Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 19. Apr. 2016 - W 4 K 15.524

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, ein Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin, begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Verpflichtung, ein Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (BKPV) herauszugeben und von der Veröffentlichung des Gutachtens bis auf weiteres abzusehen.

Von dem im städtischen Auftrag erstellten sog. Konsolidierungsgutachten, das sich mit der Haushalts- und Finanzsituation der Antragsgegnerin beschäftigt, war dem Antragsteller als damaligem Fraktionssprecher und den übrigen Fraktionsvorsitzenden sowie den beiden stellvertretenden Bürgermeistern je ein Exemplar unter Hinweis auf eine nichtöffentliche Sachbehandlung für den internen Gebrauch ausgehändigt worden. Der Antragsteller erklärte daraufhin laut einer Pressemeldung vom 6. Juni 2014, da das Gutachten mittlerweile in den Händen zweier Zeitungen sei, die daraus zitiert hätten, gebe es für eine Geheimhaltung keinen Grund mehr, so dass er jedem Bürger die Einsichtnahme in das Gutachten anbiete. In der Folgezeit stellte der Antragsteller das Gutachten des BKPV mit Unterbrechungen auf seiner Homepage zum Download bereit. In einem Schreiben an alle Ratsmitglieder vom 18. Juni 2014 führte er aus, dass in der Veröffentlichung des Gutachtens keine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 GO liege.

Daraufhin verpflichtete die Antragsgegnerin den Antragsteller aufgrund eines vom Stadtrat in nichtöffentlicher Sitzung vom 17. Juli 2014 gefassten Beschlusses mit Bescheid vom 28. Juli 2014, das Gutachten sowie sämtliche vorliegenden Kopien unverzüglich zurück- bzw. herauszugeben (Nr. 1) sowie jede Veröffentlichung des Gutachtens dauerhaft und wirksam zu beenden, eine gesicherte Löschung vorzunehmen und künftig jede Kundgabe des Gutachtens bis zur Freigabe durch den Stadtrat zu unterlassen (Nr. 2); dabei wurde jeweils die sofortige Vollziehung angeordnet (Nr. 3). Der Antragsteller habe durch die Veröffentlichung die Verschwiegenheitspflicht verletzt und unbefugt personenbezogene Daten offenbart; das gelte vor allem für die Offenbarung von acht Grundstücksgeschäften, bei denen Kaufpreis und Vertragspartner zugeordnet werden könnten, sowie von personenbezogenen Mitarbeiterdaten und von Vertragsinhalten.

Der Antragsteller ließ hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth erheben. Zugleich beantragte er, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nrn. 1 und 2 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2015 lehnte das Verwaltungsgericht den Eilantrag ab.

Die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 VwGO. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitigen Verpflichtung überwiege das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Eine summarische Prüfung ergebe, dass die Klage keinen Erfolg haben werde. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers führe die Tatsache, dass der Stadtrat über den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen habe, nicht zur Nichtigkeit dieses Beschlusses wegen eines Verstoßes gegen Art. 52 Abs. 2 GO. Die zu Beschlüssen im Normerlassverfahren entwickelte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes den Satzungsbeschluss ungültig mache, sei nicht auf Gemeinderatsbeschlüsse zum Erlass eines Verwaltungsakts übertragbar. Jedenfalls sei zu berücksichtigen, dass das Gesetz in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO Ausnahmen von der Öffentlichkeit zulasse. Dabei genüge eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die im Gesetz genannten Interessen nachteilig betroffen sein könnten; die Besorgnis einer wesentlichen oder nachhaltigen Schädigung sei nicht erforderlich. Wegen der Schwierigkeit der Abgrenzung im Einzelfall stehe dem Gemeinderat bei der Entscheidung über die nichtöffentliche Sachbehandlung ein Beurteilungsspielraum zu; für den Ausschluss der Öffentlichkeit müssten vertretbare Gründe vorliegen. Gemessen daran sei die vom Stadtrat der Antragsgegnerin konkludent getroffene Entscheidung zum Ausschluss der Öffentlichkeit nicht zu beanstanden; sie sei jedenfalls vertretbar und nicht missbräuchlich. Die Antragsgegnerin habe annehmen dürfen, dass bei der Beratung der Frage, ob die Veröffentlichung auf der Homepage des Antragstellers rechtmäßig gewesen sei und ob ihm gegenüber kommunalrechtliche Herausgabe- und Löschungsansprüche geltend gemacht werden könnten und sollten, auch Punkte angesprochen und diskutiert würden, die einer vollumfänglichen Veröffentlichung des Gutachtens entgegenstünden. Der Bescheid erweise sich auch in materieller Hinsicht nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Die Anordnung in Nr. 1 werde zu Recht auf Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO gestützt. Die dort geregelte Verpflichtung zur Herausgabe amtlicher Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge beziehe sich auf alle bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten unabhängig davon, wie sie dem Betreffenden bekannt geworden seien. Sie umfasse nicht nur Angelegenheiten, deren Geheimhaltungsbedürfnis ein Gesetz vorschreibe oder vom Gemeinderat ausdrücklich beschlossen worden sei; die Behandlung in nicht-öffentlicher Sitzung sei indes ein starkes Indiz für die Geheimhaltungsbedürftigkeit. Hiernach sei die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen, dass das Gutachten in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht unterliege. Es habe sich nicht um offenkundige Tatsachen gehandelt. Die Antragsgegnerin habe das Gutachten, das ohne Anlagen einen Umfang von 108 Seiten aufweise, nicht von sich aus verbreitet. Der Stadtrat habe einen Antrag, das Gutachten ohne Schwärzungen ins Internet einzustellen, mit Beschluss vom 24. Juli 2014 abgelehnt. Die Medien hätten über das Gutachten nur auszugsweise, d. h. nicht im Detail und insbesondere nicht unter Verletzung von datenschutz- und persönlichkeitsrechtlich relevanten Belangen berichtet. Auch in der Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 habe nur eine Klärung der Art und Weise der Sachbehandlung und keine detaillierte inhaltliche Erörterung des Gutachtens stattgefunden. Eine andere Beurteilung ergebe sich nicht daraus, dass Teile des Gutachtens im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2014 veröffentlicht worden seien und im Rathaus eingesehen werden könnten. Die Antragsgegnerin habe klargestellt, dass eine Veröffentlichung des ganzen Gutachtens aufgrund der zwingend gebotenen Beachtung datenschutz- und persönlichkeitsrechtlicher Belange ausgeschlossen sei. Der Stadtrat als gemäß Art. 52 Abs. 3 GO zuständiges Organ habe über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit entschieden. Es sei nicht Aufgabe des einzelnen Stadtratsmitglieds - hier des Antragstellers - über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit zu befinden. Er sei auch nicht deshalb berechtigt, die geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit der Öffentlichkeit zu unterbreiten, weil es ihm unzumutbar gewesen wäre, zur Vermeidung eines rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlusses die von der Gemeindeordnung vorgesehenen Schritte zu unternehmen. Um eine Aufhebung der nach seiner Ansicht rechtswidrigen Stadtratsbeschlüsse zu erreichen, hätte er sich an die Rechtsaufsichtsbehörde wenden müssen. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Behörde sich von vornherein geweigert hätte, ihren Aufgaben nachzukommen. Abgesehen davon könne eine „Flucht in die Öffentlichkeit“ nur als letztes Mittel in Betracht kommen; in Fällen wie hier, bei denen es nicht um eine aktuelle Beschlussfassung, sondern um die Aufklärung von möglicherweise rechtswidrigen und länger in die Vergangenheit zurückreichenden Vorgängen gehe, lasse sich ohne Vorliegen besonderer Umstände kein solches“ Notstandsrecht“ des einzelnen Ratsmitglieds begründen. Die Veröffentlichung sei auch nicht durch das Grundrecht auf Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG, Art. 110 Abs. 1 BV) gedeckt. Sofern sich der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Gemeinderatsmitglied darauf überhaupt berufen könne, bedürfe es einer Güterabwägung mit den das Grundrecht tangierenden einfachen Gesetzen (hier Art. 20 Abs. 2 GO). Dabei sei zu berücksichtigen, dass dem Antragsteller die Diskussion im Stadtrat ebenso offen gestanden sei wie das Gespräch mit der Aufsichtsbehörde und dass es ihm nach Wegfall der Geheimhaltungsbedürftigkeit unbenommen sei, sich auch in der Öffentlichkeit zu den Vorgängen zu äußern. Die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids sei ebenfalls rechtmäßig; die auf Art. 20 Abs. 3 Satz 2 GO gestützte Anordnung zur Herausgabe von Unterlagen umfasse - im Sinne einer Annexregelung - auch die Pflicht zur Löschung entsprechender Unterlagen auf der Homepage eines Stadtratsmitglieds sowie die Löschung von Verweisen in den sozialen Netzwerken.

Mit seiner gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 26. Januar 2015 gerichteten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Rechtsschutzbegehren weiter.

Die Antragsgegnerin tritt der Beschwerde entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Die gemäß § 146 Abs. 4 VwGO zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Recht abgelehnt. Die im Beschwerdeverfahren fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere Entscheidung.

a) Der Antragsteller trägt zur Begründung der Beschwerde vor, die Anordnung des Sofortvollzugs sei wegen der mittlerweile erfolgten umfassenden Pressedarstellung zeitlich überholt. Der durch - im Gutachten dargestellte - rechtswidrige Machenschaften zustande gekommene hohe Schuldenstand der Antragsgegnerin, den die Rechtsaufsichtsbehörden jahrelang rechtswidrig hingenommen hätten, sei nunmehr von der überregionalen und regionalen Presse aufgegriffen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Beschlussfassung in nichtöffentlicher Sitzung am 17. Juli 2014 rechtswidrig gewesen sei. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit habe in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden werden müssen. Da beides unstreitig nicht stattgefunden habe, sei die Beschlussfassung schon wegen eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz rechtswidrig. Es seien auch weder über die Person des Antragstellers hinausgehende berechtigte Ansprüche Einzelner vorgetragen worden noch Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit; solche seien auch nicht ersichtlich. Die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes führe zur Nichtigkeit des Beschlusses. Da der Antragsteller der einzige gewesen sei, der durch die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung in seinem Persönlichkeitsrecht hätte tangiert werden können, er aber ausdrücklich verzichtet habe, seien keine Ausschlussgründe nach Art. 52 Abs. 2 GO ersichtlich. Auch materiell-rechtlich habe das Verwaltungsgericht die Sach- und Rechtslage verkannt. Art. 20 Abs. 2 GO fordere nicht Verschwiegenheit über Tatsachen, die offenkundig seien oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürften. Der Antragsgegner habe nicht davon ausgehen dürfen, das Gutachten unterliege in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht. Die Verantwortlichen der Antragsgegnerin versuchten lediglich, in der Vergangenheit begangene Verstöße „unter den Teppich zu kehren“, um einer straf- und disziplinarrechtlichen Ahndung zu entgehen. Im Übrigen sei in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 sehr wohl dezidiert in der Sache über zwei Stunden diskutiert und dabei auch im Detail auf das streitgegenständliche Gutachten eingegangen worden. Bei dem Inhalt des Gutachtens handle es sich hauptsächlich um Haushaltsrecht und die daraus resultierenden, unter dem Gesichtspunkt einer qualifizierten Untreue zu beurteilenden Haushaltsverstöße. Datenschutz- und persönlichkeitsrechtliche Belange seien nicht betroffen. Auch der BKPV habe eine Veröffentlichung des Gutachtens nicht untersagt. Die Annahme der Antragsgegnerin, aus dem Gutachten sei etwa das Gehalt der Chefsekretärin des ersten Bürgermeisters ersichtlich, sei falsch, da im gesamten Gutachten keine Namen aufgeführt würden; zudem sei das Gehalt der einzelnen Mitarbeiter angesichts ihrer tariflichen Bezahlung kein Geheimnis. Das Verwaltungsgericht habe in realitätsfremder Weise angenommen, der Antragsteller hätte mit seinen „Stadtratskollegen“ und den disziplinar- und wohl auch strafrechtlich Verantwortlichen der Antragsgegnerin diskutieren müssen. Die absolute Mehrheit der amtierenden Stadträte habe die rechtswidrigen Vorgänge seit Jahren begleitet und trotz wiederholter Belehrung durch den Bevollmächtigten des Antragstellers, somit vorsätzlich, mehrheitlich mit verbeschieden. Die Annahme, der Antragsteller hätte sich an die Rechtsaufsicht wenden können, sei realitätsfremd, da das Landratsamt unter dem derzeitigen Landrat trotz jahrelanger Kenntnis der Rechtswidrigkeiten nichts unternommen habe, vielmehr noch 2012 die Haushaltsgenehmigung rechtswidrig aus rein politisch Gründen erteilt habe. Darüber hinaus stehe dem Antragsteller ein Notstandsrecht zu, da es bei absolut rechtswidriger Beschlussfassung und manifestierten Verdeckungsverhaltensweisen zwingend geboten sei, zeitnah in die Öffentlichkeit zu gehen. Es handle sich vorliegend über die Jahre hinweg um einen veritablen Behörden- und, was die Strafverfolgung angehe, Justizskandal.

b) Diese Ausführungen sind nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgelehnt, da die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erfüllt sind und die anhängige Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, so dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der angefochtenen Verfügungen das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung überwiegt.

aa) Der angegriffene Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014, der sich hinsichtlich der Unterlassungsverpflichtung inzwischen insoweit erledigt hat, als das Gutachten des BKPV durch den Stadtrat der Antragsgegnerin in Teilen zur öffentlichen Einsichtnahme freigegeben worden ist (Stadtratsbeschluss vom 21.8.2014; Amtsblatt der Antragsgegnerin vom Oktober 2014, Seite 8 ff.), ist formell rechtmäßig zustande gekommen. Dem im Beschwerdeverfahren erneut vorgebrachten Einwand des Antragstellers, bei der dem Bescheid vorausgehenden Beschlussfassung im Stadtrat sei die Öffentlichkeit zu Unrecht ausgeschlossen worden, kann nicht gefolgt werden. Ob ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zwingend zur Rechtswidrigkeit des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses führt (so BayVGHvom 26.1.2009 - 2 N 08.124 - BayVBl 2009, 344 für einen Satzungsbeschluss; allgemein Pahlke, BayVBl 2010, 57 ff.) oder ob darin nur eine für die Wirksamkeit der Beschlussfassung unbeachtliche Verletzung einer Ordnungsvorschrift liegt (so BayVGH vom 14.3.2000 - 4 ZB 97.1313 u. a. - BayVBl 2000, 695; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 52 Rn. 9), kann daher offenbleiben.

Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind die Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen; über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird nach Satz 2 der Vorschrift in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden. Diese gesetzlichen Voraussetzungen für eine nichtöffentliche Sachbehandlung lagen bei der Beratung und Beschlussfassung über die gegen den Antragsteller gerichteten Maßnahmen in der Stadtratssitzung vom 17. Juli 2014 vor.

In der damaligen Sitzung hat der Stadtrat der Antragsgegnerin zwar nicht ausdrücklich darüber beraten und abgestimmt, ob die Öffentlichkeit während des betreffenden Tagesordnungspunkts ausgeschlossen sein sollte. Der im Beschwerdeverfahren vorgelegte Auszug aus dem Sitzungsbuch des Stadtrats zeigt aber, dass zu Beginn des nichtöffentlichen Teils der Sitzung eine Abstimmung über die Aufnahme des - für die nichtöffentliche Tagesordnung nachträglich vorgeschlagenen - Punkts „Entscheidung hinsichtlich einer möglichen Ordnungsmaßnahme gegen Herrn… wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht“ stattgefunden hat. Dabei sprachen sich die anwesenden Ratsmitglieder (einschließlich des Antragstellers) mit 19:0 Stimmen für die geänderte nichtöffentliche Tagesordnung aus. Diese Verfahrensweise, bei der Gelegenheit bestand, die Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit in einem nichtöffentlichen Rahmen individuell zu prüfen und ggf. darüber auch gesondert zu entscheiden, genügte den formellen Anforderungen an eine Beschlussfassung nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO (vgl. Wachsmuth in Schulz/Wachsmuth/Zwick u. a., Kommunalverfassungsrecht Bayern, GO, Art. 52 Anm. 4.3; Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 388).

Auch die in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO genannten tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung und Beschlussfassung lagen vor. Bei dem genannten Tagesordnungspunkt ging es um die Frage, ob der Antragsteller gegen die ihm als Stadtratsmitglied obliegende Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO verstoßen hatte und wie die Antragsgegnerin darauf gegebenenfalls reagieren sollte. Obwohl der Antragsteller selbst als Betroffener nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 GO insoweit von der Beratung und Abstimmung von vornherein ausgeschlossen war, durfte der Stadtrat der Antragsgegnerin nach den damaligen Umständen annehmen, dass bei der anstehenden Diskussion auch diejenigen Aussagen des BKPV-Gutachtens im Einzelnen zur Sprache kommen würden, die - z. B. aus datenschutzrechtlichen Gründen - einer vollständigen Veröffentlichung des Gutachtens möglicherweise entgegenstanden. Inwieweit sich diese Gefahr einer Beeinträchtigung individueller oder öffentlicher Belange tatsächlich verwirklichen würde, war zwar im Vorhinein nicht sicher absehbar. Dem Stadtrat der Antragsgegnerin stand aber bei der nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zu treffenden situationsgebundenen Prognoseentscheidung ein gewisser Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO, Stand April 2014, Art. 52 Anm. 2 u. 5; Schnapp, VerwArch 78 [1987], 407/456; Lange, a.aO., 381 f.).

Da sich hiernach für den Ausschluss der Öffentlichkeit in der damaligen Situation objektiv nachvollziehbare Sachgründe anführen lassen, ist die getroffene Entscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass auch die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers, die bei der Bemessung eines möglichen Ordnungsgeldes nach Art. 20 Abs. 4 Satz 1 GO eine Rolle spielen konnten, eine nichtöffentliche Sachbehandlung nahelegten. Dass der Antragsteller dies selbst nicht ausdrücklich gefordert hatte, führt zu keiner anderen Beurteilung, da die Ausschlussgründe des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO ebenso wie die Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 1 GO grundsätzlich nicht zur Disposition der jeweils Betroffenen stehen (vgl. BayVGH B.v. 29.1.2004 - 4 ZB 03.174 - BayVBl 2004, 402/403; OVG RhPf U.v. 2.9.1986 - 7 A 7/86 - NVwZ 1988, 80). Die gesetzliche Regelung des Art. 52 Abs. 2 GO verlangt auch keine „atomisierende Betrachtung“ dergestalt, dass innerhalb des einzelnen Tagesordnungspunkts der Ausschluss der Öffentlichkeit auf die voraussichtlich betroffenen Teilaspekte beschränkt werden müsste (vgl. OVG NW vom 2.5.2006 - 15 A 817/04 - juris Rn. 75). Die Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen im Falle einer Beratung in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt sich wegen des thematischen Zusammenhangs der zu erörternden Angelegenheit und wegen der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Wortbeiträge grundsätzlich nur für das Beratungsthema insgesamt treffen (Lange, a. a. O., 386; enger Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Stand 1.10.2014, GO, Art. 52 Rn. 7).

bb) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der streitgegenständliche Bescheid auch in materiell-rechtlicher Hinsicht offensichtlich rechtmäßig sei, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Ehrenamtlich tätige Personen, zu denen auch die Mitglieder des Gemeinde- bzw. Stadtrats gehören (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 GO), haben nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO über die ihnen bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren; das gilt nicht für Mitteilungen im amtlichen Verkehr über Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Nach Satz 3 der Vorschrift haben die betreffenden Personen auf Verlangen des Gemeinderats amtliche Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge herauszugeben, auch soweit es sich um Wiedergaben handelt. Auf diese gesetzliche Befugnisnorm, die bei teleologischer Auslegung über ihren Wortlaut hinaus nicht nur Anordnungen auf Herausgabe körperlicher Gegenstände zulässt, sondern auch Anordnungen zur Löschung nicht herausgabefähiger elektronischer Dateien und zur Unterlassung des Wiederherstellens solcher Dateien, konnte die Antragsgegnerin den streitgegenständlichen Bescheid stützen.

Bei dem Konsolidierungsgutachten des BKPV handelte es sich um eine Angelegenheit, die dem Antragsteller im amtlichen Verkehr mitgeteilt worden war und über die er Verschwiegenheit zu bewahren hatte, weil sie weder offenkundig war noch ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedurfte. Der Einwand des Antragstellers, durch die Berichterstattung in der regionalen und überregionalen Presse und durch die Erörterung des Gutachtens in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 seien alle maßgebenden Inhalte des Gutachtens bereits der Öffentlichkeit bekannt geworden, ist ersichtlich unzutreffend. Sowohl in den vorgelegten Zeitungsberichten als auch in der genannten Ausschusssitzung, deren Verlaufsprotokoll die Antragsgegnerin vorgelegt hat, wurden jeweils nur Einzelaspekte aus dem insgesamt 108 Seiten starken Gutachten angesprochen. Insbesondere die gutachterlichen Aussagen zu früheren Grundstücksgeschäften, gezahlten Mitarbeiterentgelten und Preisgestaltungen bei Lieferverträgen, auf deren Schutzbedürftigkeit im angegriffenen Bescheid besonders hingewiesen wird, sind in der Öffentlichkeit bisher nicht im Einzelnen zur Sprache gekommen.

Unzutreffend ist auch die Annahme des Antragstellers, das Gutachten enthalte, weil darin keine Namen von Einzelpersonen genannt seien, keine personenbezogenen Daten und bedürfe daher von vornherein keiner Geheimhaltung. Grundrechtlichen Schutz können auch Informationen über persönliche Verhältnisse ohne Namensnennung beanspruchen, wenn sie mit nur geringem Zusatzwissen bestimmten Individuen zugeordnet werden können (sog. personenbeziehbare Daten, vgl. BVerfG vom 28.9.1987 - 1 BvR 1122/87 - NJW 1988, 961; vom 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 - NJW 2007, 351/355). Bei den im Bescheid vom 28. Juli 2014 angeführten Angaben zu einzelnen Grundstückskaufverträgen und zur Vergütung spezieller Funktionsstellen innerhalb der Stadtverwaltung ist dies offenkundig der Fall. An welche Grundstückseigentümer die im Gutachten aufgeführten Kaufpreise gezahlt wurden und wer die Tarifangestellten waren, zu deren Eingruppierung nähere Angaben gemacht wurden, lässt sich jedenfalls für Ortsansässige ohne größeren Aufwand feststellen.

Dass diese grundsätzlich schutzwürdigen Detailinformationen nur einen verhältnismäßig kleinen Teil des BKPV-Gutachtens ausmachten, hinderte die Antragsgegnerin nicht daran, das Dokument in seiner Gesamtheit zumindest bis zu einer näheren Befassung in den zuständigen kommunalen Gremien dem Zugriff der allgemeinen Öffentlichkeit zu entziehen. Anders als die abschließende Beratung und Beschlussfassung in den Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats sowie der beschließenden Ausschüsse, für die jeweils der Öffentlichkeitsgrundsatz gilt (Art. 52 Abs. 2 Satz 1, Art. 55 Abs. 2 GO), unterliegt der sonstige Geschäftsgang innerhalb der Gemeindeverwaltung keiner fortlaufend zu erfüllenden Publizitätsverpflichtung (vgl. BayVGH B.v. 17.1.1989 - 4 C 88.1823 - NVwZ-RR 1990, 432). Insoweit können sich die zuständigen Organe vielmehr aufgrund von Zweckmäßigkeitserwägungen dazu entschließen, bestimmte Angelegenheiten zunächst intern zu behandeln und sie z. B. zur fachlichen Vorberatung an nichtöffentlich tagende Ausschüsse zu überweisen (Art. 55 Abs. 1 GO). Diese auf der Geschäftsordnungsautonomie der örtlichen Volksvertretung beruhende und durch ein Mehrheitsvotum legitimierte Handhabung des Verfahrensablaufs darf nicht konterkariert werden durch den Versuch einzelner Ratsmitglieder, ein sie besonders interessierendes Thema möglichst frühzeitig und umfassend in die öffentliche Diskussion einzubringen.

Die ehrenamtlichen Mandatsträger dürfen sich demnach - ebenso wie die hauptamtlichen Gemeindebediensteten - über die Entscheidung, dass bestimmte Unterlagen einstweilen nur intern verwendet werden sollen, nicht eigenmächtig hinwegsetzen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn diese Vorgehensweise der Ratsmehrheit nicht darauf abzielt, die betreffenden Informationen in rechtswidriger Weise dauerhaft zu unterdrücken. Für eine solche Verdunkelungsabsicht ist hier entgegen dem Vorbringen des Antragstellers nichts erkennbar. Seine Vermutung, der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin wolle die im BKPV-Gutachten enthaltenen Beanstandungen der bisherigen Verwaltungspraxis „unter den Teppich kehren“, wird schon dadurch widerlegt, dass er den Vorsitzenden sämtlicher Fraktionen - ohne dazu zu diesem Zeitpunkt rechtlich verpflichtet zu sein - jeweils vorab ein vollständiges Exemplar des Gutachtens ausgehändigt hat. Auch die Äußerungen der Mehrheitsvertreter im Stadtrat und im Hauptausschuss zum weiteren Verfahrensablauf deuten in keiner Weise darauf hin, dass die Diskussion über das als Entscheidungsgrundlage für die anstehende Haushaltskonsolidierung eingeholte Gutachten von vornherein unterbunden werden sollte.

Soweit der Antragsteller vorträgt, aus dem Gutachten ergäben sich Hinweise auf ein früheres rechtswidriges oder sogar strafbares Verhalten bestimmter Amtsträger, rechtfertigt auch dies keine Selbstentbindung von der gesetzlich begründeten Verschwiegenheitspflicht. Die Vorschriften der Gemeindeordnung geben dem einzelnen Gemeinderatsmitglied kein Recht, eigenständig über die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane zu befinden (vgl. BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182/183). Stünde Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO einer Offenbarung von Verwaltungsinterna nur entgegen, wenn es sich - nach der persönlichen Einschätzung des Verpflichteten - um rechtmäßige Vorgänge handelte, liefe diese Vorschrift praktisch leer, weil ihre Reichweite dann von den subjektiven Bewertungen einzelner Kommunalpolitiker abhinge. Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf daher im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden (BayVGH a. a. O.; Prandl/Zimmermann/Büchner a. a. O., Art. 20 Rn. 4).

Ob von diesem Grundsatz in besonders dringlichen Ausnahmefällen abgesehen werden kann, z. B. wenn irreversible Schädigungen drohen und gerichtlicher Rechtsschutz nicht rechtzeitig erlangt werden kann (vgl. OVG RhPf U.v. 13.6.1995 - NVwZ-RR 1996, 685/687), braucht hier nicht weiter vertieft zu werden. Denn das vom Antragsteller behauptete Fehlverhalten der Gemeindeorgane, das aus dem Gutachten erkennbar sein soll, betrifft ausschließlich die Vergangenheit; ein akuter Handlungs- oder Korrekturbedarf ist insoweit nicht erkennbar. Auch mit der Behauptung, der zuständige Landrat und die örtliche Staatsanwaltschaft hätten rechtswidriges und strafbares Verhalten der verantwortlichen Amtsträger bisher aus rein politischen Gründen gedeckt, kann sich der Antragsteller nicht im Wege eines „Notstandsrechts“ von der gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht befreien. Ein evidenter und besonders gravierender Rechtsverstoß, der eine sofortige Unterrichtung der Öffentlichkeit erfordern oder zumindest rechtfertigen könnte, lässt sich aus den allgemeinen Vorwürfen bezüglich einer Verschwendung kommunaler Haushaltsmittel nicht entnehmen. Unter diesen Umständen war es dem Antragsteller jedenfalls zuzumuten, sich mit seiner Kritik zunächst an die zuständigen staatlichen Organe bzw. deren übergeordnete Stellen zu wenden (vgl. BVerfG B.v. 28.4.1970 - 1 BvR 690/65 - BVerfGE 28, 191/205; BVerwG B.v. 12.6.1989 - 7 B 123/88 - NVwZ 1989, 975). Seine grundrechtlich geschützte Meinungsfreiheit, auf die er sich bei seinen nicht unmittelbar mit der Mandatsausübung zusammenhängenden kommunalpolitischen Äußerungen prinzipiell berufen kann (vgl. BayVGH B.v. 11.3.2013 - 4 C 13.400 - BayVBl 2013, 674), wird insoweit durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO als „allgemeines Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG in zulässiger Weise eingeschränkt (vgl. BVerwG a. a. O.; BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182).

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zum Streitwert aus § 47, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, ein Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin, begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Verpflichtung, ein Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (BKPV) herauszugeben und von der Veröffentlichung des Gutachtens bis auf weiteres abzusehen.

Von dem im städtischen Auftrag erstellten sog. Konsolidierungsgutachten, das sich mit der Haushalts- und Finanzsituation der Antragsgegnerin beschäftigt, war dem Antragsteller als damaligem Fraktionssprecher und den übrigen Fraktionsvorsitzenden sowie den beiden stellvertretenden Bürgermeistern je ein Exemplar unter Hinweis auf eine nichtöffentliche Sachbehandlung für den internen Gebrauch ausgehändigt worden. Der Antragsteller erklärte daraufhin laut einer Pressemeldung vom 6. Juni 2014, da das Gutachten mittlerweile in den Händen zweier Zeitungen sei, die daraus zitiert hätten, gebe es für eine Geheimhaltung keinen Grund mehr, so dass er jedem Bürger die Einsichtnahme in das Gutachten anbiete. In der Folgezeit stellte der Antragsteller das Gutachten des BKPV mit Unterbrechungen auf seiner Homepage zum Download bereit. In einem Schreiben an alle Ratsmitglieder vom 18. Juni 2014 führte er aus, dass in der Veröffentlichung des Gutachtens keine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 GO liege.

Daraufhin verpflichtete die Antragsgegnerin den Antragsteller aufgrund eines vom Stadtrat in nichtöffentlicher Sitzung vom 17. Juli 2014 gefassten Beschlusses mit Bescheid vom 28. Juli 2014, das Gutachten sowie sämtliche vorliegenden Kopien unverzüglich zurück- bzw. herauszugeben (Nr. 1) sowie jede Veröffentlichung des Gutachtens dauerhaft und wirksam zu beenden, eine gesicherte Löschung vorzunehmen und künftig jede Kundgabe des Gutachtens bis zur Freigabe durch den Stadtrat zu unterlassen (Nr. 2); dabei wurde jeweils die sofortige Vollziehung angeordnet (Nr. 3). Der Antragsteller habe durch die Veröffentlichung die Verschwiegenheitspflicht verletzt und unbefugt personenbezogene Daten offenbart; das gelte vor allem für die Offenbarung von acht Grundstücksgeschäften, bei denen Kaufpreis und Vertragspartner zugeordnet werden könnten, sowie von personenbezogenen Mitarbeiterdaten und von Vertragsinhalten.

Der Antragsteller ließ hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth erheben. Zugleich beantragte er, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nrn. 1 und 2 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2015 lehnte das Verwaltungsgericht den Eilantrag ab.

Die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 VwGO. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitigen Verpflichtung überwiege das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Eine summarische Prüfung ergebe, dass die Klage keinen Erfolg haben werde. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers führe die Tatsache, dass der Stadtrat über den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen habe, nicht zur Nichtigkeit dieses Beschlusses wegen eines Verstoßes gegen Art. 52 Abs. 2 GO. Die zu Beschlüssen im Normerlassverfahren entwickelte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes den Satzungsbeschluss ungültig mache, sei nicht auf Gemeinderatsbeschlüsse zum Erlass eines Verwaltungsakts übertragbar. Jedenfalls sei zu berücksichtigen, dass das Gesetz in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO Ausnahmen von der Öffentlichkeit zulasse. Dabei genüge eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die im Gesetz genannten Interessen nachteilig betroffen sein könnten; die Besorgnis einer wesentlichen oder nachhaltigen Schädigung sei nicht erforderlich. Wegen der Schwierigkeit der Abgrenzung im Einzelfall stehe dem Gemeinderat bei der Entscheidung über die nichtöffentliche Sachbehandlung ein Beurteilungsspielraum zu; für den Ausschluss der Öffentlichkeit müssten vertretbare Gründe vorliegen. Gemessen daran sei die vom Stadtrat der Antragsgegnerin konkludent getroffene Entscheidung zum Ausschluss der Öffentlichkeit nicht zu beanstanden; sie sei jedenfalls vertretbar und nicht missbräuchlich. Die Antragsgegnerin habe annehmen dürfen, dass bei der Beratung der Frage, ob die Veröffentlichung auf der Homepage des Antragstellers rechtmäßig gewesen sei und ob ihm gegenüber kommunalrechtliche Herausgabe- und Löschungsansprüche geltend gemacht werden könnten und sollten, auch Punkte angesprochen und diskutiert würden, die einer vollumfänglichen Veröffentlichung des Gutachtens entgegenstünden. Der Bescheid erweise sich auch in materieller Hinsicht nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Die Anordnung in Nr. 1 werde zu Recht auf Art. 20 Abs. 2 Satz 3 GO gestützt. Die dort geregelte Verpflichtung zur Herausgabe amtlicher Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge beziehe sich auf alle bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten unabhängig davon, wie sie dem Betreffenden bekannt geworden seien. Sie umfasse nicht nur Angelegenheiten, deren Geheimhaltungsbedürfnis ein Gesetz vorschreibe oder vom Gemeinderat ausdrücklich beschlossen worden sei; die Behandlung in nicht-öffentlicher Sitzung sei indes ein starkes Indiz für die Geheimhaltungsbedürftigkeit. Hiernach sei die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen, dass das Gutachten in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht unterliege. Es habe sich nicht um offenkundige Tatsachen gehandelt. Die Antragsgegnerin habe das Gutachten, das ohne Anlagen einen Umfang von 108 Seiten aufweise, nicht von sich aus verbreitet. Der Stadtrat habe einen Antrag, das Gutachten ohne Schwärzungen ins Internet einzustellen, mit Beschluss vom 24. Juli 2014 abgelehnt. Die Medien hätten über das Gutachten nur auszugsweise, d. h. nicht im Detail und insbesondere nicht unter Verletzung von datenschutz- und persönlichkeitsrechtlich relevanten Belangen berichtet. Auch in der Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 habe nur eine Klärung der Art und Weise der Sachbehandlung und keine detaillierte inhaltliche Erörterung des Gutachtens stattgefunden. Eine andere Beurteilung ergebe sich nicht daraus, dass Teile des Gutachtens im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2014 veröffentlicht worden seien und im Rathaus eingesehen werden könnten. Die Antragsgegnerin habe klargestellt, dass eine Veröffentlichung des ganzen Gutachtens aufgrund der zwingend gebotenen Beachtung datenschutz- und persönlichkeitsrechtlicher Belange ausgeschlossen sei. Der Stadtrat als gemäß Art. 52 Abs. 3 GO zuständiges Organ habe über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit entschieden. Es sei nicht Aufgabe des einzelnen Stadtratsmitglieds - hier des Antragstellers - über den Fortbestand der Geheimhaltungsbedürftigkeit zu befinden. Er sei auch nicht deshalb berechtigt, die geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit der Öffentlichkeit zu unterbreiten, weil es ihm unzumutbar gewesen wäre, zur Vermeidung eines rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlusses die von der Gemeindeordnung vorgesehenen Schritte zu unternehmen. Um eine Aufhebung der nach seiner Ansicht rechtswidrigen Stadtratsbeschlüsse zu erreichen, hätte er sich an die Rechtsaufsichtsbehörde wenden müssen. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Behörde sich von vornherein geweigert hätte, ihren Aufgaben nachzukommen. Abgesehen davon könne eine „Flucht in die Öffentlichkeit“ nur als letztes Mittel in Betracht kommen; in Fällen wie hier, bei denen es nicht um eine aktuelle Beschlussfassung, sondern um die Aufklärung von möglicherweise rechtswidrigen und länger in die Vergangenheit zurückreichenden Vorgängen gehe, lasse sich ohne Vorliegen besonderer Umstände kein solches“ Notstandsrecht“ des einzelnen Ratsmitglieds begründen. Die Veröffentlichung sei auch nicht durch das Grundrecht auf Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG, Art. 110 Abs. 1 BV) gedeckt. Sofern sich der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Gemeinderatsmitglied darauf überhaupt berufen könne, bedürfe es einer Güterabwägung mit den das Grundrecht tangierenden einfachen Gesetzen (hier Art. 20 Abs. 2 GO). Dabei sei zu berücksichtigen, dass dem Antragsteller die Diskussion im Stadtrat ebenso offen gestanden sei wie das Gespräch mit der Aufsichtsbehörde und dass es ihm nach Wegfall der Geheimhaltungsbedürftigkeit unbenommen sei, sich auch in der Öffentlichkeit zu den Vorgängen zu äußern. Die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids sei ebenfalls rechtmäßig; die auf Art. 20 Abs. 3 Satz 2 GO gestützte Anordnung zur Herausgabe von Unterlagen umfasse - im Sinne einer Annexregelung - auch die Pflicht zur Löschung entsprechender Unterlagen auf der Homepage eines Stadtratsmitglieds sowie die Löschung von Verweisen in den sozialen Netzwerken.

Mit seiner gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 26. Januar 2015 gerichteten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Rechtsschutzbegehren weiter.

Die Antragsgegnerin tritt der Beschwerde entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Die gemäß § 146 Abs. 4 VwGO zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Recht abgelehnt. Die im Beschwerdeverfahren fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere Entscheidung.

a) Der Antragsteller trägt zur Begründung der Beschwerde vor, die Anordnung des Sofortvollzugs sei wegen der mittlerweile erfolgten umfassenden Pressedarstellung zeitlich überholt. Der durch - im Gutachten dargestellte - rechtswidrige Machenschaften zustande gekommene hohe Schuldenstand der Antragsgegnerin, den die Rechtsaufsichtsbehörden jahrelang rechtswidrig hingenommen hätten, sei nunmehr von der überregionalen und regionalen Presse aufgegriffen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Beschlussfassung in nichtöffentlicher Sitzung am 17. Juli 2014 rechtswidrig gewesen sei. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit habe in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden werden müssen. Da beides unstreitig nicht stattgefunden habe, sei die Beschlussfassung schon wegen eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz rechtswidrig. Es seien auch weder über die Person des Antragstellers hinausgehende berechtigte Ansprüche Einzelner vorgetragen worden noch Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit; solche seien auch nicht ersichtlich. Die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes führe zur Nichtigkeit des Beschlusses. Da der Antragsteller der einzige gewesen sei, der durch die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung in seinem Persönlichkeitsrecht hätte tangiert werden können, er aber ausdrücklich verzichtet habe, seien keine Ausschlussgründe nach Art. 52 Abs. 2 GO ersichtlich. Auch materiell-rechtlich habe das Verwaltungsgericht die Sach- und Rechtslage verkannt. Art. 20 Abs. 2 GO fordere nicht Verschwiegenheit über Tatsachen, die offenkundig seien oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürften. Der Antragsgegner habe nicht davon ausgehen dürfen, das Gutachten unterliege in seiner Gesamtheit grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht. Die Verantwortlichen der Antragsgegnerin versuchten lediglich, in der Vergangenheit begangene Verstöße „unter den Teppich zu kehren“, um einer straf- und disziplinarrechtlichen Ahndung zu entgehen. Im Übrigen sei in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 sehr wohl dezidiert in der Sache über zwei Stunden diskutiert und dabei auch im Detail auf das streitgegenständliche Gutachten eingegangen worden. Bei dem Inhalt des Gutachtens handle es sich hauptsächlich um Haushaltsrecht und die daraus resultierenden, unter dem Gesichtspunkt einer qualifizierten Untreue zu beurteilenden Haushaltsverstöße. Datenschutz- und persönlichkeitsrechtliche Belange seien nicht betroffen. Auch der BKPV habe eine Veröffentlichung des Gutachtens nicht untersagt. Die Annahme der Antragsgegnerin, aus dem Gutachten sei etwa das Gehalt der Chefsekretärin des ersten Bürgermeisters ersichtlich, sei falsch, da im gesamten Gutachten keine Namen aufgeführt würden; zudem sei das Gehalt der einzelnen Mitarbeiter angesichts ihrer tariflichen Bezahlung kein Geheimnis. Das Verwaltungsgericht habe in realitätsfremder Weise angenommen, der Antragsteller hätte mit seinen „Stadtratskollegen“ und den disziplinar- und wohl auch strafrechtlich Verantwortlichen der Antragsgegnerin diskutieren müssen. Die absolute Mehrheit der amtierenden Stadträte habe die rechtswidrigen Vorgänge seit Jahren begleitet und trotz wiederholter Belehrung durch den Bevollmächtigten des Antragstellers, somit vorsätzlich, mehrheitlich mit verbeschieden. Die Annahme, der Antragsteller hätte sich an die Rechtsaufsicht wenden können, sei realitätsfremd, da das Landratsamt unter dem derzeitigen Landrat trotz jahrelanger Kenntnis der Rechtswidrigkeiten nichts unternommen habe, vielmehr noch 2012 die Haushaltsgenehmigung rechtswidrig aus rein politisch Gründen erteilt habe. Darüber hinaus stehe dem Antragsteller ein Notstandsrecht zu, da es bei absolut rechtswidriger Beschlussfassung und manifestierten Verdeckungsverhaltensweisen zwingend geboten sei, zeitnah in die Öffentlichkeit zu gehen. Es handle sich vorliegend über die Jahre hinweg um einen veritablen Behörden- und, was die Strafverfolgung angehe, Justizskandal.

b) Diese Ausführungen sind nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgelehnt, da die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erfüllt sind und die anhängige Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, so dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der angefochtenen Verfügungen das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung überwiegt.

aa) Der angegriffene Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2014, der sich hinsichtlich der Unterlassungsverpflichtung inzwischen insoweit erledigt hat, als das Gutachten des BKPV durch den Stadtrat der Antragsgegnerin in Teilen zur öffentlichen Einsichtnahme freigegeben worden ist (Stadtratsbeschluss vom 21.8.2014; Amtsblatt der Antragsgegnerin vom Oktober 2014, Seite 8 ff.), ist formell rechtmäßig zustande gekommen. Dem im Beschwerdeverfahren erneut vorgebrachten Einwand des Antragstellers, bei der dem Bescheid vorausgehenden Beschlussfassung im Stadtrat sei die Öffentlichkeit zu Unrecht ausgeschlossen worden, kann nicht gefolgt werden. Ob ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zwingend zur Rechtswidrigkeit des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses führt (so BayVGHvom 26.1.2009 - 2 N 08.124 - BayVBl 2009, 344 für einen Satzungsbeschluss; allgemein Pahlke, BayVBl 2010, 57 ff.) oder ob darin nur eine für die Wirksamkeit der Beschlussfassung unbeachtliche Verletzung einer Ordnungsvorschrift liegt (so BayVGH vom 14.3.2000 - 4 ZB 97.1313 u. a. - BayVBl 2000, 695; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 52 Rn. 9), kann daher offenbleiben.

Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind die Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen; über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird nach Satz 2 der Vorschrift in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden. Diese gesetzlichen Voraussetzungen für eine nichtöffentliche Sachbehandlung lagen bei der Beratung und Beschlussfassung über die gegen den Antragsteller gerichteten Maßnahmen in der Stadtratssitzung vom 17. Juli 2014 vor.

In der damaligen Sitzung hat der Stadtrat der Antragsgegnerin zwar nicht ausdrücklich darüber beraten und abgestimmt, ob die Öffentlichkeit während des betreffenden Tagesordnungspunkts ausgeschlossen sein sollte. Der im Beschwerdeverfahren vorgelegte Auszug aus dem Sitzungsbuch des Stadtrats zeigt aber, dass zu Beginn des nichtöffentlichen Teils der Sitzung eine Abstimmung über die Aufnahme des - für die nichtöffentliche Tagesordnung nachträglich vorgeschlagenen - Punkts „Entscheidung hinsichtlich einer möglichen Ordnungsmaßnahme gegen Herrn… wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht“ stattgefunden hat. Dabei sprachen sich die anwesenden Ratsmitglieder (einschließlich des Antragstellers) mit 19:0 Stimmen für die geänderte nichtöffentliche Tagesordnung aus. Diese Verfahrensweise, bei der Gelegenheit bestand, die Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit in einem nichtöffentlichen Rahmen individuell zu prüfen und ggf. darüber auch gesondert zu entscheiden, genügte den formellen Anforderungen an eine Beschlussfassung nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO (vgl. Wachsmuth in Schulz/Wachsmuth/Zwick u. a., Kommunalverfassungsrecht Bayern, GO, Art. 52 Anm. 4.3; Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 388).

Auch die in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO genannten tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung und Beschlussfassung lagen vor. Bei dem genannten Tagesordnungspunkt ging es um die Frage, ob der Antragsteller gegen die ihm als Stadtratsmitglied obliegende Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO verstoßen hatte und wie die Antragsgegnerin darauf gegebenenfalls reagieren sollte. Obwohl der Antragsteller selbst als Betroffener nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 GO insoweit von der Beratung und Abstimmung von vornherein ausgeschlossen war, durfte der Stadtrat der Antragsgegnerin nach den damaligen Umständen annehmen, dass bei der anstehenden Diskussion auch diejenigen Aussagen des BKPV-Gutachtens im Einzelnen zur Sprache kommen würden, die - z. B. aus datenschutzrechtlichen Gründen - einer vollständigen Veröffentlichung des Gutachtens möglicherweise entgegenstanden. Inwieweit sich diese Gefahr einer Beeinträchtigung individueller oder öffentlicher Belange tatsächlich verwirklichen würde, war zwar im Vorhinein nicht sicher absehbar. Dem Stadtrat der Antragsgegnerin stand aber bei der nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zu treffenden situationsgebundenen Prognoseentscheidung ein gewisser Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO, Stand April 2014, Art. 52 Anm. 2 u. 5; Schnapp, VerwArch 78 [1987], 407/456; Lange, a.aO., 381 f.).

Da sich hiernach für den Ausschluss der Öffentlichkeit in der damaligen Situation objektiv nachvollziehbare Sachgründe anführen lassen, ist die getroffene Entscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass auch die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers, die bei der Bemessung eines möglichen Ordnungsgeldes nach Art. 20 Abs. 4 Satz 1 GO eine Rolle spielen konnten, eine nichtöffentliche Sachbehandlung nahelegten. Dass der Antragsteller dies selbst nicht ausdrücklich gefordert hatte, führt zu keiner anderen Beurteilung, da die Ausschlussgründe des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO ebenso wie die Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20 Abs. 1 GO grundsätzlich nicht zur Disposition der jeweils Betroffenen stehen (vgl. BayVGH B.v. 29.1.2004 - 4 ZB 03.174 - BayVBl 2004, 402/403; OVG RhPf U.v. 2.9.1986 - 7 A 7/86 - NVwZ 1988, 80). Die gesetzliche Regelung des Art. 52 Abs. 2 GO verlangt auch keine „atomisierende Betrachtung“ dergestalt, dass innerhalb des einzelnen Tagesordnungspunkts der Ausschluss der Öffentlichkeit auf die voraussichtlich betroffenen Teilaspekte beschränkt werden müsste (vgl. OVG NW vom 2.5.2006 - 15 A 817/04 - juris Rn. 75). Die Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen im Falle einer Beratung in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt sich wegen des thematischen Zusammenhangs der zu erörternden Angelegenheit und wegen der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Wortbeiträge grundsätzlich nur für das Beratungsthema insgesamt treffen (Lange, a. a. O., 386; enger Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Stand 1.10.2014, GO, Art. 52 Rn. 7).

bb) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der streitgegenständliche Bescheid auch in materiell-rechtlicher Hinsicht offensichtlich rechtmäßig sei, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Ehrenamtlich tätige Personen, zu denen auch die Mitglieder des Gemeinde- bzw. Stadtrats gehören (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 GO), haben nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO über die ihnen bei der ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren; das gilt nicht für Mitteilungen im amtlichen Verkehr über Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Nach Satz 3 der Vorschrift haben die betreffenden Personen auf Verlangen des Gemeinderats amtliche Schriftstücke und Aufzeichnungen jeder Art über dienstliche Vorgänge herauszugeben, auch soweit es sich um Wiedergaben handelt. Auf diese gesetzliche Befugnisnorm, die bei teleologischer Auslegung über ihren Wortlaut hinaus nicht nur Anordnungen auf Herausgabe körperlicher Gegenstände zulässt, sondern auch Anordnungen zur Löschung nicht herausgabefähiger elektronischer Dateien und zur Unterlassung des Wiederherstellens solcher Dateien, konnte die Antragsgegnerin den streitgegenständlichen Bescheid stützen.

Bei dem Konsolidierungsgutachten des BKPV handelte es sich um eine Angelegenheit, die dem Antragsteller im amtlichen Verkehr mitgeteilt worden war und über die er Verschwiegenheit zu bewahren hatte, weil sie weder offenkundig war noch ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedurfte. Der Einwand des Antragstellers, durch die Berichterstattung in der regionalen und überregionalen Presse und durch die Erörterung des Gutachtens in der öffentlichen Hauptausschusssitzung vom 3. Juni 2014 seien alle maßgebenden Inhalte des Gutachtens bereits der Öffentlichkeit bekannt geworden, ist ersichtlich unzutreffend. Sowohl in den vorgelegten Zeitungsberichten als auch in der genannten Ausschusssitzung, deren Verlaufsprotokoll die Antragsgegnerin vorgelegt hat, wurden jeweils nur Einzelaspekte aus dem insgesamt 108 Seiten starken Gutachten angesprochen. Insbesondere die gutachterlichen Aussagen zu früheren Grundstücksgeschäften, gezahlten Mitarbeiterentgelten und Preisgestaltungen bei Lieferverträgen, auf deren Schutzbedürftigkeit im angegriffenen Bescheid besonders hingewiesen wird, sind in der Öffentlichkeit bisher nicht im Einzelnen zur Sprache gekommen.

Unzutreffend ist auch die Annahme des Antragstellers, das Gutachten enthalte, weil darin keine Namen von Einzelpersonen genannt seien, keine personenbezogenen Daten und bedürfe daher von vornherein keiner Geheimhaltung. Grundrechtlichen Schutz können auch Informationen über persönliche Verhältnisse ohne Namensnennung beanspruchen, wenn sie mit nur geringem Zusatzwissen bestimmten Individuen zugeordnet werden können (sog. personenbeziehbare Daten, vgl. BVerfG vom 28.9.1987 - 1 BvR 1122/87 - NJW 1988, 961; vom 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 - NJW 2007, 351/355). Bei den im Bescheid vom 28. Juli 2014 angeführten Angaben zu einzelnen Grundstückskaufverträgen und zur Vergütung spezieller Funktionsstellen innerhalb der Stadtverwaltung ist dies offenkundig der Fall. An welche Grundstückseigentümer die im Gutachten aufgeführten Kaufpreise gezahlt wurden und wer die Tarifangestellten waren, zu deren Eingruppierung nähere Angaben gemacht wurden, lässt sich jedenfalls für Ortsansässige ohne größeren Aufwand feststellen.

Dass diese grundsätzlich schutzwürdigen Detailinformationen nur einen verhältnismäßig kleinen Teil des BKPV-Gutachtens ausmachten, hinderte die Antragsgegnerin nicht daran, das Dokument in seiner Gesamtheit zumindest bis zu einer näheren Befassung in den zuständigen kommunalen Gremien dem Zugriff der allgemeinen Öffentlichkeit zu entziehen. Anders als die abschließende Beratung und Beschlussfassung in den Sitzungen des Gemeinde- bzw. Stadtrats sowie der beschließenden Ausschüsse, für die jeweils der Öffentlichkeitsgrundsatz gilt (Art. 52 Abs. 2 Satz 1, Art. 55 Abs. 2 GO), unterliegt der sonstige Geschäftsgang innerhalb der Gemeindeverwaltung keiner fortlaufend zu erfüllenden Publizitätsverpflichtung (vgl. BayVGH B.v. 17.1.1989 - 4 C 88.1823 - NVwZ-RR 1990, 432). Insoweit können sich die zuständigen Organe vielmehr aufgrund von Zweckmäßigkeitserwägungen dazu entschließen, bestimmte Angelegenheiten zunächst intern zu behandeln und sie z. B. zur fachlichen Vorberatung an nichtöffentlich tagende Ausschüsse zu überweisen (Art. 55 Abs. 1 GO). Diese auf der Geschäftsordnungsautonomie der örtlichen Volksvertretung beruhende und durch ein Mehrheitsvotum legitimierte Handhabung des Verfahrensablaufs darf nicht konterkariert werden durch den Versuch einzelner Ratsmitglieder, ein sie besonders interessierendes Thema möglichst frühzeitig und umfassend in die öffentliche Diskussion einzubringen.

Die ehrenamtlichen Mandatsträger dürfen sich demnach - ebenso wie die hauptamtlichen Gemeindebediensteten - über die Entscheidung, dass bestimmte Unterlagen einstweilen nur intern verwendet werden sollen, nicht eigenmächtig hinwegsetzen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn diese Vorgehensweise der Ratsmehrheit nicht darauf abzielt, die betreffenden Informationen in rechtswidriger Weise dauerhaft zu unterdrücken. Für eine solche Verdunkelungsabsicht ist hier entgegen dem Vorbringen des Antragstellers nichts erkennbar. Seine Vermutung, der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin wolle die im BKPV-Gutachten enthaltenen Beanstandungen der bisherigen Verwaltungspraxis „unter den Teppich kehren“, wird schon dadurch widerlegt, dass er den Vorsitzenden sämtlicher Fraktionen - ohne dazu zu diesem Zeitpunkt rechtlich verpflichtet zu sein - jeweils vorab ein vollständiges Exemplar des Gutachtens ausgehändigt hat. Auch die Äußerungen der Mehrheitsvertreter im Stadtrat und im Hauptausschuss zum weiteren Verfahrensablauf deuten in keiner Weise darauf hin, dass die Diskussion über das als Entscheidungsgrundlage für die anstehende Haushaltskonsolidierung eingeholte Gutachten von vornherein unterbunden werden sollte.

Soweit der Antragsteller vorträgt, aus dem Gutachten ergäben sich Hinweise auf ein früheres rechtswidriges oder sogar strafbares Verhalten bestimmter Amtsträger, rechtfertigt auch dies keine Selbstentbindung von der gesetzlich begründeten Verschwiegenheitspflicht. Die Vorschriften der Gemeindeordnung geben dem einzelnen Gemeinderatsmitglied kein Recht, eigenständig über die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane zu befinden (vgl. BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182/183). Stünde Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO einer Offenbarung von Verwaltungsinterna nur entgegen, wenn es sich - nach der persönlichen Einschätzung des Verpflichteten - um rechtmäßige Vorgänge handelte, liefe diese Vorschrift praktisch leer, weil ihre Reichweite dann von den subjektiven Bewertungen einzelner Kommunalpolitiker abhinge. Ein Mandatsträger, der die Behandlung einer Angelegenheit für rechtswidrig oder sogar für strafbar hält, darf daher im Anwendungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GO nicht einfach die „Flucht in die Öffentlichkeit“ antreten, sondern muss sich vorrangig an die zuständige Kommunalaufsichts- oder Strafverfolgungsbehörde wenden (BayVGH a. a. O.; Prandl/Zimmermann/Büchner a. a. O., Art. 20 Rn. 4).

Ob von diesem Grundsatz in besonders dringlichen Ausnahmefällen abgesehen werden kann, z. B. wenn irreversible Schädigungen drohen und gerichtlicher Rechtsschutz nicht rechtzeitig erlangt werden kann (vgl. OVG RhPf U.v. 13.6.1995 - NVwZ-RR 1996, 685/687), braucht hier nicht weiter vertieft zu werden. Denn das vom Antragsteller behauptete Fehlverhalten der Gemeindeorgane, das aus dem Gutachten erkennbar sein soll, betrifft ausschließlich die Vergangenheit; ein akuter Handlungs- oder Korrekturbedarf ist insoweit nicht erkennbar. Auch mit der Behauptung, der zuständige Landrat und die örtliche Staatsanwaltschaft hätten rechtswidriges und strafbares Verhalten der verantwortlichen Amtsträger bisher aus rein politischen Gründen gedeckt, kann sich der Antragsteller nicht im Wege eines „Notstandsrechts“ von der gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht befreien. Ein evidenter und besonders gravierender Rechtsverstoß, der eine sofortige Unterrichtung der Öffentlichkeit erfordern oder zumindest rechtfertigen könnte, lässt sich aus den allgemeinen Vorwürfen bezüglich einer Verschwendung kommunaler Haushaltsmittel nicht entnehmen. Unter diesen Umständen war es dem Antragsteller jedenfalls zuzumuten, sich mit seiner Kritik zunächst an die zuständigen staatlichen Organe bzw. deren übergeordnete Stellen zu wenden (vgl. BVerfG B.v. 28.4.1970 - 1 BvR 690/65 - BVerfGE 28, 191/205; BVerwG B.v. 12.6.1989 - 7 B 123/88 - NVwZ 1989, 975). Seine grundrechtlich geschützte Meinungsfreiheit, auf die er sich bei seinen nicht unmittelbar mit der Mandatsausübung zusammenhängenden kommunalpolitischen Äußerungen prinzipiell berufen kann (vgl. BayVGH B.v. 11.3.2013 - 4 C 13.400 - BayVBl 2013, 674), wird insoweit durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GO als „allgemeines Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG in zulässiger Weise eingeschränkt (vgl. BVerwG a. a. O.; BayVGH U.v. 23.3.1988 - 4 B 86.02994 - NVwZ 1989, 182).

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zum Streitwert aus § 47, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger begehrt die Aufhebung des Bescheids vom 1. Juni 2011, mit welchem die Beklagte ein Vorkaufsrecht unter Bezugnahme auf die Sanierungssatzung vom 21. Juli 1989 (Satzung der Stadt C. über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „Altstadt C.“) ausgeübt hat.

Der Kläger erwarb mit notariellem Vertrag vom 5. Mai 2011 die Grundstücke FlNrn. 350 und 358/3 der Gemarkung C. mit einer Gesamtfläche von 152 qm zu einem Preis von 1.700,-- Euro. Die unbebauten Grundstücke befinden sich im Bereich des G.-platzes in unmittelbarem Anschluss an historische Scheunengebäude. Mit Schreiben vom 9. Mai 2011 zeigte der beurkundende Notar den Vertragsabschluss gegenüber der Beklagten an.

Der G.-platz ist Teil des Sanierungsgebiets „Altstadt C.“, welches mit Satzung vom 21. Juli 1989 festgesetzt wurde. Zu der Sanierungsatzung gibt es einen Ergebnisbericht der vorbereitenden Untersuchungen mit Stand November 1988 der Architekten R. + S. In den vorgelegten Behördenakten befindet sich weiterhin ein Plan vom 28. September 2001 der Architekten M... + Partner mit dem Titel „Nutzungskonzept der Scheunenanlage am ...-platz in C.“ (Platzgestaltung Festplatz, Grundrisse mit Außenanlagen und Ansicht). In diesem Plan ist im Bereich der beiden Grundstücke eine Ver- und Entsorgungsstation für Wohnmobile vorgesehen neben dem Neubau einer öffentlichen WC-Anlage mit Gäste-Info. Außerdem findet sich ein Plan vom 30. November 2006 der Architekten B. + Partner mit dem Titel „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ (Übersichtsplan mit Entwässerung und Höhenlage). Hier sind die betroffenen Grundstücke als private Gärten bezeichnet. In den auf Anfrage des Gerichts weiter vorgelegten Akten befindet sich ein Plan vom 26. Juli 2006 der Architekten B. + Partner mit dem Titel „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ (Übersichtsplan mit Entwässerung und Höhenlage). Dieser Plan bezeichnet die betroffenen Grundstücke ebenfalls als private Gärten. Die Situierung der Parkplätze und der Bäume ist leicht anders als auf dem späteren Plan. Zudem befindet sich hier die Zufahrt unmittelbar nördlich der Scheunen des Fischereivereins, wohingegen im späteren Plan vom 30. November 2006 die Zufahrt nach Norden zu den privaten Garagen verlegt und zudem am bisherigen Standort ein Rondell mit Bäumen und Sitzgelegenheiten vorgesehen ist. Beide Pläne sehen im Nordwesten zum Steg über den S.-bach hin eine Infotafel mit Wegweisern vor. Mit Beschluss vom 31. Juli 2006 hat der Stadtrat die Zustimmung zur Gestaltung und Finanzierung der Sanierungsarbeiten entsprechend dem Plan vom 26. Juli 2006 erteilt.

In der Sitzung des Stadtrats vom 30. Mai 2011 beschloss die Beklagte die Ausübung des Vorkaufsrechts und erließ zum Vollzug gegenüber dem Verkäufer den angefochtenen Bescheid vom 1. Juni 2011. Das Nutzungskonzept vom 28. September 2001 sehe im Bereich der fraglichen Grundstücke den Neubau einer Gäste-Info mit Ver- und Entsorgungsstation für Wohnmobile vor. Die Ausübung des Vorkaufsrechts diene der Umsetzung dieses Nutzungskonzepts und sei für das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.

Der mit Schreiben vom 4. Juli 2011 erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht Bayreuth aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. Januar 2012 mit Urteil vom 1. Februar 2012 statt und hob den angefochtenen Bescheid auf. Die Beklagte hätte ihr Vorkaufsrecht nicht ausüben dürfen, weil bereits mangels gültiger Sanierungssatzung kein förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet vorgelegen habe. Die Beklagte habe das Sanierungsgebiet durch einen Plan des Architekturbüros R. + S. vom 19. September 1988 bestimmen wollen, diesen Plan aber nicht der bekanntgemachten Sanierungssatzung beigelegt. Auch sonst sei das Sanierungsgebiet im Satzungstext nicht näher bestimmt worden. Die Beklagte habe zwar nach Schluss der mündlichen Verhandlung und vor Niederlegung des Urteils die Sanierungssatzung mit einer Gebietskarte rückwirkend neu bekannt gemacht. Dies sei im vorliegenden Fall jedoch nicht rechtserheblich, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts und damit vor allem eine gültige Sanierungssatzung im Zeitpunkt des Bescheidserlasses bzw. zumindest innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags vorliegen müssten. Außerdem sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Mit der Verlegung der öffentlichen WC-Anlage sei fraglich, ob der Ver- und Entsorgungsanschluss für Wohnmobile auf den streitgegenständlichen Grundstücken erforderlich sei. Der in den Akten befindliche Plan von 2006 gebe den aktuellen Zustand des Platzes wieder, der von den Planungen aus dem Jahr 2001 abweiche. So sei im Einfahrtsbereich ein Rondell geschaffen worden. Es seien Bäume gepflanzt und der Parkbereich durch 10 bis 20 Zentner schwere Steine abgegrenzt worden. Es sei wenig realistisch, dass diese als Provisorien jeder Zeit versetzbar seien. Das Gericht gehe daher davon aus, dass der Plan von 2006 die nunmehrigen Sanierungsziele widerspiegle. In diesem Plan würden jedoch die verfahrensgegenständlichen Grundstücke als private Gärten bezeichnet ohne besondere Darstellungen oder Planungsabsichten. Es sei daher nicht erkennbar, inwieweit das Wohl der Allgemeinheit den Erwerb dieser Grundstücke rechtfertigen könne. Der Vortrag der Beklagten, dass an dieser Stelle eine Ladestation für Elektrofahrzeuge errichtet werden könne, habe noch keinen Niederschlag in den Planungen gefunden. Es sei auch nicht erkennbar, dass eine solche Station zwingend an diesem Ort zu errichten wäre.

Mit der durch Beschluss des Senats vom 11. Dezember 2013 zugelassenen Berufung beantragt die Beklagte,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Februar 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, das Erstgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass keine gültige Sanierungssatzung vorgelegen habe. Die Satzung sei im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB mit Rückwirkung am 27. Januar 2012 erneut bekannt gemacht worden und hätte entgegen der Auffassung des Erstgerichts daher berücksichtigt werden müssen. Auch liege das nötige Wohl der Allgemeinheit für die Ausübung des Vorkaufsrechts vor. Das Erstgericht habe den Plan vom 30. November 2006 fälschlich als Nutzungskonzept gewertet. Der Plan habe jedoch nur den damals vorhandenen Ist-Zustand wiedergegeben und enthalte keine Sanierungsziele. Die Kennzeichnung der betroffenen Grundstücke als private Gärten und Grünflächen stelle keine Aufgabe des Nutzungskonzepts für eine Wohnmobilstation und eine Gästeinfo dar. Die Beklagte halte vielmehr an diesem Ziel weiter fest. Allein der Plan aus dem Jahr 2001 gebe das Nutzungskonzept wieder. Im Übrigen seien die vorhandenen und im Plan von 2006 eingezeichneten Begrenzungssteine jederzeit mit entsprechendem Gerät versetzbar und würden auch für diverse Veranstaltungen immer wieder versetzt. Es obliege zudem der Planungshoheit der Beklagten, wo die von ihr gewünschte Wohnmobilstation und die Gästeinfo errichtet werden sollen. Es komme daher im Rahmen des Wohls der Allgemeinheit nicht darauf an, ob an anderer Stelle Platz dafür wäre.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte habe in der Stadtratssitzung vom 2. Juli 2007 öffentlich den Abschluss der Sanierungsarbeiten gegenüber den Bürgern und durch persönlichen Brief gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern bekannt gegeben. Die Beklagte habe zudem bei einem früheren Verkauf eines der beiden Grundstücke ihr Vorkaufsrecht nicht ausgeübt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht mehr durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Die Gästeinformation sei längst an einer anderen Stelle, nämlich an der Bundesstraße errichtet. Das Grundstück FlNr. 351 könne zudem nicht mehr für eine Wohnmobilstation in Anspruch genommen werden, da die Voreigentümerin mit einer Sandsteinmauer zum G. Z.-platz hin abgesperrt habe. Für diese Maßnahme seien von der Beklagten Fördermittel gewährt worden. Die WC-Anlage sei ebenfalls an anderer Stelle errichtet worden. Die Beklagte habe zudem ohne Rechtsgrundlage eine Leitung zur Dachentwässerung benachbarter Grundstücke auf das klägerische gelegt und sich zur Errichtung eines Zauns verpflichtet.

Auf die Gerichtsakten beider Instanzen, die vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 6. Februar 2014 wird Bezug genommen.

Die zulässige Berufung (§ 124 Abs. 1 VwGO) der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. Februar 2012 (§ 116 Abs. 2 VwGO) ist im Ergebnis richtig. Der Vorkaufsrechtsbescheid der Beklagten vom 1. Juni 2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 125 Abs. 1 VwGO).

1. Entgegen der Auffassung des Erstgerichts ist davon auszugehen, dass im Zeitpunkt des Bescheidserlasses bzw. innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) eine gültige Sanierungssatzung und damit die Voraussetzung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB vorlag. Zwar litt die Satzung vom 21. Juni 1989 an einem Bekanntmachungsfehler, da der Plan, aus welchem sich das Sanierungsgebiet ergibt, der bekanntgemachten Sanierungssatzung nicht beigelegt war. Die Beklagte hat jedoch im Mitteilungsblatt der Verwaltungsgemeinschaft vom 27. Januar 2012 die Satzung erneut unter Beifügung des Plans mit Rückwirkung gemäß § 214 Abs. 4, § 143 Abs. 1 BauGB bekanntgemacht. Wird eine Satzung nach § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend in Kraft gesetzt, entspricht die Rechtslage der Rechtslage, die gegolten hätte, wenn die Satzung bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens wirksam gewesen wäre. Es ist gerade Sinn und Zweck der Rückwirkung Bescheiden nachträglich eine sichere Grundlage zu schaffen (vgl. BVerwG, U. v. 3.12.1998 - 4 C 14/97 - NVwZ 1999, 419; Kalb/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 214 Rn. 261). Da die Bekanntmachung mit Rückwirkung zwar nach der mündlichen Verhandlung des Erstgerichts vom 19. Januar 2012, aber vor der Niederlegung des Urteils am 1. Februar 2012 erfolgte, hätte das Erstgericht gegebenenfalls nach Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung die rückwirkende Heilung der Sanierungssatzung bei seiner Entscheidung berücksichtigen müssen.

2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist im vorliegenden Fall jedoch nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 63). An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. BVerwG, B. v. 15.2.1990 - 4 B 245/89 - NJW 1990, 2703; BayVGH, U. v. 9.3.2000 - 2 B 96.467 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 64). Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Im Gegensatz zu Enteignung kann das Vorkaufsrecht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein, wenn die benötigten Grundstücksflächen nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (vgl. VGH BW, U. v. 24.10.1986 - 8 S 1881/86 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 64).

In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts daher grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren (vgl. BayVGH, U. v. 9.3.2000 - 2 B 96.467 - juris). Die Sanierungsziele müssen dabei nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein. Sie können sich auch aus ihrer Begründung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben (vgl. BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris). An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden. Doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1999 - 4 C 8/98 - NVwZ 1999, 1336; BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris; B. v. 10.8.2007 - 26 ZB 06.1731 - juris). Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen (vgl. BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris). Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem längeren Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BVerwG, B. v. 15.3.1995 - 4 B 33.95 - NVwZ 1995, 897; BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris).

Im vorliegenden Fall rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht. Da das Sanierungsgebiet einen größeren Bereich der Gemeindefläche der Beklagten umfasst, ergeben sich aus der Begründung der Sanierungssatzung selbst keine konkreten Sanierungsziele für den G. Zimmerplatz. Die vorbereitende Untersuchung nach § 141 BauGB spricht hier lediglich von der Schließung der Baulücke im südwestlichen Teil der U-förmigen Scheunenanlage, um die ursprünglichen Raumkanten wieder herzustellen. In diesem Neubau und der nördlich angrenzenden Scheune könnte der städtische Bauhof untergebracht werden. Außerdem könnte der Uferbereich des S.-bachs als Grünanlage hergestellt und der Platz selbst als Erweiterung des Festplatzes oder als Handwerkerhof sowie Frei- und Aufenthaltsfläche genutzt werden. Es wird ausdrücklich erwähnt, dass zur Realisierung der Maßnahmen am G.-platz der Erwerb auch der nun gegenständlichen Grundstücke FlNrn. 350 und 358/3 erforderlich sei. Ausweislich der dem Gericht vorgelegten Unterlagen begann die konkrete Planung den G.-platz betreffend erst rund 10 Jahre nach Erlass der Sanierungssatzung. Im Jahr 1999 fanden erste Gespräche mit Investoren und Anliegern statt. Die ersten Planungen sahen unter anderem auch den Abriss aller Scheunengebäude und die Errichtung eines Supermarkts vor. Nach einer Bestandsaufnahme im Jahr 2000 erstellte das Architekturbüro B. + Partner ein Nutzungskonzept mit sieben Varianten. Mit Beschluss vom 4. April 2001 entschied sich der Stadtrat für die Variante 4 mit der Begründung, die Stadt strebe eine Lösung unter Einbeziehung des weitgehenden Erhalts der Scheunen, unter Einbeziehung des Eigentümerbedarfs von vier Scheunen als Lager, möglichst ohne Folgekosten für die Stadt an. Die Gestaltungsvariante 4 liege diesem Ziel am Nächsten. Zudem wurde dem Abschluss von Vorverträgen zugestimmt. Die Variante 4 sieht im Scheunenbereich entlang der Bundesstraße eine Diakoniestation mit Ambulanz und Krankengymnastik vor. Der südliche Scheunenbereich, der nach dem Stadtratsbeschluss weiter privat genutzt werden sollte, wird als Arztpraxis und Veranstaltungsraum für Bauernmarkt oder Theater bezeichnet. Das nordwestliche Scheunengebäude soll dem Fischereiverein dienen. Zwischen dem südlichen und dem nordwestlichen Gebäude ist ein Technik/WC Gebäude als Neubau vorgesehen, das über überdachte Gänge mit den beiden Bestandsgebäuden verbunden wird. Ein Wohnmobilstellplatz ist weder in dem Plan der Variante 4 noch im Stadtratsbeschluss vom 2. April 2001 erwähnt. Einzig in der Niederschrift einer Besprechung verschiedener Behörden zur Städtebauförderung vom 29. März 2001 findet sich die Aussage des Vertreters der Regierung von Oberfranken, dass die Errichtung eines Campingplatzes (mit Anschlüssen für Strom, Wasser usw.) aus der Städtebauförderung nicht förderfähig sei. Lediglich der Plan „Nutzungskonzept der Scheunenanlage am ...-platz in C.“ vom 28. September 2001 des beauftragten Architekturbüros sieht südlich des Neubaus einer öffentlichen WC-Anlage mit Gästeinfo einen Wohnmobilstellplatz mit Wasser- und Fäkalienanschluss vor. Hinsichtlich dieses Plans findet sich in den vorgelegten Akten jedoch kein Stadtratsbeschluss, in welchem dieser als offizielles Nutzungskonzept bestätigt worden wäre. In einer weiteren Aktennotiz zu einer Behördenbesprechung am 21. November 2001 wird im Zusammenhang mit der Neugestaltung des G.-platzes lediglich erwähnt, dass versucht werden solle, Funktionsbauten (Informationsstand/WC-Anlage) dort unterzubringen. Mit Beschluss des Stadtrats vom 17. Dezember 2001 wurde der Planungsauftrag für das Sanierungskonzept an das Architekturbüro vergeben vorbehaltlich der Förderzusage der Regierung. Dieser Auftrag wurde schließlich nach Erhalt des Förderbescheids am 20. März 2002 erteilt. Es wird in keiner dieser Unterlagen Bezug auf den Plan vom 28. September 2001 genommen. Zu einer weiteren Behördenbesprechung am 15. Mai 2003 schließlich lässt sich einer Aktennotiz entnehmen, dass künftig zwei Scheunen vom Fischereiverein genutzt werden sowie zwei Scheunen die Eigentümer behalten sollten. Die restlichen zwei Scheunen an der Bundesstraße würden abgerissen und durch einen Neubau ersetzt. Es wird ausdrücklich festgehalten, dass das „aktuelle Nutzungskonzept durch einen Plan (mit erläuternden Anmerkungen)“ gegenüber der Regierung darzustellen sei. Ein entsprechender Plan (wohl mit Datum vom 21. Mai 2003) wurde der Regierung zwar mit Schreiben vom 27. Mai 2003 übersandt, ist aber nicht in den Akten enthalten. In der Folge findet sich ein Beschluss des Stadtrats vom 31. Juli 2006 samt Plan „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ vom 26. Juli 2006 in den Akten. In dem Beschluss stimmt der Stadtrat der Gestaltung und Finanzierung der Sanierungsanlagen (hier Außenanlagen am S.-bach) zu, welche den Abbruch des ehemaligen Bauhofs (nordwestliches Scheunengebäude), die Rodung der Bäume entlang des S.-bachs, Entwässerungseinrichtungen, die Ufergestaltung am S.-bach sowie Beleuchtung und Bäume umfassen. Im Plan selbst ist inzwischen die WC-Anlage samt Gästeinfo nicht mehr eingezeichnet und die hier gegenständlichen Grundstücke sind als private Gärten bezeichnet. Eine „Infotafel und Wegweiser“ ist hingegen im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin eingezeichnet. Der weitere Plan „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ vom 30. November 2006 sieht eine leicht veränderte Platzgestaltung selbst (Aufteilung der Stellplätze, Bäume, Begrenzungssteine) sowie eine geänderte Zufahrtssituation und das Rondell nördlich der Scheune des Fischereivereins an der Bundesstraße vor. Die gegenständlichen Grundstücke sind weiterhin als private Gärten bezeichnet. Die „Infotafel und Wegweiser“ ist ebenfalls im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin eingezeichnet.

Aufgrund der sich aus den vorgelegten Akten ergebenden Historie der Umgestaltung des G.-platzes geht der Senat davon aus, dass die Beklagte das Nutzungskonzept stetig fortentwickelt hat. Maßgeblich ist aufgrund dieser Fortentwicklung nicht der Stand, welcher in dem Plan vom 28. September 2001 dokumentiert ist, sondern der vom Stadtrat mit Beschluss vom 31. Juli 2006 behandelte Plan vom 26. Juli 2006. Dieses letzte vom Stadtrat bestätige Nutzungskonzept sieht die verfahrensgegenständlichen Grundstücke als private Gärten vor. Es ist nicht auszuschließen, dass der Plan vom 30. November 2006 noch eine weitere Fortentwicklung des Nutzungskonzepts darstellt, jedoch ergibt sich hierzu nichts aus den Akten, insbesondere keine Behandlung im Stadtrat der Beklagten. Der als „Nutzungskonzept“ bezeichnete Plan vom 28. September 2001 hingegen ist ausweislich der vorgelegten Akten nie vom Stadtrat behandelt und darüber entsprechend auch nicht beschlossen worden. Er kann daher bereits deshalb keine verbindlichen Sanierungsziele festsetzen, welche das Wohl der Allgemeinheit für die Ausübung eines Vorkaufsrechts rechtfertigen könnten. Der Beschluss des Stadtrats vom 30. Mai 2011 zur Ausübung des Vorkaufsrechts kann dies nicht ersetzen, weil zu diesem Zeitpunkt bereits weitere überarbeitete Konzepte von 2003 und 2006 existierten. Zudem sind die in diesem Plan vorgesehenen Planungen und Nutzungen in großen Teilen tatsächlich überholt (s. Plan vom 30. November 2006). So ist die darin für die Diakoniestation vorgesehene Scheune entlang der Bundesstraße inzwischen durch den Fischereiverein genutzt, der im Plan von 2001 eigentlich in der nordwestlichen Scheune untergebracht werden sollte. Diese wird in den Plänen von 2006 nunmehr als private Scheunennutzung gekennzeichnet. Die südlichen Scheunen sind sowohl 2001 als auch 2006 privat genutzt. Weggefallen ist hingegen der 2001 noch vorgesehene Neubau einer öffentlichen WC-Anlage, die jetzt außerhalb des Plangebiets des G.-platzes errichtet wurde. Die Gästeinfo, die 2001 noch vor der WC-Anlage vorgesehen war, befindet sich in den Plänen von 2006 im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin. Der 2001 nördlich der Diakonienutzung geplante Carport ist 2006 weiter nach Norden an den S.-bach verlegt worden. Auch wurden das Bett des S.-bachs aufgeweitet und die Platzgestaltung als solche mit Stellplätzen und anderem gänzlich umgestaltet. Insbesondere im Hinblick auf die Aktennotiz über die Behördenbesprechung am 15. Mai 2003 und den mit Schreiben vom 27. Mai 2003 an die Regierung von Oberfranken übersandten neuen Plan mit aktuellem Nutzungskonzept ist nach Auffassung des Senats davon auszugehen, dass die Beklagte ihr Nutzungskonzept stetig fortentwickelt und den aktuellen Entwicklungen angepasst sowie weiter detailliert hat, wie es auch im Rahmen eines städtebaulichen Sanierung erforderlich ist. Bereits die Übersendung des Plans mit Schreiben vom 27. Mai 2003 zeigt, dass der Plan vom 28. September 2001 nicht mehr das aktuelle Nutzungskonzept darstellen konnte.

Die Parteien sind sich einig, dass der Plan vom 30. November 2006 den aktuellen Stand der Umgestaltungsmaßnahmen darstellt. Demgegenüber stellte der Plan vom 26. Juli 2006 nicht lediglich den Istzustand dar, sondern die geplanten Maßnahmen insbesondere mit der Umgestaltung des Uferbereichs des S.-bachs, deren Finanzierung im Beschluss vom 31. Juli 2006 genehmigt wurde. In relativ engem zeitlichem Zusammenhang mit dem Plan vom 30. November 2006 gab die Beklagte in der Sitzung des Stadtrats vom 2. Juli 2007 den „offiziellen Abschluss der Sanierungsarbeiten „G.-platz“„ bekannt und feierte dieses Ereignis am 6. Juli 2007 mit der Bevölkerung. Mit Abschluss der Sanierungsarbeiten für das Teilprojekt G.-platz wäre es ohnehin der Beklagten nicht mehr möglich, ein Vorkaufsrecht auszuüben, da dessen Voraussetzungen mit Abschluss der städtebaulichen Sanierung entfallen. Dass die Sanierung des G.-platzes entsprechend dem mit Plan vom 30. November 2006 dokumentierten Status Quo tatsächlich abgeschlossen war, zeigt zudem die Nichtausübung des Vorkaufsrechts beim früheren Verkauf des Grundstücks FlNr. 358/3 mit Beschluss des Stadtrats vom 16. Juli 2007, dem Notar mitgeteilt am 19. Juli 2007. Dies erfolgte nur wenige Tage nach der Feier zum Abschluss der Sanierungsarbeiten. Da im Rahmen der Ausübung eines Vorkaufsrechts das Wohl der Allgemeinheit auch gegeben sein kann, selbst wenn ein Grundstück nicht zeitnah der vorgesehenen Nutzung zugeführt werden kann, wäre es zu erwarten gewesen, dass die Beklagte ihr Vorkaufsrecht ausübt, um wenigstens bereits eines der nötigen Grundstücke zu sichern, wenn sie im Jahr 2007 nicht von einem endgültigen Abschluss der Sanierung des G.-platzes ausgegangen und die inzwischen deutlich überholten Planungen von 2001 noch als maßgebliches Nutzungskonzept betrachtet hätte.

Die als „Nutzungskonzept“ bezeichnete Planung vom 28. September 2001 kann somit aus verschiedenen Gründen nicht als aktuelles Sanierungsziel angesehen werden, das unter dem Gesichtspunkt Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen könnte. Auch der erst im Verfahren vor dem Senat ausschnittsweise vorgelegte Plan vom 3. September 2012 kann kein aktuelles Sanierungsziel darstellen, weil dieser zum einen nicht vom Stadtrat beschlossen wurde und zum anderen erst lange nach Erlass des hier verfahrensgegenständlichen Bescheids datiert.

3. Es fehlt zudem an der erforderlichen Ermessensausübung seitens der Beklagten.

Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts liegt im Ermessen der Gemeinde, d. h. sie kann bei Vorliegen der Voraussetzungen ihr Recht ausüben, muss dies aber nicht tun (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 66). Ob die gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen erfüllt sind, beurteilt sich nach den konkreten Erwägungen der Gemeinde im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtwidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann eine Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Letzteres setzt jedoch voraus, dass die Verwaltungsbehörde grundsätzlich erkannt hat, dass ihr ein Ermessen zusteht und dies auch ausgeübt hat. Im vorliegenden Fall liegt jedoch ein Ermessensnichtgebrauch vor, also der Fall, dass die Behörde verkennt, dass sie ein Ermessen hat. Der Bescheid vom 1. Juni 2011 enthält lediglich Ausführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausübung des Vorkaufsrechts im Hinblick auf das Vorliegen einer Sanierungssatzung (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und deren Geltungsbereich für die verfahrensgegenständlichen Grundstücke sowie das Vorliegen des Wohls der Allgemeinheit und den Verwendungszweck im Hinblick auf das „Nutzungskonzept“ vom 28. September 2001. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung darstellt, kommt im Bescheid an keiner Stelle zum Ausdruck. Weder wird das Wort „Ermessen“ gebraucht, noch finden sich inhaltlich in irgendeiner Weise Erwägungen zu den öffentlichen Interessen und den gegenläufigen Interessen des Klägers am Erwerb des Grundstücks.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg

Im Namen des Volkes

Aktenzeichen: W 5 K 14.1105

Urteil

23. Juli 2015

5. Kammer

gez.: Michel, Angestellte als stellv. Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Sachgebiets-Nr: 920

Hauptpunkte: Vorkaufsrecht; Sanierungsgebiet; Fehlende Sanierungsgenehmigung; Keine Genehmigungsfiktion; Schwebende Unwirksamkeit des Kaufvertrags; Wohl der Allgemeinheit; Ermessensausübung fehlerhaft;

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Kläger -

gegen

Gemeinde Theilheim,

vertreten durch den 1. Bürgermeister, Bachstr. 13, 97288 Theilheim,

- Beklagte -

bevollmächtigt: ...

beigeladen: ...

beteiligt: Regierung von Unterfranken, Vertreter des öffentlichen Interesses, 97064 Würzburg,

wegen Ausübung des Vorkaufsrechts

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg, 5. Kammer, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Gehrsitz, die Richterin am Verwaltungsgericht Horas, den Richter Kohlhaupt, den ehrenamtlichen Richter Lieb, die ehrenamtliche Richterin Pistner aufgrund mündlicher Verhandlung am 23. Juli 2015 folgendes

Urteil:

I.

Der Bescheid der Beklagten vom 2. Oktober 2014 wird aufgehoben.

II.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leisten.

Tatbestand:

1. Durch notariellen Kaufvertrag vom 22. Juli 2014 (Urk.Rolle Nr. ... des Notars Dr. W. F., W.) kauften die Kläger vom Beigeladenen das Grundstück Fl.Nr. 131 der Gemarkung T.. Dieses liegt im Sanierungsgebiet „Altortsanierung T.“ (gem. § 142 Abs. 3 BauGB). Auf dem Grundstück befindet sich ein Wohn- und Geschäftshaus, in dem die Kläger (bislang) zur Miete wohnen.

Auf die Mitteilung des Notars vom 25. Juli 2014, eingegangen bei der Beklagten am 31. Juli 2014, teilte die Beklagte dem Notariat mit, dass sich das Grundstück im Bereich eines förmlich festgesetzten Sanierungsgebiets befinde, und forderte eine Abschrift des Kaufvertrags an, die am 7. August 2014 bei ihr einging.

Mit Bescheid vom 2. Oktober 2014 übte die Beklagte gegenüber dem Beigeladenen das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB aus. In den Gründen des Bescheides ist ausgeführt, nach § 3 der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets vom 5. Oktober 2001 fänden die Vorschriften des § 144 BauGB über genehmigungspflichtige Vorhaben und Rechtsvorgänge Anwendung. Danach sei der Grundstücksverkauf genehmigungspflichtig. Der Gemeinderat habe in seiner Sitzung am 16. September 2014 beschlossen, die Genehmigung nicht zu erteilen, sondern das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB i. V. m. der Sanierungssatzung „Altort T.“ auszuüben, weil sich das Grundstück Fl.Nr. 131 in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet befinde. Im Rahmen der vorbereitenden Untersuchung nach BauGB seien die Sanierungsgründe und -ziele der Altortsanierung T. definiert. Das Grundstück Fl.Nr. 131 liege an der B-straße zentral im Ort, für den sich aus dem Abschlussbericht zur vorbereitenden Untersuchung und dem städtebaulichen Rahmenplan folgende Ziele ergäben:

D-platz - Entwicklung einer räumlichen Mitte als zentraler Platz gegenüber Kirche und Rathaus B-straße - Gestaltungskonzept für den Straßenraum als zentraler Aufenthaltsort.

Zur Sicherung der Ziele der Altortsanierung mache die Beklagte von ihrem Vorkaufsrecht Gebrauch und akzeptiere den Kaufpreis von 82.500,00 EUR. Eine Anhörung der Beteiligten sei in der Sitzung des Grundstücks-, Bau- und Umweltausschusses vom 30. September 2014 erfolgt. Es sei sowohl dem Beigeladenen als auch den Klägern die Möglichkeit gegeben worden, sich zu der Entscheidung zu äußern. Auch seien die Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts dargelegt worden.

Der Bescheid wurde den Klägern in Abdruck übersandt.

2. Am 31. Oktober 2014 ließen die Kläger Klage erheben und beantragen,

den Bescheid der Beklagten vom 2. Oktober 2014 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Kläger seien als Käufer klagebefugt. Auf eine Bekanntgabe des Bescheids an die Käufer komme es nicht an.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei rechtswidrig, da aus dem vollständigen Brachliegen der Sanierung seit 2004, zumindest aber seit Juli 2008 geschlossen werden könne, dass die Beklagte die weitere Sanierung aufgegeben habe. Die Wirkung einer städtebaulichen Satzung entfalle auch dann, wenn erkennbar sei, dass der Satzungsgeber selbst nicht mehr von der Fortwirkung der Sanierungssatzung ausgehe. Eine einmal unwirksam gewordene Satzung könne auch nicht mehr durch spätere Maßnahmen reaktiviert werden.

Hilfsweise sei die anfängliche Unwirksamkeit der Sanierungssatzung mangels Konkretisierung der gesetzlichen Sanierungsgründe nach § 136 Abs. 2 BauGB zu berücksichtigen.

Im angegriffenen Bescheid werde keine Angabe zum Verwendungszweck des Kaufgegenstands gemacht, der notwendiger Inhalt eines Bescheids über die Ausübung eines Vorkaufsrechts sei. Wenn, wie vorliegend, der Bedarf am Eigentumserwerb für die Ziele der Sanierung nicht offenkundig ersichtlich sei, müsse bereits das Fehlen der Angabe des konkreten Verwendungszwecks zur Aufhebung des Bescheids führen. Eine Nachholung der fehlenden Angabe sei nicht möglich. Ein beabsichtigter Abriss des Gebäudes gehe aus dem Bescheid nicht hervor. Eine solche Absicht könne die Ausübung des Vorkaufsrechts auch nicht rechtfertigen, denn sie stünde in Widerspruch zum beschlossenen Sanierungsrahmenplan, der vom Erhalt des Gebäudes ausgehe. In der maßgeblichen Karte des Rahmenplans sei das Gebäude auf dem Grundstück Fl.Nr. 131 weiß dargestellt, d. h., für dieses seien keine Maßnahmen im Rahmen der Sanierung vorgesehen. Abzureißende Gebäude seien nach der Legende des Rahmenplans orange darzustellen. Aus der Nichtkennzeichnung folge unmissverständlich, dass für das entsprechende Gebäude keine Maßnahmen vorgesehen seien. Den eindeutigen Rahmenplan nunmehr als gestalterischen Fehler darzustellen, sei untauglich. Es ergebe sich auch keineswegs, dass der Begriff „D-platz“ immer nur die in den „Ideen“ auf S. 36 des Abschlussberichts dargestellte Variante habe beinhalten sollen. Ansonsten hätte man erwarten können, dass der Rahmenplan die umfangreiche und kostenintensive Maßnahme bei den Maßnahmen, den Kosten und dem Zeitplan nochmals konkret anführen würde. Eine über den bisherigen Rahmenplan hinausgehende weitere Planung sei für die B-straße bzw. den D-platz nicht vorgesehen.

Darüber hinaus fehle es für die Ausübung des Vorkaufsrechts am Rechtfertigungsgrund des „Wohls der Allgemeinheit“. Die lange Phase des Stillstands der Sanierung bilde ein gewichtiges Indiz dafür, dass ein nach einer Pause von zehn bzw. sechs Jahren ausgeübtes Vorkaufsrecht nicht vom Wohl der Allgemeinheit getragen sein könne. Der Sanierungsrahmenplan sehe für das Gebäude auf dem streitgegenständlichen Grundstück keine Maßnahmen vor, für den nördlichen Gartenteil des Grundstücks sehe er eine „Begrünung und Gestaltung der Hoffläche“ vor. Es gebe keinen Bedarf, die sich auf den Gartenbereich beschränkende Maßnahme durch einen Grunderwerb mittels Vorkaufsrecht durchzuführen. Für die Ausübung des Vorkaufsrechts hätten ausweislich des Gemeinderatsprotokolls vom 16. September 2014 auch Beweggründe vorgelegen, die dem Vorkaufsrecht eindeutig entgegenstünden. Es werde deutlich, dass die Absicht bestehe, die Immobilie zu erhalten und zu vermieten. Ein Eigentumserwerb zum Zweck der Weitervermietung sei mit den städtebaulichen Sanierungszielen nicht vereinbar, weil nicht klar werde, warum die Weiternutzung durch die Kläger, die das Haus seit mehr als 30 Jahren bewohnten, mit den Sanierungszielen nicht vereinbar sein solle. In der Gemeinderatssitzung am 16. September 2014 sei auch deutlich geworden, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts für noch nicht hinreichend konkretisierte und langfristige Sanierungsmaßnahmen erfolgen solle. Ein Motiv der allgemeinen Bevorratung von Immobilien sei mit dem Wohl der Allgemeinheit nicht vereinbar, wenn ein konkreter Sanierungsrahmenplan beschlossen worden sei, der auch nicht geändert worden sei.

Der angegriffene Bescheid sei wegen Ermessensausfalls aufzuheben. Der Verweis auf die Gemeinderatssitzung vom 30. September 2014 genüge nicht, da es sich hierbei trotz der Anwesenheit der Kläger und des Beigeladenen um ein reines Verwaltungsinternum ohne Außenwirkung handele. Die in der Gemeinderatssitzung diskutierten Gründe wären zudem ermessensfehlerhaft, weil irrig davon ausgegangen worden sei, man könne das zunächst fortbestehende Mietverhältnis später beenden. Es sei auch nicht ersichtlich, welche der von den einzelnen Gemeinderäten vorgebrachten Erwägungen von der Gesamtheit des Gremiums mitgetragen werde. Eine bestimmte Erwägungen aufgreifende Beschlussfassung fehle. Ob eine Begründung nachgeholt werden könne, ergebe sich vorliegend nicht aus Art. 45 BayVwVfG.

Durch den mittlerweile erlassenen Grundsteuerbescheid für das streitgegenständliche Anwesen an die Kläger vom 23. Januar 2015 habe die Beklagte den Vorkaufsbescheid konkludent zurückgenommen.

Auf die weitere Klagebegründung wird Bezug genommen.

3. Die Beklagte ließ beantragen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung des Abweisungsantrags ließ sie vortragen, der Beklagten habe bei Erlass des angegriffenen Bescheides ein Vorkaufsrecht zugestanden, das mit Erlass der Sanierungssatzung wirksam entstanden und nicht wieder erloschen sei und mit dem angegriffenen Bescheid wirksam ausgeübt worden sei. Der Bescheid weise keine formellen Mängel auf, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt und sei nicht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen. Darüber hinaus seien der Beklagten bei der Ermessensausübung keine Ermessensfehler vorzuwerfen.

Es seien weder formelle noch materielle Mängel der Sanierungssatzung ersichtlich. Insbesondere sei die Satzung nicht mangels Konkretisierung der Sanierungsgründe auf einen bestimmten städtebaulichen Missstand unwirksam. Da auch keine sonstigen Unwirksamkeitsgründe vorlägen, sei das Vorkaufsrecht wirksam entstanden.

Das Vorkaufsrecht sei auch nicht zwischenzeitlich erloschen. Die Beklagte habe die Sanierungsbemühungen zu keinem Zeitpunkt aufgegeben. Sie treibe die Sanierungspläne bis heute so aktiv wie möglich voran. Finanzielle Belange, bürokratische Auseinandersetzungen mit anderen staatlichen Einrichtungen und rechtliche Auseinandersetzungen mit Bürgern müssten jedoch mit in Betracht gezogen werden. Wegen eines im Jahr 2012 ausgeübten Vorkaufsrechts auf Basis der Sanierungssatzung, das Gegenstand des Verfahrens beim Verwaltungsgericht Würzburg Nr. W 5 K 08.720 gewesen sei, sei die Beklagte bis heute in zivilrechtliche Auseinandersetzungen verwickelt. Auch die Bemühungen zur Sanierung der Eingänge des Altorts gemäß der Feinuntersuchung aus dem Jahr 2003 würden weiter vorangetrieben. Der Bebauungsplan „N...West“ vom Juli 2008 sei Teil der Sanierungsbemühungen gewesen, auch wenn hierfür keine Fördermittel mehr hätten beantragt werden können. Bezüglich der Realisierung des Kreisverkehrs am Ortseingang sei die Beklagte noch in Gesprächen mit den zuständigen staatlichen Einrichtungen. Auch die zeitliche Überschreitung des angedachten Sanierungsplans lasse nicht auf eine Aufgabe schließen. Dies entspreche der allgemeinen Lebenserfahrung. Von einem Brachliegen der Sanierung und einer faktischen Aufhebung der Sanierungssatzung könne daher keine Rede sein.

Das Vorkaufsrecht sei formell rechtmäßig ausgeübt worden. Der Bescheid habe ausdrücklich die Verwendungsabsicht zur Realisierung des bereits im Rahmen der Voruntersuchung geplanten „D-platzes“ als Teil der Sanierung des Altorts angegeben. Zur genaueren Konkretisierung werde auf den Abschlussbericht verwiesen, aus dem die Verwendung zur Herstellung des geplanten D-platzes eindeutig erkennbar sei. Selbst wenn der Verwendungszweck als nicht ausreichend konkret benannt angesehen werden sollte, reiche die Begründung jedenfalls zur Erreichung von Sinn und Zweck der Regelung aus. Das Argument, der Verwendungszweck widerspreche dem Sanierungsrahmenplan, könne nicht überzeugen. Der Rahmenplan sei kein eigenständiges, die Sanierungsplanung weiter konkretisierendes Werk, sondern Teil des Abschlussberichts. Bei der graphischen Darstellung des Rahmenplans, in welcher ein Teil des Grundstücks grün schraffiert sei, handele es sich allenfalls um einen gestalterischen Fehler. Dass sich das Projekt „D...platz“, wie es unter der Rubrik „Ideen“ dargestellt worden sei, verändert haben könnte, ergebe sich aus dem gesamten Abschlussbericht nicht. Allein aus der grünen Schraffierung eines Teils eines Flurstücks könne dies nicht hergeleitet werden. Die zu erhaltenden und zu renovierenden Gebäude seien gekennzeichnet. Das Gebäude auf dem streitgegenständlichen Grundstück sei nicht als zu erhalten markiert. Eine Kennzeichnung abzureißender Gebäude sei überhaupt nicht erfolgt.

Das Vorkaufsrecht sei ausgeübt worden, um den vorgesehenen D...platz zu realisieren. Eine weitere Konkretisierung der Pläne habe noch nicht stattgefunden. Darüber hinaus bestehe keine lange Phase des Stillstands. Selbst eine lange Phase des Stillstands würde für sich genommen die Rechtfertigung am Allgemeinwohl nicht entkräften. Durch schlichten Zeitablauf entfalle die Rechtfertigung ebenfalls nicht. Gerade in Bezug auf Vorkaufsrechte liege es in der Natur der Sache, dass deren Ausübung für die Gemeinde nicht planbar sei und sich über einen gewissen Zeitraum hinziehen könne. Darauf seien auch die Äußerungen in der Gemeinderatssitzung zu beziehen, wenn davon die Rede sei, dass sich das Haus zum jetzigen Zeitpunkt selbst trage. Ein Interesse an der wirtschaftlichen Finanzierung der Übergangsphase lasse die Rechtfertigung durch das Allgemeinwohl nicht entfallen. Allein zur Bevorratung der Immobilie sei das Vorkaufsrecht nicht ausgeübt worden.

Ein Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB bestehe nicht, da das Gebäude langfristig abgerissen werden solle. Die weitere Nutzung des Gebäudes stelle lediglich eine Übergangsphase dar.

Ein Ermessensfehler sei nicht ersichtlich. Es könne nicht allein auf die Ausführungen im Bescheid abgestellt werden. Ein Verstoß gegen die Begründungspflicht stelle allenfalls einen rein formellen Fehler dar, der gemäß Art. 45 BayVwVfG geheilt werden könne. Anhand der Gemeinderats-Sitzungsprotokolle werde deutlich, dass kein Ermessensausfall vorliege. Bereits in der Gemeinderatssitzung vom 30. September 2014 seien das Interesse der Kläger an der weiteren Wohnnutzung des Gebäudes sowie die finanziellen Interessen der Kläger und des Beigeladenen abgewogen worden. Es sei jedoch den Interessen des Gemeinwohls an der Verwirklichung des Sanierungsplans, insbesondere aufgrund der zentralen Lage des Grundstücks, der Vorzug gegeben worden. Hierbei sei auch berücksichtigt worden, dass das Vorkaufsrecht den Klägern bei den Investitionen bekannt gewesen sei und auch kein Grund bestanden habe, darauf zu vertrauen, dass dieses Vorkaufsrecht nicht ausgeübt werde. Darüber hinaus würden die aktuellen Interessen der Kläger dadurch geschützt, dass das Mietverhältnis vorerst ungekündigt fortbestehe, so dass die Investitionen der Kläger nicht überflüssig seien. Die von den Klägern als irrig bezeichnete Vorstellung eines Gemeinderatsmitglieds, der Mietvertrag sei kündbar, mache die Ermessensentscheidung nicht fehlerhaft. Ob ein Kündigungsgrund bestehe, könne aus Sicht der Beklagten derzeit gar nicht beurteilt werden.

Der Grundsteuerbescheid an die Kläger sei routinemäßig erlassen worden und mit Bescheid vom 13. Februar 2015 wieder aufgehoben worden. Dieser stelle weder ein Anerkenntnis der Eigentümerstellung der Kläger dar noch sei damit der Bescheid vom 2. Oktober 2014 zurückgenommen worden.

Bei der Formulierung im streitgegenständlichen Bescheid, der Gemeinderat habe in seiner Sitzung am 16. September 2014 beschlossen, die Genehmigung nach § 144 BauGB nicht zu erteilen, handele es sich um eine Verwechslung.

Auf die weitere Klageerwiderung wird Bezug genommen.

4. Der Beigeladene äußerte sich nicht zum Verfahren

5. In der mündlichen Verhandlung am 23. Juli 2015 wiederholten der Klägerbevollmächtigte und der Beklagtenvertreter ihre schriftlich gestellten Klageanträge. Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

Hinsichtlich des weiteren Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

6. Die einschlägigen Behördenakten lagen dem Gericht vor.

Entscheidungsgründe:

1. Die Klage ist zulässig.

Die Kläger wenden sich gegen den auch sie belastenden Verwaltungsakt der Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte. Das Vorkaufsrecht wird durch Verwaltungsakt gegenüber dem Veräußerer ausgeübt (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Gegen diesen Verwaltungsakt steht auch den Klägern als Käufern die Anfechtungsklage zu, sie können durch die Ausübung des Vorkaufsrechts in eigenen Rechten verletzt sein (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 28 Rn. 26, m. w. N.).

2. Die Klage ist auch begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 2. Oktober 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist zwar nicht deswegen rechtswidrig, weil der Kaufvertrag zwischen den Klägern und dem Beigeladenen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch schwebend unwirksam war, ihr fehlte jedoch wohl die Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit und sie erfolgte jedenfalls ermessensfehlerhaft.

a) Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass grundsätzlich ein Vorkaufsrecht an dem streitgegenständlichen Grundstück entstanden und auch nicht wieder erloschen ist.

Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet.

Die Kammer hat keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der Sanierungssatzung i. S. d. § 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die Voraussetzungen der §§ 142 und 143 Abs. 1 BauGB liegen vor; insbesondere ist die Sanierungssatzung ordnungsgemäß bekannt gemacht worden und andere Fehler, die zur Ungültigkeit der Satzung führen könnten, sind nicht ersichtlich (vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 29.9.2008 Nr. W 5 K 08.720). Es ist insoweit auch unerheblich, ob die Gemeinde ihrer Verpflichtung nach § 143 Abs. 2 Satz 1 BauGB nachgekommen ist und in die Grundbücher der betroffenen Grundstücke hat eintragen lassen, dass eine Sanierung durchgeführt wird (§ 143 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Das Fehlen eines Sanierungsvermerks im Grundbuch kann die Rechtswirksamkeit der Satzung nicht berühren (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 143 Rn. 55). Nachdem Fälle der Substanzschwächensanierung i. S. d. § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB und der Funktionsschwächensanierung i. S. d. § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB nicht in einem Verhältnis der Exklusivität stehen, sondern auch - wie in der Praxis häufig - kumulativ vorliegen können (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 136 Rn. 79), ist die Angabe der Art der Sanierung in der Satzung entbehrlich. Nicht zum Inhalt der Satzung gehört die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung (Berliner Kommentar zum BauGB, § 142 Rn. 26). Die Sanierungssatzung tritt auch bei unzulänglicher Durchführung der Sanierung und auch nach längerer Zeit nicht „automatisch“ außer Kraft (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 144 Rn. 19).

b) Nach Auffassung der Kammer ist der Vorkaufsrechtsbescheid zwar derzeit noch nicht wirksam, da Voraussetzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts die Wirksamkeit des zugrundeliegenden Kaufvertrags ist. Im vorliegenden Fall fehlt es an dem städtebaulichen Genehmigungserfordernis der Sanierungsgenehmigung nach § 145 BauGB. Die schwebende Unwirksamkeit des Kaufvertrags zwischen den Klägern und dem Beigeladenen führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 2. Oktober 2014.

Der zwischen den Klägern und dem Beigeladenen geschlossene Kaufvertrag ist schwebend unwirksam, weil es an der erforderlichen sanierungsrechtlichen Genehmigung nach § 144 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 i. V. m. § 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch die Beklagte fehlt. Die Beklagte hat nach dem Akteninhalt nicht ausdrücklich eine Sanierungsgenehmigung erteilt. Eine Genehmigungsfiktion nach § 145 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB wegen fehlender Ablehnung durch die Beklagte binnen eines Monats nach Eingang des Antrags ist nach Ansicht der Kammer ebenfalls nicht eingetreten.

Nach § 144 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB sind sowohl das dingliche Erfüllungsgeschäft als auch der schuldrechtliche Vertrag, der der Veräußerung eines Grundstücks zugrunde liegt, im förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet grundsätzlich genehmigungspflichtig, es sei denn, die Genehmigungspflicht ist im vereinfachten Sanierungsverfahren nach § 142 Abs. 4 Halbsatz 2 BauGB ausgeschlossen. Ist eine Genehmigung für den schuldrechtlichen Vertrag erteilt worden, gilt auch das zur Ausführung vorgenommene dingliche Rechtsgeschäft als genehmigt (§ 144 Abs. 2 Nr. 3 Halbsatz 2 BauGB).

Die Genehmigungspflicht ist vorliegend in der Sanierungssatzung, die die Durchführung der Sanierung im vereinfachten Verfahren anordnet (vgl. § 2 der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets vom 5.10.2001), nicht ausgeschlossen. In der Sanierungssatzung ist ausdrücklich festgelegt, dass die Vorschriften des § 144 BauGB Anwendung finden (vgl. § 3 der Satzung).

Die Genehmigungspflicht nach § 144 Abs. 2 BauGB ist auch nicht von der (hier fehlenden) Eintragung des Sanierungsvermerks in das Grundbuch des betroffenen Grundstücks abhängig (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 143 Rn. 32). Der Sanierungsvermerk hat lediglich deklaratorische Bedeutung (Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, § 143 Rn. 6). Nachdem die Sanierungssatzung auch bei unzulänglicher Durchführung der Sanierung und auch nach längerer Zeit nicht automatisch außer Kraft tritt (vgl. oben), besteht die Genehmigungspflicht auch unbefristet (zur Lösung des sich aus diesem Sachverhalt möglicherweise ergebenden eigentumsrechtlichen Konflikts vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 144 Rn. 19).

Vorliegend fehlt es nach Überzeugung des Gerichts an einem Antrag auf Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung, so dass keine Genehmigungsfiktion nach § 145 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 22 Abs. 5 Satz 2 und 4 BauGB eingetreten ist.

Die Sanierungsgenehmigung ist antragsbedürftig. Das Antragserfordernis ergibt sich aus § 145 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB analog. Nachdem das Baugesetzbuch keine Regelung der Form des Antrags enthält, ist grundsätzlich auf das Verwaltungsverfahrensrecht zurückzugreifen, das nicht die Schriftform für Anträge bestimmt. Sie ergibt sich aber aus dem Erfordernis, dem Antrag die erforderlichen Unterlagen beizufügen, sowie mittelbar aus § 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB („Eingang“ des Antrags) und aus den Fristenregelungen des § 145 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB, die auch eine Genehmigungsfiktion vorsehen (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 145 Rn. 18).

Weder die Mitteilung des Notars vom 25. Juli 2014 noch die Kaufvertragsübersendung durch den Notar vom 6. August 2014, welche keinen ausdrücklichen Antrag auf Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung enthalten, können als konkludenter Antrag auf Erteilung dieser Genehmigung ausgelegt werden.

In einem vergleichbaren Fall ist zwar die Mitteilung des Notars über den Verkauf als konkludenter Antrag auf Genehmigung des Vertrags angesehen worden (vgl. VG Würzburg, U.v. 29.9.2008 Nr. W 5 K 08.720), dieser Ansicht kann im vorliegenden Fall aus folgenden Gründen jedoch nicht gefolgt werden:

Der Antrag muss erkennbar auf Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung gestellt werden (Berliner Kommentar zum BauGB, § 145 Rn. 5). Im vorliegenden Fall hat der Notar lediglich mit Schreiben vom 25. Juli 2014 den Abschluss des Kaufvertrags mitgeteilt, damit die Beklagte prüfen kann, ob ein Vorkaufsrecht besteht, das sie ausüben möchte, bzw. hat mit Schreiben vom 6. August 2014 den Kaufvertrag ohne weitere Bemerkungen übersandt, obwohl die Beklagte in ihrem Anforderungsschreiben vom 1. August 2014 an das Notariat erwähnt hat, dass sich das betroffenen Grundstück innerhalb eines Sanierungsgebiets befinde. In den Schreiben des Notariats ist ein konkludenter Antrag auf Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht enthalten. Der Notar war zwar im Kaufvertrag bevollmächtigt worden, alle notwendigen Genehmigungen für die Beteiligten einzuholen, aufgrund des fehlenden Sanierungsvermerks im Grundbuch des streitgegenständlichen Grundstücks bestand für ihn aber keine Veranlassung, eine sanierungsrechtliche Genehmigung einzuholen, da er nicht von deren Erforderlichkeit ausging. Dies hat eine telefonische Erkundigung der Berichterstatterin der Kammer am 14. Juli 2015 beim Notariat Prof. Dr. L.../Dr. F. ergeben. Da in der Sanierungssatzung für eine Sanierung, die im vereinfachten Verfahren durchgeführt wird, die Anwendung der Genehmigungspflicht nach § 142 Abs. 4 Halbsatz 2 BauGB ausgeschlossen werden kann, musste das Notariat aus der Mitteilung der Beklagten, das Grundstück liege im Sanierungsgebiet, auch nicht schließen, dass eine Genehmigung erforderlich und einzuholen wäre. Nachdem die Beklagte ihrer Verpflichtung auf Mitteilung der Sanierungssatzung und der betroffenen Grundstücke bzw. des betroffenen Grundstücks an das Grundbuchamt zur Eintragung des Sanierungsvermerks nach § 143 Abs. 2 BauGB nach dem Akteninhalt nicht nachgekommen ist, konnte sie auch vom Empfängerhorizont den o.g. Schreiben des Notariats keine weitergehende Bedeutung zumessen als diese ausdrücklich enthielten.

Nachdem folglich eine Genehmigungsfiktion nicht eingetreten ist - der in der mündlichen Verhandlung am 23. Juli 2015 vom Klägerbevollmächtigten vorsorglich gestellte Genehmigungsantrag ist insoweit unerheblich -, ist der Kaufvertrag schwebend unwirksam, bis die Sanierungsgenehmigung erteilt ist (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 145 Rn. 16 f.). Da die Gemeinde nach der Rechtsprechung des BGH das Vorkaufsrecht nach Abschluss eines Kaufvertrags jedoch schon vor Erteilung der zur Wirksamkeit dieses Vertrags erforderlichen Genehmigung mit Wirkung auf den Genehmigungszeitpunkt ausüben darf (vgl. U.v. 15.5.1998 Nr. V ZR 89/97), führt das derzeitige Fehlen der Sanierungsgenehmigung nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt worden ist, sondern berührt nur die Frage der Wirksamkeit der Ausübungserklärung.

c) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist im vorliegenden Fall jedoch wohl nicht durch das Wohl der Allgemeinheit nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerechtfertigt.

Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (BayVGH, U.v. 6.2.2014 Nr. 2 B 13.2570, m. w. N.). Im Übrigen ist der Gemeinde bei der Planung und der Verwirklichung ihrer Sanierungsziele im Detail auch ein Spielraum einzuräumen (VG Würzburg, U.v. 29.9.2008 Nr. W 5 K 08.720). Der Eigentumserwerb durch die Gemeinde ist bereits dann gerechtfertigt, wenn eine der Vertragsparteien mit dem Kauf Maßnahmen plant, die dem Sinn und Zweck der Sanierungsmaßnahme zuwider laufen würden, und wenn demgegenüber der gemeindliche Vorkauf die Ziele und Zwecke der Sanierungsmaßnahme fördert (VG Würzburg, Ue.v. 29.9.2008 Nr. W 5 K 08.720 u. 4.7.2002 Nr. W 5 K 01.379, m. w. N.). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Im Gegensatz zu Enteignung kann das Vorkaufsrecht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein, wenn die benötigten Grundstücksflächen nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (BayVGH, U.v. 6.2.2014 Nr. 2 B 13.2570, m. w. N.). Die Ausübung des Vorkaufsrechts wird nicht vom Gemeinwohl gedeckt, wenn die Gemeinde das Grundstück lediglich aus privatwirtschaftlichem Gewinnstreben erwirbt. Aus der Zweckbindung des Vorkaufsrechts ergibt sich auch, dass die Gemeinde bei Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 BauGB dieses nicht „lediglich“ zu Vorratszwecken ohne Bezug zu einer städtebaulichen Maßnahme ausüben darf (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 24 Rn. 64).

In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts daher grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Die Sanierungsziele können sich aus der Begründung der Sanierungssatzung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben. An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden. Doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher. Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen. Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem längeren Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BayVGH, U.v. 6.2.2014 Nr. 2 B 13.2570, m. w. N.).

Nach diesen Maßgaben rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts wohl nicht.

Im vorliegenden Fall liegt für das streitgegenständliche Grundstück trotz des fortgeschrittenen Stadiums des Sanierungsverfahrens keine Detailplanung vor. Das Sanierungsziel kann daher nur dem Abschlussbericht der vorbereitenden Untersuchungen entnommen werden. Der Abschlussbericht enthält zwar in den „Ideen“ - auch zeichnerisch - die „Schaffung eines D...platzes als neue Mitte des Ortes“, der ebenfalls im Abschlussbericht enthaltene städtebauliche Rahmenplan übernimmt hingegen nur den Text „D...platz - Entwicklung einer räumlichen Mitte als zentraler Platz gegenüber Kirche und Rathaus“ und nicht die zeichnerische Darstellung des Platzes. Die zeichnerische Darstellung im städtebaulichen Rahmenplan trifft für das Gebäude auf dem streitgegenständlichen Grundstück keine Festsetzung, insbesondere nicht eine der für andere Grundstücke getroffenen Festsetzungen „modernisieren, abreißen“ oder „erhalten und sanieren“. Die unbebaute Fläche des streitgegenständlichen Grundstücks ist im städtebaulichen Rahmenplan hellgrün eingefärbt, was nach der Legende „Begrünung und Gestaltung privater Hofflächen“ bedeutet. Der Abschlussbericht ist daher im Hinblick auf das Sanierungsziel für das streitgegenständliche Grundstück zumindest widersprüchlich. Wenn - wie vorliegend - die Ziele und Zwecke der Sanierungsmaßnahme lediglich zu Beginn der Sanierung in einer Rahmenplanung festgelegt werden, diese Festlegungen die Notwendigkeit einer Beseitigung des bestehenden Gebäudes nicht eindeutig erkennen lassen und im Laufe des Sanierungsverfahrens keine Konkretisierung der Ziele der Maßnahme durch Detailplanungen erfolgt, lässt sich nicht beurteilen, ob die Kläger mit dem Kauf Maßnahmen planen, die dem Sinn und Zweck der Sanierungsmaßnahme zuwider laufen. Es spricht daher einiges dafür, dass die Beklagte sich bei Ausübung des Vorkaufsrechts vorliegend nicht auf das Wohl der Allgemeinheit berufen kann.

d) Im Ergebnis kann dies jedoch offen bleiben, denn jedenfalls ist die Ausübung des Vorkaufsrechts ermessensfehlerhaft erfolgt. Der Ausübungsbescheid leidet an erheblichen Begründungsmängeln, die auf Ermessensausfall oder zumindest Ermessensfehler schließen lassen.

Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts liegt im Ermessen der Gemeinde, d. h. sie kann bei Vorliegen der Voraussetzungen ihr Recht ausüben, muss dies aber nicht tun (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 24 Rn. 66). Ob die gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen erfüllt sind, beurteilt sich nach den konkreten Erwägungen der Gemeinde im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann eine Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Letzteres setzt jedoch voraus, dass die Verwaltungsbehörde grundsätzlich erkannt hat, dass ihr ein Ermessen zusteht und dies auch ausgeübt hat.

Ob die Ermessensausübung im Einzelfall pflichtgemäß oder fehlerhaft erfolgte, lässt sich nur anhand der nach Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG erforderlichen Begründung des Bescheids ermitteln (Kopp/Schenke, VwGO, § 114 Rn. 14 ff.). Eine bezüglich der Ermessensausübung fehlende oder unzureichende Begründung indiziert einen Ermessensnicht- oder -fehlgebrauch, sofern sich nicht aus den Umständen anderes ergibt.

Im vorliegenden Fall enthält der Bescheid lediglich Ausführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausübung des Vorkaufsrechts. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung darstellt, kommt im Bescheid an keiner Stelle zum Ausdruck. Weder wird das Wort „Ermessen“ gebraucht, noch finden sich inhaltlich Erwägungen zu den öffentlichen Interessen und den gegenläufigen Interessen der Kläger am Erwerb des Grundstücks. Dies lässt auf einen Ermessensnichtgebrauch schließen.

Selbst wenn man aufgrund der Auseinandersetzung des Gemeinderats in der Gemeinderatssitzung vom 30. September 2014 mit den gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts sprechenden Argumenten nicht von einem Ermessensausfall ausgehen sollte, ist eine fehlerfreie Ermessensausübung durch die Beklagte nicht zu erkennen.

Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts ist zwar im Regelfall bereits durch das tatbestandliche Wohl der Allgemeinheit indiziert. Das private Interesse des Käufers, das Grundstück zu erwerben, muss demgegenüber im Regelfall zurücktreten (vgl. BayVGH, U.v. 9.3.2000 Nr. 2 B 96.467). Die Gemeinde muss jedoch Gründe, die zugunsten eines Erwerbers gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts streiten, zumindest dann in ihre Ermessenserwägungen einstellen, wenn diese Gründe über das allgemeine Interesse an der Aufrechterhaltung des ursprünglich geschlossenen Kaufvertrages hinausgehen und der Gemeinde bekannt sind bzw. bekannt sein müssten (vgl. VG Würzburg, U.v. 4.7.2002 Nr. W 5 K 01.379).

Vorliegend lässt die dem Ausübungsbescheid beigegebene Begründung eine sachgerechte Überprüfung, ob die Inanspruchnahme des Grundstücks durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist, nicht zu und eine Abwägung mit den besonderen Interessen der Kläger hat nicht stattgefunden.

Die Gemeinde hat im Ausübungsbescheid den Verwendungszweck des Grundstücks nicht hinreichend genau angegeben. Die Angabe des Verwendungszwecks ist Grundlage für die Beurteilung der Frage, ob die Inanspruchnahme des Grundstücks durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist und hat darüber hinaus Bedeutung für die Abwendung der Ausübung nach § 27 Abs. 1 BauGB (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 24 Rn. 79). Wenn - wie vorliegend - die Rahmenplanung widersprüchliche Ziele für ein Grundstück enthält und dann auch noch der Verwendungszweck unzureichend angegeben wird, kann die Ermessensausübung hiervon gleichsam „infiziert“ werden (Jäde/Dirnberger/Weiß, a. a. O., § 24 Rn. 24).

Eine Auseinandersetzung mit der besonderen Situation der Kläger als Betroffene des Bescheids hat nicht stattgefunden. Dazu hätte aber Anlass bestanden. Die Kläger sind langjährige Bewohner und Mieter des streitgegenständlichen Hauses. Sie haben bereits erhebliche Aufwendungen getätigt. Im Grundbuch war darüber hinaus für das streitgegenständliche Grundstück kein Sanierungsvermerk eingetragen, was der Gemeinde hätte bekannt sein müssen, da sie es versäumt hatte, die Eintragung zu veranlassen. Trotz dieser Gründe, die der Beklagten bekannt waren bzw. hätten bekannt sein müssen, hat diese den Verwendungszweck des Grundstücks unzureichend angegeben und weder dazu Stellung genommen, ob und wann von Seiten der Beklagten ein Abriss des Hauses beabsichtigt ist, noch ob die Kläger (einstweilen) als Mieter im Anwesen verbleiben können oder ob die Beklagte ein Vorgehen gemäß § 182 BauGB (Aufhebung des Mietverhältnisses) beabsichtigt und wie sich in diesem Fall die Frage der im Raum stehenden Entschädigung nach § 185 BauGB auf die Ermessensentscheidung der Gemeinde auswirkt. Zu einer genaueren Angabe des Verwendungszwecks im Hinblick auf eine sachgerechte Überprüfung, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Wohl der Allgemeinheit entspricht, und zu einer detaillierten Auseinandersetzung mit den Belangen der Kläger hätte aber Anlass bestanden.

Der Bescheid vom 2. Oktober 2014, mit dem die Beklagte ihr Vorkaufsrecht gegenüber dem Beigeladenen ausgeübt hat, ist daher rechtswidrig und verletzt die Kläger als drittbetroffene Käufer in ihren Rechten.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Nachdem der Beigeladene keinen Antrag gestellt und kein Kostenrisiko übernommen hat, kommt es nicht in Betracht, seine ggf. entstandenen außergerichtlichen Aufwendungen nach § 162 Abs. 3 VwGO der Beklagten aufzuerlegen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg, Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg, schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München, Hausanschrift in Ansbach:Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach, einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.625,00 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i. V. m. Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (BayVBl., Sonderbeilage Januar 2014).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg, Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.