Satzungsrecht: Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ist wirksam

Seit der Föderalismusreform 2006 steht den Ländern das Recht zu, Gesetze für das Wohnungswesen zu erlassen. Auf dieser Grundlage erließ Baden-Württemberg das 2013 in Kraft getretene Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbotsgesetz - ZwEWG). Nach § 2 Abs. 1 ZwEWG können Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Gemeinden mit Wohnraummangel), durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren bestimmen, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Gestützt auf diese Vorschrift hat die Stadt Freiburg eine am 1.2.2014 in Kraft getretene Satzung erlassen. Darin ist ein solches grundsätzliches Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum enthalten.

Der Antragsteller ist Eigentümer eines Grundstücks am Rande der Altstadt, das mit zwei Wohngebäuden bebaut ist. Mit seinem Normenkontrollantrag wendet er sich gegen die Satzung. Er macht geltend, aus verfassungsrechtlichen Gründen müssten andere Maßnahmen vorrangig sein, um den Wohnraummangel zu bekämpfen. Der Stadt sei es ferner ausschließlich darum gegangen, im Stadtgebiet preisgünstigen Wohnraum für untere und mittlere Einkommen zu sichern. Seine Wohnungen hätten aber eine Wohnfläche von ca. 120 qm. Bei Wohnungen dieser Größe sei eine „besondere Wohnraumgefährdung“ aber nicht gegeben. Denn diese seien für untere und mittlere Einkommensgruppen ohnehin nicht erschwinglich.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers blieb ohne Erfolg. In seiner Urteilbegründung führt das Gericht im Wesentlichen aus, dass die Satzung nicht gegen höherrangiges Recht verstoße. Bei der Stadt Freiburg handele es sich nach den von ihr während des Verfahrens vorgelegten Daten über Bevölkerungsentwicklung, Neubautätigkeit, Entwicklung der Mieten und Kaufpreise in den letzten Jahren zweifellos um eine Gemeinde mit Wohnraummangel im Sinne des § 2 Abs. 1 ZwEWG. Der auf dem Gebiet der Stadt herrschende Wohnraummangel sei entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht darauf beschränkt, die Bevölkerung mit unterem oder mittlerem Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum zu bedienen. Die von ihm angenommene Verpflichtung der Stadt, Wohnungen mit einer Wohnfläche von mehr als 120 qm von dem Anwendungsbereich der Satzung auszunehmen, bestehe deshalb nicht.

Die Satzung der Stadt Freiburg sei auch mit Blick auf § 1 ZwEWG nicht zu beanstanden. Die einer Gemeinde mit Wohnraummangel eingeräumte Satzungsbefugnis stehe nach dieser Vorschrift unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde den Wohnraummangel „nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen“ könne. Sie sei in diesem Sinn nachrangig. Dafür, dass die Stadt Freiburg dem auf ihrem Gebiet herrschenden Wohnraummangel mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen könne, sehe das Gericht jedoch keine Anhaltspunkte.


Die Entscheidung im Einzelnen lautet:

VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8.12.2015, (Az.: 3 S 248/15).

Wird ein humanitäres Aufenthaltsrecht beantragt, ist in aller Regel davon auszugehen, dass sich der Antrag auf sämtliche diesem Aufenthaltszweck zuzurechnenden Erteilungsvorschriften stützt, soweit der zugrunde gelegte Lebenssachverhalt ein einheitlicher ist. Insoweit gilt nichts anderes als für die Bestimmung des Streitgegenstandes einer Klage auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, der ebenfalls durch die Aufenthaltszwecke und den zugrunde gelegten Lebenssachverhalt bestimmt und begrenzt wird, aus denen der Anspruch hergeleitet wird, nicht aber aus der Verortung eines Anspruchs im Gesetz.

Eine Klage ist in diesen Fällen nicht wegen Fehlens einer nicht nachholbaren Klagevoraussetzung unzulässig, soweit sie zuletzt auf eine Erteilungsvorschrift gestützt wird, die erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getreten ist.


Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen die Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Freiburg i. Br.

Der Antragssteller ist seit 2006 Eigentümer des am Rande der Altstadt der Antragsgegnerin gelegenen, mit zwei Wohngebäuden bebauten Grundstücks Flst.Nr.... In zwei Räumen einer im Erdgeschoss des Gebäudes... befindlichen Wohnung wurde vor einigen Jahren ein Yogastudio eingerichtet. Eine weitere ca. 180 m2 große Wohnung im zweiten Obergeschoss wird von dem Antragsteller seit Oktober 2011 an ein Finanzierungsberatungsunternehmen als Geschäftsraum vermietet.

Im Zuge der Föderalismusreform wurde die Zuständigkeit für das Recht des Wohnungswesens durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 mit Wirkung vom 1.9.2006 vom Bund auf die Länder übertragen. Das Recht zur Gesetzgebung für das Recht des Wohnungswesens steht seither den Ländern zu. Auf dieser Grundlage erließ der Landesgesetzgeber das am 19.12.2013 in Kraft getretene Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum. Nach § 2 Abs. 1 ZwEWG können Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist , durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren bestimmen, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Die Vorschrift löst damit in Baden-Württemberg die gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgeltende Regelung in Art. 6 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4.11.1971 ab, der die Landesregierungen dazu ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf.

Gestützt auf § 2 Abs. 1 ZwEWG beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Satzung der Stadt Freiburg i. Br. über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 28.1.2014, die am 31.1.2014 öffentlich bekannt gemacht wurde und nach ihrem § 15 am 1.2.2014 in Kraft getreten ist. Die Satzung wurde durch eine vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 17.3.2015 beschlossene Satzung geändert, die am 27.3.2015 bekanntgemacht wurde und am 28.3.2015 in Kraft getreten ist.

Die Satzung enthält in ihrer geänderten Fassung u. a. folgende Regelungen:

§ 1 Gegenstand der Satzung

In der Stadt Freiburg i. Br. ist die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet und diesem Wohnraummangel kann innerhalb der nächsten fünf Jahre nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnet werden.

Die Satzung gilt für die Zweckentfremdung von frei finanziertem Wohnraum im Stadtgebiet. Nicht betroffen ist Wohnraum, so lange er den Bindungen aus den Wohnraumförderungsprogrammen des Landes unterliegt, was der Antragsteller auf Verlangen nachzuweisen hat.
…

§ 3 Wohnraum

Wohnraum im Sinne der Satzung sind sämtliche Räume, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Satzung zur dauerhaften Wohnnutzung objektiv geeignet und subjektiv durch die/den Verfügungsberechtigte bestimmt sind. Dazu zählen auch Werk- und Dienstwohnungen sowie Wohnheime.

Objektiv geeignet sind Räume, wenn sie die Führung eines selbstständigen Haushalts ermöglichen. Die subjektive Bestimmung trifft die/der Verfügungsberechtigte ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten.

Wohnraum liegt nicht vor, wenn

1. der Raum dem Wohnungsmarkt nicht generell zur Verfügung steht, weil das Wohnen in einem engen räumlichen Zusammenhang an eine bestimmte Tätigkeit geknüpft ist und dies baurechtlich abgesichert ist.

2. der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente,

3. der Raum nicht bezugsfertig ist,

4. baurechtlich eine Wohnnutzung nicht zulässig und auch nicht genehmigungsfähig ist,

5. ein dauerndes Bewohnen unzulässig oder unzumutbar ist, weil der Raum einen schweren Mangel bzw. Missstand aufweist oder unerträglichen Umwelteinflüssen ausgesetzt ist und die Wiederbewohnbarkeit nicht mit einem objektiv wirtschaftlichen und zumutbaren Aufwand hergestellt werden kann. Dies ist stets der Fall, wenn die aufzuwendenden finanziellen Mittel

- nicht innerhalb eines Zeitraumes von 10 Jahren durch entsprechende Erträge ausgeglichen werden können oder

- die Kosten des Abbruchs zuzüglich der Neuerrichtung die eines vergleichbaren Gebäudes erreichen;

6. der Raum aufgrund der Umstände des Einzelfalls nachweislich nicht mehr vom Markt angenommen wird, z. B. wegen seiner Größe oder seines Grundrisses.

Eine Ferienwohnung gilt nicht als Wohnraum, wenn ihre Nutzung baurechtlich zulässig ist, und ihr Inhaber bis spätestens 01.02.2014 gegenüber der Stadt erklärt hatte, dass der Wohnraum als Ferienwohnung genutzt wird, z. B. durch Stellen eines Bauantrags, eines Antrags auf Zweckentfremdung oder durch Anmeldung gemäß § 7 der Übernachtungssteuersatzung vom 15.10.2013.

§ 4 Zweckentfremdung

Wohnraum wird zweckentfremdet, wenn er durch die Verfügungsberechtigte/den Verfügungsberechtigten und die Mieterin/den Mieter anderen als Wohnzwecken zugeführt wird. Eine Zweckentfremdung liegt insbesondere vor, wenn der Wohnraum

1. überwiegend für gewerbliche oder berufliche Zwecke verwendet oder überlassen wird,

2. baulich derart verändert oder in einer Weise genutzt wird, dass er für Wohnzwecke nicht mehr geeignet ist,

3. nicht nur vorübergehend gewerblich oder gewerblich veranlasst für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt wird,

4. länger als sechs Monate leer steht, vorbehaltlich der Fälle des Absatzes 2 Nr. 1,

5. beseitigt wird.

Eine Zweckentfremdung liegt in der Regel nicht vor, wenn

1. Wohnraum leer steht, weil er trotz nachweislicher geeigneter Bemühungen über längere Zeit nicht wieder vermietet werden konnte,

2. Wohnraum nachweislich zügig umgebaut, instand gesetzt oder modernisiert

3. eine Wohnung durch die Verfügungsberechtigte/den Verfügungsberechtigten oder die Mieterin/den Mieter zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken mitbenutzt wird, insgesamt jedoch die Wohnnutzung überwiegt und Räume nicht im Sinne von Abs. 1 Nr. 2 baulich verändert wurden,

4. Wohnraum nicht ununterbrochen genutzt wird, weil er bestimmungsgemäß der/dem Verfügungsberechtigten als Zweit- oder Ferienwohnung dient,

5. der Wohnraum mit anderem Wohnraum zur weiteren Wohnnutzung zusammengelegt oder geteilt wird.

§ 5 Genehmigung

Wohnraum darf nur mit der Genehmigung der Vollzugsbehörde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden.

Eine Genehmigung ist auf Antrag zu erteilen, wenn vorrangige öffentliche Interessen oder schutzwürdige private Interessen das Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen. Eine Genehmigung kann erteilt werden, wenn dem Interesse an der Erhaltung des Wohnraums durch Ausgleichsmaßnahmen, insbesondere durch Ersatzwohnraum oder durch Entrichtung einer Ausgleichszahlung, in verlässlicher und angemessener Weise Rechnung getragen wird.

Eine Genehmigung kann ferner erteilt werden

1. für Wohnraum, der nachweislich über einen Zeitraum von mindestens 5 Jahren als solcher genutzt wurde, wenn sich die Zulässigkeit der Wohnnutzung nicht klären lässt

2. für die Umwandlung von Wohnungen nach § 8 Abs. 3, § 9 Abs. 3 BauNVO in gewerblichen Einheiten

3. wenn städtebauliche/stadtplanerische Ziele dies erfordern.

Einer Genehmigung bedarf es nicht für die anderweitige Verwendung von Wohnraum, der nach dem erstmaligen Inkrafttreten dieser Satzung unter wesentlichem Bauaufwand aus ehemals nicht Wohnzwecken dienenden Räumen geschaffen wurde. Das Gleiche gilt für den Leerstand von Wohnraum über die Dauer von sechs Monaten hinaus, soweit dieser durch überwiegende schutzwürdige private Interessen gerechtfertigt ist.

Die Genehmigung wirkt für und gegen die Rechtsnachfolgerin /den Rechtsnachfolger; das Gleiche gilt auch für Personen, die den Besitz nach Erteilung der Genehmigung erlangt haben.

Die Genehmigung zur Zweckentfremdung ersetzt keine nach anderen Bestimmungen erforderlichen Genehmigungen.

§ 6 Genehmigung aufgrund vorrangiger öffentlicher Belange und überwiegender privater Interessen

Vorrangige öffentliche Belange für eine Zweckentfremdung sind in der Regel gegeben, wenn Wohnraum zur Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Einrichtungen oder lebenswichtigen Diensten verwendet werden soll, die gerade an dieser Stelle der Gemeinde dringend benötigt werden und für die andere Räume nicht zur Verfügung stehen oder nicht zeitgerecht geschaffen werden können.

Überwiegende schutzwürdige private Interessen sind insbesondere - bei einer Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz und - bei nicht mehr erhaltungswürdigem Wohnraum gegeben.

§ 7 Genehmigung gegen Ersatzwohnraum

Ein beachtliches und verlässliches Angebot zur Bereitstellung von Ersatzwohnraum lässt das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Wohnraums in der Regel entfallen, wenn die Wohnraumbilanz insgesamt wieder ausgeglichen wird. Der Interessenausgleich durch Bereitstellung von Ersatzwohnraum ist auch in Kombination mit Ausgleichszahlungen möglich. Etwas anderes gilt, wenn es aus besonderen Gründen im öffentlichen Interesse geboten ist, dass ganz bestimmter Wohnraum nicht zweckentfremdet wird. Das ist z. B. bei einer besonderen Lage oder kultureller oder historischer Bedeutung des Wohnraums der Fall.

Ein beachtliches Angebot zur Errichtung von Ersatzwohnraum liegt vor, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:

1. Der Ersatzwohnraum wird im Gebiet der Stadt Freiburg geschaffen.

2. Der Ersatzwohnraum wird von der Inhaberin/vom Inhaber der Zweckentfremdungsgenehmigung geschaffen.

§ 8 Genehmigung gegen Entrichtung von Ausgleichsbeträgen

Im Einzelfall kann auch durch eine einmalige oder laufende Ausgleichszahlung erreicht werden, dass das öffentliche Interesse an der Erhaltung eines bestimmten Wohnraums hinter das Interesse an einer Zweckentfremdung zurücktritt. Mit der Ausgleichszahlung sollen die durch die Zweckentfremdung bedingten Mehraufwendungen der Allgemeinheit für die Schaffung neuen Wohnraums teilweise kompensiert und so ein Ausgleich für den Verlust an Wohnraum geschaffen werden. Die Ausgleichsbeträge sind zweckgebunden für die Schaffung neuen Wohnraums zu verwenden.
…

Der Antragsteller hat am 29.1.2015 einen Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung macht er geltend, die für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung erforderlichen Voraussetzungen lägen nicht vor. Das Zweckentfremdungsverbotsgesetz ermächtige die Gemeinden nur dann zum Erlass einer solchen Satzung, wenn dem Wohnraummangel nicht in absehbarer Zeit vorrangig durch andere Maßnahmen abgeholfen werden könne. Das beruhe auf der Erkenntnis, dass der Erlass einer entsprechenden Satzung und ihr Vollzug erhebliche Eingriffe in das Eigentum der Betroffenen darstellten. Ein solcher Eingriff dürfe nur als das letzte Mittel zur Minderung eines bestimmten Wohnraummangels ergriffen werden. Das bedeute, dass schon aus verfassungsrechtlichen Gründen jedenfalls andere Maßnahmen bei der Bekämpfung des Wohnraummangels vorrangig sein müssten, z. B. solche der Wohnraumförderung. Die Gemeinden seien außerdem im Rahmen ihres eigenverantwortlich auszuübenden normativen Ermessens zu der Prüfung verpflichtet, ob die Anwendung des Zweckentfremdungsverbots auf einzelne typisierte Anwendungsfälle, beispielsweise nur auf leerstehende Wohnungen beschränkt werden könne. Dies habe die Antragsgegnerin weder beim Erlass der Satzung noch bei deren Vollzug beachtet.

Soweit sich in den Beratungs- und Beschlussprotokollen der Antragsgegnerin überhaupt Aussagen finden ließen, sei es ihr ausschließlich darum gegangen, dass im Stadtgebiet preisgünstiger Wohnraum für untere und mittlere Einkommen nicht hinreichend zur Verfügung stehe. Dies entspreche auch der tatsächlichen Wohnraummangellage in Freiburg, was sich auch aus dem „Kommunalen Handlungsprogramm Wohnen“ ergebe, das die Grundlage der wohnungspolitischen Ausrichtung der Antragsgegnerin bilde. Die Voraussetzung einer „besonderen Wohnraumgefährdung“ sei aber bei Wohnungen ab einer Wohnfläche von ca. 120 m2 im Innenstadtbereich nicht erfüllt. Für untere und mittlere Einkommen seien solche Wohnungen nicht erschwinglich. Eine „besondere“ Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen liege deshalb bei Wohnraum, dessen ortsübliche Kaltmiete mehr als 1.500 € betrage, nicht vor. Solche Wohnungen könnten damit auch nicht zu den Wohnungen zählen, welche dem Zweckentfremdungsverbotsgesetz und den damit zusammenhängenden Schutzzweckgedanken unterlägen. Von der Antragsgegnerin werde somit eine allgemeine Mangellage mit preisgünstigem Wohnraum undifferenziert und ohne ausreichende Tatsachengrundlage behauptet. Da die Satzungsvoraussetzungen insoweit nicht erfüllt seien, hätte die Antragsgegnerin zumindest für solche Innenstadtwohnungen eine entsprechende Beschränkung bzw. Ausnahme vom Zweckentfremdungsverbot erlassen müssen, wie dies auch vom Gesetzgeber gewollt sei.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung der Stadt Freiburg i. Br. über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Freiburg i. Br. vom 28. Januar 2014 in der Fassung der Satzung vom 17. März 2015 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Sie erwidert: Die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen sei in ihrem Stadtgebiet gefährdet. Eine solche Gefährdung liege insbesondere vor, wenn ein Zustand unzureichender Wohnraumversorgung breiter Bevölkerungsschichten mindestens latent vorhanden sei und dies mit Umständen zusammenhänge, die in dem jeweiligen Ort den Wohnungsmarkt belasteten. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei der Wohnungsmarkt zweckentfremdungsrechtlich nicht in verschiedene Marktsegmente zu teilen und die Mangellage nicht für alle Segmente gesondert zu beurteilen, da nach der Legaldefinition des § 1 ZwEWG auf die allgemeine Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum abzustellen sei. In der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung sei anerkannt, dass der Wohnungsmarkt als Ganzes maßgeblich sei. Nach der Rechtsprechung könnten als Indizien für den Zustand der Wohnraumversorgung u. a. der Vergleich der Entwicklung der Bevölkerungszahl mit der Entwicklung der im Neubau fertig gestellten Wohnungen, die Entwicklung der durchschnittlichen Mietpreise in den Mietenspiegeln, das Verhältnis von Angebot und Nachfrage nach preisgünstigen Mietwohnungen und die Entwicklung der Zahl der anerkannter Dringlichkeitsfälle herangezogen werden. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe habe die Stadt eine sich seit mehreren Jahren drastisch verschärfende Wohnraummangellage auf ihrem Gebiet festgestellt. Wie sich aus der amtlichen Statistik ablesen lasse, gehöre Freiburg zu den wenigen Städten, in denen bereits seit Anfang der 1990er die Einwohnerzahl stetig gestiegen sei, und zwar um insgesamt ca. 20%. Die jährliche Wachstumsrate seit 2004 liege bei rd. 0,9% bzw. 1.100 Personen. Im Vergleich zu anderen bundesdeutschen Großstädten seien in Freiburg seit Jahren sehr hohe Mieten zu verzeichnen. Die mittlere monatliche Nettokaltmiete aller für den Mietspiegel untersuchten Wohnungen habe sich von 2003 bis 2012 um 17% von 6,42 €/m2 auf 7,53 €/m2 Wohnfläche erhöht. Ab 2006 sei vor allem die Mietspiegelmiete für größere Wohnungen ab 90 m2 teurer geworden. Zwischen 2004 und 2013 seien auch die Kaufpreise für Eigentumswohnungen stark gestiegen. Im Jahr 2013 habe der Quadratmeterpreis mit rund 4.000 €/m2 mit knapp 60% über dem Wert von 2009 gelegen. Auch die Wiederverkaufspreise für bestehende Eigentumswohnungen seien um 33% von 2009 auf 2013 gestiegen. Neben dem Bevölkerungswachstum habe auch der Trend zur Haushaltsverkleinerung Auswirkungen auf den Wohnraumbedarf, weil hierdurch sowohl die Zahl der Haushalte als auch der Bedarf an Wohnungen steige.

Die Bauintensität als ein Frühindikator für die Angebotsentwicklung sei in den letzten Jahren gesunken. Während im Jahr 2005 noch über 1.000 Wohneinheiten genehmigt worden seien, seien in den Jahren 2011 und 2012 nur noch 374 bzw. 586 Wohneinheiten genehmigt worden; im Jahr 2013 seien es 719 gewesen. Folge davon sei eine zunehmende Anspannung des Wohnungsmarkts. Des Weiteren sei die Zahl der in der städtischen Wohnungssucherdatei registrierten wohnungssuchenden Haushalte von 590 im Jahr 2004 auf 1.256 im Jahr 2012 und 1.330 im Jahr 2013 gestiegen. Auch in der Zukunft bestehe aufgrund der längerfristig zu erwartenden Bevölkerungs- und Haushaltszunahme eine anhaltend hohe Nachfrage nach Wohnraum in allen Segmenten. Nach der neuen Bevölkerungsvorausrechnung aus dem Jahr 2014 sei von einer Bevölkerungszunahme um 19.000 Personen bis im Jahr 2030 auszugehen. Nach der aktuellen Wohnungsbedarfsanalyse sei bis zu diesem Jahr von einem Neubaubedarf in Freiburg von rund 14.600 bis18.600 Wohnungen auszugehen.

Der Erlass der Satzung verstoße nicht gegen den in § 1 ZwEWG verankerten Subsidiaritätsgrundsatz. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei dieser Grundsatz nicht derart zu verstehen, dass der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung ausgeschlossen sei, solange andere zumutbare Maßnahmen der Entspannung des Wohnungsmarkts möglich seien. Die zumutbaren alternativen Maßnahmen müssten vielmehr auch geeignet sein, in angemessener Zeit dem Wohnraummangel effektiv entgegenzuwirken. Die Stadt habe sämtliche ihr zumutbaren Maßnahmen zur Behebung des Wohnraummangels in einem umfangreichen Maßnahmenkonzept zusammengestellt. Diese Maßnahmen würden derzeit umgesetzt, ohne dass sich dadurch in vertretbarer Zeit eine ausreichenden Entspannung des Wohnungsmarkts durch umfassende Deckung des Wohnraumbedarfs erreichen lasse. Insbesondere die geplante Entwicklung eines neuen Stadtteils erweise sich als zeitintensive Maßnahme, die erst langfristig zur einer Entspannung des Wohnungsmarkts beitragen könne. Angesichts verschiedener Realisierungshemmnisse werde die neue Siedlungsfläche voraussichtlich nicht vor dem Jahr 2020 bebaubar sein. Die aufgestellten Prognosen machten deutlich, dass es trotz der in ihrem Handlungsprogramm genannten weiteren Maßnahmen auch in Zukunft ein hohes Defizit an bezahlbarem Wohnraum geben werde.

Entgegen der Behauptung des Antragstellers beziehe sich das Handlungsprogramm Wohnen der Stadt nicht lediglich auf das mittlere und untere Wohnungsmarktsegment. Zwar liege einer der Schwerpunkte in der Stärkung dieser Segmente, da in diesem die Verknappung und Verteuerung von Wohnraum in Freiburg am spürbarsten sei. Im Zentrum des Handlungsprogramms stehe aber der Neubau von Wohnraum für alle Nachfragegruppen. Wohnungen eines bestimmten Preissegments seien auch nicht per se vom Anwendungsbereich des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes ausgenommen.

§ 2 Abs. 1 ZwEWG erlaube es den Gemeinden, den Geltungsbereich einer auf der Grundlage dieser Vorschrift erlassenen Satzung räumlich zu beschränken. Eine Beschränkung auf eine bestimmte Art von Wohnraum sei dagegen nicht möglich. Selbst wenn sich das den Gemeinden zustehende Ermessen auch auf die Art der Wohnung erstrecken sollte, folge daraus nicht die Rechtswidrigkeit ihrer Satzung, da sich die gerichtliche Kontrolle einer Satzung auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsergebnisses zu beschränken habe. Die mangelnde Beschränkung des Zweckentfremdungsverbots auf Wohnungen eines bestimmten Preissegments verstoße jedoch weder gegen Verfassungsrecht noch gegen Vorschriften des einfachen Rechts.

Soweit der Antragsteller der Auffassung sei, dass die Stadt sein Engagement zur Schaffung von Wohnraum beim Vollzug der Satzung hätte berücksichtigen müssen, sei darauf hinzuweisen, dass für die Prüfung etwaiger Anwendungs- bzw. Vollzugsfehler im Normenkontrollverfahren kein Raum sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Akten der Antragsgegnerin sowie die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.


Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

1. Bei der angefochtenen Satzung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, die nach diesen Vorschriften der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren zugänglich ist.

2. Der Antragsteller besitzt die gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, da er als Eigentümer eines im Geltungsbereich der angefochtenen Satzung gelegenen, mit zwei Wohngebäuden bebauten Grundstücks geltend machen kann, durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach § 5 Abs. 1 der Satzung darf Wohnraum nur mit der Genehmigung der Vollzugsbehörde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden. Die Satzung stellt damit eine Bestimmung des Inhalts des Grundeigentums im Sinn des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums muss nur hingenommen werden, wenn sie auf einer rechtmäßigen Norm beruht. Ob die Satzung rechtmäßig ist, kann deshalb der von ihr betroffene Grundeigentümer grundsätzlich in einem Normenkontrollverfahren überprüfen lassen.

3. Dem Antragsteller kann ferner nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen werden.

Ob die Satzung in den beiden vom Antragsteller genannten Fällen zur Anwendung kommt, hält der Senat zwar für fraglich, da die Zweckentfremdung der beiden Wohnungen im Erd- und Obergeschoss des Gebäudes... vor Inkrafttreten der Satzung vorgenommen wurde. Nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Satzung liegt Wohnraum im Sinne der Satzung u. a. nicht vor, wenn „der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente“. Dafür, dass die in den betreffenden Räumen des Gebäudes... aufgenommenen gewerblichen Nutzungen gegen den für das Grundstück des Klägers geltenden Bebauungsplan „Wiederaufbaugebiet Nordstadt“ der Antragsgegnerin oder gegen andere materiellrechtliche Vorschriften verstießen, ist den Akten der Antragsgegnerin nichts zu entnehmen. Die Aufnahme der gewerblichen Nutzungen stellt allerdings jeweils eine Nutzungsänderung dar, für die es gemäß § 49 in Verbindung mit § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO einer Baugenehmigung bedarf. Eine solche wurde dem Antragsteller nicht erteilt. Der Senat hat jedoch erhebliche Zweifel, ob das bloße Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung bedeutet, dass die Nutzung der betreffenden Räume zu anderen als Wohnzwecken als unzulässig im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Satzung angesehen werden kann. Das gilt unabhängig von der Frage, ob eine Nutzung schon allein wegen ihrer formeller Baurechtswidrigkeit gemäß § 65 Satz 2 LBO untersagt werden kann, da die auf die Erhaltung des Gesamtwohnraumangebots gerichtete Satzung nicht dazu dient, einen Verstoß gegen formelle baurechtliche Vorschriften zu sanktionieren.

Im Fall der insgesamt 157 m2 großen Wohnung im Erdgeschoss des Gebäudes des Antragstellers kommt hinzu, dass nur zwei Räume gewerblich genutzt werden. Die beiden Räume sind zusammen ca. 63 m2 groß. In „Umwandlungsfällen“ liegt aber eine Zweckentfremdung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung nur vor, wenn der Wohnraum „überwiegend“ für gewerbliche oder berufliche Zwecke verwendet oder überlassen wird. Eine Zweckentfremdung setzt somit voraus, dass mehr als 50% der Wohnfläche nicht mehr dem Wohnen dienen.

Die Frage, ob die Antragsgegnerin in den beiden vom Antragsteller genannten Fällen zu Recht vom einem Verstoß gegen ihre Satzung ausgeht, kann indessen dahin stehen, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Satzung jedenfalls in künftigen, den Antragsteller betreffenden Fällen zur Anwendung kommt. Dass die angestrebte Unwirksamkeitserklärung der Satzung dem Antragsteller keinen Vorteil bringen würde, kann daher nicht festgestellt werden.

Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die angefochtene Satzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

Die angefochtene Satzung stützt sich auf § 2 Abs. 1 ZwEWG, wonach Gemeinden mit Wohnraummangel durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren bestimmen können, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Diese Vorschrift sowie die mit ihr im Zusammenhang stehenden weiteren Regelungen des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen Art. 14 GG. Das wird auch vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogen.

§ 2 Abs. 1 ZwEWG entspricht in Ziel und Grundstruktur der gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgeltenden und in Baden-Württemberg durch diese Vorschrift abgelösten Regelung in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG vom 4.11.1971, der die Landesregierungen dazu ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 4.2.1975 - 2 BvL 5/74 - die Vereinbarkeit des Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG mit Art. 14 GG bestätigt und zur Begründung ausgeführt:

Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, und stellt ihm dabei die Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben. Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehört grundsätzlich die freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Ein repressives, nur mit einer Befreiungsmöglichkeit versehenes Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum beeinträchtigt diese Verfügungsbefugnis. Die Ermächtigung zur Inkraftsetzung eines solchen Verbots, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorsieht, ist jedoch durch den Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt.

Die verfassungsrechtliche Forderung einer am Gemeinwohl ausgerichteten Nutzung des Privateigentums umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung der betreffenden Eigentumsgegenstände angewiesen sind. Dieses Angewiesensein begründet einen sozialen Bezug und eine besondere soziale Funktion dieser Eigentumsgegenstände. Große Teile der Bevölkerung sind, zumal in den Städten, nicht in der Lage, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen.
Eine allgemein ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen dient unmittelbar der Bereitstellung des für den Einzelnen und für die Familie unentbehrlichen Wohnraums. Wenn diese Versorgung besonders gefährdet ist, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG für das Eingreifen des Verordnungsgebers voraussetzt, so bedeutet das für eine Vielzahl von Menschen, dass sie keinen ausreichenden Wohnraum haben. Der soziale Bezug, der dem Wohnraum ohnehin innewohnt, verstärkt sich noch erheblich. In einer solchen Situation ist es eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerechte, am Gemeinwohl orientierte Maßnahme, die Zweckbestimmung des vorhandenen Wohnraums dadurch zu erhalten, dass seine Zweckentfremdung grundsätzlich verboten wird. Dies jedenfalls dann, wenn - wie hier - die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers ausreichend gewahrt bleiben. Der Eigentümer behält eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete , und er hat die Möglichkeit, in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten. Aufgehoben wird im Grunde nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. Diese Möglichkeit aber ist, bei gegebener unzureichender Versorgungslage, verfassungsrechtlich nicht geschützt.

Diese Ausführungen lassen sich auf § 2 Abs. 1 ZwEWG ohne weiteres übertragen.

Die von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 ZwEWG erlassene Satzung verstößt auch ihrerseits nicht gegen höherrangiges Recht.

Bei der Antragsgegnerin handelt es sich um eine Gemeinde mit Wohnraummangel, d. h. um eine Gemeinde, in der die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.

Die von § 2 Abs. 1 ZwEWG verwendeten Begriffe „ausreichende Versorgung“ und „angemessene Bedingungen“ entsprechen den gleichen Begriffen in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweisen diese Begriffe nicht auf einen wünschbaren Idealzustand, sondern auf die Sicherstellung des Normalen, da eine Beeinflussung des Wohnungsangebots mit dem Mittel des Genehmigungsvorbehalts nur in besonders gefährdeten Gemeinden einsetzen soll. Mit „ausreichender Versorgung“ ist daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage gemeint, nicht aber ein - kurzfristig vielleicht erstrebenswertes - preisdrückendes Überangebot. Angestrebt wird ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. „Angemessene Bedingungen“ bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die - für Wohnungen der entsprechenden Art - von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen.

Die in der gleichen Weise zu verstehende Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen im Sinne des § 2 Abs. 1 ZwEWG muss nach dem Wortlaut der Vorschrift „besonders gefährdet“ sein. Verlangt wird damit kein bestimmtes quantitatives Maß der Unterversorgung. Wesentlich ist vielmehr, ob eine Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet wird, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität vermitteln. Sachliche Besonderheiten in diesem Sinne pflegen vor allem in Ballungsräumen, in Industriestädten, Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktionen sowie in Universitätsstädten vorzuliegen.

Für eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gibt es verschiedene Indizien. Umstände, die für eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen sprechen, sind insbesondere, dass die Kaufpreise und Mieten deutlich stärker steigen als im bundesweiten Durchschnitt, die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt, die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird sowie geringer Leerstand bei großer Nachfrage besteht.

Solche Umstände sind im Fall der Antragsgegnerin zweifelsfrei gegeben.

Die Antragsgegnerin hat im Zusammenhang mit dem von ihr am 26.11.2013 beschlossenen „Kommunalen Handlungsprogramm Wohnen“ bei einem wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Beratungsunternehmen eine Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose in Auftrag gegeben, deren Entwurf im November 2014 fertig gestellt wurde. Nach der genannten Untersuchung ist die Einwohnerzahl der Antragsgegnerin - insbesondere durch Wanderungsgewinne - seit Anfang der 1990er Jahre stetig gewachsen. Seit dem Jahr 2004 habe sich die Einwohnerzahl um rund 5% erhöht und 2013 ca. 218.000 Einwohner erreicht. Dies entspreche einer jährlichen Wachstumsrate von rund 0,9% bzw. 1.100 Einwohnern. Parallel zur Zahl der Einwohner habe die Zahl der Haushalte in dem gleichen Zeitraum um 8% von rund 111.000 auf mehr als 120.000 zugenommen. Die Zahl der fertig gestellten Wohnungen habe im Zeitraum von 2004 bis 2013 im Schnitt 750 pro Jahr betragen. Von 2004 bis 2008 seien die Fertigstellungswerte relativ konstant zwischen 760 und 910 gelegen. In den folgenden drei Jahren habe es einen deutlichen Rückgang gegeben, da die Neubaugebiete Rieselfeld und Vauban weitgehend entwickelt worden seien und keine größeren Bauflächen mehr zur Verfügung gestanden hätten. Nachdem die Zahlen im Jahr 2012 in Folge der Fertigstellung neuer Wohnquartiere mit 1.071 neuen Wohnungen den höchsten Wert seit 2000 erreicht hätten, sei die Bautätigkeit im Jahre 2013 wieder stark gefallen und habe die Herstellung von nur noch 472 neuen Wohnungen umfasst.

In dem Bericht heißt es weiter, dass in Folge des danach hinter dem Bedarf zurück bleibenden Baus neuer Wohnungen die Kaufpreise für Eigentumswohnungen zwischen 2004 und 2013 stark gestiegen seien. Dies gelte insbesondere für den Zeitraum von 2009 bis 2013, in dem der Quadratmeterpreis um knapp 60% auf rund 4.000 €/m² zugenommen habe. Die Antragsgegnerin liege damit im aktuellen Kaufpreis-Ranking hinter München auf Platz 2 aller deutschen Städte. Die Kaufpreise für vorhandene Eigentumswohnungen seien in dem gleichen Zeitraum um 33% gestiegen. Bei neu errichten Mietwohnungen gehöre die Antragsgegnerin ebenfalls zu den teuersten Städten Deutschlands. Aktuell liege die Stadt auf Platz 5 hinter München, Frankfurt, Stuttgart und Hamburg. Im Vergleich zur Entwicklung der Kaufpreise von Eigentumswohnungen sei der Anstieg der Mietpreise allerdings moderater verlaufen. Im Jahre 2013 seien die Mietpreise neugebauter Wohnungen um ca. 2,50 €/m2 oder 27% über dem Niveau des Jahres 2004 gelegen. Die Mietpreise bei Bestandswohnungen seien im gleichen Zeitraum um knapp 2 €/m2 oder 24% gestiegen.

Daran, dass es sich bei der Antragsgegnerin um eine Gemeinde mit Wohnraummangel handelt, kann schon nach dem Ergebnis dieser Untersuchung kein Zweifel bestehen.
Das Bestehen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin wird durch die Zahl der bei der Stadt in der Wohnungssucherdatei registrierten wohnungssuchenden Haushalte unterstrichen. Nach dem Statistischen Jahrbuch 2013 ist diese Zahl von 767 im Jahr 2005 auf 1.256 im Jahr 2012 gestiegen. Hinzuweisen ist ferner auf die in der Begründung des Gesetzes zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten vom 21.4.2015 abgedruckte Statistik, wonach in verschiedenen Städten im Bundesgebiet eine Kluft zwischen den Mieten in Bestandsmietverträgen und den aktuell geforderten Mietpreisen bei Wiedervermietung bestehe, die vielfach weit mehr als 10 Prozent betrage. Zurückgeführt wird dies darauf, dass in diesen Städten frei werdende Mietwohnungen von einer Vielzahl von Mietsuchenden nachgefragt würden, was zur Folge habe, dass erhebliche Mietsteigerungen durchgesetzt werden könnten. Mit einer Vergleichsmiete des Mietspiegels von 7,58 €/m2 und einer Angebotsmiete von 9,97 €/m2 rangiert die Antragsgegnerin ganz oben in dieser Statistik.

Die Annahme, dass es sich bei der Antragsgegnerin um eine Gemeinde mit Wohnraummangel handelt, wird außerdem dadurch bestätigt, dass die Antragsgegnerin nach der Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit Begrenzung der zulässigen Miethöhe bei Mietbeginn zu den Gemeinden mit „angespanntem Wohnungsmarkt“ zählt. Die Verordnung stützt sich auf die durch das bereits erwähnte Mietrechtsnovellierungsgesetz in das BGB eingefügte Regelung in § 556d. Wird ein Mietvertrag über Wohnraum abgeschlossen, der in einem durch Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 BGB bestimmten Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt liegt, so darf die Miete nach § 556d Abs. 1 BGB zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete höchstens um 10 Prozent übersteigen. Die Landesregierungen werden durch ermächtigt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung für die Dauer von höchstens fünf Jahren zu bestimmen. Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten liegen vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Nach der - auf eingehenden Untersuchungen der Landesregierung beruhenden - Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 29.9.2015 ist das auf dem Gebiet der Antragsgegnerin der Fall.

Die Einwendungen des Antragstellers rechtfertigen keine andere Beurteilung.

Zu den in der „Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose“ genannten statistischen Zahlen, auf die sich die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung wiederholt berufen hat, hat sich der Antragsteller nicht näher geäußert. Die in der Untersuchung für das Jahr 2013 genannte Zahl der Einwohner der Antragsgegnerin von ca. 218.000 Einwohner wird durch den von ihm selbst vorgelegten Artikel der Badischen Zeitung bestätigt. Weshalb sich aus diesem Artikel ergeben soll, dass die Angaben der Antragsgegnerin falsch seien, ist daher unerfindlich. Die Behauptung des Antragstellers, dass die Mieten in Stuttgart oder München ebenso oder noch höher seien als die Mieten in Freiburg, deckt sich mit den von der empirica AG erhobenen Daten, nach denen die Mieten für eine typische Neubauwohnung in Freiburg um ca. 31% geringer sind als in München. Das ändert jedoch nichts daran, dass die Antragsgegnerin nach der genannten Untersuchung bei neu errichteten Mietwohnungen zu den teuersten Städten in Deutschlands gehört und sich die Mietpreise in den letzten zehn Jahren um die oben genannten Prozentsätze erhöht haben.

Die Richtigkeit der weiteren Behauptung des Antragstellers, dass ein „vorgeblich geringer Leerstand bei großer Wohnungsnachfrage“ für sich genommen nicht ausreiche, um eine besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu belegen, da er nichts darüber aussage, zu welchen Konditionen der Wohnraum angeboten werde, kann dahinstehen. Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus nichts, da der geringe Leerstand nur eines von zahlreichen anderen Indizien ist, die für das Vorliegen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin hinweisen.

Dafür, dass sich die danach auf dem Gebiet der Antragsgegnerin anzunehmende besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen auf die Versorgung der Bevölkerung mit unterem oder mittlerem Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum beschränkt, sieht der Senat keine Anhaltspunkte. Die Antragsgegnerin war deshalb schon aus tatsächlichen Gründen nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich ihrer Satzung auf Wohnungen einer bestimmten Größe zu beschränken. Ob und inwieweit die Gemeinden beim Erlass einer auf § 2 Abs. 1 ZwEWG gestützten Satzung rechtlich verpflichtet sind, von dem durch eine solche Satzung begründeten Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum bestimmte Arten von Wohnungen auszunehmen, kann daher dahin stehen

Das Bestehen eines Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin wird auch vom Antragsteller letztlich der Sache nach eingeräumt. Der Wohnraummangel ist jedoch seiner Ansicht nach auf die Versorgung der Bevölkerung mit unterem oder mittlerem Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum beschränkt. Der Antragsgegnerin gehe es mit ihrer Satzung auch nur darum, der auf dieses Marktsegment beschränkten Gefährdung entgegen zu wirken. Wohnungen mit einer Wohnfläche von mehr als 120 m2 müssten von dem Anwendungsbereich der Satzung ausgenommen werden, da solche Wohnungen, deren ortsübliche Kaltmiete mehr als 1.500 € betrage, für Personen mit einem unteren oder mittleren Einkommen ohnehin nicht erschwinglich seien.

Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Umstände, die darauf hinweisen, dass Wohnungen mit einer Größe von mehr als 120 m2 insoweit eine Sonderstellung einnehmen, als das Angebot von solchen Wohnungen - im Unterschied zu kleineren Wohnungen - die Nachfrage nicht übersteigt, und deshalb mit Blick auf diese Wohnungen von einer besonderen Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen nicht gesprochen werden kann, sind nicht zu erkennen. Der von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose ist dafür weder hinsichtlich der Entwicklung der Kaufpreise für Eigentumswohnungen noch hinsichtlich der Entwicklung der Mietpreise etwas zu entnehmen. Die dort geschilderte Entwicklung der Mietpreise lässt vielmehr eher darauf schließen, dass gerade an größeren Wohnungen ein besonderer Mangel besteht. Die Mietspiegelmiete ist danach ab 2006 vor allem für größere Wohnungen ab 90 m² teurer geworden. Während sich die mittlere monatliche Nettokaltmiete laut Mietspiegel von 2006 bis 2012 um 9% erhöht habe, seien in der gleichen Zeit Wohnungen mit einer Größe von 100 m2 um 14% und 120 m2 große Wohnungen sogar um 19% teurer geworden.

Daraus, dass die Freiburger Stadtbau GmbH beschlossen hat, für ihren Wohnungsbestand bei den Mietanpassungen nach dem Mietspiegel 2013 die Mietanpassung auf maximal 15% in drei Jahren zu begrenzen, ergibt sich entgegen der Ansicht des Antragstellers nichts anderes. Weshalb sich aus diesem Beschluss ergeben soll, dass auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nur bezüglich preisgünstigem Wohnungen ein Wohnraummangel bestehe, ist unerfindlich. Der von dem Antragsteller ferner genannte Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin, dass 50% aller Neubauten mit Wohnungen ausgestattet sein müssen, die der Sozialbindung unterliegen, gibt für einen solchen Schluss ebenfalls nichts her.

Was sich aus der vom Antragsteller in diesem Zusammenhang genannten Begründung des Mietrechtsnovellierungsgesetzes ergeben soll, ist ebenfalls unklar. In der Begründung heißt es zwar, dass mit der Dämpfung der Miethöhe bei Wiedervermietung in erster Linie sozialpolitische Zwecke verfolgt würden. Die Dämpfung der Miethöhe solle dazu beitragen, der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken. Daran anschließend wird jedoch darauf hingewiesen, dass dies aufgrund des bereits erfolgten und weiterhin zu prognostizierenden Preisanstiegs inzwischen nicht nur einkommensschwache Haushalte, sondern auch Durchschnittsverdiener, insbesondere Familien mit Kindern betreffe. Auch der Wortlaut des § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB lässt in keiner Weise erkennen, dass mit „Bevölkerung“ im Sinne der Vorschrift nur die einkommensschwächere Bevölkerung gemeint ist. Daraus, dass die ausreichende Versorgung des einkommensschwächeren Teils der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin besonders gefährdet ist, folgt im Übrigen nicht, dass eine solche Gefährdung nicht auch für die übrigen Teile der Bevölkerung besteht.

Entgegen der Ansicht des Antragstellers lässt sich der Vorlage zu der Sitzung des Gemeinderats vom 28.1.2014 auch nicht entnehmen, dass es der Antragsgegnerin mit der angefochtenen Satzung nur darum geht, die Versorgung der Teile der Bevölkerung mit unterem oder mittleren Einkommen mit preisgünstigem Wohnraum zu sichern. In der Sitzungsvorlage wird vielmehr allgemein beklagt, dass es in Freiburg eine angespannte Wohnungsmarktsituation gebe, auch wenn es daran anschließt heißt, dass es insbesondere an preiswertem Wohnraum mangele. Auch die Darstellung der Mietpreisentwicklung enthält keine entsprechende Einschränkung, sondern bezieht sich auf die mittlere monatliche Nettomiete aller Wohnungen, unabhängig von Wohnfläche, Baujahr und sonstigen Wohnwertmerkmalen.

Unerheblich ist, worauf die auf dem Gebiet der Antragsgegnerin anzunehmende besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zurückzuführen ist. Die Frage, ob und inwieweit die Antragsgegnerin zu der genannten Gefährdung selbst beigetragen hat, indem sie - wie der Antragsteller behauptet - „selbst in geschlossenen Wohngebieten anstelle der angeblich benötigten Wohnungen große Gewerberaumkomplexe erstellen hat lassen und weiter erstellen lässt, obwohl seit Jahren ein Überangebot an Gewerberaum in Freiburg zur Verfügung steht“, kann deshalb dahin stehen. Das Gleiche gilt für die Frage nach dem Bestehen der weiteren vom Antragsteller behaupteten Missstände in der Wohnungsbaupolitik der Antragsgegnerin, wie das Aufstellen „undurchsichtiger Energiekonzepte“, die den Baubeginn im Baugebiet „Gutleutmatten“ verzögerten, oder die personelle Unterbesetzung des Baurechtsamts der Antragsgegnerin, die dazu führe, dass Bauanträge ein bis zwei Jahre liegen blieben, bis sie entschieden würden.

Die angefochtene Satzung verstößt entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht gegen § 1 ZwEWG.

Die einer Gemeinde mit Wohnraummangel in § 2 Abs. 1 ZwEWG eingeräumte Satzungsbefugnis steht nach § 1 ZwEWG unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde den Wohnraummangel „nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen“ kann, und ist in diesem Sinn subsidiär. Dafür, dass die Antragsgegnerin dem auf ihrem Gebiet herrschenden Wohnraummangel mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen kann, sieht der Senat jedoch keine Anhaltspunkte.

Was unter „anderen zumutbaren Mitteln“ zur Begegnung eines Wohnraummangels zu verstehen ist, geht aus dem Gesetz nicht hervor. Die Begründung des Gesetzentwurfs beschränkt sich auf den weitgehend inhaltsleeren - und im Übrigen auch sprachlich missglückten - Satz, dies könnten „sowohl Maßnahmen sein, um der Verringerung des Wohnungsbestandes, als auch einer Verschlechterung der Wohnraumbilanz durch eine erhöhte Nachfrage aufgrund starken Zuzugs o. Ä. entgegenzuwirken“. Als Maßnahme, mit der sich außer einem Zweckentfremdungsverbot einer Verringerung des Wohnungsbestands entgegenwirken lässt, kommt in erster Linie der Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB in Betracht, wobei aber die mit einer solchen Satzung mögliche Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für die Nutzungsänderung baulicher Anlagen aus der Sicht der betroffenen Eigentümer kein milderes Mittel verglichen mit einem Zweckentfremdungsverbot von Wohnungen darstellt. Für den Erlass von Bebauungsplänen, die die Zulässigkeit gewerblicher Nutzungen und damit auch die Umwandlung von Wohnraum beschränken, gilt das Gleiche. Maßnahmen zur Begrenzung der Nachfrage bspw. durch eine Begrenzung des Zuzugs stehen den Gemeinden nicht zur Verfügung. Als andere zumutbare Maßnahmen im Sinne des § 1 ZwEWG kommen deshalb nur Maßnahmen in Betracht, mit denen das Angebot an Wohnungen ausgeweitet wird. Dazu gehören vornehmlich die Ausweisung neuer Baugebiete, die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung.

Entsprechende Maßnahmen sind Teil des bereits erwähnten, vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 26.11.2013 beschlossenen „Kommunalen Handlungsprogramms Wohnen“, zu dem auch der Erlass der angefochtenen Satzung gehört. Das Programm verfolgt das vorrangige Ziel, neuen Wohnraum zu schaffen und den Wohnungsmarkt als Ganzes zu entspannen. Dazu sollen in erster Linie zusätzliche Bauflächen im Innen- und Außenbereich zur Verfügung gestellt werden. Angestrebt wird der Neubau von durchschnittlich 1.000 Wohnungen pro Jahr. Als wichtigste aktuelle Einzelmaßnahme wird die Entwicklung eines neuen 4,1 ha großen Quartiers am Eingang des Stadtteils Haslach genannt, in dem 500 bis 530 Wohnungen für 1.200 bis 1.300 Personen entstehen sollen. Zu den geplanten Maßnahmen gehört ferner die Entwicklung eines neuen eigenständigen Stadtteils mit einer Größe von mindestens 70 ha für mindestens 5.000 Wohneinheiten. Außerdem sollen alle verbleibenden Bauflächenpotenziale des Flächennutzungsplans durch Aufstellung neuer Bebauungspläne sowie verschiedene Maßnahmen der Innenentwicklung ausgeschöpft werden.
Die Antragsgegnerin hat sich danach keineswegs auf den Erlass der angefochtenen Satzung beschränkt, um der angespannten Lage des Wohnungsmarkts auf ihrem Gebiet zu begegnen. Den in ihrem Programm aufgeführten zusätzlichen Maßnahmen sind jedoch naturgemäß Grenzen gesetzt, und zwar sowohl in räumlicher als auch in zeitlicher Hinsicht. Der Bau eines neuen Stadtteils setzt zunächst das Vorhandensein einer dafür geeigneten Fläche mit der dafür erforderlichen Größe voraus. Wie die oben genannten Zahlen zeigen, hat zudem die Entwicklung der beiden Neubaugebiete Rieselfeld und Vauban nur zu einer vorübergehenden Entspannung des Wohnungsmarkts geführt. Die Entwicklung eines neuen Stadtteils ist davon abgesehen ein sehr aufwändiger und zeitintensiver Vorgang. Die von der Antragsgegnerin begonnene Planung eines neuen Stadtteils mit dem Ziel der Schaffung von mindestens 5.000 Wohneinheiten wird deshalb nach ihrer Darstellung voraussichtlich nicht vor dem Jahr 2020 abgeschlossen sein. Dafür, dass dem auf dem Gebiet der Antragsgegnerin bestehenden Wohnraummangel allein mit den im Rahmen ihres Handlungsprogramms aufgeführten Maßnahmen in angemessener Zeit begegnet werden könnte, ist daher nichts zu erkennen.

§ 2 Abs. 1 ZwEWG stellt den Erlass einer Satzung mit dem in der Vorschrift genannten Inhalt in das Ermessen der Gemeinde. Was den in der Begründung des Antrags mehrfach anklingenden Einwand des Antragstellers betrifft, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen beim Erlass der Satzung nicht oder fehlerhaft ausgeübt habe, weist der Senat abschließend darauf hin, dass es bei der richterlichen Kontrolle von gesetzlichen und untergesetzlichen Normen nur auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens ankommt, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage überhaupt befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtssetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Die Grundsätze über die Ausübung des Ermessens beim Erlass von Verwaltungsakten sind auf die Ausübung dieses Ermessens nicht übertragbar. Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann folglich, sofern sich aus dem Gesetz nicht ausnahmsweise etwas anderes ergibt, nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden; entscheidend ist vielmehr allein die inhaltliche Übereinstimmung mit höherrangigem Recht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.