden seien auch die fachlichen Bedenken des Regierungsjagdberaters; die Aufteilung der Geschlechter entspreche seinem Vorschlag. Auf diese Weise werde der Verbissdruck so stark reduziert, dass die Waldverjüngung ohne Zäune aufwachsen könne. Der Regierungsjagdberater rege darüber hinaus an, dass die beteiligten Reviere eine gemeinsame Strategie entwickelten, z. B. Schwerpunktbejagung an Verjüngungsflächen und flexible Bejagungsarten durchführten. Nur so könne eine tatsächliche Verbesserung im …wald eintreten und das vor fünf Jahren eingeleitete Projekt zum Umbau des Waldgebiets gelingen.

Mit ihrer am 14. April 2014 erhobenen Klage beantragten die Kläger zuletzt,

den Bescheid des Landratsamts T. vom 26. April 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 18. März 2014 insoweit aufzuheben, soweit der Dreijahres-Abschussplan für Rehwild für das Gemeinschaftsjagdrevier … für die Jagdjahre 2013, 2014 und 2015 auf mehr als 315 Stück (105 Böcke, 105 Geißen und 105 Kitze) festgesetzt wurde.

Zur Begründung führen sie aus, die im Vegetationsgutachten und in der ergänzenden Revierweisen Aussage zur Verjüngungssituation getroffenen Aussagen seien fehlerhaft, unwissenschaftlich und nicht belastbar, weil sie zu einem großen Teil von Vermutungen und falschen Annahmen ausgingen. Durch die Verwendung dieser forstlichen Gutachten für die Abschussplanung und -festsetzung sei der angefochtene Bescheid rechtsfehlerhaft und rechtswidrig. Das Vegetationsgutachten und die ergänzende Revierweise Aussage zur Verjüngungssituation bildeten eine entscheidende Grundlage für die Abschussplanung und damit für die Festsetzung des Abschusses für Rehwild. Es werde dabei seit mehr als 25 Jahren unterstellt, dass ein Verbissbild dem jeweiligen Verursacher exakt zugeordnet werden könne. Tatsächlich könne man optisch aber nicht unterscheiden, welche Tierart verbissen habe. In Bayern sowie in anderen Bundesländern habe sich gezeigt, dass eine stetige Abschusserhöhung oftmals nicht den Verbissdruck im gewünschten Umfang zu senken vermöge. Dies sei ein eindeutiges Indiz dafür, dass es keinen monokausalen Zusammenhang zwischen hohem Wildbestand und hohem Wildverbiss gebe. Da sich der Wildbestand ständig verringert habe, müsse der Verbiss auch durch andere Tierarten verursacht worden sein. Eine wissenschaftliche Untersuchung eines Labors für Umweltschutz und chemische Analytik habe ergeben, dass das Verbissbild bei Schalenwild und Hasen, aber auch bei Eichhörnchen und der in Bayern massenhaft auftretenden Rötelmaus sehr häufig identisch oder jedenfalls zum Verwechseln ähnlich sei. Die Fehlerquote könne bis zu 90% betragen. Im Ergebnis sei nur eine DNA-Analyse geeignet, um festzustellen, welche Tierart den Verbiss verursacht habe. Hinzu komme, dass sich das Vegetationsgutachten - wie wohl alle Gutachten seit 1986 - überwiegend auf den prozentualen Anteil der verbissenen Pflanzen stütze, ohne die Aufnahmefläche zu berechnen oder zu benennen. Auch würden Folgebeobachtungen früher aufgenommener Flächen nicht durchgeführt. Die Veränderungen der Vegetationsdichte und der nicht verbissenen Pflanzen über die Jahre hinweg würden ebenfalls nicht berücksichtigt, auch nicht die waldbaulich exakt definierten Ziele. All diese Umstände seien jedoch wesentlich, um wissenschaftlich haltbare Aussagen zu machen, die dann bei der Abschussplanung berücksichtigt werden könnten.

Der Beklagte beantragte mit Schreiben vom 20. Juni 2014,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid verwiesen sowie ergänzend ausgeführt, dass zur möglichst objektiven Erfassung der Situation der Waldverjüngung und des Schalenwildverbisses in Bayern ein Inventurverfahren als Grundlage des Forstlichen Gutachtens entwickelt und 1986 erstmals landesweit angewandt worden sei. Das Inventurverfahren wie auch die darauf aufbauenden Forstlichen Gutachten würden im 3-jährigen Turnus durchgeführt bzw. erstellt. Maßgebend sei die Anweisung der Bayerischen Forstverwaltung für das Stichprobenverfahren zur Erfassung der Situation der Waldverjüngung und Erstellung der Forstlichen Gutachten. Ab 2012 sei landesweit für jedes Jagdrevier eine ergänzende Revierweise Aussage zur Verjüngungssitutation zum Forstlichen Gutachten zur Situation der Waldverjüngung eingeführt worden. Die für das Gemeinschaftsjagdrevier … vorgelegten Forstlichen Gutachten ließen objektiv nicht erkennen, dass sie fehlerhaft seien.

Das Gericht hat am 10. Dezember 2014 mündlich zur Sache verhandelt. Mit Beweisbeschluss vom 14. April 2015 wurde ein schriftliches Sachverständigengutachten zu der Frage, wie sich die Verbisssituation im Gemeinschaftsjagdrevier … darstellt und inwieweit der Verbiss von Rehwild verursacht worden ist, eingeholt.

In seinem Gutachten vom 11. Mai 2015 führt der Sachverständige aus, dass aufgrund des hohen Fallwildanteils von einem hohen Wildbestand im Gemeinschaftsjagdrevier … auszugehen sei. Die vom Kläger angeführte wissenschaftliche Untersuchung zur Feststellung des Verbissverursachers durch DNA halte er für ungeeignet. Als Hauptholzarten kämen im …wald Fichte und Kiefer vor. Nach den Grundsätzen des Wildschadensersatzrechts müssten nur diese Bäume ohne Schutzmaßnahmen hochkommen, was möglich sei. Der Verbiss, den er festgestellt habe, stamme vom Rehwild. Seine Einschätzung der Lage im Revier … weiche teilweise von den Einschätzungen des AELF ab. Die vorgefundenen Tannenkulturen belegten, dass hier ohne weiteres eine Einstufung in „teilweise möglich“ vorgenommen werden könne, nach seiner Einschätzung müsste auch Edellaubholz (Heister) in „teilweise möglich“ eingestuft werden.

Der Beklagte wandte gegen das Gutachten ein, dass das Abstellen auf die Grund-sätze des Wildschadensersatzrechts falsch sei, da bei der Abschussplanung die Waldverjüngung der standortgemäßen Baumarten zu berücksichtigen sei. Standortgemäße Baumarten seien nicht nur die vom Sachverständigen als Hauptbaumarten bezeichneten Bäume. Ferner gebe es eine Diskrepanz zwischen der Feststellung des hohen Wildbestandes und dem Fazit zur Verbisssituation. Zudem werde zu wenig auf die Unterschiede zwischen gezäunten und nicht gezäunten Flächen eingegangen.

Mit Schriftsatz vom 10. September 2015 äußerten sich die Kläger zum Gutachten dahingehend, dass von einer hohen Fallwildquote nicht ohne weiteres auf eine hohe Wilddichte geschlossen werden könne. Die vom Sachverständigen als ungeeignet beurteilte wissenschaftliche Untersuchung sei mittlerweile durch eine Doktorarbeit bestätigt worden. Insgesamt habe das Gutachten aber den Klagevortrag bestätigen können. Der Sachverständige habe sich nicht ausschließlich auf die Grundsätze des Wildschadensersatzrechts gestützt, sondern diese nur beispielhaft genannt. Die im Revier vorhandenen Zäune eigneten sich nicht als Weiserzäune. Bisher gebe es noch keine Methode, mit der Wildverbiss mit absoluter Sicherheit einer Tierart zugeordnet werden könne; das zeige auch eine Antwort des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf eine Anfrage eines Abgeordneten (Bayerischer Landtag, Drs. 16/16491 vom 22.05.2013).

In der weiteren mündlichen Verhandlung am 9. März 2016 hat das Gericht den Sachverständigen gehört. Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird gem. § 117 Abs. 3 VwGO auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 26. April 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. März 2014 ist zulässig, aber unbegründet.

Die Kläger als Pächter des Gemeinschaftsjagdreviers … sind für die erhobene Anfechtungsklage klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Gegen die Festsetzung eines Abschussplans ist in der Regel der jagdausübungsberechtigte Revierinhaber, d. h. der Eigenjagdinhaber ebenso wie im Falle der Verpachtung der Jagdpächter, klagebefugt (Nick/Frank, Das Jagdrecht in Bayern, Kommentar, § 21 BJagdG/Art. 32 BayJG/§§13-17 AV BayJG, S. 249).

Nach § 21 Abs. 2 Bundesjagdgesetz (BJagdG), Art. 32 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Jagdgesetz (BayJG) und §§ 14 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2, 15 Abs. 1 Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Jagdgesetzes (AVBayJG) sind für Rehwild für jeweils drei Jagdjahre Abschusspläne aufzustellen, die von der Jagdbehörde im Einvernehmen mit dem Jagdbeirat zu bestätigen oder festzusetzen sind. Der Abschuss des Wildes ist nach § 21 Abs. 1 BJagdG so zu regeln, dass die berechtigten Ansprüche der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft vor Schutz gegen Wildschäden voll gewahrt bleiben sowie die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege berücksichtigt werden. Innerhalb der hierdurch gebotenen Grenzen soll die Abschussregelung dazu beitragen, dass ein gesunder Wildbestand aller heimischen Tierarten in angemessener Zahl erhalten bleibt und insbesondere der Schutz von Tierarten gesichert ist, deren Bestand bedroht erscheint. Bei der Abschussplanung ist neben der körperlichen Verfassung des Wildes vorrangig der Zustand der Vegetation, insbesondere der Waldverjüngung zu berücksichtigen (Art. 32 Abs. 1 Satz 2 BayJG).

In die Entscheidung sind die gesetzlich geregelten öffentlich- und privatrechtlichen Belange einzustellen und mit dem Ziel eines Interessenausgleichs zwischen den volkswirtschaftlichen und landeskulturellen Belangen einerseits und den jagdlichen Intentionen andererseits abzuwägen (BVerwG, U.v. 19.3.1992 - 3 C 62/89 - juris Rn. 25). Dabei kommt dem Interesse am Schutz des Waldes wegen der überragenden Bedeutung des Waldes für das Klima, den Wasserhaushalt, die Sauerstoffproduktion, die Nährstoffspeicherung und die biologische Vielfalt ein Vorrang gegenüber den jagdlichen Interessen zu (BVerwG, U.v. 30.3.1995 - 3 C 8/94 - juris Rn. 45; BayVGH, U.v. 19.5.1998 - 19 B 95.3738 - juris Rn. 94; vgl. § 1 Nr. 1 BWaldG, Art. 1 Abs. 1 BayWaldG und § 1 Abs. 2 Satz 2, § 21 Abs. 1 BJagdG). Dementsprechend sind nach Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 BayJG Beeinträchtigungen einer ordnungsgemäßen, d. h. nachhaltigen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 BWaldG) forstwirtschaftlichen Nutzung durch das Wild möglichst zu vermeiden und nach Art. 32 Abs. 1 Satz 2 BayJG die Waldverjüngung zu gewährleisten (BayVGH, a. a. O.).

Bei der Festsetzung des Abschussplans steht der Behörde kein Ermessen (BVerwG, U.v. 19.3.1992 - 3 C 62/89 - juris Rn. 25) und auch kein gerichtlich nicht nachprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (BayVGH, U.v. 7.11.1996 - 19 B 93.956 - juris Rn. 51). Das Gericht prüft, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt richtig gewertet und die verschiedenen Belange entsprechend der Zielvorgabe des Gesetzgebers zutreffend abgewogen hat (BVerwG, U.v. 19.3.1992 - 3 C 62/89 - juris Rn. 25; BayVGH, U.v. 30.4. 1992 - 19 B 91.1220 - juris Rn. 38; BayVGH, U.v. 19.5.1998 - 19 B 95.3738 - juris Rn. 91; OVG RP, U.v. 13.8.1997 - 8 A 10391/96 - juris Rn. 25; OVG NRW, U.v. 1.8.2014 - 16 A 805/13 - juris Rn. 29 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, B.v. 7.1.2016 - OVG 11 S 76.15 - juris Rn. 9). Allerdings ist die Abschusszahl auch nicht mathematisch-logisch, etwa anhand einer normativen Formel zu bestimmen, sondern der Behörde insoweit eine gewisse Bandbreite von Entscheidungsmöglichkeiten eingeräumt, und die Prüfung des Gerichts darauf beschränkt, ob die Höhe des Abschusses sich noch in einem vertretbaren Zahlenrahmen hält (BVerwG, U.v. 19.3.1992 - 3 C 62/89 - juris Rn. 25; BayVGH, U.v. 19.5.1998 - 19 B 95.3738 - juris Rn. 91; BayVGH, U.v. 30.4.1992 - 19 B 91.1220 - juris Rn. 37 ff; OVG RP, U.v. 13.8.1997 - 8 A 10391/96 - juris Rn. 27).

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die im Widerspruchsbescheid festgesetzte Abschusszahl i. H. v. 369 Stück Rehwild für die Jagdjahre 2013/2014/2015 nicht zu beanstanden.

Ausgangspunkt und Grundlage jeglicher Abschussplanung ist das gemäß Art. 32 Abs. 1 Satz 3 BayJG einzuholende Gutachten, welches den Zustand der Vegetation und der Waldverjüngung insbesondere im Hinblick auf die Einwirkungen des Rehwildes auf diesen Zustand feststellen soll (BayVGH, U.v. 19.5.1998 - 19 B 95.3738 - juris Rn. 95). Vorliegend sind daher das hegegemeinschaftsbezogene Forstliche Gutachten 2012 und die ergänzende Revierweise Aussage 2012 maßgeblich. Das Forstliche Gutachten des AELF T. kommt zu dem Ergebnis, dass der Verbiss in der Hegegemeinschaft Unteres A. insgesamt tragbar sei, es aber innerhalb der Hegegemeinschaft große regionale Unterschiede gebe. Es wird empfohlen, den Ist-Abschuss beizubehalten sowie innerhalb der Hegegemeinschaft im Anhalt an die ergänzenden Revierweisen Aussagen zu differenzieren. Nach der ergänzenden Revierweisen Aussage zur Verjüngungssituation ist der Verbiss im Gemeinschaftsjagdrevier … deutlich zu hoch und gegenüber dem vorangegangenen Gutachten von 2009 unverändert. Der starke Verbissdruck ließe Tanne und Laubhölzern keine Chance ohne Schutz aufzuwachsen. Weiter wird ausgeführt, dass alle vier beteiligten Jagdreviere im …wald eine gemeinsame Strategie verfolgen müssten, andernfalls drohe das eingeleitete Projekt zum Umbau des …walds insbesondere in … am hohen Verbissdruck zu scheitern.

Die Kläger haben gegen die Forstlichen Gutachten eingewandt, diese seien fehlerhaft, da die dort getroffenen Aussagen von Vermutungen und falschen Annahmen ausgingen. Es werde unterstellt, dass man Verbissmuster trennscharf voneinander abgrenzen könne. Dies sei falsch, weshalb eine Abschusserhöhung in Bezug auf die Forstverjüngung auch keinen positiven Effekt haben könne, da der aufgenommene Verbiss nicht in diesem Umfang vom Rehwild stamme. Diesen Einwänden der Kläger ist nicht zu folgen.

Das gerichtlich eingeholte Gutachten vom 11. Mai 2015 kommt zu dem Schluss, dass der vorgefundene Verbiss vom Rehwild stamme. Der Sachverständige hat in der mündlichen Verhandlung dazu erläutert, dass er aufgrund seiner Erfahrung Verbissschäden eindeutig zuordnen könne, da je nach fressendem Tier ein glatter oder fransiger Verbiss entstehe. Die von den Klägern angeführte wissenschaftliche DNA-Untersuchung zur Aufklärung der Bissverursacher schätze er als fachlich völlig ungeeignet ein. Aufgrund der gutachterlichen Aussage hat das Gericht keine Zweifel, dass in den Forstlichen Gutachten die Verbissschäden dem Rehwild richtig zugeordnet wurden. Auch wenn es bislang keine wissenschaftlich belegte Methode gibt, die mit absoluter Sicherheit den Verbiss einer Tierart zuordnen kann und selbst DNA-Analysen dies unter natürlichen Bedingungen nicht leisten können, gilt es als anerkanntes Fachwissen, dass Verbissbilder der verschiedenen Tierarten in den meisten Fällen aufgrund spezifischer anatomischer Eigenschaften eindeutig zugeordnet werden können (vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/16491 vom 22. Mai 2013). Die Anweisungen zur Erstellung des forstlichen Gutachtens schreiben vor, dass eine Pflanze in Zweifelsfällen als nicht vom Schalenwild verbissen aufzunehmen ist. Die Kammer sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorgaben bei der Erstellung der forstlichen Gutachten missachtet wurden.

Die von den Klägern erhobenen Einwände gegen die bei der Erstellung der Forstlichen Gutachten angewandte Methodik greifen nicht durch. Es wird bemängelt, das Vegetationsgutachten stütze sich, wie wohl alle Gutachten seit 1986, auf den prozentualen Anteil der verbissenen Pflanzen, ohne die Aufnahmefläche zu berechnen oder zu benennen. Ferner werde weder die Vegetationsdichte noch der Anteil der nicht verbissenen Pflanzen berücksichtigt. Im Gesetz ist nicht näher geregelt, wie die Forstbehörden den Zustand der Vegetation und die Waldverjüngung im Einzelnen zu ermitteln haben (BayVGH, U.v.30.4.1992 - 19 B 91.1220 - juris Rn. 53). Bei der Erstellung der forstlichen Gutachten wird die Anweisung des bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der jeweils aktuellen Fassung („Anweisung für die Erstellung der forstlichen Gutachten zur Situation der Waldverjüngung“) herangezogen. Es ist bereits geklärt, dass Art und Weise der Gutachtenerstellung und die angewandte Methodik nicht zu beanstanden sind (vgl. BayVGH, U.v.30.4.1992 - 19 B 91.1220 - juris Rn. 52 ff.; VG Augsburg, U.v. 8.10.2014 - Au 4 K 14.811 - juris Rn. 39).

Die Widerspruchsbehörde hat die gesetzlich zu berücksichtigenden Belange abgewogen und bei der Festsetzung der Abschusszahl die Bandbreite vertretbarer Entscheidungen eingehalten. Bei der Festlegung der Abschusshöhe wurde der Maßstab des Art. 32 Abs. 1 S. 2 BayJG angelegt, wonach neben der körperlichen Verfassung des Wildes vorrangig der Zustand der Vegetation, insbesondere der Waldverjüngung zu berücksichtigen ist. In der Bescheidsbegründung hat die Behörde dazu erläutert, dass im Gemeinschaftsjagdrevier … seit 2003 die Verbissbelastung als „zu hoch“ bzw. „deutlich zu hoch“ einzustufen sei. Durch die Reduzierung der ursprünglich angesetzten Abschusszahl von 400 auf 369 Stück Rehwild trage die Widerspruchsbehörde der Tatsache Rechnung, dass der Waldanteil im Gemeinschaftsjagdrevier … (1/3 des 600 ha großen Eigelwalds) und die Situation im …wald stärker gewichtet werden müssten. Es erfolge eine Veränderung der Geschlechterverhältnisse und eine Erhöhung des Abschusses der Zuwachsträger (Geißen und Kitze) bei Senkung der ursprünglich angesetzten Gesamtzahl. Der Verbissdruck solle damit reduziert werden, so dass eine Waldverjüngung ohne Zäune möglich sei. Bislang lasse der starke Verbissdruck Tanne und Laubhölzern keine Chance, ohne Schutz aufzuwachsen. Wichtig sei, dass die beteiligten Jagdreviere eine gemeinsame Strategie entwickelten, um das eingeleitete Projekt zum Waldumbau zu realisieren.

Die Ausführungen lassen keine Fehler bei der Ermittlung und Abwägung des relevanten Sachverhalts erkennen. Die unter Berücksichtigung der langjährig beobachteten Verbissbelastung, des Waldanteils im Jagdrevier und der Situation im …wald vorgenommene Erhöhung der Ist-Abschusszahl des vorangegangenen Dreijahreszeitraums ist nicht zu beanstanden. § 1 Abs. 2 Nr. 3 BayJG legt als Gesetzeszweck fest, dass die Beeinträchtigung einer ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Nutzung durch Wild möglichst zu vermeiden ist, insbesondere die natürliche Verjüngung der standortgemäßen Baumarten im Wesentlichen ohne Schutzmaßnahmen zu ermöglichen ist. Eine ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung hat sich an den Zwecken und Zielen der Waldgesetze zu orientieren (vgl. § 1, § 11 Abs. 1 Satz 1 BWaldG, Art. 1, Art. 14 BayWaldG). Im …wald wurde 2008 ein Brennpunktprojekt mit überregionaler Bedeutung gestartet, um exemplarisch Möglichkeiten zum Waldumbau von durch Klimawandel besonders gefährdeten Wäldern zu finden. Durch vermehrte Pflanzung von Baumarten wie Laubhölzern und Tanne sollen die nährstoffarmen und sauren Böden saniert werden. Der Waldumbau und die damit verfolgten ökologischen Zwecke sind bei der Abschussregelung zu berücksichtigen (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.1992 - 19 B 91.1220 - juris Rn. 43 ff.). Dementsprechend hat die Behörde darauf abgestellt, dass die festgesetzte Abschusszahl zum Gelingen des eingeleiteten Waldumbaus hin zu einem stabilen, artenreichen Mischwald beitragen soll. Die Forstlichen Gutachten mit ihren Ausführungen zur Verbissbelastung zeigen, dass die bisherigen Erhöhungen nicht ausgereicht haben, um den Verbissdruck zu senken.

Das im gerichtlichen Verfahren eingeholte Gutachten kommt teilweise zu besseren Einschätzungen hinsichtlich der Verjüngungsmöglichkeiten als die forstlichen Gutachten des AELF. Jedoch ergibt sich, dass auch bei Zugrundelegung des eingeholten Gutachtens - soweit ihm gefolgt werden kann - der Abschuss in der vorliegenden Höhe festgesetzt werden durfte. Die darin enthaltenen Ausführungen sind nur zu Teilen verwertbar, da der Gutachter einen falschen Bewertungsmaßstab gewählt hat. Im Einzelnen:

Das Sachverständigengutachten geht von den Grundsätzen des Wildschadensersatzrechts aus (§ 29 i. V. m. § 32 Abs. 2 BJagdG). Demnach ist lediglich der Wildschaden an ungeschützten Hauptholzarten ersatzfähig, nicht hingegen der Schaden an Bäumen, die durch Einbringen anderer als der im Jagdbezirk vorkommenden Hauptholzarten einer erhöhten Gefährdung ausgesetzt sind, wenn die Herstellung von üblichen Schutzvorrichtungen unterblieben ist. Der Sachverständige fasst vorliegend Fichte und Kiefer unter die im Gebiet vorkommenden Hauptholzarten. Hingegen legt Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 BayJG fest, dass Beeinträchtigungen einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung durch das Wild möglichst zu vermeiden sind, insbesondere die Bejagung die natürliche Verjüngung der standortgemäßen Baumarten im Wesentlichen ohne Schutzmaßnahmen ermöglichen soll. Standortgemäße Baumarten sind nach Art. 4 Nr. 2 BayWaldG solche Baumarten, deren ökologische Ansprüche mit den erfassten Standorteigenschaften (Umweltbedingungen) übereinstimmen, die vital und bei angemessener Pflege ausreichend stabil sind und die keine negativen Einflüsse auf den Standort haben. Aus der Behördenakte ergibst sich, dass neben der Fichte und der Kiefer auch Tanne und Laubhölzer in der Hegegemeinschaft Unteres A. als standortgemäße Baumarten anzusehen sind. Nach der Rechtsprechung (BayVGH, U.v. 30.4.1992 - 19 B 91.1208 - juris Rn. 61) findet zwar das Ziel, über die Abschussregelung die Verjüngung und Bewahrung standortgemäßer Wälder zu erreichen, durch § 32 Abs. 2 BJagdG seine Grenze. Das heißt, dass Verbissschäden an nach dieser Vorschrift ungeschützten Nichthauptholzarten nicht zu einer Erhöhung des Abschusses zwingen, denn insoweit soll der Schaden vom Waldbesitzer selbst vermieden werden. Vorliegend ist jedoch nicht der Verbiss an eingebrachten Nichthauptholzarten Grund für eine Abschusserhöhung. Vielmehr wurde die Abschusszahl deswegen hochgesetzt, um das Aufwachsen von Laubhölzern und Tannenpflanzen zur Realisierung eines gesunden Mischwalds sicherzustellen (vgl. BayVGH, a. a. O.).

Während die ergänzende Revierweise Aussage zu dem Schluss kommt, dass die Naturverjüngung bzw. das Aufwachsen von Pflanzungen bei den im Revier vorkommenden Baumarten nur „teilweise möglich“ oder „nicht möglich“ sei, schätzt der Sachverständige die natürliche Verjüngungsmöglichkeit und den Aufwuchs von Pflanzungen bei Fichte und Kiefer als „möglich“ und bei der Tanne als „teilweise möglich“ ein. Auch bei Zugrundelegung der Aussagen des eingeholten Gutachtens mit der besseren Einschätzung des Wachstumspotentials geht das Gericht von einer rechtmäßigen Abschussfestsetzung i. H. v. 369 Stück aus.

Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung ergänzend ausgeführt, dass auch bei Unterstellung des Ergebnisses der Beweisaufnahme eine Erhöhung des Abschusssolls um bis zu 20% gerechtfertigt sei, da vorrangiges Ziel die Weiterentwicklung des Waldbestandes mit dem Ziel der Rückkehr zum ursprünglich vorhandenen Mischwaldbestand sei. Da diese Zielsetzung, wie aufgezeigt, als ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung im Rahmen der Abschussplanung zu berücksichtigen ist, hat in dem noch laubholz- und tannenarmen Gebiet die Bejagung so zu erfolgen, dass ein gesunder Mischwald aufwachsen kann. Nach dem vom Sachverständigen vorgelegten Gutachten könnten bislang nur Fichte und Kiefer ohne Schutzmaßnahmen natürlich verjüngt werden (Einstufung als „möglich“), die Tanne weise eine „Tendenz zu möglich“ auf; gleiches gelte für das Aufwachsen von Forstkulturen. Bei Edellaubholz schätzt der Sachverständige ein Aufwachsen als Heister als „teilweise möglich“ ein, Eichensämlinge müssten geschützt werden. Demnach ist eine natürliche Verjüngung der Baumarten außer bei Fichte und Kiefer im Wesentlichen ohne Schutzmaßnahmen nicht möglich, da die Eiche, Edellaubhölzer und teilweise die Tanne, mithin die Bäume, die vorrangig für den Waldumbau benötigt werden, sich nicht problemlos verjüngen können. Damit ist auch bei Heranziehung der gutachterlichen Aussagen eine Erhöhung des Abschusses nicht zu beanstanden.

Für die Beurteilung, ob ein vertretbarer Zahlenrahmen bei der behördlichen Festsetzung eingehalten wurde, kann der Rechtsgedanke des § 16 Abs. 1 Sätze 2, 3 AVBayJG herangezogen werden. Nach dieser Flexibilisierungsvorschrift kann bei den für drei Jagdjahre aufgestellten Abschussplänen für Rehwild abhängig von der Bewertung der Verbissbelastung durch das letzte vor der Abschussplanung erstellte forstliche Gutachten vom festgesetzten oder bestätigten Abschuss abgewichen werden. Die Abweichungsmöglichkeit beträgt bei einer günstigen oder tragbaren Bewertung des Verbisses 20% nach oben und unten, bei einer Bewertung der Verbissbelastung als zu hoch bis zu 20% nach oben und bei einer Bewertung als deutlich zu hoch bis zu 30% nach oben. Bei der Bestimmung der Bandbreite der behördlichen Entscheidungsmöglichkeiten können diese Vorgaben als Anhaltspunkt herangezogen werden. Die von der Behörde getroffene Erhöhung der Abschusszahlen um 16,71% gegenüber dem Ist-Abschuss des vorangegangenen Dreijahreszeitraum ist somit nicht zu beanstanden.

Soweit der Sachverständige mit dem Gutachten zu dem Schluss kommt, dass eine „satte Abschusserhöhung“ nicht erforderlich sei, handelt es sich bei der Frage nach der Abschusszahl um eine Rechtsfrage und war daher vom Gutachterauftrag nicht umfasst. Wenn im Sachverständigengutachten festgestellt wird, man könne auch mit anderen Maßnahmen ein Aufwachsen sicherstellen (z. B. durch die Einbringung von Heistern, durch Schutzmaßnahmen), ist dies für die Abschussplanung unerheblich, da sich nach der gesetzlichen Zielsetzung die standortgemäßen Baumarten im Wesentlichen ohne Schutzmaßnahmen verjüngen sollen.

Soweit die Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung am 9. März 2016 eingewendet haben, der festgesetzte Abschuss habe von ihnen nicht erfüllt werden können, da nicht genügend Rehwild vorhanden sei, sieht das Gericht dies als Schutzbehauptung an. Nach der Sachlage im Zeitpunkt der behördlichen Festsetzung, die bei der gerichtlichen Prüfung maßgeblich ist (vgl. VG Freiburg, U.v. 24.9.2008 - 1 K 430/08 - juris Rn. 27 f.; vgl. auch die Änderungsvorschrift des § 15 Abs. 3 AVBayJG), durfte die Behörde davon ausgehen, dass die Kläger in der Lage sein werden, die festgesetzte Anzahl zu erfüllen. Für einen zu geringen Wildbestand gab es keine Anhaltspunkte. So haben die Kläger den Abschusssoll des vorangegangenen Dreijahreszeitraums in Höhe von 315 Stück sogar geringfügig übererfüllen können. Einen hohen Wildbestand hat im Übrigen auch der gerichtlich bestellte Sachverständige durch einen Rückschluss aus dem hohen Fallwildanteil angenommen. Weiter besteht im Jagdrevier eine hohe Verjüngungswilligkeit, so dass nahe liegt, dass der Wildbestand der begrenzende Faktor ist und der anhaltend starke Verbiss aufgrund einer zu hohen Rehwildpopulation auftritt (vgl. BayVGH, U.v. 19.5.1998 - 19 B 95.3738 - juris Rn. 97; BayVGH, U.v. 7.11.1996 - 19 B 93.956 - juris Rn. 55).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 5 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt (§ 52 Abs. 1, Abs. 2 Gerichtskostengesetz -GKG-)

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

1

Der Kläger, der als tarifbeschäftigter Lehrer im Dienst des Beklagten steht, strebt die Übernahme in das Beamtenverhältnis an.

2

Der 1963 geborene Kläger schloss im Oktober 1997 ein Hochschulstudium der Malerei und Grafik ab. Im September 2004 stellte ihn der Beklagte durch Arbeitsvertrag bis zum 31. Januar 2007 als Lehrer an einem Berufskolleg ein und nahm ihn in den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Berufskollegs auf. Im Januar 2007 bestand der Kläger die Zweite Staatsprüfung. Seit dem 1. Februar 2007 unterrichtet er auf der Grundlage eines unbefristeten Arbeitsvertrags als Lehrer an einem Berufskolleg.

3

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 C 18.07 - (BVerwGE 133, 143) die damals teils als Verwaltungsvorschrift erlassenen laufbahnrechtlichen Regelungen des Beklagten über Höchstaltersgrenzen für Lehrer für unwirksam erklärt hatte, stellte der Kläger Anfang Mai 2009 einen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Am 18. Juli 2009 trat die Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 30. Juni 2009 (LVO NRW - GV. NRW. S. 381) in Kraft. Nach dem hierdurch geänderten § 52 Abs. 1 LVO NRW wurde die Einstellungshöchstaltersgrenze auf das vollendete 40. Lebensjahr festgelegt. Im Hinblick darauf lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers mit Bescheid vom 2. Oktober 2009 ab. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf erneute Bescheidung des Übernahmeantrags abgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Sprungrevision mit Urteil vom 23. Februar 2012 - 2 C 79.10 - zurückgewiesen und dabei die Regelung von Einstellungshöchstaltersgrenzen durch Rechtsverordnung gebilligt (vgl. auch das Parallelurteil vom selben Tage - 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59).

4

Auf die Verfassungsbeschwerde des Klägers hin hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 - BVerfGE 139, 19) ein Parlamentsgesetz für erforderlich gehalten und deshalb § 6 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2 LVO NRW für unvereinbar mit Art. 33 Abs. 2 GG erklärt; es hat ferner festgestellt , dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2012 - 2 C 79.10 -, das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2010 - 1 K 5181/09 - und der Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 2. Oktober 2009 den Kläger in seinem Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts über die Zurückweisung der Revision aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.

5

Während des Laufs des fortgesetzten Revisionsverfahrens hat der Landesgesetzgeber zunächst das Gesetz zur Neuregelung der Höchstaltersgrenze für die Einstellung in ein Beamtenverhältnis im Land Nordrhein-Westfalen und zur Entfristung der Altersteilzeitregelung vom 17. Dezember 2015 (GV. NRW. S. 938) erlassen, welches mit Wirkung vom 31. Dezember 2015 in Kraft getreten ist. Die hierdurch neu eingefügte Vorschrift des § 15a des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW 2009) sieht eine grundsätzliche Einstellungshöchstaltersgrenze (nebst Anrechnungs- und Ausnahmetatbeständen) von 42 Jahren vor. Die Regelung ist inhaltsgleich mit der sodann in dem Gesetz über die Beamtinnen und Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG NRW) vom 14. Juni 2016 (GV. NRW. S. 310) erlassenen Vorschrift des § 14 LBG NRW, die am 1. Juli 2016 in Kraft getreten ist.

6

Der inzwischen 53-jährige Kläger ist der Auffassung, dass die Neuregelung unionsrechtswidrig ist. Im Übrigen sei er aufgrund von Ausnahmetatbeständen in das Beamtenverhältnis auf Probe zu ernennen.

7

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2010 und den Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 2. Oktober 2009 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Er hat ergänzend vorgetragen, dass es der Erlasslage vom 4. Januar 2016 entspreche, keine Ausnahmeentscheidung im Wege der Billigkeit zu treffen, wenn der Antragsteller schon zum Antragszeitpunkt die Altersgrenze überschritten habe.

10

Die zulässige Sprungrevision ist unbegründet.

11

Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2010 verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 - (BVerfGE 139, 19) festgestellt, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2010 den Kläger in seinem Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Diese Entscheidung ist für den Senat bindend (§ 31 Abs. 1 BVerfGG).

12

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar, sodass die Revision zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 4 VwGO).

13

Der Erfolg einer Klage, mit der ein Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsakts oder auf erneute Entscheidung darüber geltend gemacht wird, richtet sich nach dem materiellen Recht, das zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auf den Sachverhalt anzuwenden ist. Aufgrund der Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) haben die Gerichte bei der Beurteilung von Verpflichtungs- und Neubescheidungsbegehren Rechtsänderungen zu beachten, die während des behördlichen oder gerichtlichen Verfahrens in Kraft getreten sind, sofern das neue, zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Recht nichts anderes bestimmt. Durch seine Auslegung ist zu ermitteln, ob Verpflichtungs- und Neubescheidungsbegehren für bestimmte Fallkonstellationen noch nach dem aufgehobenen oder inhaltlich geänderten Recht zu beurteilen sind (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250> und vom 24. Juni 2004 - 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <143 f.>).

14

Dies gilt auch dann, wenn die Verwaltung den Erlass des beantragten Verwaltungsakts rechtswidrig abgelehnt hat, diese Entscheidung aber von einer danach in Kraft getretenen Rechtsänderung gedeckt wird. Auch hier kann das Verwaltungsgericht die Verwaltung nur dann zum Erlass des Verwaltungsakts oder zur erneuten Entscheidung darüber verurteilen, wenn das neue Recht für diese Fälle die Anwendung des alten Rechts anordnet oder einen Anspruch für derartige Fälle einräumt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1954 - 5 C 97.54 - BVerwGE 1, 291 <295 f.>, vom 6. März 1987 - 8 C 65.84 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 99 S. 2, vom 18. Juni 1998 - 2 C 20.97 - Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 2 S. 2 und vom 24. Juni 2004 - 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <143 f.>).

15

Nach diesen Rechtsgrundsätzen sind die Regelungen über die Höchstaltersgrenze für Lehrer im Gesetz über die Beamtinnen und Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG NRW) vom 14. Juni 2016 (GV. NRW. S. 310), in Kraft getreten am 1. Juli 2016, auf das Begehren des Klägers anzuwenden. Relevantes Übergangsrecht, welches die Anwendung älteren, abweichenden Rechts vorsieht, ist weder im Gesetz vom 14. Juni 2016 noch im Gesetz vom 17. Dezember 2015 (a.a.O.) enthalten. Gemäß § 14 Abs. 3 LBG NRW, welcher § 15a Abs. 1 LBG NRW 2009 in seinem Wortlaut entspricht, darf als Laufbahnbewerber in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt werden, wer das 42. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. In den folgenden Absätzen 4 bis 10 enthält die Vorschrift zahlreiche Anrechnungs- und Ausnahmevorschriften.

16

Der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung 53 Jahre alte Kläger hat die gesetzliche Altersgrenze bereits überschritten. Diese verstößt weder gegen das Grundgesetz (1.) noch gegen Unionsrecht (2.). Die Voraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Ausnahmevorschriften nach § 14 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 und 2 LBG NRW liegen nicht vor (3.).

17

1. Das Bundesverfassungsgericht hat die frühere landesrechtliche Regelung des Beklagten, welche in § 52 Abs. 1 LVO NRW eine allgemeine Einstellungshöchstaltersgrenze von 40 Jahren vorsah, für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, weil eine für die Grundrechte aus Art. 33 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG derartig wesentliche Regelung nicht durch Verordnung getroffen werden könne (Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 12 BvR 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 52 ff.).

18

Zugleich hat es deutlich gemacht, dass der durch eine gesetzliche Einstellungshöchstaltersgrenze bewirkte Eingriff in die genannten Grundrechte gerechtfertigt sein könne. Einstellungshöchstaltersgrenzen stellen dabei außerhalb bestimmter Einsatzberufe (Militär, Polizei, Feuerwehr) weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar. Schranken für die Rechte des Bewerbers aus Art. 33 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG können sich aber aus Art. 33 Abs. 5 GG, namentlich dem Lebenszeitprinzip und dem Alimentationsprinzip ergeben. Einstellungshöchstaltersgrenzen dienen in diesem Zusammenhang der Schaffung eines ausgewogenen zeitlichen Verhältnisses zwischen Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass sich die Alimentation des Beamten im Ruhestand nur rechtfertigt, wenn dessen Arbeitskraft dem Dienstherrn zuvor über einen längeren Zeitraum zur Verfügung gestanden hat. Die Einstellungshöchstaltersgrenze ist zwar nicht betriebswirtschaftlich oder unter Ansetzung eines wirtschaftlich berechneten Amortisationsinteresses festzusetzen. Sie kann jedoch eine wesentliche Grundlage für die Finanzierbarkeit und Funktionsfähigkeit des beamtenrechtlichen Versorgungssystems darstellen und damit der Sicherung des Alimentations- und des Lebenszeitprinzips dienen. Wird berücksichtigt, dass dem Beamten ein Mindestruhegehaltssatz von 35 % zusteht und er nach 40 Dienstjahren einen maximalen Ruhegehaltssatz von 71,75 % erreicht, so führt eine Einstellungshöchstaltersgrenze von 40 Jahren bei regulärem Eintritt in den Ruhestand mit 67 Jahren zu einer Überschreitung einer amortisierenden Zeitspanne von 19,5 Jahren um mindestens siebeneinhalb Jahre. Allerdings sind neben dieser Amortisation weitere Aspekte zu berücksichtigen. Hierzu gehören u.a. die Anrechnung anderer Versorgungsanwartschaften und die Auswirkung eines frühen Einstellungsalters auf die Gesamtkosten der Beihilfe sowie die Vorgaben der Richtlinie 2000/78/EG. Das Erfordernis einer ausgewogenen Altersstruktur ist hingegen zur Rechtfertigung von Einstellungshöchstaltersgrenzen weitgehend ungeeignet, weil sich die Altersstruktur im Wesentlichen aus den im Haushalt vorgesehenen Stellen ableiten lässt (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 12 BvR 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 74 ff.).

19

Vor diesem Hintergrund ist die Regelung in § 14 Abs. 3 LBG NRW nicht zu beanstanden. Die Begründung des Gesetzentwurfs durch die Landesregierung (LT-Drs. 16/9759 S. 21 ff.) hält sich im Rahmen der beschriebenen Vorgaben der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Sie verkennt nicht, dass auch die Altersgrenze von 42 Jahren bei rein rechnerischer Betrachtung eine Lücke von etwa fünfeinhalb Jahren zwischen dem Mindestruhegehaltssatz und dem bei Einstellung mit 42 Jahren noch zu erdienenden Ruhegehaltssatz lässt. Die weitere Begründung füllt den vom Bundesverfassungsgericht gelassenen Gestaltungsspielraum aber innerhalb der verfassungsgerichtlichen Vorgaben aus. So wird u.a. auf den Umstand abgestellt, dass das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter deutlich unterhalb der regulären Altersruhestandsgrenze liegt. Auch führten gerade bei lebensälteren Beamten anzuerkennende Vordienstzeiten zu einer stärkeren Belastung der öffentlichen Haushalte. Des Weiteren komme es zu Verschiebungen aufgrund der Ausnahmetatbestände in § 14 Abs. 5 bis 10 LBG NRW. Auch sei zu berücksichtigen, dass Beihilfen auch bei geringen aktiven Dienstzeiten für Versorgungsempfänger lebenslang gezahlt würden. Schließlich werde ein Achtel der Beamten vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Der so beschriebene Zweck und die Ausgestaltung der Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenze stellt eine ausgewogene Regelung dar, die die verschiedenen vom Bundesverfassungsgericht angesprochenen Aspekte zu einem vernünftigen, jedenfalls vertretbaren Ausgleich bringt.

20

2. Ein im Hinblick auf das Unionsrecht allein in Betracht kommender Verstoß gegen die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303 S. 16) sowie gegen das zur Umsetzung dieser Richtlinie ergangene Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897) liegt nicht vor.

21

Die Einstellungshöchstaltersgrenze ist eine Benachteiligung wegen des Alters im Sinne des § 1 AGG. Nach § 10 Satz 1 AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Nach Satz 2 müssen die Mittel zur Erreichung des Ziels angemessen und erforderlich sein. Diese Regelungen stimmen inhaltlich mit Art. 6 Abs. 1 Satz 1 RL 2000/78/EG überein.

22

Legitime Ziele im Sinne von § 10 Satz 1 AGG können sich insbesondere aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung ergeben; daneben kommt jedes weitere sozialpolitische Ziel in Betracht (EuGH, Urteil vom 13. September 2011 - C-447/09, Prigge u.a. - NJW 2011, 3209 Rn. 81). Die Mitgliedstaaten verfügen über einen weiten Spielraum bei der Wahl der Maßnahmen, die sie zur Erreichung eines legitimen Ziels für erforderlich halten. Die Wahl kann auf politischen, wirtschaftlichen, sozialen, demografischen oder fiskalischen Erwägungen beruhen, wobei letztere für sich allein nicht ausreichen (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - C-159/10, Fuchs und C-160/10, Köhler - NVwZ 2011, 1249 Rn. 61, 73 f. und 80 f.). Bei der Beurteilung der Angemessenheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme gesteht der Gerichtshof der Europäischen Union den Mitgliedstaaten einen weiten Wertungsspielraum zu (EuGH, Urteil vom 13. November 2014 - C-416/13, Pérez - NVwZ 2015, 427 Rn. 67). Sie ist nachgewiesen, wenn die Maßnahme im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht unvernünftig erscheint und auf Beweismittel gestützt ist, deren Beweiskraft das nationale Gericht zu beurteilen hat (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - C-159/10, Fuchs und C-160/10, Köhler - NVwZ 2011, 1249 Rn. 83). Somit ist § 10 AGG Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 Rn. 15).

23

Das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit der Beamten, das der Höchstaltersgrenze nach § 14 LBG NRW zugrunde liegt, stellt ein legitimes Ziel im Sinne von § 10 Satz 1 AGG dar. Die Berechtigung dieser Erwägung ergibt sich aus dem Zusammenhang zwischen der Dienstleistung der Beamten und den Versorgungsleistungen im Ruhestand. Die unionsrechtliche Anerkennung des daraus folgenden Interesses an einer adäquaten Lebensdienstzeit wird durch Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c RL 2000/78/EG (§ 10 Satz 3 Nr. 3 AGG) belegt, wonach gerechtfertigte Ungleichbehandlungen wegen des Alters, welche keine Diskriminierung im Sinne der Richtlinie darstellen, insbesondere die Festlegung eines Höchstalters für die Einstellung aufgrund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand einschließen (EuGH, Urteil vom 13. November 2014 - C-416/13, Pérez - NVwZ 2015, 427 Rn. 65). Eine Höchstaltersgrenze für den Zugang zum Beamtenverhältnis stellt dem Grunde nach ein geeignetes und erforderliches Mittel dar, um eine angemessene, die Versorgung rechtfertigende Lebensdienstzeit sicherzustellen.

24

Die Höchstaltersgrenze des vollendeten 42. Lebensjahres nach § 14 Abs. 3 LBG NRW ist in Anbetracht des unionsrechtlich anerkannten weiten Spielraums des Verordnungsgebers auch angemessen im Sinne von § 10 Satz 2 AGG.

25

3. Der Kläger hat keinen Anspruch auf ein ausnahmsweises Absehen von der Einstellungshöchstaltersgrenze des § 14 Abs. 3 LBG NRW.

26

a) Zunächst folgt kein solcher Anspruch aus der Vorschrift des § 14 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 LBG NRW. Danach können weitere Ausnahmen von der jeweiligen Höchstaltersgrenze für einzelne Fälle oder Gruppen von Fällen zugelassen werden, wenn der Dienstherr ein erhebliches dienstliches Interesse daran hat, Bewerber als Fachkräfte zu gewinnen oder zu behalten. Nach Satz 2 dieser Vorschrift liegt ein erhebliches dienstliches Interesse in diesem Sinne insbesondere vor, wenn die Ausnahmeerteilung zur Sicherstellung der Erledigung der öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Gemäß § 14 Abs. 11 Nr. 1 LBG NRW entscheidet über Ausnahmen gemäß Absatz 10 für die Beamtinnen und Beamten des Landes die oberste Dienstbehörde als Aufsichtsbehörde im Einvernehmen mit dem für Inneres zuständigen Ministerium und dem Finanzministerium.

27

Der Kläger kann sich auf diese Ausnahmevorschrift nicht berufen, weil sie allein im öffentlichen Interesse besteht. Ein subjektives Recht eines Bewerbers auf ein öffentliches Amt begründet sie nicht. Nach der Schutznormtheorie vermitteln nur solche Rechtsvorschriften subjektive Rechte, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte dienen. Das gilt für Normen, die das geschützte Recht sowie einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lassen (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39.07 - BVerwGE 131, 129 Rn. 19).

28

§ 14 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 LBG NRW dient auch nicht zum Teil dem Schutz individueller Rechte. Die Norm gewährt allein im öffentlichen Interesse dem Dienstherrn die Möglichkeit, von der Einstellungshöchstaltersgrenze Ausnahmen zuzulassen. Das folgt schon aus ihrem Wortlaut, der ein erhebliches dienstliches Interesse an der Gewinnung oder an dem Behalten von Fachkräften zur alleinigen Voraussetzung der Ausnahmemöglichkeit macht. Entsprechendes folgt aus Satz 2 der Vorschrift, der im Hinblick auf den Begriff des erheblichen dienstlichen Interesses erläutert, dass dieses insbesondere vorliegt, wenn die Ausnahmeerteilung zur Sicherstellung der Erledigung der öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Auch hier ist allein die Erledigung öffentlicher Aufgaben genannt. Die Begünstigung privater Zwecke findet auch inzident keine Erwähnung. Allein im öffentlichen Interesse steht schon die der Organisationsgewalt des Dienstherrn unterstehende Befugnis, zur Erledigung seiner im öffentlichen Interesse bestehenden Aufgaben den Stellen- und Amtsbedarf festzustellen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 2 C 11.11 - BVerwGE 145, 237 Rn. 20). In engem Zusammenhang hierzu steht auch die hier relevante Ausnahmevorschrift, welche es dem Dienstherrn ermöglichen soll, einen entsprechend festgestellten Bedarf auch durch die Begründung von Beamtenverhältnissen zu decken. Eine subjektive Komponente ist hierin nicht enthalten. Soweit der Senat mit Urteil vom 23. Februar 2012 - 2 C 76.10 - (BVerwGE 142, 59 Rn. 34) vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 33 Abs. 2 GG Darlegungspflichten der Schulverwaltung in diesem Zusammenhang gesehen und damit den subjektiv-rechtlichen Charakter der damals maßgeblichen - parallelen - Vorgängernorm unterstellt hat, hält er hieran nicht fest.

29

b) Auch die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 14 Abs. 10 Satz 1 Nr. 2 LBG NRW sind nicht gegeben. Nach dieser Vorschrift können weitere Ausnahmen von der jeweiligen Höchstaltersgrenze für einzelne Fälle zugelassen werden, wenn sich nachweislich der berufliche Werdegang aus von der Bewerberin oder dem Bewerber nicht zu vertretenden Gründen in einem Maß verzögert hat, welches die Anwendung der Höchstaltersgrenze unbillig erscheinen ließe.

30

aa) Es liegt keine Ermessensreduzierung auf Null vor, die zu einem gebundenen Anspruch des Klägers auf Anwendung der Ausnahmevorschrift führte.

31

Jedenfalls für Bewerber, die - wie der Kläger - zum Antragszeitpunkt bereits diejenige Altersgrenze überschritten haben, die der Gesetzgeber nachträglich und rückwirkend in rechtmäßiger Weise festgelegt hat, ist nicht anzunehmen, dass eine Ernennung zum Beamten unter Verstoß gegen die rechtmäßige Altersgrenze die einzig mögliche Ermessensentscheidung sein soll. Mit der auf § 31 Abs. 2, § 79 Abs. 1 BVerfGG gestützten Unvereinbarkeitserklärung hat das Bundesverfassungsgericht dem Beklagten die Möglichkeit eingeräumt, eine rückwirkende Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenze zu schaffen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass eine Erklärung nur der Unvereinbarkeit insbesondere dann geboten ist, wenn der Gesetzgeber - wie hier - verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu beseitigen; sie sei u.a. dann sachgerecht, wenn es an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage für die Normierung von Höchstaltersgrenzen fehle (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 12 BvR 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 92 f.).

32

Die Unvereinbarkeitserklärung ändert zwar nichts an der Nichtigkeit der Norm. Sie schafft aber einen Schwebezustand, während dessen Verwaltung und Gerichte eine Neuregelung abzuwarten haben; den Normgeber trifft die Verpflichtung, im Rahmen der Neuregelung des Sachbereichs rückwirkend eine verfassungskonforme Umgestaltung der Rechtslage herbeizuführen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 28. April 1999 - 1 BvL 22/95, 1 BvL 34/95 - BVerfGE 100, 59 <103>; Heusch, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG 2015, § 31 Rn. 82; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 93 Rn. 317, 319). Dieser Verpflichtung und dem damit eingeräumten Regelungsspielraum widerspräche es, wenn von vornherein feststünde, dass zugunsten derjenigen Bewerber, die während des Bestehens der für unvereinbar mit dem Grundgesetz erkannten Norm den Antrag auf Ernennung zum Beamten gestellt haben, zwingend eine Ausnahme von der nunmehr verfassungsgemäßen Regelung zu machen wäre.

33

bb) Auch im Übrigen sind keine Ermessensfehler erkennbar. Schon im Bescheid vom 2. Oktober 2009 hat der Beklagte darauf abgestellt, dass kein Vertrauenstatbestand zugunsten des Klägers gegeben sei. Nach der Neuregelung mit Gesetz vom 17. Dezember 2015 hat das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Beklagten mit Erlass vom 4. Januar 2016 (211-1.12.03.03-130435) sein Ermessen in allgemeiner Weise dahingehend ausgeübt, dass bezüglich Bewerbern, die zum Antragszeitpunkt das 42. Lebensjahr bereits vollendet haben, Gründe für eine Ausnahmeentscheidung im Wege der Billigkeit nicht bestehen, weil ein Vertrauenstatbestand mit Hinblick auf eine höhere Altersgrenze als die bis dahin geltenden 40 bzw. 43 Jahre bis zum 21. April 2015 vor dem Hintergrund der gefestigten ständigen Rechtsprechung nicht gegeben gewesen und auch durch die neue Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht rückwirkend begründet worden sei. Ein Vertrauen in einen regelungslosen Zustand sei nicht schutzwürdig, zumal das Bundesverfassungsgericht nur die fehlende formalgesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die einschränkenden Inhalte der Rechtsverordnung gerügt, nicht jedoch eine Altersgrenze materiell für rechtswidrig erklärt habe.

34

Diese allgemeinen Ermessenserwägungen hat sich der Beklagte auch im Hinblick auf den Antrag des Klägers mit Schriftsatz vom 9. Februar 2016 zu eigen gemacht. Die insgesamt recht differenzierten Ermessenserwägungen, welche beispielsweise die Verbeamtung von Bewerbern, die erst nach der Antragstellung aber vor der Bescheidung das 42. Lebensjahr vollendet haben, unter bestimmten Voraussetzungen ermöglichen, weisen die Situation des Klägers betreffend keine erkennbaren Fehler auf.

35

4. Eine über die in § 14 LBG NRW normierten Ausnahmevorschriften hinausgehende Verpflichtung des Beklagten im Wege der Folgenbeseitigung scheidet aus. Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst nur rechtswidriges Behördenhandeln, er ist für legislative Fehlleistungen nicht anwendbar.

36

Der Folgenbeseitigungsanspruch, der seine Wurzel im - nunmehr in § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO positivierten - Anspruch auf Rückgängigmachung der Folgen eines vollzogenen und danach auf eine Anfechtungsklage hin aufgehobenen Verwaltungsakts hat, ist auf die Beseitigung der Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns gerichtet (BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 1967 - 2 C 22.65 - BVerwGE 28, 156 <163> und vom 19. Juli 1984 - 3 C 81.82 - BVerwGE 69, 366 <369 ff.>). Erfasst sind alle der handelnden Behörde zuzurechnenden rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlung (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 1 C 13.14 - BVerwGE 151, 228 Rn. 24). Hieran knüpft die Figur der Folgenbeseitigungslast an, nach der die Behörde bei nachfolgenden Ermessensentscheidungen verpflichtet ist, die Folgen ihres rechtswidrigen Handelns zu berücksichtigen (vgl. Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 52 VI Rn. 47 f.). Bezugspunkt der Folgenbeseitigung ist damit ein rechtswidriges Behördenhandeln.

37

Ein derartig fehlerhaftes Verwaltungshandeln liegt nicht vor, wenn die Behörde die im Zeitpunkt ihrer Entscheidung vorhandenen Rechtsvorschriften zutreffend anwendet, diese aber fehlerhaft sind. Anknüpfungspunkt des rechtswidrigen Zustands ist hier nicht die rechtswidrige Bearbeitung des Antrags durch die Behörde, sondern der dem Verwaltungsverfahren zugrunde liegende normative Rahmen. Der Ausgleich hierauf beruhender Folgen ist nicht Aufgabe des Folgenbeseitigungsanspruchs, er muss vielmehr durch Übergangsregelungen des neu erlassenen Rechts geregelt werden. Der Normgeber hat (in verfassungsgemäßer Weise) zu entscheiden, inwieweit er Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigen will und entsprechende Anordnungen trifft.

38

Hat dieser - wie hier mit § 14 Abs. 9 und 10 LBG NRW - eine Vertrauensschutzregelung getroffen, die einen rückwirkenden Ausgleich der Interessen der von der fehlerhaften Rechtslage betroffenen Bewerber gewährleistet, ist für eine weitere Einzelfallkorrektur im Wege von Folgenbeseitigungslasterwägungen durch die Gerichte kein Raum. Mit seinen Übergangsregelungen hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes und einer etwaigen Folgenbeseitigungslast hinreichend berücksichtigt, sodass entsprechende Ansprüche über die gesetzliche Regelung hinaus nicht in Betracht kommen (BVerwG, Beschluss vom 6. Januar 2012 - 2 B 113.11 - DÖD 2012, 104 <105>). Zu einer ausdehnenden Interpretation im Wege der verfassungskonformen Auslegung besteht - unbeschadet der Frage, ob dies hier möglich wäre - auch kein Anlass. Die hier vom Gesetzgeber gewählte Regelung trägt dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz hinreichend Rechnung.

39

Aus dem Umstand, dass die Regelung zunächst nicht als Parlamentsgesetz, sondern durch Rechtsverordnung getroffen worden war, folgt nichts anderes. Auch damit liegt eine Rechtsnorm vor, die von einer Behörde bis zur Unwirksamkeitserklärung des hierfür allein zuständigen Oberverwaltungsgerichts (vgl. § 47 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO) bzw. bis zu einer inzidenten Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, wenn - wie hier für das beklagte Land - eine Normenkontrollmöglichkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eröffnet worden ist, als für sie verbindlich anzuwenden ist. Zu einer Nichtanwendung ohne entsprechende gerichtliche Entscheidung ist eine Verwaltungsbehörde jedenfalls nur im Fall positiver Kenntnis der Nichtigkeit verpflichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 <381 ff.> sowie BGH, Urteil vom 25. März 2004 - III ZR 227/02 - NVwZ 2004, 1143 <1144>).

40

Den Behörden des Beklagten ist daher kein dem Folgenbeseitigungsanspruch zugängliches Verwaltungsunrecht anzulasten, wenn sie sich an einer Verbeamtung des Klägers aufgrund der entgegenstehenden Rechtsverordnungen zur Einstellungshöchstaltersgrenze gehindert sahen. Ob und inwieweit im Hinblick auf Vertrauensschutzerwägungen Ausnahmen für Altfälle zu treffen sind, hat der Gesetzgeber bei der Neuregelung der beanstandeten Vorschriften zu entscheiden. Dies hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hier in - wie dargelegt - nicht zu beanstandender Weise getan.

41

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

1

Die Klägerin hält über Zwischengesellschaften 100% der Anteile an Einzelgesellschaften, die ihrerseits - ebenso wie die Beigeladene, die Gesamtrechtsnachfolgerin für das vormals von der Deutschen Telekom AG betriebene bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetz ist - Telekommunikationsdienstleistungen für Endkunden und andere Telekommunikationsunternehmen anbieten. Die im Konzern mit der Klägerin verbundenen Einzelgesellschaften mieten hierzu Teilnehmeranschlussleitungen (TAL) von der Beigeladenen an, um mit eigener Beschaltungstechnik den Teilnehmeranschluss den eigenen Kunden zur Verfügung stellen zu können.

2

In den Jahren 2005 und 2007 stellte die Bundesnetzagentur nach Durchführung von Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren eine beträchtliche Marktmacht der Beigeladenen auf dem Markt für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung fest und legte der Beigeladenen verschiedene Regulierungsverpflichtungen auf. Im November 2009 leitete sie ein Verfahren zur Überprüfung der Marktdefinition und -analyse ein und veröffentlichte im September 2010 den Entwurf einer Regulierungsverfügung. Mit Schreiben vom 22. Oktober 2010 nahm die Klägerin "stellvertretend für die einzelnen Unternehmen der Versatel-Gruppe" zu dem Entwurf Stellung und beantragte "namens und im Auftrag der (...) Einzelgesellschaften der Versatel Gruppe" unter anderem, eine Reihe weiterer Verpflichtungen in die Regulierungsverfügung aufzunehmen.

3

Mit Beschluss vom 21. März 2011 stellte die Beklagte fest, dass die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den (physischen) Zugang zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten verfügt. Nach den Feststellungen der Beklagten umfasst dieser Markt den entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt, den gemeinsamen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (Line Sharing), den entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt sowie den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in der Punkt-zu-Mehrpunktvariante.

4

Zusammen mit dieser Feststellung erließ die Beklagte eine Regulierungsverfügung mit folgendem Inhalt:

"1. Die der Betroffenen mit der Regulierungsverfügung BK 4a-07-002/R vom 27.06.2007 auferlegten Verpflichtungen werden wie folgt beibehalten, geändert bzw. der Betroffenen werden folgende Verpflichtungen auferlegt, nämlich

1.1 anderen Unternehmen

1.1.1 vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler bzw. Verteilerknoten oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger - APL) sowie den gemeinsamen Zugang zu diesen Teilnehmeranschlüssen durch Aufteilung des nutzbaren Frequenzspektrums,

1.1.2 im erforderlichen Umfang gebündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss in Form der Kupferdoppelader einschließlich der Varianten OPAL/ISIS am Hauptverteiler,

1.1.3 zum Zwecke des Zugangs gemäß Ziffern 1.1.1 und 1.1.2 Kollokation sowie im Rahmen dessen Nachfragern bzw. deren Beauftragten jederzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen

zu gewähren sowie

1.1.4 im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollokationsgewährung nach Ziffer 1.1.3 Kooperationsmöglichkeiten in der Weise einzuräumen, dass zum Zugang berechtigte Unternehmen ihre jeweils am gleichen Standort eines Hauptverteilers bei der Betroffenen angemieteten Kollokationsflächen miteinander verbinden können, indem ein Unternehmen einem oder mehreren anderen Unternehmen den Zugang zu seinen selber bereitgestellten oder angemieteten Übertragungswegen gewähren kann,

1.2 zum Zwecke des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger den Zugang zu ihren Kabelkanälen zwischen dem Kabelverzweiger und dem Hauptverteiler zu gewähren, soweit hierfür die erforderlichen Leerkapazitäten vorhanden sind,

1.3 für den Fall, dass aus technischen Gründen oder aus Kapazitätsgründen die Gewährung des Zugangs zu Kabelkanälen nach Ziffer 1.2 nicht möglich ist, den Zugang zu unbeschalteter Glasfaser zu gewähren,

1.4 dass Vereinbarungen über Zugänge nach Ziffer 1.1 bis 1.3 auf objektiven Maßstäben beruhen, nachvollziehbar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und den Geboten der Chancengleichheit und Billigkeit genügen,

1.5 gültige Verträge über Zugangsleistungen der Bundesnetzagentur ohne gesonderte Aufforderung und in einer öffentlichen und vertraulichen Fassung vorzulegen, es sei denn, der jeweilige Vertrag liegt der Bundesnetzagentur bereits vor,

1.6 ihre Preise für die auf dem verfahrensgegenständlichen Markt und auf den nachgelagerten Resale- und Endkundenmärkten extern angebotenen Leistungen auf der Basis einer reinen Glasfaser-Teilnehmeranschlussleitung (massenmarktfähiges FTTH) sowie ihre internen Verrechnungspreise für die entsprechenden intern genutzten Leistungen in der Weise transparent zu gestalten, dass die Bundesnetzagentur Entgelte für Zugänge zur Glasfaser-Teilnehmeranschlussleitung (massenmarktfähiges FTTH) gemäß Ziffer 1.1 mit Blick auf Verstöße gegen die in § 28 TKG enthaltenen Diskriminierungsverbote und Verbote unzulässiger Quersubventionen überprüfen kann. Eine solchermaßen transparente Preisgestaltung erfordert, dass die Kostenrechnungs- und Buchungsunterlagen insbesondere Aufschluss geben über:

a) die Bereitstellungs-, Überlassung-, Kündigungs- und Wechselpreise für breitbandige Endkundenprodukte einschließlich unmittelbar oder mittelbar gewährter Preisnachlässe,

b) die abgesetzten Margen an breitbandigen Endkundenprodukten,

c) die Verteilung der breitbandigen Endkundenprodukte auf die angebotenen Bandbreiten,

d) die durchschnittliche Verweildauer von Nachfragern breitbandiger Endkundenprodukte,

e) repräsentative Messdaten für die von den breitbandigen Endkundenprodukten durchschnittlich genutzten Bandbreiten im Peak sowohl im Konzentratornetz als auch im Kernnetz oder, soweit solche Daten nicht erstellt werden können, ersatzweise Angaben, die einen Rückschluss auf die fraglichen Bandbreiten erlauben,

f) die Angaben für breitbandige Resale-Produkte nach lit. a. bis e. entsprechend,

1.7 der Bundesnetzagentur auf Aufforderung die gemäß Ziffer 1.6 gestalteten Kostenrechnungs- und Buchungsunterlagen unverzüglich, im Falle von Ziffer 1.6 Satz 2 in Verbindung mit einer Anzeige nach § 38 Abs. 1 TKG jedoch spätestens nach drei und ohne Verbindung mit einer solchen Anzeige spätestens nach zehn Arbeitstagen vorzulegen.

2. Die Entgelte für die Gewährung des Zugangs und der Kollokation gemäß Ziffern 1.1 bis 1.3 werden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Abweichend hiervon werden die Entgelte für die Gewährung des Zugangs zur Glasfaserteilnehmeranschlussleitung (massenmarktfähiges FTTH) der nachträglichen Regulierung nach § 38 TKG unterworfen.

3. Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt."

5

Die Klägerin hat gegen die Regulierungsverfügung Klage erhoben und ihre im Verwaltungsverfahren gestellten Anträge im Wesentlichen weiter verfolgt.

6

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 22. August 2012 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Soweit sie darauf ziele, die Beklagte zur Auferlegung zusätzlicher Pflichten gegenüber der Beigeladenen zu verpflichten, sowie mit dem gegen Ziffer 1.3 der Regulierungsverfügung gerichteten Anfechtungsbegehren sei die Klage zulässig. Dass nicht die Klägerin selbst, sondern ihre mit ihr im Konzernverbund zusammengeschlossenen Tochterunternehmen hinsichtlich des Zugangs zur TAL Vertragspartnerinnen der Beigeladenen seien, stehe der Klagebefugnis der Klägerin, die jedenfalls potenzielle Zugangsnachfragerin sei und im Sinne des einheitlichen Unternehmensbegriffs des § 3 Nr. 29 TKG mit ihren Töchtern ein Unternehmen bilde, nicht entgegen.

7

Die Klage sei jedoch nicht begründet. Bei der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen stehe der Beklagten ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum bzw. ein Regulierungsermessen zu. Das Verwaltungsgericht sei daher auf die Überprüfung von Abwägungsfehlern beschränkt. Mit der von der Klägerin beantragten Verpflichtung, im Rahmen der Kollokationsgewährung Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern uneingeschränkt zuzulassen, habe sich die Bundesnetzagentur befasst und diese beurteilungsfehlerfrei nur insoweit angeordnet, als die zum Zugang Berechtigten ihre jeweils am gleichen Standort eines Hauptverteilers angemieteten Kollokationsflächen miteinander verbinden können müssten. Sie sei nicht dazu verpflichtet, Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne Einschränkungen oder gar nicht anzuordnen. Mangels konkreter Anträge habe für die Beklagte kein Anlass bestanden, sich mit anderen denkbaren Formen von gemeinsamen Nutzungen und Kooperationen auseinanderzusetzen. Die Beklagte habe sich auch mit der weiter begehrten Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für die Tätigkeiten der Beigeladenen in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss ausführlich befasst und diese nur insoweit für erforderlich gehalten, als sie Leistungen auf der Basis einer reinen Glasfaser-TAL betreffe, deren Entgelte nicht der Genehmigungspflicht unterworfen worden seien. Für die übrigen TAL-Varianten habe die Bundesnetzagentur die Auferlegung einer Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung ohne Beurteilungsfehler für nicht erforderlich gehalten, weil die hierfür geforderten Entgelte nur dann genehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschritten, und deshalb die Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung nicht gegeben sei.

8

Für die beantragte Auferlegung der Verpflichtung, bereits gewährten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung einschließlich der Kollokationsgewährung nicht nachträglich deshalb zu verweigern, weil entweder betroffene Hauptverteiler-Standorte von der Betroffenen zurückgebaut oder Kupferkabelverbindungen im Hauptkabelbereich zwischen Hauptverteiler und Kabelverzweiger durch Glasfaserverbindungen ersetzt werden sollen, sei schon keine Ermächtigungsgrundlage erkennbar. Denn die Klägerin fordere eine Sicherung, die über den grundsätzlich zweijährigen Geltungszeitraum einer Regulierungsverfügung hinausgehe. Mit der Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA-Empfehlung) habe sich die Beklagte auseinander gesetzt. Sie habe darauf abstellen dürfen, dass die Beigeladene zugesichert habe, nicht zu beabsichtigen, ihr Kupfer-Zugangsnetz während des Geltungszeitraums der Regulierungsverfügung durch ein Glasfasernetz zu ersetzen. Die von der Klägerin angefochtene Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung von Zugang zu unbeschalteter Glasfaser unter bestimmten Voraussetzungen verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Soweit § 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG Drittschutz entfalte, beschränke sich dieser auf die zum Zugang berechtigten Unternehmen und umfasse nicht solche Unternehmen, die durch die Begründung von Zugangsansprüchen zu bestehenden Infrastrukturen eines marktmächtigen Unternehmens negative Effekte für die eigene Wettbewerbsposition im Vorleistungsmarkt für den Zugang zu Netzinfrastrukturen befürchteten. Dementsprechend könne die Klägerin auch nicht hilfsweise verlangen, dass die Beklagte die Entgelte für den Zugang zur unbeschalteten Glasfaser nicht der ex-ante-Regulierung, sondern "nur" der nachträglichen Regulierung nach § 38 TKG unterwerfe.

9

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Das Verwaltungsgericht bleibe hinter den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen an die Überprüfung der Ausübung des Regulierungsermessens zurück. In Bezug auf die Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten müsse den Zugangsberechtigten die volle Handlungsfreiheit zustehen, damit sie eine möglichst wirtschaftliche Nutzung der Kollokationseinrichtungen einrichten könnten. Die Beklagte hätte die Prüfung alternativer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nicht unter Verweis auf die Anträge der Wettbewerber auf wenige Alternativen beschränken und auf eine Abwägung der Vor- und Nachteile der jeweiligen Möglichkeiten verzichten dürfen. Weiter fehle eine Begründung, weshalb eine Konkretisierung der Verpflichtungen in anschließenden Zugangsverhandlungen oder Verwaltungsverfahren nicht möglich sei. Hinsichtlich des auf die Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung gerichteten Antrags habe das Verwaltungsgericht die Zielsetzungen des § 24 TKG verkannt und sei infolgedessen unzutreffend davon ausgegangen, dass eine Entgeltgenehmigungspflicht ausreichend sei, um die gesetzliche Intention einer Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung zu erfüllen. Während die Vorab-Entgeltgenehmigungspflicht nur die Ermittlung der Entgelte für die jeweilige Vorleistung am Maßstab der Kostenorientierung bezwecke, diene die getrennte Rechnungsführung auch der Information der Wettbewerber. Die Entgeltregulierung am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung könne eine Quersubventionierung nicht sicher ausschließen, da Kostennachweise häufig nicht in einer ausreichend prüffähigen Form vorlägen und die Beklagte ihre Entscheidung auch auf Vergleichsmarktbetrachtungen und Modellrechnungen stützen müsse. Zudem stehe die Auferlegung der getrennten Rechnungsführung bei vertikal integrierten Unternehmen nur eingeschränkt im Ermessen der Regulierungsbehörde.

10

Die Ablehnung der Auferlegung einer Bestandsschutzverpflichtung für Hauptverteiler-Standorte in Zusammenhang mit der "NGA-Migration" sei rechtswidrig. Vor dem Hintergrund des Umbaus des Anschlussnetzes zu einer glasfaserbasierten Teilnehmeranschlussleitung sei die rechtzeitige regulatorische Begleitung der Netzmigration wesentlich für die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und die Erhaltung des durch die Regulierung erreichten Wettbewerbsniveaus. An den Vorgaben des Unionsrechts orientiert hätten die meisten der anderen EU-Mitgliedstaaten auf den Märkten 4 und 5 den marktbeherrschenden Unternehmen bereits frühzeitig Regulierungsverpflichtungen mit Bezug zur NGA-Migration auferlegt. Die von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht akzeptierten Angaben der Beigeladenen, dass sie bis zum Jahr 2016 den Rückbau von Hauptverteilern ausschließe und auch danach nicht mit einem massenhaften Abbau von Hauptverteilern in kurzer Zeit zu rechnen sein werde, biete für die Wettbewerber keine Rechts- und Planungssicherheit. Die begehrte Bestandsschutzverpflichtung könne auf eine entsprechende Anwendung des § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG sowie auf die NGA-Empfehlung der Kommission gestützt werden. Der gegen die Auferlegung der Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zur ungeschalteten Glasfaser gerichtete Anfechtungsantrag sowie der hilfsweise gestellte Antrag auf Auferlegung einer nachträglichen Entgeltregulierung für diese Zugangsvariante hätten nicht unter Hinweis auf die fehlende rechtliche Betroffenheit der Klägerin abgewiesen werden dürfen. Als Betreiberin von Glasfaserinfrastrukturen stehe sie in Konkurrenz zur Beigeladenen. Auch wenn sie selbst nicht Verpflichtete der Regulierungsverfügung sei und es ihr gesetzlich freistehe, wie sie ihre Angebote gestalte, werde durch die Vorab-Regulierung der Markt geprägt, auf dem die Klägerin agiere. Die hiermit verbundene Einschränkung ihrer unternehmerischen Handlungsfreiheit sei in der Abwägungsentscheidung der Beklagten nicht ausreichend berücksichtigt worden.

11

Die Klägerin beantragt,

1. das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. August 2012 abzuändern und

a) die Beklagte zu verpflichten unter Abänderung der Ziffer 1.1.4 der Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 der Beigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollokationsgewährung nach Ziffer 1.1.3 Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern uneingeschränkt zuzulassen, es sei denn die Betroffene weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperationsmöglichkeit aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist,

b) die Beklagte zu verpflichten, der Beigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, für ihre Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss eine getrennte Rechnungsführung gemäß § 24 Abs. 1 TKG durchzuführen,

c) die Beklagte zu verpflichten, der Beigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, bereits gewährten entbündelten Zugang zur TAL einschließlich der Kollokationsgewährung nicht nachträglich deshalb zu verweigern, weil entweder betroffene Hauptverteiler-Standorte von der Beigeladenen zurückgebaut oder Kupferkabelverbindungen im Hauptkabelbereich zwischen Hauptverteiler und Kabelverzweiger durch Glasfaserverbindungen ersetzt werden sollen,

d) die Beklagte zu verpflichten, Ziffer 1.3 aufzuheben, hilfsweise zu d):

Unter Abänderung der Ziffer 2 die Entgelte für einen Zugang zu unbeschalteter Glasfaser zwischen HVt und KVz bei Unmöglichkeit des Zugangs zu Kabelkanälen gemäß Ziffer 1.3 der nachträglichen Entgeltregulierung nach § 38 TKG zu unterwerfen.

Hilfsweise zu den Anträgen 1. a) bis d):

die Beklagte unter Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Regelungen des Beschlusses zu verpflichten, den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

2. die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen.

12

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

13

Sie verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Die Beigeladene hält die Klage mangels Klagebefugnis darüber hinaus bereits für unzulässig. Bei der Klägerin handele es sich um eine operativ nicht tätige Holding-Gesellschaft, die bisher keine Zugangsdienste in Anspruch genommen habe und dies auch zukünftig nicht beabsichtige. Sie könne auch nicht die Rechte der mit ihr verbundenen Unternehmen geltend machen, die tatsächlich Vorleistungen in Anspruch nähmen. Die Definition des Unternehmensbegriffs in § 3 Nr. 29 TKG betrachte verbundene Unternehmen als wirtschaftliche Einheit, führe aber nicht dazu, dass die Zuordnung von konkreten Rechten und Pflichten an die als jeweilige Träger fungierenden juristischen Personen aufgegeben werde.

14

Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verstößt zwar insoweit gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), als das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klage - soweit im Revisionsverfahren noch anhängig - auch hinsichtlich des Anfechtungsantrags und des hierauf bezogenen Hilfsantrags bejaht hat. Da die Klage insoweit als unbegründet abgewiesen worden ist, erweist sich das vor-instanzliche Urteil jedoch im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

15

1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Klage - soweit im Revisionsverfahren noch anhängig - nicht in vollem Umfang zulässig.

16

a) Der Zulässigkeit der Klage steht allerdings nicht der von der Beigeladenen geltend gemachte Umstand entgegen, dass es sich bei der Klägerin um eine operativ nicht tätige Holding-Gesellschaft handele, die bisher keine Zugangsdienste in Anspruch genommen habe, dies auch zukünftig nicht beabsichtige und auch nicht die Rechte der mit ihr im Sinne der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 29 TKG verbundenen Unternehmen geltend machen könne, die tatsächlich Vorleistungen in Anspruch nähmen.

17

Selbst wenn die Klägerin bisher keine Zugangsdienste in Anspruch genommen hat und dies auch zukünftig nicht beabsichtigt, ist sie nicht daran gehindert, geltend zu machen, durch die Regulierungsverfügung oder die Ablehnung der Auferlegung der beantragten weiteren Regulierungsverpflichtungen in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Da die Klägerin nicht Adressatin der von ihr erstrebten bzw. bekämpften Regulierungsverpflichtungen ist, setzt ihre Klagebefugnis voraus, dass sie sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm (zumindest auch) sie als Dritte schützt. Insoweit ist entscheidend, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich sein; diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Klägerin verletzt sein können (vgl. nur: Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11). Einschlägig sind insoweit die Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) - TKG -, das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 21. März 2011 zuletzt durch Gesetz vom 17. Februar 2010 (BGBl I S. 78) geändert worden war. Auf die inzwischen in Kraft getretene Fassung des Änderungsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl I S. 958) - TKG 2012 - ist nicht abzustellen, da nicht nur in Bezug auf den Anfechtungsantrag, sondern auch für die Begründetheit einer auf § 13 TKG in Verbindung mit den in der Vorschrift genannten speziellen Rechtsgrundlagen gestützten Klage eines Wettbewerbers auf Ergänzung einer Regulierungsverfügung zu Lasten des marktbeherrschenden Unternehmens grundsätzlich nur die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung maßgeblich sein kann; denn die Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung, bei der gegenläufige öffentliche und private Belange einzustellen, zu gewichten und auszugleichen sind (Urteil vom 28. November 2007 a.a.O. Rn. 28). In einem auf die Auferlegung von (zusätzlichen) Regulierungsverpflichtungen gerichteten Verwaltungsprozess ist das Verwaltungsgericht auf die Überprüfung beschränkt, ob die Bundesnetzagentur die Interessen der Beteiligten ermittelt, alle erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen, die für die Abwägung wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt und keine sachfremden Erwägungen angestellt hat (Urteil vom 28. November 2007 a.a.O. Rn. 31). Bei der Überprüfung der Behördenentscheidung kann daher nur diejenige Sach- und Rechtslage maßgeblich sein, die bereits im Verfahren vor der Bundesnetzagentur berücksichtigt werden konnte (Urteil vom 12. Juni 2013 - BVerwG 6 C 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 19).

18

Die Klägerin stützt ihr Klagebegehren im Wesentlichen auf § 21 TKG. Nach der Grundnorm des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG in der nach den oben stehenden Ausführungen hier maßgeblichen Fassung kann die Bundesnetzagentur unter den dort näher genannten Voraussetzungen Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, verpflichten, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung. Im vorliegenden Fall ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich die Klägerin selbst dann als "anderes Unternehmen" auf § 21 TKG stützen kann, wenn sie bisher selbst keine Zugangsdienste in Anspruch genommen hat und dies auch zukünftig nicht beabsichtigt, sondern lediglich deshalb betroffen ist, weil sie über Zwischengesellschaften 100% der Anteile an Einzelgesellschaften hält, die ihrerseits Zugangsleistungen zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten bei der Beigeladenen nachfragen.

19

Für die grundsätzliche Möglichkeit einer Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten als "anderes Unternehmen" im Sinne des § 21 TKG spricht insbesondere die vom Verwaltungsgericht herangezogene Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 29 TKG. Nach dieser Legaldefinition ist "Unternehmen" im Sinne des Telekommunikationsgesetzes das Unternehmen selbst oder mit ihm im Sinne des § 36 Abs. 2 und § 37 Abs. 1 und 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) verbundene Unternehmen. Gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 GWB sind verbundene Unternehmen als einheitliches Unternehmen anzusehen, wenn ein beteiligtes Unternehmen ein abhängiges oder herrschendes Unternehmen im Sinne des § 17 des Aktiengesetzes (AktG) oder ein Konzernunternehmen im Sinne des § 18 AktG ist. Abhängige Unternehmen sind rechtlich selbständige Unternehmen, auf die ein anderes Unternehmen (herrschendes Unternehmen) unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann (§ 17 Abs. 1 AktG); von einem in Mehrheitsbesitz stehenden Unternehmen wird vermutet, dass es von dem an ihm mit Mehrheit beteiligten Unternehmen abhängig ist (§ 17 Abs. 2 AktG). Sind ein herrschendes und ein oder mehrere abhängige Unternehmen unter der einheitlichen Leitung des herrschenden Unternehmens zusammengefasst, so bilden sie einen Konzern; die einzelnen Unternehmen sind Konzernunternehmen (§ 18 Abs. 1 Satz 1 AktG). Von einem abhängigen Unternehmen wird vermutet, dass es mit dem herrschenden Unternehmen einen Konzern bildet (§ 18 Abs. 1 Satz 3 AktG). Ist ein beteiligtes Unternehmen ein abhängiges oder herrschendes Unternehmen im Sinne des § 17 AktG oder ein Konzernunternehmen im Sinne des § 18 AktG, bestimmt § 36 Abs. 2 Satz 1 GWB, dass die so verbundenen Unternehmen als einheitliches Unternehmen anzusehen sind.

20

Nach Maßgabe der genannten Vorschriften handelt es sich bei der Klägerin und den Einzelgesellschaften der Versatel-Gruppe um ein einheitliches Unternehmen im Sinne des Telekommunikationsgesetzes. Ihren Angaben in dem Schreiben vom 22. Oktober 2010 zufolge hält die Klägerin, die vormalige Versatel AG, nunmehr Versatel GmbH, über Zwischengesellschaften 100% der Anteile an den Einzelgesellschaften Versatel Süd GmbH, Versatel Ost GmbH, Versatel Nord GmbH, Versatel West GmbH, TROPOLYS Service GmbH, TROPOLYS Netz GmbH und Versatel BreisNet GmbH. Nach den Vermutungsregelungen des § 17 Abs. 2 AktG und § 18 Abs. 1 Satz 3 AktG ist davon auszugehen, dass die genannten Einzelgesellschaften von der Klägerin abhängig sind und mit ihr einen Konzern bilden mit der in § 36 Abs. 2 Satz 1 GWB geregelten Folge, dass die so verbundenen Unternehmen als einheitliches Unternehmen anzusehen sind.

21

Soweit die Beigeladene dem entgegenhält, das Unternehmen im Sinne des § 3 Nr. 29 TKG stelle eine wirtschaftliche Einheit und keine rechtliche Einheit dar, übergeht sie den speziellen Regelungszusammenhang des Telekommunikationsgesetzes. Durch die sogenannte Verbundklausel des § 36 Abs. 2 Satz 1 GWB sollen Unternehmen, die so miteinander verbunden sind, dass sie trotz rechtlicher Selbstständigkeit infolge gegenseitiger Verflechtungen oder einseitig bestehender Einflussmöglichkeiten unter wettbewerblichen Gesichtspunkten als Einheit anzusehen sind, aufgrund einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise auch für Zwecke der Fusionskontrolle als Einheit behandelt werden (vgl. Mestmäcker/Veelken, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht: GWB, 4. Aufl. 2007, § 36 Rn. 12, 38, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes). Diese im Interesse einer wirksamen Fusionskontrolle erforderliche wirtschaftliche Betrachtungsweise schließt es jedoch nicht aus, dass der Gesetzgeber in einem anderen Regelungszusammenhang an die in § 36 GWB geregelten Grundsätze für die Beurteilung von Zusammenschlüssen anknüpft und die nach den gesetzlichen Vorgaben anzunehmende Unternehmenseinheit nicht nur in einem wirtschaftlichen und spezifisch fusionsrechtlichen, sondern in einem umfassenderen Sinn als rechtliche Einheit versteht.

22

Der Wortlaut der Legaldefinition des § 3 Nr. 29 TKG lässt nicht erkennen, dass der darin bestimmte Unternehmensbegriff nur für bestimmte Teilbereiche des Telekommunikationsgesetzes gelten soll. Auch die Stellung innerhalb der "Allgemeinen Vorschriften" des Gesetzes spricht dafür, verbundene Unternehmen in Anwendung des gesamten Gesetzes als ein einheitliches Unternehmen zu werten. Zwar dürfte § 3 Nr. 29 TKG in erster Linie den Zweck haben, zu verhindern, dass Unternehmen, die über eine beträchtliche Marktmacht verfügen, Dienstleistungen auf verbundene, rechtlich selbstständige Unternehmen auslagern, die nicht über eine beträchtliche Marktmacht verfügen und sich damit der Regulierung entziehen (vgl. Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 3 Rn. 80; Säcker, in: Säcker , TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 3 Rn. 85; Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 3 Rn. 93). Der Gesetzgeber hat die Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 29 TKG aber nicht in der Weise eingeschränkt, dass Unternehmen nur dann als Einheit zu betrachten sind, wenn es um die Anwendbarkeit der für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht geltenden Regulierungsverpflichtungen geht. Dass der Normzweck des § 3 Nr. 29 TKG nicht auf diejenigen Unternehmen beschränkt ist, die unmittelbar Adressaten sektorspezifischer Regulierungsmaßnahmen sind, sondern sich auch auf diejenigen Unternehmen übertragen lässt, die die Bundesnetzagentur als Dritte an einem Verfahren beteiligt, hat der Senat, wenn auch nur in einem obiter dictum, bereits früher klargestellt (Beschlüsse vom 7. Juli 2008 - BVerwG 6 B 14.08 - NVwZ 2009, 191 Rn. 4 f. und - BVerwG 6 B 29.08 - Buchholz 442.066 § 3 TKG Nr. 1 Rn. 4 f.).

23

Der Annahme, dass der Unternehmensbegriff im Sinne des § 3 Nr. 29 TKG im gesamten Anwendungsbereich des Telekommunikationsgesetzes einheitlich gilt, steht auch nicht der Einwand der Beigeladenen entgegen, dass sich dieser Unternehmensbegriff nicht lediglich auf die Verbundklausel des § 36 Abs. 2 GWB beziehe, sondern auch auf die Zusammenschlusstatbestände des § 37 Abs. 1 und 2 GWB. Da ein Zusammenschluss nach § 37 Abs. 1 Nr. 3 GWB bereits beim Erwerb einer 25%igen Beteiligung des Kapitals oder der Stimmrechte vorliege, seien auch sämtliche Unternehmen, in denen ein Unternehmen mit mindestens 25% des Kapitals oder der Stimmrechte beteiligt sei, Teil des einheitlichen Unternehmens. Weil bei einer solchen Konstellation rechtlich gerade keine Herrschaftsmacht bestehe, soll es nach Auffassung der Beigeladenen sachwidrig sein, bei der Zuordnung der subjektiven Rechte von einem einheitlichen Rechtsträger auszugehen. Diesen Bedenken ist entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber den telekommunikationsrechtlichen Unternehmensbegriff zur Vermeidung einer Umgehung der Regelungen des Telekommunikationsgesetzes bewusst weit gefasst und hiermit verbundene Abweichungen vom Gesellschaftsrecht offenbar hingenommen hat. Dass die auf den Anwendungsbereich des Telekommunikationsgesetzes begrenzte Ausweitung des Unternehmensbegriffs zu rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren Einbußen an Rechtssicherheit oder Grundrechtsverletzungen führt oder in sonstiger Weise die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschreitet, wird von der Beigeladenen nicht dargelegt und ist auch nicht erkennbar. Vielmehr wäre es aus Gründen der Rechtssicherheit problematisch, die Anwendbarkeit der Legaldefinition des § 3 Nr. 29 TKG - wie es der Beigeladenen offenbar vorschwebt - davon abhängig zu machen, ob dies im Einzelfall zu sachgerechten Ergebnissen führt. Nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind im Übrigen in der Praxis bisher keine Schwierigkeiten bei der Anwendung der Begriffsbestimmung aufgetreten.

24

b) Der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sich die Klägerin für ihre Klageanträge auf Rechtsvorschriften stützen kann, die zu ihren Gunsten drittschützend sind, ist jedoch nur in Bezug auf die Verpflichtungsanträge (aa), nicht jedoch hinsichtlich des Anfechtungsantrags und des hierauf bezogenen Hilfsantrags zu folgen (bb).

25

aa) Die Verpflichtung, im Rahmen der Kollokationsgewährung Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern uneingeschränkt zuzulassen, kann auf § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG gestützt werden. Hierbei handelt es sich - wie bei der die Auferlegung von Zugangsverpflichtungen betreffenden Ermächtigung des § 21 TKG insgesamt (vgl. Urteil vom 28. November 2007 a.a.O. Rn. 13) - um zu Gunsten der Wettbewerber drittschützende Normen. Rechtsgrundlage für die begehrte Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für die Tätigkeiten der Beigeladenen in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss ist § 24 Abs. 1 TKG. Nach der Rechtsprechung des Senats ist diese Vorschrift ebenfalls drittschützend (Urteil vom 28. November 2007 a.a.O. Rn. 17). Hieran ist entgegen der vom Verwaltungsgericht angedeuteten Zweifel festzuhalten. Der Wortlaut dieser Vorschrift enthält zwar unmittelbar keinen Hinweis auf einen individuell geschützten Personenkreis. § 24 Abs. 1 Satz 3 TKG benennt jedoch als Normzweck u.a. die Verhinderung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot, das seinerseits in § 19 TKG geregelt ist. Dessen Absatz 2 individualisiert als Begünstigte der dort genannten Gleichbehandlungsverpflichtungen die "anderen Unternehmen, die gleichartige Dienste erbringen" und hat insoweit drittschützende Wirkung. Diese erstreckt sich auf § 24 TKG und schließt die Klägerin ein, soweit sie als alternative Teilnehmernetzbetreiberin gleichartige Dienste erbringt wie das vertikal integrierte Unternehmen der Beigeladenen.

26

Die Klagebefugnis ist auch in Bezug auf den geltend gemachten Anspruch auf Schutz gegen die nachträgliche Verweigerung des Zugangs zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung im Fall des Netzumbaus gegeben. Die Klägerin beruft sich insoweit auf § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Diese Norm, der zufolge die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, verpflichten kann, bereits gewährten Zugang zu Einrichtungen nicht nachträglich zu verweigern, ist - wie § 21 TKG insgesamt - zu Gunsten der zugangsberechtigten Wettbewerber drittschützend. Ob sich der Anwendungsbereich dieser dem Wortlaut nach einschlägigen Ermächtigungsnorm - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - auf freiwillig erbrachte Zugangsleistungen beschränkt, ist eine Frage der Begründetheit der Klage.

27

bb) Zu verneinen ist die Klagebefugnis hinsichtlich des Anfechtungsantrags und des hierauf bezogenen Hilfsantrags.

28

(1) Mit dem Anfechtungsantrag wendet sich die Klägerin gegen Ziffer 1.3 der Regulierungsverfügung, wodurch der Beigeladenen die Verpflichtung auferlegt worden ist, für den Fall, dass aus technischen Gründen oder aus Kapazitätsgründen die Gewährung des Zugangs zu Kabelkanälen nach Ziffer 1.2 nicht möglich ist, den Zugang zu unbeschalteter Glasfaser zu gewähren. Die Klägerin verweist darauf, als Betreiberin von Glasfaserinfrastrukturen in Konkurrenz zur Beigeladenen zu stehen. Auch wenn sie selbst nicht Verpflichtete der Regulierungsverfügung sei und es ihr gesetzlich freistehe, wie sie ihre Angebote gestalte, werde durch die Vorab-Regulierung der Markt geprägt, auf dem sie agiere; denn die regulierten Bedingungen und Entgelte würden Messlatte auch für ihre eigenen Angebote sein. Dadurch werde sie in ihrer unternehmerischen Handlungsfreiheit eingeschränkt. Mit diesem Vorbringen kann die Klägerin indes nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die der Beigeladenen auferlegten Regulierungsverpflichtung in ihren Rechten verletzt zu sein.

29

Rechtsgrundlage für die der Beigeladenen durch Ziffer 1.3 der Regulierungsverfügung auferlegten Verpflichtung ist § 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG. Danach kann die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter Beachtung von Absatz 1 unter anderem verpflichten, Zugang zu bestimmten Netzkomponenten oder -einrichtungen einschließlich des entbündelten Breitbandzugangs zu gewähren. Diese Ermächtigungsnorm ist zwar - wie § 21 TKG insgesamt - drittschützend. Sie ist allerdings nur dem Schutz der individuellen Interessen derjenigen Unternehmen zu dienen bestimmt, die den zu gewährenden Zugang zur Erbringung eigener Telekommunikationsdienste nachfragen. Zu Gunsten solcher Unternehmen, die sich lediglich gegen nachteilige Auswirkungen der Zugangsgewährung zur Netzinfrastruktur des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht auf ihre eigene Wettbewerbsstellung als Anbieter auf dem betreffenden Vorleistungsmarkt wenden, ist eine Schutzwirkung hingegen zu verneinen.

30

Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm auch den Interessen derjenigen zu dienen bestimmt ist, die nicht Adressaten eines auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassenen Verwaltungsaktes sind, hängt - wie bereits ausgeführt - davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen einer Norm ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt (Urteil vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <99>). § 21 TKG lässt sich indes nicht dahingehend auslegen, dass sich ein klagendes Unternehmen auf diese Norm auch insoweit berufen kann, als es nicht die Erweiterung seiner eigenen Zugangsansprüche durch Auferlegung zusätzlicher Regulierungsverpflichtungen zu Lasten des marktmächtigen Unternehmens begehrt, sondern in dem gewährten Zugangsanspruch eine abzuwehrende Beeinträchtigung seiner Wettbewerbsposition sieht. Gegenstand einer auf § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverpflichtung ist es, "anderen Unternehmen Zugang zu gewähren". Selbst wenn die "anderen Unternehmen" - was in der Regel der Fall sein wird - zugleich Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens sind, werden sie demnach nur in den Schutzzweck des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG einbezogen, soweit sie - erstens - durch die Zugangsgewährung begünstigt sind und - zweitens - den gewährten Zugang zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten nutzen. Nur mit dieser Eingrenzung wird ein Personenkreis konkretisiert, der sich hinreichend deutlich von der Allgemeinheit unterscheidet (vgl. Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 14). Für eine drittschützende Wirkung zu Gunsten solcher Unternehmen, die durch die Zugangsgewährung nicht begünstigt, sondern belastet werden, findet sich im Gesetzeswortlaut kein Hinweis. Angesichts der kaum absehbaren Vielfalt der von einer Zugangsverpflichtung möglicherweise auf den Wettbewerb ausgehenden mittelbaren Folgen wäre ein solcher Anknüpfungspunkt im Wortlaut der Norm indes erforderlich.

31

Auch die Entstehungsgeschichte des § 21 TKG spricht gegen die Annahme, dass neben dem regulierten Unternehmen nicht nur die Nachfrager von Zugangsleistungen, sondern auch solche Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens in den Schutzzweck der Norm einbezogen sind, die in irgendeiner Weise von der auferlegten Zugangsverpflichtung in ihrer Wettbewerbsstellung betroffen sein können. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wird zu der damals noch als § 19 in der Entwurfsfassung enthaltenen Vorschrift ausgeführt, "berechtigt" zur Nachfrage nach Zugangsleistungen seien - wie sich auch aus der Legaldefinition des Zugangsbegriffs nach § 3 Nr. 32 ergebe - Unternehmen, die bestimmte Leistungen nachfragen, um selbst Telekommunikationsdienste erbringen zu können. Damit fielen etwa Programmanbieter, die von Kabelnetzbetreibern Transportdienstleistungen nachfragen, selbst aber nicht beabsichtigen, mithilfe dieser Leistungen Endkunden Telekommunikationsdienste anzubieten, nicht unter das Zugangsregime des Zweiten Teils Zweiter Abschnitt (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 64 li. Sp.). Dieser Ausschluss eines Teils der zugangsnachfragenden Unternehmen verdeutlicht, dass der Gesetzgeber den durch die Norm geschützten Personenkreis von vornherein eng begrenzen wollte. Hinzu kommt, dass die Entwurfsbegründung zu § 13 TKG neben dem "Verpflichteten" nur die "Anspruchsberechtigten" zu den von dem Widerruf von Verpflichtungen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG betroffenen Unternehmen zählt. Dies wäre nicht folgerichtig, wenn auch solche Unternehmen, die weder Verpflichtete noch Anspruchsberechtigte sind, in den Schutzzweck der in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten Ermächtigungsnormen für die Regulierungsverpflichtungen und insbesondere in § 21 TKG einbezogen wären.

32

Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG) in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2009 (ABl Nr. L 337 S. 37) zwingt nicht zu einer anderen Auslegung. Danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder -dienste, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Ferner ist in Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der Rahmenrichtlinie bestimmt, dass diese Stelle, die auch ein Gericht sein kann, über angemessenen Sachverstand verfügen muss, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Umständen des Falles angemessen Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind (Art. 4 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinie).

33

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist Art. 4 der Rahmenrichtlinie Ausfluss des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, der ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist und die nationalen Gerichte verpflichtet, den gerichtlichen Schutz der Rechte zu gewährleisten, die den Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsen (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 - Rs. C-426/05 - Slg 2008, I-685, juris Rn. 30). Zwar ist Art. 4 der Rahmenrichtlinie vor diesem Hintergrund dahin auszulegen, dass danach auch anderen Personen als den Adressaten einer von einer Regulierungsbehörde in einem Marktanalyseverfahren erlassenen Entscheidung - im deutschen Recht also einer Regulierungsverfügung nach § 13 TKG - ein Rechtsbehelf gegen eine solche Entscheidung zustehen soll (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 a.a.O. Rn. 38). Nutzer und Anbieter, die mit einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt in Wettbewerb stehen, sind jedoch nur dann als "betroffen" im Sinne dieser Bestimmung anzusehen, wenn ihre Rechte von einer solchen Entscheidung potenziell betroffen sind (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 a.a.O. Rn. 39). Der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang klargestellt, dass die mit einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt in Wettbewerb stehenden Nutzer oder Anbieter als potenzielle Inhaber von Rechten anzusehen sind, die den spezifischen Verpflichtungen entsprechen, die dem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht von einer nationalen Regulierungsbehörde nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie sowie den dort angeführten Telekommunikationsrichtlinien auferlegt werden (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 a.a.O. Rn. 36). Denn diese Verpflichtungen stellen Schutzmaßnahmen im Interesse der mit diesem Unternehmen in Wettbewerb stehenden Nutzer und Anbieter dar und können somit Rechte für sie begründen. Zu diesen Schutzmaßnahmen gehören u.a. diejenigen, die von den nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 8 der Zugangsrichtlinie getroffen werden können, sowie die Verpflichtungen nach den Art. 10 und 12 der Zugangsrichtlinie, Wettbewerber gleich zu behandeln und ihnen Zugang zu bestimmten Netzeinrichtungen zu gewähren und deren Nutzung zu erlauben (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 a.a.O. Rn. 34). Hieraus folgt, dass Unternehmen, die sich im Gegensatz zu den vom Gerichtshof genannten Unternehmen nicht auf Rechte berufen können, die den dem marktmächtigen Unternehmen auferlegten Regulierungsverpflichtungen entsprechen, nicht dem Anwendungsbereich der Rechtsbehelfsgarantie des Art. 4 der Rahmenrichtlinie unterfallen.

34

Das Verwaltungsgericht hat hiervon ausgehend zutreffend angenommen, dass solche Unternehmen, die durch die Auferlegung und Erfüllung von Zugangsverpflichtungen mittelbare Nachteile für ihre eigene Wettbewerbsposition auf dem Vorleistungsmarkt befürchten, durch die Auferlegung von Zugangspflichten nach § 21 TKG nicht in solchen Rechten betroffen seien, die den dem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegten Zugangspflichten entsprächen, sondern allenfalls in Rechtspositionen, die ihren Grund in allgemeinen, das Verhalten im Wettbewerb regelnden Normen hätten. Es kann an dieser Stelle dahinstehen, ob der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die nach § 42 TKG bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten für die von einem missbräuchlichen Verhalten in ihren Wettbewerbsmöglichkeiten beeinträchtigten Unternehmen überzeugt. Hieran bestehen Zweifel, da ein durch eine Regulierungsverfügung erzwungenes Verhalten des marktmächtigen Unternehmens kaum mit Erfolg als missbräuchliche Ausnutzung der beträchtlichen Marktmacht wird bekämpft werden können. Gleichwohl besteht im Ergebnis im Hinblick auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union keine unionsrechtliche Notwendigkeit, Unternehmen, die geltend machen, durch eine Regulierungsverfügung lediglich mittelbar in ihrer Wettbewerbsstellung betroffen zu sein, in die Schutzwirkung des § 21 TKG einzubeziehen.

35

(2) Soweit die Klägerin mit dem auf den Anfechtungsantrag bezogenen Hilfsantrag eine Abmilderung der in Ziffer 2 der Regulierungsverfügung geregelten Entgeltregulierung in der Weise begehrt, dass die Entgelte für den Zugang zur unbeschalteten Glasfaser nicht der ex-ante-Regulierung nach § 31 TKG, sondern nur der nachträglichen Regulierung nach § 38 TKG unterworfen werden, fehlt ihr ebenfalls die Klagebefugnis.

36

Rechtsgrundlage für die auferlegte Entgeltgenehmigungspflicht ist § 30 Abs. 1 TKG. Danach unterliegen einer Genehmigung durch die Bundesnetzagentur nach Maßgabe des § 31 Entgelte für nach § 21 auferlegte Zugangsleistungen von Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen. Ob diese Ermächtigungsnorm überhaupt - ebenso wie § 21 TKG - drittschützend ist, kann hier offen bleiben. Jedenfalls ist § 30 Abs. 1 TKG nur dem Schutz der individuellen Interessen derjenigen Unternehmen zu dienen bestimmt, die die Zugangsleistungen nachfragen und deshalb entgeltpflichtig sind. Zu Gunsten solcher Unternehmen, die sich - wie die Klägerin - lediglich gegen nachteilige Auswirkungen der Entgeltregulierung auf ihre eigene Wettbewerbsstellung als Anbieter auf dem betreffenden Vorleistungsmarkt wenden, ist eine Schutzwirkung hingegen offensichtlich zu verneinen. Abgesehen davon, dass der Wortlaut des § 30 Abs. 1 TKG keinen Anhaltspunkt für eine andere Auslegung bietet, folgt dies aus den oben stehenden Ausführungen zu § 21 TKG. Denn es wäre widersprüchlich, wenn ein nicht zugangsnachfragender Wettbewerber zwar die Auferlegung der Entgeltgenehmigungspflicht, nicht aber die dem marktmächtigen Unternehmen nach § 21 TKG auferlegte Zugangsverpflichtung, auf die sich die Entgeltgenehmigungspflicht bezieht, anfechten könnte.

37

c) Soweit eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO besteht, ist die Klage nicht aus anderen Gründen unzulässig. Insbesondere hat die Klägerin - wie nach der Rechtsprechung des Senats bei Verpflichtungsklagen mit dem Ziel der Auferlegung von weitergehenden Regulierungsverpflichtungen erforderlich (Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 22) - bereits im Verwaltungsverfahren gegenüber der Bundesnetzagentur mit Schreiben vom 22. Oktober 2010 den Erlass derjenigen Regelungen beantragt, die im gerichtlichen Verfahren Gegenstand ihres Verpflichtungsantrags sind. Dass sie die Anträge "namens und im Auftrag der (...) Einzelgesellschaften der Versatel Gruppe" gestellt hat, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Insbesondere fehlt der Klägerin entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Verpflichtungsklage, weil die Antragstellung unmittelbar für und gegen die Vertretenen wirke und keine Rechtswirkungen für den Vertreter habe. Denn nach Maßgabe des § 3 Nr. 29 TKG handelt es sich bei der Klägerin und den Einzelgesellschaften der Versatel-Gruppe um ein einheitliches Unternehmen im Sinne des Telekommunikationsgesetzes. Insoweit kann auf die oben stehenden Ausführungen verwiesen werden.

38

2. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen revisibles Recht, soweit das Verwaltungsgericht es abgelehnt hat, die Beklagte zu verpflichten unter Abänderung der Ziffer 1.1.4 der angefochtenen Regulierungsverfügung der Beigeladenen aufzugeben, gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollokationsgewährung nach Ziffer 1.1.3 Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern uneingeschränkt zuzulassen, es sei denn die Betroffene weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperationsmöglichkeit aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist.

39

a) Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Gestattung uneingeschränkter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten allerdings nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Auferlegung einer solchen Verpflichtung wegen Unbestimmtheit der Regulierungsverfügung rechtswidrig wäre (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Aus dem Umstand, dass der Antrag der Klägerin - abgesehen von dem Begriff "uneingeschränkt" - nicht über den Wortlaut des Gesetzes hinausgeht, lassen sich für sich genommen keine Einwände gegen die Bestimmtheit herleiten. Wird das regulierte Unternehmen verpflichtet, ausnahmslos alle denkbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsberechtigten zuzulassen, können über den Umfang der Verpflichtung und damit über den Regelungsinhalt keine Zweifel aufkommen.

40

b) Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Verpflichtung der Beigeladenen, Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern uneingeschränkt zuzulassen, liegen vor. Nach der Grundnorm des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG in der hier maßgeblichen Fassung kann die Bundesnetzagentur unter den dort näher genannten Voraussetzungen Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, verpflichten, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG kann die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter Beachtung von Absatz 1 unter anderem verpflichten, im Rahmen der Erfüllung der Zugangsverpflichtungen nach diesem Absatz oder Absatz 3 Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den zum Zugang berechtigten Unternehmen zuzulassen, es sei denn, ein Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperation aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist.

41

aa) Soweit das Verwaltungsgericht als formelle Voraussetzung für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Zugangsverpflichtung fordert, dass eine konkretisierende Regelung der Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten von dem Wettbewerber im Verwaltungsverfahren zu beantragen sei, ist dem nicht zu folgen. Selbst wenn man den Ansatz des Verwaltungsgerichts teilt, die Beklagte könne in pflichtgemäßer Ermessensausübung bestimmte Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zulassen und andere ablehnen, ist kein rechtlich tragfähiger Grund dafür erkennbar, warum sich ein Unternehmen nicht auf den Standpunkt stellen können soll, nur die uneingeschränkte Gewährung der Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie der Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern trage seinen eigenen Belangen und den Regulierungszielen angemessen Rechnung. Zu verlangen, das zugangsnachfragende Unternehmen müsse gleichwohl konkretisierende Regelungen beantragen, würde in einem solchen Fall dazu führen, dass es ihm von vornherein verwehrt wäre, eine Sachentscheidung über sein Anliegen herbeizuführen; denn selbst wenn es ihm gelänge, alle (derzeit) denkbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu konkretisieren und zum Gegenstand seines Antrags zu machen, wären jedenfalls die zum Antragszeitpunkt noch nicht vorhersehbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten ausgeschlossen. Von dem formalen Erfordernis eines konkretisierenden Antrags zu unterscheiden ist allerdings die an anderer Stelle noch zu erörternde Frage, ob der Bundesnetzagentur ein Abwägungsfehler unterläuft, wenn sie in dem Fall, dass sie sich gegen die begehrte Auferlegung der Verpflichtung zu uneingeschränkter Gewährung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten entscheidet, die Prüfung solcher Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten unterlässt, die im Verwaltungsverfahren nicht konkret beantragt worden sind.

42

bb) Materielle Voraussetzung für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Regulierungsverpflichtungen ist nach § 9 Abs. 1 und § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG eine rechtmäßige Marktdefinition und -analyse im Sinne von §§ 10 und 11 TKG, die die Feststellung enthält, dass das betreffende Unternehmen über beträchtliche Marktmacht verfügt. Die Bundesnetzagentur hat im Rahmen der angefochtenen Regulierungsverfügung festgestellt, dass die Telekom Deutschland GmbH als Gesamtrechtsnachfolgerin für das vormals von der Deutschen Telekom AG betriebene bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetz auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den (physischen) Zugang zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten über beträchtliche Marktmacht verfügt. Nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur umfasst dieser Markt den entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt, den gemeinsamen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (Line Sharing), den entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt sowie den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in der Punkt-zu-Mehrpunktvariante. Anhaltspunkte dafür, dass die Bundesnetzagentur den sachlich und räumlich relevanten Markt gemäß § 10 Abs. 1 TKG fehlerhaft abgegrenzt hätte, die Überprüfung der Regulierungsbedürftigkeit des abgegrenzten Marktes anhand der in § 10 Abs. 2 TKG genannten drei Kriterien (beträchtliche und anhaltende Marktzutrittsschranke, längerfristig fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbewerb, Insuffizienz des allgemeinen Wettbewerbsrechts) fehlerhaft durchgeführt hätte oder im Rahmen der nach Maßgabe des § 11 TKG durchgeführten Marktanalyse das Nichtbestehen wirksamen Wettbewerbs bzw. das Vorliegen einer beträchtlichen Marktmacht der Beigeladenen fehlerhaft festgestellt hätte, sind nicht ersichtlich.

43

c) Im Rahmen ihrer Entscheidung über die Auferlegung der in § 13 TKG vorgesehenen Verpflichtungen verfügt die Bundesnetzagentur nach ständiger Recht-sprechung des Senats über ein Regulierungsermessen, das fehlerhaft ausgeübt wird, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - Abwägungsausfall -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - Abwägungsdefizit -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (Urteile vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - BVerwG 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - BVerwG 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - BVerwG 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 25 und vom 12. Juni 2013 - BVerwG 6 C 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 34). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des Regulierungsermessens hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (Urteile vom 23. November 2011 - BVerwG 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 a.a.O.).

44

Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die Beklagte ohne Abwägungsfehler von der Auferlegung der Verpflichtung zur uneingeschränkten Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Zugangsnachfragern abgesehen hat. Ein Abwägungsdefizit ist der Bundesnetzagentur weder unter dem Gesichtspunkt eines fehlerhaften Normverständnisses (aa), noch wegen unvollständiger Alternativenprüfung (bb), unzureichender Tatsachenermittlung (cc) oder unterbliebener Berücksichtigung der Möglichkeit einer Regelung im nachgelagerten Verfahren (dd) unterlaufen; eine Abwägungsfehleinschätzung liegt ebenfalls nicht vor (ee).

45

aa) Die Abwägung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil die Beschlusskammer das Spektrum der ihr zur Verfügung stehenden Entscheidungsalternativen aufgrund eines fehlerhaften Normverständnisses verkannt hätte. Die Beklagte ist in dem angefochtenen Beschluss (S. 36 f.) davon ausgegangen, durch § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG nicht dazu verpflichtet zu sein, Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht anzuordnen; vielmehr sei sie in der Lage, auch hinsichtlich des allgemeinen Umfangs der zuzulassenden Kooperationsmöglichkeiten Abstufungen vorzunehmen. Dieses Normverständnis hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet.

46

Die Auffassung der Klägerin, die Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten dürfe nur entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht angeordnet werden, lässt sich nicht auf den Wortlaut des § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG stützen. Insbesondere kann aus dem Halbsatz "es sei denn, ein Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperation aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist", entgegen der Auffassung der Klägerin nicht abgeleitet werden, der Gesetzgeber habe hiermit abschließend festgelegt, wann eine Einschränkung der Berechtigung einer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeit nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG möglich sei, so dass bereits auf der Ebene der Regulierungsverfügung kein Raum für die Beklagte verbleibe, weitere Einschränkungen vorzunehmen. Vielmehr ist die genannte Formulierung so zu verstehen, dass dem regulierten Unternehmen die Möglichkeit eröffnet werden soll, auf der Ebene des Vollzugs der Regulierungsverfügung bei Eintritt unvorhergesehener technischer Schwierigkeiten in einem konkreten Einzelfall eine Ausnahme von der im Rahmen der Regulierungsverfügung auferlegten Verpflichtung zur Zulassung bestimmter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu erreichen.

47

Soweit sich die Klägerin auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers beruft, könnte dies zwar in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu der - damals noch als § 19 Abs. 2 Nr. 6 bezeichneten - Regelung (vgl. BTDrucks 15/2316, S. 65) eine Stütze finden. Danach müssen "Wettbewerber, die die Kosten der Kollokation zu tragen haben, (...) bei der Nutzung volle Handlungsfreiheit haben, etwa hinsichtlich des Aufstellens von Vermittlungstechnik". Es liegt nicht fern, aus der Verknüpfung der Pflicht zur Tragung der "Kosten der Kollokation" mit der "vollen Handlungsfreiheit" bei der Nutzung abzuleiten, dass die Entwurfsverfasser die nach Art und Umfang grundsätzlich unbeschränkte Handlungsfreiheit gewissermaßen als angemessene Kompensation für die Kostentragungspflicht der Wettbewerber verstanden haben.

48

Selbst wenn sich der Gesetzesbegründung demnach Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, dass bei der Konzeption der Regelung des § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG die Vorstellung einer nach Art und Umfang grundsätzlich unbeschränkten Handlungsfreiheit der Wettbewerber bestanden hat, ist die Auffassung der Klägerin, das der Bundesnetzagentur eingeräumte Regulierungsermessen sei dahingehend gesetzlich eingeschränkt, dass die Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht angeordnet werden darf, jedenfalls deshalb abzulehnen, weil sie mit den Vorgaben des Unionsrechts nicht vereinbar ist. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl EG Nr. L 108 S. 7, Zugangsrichtlinie) können die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 8 der Zugangsrichtlinie Betreiber dazu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, unter anderem wenn die nationale Regulierungsbehörde der Auffassung ist, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden. Zwar enthält der in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der Zugangsrichtlinie geregelte Katalog der Verpflichtungen, die Betreibern "unter anderem" auferlegt werden können, keine dem § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG entsprechende Regelung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der nationale Gesetzgeber bei der grundsätzlich zulässigen Erweiterung des Spektrums der möglichen Regulierungsverpflichtungen gegenüber den unionsrechtlichen Vorgaben keinen Schranken unterliegt. Denn ausweislich des Erwägungsgrundes 14 versteht der Richtliniengeber die in Art. 12 der Zugangsrichtlinie aufgeführten Zugangsverpflichtungen in Fortführung der früheren Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) als "Obergrenze (...), um eine Überregulierung zu vermeiden". Daraus lässt sich schließen, dass sich die Bundesnetzagentur in solchen Fällen an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehenen Verpflichtungen orientieren muss (vgl. Heun, in: Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 3 H, Rn. 297, 338; H. Jochum, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand März 2007, § 24 Rn. 24; ähnlich Mayen, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 21 Rn. 89; a.A. Geppert/Attendorn, in: Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 21 Rn. 84).

49

Hinzu kommt, dass die Regulierungsbehörde bei der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten hat. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang zwischen Art. 12 und Art. 8 der Zugangsrichtlinie. Nach Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie erlegt die nationale Regulierungsbehörde unter den dort genannten Voraussetzungen einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht "im erforderlichen Umfang" die in den Artikeln 9 bis 13 der Richtlinie genannten Verpflichtungen auf. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie bestimmt, dass die auferlegten Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) angemessen und gerechtfertigt sein müssen. Dies beinhaltet grundsätzlich einen umfassenden Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum in Bezug auf die aufzuerlegenden Regulierungsverpflichtungen. Hat sich die Regulierungsbehörde aber aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben bei der Auferlegung der Zugangsverpflichtungen grundsätzlich an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie enthaltenen Verpflichtungen zu orientieren und hat sie vor allem den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten, muss sie auch bei der Auferlegung der Verpflichtung zur Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten über einen weiten Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum verfügen und kann nicht darauf beschränkt sein, eine solche Verpflichtung entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht aufzuerlegen.

50

Zwar ist eine gesetzliche Einschränkung des Regulierungsermessens bei der Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen nicht ausnahmslos ausgeschlossen. So hat der Senat etwa bereits entschieden, dass der Bundesnetzagentur bei der Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nach § 40 Abs. 1 TKG a.F. kein Auswahlermessen zusteht, sondern es sich hierbei um eine gebundene Entscheidung handelt (Urteil vom 29. Oktober 2008 - BVerwG 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2), oder dass in § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG eine Zielvorstellung des Gesetzgebers zum Ausdruck kommt, die das der Bundesnetzagentur eingeräumte Regulierungsermessen dahingehend einschränkt, dass Resale als Gegenstand einer Zugangsverpflichtung grundsätzlich zu Großhandelsbedingungen zu gewähren ist (Urteil vom 12. Juni 2013 - BVerwG 6 C 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 38 ff.). Anders als in den genannten Fällen lässt sich eine gesetzliche Einschränkung des Regulierungsermessens im Fall der Zugangsverpflichtung nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG jedoch nicht aus entsprechenden Vorgaben des Unionsrechts ableiten. Wie bereits ausgeführt, enthält der in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der Zugangsrichtlinie geregelte Katalog der Verpflichtungen, die Betreibern "unter anderem" auferlegt werden können, keine dem § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG entsprechende Regelung.

51

bb) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht kein Abwägungsdefizit darin gesehen, dass die Beklagte nicht - wie von der Klägerin gefordert - "alle Aspekte und Alternativen" einbezogen und abgewogen hat.

52

Der Senat hat sich zu der Frage, ob die Regulierungsbehörde in der Begründung ihrer Entscheidung auf alle denkbaren Belange und alle Argumente eingehen muss, bereits in den Urteilen vom 25. September 2013 (vgl. BVerwG 6 C 13.12, juris Rn. 43) dahingehend geäußert, dass insoweit von dem in der planungsrechtlichen Rechtsprechung anerkannten Grundsatz auszugehen ist, dass lediglich diejenigen Belange in die Abwägung eingestellt werden müssen, die für die Behörde bei ihrer Entscheidung als abwägungsbeachtlich erkennbar sind. Hierbei ist insbesondere das Vorbringen im Rahmen eines Anhörungs- oder Beteiligungsverfahrens maßgeblich. Mit Gesichtspunkten, die nicht vorgetragen worden sind und sich auch nicht aufdrängen, muss sich auch die Bundesnetzagentur in der Begründung ihrer Regulierungsentscheidung nicht befassen.

53

Hiervon ausgehend bestand für die Bundesnetzagentur kein Anlass zur Erörterung weiterer denkbarer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten. Denn die Klägerin hatte ihren Antrag im Verwaltungsverfahren nicht weiter konkretisiert. Dies war von ihrem rechtlichen Ausgangspunkt her zwar folgerichtig und verstieß - wie bereits erwähnt - nicht etwa gegen ein formales Antragserfordernis, hätte sie jedoch nicht hindern dürfen, wenigstens hilfsweise konkrete Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu benennen, um die Beklagte zu einer Einbeziehung in die Abwägung zu veranlassen. Die Berücksichtigung sonstiger Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten in der Abwägung musste sich der Beklagten auch nicht aufdrängen. Welche weiteren Alternativen der Klägerin insoweit vorschweben, hat sie auch im Revisionsverfahren nicht näher erläutert, sondern lediglich ihr Ziel bekräftigt, sich eine möglichst umfassende Handlungsfreiheit in Bezug auf zukünftige Entwicklungen zu sichern.

54

cc) Ein Abwägungsfehler liegt ferner nicht deshalb vor, weil die Beschlusskammer die Verpflichtung zur Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts abgelehnt hätte.

55

Die Regulierungsbehörde hat ausgeführt, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten den Flächenbedarf von Kollokationsflächen steigern würde, dies zu Kapazitätsengpässen führen könnte und insbesondere im Fall der Gestattung einer Untervermietung an Standorten zu erwarten wäre, dass Wettbewerber viel Fläche anmieten, um damit entweder den Zugang für andere Wettbewerber unmöglich zu machen oder jedenfalls von den von ihnen gewährten Konditionen abhängig zu machen. Zudem werde das Modell für die Umlegung der Kosten gemeinsam genutzter Einrichtungen umgangen (S. 37 der Regulierungsverfügung). Das Verwaltungsgericht hat diese Erwägungen für nachvollziehbar und plausibel gehalten. Diese Bewertung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Bei der Feststellung der Behörde, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten den Flächenbedarf von Kollokationsflächen steigern und in der Folge zu Kapazitätsengpässen führen würde, handelt es sich um eine Prognose möglicher nachteiliger Auswirkungen der von der Klägerin begehrten Regulierungsverpflichtung. Prognosen unterliegen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle (vgl. nur Urteil vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 59 m.w.N.). Zwar hat das Gericht zu prüfen, ob die entscheidungserhebliche Tatsachengrundlage wirklich gegeben und nicht nur vertretbar angenommen worden ist (Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 C 6.10 - BVerwGE 139, 226 Rn. 21). Für die hier in Rede stehende Prognose, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu einem Bedarf an zusätzlichen Kollokationsflächen und in Folge dessen zu Kapazitätsengpässen führen kann, lässt sich die tatsächliche Grundlage jedoch durch weitere Sachverhaltsermittlungen nicht in substantieller Weise erhärten. Auch die Klägerin hat nicht aufgezeigt, welche weiteren Aufklärungsmaßnahmen das Verwaltungsgericht hätte treffen können. Maßgeblich ist unter diesen Umständen allein, ob das Ergebnis der Prognose einleuchtend begründet ist. So verhält es sich hier. Die Annahme, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu einem höheren Bedarf an Kollokationsflächen und damit zu Kapazitätsengpässen führen könnte, die letztlich den Zugang für andere Wettbewerber verhindern oder zumindest erschweren könnten, erscheint auch dem Senat ohne weiteres plausibel.

56

dd) Soweit die Klägerin bemängelt, die Beschlusskammer habe nicht begründet, weshalb die Prüfung der Auferlegung einer Verpflichtung zur Zulassung konkreter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nicht in einem nachgelagerten Verfahren hätte erfolgen können, führt dies ebenfalls nicht auf ein Abwägungsdefizit.

57

Im Rahmen der Ausübung des Regulierungsermessens ist wie bei jeder planungsrechtlichen Abwägung das Gebot der Konfliktbewältigung zu beachten. Dieses besagt, dass die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden müssen. Von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Planungsentscheidung darf zwar abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist (vgl. z.B. zum Bauplanungsrecht: Urteil vom 19. April 2012 - BVerwG 4 CN 3.11 - BVerwGE 143, 24 Rn. 19). Dass eine Konfliktverlagerung demnach grundsätzlich innerhalb bestimmter Grenzen möglich ist, führt jedoch nicht umgekehrt zu einer Verpflichtung der planenden Behörde, die Möglichkeit einer solchen Konfliktverlagerung im Rahmen der Abwägung regelmäßig in Erwägung zu ziehen.

58

Die Klägerin kann sich für ihre gegenteilige Auffassung nicht auf die Rechtsprechung des Senats stützen. In dem Urteil vom 27. Januar 2010 - BVerwG 6 C 22.08 - (Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26) hat der Senat im Zusammenhang mit der Auferlegung einer Verpflichtung zur Kollokationsgewährung festgestellt, dass die Abwägung nicht deshalb rechtswidrig sei, weil die Bundesnetzagentur Konfliktpotential in zu beanstandender Weise in nachfolgende Verfahren verlagert hätte. Dass die technischen Detailprobleme einer Mitbenutzung der Kabelverzweigergehäuse - wie Stromversorgung, Wärmelast und Vorkehrungen zur Verhinderung unkontrollierten Zutritts unternehmensfremden Personals - in der Regulierungsverfügung nicht gelöst worden seien, halte der Überprüfung stand. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die auferlegten Abhilfemaßnahmen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen (§ 22 TKG) und nötigenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur (§ 25 TKG) angelegt seien. Im Hinblick auf die Regulierungsverfügung sei erforderlich, aber auch ausreichend, dass sie einen klaren Maßstab dafür vorgebe, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt sei. Dass der Senat von diesen Grundsätzen ausgehend eine Verlagerung von Konfliktpotential in nachfolgende Verfahren unter den Umständen des konkreten Einzelfalles in der genannten Entscheidung nicht beanstandet hat, lässt indes keine Rückschlüsse darauf zu, ob eine vergleichbare Konfliktverlagerung im Zusammenhang mit anderen oder gar allen denkbaren Regulierungsverpflichtungen in Betracht kommt. Erst recht folgt hieraus nicht, dass ein Abwägungsdefizit immer dann anzunehmen ist, wenn die Regulierungsbehörde eine Konfliktverlagerung in nachfolgende Verfahren nicht in Betracht gezogen hat.

59

Da die Regulierungsbehörde die Möglichkeit einer Konfliktverlagerung in nachgelagerte Verfahren nur in Erwägung ziehen muss, wenn die Umstände des konkreten Einzelfalles hierfür Anlass bieten, geht auch die Argumentation der Klägerin ins Leere, dass sich die Beklagte in Widerspruch zu ihren eigenen Ausführungen im Zusammenhang mit der von ihr abgelehnten Verpflichtung des Zugangs zu Betriebsunterstützungssystemen sowie zum Umfang der auferlegten Kollokationsverpflichtung setze. Die Klägerin übersieht in diesem Zusammenhang den entscheidenden Unterschied, dass die Beklagte ausweislich der Begründung des angefochtenen Beschlusses von der Auferlegung der genannten Verpflichtungen in der Regulierungsverfügung vor allem aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abgesehen hat. So hat sie ausgeführt, dass die Verpflichtung des Zugangs zu Betriebsunterstützungssystemen nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 TKG gegenüber der reinen Informationsübermittlung, die als Nebenleistung einer Zugangsleistung bereits nach § 25 TKG angeordnet werden könne, einen schwerwiegenderen Eingriff darstelle. In vergleichbarer Weise könnten durch die ausdrückliche Auferlegung einzelner Formen der Kollokation im Kabelverzweiger in der Regulierungsverfügung der Betroffenen ungeeignete und unverhältnismäßige Belastungen auferlegt werden. Von dem hierin zum Ausdruck kommenden Ansatz der Beklagten, zur Vermeidung unverhältnismäßiger Eingriffe bestimmte Verpflichtungen nicht bereits in der Regulierungsverfügung selbst aufzuerlegen, sondern einem nachgelagerten Verfahren vorzubehalten, unterscheidet sich die Forderung der Klägerin nach Verlagerung der Prüfung konkreter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten auf die Ebene von Zugangsverhandlungen oder Anordnungsverfahren grundlegend. Denn der Ansatz der Klägerin liefe darauf hinaus, dass der Beigeladenen in der Regulierungsverfügung grundsätzlich der maximale Verpflichtungsumfang auferlegt und erst im Rahmen von Zugangsvereinbarungen nach § 22 TKG oder Zugangsanordnungen nach § 25 TKG im Einzelfall geprüft werden würde, welche konkreten Verpflichtungen hieraus gegebenenfalls abzuleiten sind. Eine solche Form der Konfliktverlagerung widerspricht gerade dem Gebot der Konfliktbewältigung, da sie die Berücksichtigung der Grundrechte des regulierten Unternehmens und des Verhältnismäßigkeitsprinzips in allgemeiner Weise aus der Abwägung ausklammert und von der Regulierungsverfügung auf die Ebene des Vollzugs verlagert. Die Beschlusskammer musste diese Möglichkeit deshalb im Rahmen der Abwägung nicht in Erwägung ziehen.

60

ee) Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, das Verwaltungsgericht habe die Bedeutung von Kooperationsmöglichkeiten im Hinblick auf aktuelle Entwicklungen verkannt, liegt die damit der Sache nach gerügte Abwägungsfehleinschätzung nicht vor.

61

Eine besondere Bedeutung der Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG lässt sich weder allgemein mit "technischen Veränderungen" noch mit dem Hinweis auf den im Jahr 2012 in das Telekommunikationsgesetz eingefügten Regulierungsgrundsatz des § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG begründen. Der knappe Hinweis der Klägerin, dass durch die Migration von kupferbasierten Anschlussnetzen auf glasfaserbasierte Anschlussnetze die Kollokationsstandorte am Hauptverteiler von Änderungen betroffen seien, bestehende Einrichtungen für die neue Technologie erschlossen sowie Standorte zusammengelegt oder abgebaut würden, lässt nicht erkennen, weshalb hieraus eine gesteigerte Bedeutung der Möglichkeiten einer Kooperation zwischen den Zugangsnachfragern im Rahmen der Kollokation folgen soll. § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG in der durch Gesetz vom 3. Mai 2012 (BGBl I S. 958) geänderten Fassung - TKG 2012 - ist in diesem Zusammenhang unergiebig. Nach diesem Regulierungsgrundsatz fördert die Bundesnetzagentur unter anderem effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen auch dadurch, dass sie dafür sorgt, dass bei jeglicher Zugangsverpflichtung dem Risiko der investierenden Unternehmen gebührend Rechnung getragen wird, und dass sie verschiedene Kooperationsvereinbarungen zur Aufteilung des Investitionsrisikos zwischen Investoren und Zugangsbegehrenden zulässt, während sie gleichzeitig gewährleistet, dass der Wettbewerb auf dem Markt und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gewahrt werden. Abgesehen davon, dass die Vorschrift zum Zeitpunkt der angefochtenen Regulierungsverfügung noch nicht galt, ist sie auf die Kollokation der Wettbewerber schon deshalb nicht anwendbar, weil sie sich lediglich auf Kooperationsmodelle zwischen Zugangsverpflichteten und Nachfragern, nicht aber zwischen Zugangsnachfragern untereinander bezieht.

62

3. Im Hinblick auf die von der Klägerin begehrte Auferlegung der Verpflichtung der Beigeladenen, für ihre Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss eine getrennte Rechnungsführung gemäß § 24 Abs. 1 TKG durchzuführen, verstößt die klageabweisende Entscheidung des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht gegen Bundesrecht.

63

a) Allerdings ist die vom Verwaltungsgericht offen gelassene Frage, ob der auf die Anordnung einer getrennten Rechnungsführung gerichtete Antrag der Klägerin schon mangels Bestimmtheit keinen Erfolg haben kann, zu verneinen.

64

Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur einem Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, für bestimmte Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zugangsleistungen eine getrennte Rechnungsführung vorschreiben. Ein Verfügungstenor, der sich - wie von der Klägerin beantragt - darauf beschränken würde, der Beigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, für ihre Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss eine getrennte Rechnungsführung gemäß § 24 Abs. 1 TKG durchzuführen, wäre inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Zwar hat die Beklagte bei der Anordnung einer getrennten Rechnungsführung einen großen Ausgestaltungsspielraum (vgl. Pedell/Holzwarth, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 24 Rn. 43; Hollthoff-Frank, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 24 Rn. 16). Da § 24 Abs. 1 TKG keine näheren Erläuterungen dazu enthält, welche Anforderungen der Gesetzgeber an eine getrennte Rechnungsführung stellt oder für welche Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zugangsleistungen die getrennte Rechnungsführung vorgeschrieben werden kann, liegt es grundsätzlich bei der Regulierungsbehörde, diese Ermessensspielräume zu füllen (Hollthoff-Frank, a.a.O. § 24 Rn. 26). Allerdings setzt der Gesetzgeber selbst voraus, dass die Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für bestimmte Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zugangsleistungen auch isoliert, d.h. ohne nähere Ausgestaltung auferlegt werden kann. Dies ergibt sich im Rückschluss aus § 24 Abs. 1 Satz 4 TKG, wonach die Bundesnetzagentur konkrete Vorgaben zu dem zu verwendenden Format sowie zu der zu verwendenden Rechnungsführungsmethode machen kann. Die Regulierungsbehörde ist danach ermächtigt, nicht aber verpflichtet, konkrete Anforderungen an die Kostenrechnungssysteme zu stellen. Damit trägt der Gesetzgeber dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; denn je detaillierter die Vorgaben für die Kostenrechnungssysteme des marktmächtigen Netzbetreibers sind, desto intensiver wird in dessen unternehmerische Freiheit eingegriffen. Verzichtet die Regulierungsbehörde auf nähere Vorgaben, verbleibt dem regulierten Unternehmen die Freiheit, selbst zu entscheiden, in welcher Weise und in welchem Umfang es der Forderung nach getrennter Rechnungsführung nachkommt. Verfehlt die gewählte Methode den Zweck der getrennten Rechnungsführung, kann die Bundesnetzagentur dies nach § 126 Abs. 1 TKG beanstanden und gegebenenfalls von ihren Aufsichtsbefugnissen nach § 126 Abs. 2 bis 4 TKG Gebrauch machen. Aus diesem Grund ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht maßgeblich, dass die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG weder in einem Zugangsvertrag (§ 22 TKG) noch im Rahmen einer Zugangsanordnung (§ 25 TKG) konkretisiert werden kann.

65

Zweifel an der Bestimmtheit ergeben sich auch nicht aus dem von der Beklagten hervorgehobenen Umstand, dass der Klageantrag keine Beschränkung auf "bestimmte Tätigkeiten" im Sinne des § 24 TKG enthalte, sondern auf die Auferlegung einer Verpflichtung der Beigeladenen zur getrennten Rechnungsführung für alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Bereitstellung des TAL-Zugangs gerichtet sei, ohne diese näher einzugrenzen. Dass sich die Verpflichtung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG auf "bestimmte Tätigkeiten" im Zusammenhang mit Zugangsleistungen bezieht, ist lediglich als Klarstellung zu verstehen; denn der Zweck der getrennten Rechnungsführung besteht gerade darin, die Aktivitäten des verpflichteten Unternehmens bei Zugangsleistungen bzw. deren Einzelkomponenten in einzelne Bereiche aufzuspalten, für die dann jeweils getrennt die Rechnungsführung zu erfolgen hat (Heun, in: Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 3 H, Rn. 228, 231). Mit der Beschränkung auf die "Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss" hat die Klägerin eine hinreichende Abgrenzung desjenigen Geschäftsbereichs der Beigeladenen vorgenommen, für den die getrennte Rechnungsführung gelten soll.

66

b) Da es sich bei der getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG um eine der in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG vorgesehenen Verpflichtungen handelt, die die Bundesnetzagentur auf Grund einer Marktanalyse nach § 11 TKG auferlegen kann und die Beigeladene - wie ausgeführt - als Betreiberin eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes über beträchtliche Marktmacht verfügt, ist auch insoweit davon auszugehen, dass die Bundesnetzagentur in Anlehnung an das Planungsermessen über ein Regulierungsermessen verfügt, dessen Gebrauch vom Gericht auf Abwägungsfehler zu überprüfen ist. Ausgehend von dem Revisionsvorbringen der Klägerin ist der Behörde jedoch weder unter den Gesichtspunkten eines fehlerhaften Normverständnisses (aa) noch einer unzutreffenden Sachverhaltsermittlung (bb), der Nichtberücksichtigung einer gesetzlichen Ermessensbindung (cc) oder der fehlenden Auseinandersetzung mit einschlägigen Empfehlungen der Kommission (dd) ein Abwägungsdefizit unterlaufen.

67

aa) Ein Abwägungsdefizit liegt nicht deshalb vor, weil die Regulierungsbehörde bei ihrer Entscheidung von unzutreffenden normativen Vorgaben ausgegangen wäre.

68

Die Beschlusskammer hat die Auferlegung einer getrennten Rechnungsführung hinsichtlich der Gewährung des Zugangs zu sonstigen, d.h. nicht auf Glasfaser beruhenden Varianten der Teilnehmeranschlussleitung nicht für erforderlich gehalten, weil die Entgelte, welche die Beigeladene für die Zugangsgewährung zur Teilnehmeranschlussleitung einschließlich der Kollokation erheben könne, der Genehmigungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 1, § 31 TKG unterlägen. Im Rahmen dessen habe die Betroffene gemäß § 33 Abs. 2 TKG Kostennachweise für die einzelne entgeltgenehmigungspflichtige Leistung vorzulegen. Da auf der Grundlage der vorgelegten Kostennachweise, einer Vergleichsmarktbetrachtung bzw. einer Modellrechnung (vgl. § 35 Abs. 1 TKG) Entgelte nach § 31 Abs. 1 TKG nur dann genehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten, sei die Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung, die durch eine getrennte Rechnungsführung verhindert werden sollte, ausgeschlossen (S. 78 der Regulierungsverfügung).

69

Mit der Annahme, dass die getrennte Rechnungsführung nach § 24 TKG neben der Verhinderung unzulässiger Quersubventionen nicht auch der Information der Wettbewerber dient, hat die Behörde nicht die Zielsetzung des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG verkannt. Die wesentlichen Ziele der getrennten Rechnungsführung ergeben sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut; denn nach § 24 Abs. 1 Satz 3 TKG sollen unter anderem Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen verhindert werden. Die Worte "unter anderem" deuten zwar darauf hin, dass weitere Normzwecke denkbar sind. Die Herstellung von Transparenz für die Wettbewerber gehört entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch nur insoweit zu diesen Zwecken, als sie geeignet ist, Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen aufzudecken oder in sonstiger Weise die in § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zu fördern. Dieser instrumentelle Charakter der Transparenz ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit § 24 Abs. 2 Satz 2 TKG. Die Bundesnetzagentur kann nach § 24 Abs. 2 Satz 1 TKG von einem Unternehmen, das der in § 24 Abs. 1 TKG geregelten Pflicht zur getrennten Rechnungsführung (Satz 1) bzw. zur transparenten Gestaltung seiner Vorleistungspreise und seiner internen Verrechnungspreise (Satz 2) unterliegt, Kostenrechnungs- und Buchungsunterlagen verlangen. Diese Unterlagen kann sie nach § 24 Abs. 2 Satz 2 TKG einschließlich damit zusammenhängender Informationen und Dokumente in geeigneter Form veröffentlichen, wenn dies zur Erreichung der in § 2 Abs. 2 genannten Ziele beiträgt. Transparenz für die Wettbewerber entsteht nicht bereits dadurch, dass die Regulierungsbehörde über die nach § 24 Abs. 2 Satz 1 TKG von dem regulierten Unternehmen angeforderten Kostenrechnungs- und Buchungsunterlagen verfügt, sondern erst durch die Veröffentlichung dieser Informationen. Kommt die Veröffentlichung nach § 24 Abs. 2 Satz 2 TKG jedoch von vornherein nur zur Unterstützung der in § 2 Abs. 2 TKG genannten Ziele in Betracht, kann es sich bei der Information der Wettbewerber nicht um einen eigenständigen, von den Regulierungszielen unabhängigen Normzweck der getrennten Rechnungsführung handeln.

70

Ein die Information der Wettbewerber umfassendes Transparenzgebot wird in § 2 Abs. 2 TKG nicht als Regulierungsziel genannt. Es lässt sich auch nicht ohne weiteres aus den Zielen der Wahrung der Nutzerinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) oder der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) ableiten. Soweit sich die Klägerin, wie ihr Verfahrensbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat, von einer offen gelegten getrennten Rechnungsführung der Beigeladenen eine das "Vertrauen im Markt" fördernde Wirkung oder einen "Befriedungseffekt" im Zusammenhang mit Entgeltgenehmigungsstreitigkeiten erhofft, handelt es sich um Zweckmäßigkeitserwägungen, die in den gesetzlichen Bestimmungen keine hinreichend greifbare Grundlage finden. Ob die allgemeine Kenntnis der Kostenstruktur der Leistungen einzelner Marktteilnehmer dem Ziel eines wettbewerbsorientierten Telekommunikationsmarkts entspricht, erscheint zudem nicht zweifelsfrei. Da gemäß § 24 Abs. 2 Satz 3 TKG die Bestimmungen zur Wahrung von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen zu beachten sind, wäre im Übrigen ohnehin der Umfang der Veröffentlichung zum Schutz der legitimen Interessen des regulierten Unternehmens eng begrenzt.

71

Geht man mithin mit der Beklagten und dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Herstellung von Transparenz für die Wettbewerber nur insoweit zu den Normzwecken des § 24 TKG gehört, als sie geeignet ist, Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen aufzudecken oder in sonstiger Weise die in § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zu fördern, durfte sich die Bundesnetzagentur bei der Abwägung hinsichtlich der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung auf die Prüfung beschränken, ob durch diese Regulierungsverpflichtung die genannten Ziele erreicht werden können.

72

bb) Die der Ablehnung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung zu Grunde liegende Annahme der Beschlusskammer, die Entgeltgenehmigungspflicht stelle ein ausreichendes Kontrollinstrument für die Erreichung der durch § 24 TKG verfolgten Ziele dar (S. 78 der Regulierungsverfügung), führt ebenfalls nicht auf ein Abwägungsdefizit.

73

Dass die Überprüfung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot und von unzulässigen Quersubventionierungen zum Prüfungsprogramm eines Vorab-Entgeltgenehmigungsverfahrens gehört, folgt aus § 35 Abs. 3 TKG, wonach die Genehmigung ganz oder teilweise zu erteilen ist, soweit die Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 entsprechen. Nach § 28 Abs. 1 TKG darf ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, diese Stellung bei der Forderung und Vereinbarung von Entgelten nicht missbräuchlich ausnutzen (Satz 1). Ein Missbrauch liegt nach Satz 2 Nr. 3 der Vorschrift insbesondere vor, wenn das Unternehmen Entgelte fordert, die einzelnen Nachfragern Vorteile gegenüber anderen Nachfragern gleichartiger oder ähnlicher Telekommunikationsdienste einräumen. Die Vorschrift enthält mithin eine Ausprägung des Diskriminierungsverbots (vgl. Mayen, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 28 Rn. 73; Schütz/Neumann, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 28 Rn. 72). Ein Missbrauch liegt nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG ferner dann vor, wenn die von dem marktmächtigen Unternehmen geforderten Entgelte die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Telekommunikationsmarkt auf erhebliche Weise beeinträchtigen. Ein derartiger Missbrauch wird nach Absatz 2 Nr. 1 der Vorschrift vermutet, wenn das Entgelt der betreffenden Leistung deren langfristige zusätzliche Kosten einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals nicht deckt. Die missbräuchliche Kostenunterdeckung muss in der Regel durch eine Quersubventionierung von "außen" durch ein anderes, nicht der Regulierung unterliegendes Produkt des marktmächtigen Unternehmens ausgeglichen werden (vgl. Groebel, in: Säcker , TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 28 Rn. 43; Schütz/Neumann, a.a.O. § 28 Rn. 95).

74

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Annahme, dass die Bundesnetzagentur die Einhaltung der Anforderungen des § 28 TKG im Entgeltgenehmigungsverfahren hinreichend prüfen und damit Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot sowie unzulässige Quersubventionierungen aufdecken kann. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist die Regulierungsbehörde nach den gesetzlichen Bestimmungen (vgl. insbesondere §§ 29, 33 TKG) befugt, von dem regulierten Unternehmen die für ihre Prüfung erforderlichen Kosteninformationen zu verlangen. Selbst wenn der Hinweis der Klägerin zutreffen sollte, dass die Beklagte in Einzelfällen Entgelte genehmigt habe, obwohl eine Preis-Kosten-Schere und eine Quersubventionierung vorgelegen habe, würde dies allenfalls auf ein regulierungsbehördliches Vollzugsdefizit hindeuten, gegen das den Wettbewerbern Rechtsschutz zur Verfügung gestanden hätte. Hierbei handelt es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit. So hat der Senat beispielsweise bereits entschieden, dass eine dem marktmächtigen Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung Rechte der Wettbewerber dadurch verletzen kann, dass sie wegen ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit keine wirksame Vorsorge gegen einen möglichen Behinderungsmissbrauch (§ 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG) durch Erhebung eines durch Quersubventionierung ermöglichten, nicht kostendeckenden Vorleistungsentgelts trifft (Urteil vom 20. Oktober 2010 - BVerwG 6 C 18.09 - Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 Rn. 23 ff.). Behördliche Vollzugsdefizite könnten im Übrigen auch im Fall der von der Klägerin begehrten Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht zuverlässig ausgeschlossen werden. Der Einwand der Klägerin, dass die Kostennachweise häufig nicht in einer ausreichend prüffähigen Form vorlägen und die Beklagte ihre Entscheidung auf Teile der Nachweise, Vergleichsmarktbetrachtungen und Modellrechnungen stützen müsse, geht daher ebenso ins Leere wie die Kritik, dass selbst dann, wenn die genehmigten Vorleistungspreise nicht über den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung liegen sollten, eine Möglichkeit zur Quersubventionierung durch Berechnung noch niedrigerer konzerninterner Preise bestehe.

75

cc) Ein Abwägungsdefizit ist entgegen der Auffassung der Klägerin ferner nicht darin zu sehen, dass die Bundesnetzagentur eine - ihr Ermessen einschränkende - gesetzliche Steuerung der Abwägung nicht berücksichtigt habe, der zufolge die getrennte Rechnungslegung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG regelmäßig aufzuerlegen sei, wenn es sich beim Zugangsverpflichteten um ein vertikal integriertes Unternehmen handele.

76

Zwar hat der Gesetzgeber das Ermessen der Bundesnetzagentur durch die Regelverpflichtung nach § 24 Abs. 1 Satz 2 TKG eingeschränkt. Danach verlangt die Bundesnetzagentur insbesondere von einem vertikal integrierten Unternehmen - wie der Beigeladenen - in der Regel, seine Vorleistungspreise und seine internen Verrechnungspreise transparent zu gestalten. Dieses aus der Transparenzverpflichtung des Art. 9 der Zugangsrichtlinie abgeleitete Transparenzgebot in Bezug auf die Gestaltung der Vorleistungspreise und internen Verrechnungspreise ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - mit der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht identisch, sondern lediglich ein Mittel, die getrennte Rechnungsführung zu gewährleisten und nachprüfbar zu machen (vgl. Busse von Colbe, in: Säcker , TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 24 Rn. 6). Die gesetzliche Systematik deutet darauf hin, dass das in § 24 Abs. 1 Satz 2 TKG angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis erst auf einer zweiten Stufe bei der Ausgestaltung der Pflicht zur getrennten Rechnungsführung Bedeutung erlangt, nachdem die Bundesnetzagentur zuvor auf der ersten Stufe die Grundentscheidung über die Auferlegung der Verpflichtung getroffen hat, bei der ihr Ermessen keiner gesetzlichen Vorsteuerung unterliegt.

77

Das entscheidende Argument gegen die Annahme einer gesetzlichen Bindung des der Bundesnetzagentur eingeräumten Regulierungsermessens bei der Entscheidung über die Auferlegung der Pflicht zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG ergibt sich jedoch aus dem Erfordernis einer unionsrechtskonformen Auslegung. Eine strikte Bindung für den Regelfall mit der Möglichkeit der Abweichung (nur) in atypischen Fällen wäre mit dem Unionsrecht unvereinbar. Wie bereits ausgeführt, hat die Regulierungsbehörde bei der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen nach Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Dies beinhaltet grundsätzlich einen umfassenden Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum in Bezug auf die aufzuerlegenden Regulierungsverpflichtungen. Für die in Art. 11 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie geregelte Pflicht zur getrennten Rechnungsführung gilt nichts Abweichendes. Die von der Revision geltend gemachte Einschränkung des Regulierungsermessens bei der Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung in den Fällen, in denen es sich beim Zugangsverpflichteten um ein vertikal integriertes Unternehmen handelt, findet im Unionsrecht keine Grundlage. Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der Zugangsrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden insbesondere von einem vertikal integrierten Unternehmen verlangen, seine Großkundenpreise und internen Kostentransfers transparent zu gestalten, unter anderem um sicherzustellen, dass eine etwaige Gleichbehandlungsverpflichtung gemäß Artikel 10 befolgt wird, oder um gegebenenfalls eine unlautere Quersubventionierung zu verhindern. Entgegen der in der Literatur vertretenen Auffassung (Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 24 Rn. 7), auf die sich die Klägerin in diesem Zusammenhang stützt, wird durch die Bestimmung nicht das Ermessen im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses vorstrukturiert. Dem Wort "insbesondere" kann lediglich entnommen werden, dass vor allem vertikal integrierte Unternehmen als Adressaten dieser Transparenzverpflichtung in Betracht kommen.

78

dd) Die Ablehnung der Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung leidet schließlich nicht deshalb an einem Abwägungsdefizit, weil sich die Beschlusskammer nicht mit den Empfehlungen der Kommission vom 19. September 2005 über die getrennte Buchführung und Kostenrechnungssysteme entsprechend dem Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation (2005/698/EG) sowie vom 20. September 2010 über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA - 2010/572/EU) auseinander gesetzt hat.

79

Zwar unterliegen Empfehlungen der Kommission ungeachtet dessen, dass sie gemäß Art. 288 Abs. 5 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht verbindlich sind, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union einer gesteigerten Berücksichtigungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte, wenn sie Aufschluss über die Auslegung zur Durchführung von Unionsrecht erlassener innerstaatlicher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1989 - Rs. C-322/88, Grimaldi - Slg. 1989, I-4407 Rn. 18). Dies gilt erst recht, wenn das sekundäre Unionsrecht ausdrücklich vorschreibt, dass die nationale Regulierungsbehörde den Empfehlungen der Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend Rechnung trägt, wie dies hier nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl EG Nr. L 108 S. 33, Rahmenrichtlinie) - in der vor Ablauf der Umsetzungsfrist der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie) noch anwendbaren ursprünglichen Fassung - der Fall ist. Die Regulierungsbehörde darf eine einschlägige Empfehlung der Kommission nicht übergehen, sondern muss sich im Rahmen ihrer Abwägung mit ihr auseinandersetzen.

80

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestand im vorliegenden Fall jedoch für eine Auseinandersetzung mit den genannten Empfehlungen 2005/698/EG und 2010/572/EU im Rahmen der Abwägung kein Anlass. Der sachliche Anwendungsbereich der zuletzt genannten Empfehlung bezieht sich lediglich auf den Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA). Hierunter dürfte zwar der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis reiner Glasfaser fallen, hinsichtlich dessen die Bundesnetzagentur der Beigeladenen die Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung jedoch ohnehin auferlegt hat. Die anderen Varianten des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung, in Bezug auf welche die Bundesnetzagentur mit Blick auf die Entgeltgenehmigungspflicht von der Auferlegung einer getrennten Rechnungsführung abgesehen hat, werden von dem sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie jedoch von vornherein nicht erfasst.

81

Die Empfehlung 2005/698/EG ist demgegenüber zwar grundsätzlich einschlägig. Sie knüpft gemäß ihrem Erwägungsgrund 2 daran an, dass Betreibern, die aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 16 der Richtlinie 2002/21/EG auf einem bestimmten Markt als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft werden ("gemeldete Betreiber"), die getrennte Buchführung u.a. in Ergänzung anderer Regulierungsmaßnahmen auferlegt werden kann. Als allgemeine Ziele der Empfehlung werden in Erwägungsgrund 4 die Förderung der Anwendung einheitlicher Rechnungslegungsgrundsätze und -methoden sowie die Erhöhung der Transparenz der Rechnungslegungssysteme, der Methoden und der ermittelten Daten sowie der Rechnungsprüfungs- und Berichtsverfahren genannt. Erwägungsgrund 6 zufolge müssen verbindlich vorgeschriebene Kostenrechnungssysteme und Methoden der getrennten Buchführung, die insbesondere als Grundlage für Preiskontrollen dienen, so beschaffen sein, dass sie Anreize für wirksame Investitionen bieten, potenziell wettbewerbswidriges Verhalten (vor allem die Preis-Kosten-Schere) aufzeigen helfen und im Einklang mit den in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21/EG festgelegten politischen Zielen der nationalen Regulierungsbehörden stehen. Nach Nr. 1 Abs. 3 der Empfehlung wird die Verpflichtung zur getrennten Buchführung auferlegt, um ausführlichere Informationen, als sich aus den gesetzlich vorgeschriebenen Jahresabschlüssen der gemeldeten Betreiber ableiten lassen, zu erhalten, die das Ergebnis der Geschäftsbereiche des gemeldeten Betreibers möglichst genau so beschreiben, als handele es sich um getrennt geführte Betriebe, und um bei vertikal integrierten Unternehmen eine unzulässige Begünstigung eigener Aktivitäten sowie eine unangemessene Quersubventionierung zu verhindern. Die Vorgaben der Empfehlung sind nach alledem nicht darauf gerichtet, das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden bei der Entscheidung über die Auferlegung der getrennten Rechnungsführung einzuschränken. Vielmehr beschreiben sie die mit der Auferlegung einer solchen Regulierungsverpflichtung zu verfolgenden Ziele bzw. die nähere Ausgestaltung der getrennten Buchführung in den Fällen, in denen die Regulierungsbehörde ihre Auferlegung für erforderlich hält. Wie im nationalen Recht steht dabei die Verhinderung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot sowie von unzulässigen Quersubventionierungen im Vordergrund (vgl. Nr. 1 Abs. 3 letzter Halbsatz, der Empfehlung). Mit diesen Gesichtspunkten hat sich die Beschlusskammer - wie ausgeführt - im Rahmen der Abwägung auseinandergesetzt.

82

4. Soweit die Beschlusskammer es abgelehnt hat, der Beigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, bereits gewährten entbündelten Zugang zur TAL einschließlich der Kollokationsgewährung nicht nachträglich deshalb zu verweigern, weil entweder betroffene Hauptverteiler-Standorte von der Beigeladenen zurückgebaut oder Kupferkabelverbindungen im Hauptkabelbereich zwischen Hauptverteiler und Kabelverzweiger durch Glasfaserverbindungen ersetzt werden sollen, hat das Verwaltungsgericht dies ebenfalls ohne Rechtsfehler unbeanstandet gelassen. Für die von der Klägerin begehrte Bestandsschutzregelung fehlt es schon an einer Ermächtigungsgrundlage (a); zudem durfte die Behörde ihre Ablehnung auf die derzeit fehlende Erforderlichkeit stützen (b).

83

a) Für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Bestandsschutzregelung enthält das Telekommunikationsgesetz keine Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere kann sich die Klägerin nicht auf § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG stützen, wonach die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter anderem verpflichten kann, bereits gewährten Zugang zu Einrichtungen nicht nachträglich zu verweigern. Diese Bestimmung ist indes, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, einschränkend dahingehend auszulegen, dass sie nur freiwillig erbrachte Zugangsleistungen umfasst.

84

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 15/2316 S. 65 li. Sp.), auf die auch das Verwaltungsgericht Bezug genommen hat, setzt die - ursprünglich als § 19 Abs. 2 Nr. 2 in der Entwurfsfassung enthaltene - Vorschrift Art. 12 Abs. 1 Buchst. c der Zugangsrichtlinie um, wonach Betreibern unter anderem die Verpflichtung auferlegt werden darf, den bereits gewährten Zugang zu Einrichtungen nicht nachträglich zu verweigern. Ferner findet sich in der Entwurfsbegründung die Aussage, "relevant" seien hier die Fälle, in denen der gewährte Zugang nicht auf einer Verpflichtung der Reg TP beruhe, sondern dieser Zugang freiwillig gewährt worden sei. Dass der Gesetzgeber den Kreis der nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG Berechtigten auf jene Unternehmen eingeschränkt hat, denen das verpflichtete Unternehmen bereits auf vertraglicher Grundlage den Zugang gewährt (vgl. Heun, in: Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 3 H, Rn. 316; Mayen, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 21 Rn. 95; Neumann/Thomaschki, in: Säcker , TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 147; Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 21 Rn. 26), lässt sich dadurch erklären, dass in den Fällen der Zugangsgewährung aufgrund einer Verpflichtung durch die Bundesnetzagentur in der Regel schon diese Verpflichtung selbst gewährleistet, dass jedenfalls während der Geltungsdauer der Regulierungsverfügung der Zugang nachträglich nicht entzogen werden kann und es daher weiterer Vorkehrungen zum Schutz der Zugangsnachfrager nicht bedarf. Die Auferlegung der Verpflichtung, bereits gewährten Zugang zu Einrichtungen nicht nachträglich zu verweigern, kommt insbesondere dann in Betracht, wenn die Bundesnetzagentur aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TKG von der Auferlegung einer Zugangsverpflichtung absieht, weil sie im Rahmen der Abwägung zu der Einschätzung gelangt, dass freiwillige Angebote am Markt, die von einem großen Teil des Marktes angenommen werden, zur Sicherstellung der in § 2 genannten Regulierungsziele ausreichen. In einem solchen Fall kann es sich als erforderlich erweisen, den durch das regulierte Unternehmen freiwillig gewährten Zugang durch die Auferlegung einer Verpflichtung nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG gegen einseitige Änderungen abzusichern. In den Fällen der Zugangsgewährung aufgrund einer Verpflichtung durch die Bundesnetzagentur ist eine solche Regelung, die das Vertrauen der nachfragenden Unternehmen in den Bestand der Zugangsgewährung schützt (vgl. H. Jochum, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand März 2007, § 21 Rn. 51), nicht erforderlich.

85

Ist jedenfalls während der Geltungsdauer einer Regulierungsverfügung die nachträgliche Verweigerung des aufgrund dieser Regulierungsverfügung gewährten Zugangs nicht zulässig, könnte eine Verpflichtung nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG den Zugangsberechtigten einen darüber hinaus gehenden Schutz nur dann gewähren, wenn sie einen Bestandsschutz über den Ablauf der Regulierungsperiode hinaus vorsehen würde. Dies ist jedoch aus den vom Verwaltungsgericht genannten systematischen Gründen ausgeschlossen. Nach § 14 Abs. 2 TKG legt die Regulierungsbehörde alle zwei Jahre die Ergebnisse einer Überprüfung der Marktdefinition nach § 10 und der Marktanalyse nach § 11 vor, sofern nicht bereits vorher die Voraussetzungen einer anlassbezogenen Überprüfung nach § 14 Abs. 1 TKG gegeben sind. Gegenstand des Überprüfungsverfahrens sind nicht nur Marktdefinition und Marktanalyse, sondern vielmehr die Regulierungsverfügung als Ganzes. Dies ist zwar erst in § 14 TKG 2012 ausdrücklich geregelt, folgte aber bereits nach der hier noch anwendbaren früheren Rechtslage insbesondere aus § 13 Abs. 3 TKG, wonach Entscheidungen über regulatorische Abhilfemaßnahmen mit den Ergebnissen der Marktdefinition und der Marktanalyse als einheitlicher Verwaltungsakt ergehen. Nach dem Zweck wie nach der Systematik des Gesetzes sind die Ergebnisse des Verfahrens der Marktdefinition und Marktanalyse ein untrennbarer Bestandteil der Regulierungsverfügung, der sie zugrunde liegen (Urteil vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 32). Nach der Rechtsprechung des Senats dient das durch § 14 TKG geregelte System der zeitabschnittsweisen Auferlegung individueller Verpflichtungen dazu, eine Überregulierung zu vermeiden und je nach dem Stand der Marktverhältnisse den schrittweisen Abbau von Regulierung anzustoßen (Urteil vom 14. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 34). Mit diesen Grundstrukturen der telekommunikationsrechtlichen Marktregulierung wäre es unvereinbar, Bestandsschutzverpflichtungen aufzuerlegen, die für längere Zeiträume oder gar ohne zeitliche Beschränkung gelten.

86

Scheidet § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG als Ermächtigungsgrundlage aus, kann der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch der Zugangsnachfrager auf Auferlegung einer Bestandsschutzverpflichtung auch nicht auf die Grundnorm des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützt werden. Zwar sind die Regelbeispiele des § 21 Abs. 2 TKG - wie bereits ausgeführt - weder abschließend noch enthalten sie einen Typenzwang in dem Sinne, dass von der geregelten Ausgestaltung der Zugangsverpflichtungen nicht abgewichen werden dürfte. Wie ebenfalls bereits erwähnt, muss sich die Bundesnetzagentur bei der Auferlegung nicht ausdrücklich geregelter Regulierungsverpflichtungen im Hinblick auf die unionsrechtlichen Vorgaben jedoch an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehenen Verpflichtungen orientieren. Die von der Klägerin erstrebte Pflicht des regulierten Unternehmens, den Zugang unter den näher genannten Voraussetzungen auch in solchen Fällen nicht nachträglich zu verweigern, in denen die Zugangsleistungen auf einer Regulierungsverfügung beruhen, beinhaltet gegenüber der nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG bzw. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c der Zugangsrichtlinie aufzuerlegenden Verpflichtung, die sich lediglich auf freiwillig erbrachte Leistungen bezieht, ein zusätzliches belastendes Element. Wie die Beigeladene zutreffend hervorhebt, ist der Antrag der Klägerin auf einen dauernden, "gleichsam in die Ewigkeit wirkenden" Bestandsschutz gerichtet, geht also über die Pflicht zur Fortsetzung der Zugangserbringung nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TKG hinaus, die den beschriebenen engen zeitlichen Grenzen unterliegt.

87

b) Unabhängig von der fehlenden Ermächtigungsgrundlage für die von der Klägerin begehrten Bestandsschutzregelung hat die Beklagte die Ablehnung von Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Migration von den bestehenden Kupfer-Zugangsnetzen zu Glasfaserzugangsnetzen ohne Abwägungsfehler auf den Gesichtspunkt der derzeit fehlenden Erforderlichkeit gestützt.

88

Im Zusammenhang mit der abgelehnten Anordnung einer Transparenzverpflichtung hinsichtlich des Netzumbaus der Beigeladenen führt die Beschlusskammer auf S. 55 f. der angefochtenen Regulierungsverfügung aus, die Beigeladene habe mit Schreiben vom 23. November 2010 zugesichert, dass sie bis zum Jahre 2016 den Rückbau von Hauptverteilern wegen des Ausbaus ihres Glasfaseranschlussnetzes ("FTTH-Netz") ausschließe und auch danach nicht mit einem massenhaften Abbau von Hauptverteilern in kurzer Zeit zu rechnen sein werde. Der Aufbau des FTTH-Netzes werde vielmehr als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden Kupfer-Infrastruktur erfolgen. Hinsichtlich der Einzelheiten des Hauptverteiler-Rückbaus befinde sie sich in Verhandlungen mit den TAL-Nachfragern. Hieran hat die Bundesnetzagentur die Einschätzung geknüpft, Regelungen des Migrationspfades durch sie seien nicht erforderlich, solange sich die Beigeladene und ihre Nachfrager in diesbezüglichen Verhandlungen befänden. Für eine Regelung zu den Auswirkungen der Umgestaltung des Netzes der Beigeladenen im Zuge der Migration zu "NGN" (gemeint: NGA) bestehe gegenwärtig auch noch keine ausreichende Entscheidungsgrundlage. Angesichts der Tatsache, dass die Betroffene selbst noch kein ausreichend konkretes Umstellungskonzept besitze, sehe sich die Beschlusskammer weiterhin nicht in der Lage, jetzt schon Vorgaben für einen Migrationspfad zu machen, um nicht die technischen und betriebswirtschaftlichen Entscheidungen der Betroffenen unangemessen zu behindern. Diese Erwägungen sind ohne weiteres plausibel. Es bedarf aus Sicht des Senats keiner Vertiefung, dass den von der Klägerin geforderten Regulierungsverpflichtungen im Zusammenhang mit der Umstellung von den bisher auf der Basis von Kupferleitungen betriebenen Zugangsnetzen zu Glasfaseranschlussnetzen die Grundlage fehlt, wenn mit einem Netzumbau und dem damit gegebenenfalls verbundenen Rückbau der vorhandenen Hauptverteiler als Zugangspunkte zur Teilnehmeranschlussleitung in absehbarer Zukunft nicht zu rechnen ist.

89

Die Kritik der Klägerin richtet sich deshalb auch im Wesentlichen dagegen, dass die Beschlusskammer die Annahme, es gebe noch keine konkreten Planungen für eine Migration zu NGA, allein auf die Angaben der Beigeladenen in dem Schreiben vom 23. November 2010 gestützt habe. Die Klägerin hält die Abwägung der Beschlusskammer mithin deshalb für fehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt worden sei. Dieses Vorbringen kann der Revision nicht zum Erfolg verhelfen. Das Verwaltungsgericht hat die Erwägung der Beklagten nicht beanstandet, dass eine Umstellung des kupferbasierten Anschlussnetzes mit dem wichtigsten Zugangspunkt am Hauptverteiler auf ein glasfaserbasiertes Zugangsnetz der nächsten Generation während der "Laufzeit" der Regulierungsverfügung nicht erfolgen werde und die Beigeladene zugesichert habe, dass es bis zum Jahre 2016 nicht zu einem Rückbau von Hauptverteilern wegen des Netzumbaus kommen und der Netzausbau zunächst als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden kupferbasierten Infrastruktur erfolgen werde. Dies impliziert die Feststellung des Gerichts, dass die Bundesnetzagentur den dieser Einschätzung zugrunde liegenden Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich hierbei insbesondere auf das Schreiben der Beigeladenen vom 23. November 2010 stützen durfte. Diese Bewertung des Verwaltungsgerichts ist als Teil der tatrichterlichen Sachverhaltswürdigung für das Revisionsgericht grundsätzlich nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. Durchgreifende Verfahrensrügen hat die Klägerin nicht erhoben. Insbesondere hat sie nicht in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO gerecht werdenden Weise die Verletzung der Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO oder des Überzeugungsgrundsatzes gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO gerügt.

90

Die Aufklärungsrüge setzt nicht nur die substantiierte Darlegung voraus, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche Beweismittel hierfür in Betracht kamen und welche tatsächlichen Feststellungen voraussichtlich getroffen worden wären, sondern auch, dass die Nichterhebung der Beweise vor dem Tatsachengericht rechtzeitig gerügt worden ist bzw. die unterbliebene Beweisaufnahme sich ihm hätte aufdrängen müssen (Beschluss vom 19. Februar 2013 - BVerwG 6 B 37.12 - NVwZ 2013, 799 Rn. 15 m.w.N.). Hieran fehlt es. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht keinen Beweisantrag gestellt. Auf welche Erkenntnismittel sich das Verwaltungsgericht über die im Verwaltungsverfahren gegenüber der Beklagten gemachten Angaben der Beigeladenen hinaus hätte stützen sollen, um zu ermitteln, ob die Beigeladene tatsächlich bis zum Jahr 2016 keinen Rückbau von Hauptverteilern wegen des Ausbaus des FTTH-Netzes plane, ist nicht erkennbar. Soweit die Klägerin geltend macht, die Beigeladene plane und arbeite seit 2005 am Umbau des Anschlussnetzes von einer kupferbasierten TAL zu einer glasfaserbasierten TAL und es stehe seit Beginn des Ausbaus fest, dass die bestehenden Kupfer-TAL-Infrastrukturen zurückgebaut und in der Zukunft abgebaut würden, nennt sie keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beigeladene entgegen ihren eigenen Angaben bereits vor dem von ihr genannten Zeitpunkt einen Abbau von Hauptverteilern durchzuführen beabsichtigt. Weitere Aufklärungsmaßnahmen mussten sich dem Verwaltungsgericht daher nicht aufdrängen.

91

Eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zeigt die Klägerin ebenfalls nicht auf. Ob das Tatsachengericht auf einer ausreichend breiten oder einer zu schmalen tatsächlichen Grundlage entschieden hat, ist grundsätzlich eine dem materiellen Recht zuzuordnende Frage der Tatsachen- und Beweiswürdigung, auf die eine Verfahrensrüge nicht gestützt werden kann. Soweit hiervon Ausnahmen zuzulassen sind, verlangt die Rüge eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz die Darlegung, dass das Gericht einen Schluss gezogen hat, den es ohne Willkür, insbesondere ohne Verletzung von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen, schlechterdings nicht ziehen konnte (Beschluss vom 19. Februar 2013 a.a.O. Rn. 13 m.w.N.). Ein solcher Ausnahmefall liegt hinsichtlich der auf die Angaben der Beigeladenen gestützten Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es bis zum Jahre 2016 nicht zu einem Rückbau von Hauptverteilern wegen des Netzumbaus kommen und der Netzausbau zunächst als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden kupferbasierten Infrastruktur erfolgen werde, nicht vor. Die Klägerin hat - wie erwähnt - keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Angaben der Beigeladenen über ihre Planungen im Zusammenhang mit dem Umbau des Anschlussnetzes unzutreffend sein könnten. Soweit sie beanstandet, dass die Angaben in einem bloßen Schreiben der Beigeladenen keine rechtliche Verbindlichkeit hätten, für die Wettbewerber keine Rechtssicherheit brächten und insbesondere keine eigenen Rechtspositionen und Durchsetzungsmöglichkeiten böten, ist dies nicht geeignet, die Annahme der Beklagten und des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen, dass die Beigeladene jedenfalls bis zum Jahr 2016 keinen Rückbau von Hauptverteilern wegen des Netzumbaus vornehmen, sondern die kupferbasierte Infrastruktur parallel zum Netzausbau weiter betreiben werde.

92

5. Da die Beschlusskammer hinsichtlich aller von der Klägerin begehrten Regulierungsverpflichtungen ihr Regulierungsermessen fehlerfrei ausgeübt hat, kann auch der auf Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag keinen Erfolg haben.

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung gleiche Sicherheit leisten.

Die Kläger wenden sich gegen die Befriedung von Grundstücken im Gemeinschaftsjagdrevier ....

Mit Antrag vom 25.3.2015 beantragten der Beigeladene und die Beigeladene bei der Beklagten die Befriedung gemäß § 6 a Bundesjagdgesetz (BJagdG) folgender Grundstücke:

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 7.940 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 30.270 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 80.045 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück .., Größe 4.635 m2, Alleineigentum des Beigeladenen zu 1)

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 546 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 6.030 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen

- Gemarkung ..., Flurstück …, Größe 11.880 m2, gemeinschaftliches Miteigentum der Beigeladenen.

Zur Begründung wird vorgetragen, sie könnten aus ethischen Gründen die weitere Bejagung der obengenannten Flächen nicht mehr hinnehmen. Die Beigeladenen seien ausgesprochene Jagdgegner und Tierliebhaber. Eine weitere Duldung der Tötung von Tieren auf ihren Grundstücken komme nicht in Frage. Sie befürchteten außerdem eine Gefährdung von Menschen und Haustieren, Anwohnern sowie Spaziergängern. Keiner der Beigeladenen möchte auf seinem Grundeigentum einen Jagdunfall dulden und verantworten müssen. Der Beigeladene möchte des Weiteren das Bild der getöteten Tiere wie auch der bewaffneten Jäger insbesondere bei Druck- bzw. Treibjagden seinen Kindern nicht länger zumuten. Die Beigeladenen übten selbst keine Jagd aus und seien auch nicht Inhaber eines Jagdscheins. Sie seien nicht Eigentümer weiterer Grundflächen in der Bundesrepublik Deutschland. Zur Glaubhaftmachung legten die Beigeladenen je eine eidesstattliche Versicherung vor. Auf den Inhalt wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 2.7.2015 bezogen die Beigeladenen das Grundstück Fl.Nr. 292/4 (im Eigentum des Beigeladenen) und das Grundstück Fl.Nr. 291 (Weg) (im gemeinschaftlichen Eigentum der Beigeladenen) in den Befriedungsantrag ein. Die Grundstücke liegen im Gebiet des Gemeinschaftsjagdreviers 1.... Es wurde mitgeteilt, dass das Grundstück Fl.Nr. 292 Frau N... gehört.

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 6 a Abs. 1 Satz 5 BJagdG hörte die Beklagte die Träger öffentlicher Belange (Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten... - AELF -, Landratsamt ... - Veterinärwesen -, Jagdberater), den Hegeringleiter, den Jagdvorsteher des Gemeinschaftsjagdreviers 1... M1..., die Jagdpächter G1... (Kläger zu 1) und M2... (Kläger zu 2), die Jagdbeiräte T..., F1... und G2... sowie die angrenzenden Grundstückseigentümer an.

Laut AELF ... besäßen die Beigeladenen zusammen eine arrondierte Fläche von 14,8 ha, davon seien ca. 1,5 ha befriedete Flächen. Die Flurstücke grenzten direkt an die Stadt ... an und lägen im Gemeinschaftsjagdrevier 1.... Die Netto-Jagdfläche betrage ca. 278 ha. Die Lage der zusammenhängenden Flächen trenne die jagdbare Fläche des Gemeinschaftsjagdreviers in zwei Teile. Als Schalenwildart komme nur Rehwild vor.

In der ergänzenden Revierweisen Aussage zur Situation der Waldverjüngung 2015 werde die Verbisssituation durch Rehwild als zu hoch eingestuft. Im Hinblick auf die Vermeidung übermäßiger Wildschäden auf den Waldflächen sei die Bejagung von Rehwild unerlässlich. In der Revierweisen Aussage sei zudem der hohe Hasenverbiss erwähnt. Eine angemessene Niederwildbejagung sollte daher weiter erfolgen.

Die Befriedung werde den Anteil der Netto-Jagdfläche deutlich reduzieren und somit nahe an die gesetzliche Grenze von 250 ha heranrücken. Aufgrund der Stadtnähe sei eine Unterschreitung denkbar.

Durch die Befriedung werde die jagdbare Fläche des Gemeinschaftsjagdreviers in zwei ungleiche Teilstücke getrennt. Sofern eine Trennung vorliege und dies zur Unterschreitung der Mindestfläche der Teilstücke führe, führe dies womöglich zum Verlust der Reviereigenschaft. Eine Ablehnung sei in diesem Fall aus Gründen der Vermeidung von übermäßigen Wildschäden durch Rehwild zu empfehlen. Eine Ablehnung des Antrags sei zu empfehlen, um das Jagdrevier mit ohnehin geringer jagdbarer Fläche nicht weiter zu schmälern und somit übermäßige Wildschäden zu vermeiden.

Das Landratsamt ... - Veterinärwesen - macht tierseuchenhygienische Erwägungen geltend. In Anbetracht der Präsenz der Aujeszkyschen Krankheit in der hiesigen Wildschweinpopulation sowie in Anbetracht des Vorrückens der afrikanischen Schweinepest aus Osteuropa seien die Jagdausübungsberechtigten aufgefordert, den Schwarzwildbestand und auch Aasfresser durch eine intensivierte tierschutzgerechte Bejagung kleinzuhalten, um potentielle Infektionsketten, die eine erhebliche Gefahr für die landwirtschaftliche Schweinehaltungen darstellten, zu unterbrechen. Eine Befriedung bestimmter Gebiete würde dieser Zielsetzung entgegenwirken.

Der Jagdberater P... äußert Zweifel an den vorgetragenen ethischen Gründen. Ob zur ordnungsgemäßen Jagd eine große jährliche Jagd notwendig sei, lasse er offen. Eine Reduzierung von Rehen und Hasen durch Einzeljagd müsse stattfinden können. Wiederkehrende Meldungen von Wildschäden lägen vor. Durch ein gänzliches Herausnehmen der besagten Flächen wäre eine ordnungsmäße, jagdliche Bewirtschaftung der angrenzenden Jagdflächen erheblich beeinträchtigt, Schäden an Feldfrüchten und im Wald seien zu befürchten.

Der Hegeringleiter H... hält die ethischen Gründe der Beigeladenen für nicht glaubhaft.

Der Jagdvorsteher M1... der Jagdgenossenschaft 1... macht geltend:

- Die zu befriedenden Flächen trennten das Jagdgebiet in einen West- und einen Ostteil. Dadurch werde die Jagdfläche (ca. 19 ha) zwischen H-weg und F-Straße inselförmig abgetrennt und sei somit schwierig zu bejagen, was wiederum eine Zunahme der Wildpopulation erwarten lasse.

- Eine Erhöhung der Wildschäden im Umgriff der zu befriedenden Flächen speziell an den Sonderkulturen (z. B. Weihnachtsbäume, Obstplantagen, Gemüseanbau im Freiland) und an forstlichen Jungpflanzen sowie Naturverjüngungen sei zu erwarten. Sorge bereite auch die vorhandene Wildschweinpopulation im angrenzenden Revier ....

- Bei der Verbissaufnahme am 7.4.2015 durch den Vertreter der Forstbehörde (Revierförster), dem Jagdpächter G1... und dem Jagdvorstand Herrn M1... sei im Bereich H... ein erhöhter Verbiss an forstlichen Jungpflanzen festgestellt worden.

- Das schriftliche Verbissgutachten mit der Revierweisen Aussage liege noch nicht vor. Herr Forstdirektor G3... habe aufgrund der festgestellten Verbisssituation künftig eine Erhöhung der Abschusszahlen dringend empfohlen. Um die Berücksichtigung des Verbissgutachtens bei der Entscheidung werde gebeten.

Der Kläger zu 1) stellt die ethischen Gründe der Beigeladenen in Zweifel und erläutert seine Auffassung von einer sachgerechten Bejagung.

Die Befriedung der beantragten Flächen führe zu der Abtrennung eines ganzen Revierteils, dies sei ein massiver Einschnitt in die Jagdausübung. Eine Zunahme des Wildbestands (Rehe und Hasen) aufgrund großer Deckungsmöglichkeiten sowohl in befriedeten als auch in der abgetrennten Restfläche, sei zu befürchten. Er werde bereits heute schon von Herrn B..., dessen Gemüseanbaufläche und eingezäunte Obstplantage durch die Befriedung praktisch zu Inseln würden, und auch durch Herrn G4..., der einen Aufforstungsbereich eingezäunt und bepflanzt habe, zur stärkeren Reduzierung des Reh- und Hasenbestands aufgefordert. Er befürchte einen Domino-Effekt, dass weitere Anträge folgten und dies das Ende des Gemeinschaftsjagdreviers 1... bedeuten würde.

Der Kläger zu 2) bekräftigt, dass die Jagdausübung stets in dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen erfolge.

- Durch den Verlust bejagdbarer Fläche bestehe die Gefahr, dass das Gemeinschaftsjagdrevier ... seine Eigenständigkeit verliere.

- Eine Revierteilung aufgrund der Befriedung stelle einen massiven Einschnitt in die Jagdausübung dar mit den Folgen:

- unkontrollierte Zunahme des Wildbestands aufgrund großer Deckungsmöglichkeiten im befriedeten Bereich.

- Notwendige Dezimierung des Wildbestands sei nicht mehr möglich mit der Folge von vermehrtem Wildverbiss.

- Die Erhaltung eines artenreichen und gesunden Wildbestands sowie die Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen sei nicht mehr möglich.

- Schutz vor Tierseuchen sei nicht mehr gegeben.

- Die Abwendung sonstiger Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sei nicht mehr vorhanden.

Der Jagdbeirat T... sieht den Fortbestand des Gemeinschaftsjagdreviers ... gefährdet. Damit würde die Jagd ruhen. Die Flächen müssten zusammengelegt oder einem angrenzenden Jagdrevier angegliedert werden. Dies erscheine wegen der Lage des Gemeinschaftsjagdreviers an der Landesgrenze nicht möglich.

Der Jagdbeirat G2... befürchtet weiterhin erhebliche Wildschäden sowohl für die Flächen mit Feldgemüseanbau und Erwerbsobstanbau sowie für die neu gepflanzten Wälder und den Umbau vorhandener Wälder in standortgerechte, stabile Mischwälder. Er hält die eidesstattlichen Erklärungen der Grundstückseigentümer für nicht glaubwürdig.

Der benachbarte Grundstückseigentümer F2... befürchtet eine Erhöhung von Wildschäden und größere Probleme beim Auftreten von Wildschweinen.

Der Nachbar G4... befürchtet Schäden an den 130 Obstbäumen, die er im Herbst pflanzen möchte. Bei einer vor 1 ½ Jahren durchgeführten Aufforstung auf der Fl.Nr. … habe Wild trotz Einzäunung die frischen Knospen an fast allen Bäumen angefressen.

Der benachbarte Grundstückseigentümer S1... erhebt gegen die Befriedung keine Einwände.

Die Nachbarn S2... befürwortet den Antrag auf Befriedung.

Der angrenzende Grundeigentümer B... befürchtet eine wesentliche Erhöhung des Wildbestands und noch mehr Schäden an seinen land- und forstwirtschaftlichen Kulturen. Sollten sich aus dem benachbarten ... Jagdrevier ... Wildschweine ansiedeln, sei mit größeren Schäden zu rechnen. Es bestehe die Gefahr der Ausbreitung der Schweinepest.

Nachdem eine Kompromisslösung unter den Beteiligten nicht zustande kam, erließ die Beklagte am 22.3.2016 folgenden Bescheid:

1. Die Grundstücksflächen der beiden als Miteigentümer gemeinschaftlich verbundenen Antragsteller Beigeladener1..., wohnhaft ..., und Beigeladene ..., ..., der Gemarkung ... mit den Flurnummern … werden gemäß § 6 a Bundesjagdgesetz (BJagdG) mit Wirkung zum 1.4.2016 zum befriedeten Bezirk erklärt.

2. Die Befriedungserklärung wird mit folgender Nebenbestimmung verbunden:

Die Antragsteller haben ihre Grundstücke dauerhaft an den für die Jagdausübung relevanten Außengrenzen so zu kennzeichnen, dass die Grenzen für die Jagdausübungsberechtigten zu erkennen sind. Dafür sind die bestehenden Grenzmarkierungen und Grenzsteine ausreichend und dauerhaft kenntlich zu machen. Zudem sind in Abständen von ca. 50 m die Grenzbäume oder andere geeignete Gegenstände mit Leuchtfarbe dauerhaft zu kennzeichnen.

3. Die Befriedung steht unter dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass ein oder mehrere begründete Anträge auf Befriedung in demselben Jagdrevier gestellt werden und nicht allen Anträgen ohne Gefährdung der Belange nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BJagdG stattgegeben werden kann.

4. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 2 wird angeordnet.

5. Die Kosten für diesen Bescheid werden den Antragstellern gesamtschuldnerisch auferlegt. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr in Höhe von 1.053 € festgesetzt.

Zur Begründung ist ausgeführt: Das Grundstück Fl.Nr. 292/4 Gemarkung ... sei bereits befriedet. Die Beigeladenen hätten durch ihre Erklärungen vom 24.3.2015 glaubhaft dargelegt, dass sie die Jagdausübung aus ethischen Gründen ablehnen.

Versagungsgründe lägen nicht vor. Nach § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG sei das Interesse der Antragsteller an der Befriedung bzw. der daraus folgenden Jagdruhe mit den relevanten Belangen des Allgemeinwohls sowie den geschützten Interessen Dritter unter Berücksichtigung der vom Antrag umfassten Flächen bezogen auf das gesamte Gemeinschaftsjagdrevier abzuwägen. Die befriedeten Flächen der Antragsteller betrügen im Gemeinschaftsjagdrevier 13,8 ha. Die Bruttofläche des Gemeinschaftsjagdreviers 1... betrage 480 ha, die gesamte Jagdfläche des GJR 278 ha Rehwildfläche. Unter Berücksichtigung der Nebenbestimmungen sei eine konkrete Gefährdung der geschützten Belange des Allgemeinwohls und Interessen Dritter durch die Befriedung der Fläche nicht durch Tatsachen belegt.

Allgemeine Bedenken, zum Beispiel im Hinblick auf eine möglicherweise erhöhte Gefährdung des Ausbruchs einer Tierseuche könnten ohne Vorliegen einzelfallbezogener Tatsachen, die diese Annahme konkretisieren, die Versagung der Befriedung nicht begründen. Die befriedete Fläche stelle zwar ein Hindernis in Bezug auf die praktische Jagdausübung dar, eine Bejagung könne aber weiterhin auf den benachbarten Flächen im Gemeinschaftsjagdrevier durchgeführt werden. Ein Anstieg des Schwarzwildbestandes sei zwar allgemein festzustellen, allerdings nicht in diesem Revier, in dem in den vergangenen zwei Jahren kein einziges Schwarzwild erlegt worden sei.

Eine Versagung aufgrund Schutzes der Land- und Forstwirtschaft aufgrund übermäßiger Wildschäden, hier in Form des Verbisses, komme - zumindest derzeit - nicht in Betracht. Übermäßige Wildschäden lägen einzig dann vor, wenn bezogen auf den gesamten Jagdbezirk Schäden zu befürchten seien, die das übliche Maß in erheblichem Umfang übersteigen. Es lägen derzeit keine ausreichenden Anhaltspunkte vor, dass die Schwelle zum Versagungsgrund schon überschritten sei.

Der Einwand des AELF ..., dass das Revier demnach mit Unterschreiten einer Fläche von 250 ha nicht mehr bejagt werden könne, treffe nicht zu, weil die Fläche weiterhin Bestandteil des Jagdreviers bleibe. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 Bayerisches Jagdgesetz (BayJG) sei nicht anwendbar, weil es sich um den Sonderfall einer (bundesrechtlichen) Befriedung handle.

Da in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht alle Voraussetzungen erfüllt seien, von denen das geltende materielle Recht eine positive Entscheidung in der Sache abhängig mache, sei dem Antrag stattzugeben.

Auf die weiteren Ausführungen wird Bezug genommen.

Hiergegen wenden sich die Kläger mit der am 4.4.2016 erhobenen Klage. Zur Begründung wird vorgetragen:

- Die Kläger seien als gemeinschaftliche Pächter des Jagdreviers 1... klagebefugt.

- Der Bescheid der Beklagten vom 22.3.2016 sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten.

- Die Beigeladenen hätten nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass sie die Jagdausübung aus ethischen Gründen ablehnten. Sie hätten objektive Umstände nachweisen müssen, die das Vorliegen einer ernsthaften und echten Gewissensentscheidung nachvollziehbar machten. Die Beigeladene, die in W... wohne, verweise zudem auf Erlebnisse ihrer Verwandten. Die Beigeladenen hätten keinen zwingenden Gewissenskonflikt, wenn sie die Jagdausübung unter bestimmten Voraussetzungen dulden würden.

- Zwingende Ablehnungsgründe stünden der Befriedung entgegen. Auf ihre Stellungnahmen zum Befriedungsantrag werde verwiesen. Dies gelte insbesondere für den Schutz von Tierseuchen.

- Maßgeblich sei die Stellungnahme des Jagdberaters P.... Danach sei die ordnungsgemäße jagdliche Bewirtschaftung der angrenzenden Jagdflächen erheblich beeinträchtigt. Schäden an Feldfrüchten und im Wald seien zu befürchten.

Auch die weiteren Fachstellen (AELF ..., Landratsamt ... - Veterinärwesen, H..., Hegeringleiter der Stadt ..., Jagdgenossenschaft 1..., Mitglieder des Jagdbeirats) hätten sich gegen eine Befriedung ausgesprochen und sähen zwingende Versagungsgründe als gegeben an. Die zwingenden Ablehnungsgründe seien von der Beklagten übergangen worden.

- Die Kläger seien im Fall von Wildschäden gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern schadensersatzpflichtig. Es sei mit vermehrten Wildschäden zu rechnen, da das Wild auf den befriedeten Flächen nicht bejagt werden könne und von dort auf anderen Flächen Schaden anrichten könne.

Laut dem vorgelegten Jagdpachtvertrag aus dem Jahr 2007, der am 31.3.2016 endete, jedoch am 31.3.2016 bis zum 31.3.2025 verlängert wurde, sind die Kläger zum Wildschadensersatz verpflichtet. Bei Schwarzwildschäden trägt die Jagdgenossenschaft 20% des Wildschadens an landwirtschaftlichen Kulturen.

Die Kläger beantragen:

1. Der Bescheid der Stadt ... vom 22.3.2016 wird aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird vorgetragen:

- Ethische Gründe im Sinne des Gesetzes seien glaubhaft gemacht.

- Zwingende gesetzliche Versagungsgründe lägen nicht vor. Die Beklagte verkenne nicht, dass bestimmte Schäden die Folgen der Befriedung sein könnten. Allerdings sei damit noch nicht gesagt, dass diese Schäden so verheerend seien, dass die Schwelle des § 6 a BJagdG überschritten werde. Ferner müssten diese Schäden sogleich eintreten, so dass ein ggf. späteres Nachregulieren nicht mehr als milderes Mittel zur Verfügung stünde. In dieser Schärfe habe der Jagdberater der Stadt ... Herr P... seine Stellungnahme nicht formuliert. Die von sämtlichen anderen Beteiligten (inkl. des Jagdvorstehers) für gut befundenen Einigungsverhandlungen seien einzig durch die Kläger torpediert worden.

- Wildschäden auf einer unbefriedeten Fläche eines gemeinschaftlichen Jagdbezirks habe die Jagdgenossenschaft zu ersetzen, es sei denn, es sei im Pachtvertrag eine anteilmäßige Schadensbeteiligung der Pächter geregelt. Für Wildschäden auf einer nach § 6 a BJagdG befriedeten Fläche habe der Eigentümer der befriedeten Fläche keinen Schadensersatzanspruch.

Die Beigeladenen beantragen,

die Klage kostenpflichtig abzuweisen.

Zur Begründung wird vorgetragen:

- Die Beigeladenen hätten durch ihren Vorschlag, in dem beabsichtigten Vergleich eine Vertragsstrafe aufzunehmen, sich das Befriedungsrecht in keiner Weise abkaufen lassen wollen.

- Hinsichtlich des Bestreitens der ethischen Gründe fehle die erforderliche Substantiierung.

- Auch die zwingenden Versagungsgründe seien nicht eingehend begründet.

- Infolge der Befriedung vergrößerten sich die Wildschäden nicht, die die Kläger zu regulierten hätten. Die Äsungsflächen blieben gleich. Vielleicht hätten es die Jäger etwas schwerer, die amtlich vorgegebenen Abschusszahlen zu erreichen. Größere Anstrengungen stellten keinen zwingenden Ablehnungsgrund dar.

Ergänzend wies das Landratsamt ... - Veterinärwesen - darauf hin, dass im Landkreis ..., unter anderem im N2... Wald, bereits positiv getestete Wildschweine bezüglich der Aujeszkyschen Krankheit festgestellt worden seien und angesichts des regen Wanderverhaltens von Wildschweinen von einer allgemeinen Gefährdungslage ausgegangen werden müsse unbeschadet des Umstands, dass in dem in Rede stehenden Gemeinschaftsjagdrevier bisher noch keine Wildschweine mit positivem Befund festgestellt worden seien.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die vorliegende Behördenakte, die eingereichten Schriftsätze und die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 17.1.2017 Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig. Die Kläger sind klagebefugt. Als Pächter des Gemeinschaftsjagdreviers ... können sie geltend machen, durch den Bescheid der Stadt ... vom 22.3.2016 in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist aber unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten.

1. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfordert die Begründetheit einer Anfechtungsklage nicht nur die objektive Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts, sondern eine daraus folgende subjektive Rechtsverletzung des Klägers. Von einem subjektiven Recht ist dann auszugehen, wenn eine Norm des öffentlichen Rechts nicht ausschließlich objektivrechtlichen Charakter hat und nur dem öffentlichen Interesse dient, sondern - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und ein von der Allgemeinheit hinreichend deutlich abgegrenzter Personenkreis geschützt werden soll (vgl. Fehling/Kastner/Störmer VwGO, § 113 Rn. 39 und 40).

1.1. Anhand dieses Maßstabes dient die Frage des Vorliegens ethischer Gründe der Eigentümer gegen die Jagdausübung auf ihren Grundstücken nicht dem Schutz eines deutlich abgegrenzten Personenkreises, sondern stellt eine Voraussetzung dafür dar, dass im Rahmen der Prüfung des Befriedungsantrags die im Gesetz genannten Belange zu prüfen sind. Eine rechtliche Betroffenheit der Kläger ist selbst bei fehlerhafter Annahme ethischer Gründe erst dann gegeben, wenn und soweit die in § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG genannten Belange ihre Stellung als Jagdpächter berühren und diese Belange gefährdet sind.

1.2. Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass die Kläger als Jagdausübungsberechtigte ein schutzwürdiges Interesse am Belang des Erhalts eines gesunden Wildbestands (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BJagdG), der einhergeht mit dem Belang des Schutzes vor Tierseuchen (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BJagdG) (vgl. unten 4) und ein schutzwürdiges Interesse am Belang des Schutzes der Land- und Forstwirtschaft vor übermäßigen Wildschäden (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BJagdG) haben (vgl. unten 3). Dass der Belang der Erhaltung eines artenreichen Wildbestands sowie der Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BJagdG), der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BJagdG) gefährdet wären, ist nicht begründet geltend gemacht. Auf den Belang der Abwendung sonstiger Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung (§ 6 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BJagdG) können sich die Kläger nicht mit Erfolg berufen (vgl. unten 5).

2. Mit dem zum 6.12.2013 in Kraft getretenen § 6 a BJagdG hat der deutsche Gesetzgeber das Bundesjagdgesetz an die Entscheidung der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 26.6.2012 angepasst. In dieser Entscheidung wird festgestellt, dass die ethischen Überzeugungen von Grundstückseigentümern, die die Jagd zutiefst ablehnen, im Bundesjagdgesetz a. F. nicht ausreichend berücksichtigt würden. Den Grundstückseigentümern würde eine unverhältnismäßige Belastung auferlegt, die letztlich auch durch die legitimen Ziele des Bundesjagdgesetzes nicht gerechtfertigt würden. Im Ergebnis stellte die Große Kammer in der letzten Instanz eine Verletzung der durch Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention geschützten Eigentumsfreiheit fest. Durch § 6 a BJagdG wurde das in der Bundesrepublik Deutschland herrschende Reviersystem und die Struktur der Jagdgenossenschaften als Ausdruck der Selbstverwaltung, die vom EGMR als Grundsäulen des Deutschen Jagdrechts nicht in Frage gestellt worden waren, beibehalten (vgl. Schuck/Munte, BJagdG, 2. Auflage, § 6 a Rn. 1). Der Vorgabe, einen angemessenen Ausgleich zwischen den Erfordernissen des allgemeinen Interesses der Gemeinschaft und den Anforderungen an den Schutz der Rechte des Einzelnen herbeizuführen, hat der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, dass selbst, wenn entsprechende ethische Gründe glaubhaft gemacht sind, eine Befriedung zu versagen ist, wenn die in § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG aufgelisteten Belange gefährdet sind.

Nach der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/12046) ist dann, wenn der Grundstückseigentümer ethische Gründe für die Ablehnung der Jagd glaubhaft gemacht hat, sein Interesse an einer Befriedung bzw. der daraus folgenden Jagdruhe mit den Belangen des Allgemeinwohls sowie den geschützten Interessen Dritter abzuwägen, denn die Befriedung führe zu einer Durchbrechung des jagdlichen Systems, die eventuell weitreichende Folgen für die vorgenannten Belange haben könne. Bei der Prüfung sei zu beachten, dass es an der Vereinbarkeit mit den geschützten Gemeinwohlbelangen nur dann fehle, wenn die im Einzelfall beantragte Befriedung eine durch Tatsachen belegte konkrete Gefährdung für diese Belange verursache.

Die Kommentierung bei Schuck (a. a. O. § 6 a Rn. 55 ff.) führt hierzu unter anderem aus, Anknüpfungspunkte der Versagung der Befriedung seien Tatsachen, die die Annahme rechtfertigten, dass eine Befriedung zu einer der genannten Gefährdungen führe. Es sei also eine Abwägung und Prognose notwendig, ob die in der Vergangenheit oder Gegenwart liegenden Tatsachen zukünftig zu einer latenten oder akuten konkreten Gefährdung erwachsen könnten. Objektive Tatsachen müssten die Annahme rechtfertigen, die Gefährdung würde eintreten. Mutmaßungen der Behörde reichten für die Prognose nicht aus. Die objektivierbaren Tatsachen müssten mit der Prognose im Ursachenzusammenhang stehen, das heißt ohne die Tatsache würde die Gefährdung entfallen oder zumindest weniger wahrscheinlich seien. Notwendig sei eine konkrete Gefahr der genannten Allgemeininteressen. Eine abstrakte Gefahr genüge nicht. Eine konkrete Gefahr stelle eine besondere Form einer allgemeinen Gefahr dar, die bestehe, wenn aus einem konkreten, nach Ort und Zeit bestimmten oder bestimmbaren Sachverhalt Gefahren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit entstehen, der Eintritt des Schadens entweder bereits begonnen hat oder von einer fortdauernden Gefährdung auszugehen sei. Es sei nicht erforderlich, dass sich die Gefährdung bereits realisiert hat und der Schaden eingetreten ist. Es müsse aber absehbar und hinreichend wahrscheinlich sein, dass eine der vom Gesetzgeber normierten Belange der Allgemeinheit beeinträchtigt werden, wenn die Befriedung erklärt werde.

3. Die Kläger können sich auf den Belang des Schutzes der Land- und Forstwirtschaft vor übermäßigen Wildschäden berufen, da sie nach dem vorgelegten Jagdpachtvertrag zum Wildschadensersatz verpflichtet sind, Schwarzwildschäden trägt jedoch die Jagdgenossenschaft zu 20% des Wildschadens an landwirtschaftlichen Kulturen. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Beigeladenen gemäß § 6 a Abs. 6 Satz 1 BJagdG Wildschäden an Grundstücken, die zum gemeinschaftlichen Jagdbezirk gehören, nach dem Verhältnis des Flächenanteils ihrer Grundfläche an der Gesamtfläche des gemeinschaftlichen Jagdbezirks anteilig zu ersetzen haben. Zudem ist gemäß § 32 Abs. 2 Satz 1 BJagdG der Wildschaden an den außerhalb der befriedeten Fläche gelegenen Sonderkulturen (Gemüseanbau, Obstplantagen, Christbaumkulturen) nicht zu ersetzen, wenn die Herstellung von üblichen Schutzeinrichtungen unterblieben ist, die unter gewöhnlichen Umständen zur Abwendung des Schadens ausreichen.

Nach den oben dargestellten Grundsätzen liegt eine derartige Gefährdung jedoch nicht vor.

In der mündlichen Verhandlung hat der Jagdberater zur Frage der zu erwartenden Wildschäden ausführlich Stellung genommen. Die nicht unerheblichen Rehwildschäden seien auch durch die bisherige Bejagung nicht verhindert worden. Bei allen stadtnahen Jagdrevieren sei die Störung durch Publikumsverkehr und damit eine erhebliche Verbisserhöhung zu berücksichtigen. Durch die Befriedung werde die Bejagung erschwert, sei aber nicht ausgeschlossen. Der zu erwartenden Erhöhung der Wildschäden müsse durch jagdliche Präsenz entgegengewirkt werden. Um übermäßige Wildschäden zu verhindern, sei eine punktuelle Jagd gegebenenfalls mit gemeinsamem Ansitz und spezieller Bejagung der Flächen, auf denen erhöhter Verbiss stattfindet, und auf Flächen der Naturverjüngung durchzuführen. Ob dies erfolgreich sein werde, könne er nicht sagen. Die Jagdfläche östlich und nordöstlich der Befriedungsfläche sei wegen der extrem steilen und bewachsenen Hänge nur sehr schwer bejagdbar. Auf der westlich der Befriedungsfläche gelegenen Jagdfläche müsse durch verstärkte Bejagung ein entsprechender Jagddruck ausgeübt werden.

Hinsichtlich der Schäden durch Hasenverbiss wies er darauf hin, dass Hasen an den Sonderkulturen einen größeren Schaden anrichten als Rehwild. Diese Schäden seien aber nicht ersatzpflichtig.

Diese Aussagen bestätigen die von den Klägern vorgetragenen Bejagungserschwernisse. Sie zeigen aber auch jagdliche Möglichkeiten auf, dem befürchteten Ansteigen der Wildschäden entgegenzuwirken, wenngleich der Jagdberater verständlicherweise keine sichere Prognose über den Erfolg der vorgeschlagenen jagdlichen Maßnahmen abgeben konnte.

Selbst wenn erhöhte Wildschäden infolge der Befriedung eintreten werden, so ist jedoch durch nichts belegt, dass diese übermäßig sein werden. Hiervon ist nur dann auszugehen, wenn das Ausmaß der Wildschäden eine notstandsähnliche Situation begründen würde. Das wäre dann gegeben, wenn von der Menge, Art und Massierung des Wildbestands eine Gefahr ausgehen würde, die einen gravierenden Schaden befürchten lasse, der das übliche Maß übersteigen werde (vgl. Schuck a. a. O. § 6 a Rn. 64 mit Verweis auf § 27 Rn. 6).

Bei dem gegebenen Spannungsfeld zwischen dem Eigentumsrecht der Beigeladenen und den schutzwürdigen Belangen der Kläger sind die vom Jagdberater vorgesehenen jagdlichen Maßnahmen den Klägern zuzumuten, zumal ihnen bei der Verlängerung ihres Jagdpachtvertrags am 31.3.2016 bewusst gewesen sein musste, dass ihre sodann am 4.4.2016 erhobene Klage nicht zwingend zum Erfolg führen würde. Dass der Wegfall von Grundstücken in Folge Befriedung im Einzelfall zu erheblichen Behinderungen bei der Jagdausübung auf der verbleibenden Jagdbezirksfläche führen und negative Auswirkungen auf den laufenden Jagdpachtvertrag haben kann, ist in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/12046) herausgestellt. Diese Behinderungen sind jedoch nicht in den in § 6 a Abs. 1 Satz 1 BJagdG genannten Belangen erwähnt, die einer Befriedung entgegenstehen können.

4.Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Belang des Schutzes vor Tierseuchen sowie der Erhaltung des gesunden Wildbestandes durch die Befriedung gefährdet ist.

Zwar hat das Veterinäramt des Landratsamts ... auf die Gefahr des Übergreifens der Aujeszkyschen Krankheit aus dem benachbarten N2... Wald hingewiesen.

Diesbezüglich hat der Jagdberater in der mündlichen Verhandlung jedoch ausgeführt, dass das Jagdrevier ... Wald auf der anderen Seite des ... liegt. Ein Eindringen von Wildschweinen aus dem ... Wald in das streitgegenständliche Revier halte er für unwahrscheinlich. Eine positive Testung von Wildschweinen auf die Aujeszkysche Krankheit bedeute nicht, dass diese Krankheit akut ausgebrochen sei. Der einzige ihm bekannte Fall einer akuten derartigen Erkrankung sei vor drei Jahren im Raum L... vorgekommen. Das Auftreten dieser Krankheit hätte fatale Folgen für die Haustierhaltung. Es gäbe aber im Landkreis ... derzeit so wenig Schwarzwild wie schon lange nicht mehr. Laut Einschätzung des Jagdberaters bestehe eine weit größere Gefahr des Zuzugs von Schwarzwild aus den angrenzenden ... Nachbarrevieren. Aber auch hier sei ihm ein Auftreten der Aujeszkyschen Krankheit nicht bekannt. Der Kläger zu 2) bestätigte, dass die letzte Wildsau im Revier vor ca. zehn Jahren geschossen worden sei.

Hinsichtlich der afrikanischen Schweinepest wurde seitens des Veterinäramts des Landratsamts ... auf deren Vorrücken aus Osteuropa hingewiesen. Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr, dass diese Tierseuche im streitgegenständlichen Revier auftreten werden, enthält dieser Sachvortrag nicht.

5. Soweit darauf hingewiesen wird, dass die Befriedung den Verlust der Reviereigenschaft nach sich ziehen könnte, wäre dies im Rahmen der zu prüfenden Belange des § 6 a Abs. 1 Satz 2 BJagdG nur dann relevant, wenn hiermit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verbunden wären. Dies könnte der Fall sein, wenn ein Zustand eintreten würde, bei dem die Jagdausübung an sich nicht mehr gewährleistet wäre. Ob sich die Kläger als Jagdpächter darauf berufen könnten, kann indes offenbleiben, weil die Gefahr des Verlustes der Reviereigenschaft nicht gegeben ist. Ein Unterschreiten der nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayJG festgeschriebenen Mindestgrenze von 250 ha für das Gemeinschaftsjagdrevier... ist bei einer Netto-Jagdfläche von 278 ha und einer Befriedungsfläche von 13,8 ha nicht gegeben. Dabei kann auch offenbleiben, ob - wie die Beklagtenseite vorträgt - Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayJG, wonach die befriedeten Flächen abzuziehen sind, nur auf befriedete Bezirke nach Art. 6 BayJG anzuwenden ist und nicht auf befriedete Flächen nach § 6 a BJagdG. Selbst wenn die Befriedungsfläche abgezogen werden würde, ist die 250-Hektar-Grenze nicht unterschritten.

6. Für den Fall, dass die von den Klägern befürchteten Folgen der Befriedung in Form übermäßiger Wildschäden und der Gefahr von Tierseuchen trotz der von ihnen erwarteten, vom Jagdberater dargestellten zusätzlichen jagdlichen Bemühungen auftreten sollten, kann die Beklagte gemäß § 6 a Abs. 5 BJagdG, eine beschränkte Jagdausübung auf den für befriedet erklärten Grundflächen anordnen. Diese Anordnung stellt eine Korrekturmöglichkeit dar, um übermäßige Wildschäden zu vermeiden oder die weiteren in Abs. 5 genannten Belange zu schützen.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren den Klägern aufzuerlegen, da die Beigeladenen erfolgreich Anträge gestellt haben.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 1, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.