Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 10. Sept. 2015 - 6 A 190/13

Die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Antragsgegner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abzuwenden, wenn nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung. Gleichzeitig mit dieser Teilfortschreibung erfolgten auch die Teilfortschreibungen des Regionalplans 2012 für die übrigen Planungsräume (Planungsräume II bis V). Ziel dieser Teilfortschreibung ist es einerseits, zu den aufgrund früherer Planung bereits bestehenden Windeignungsflächen weitere Windeignungsflächen hinzuzufügen, so dass insgesamt ca. 1,5 % der Landesfläche als Windeignungsflächen ausgewiesen werden. Andererseits soll die Windenergienutzung auf diese Eignungsflächen konzentriert werden. Die Antragstellerin fühlt sich durch diese Planung beeinträchtigt, weil sie außerhalb der Windeignungsflächen Windenergieanlagen errichten und betreiben möchte. Sie hat für die dafür vorgesehenen Flächen langfristige Nutzungsverträge mit den Grundeigentümern geschlossen.

Grundlage der Teilfortschreibung ist der am 13. Juli 2010 veröffentlichte (Amtsbl. S. 719) Landesentwicklungsplan 2010 (LEP). In Ziffer 3.5.2 sind dort die Grundsätze und Ziele der Raumordnung in Bezug auf die Windenergie geregelt. Darin ist die Zielbestimmung getroffen, dass ca. 1,5 % der Landesfläche in den Regionalplänen als Eignungsgebiete für die Windenergienutzung festzulegen sind (Ziffer 3.5.2 Abs. 3). Ferner sind dort unter anderem folgende Regelungen als Ziele der Raumordnung festgesetzt:

„6 Bei der Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergie gelten die Empfehlungen der entsprechenden Runderlasse zur Planung von Windenergieanlagen in der jeweils aktuellen Fassung.

…

8 Die Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung gemäß Ziffer 3.5.2 Absatz 3 ist in folgenden Gebieten nicht zulässig (Ausschlussgebiete):

Absatz 9 benennt als Ziel der Raumordnung bestimmte Gebietstypen, in denen die Festlegung von Windenergieeignungsgebieten nur zulässig ist, wenn dies im Einzelfall mit dem Schutz- und Nutzungszweck dieser Gebiete vereinbar ist (Ausschlussgebiete mit der Möglichkeit der Feinsteuerung auf der Regionalplanebene). Als Grundsatz der Raumordnung räumt Absatz 10 der Regionalplanung die Befugnis ein, für bestimmte charakteristische Landschaftsräume Ausschlussgebiete festzusetzen.

Mit der angefochtenen Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I, die die Ziffer 6.4.2 des Regionalplans für den Planungsraum I, Fortschreibung 1998, vom 16. Juli 1998 (Amtsblatt S. 751) ersetzt, und den entsprechenden Regelungen für die vier weiteren Planungsräume setzte der Antragsgegner die Regelungen des LEP wie folgt um:

In allen fünf Teilgebieten wurden insgesamt 13.300 ha Eignungsflächen neu ausgewiesen, so dass nach der Teilfortschreibung aller Planungsräume insgesamt ca. 1,7 Prozent der Landesfläche als Windeignungsgebiete festgesetzt sind. Die Eignungsgebiete sind für jedes Teilgebiet jeweils in einer Karte zeichnerisch dargestellt. Für die jeweiligen Teilgebiete sind die Grundsätze und Ziele der Raumordnung im Einzelnen textlich dargelegt. Für das Teilgebiet I ist in Ziffer 6.4.2.1 Abs. 3 die Geltung der „Empfehlungen des entsprechenden Runderlasses zur Planung von Windenergieanlagen in der jeweils geltenden Fassung“ als Ziel der Raumordnung bestimmt. Als Ziel der Raumordnung ist in Ziffer 6.4.2.1 Abs. 4 ferner geregelt:

„Innerhalb der in der Karte ausgewiesenen Eignungsgebiete stimmt die Errichtung von Windenergieanlagen mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung überein. Sofern und soweit die Windenergienutzung in einem Eignungsgebiet kleinräumig gesteuert oder darüber hinaus in ihrem flächenmäßigen Umfang eingeschränkt werden soll oder artenschutzrechtliche Belange dies erfordern, ist ein Flächennutzungsplanverfahren (§ 35 Absatz 3 Satz 3 gegebenenfalls in Verbindung mit § 5 Absatz 2 b BauGB) erforderlich. Eine flächenmäßige Einschränkung ist zu begründen und muss beachten, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung erhalten bleibt. Dieses Ziel wird durch eine angemessene begrenzte Einschränkung der Eignungsgebiete im Wege der Flächennutzungsplanung der einzelnen Gemeinden nicht in Frage gestellt. Inhalte der Landschaftsplanung, Lärmauswirkungen auf bewohnte Gebiete, die Rücksichtnahme auf die Planung benachbarter Gemeinden sowie weitere städtebauliche, landschaftspflegerische oder sonstige öffentliche und private Belange können im Wege der Abwägung eine Reduzierung der Eignungsgebiete rechtfertigen.“

Als Grundsatz der Raumordnung heißt es in Ziffer 6.4.2.4, dass sich die Eignungsgebiete in einigen Gemeinden mit Gebieten mit besonderer Bedeutung für den Vogelschutz beziehungsweise mit potenziellen Beeinträchtigungsbereichen empfindlicher und geschützter Vogelarten überschnitten. Weiterhin lägen die Eignungsgebiete einiger Gemeinden in unmittelbarer Nachbarschaft zu Kompensationsflächen von Straßenbauprojekten, die artenschutzrechtliche Entwicklungsziele hätten. Der Antragsgegner wies ferner als Grundsatz der Raumordnung in Ziffer 6.4.2.5 darauf hin, dass sich in verschiedenen Eignungsgebieten sowie in der Nähe verschiedener Eignungsgebiete eingetragene Kulturdenkmale befänden. Ziffer 6.4.2.4 und 6.4.2.5 sehen für die betroffenen Gebiete arten- und denkmalschutzrechtliche Vorbehalte vor. Vergleichbare artenschutzrechtliche und denkmalschutzrechtliche Vorbehalte gibt es auch für zahlreiche Eignungsgebiete in den übrigen Planungsräumen.

Die Teilfortschreibungen des Regionalplans wurden - parallel mit der Aufstellung des Landesentwicklungsplans und der Änderung der Runderlasse zur Planung von Windenergieanlagen - seit 2009 vorbereitet. Der Antragsgegner bat die Kreise, sogenannte Kreiskonzepte zu erstellen. Dabei sollten die Kreise die Ziffer 7.5.2 Abs. 8 bis 10 des damaligen Entwurfs des LEP 2010, die weitgehend den Absätzen 8 bis 10 der Ziffer 3.5.2 des geltenden LEP entsprechen, sowie die im damals noch geltenden gemeinsamen Runderlass verschiedener Ministerien vom 04. Juli 1995 geregelten Abstände zu schutzwürdigen Nutzungen (Bl. 102 der Verfahrensakte) zu Grunde legen. Unabhängig von der fachlichen Eignung sollten keine Flächen aus Gemeinden in die Eignungsflächen einbezogen werden, die die Errichtung von Windkraftanlagen ablehnen; demgemäß wurde verfahren. Parallel zur Erstellung der Kreiskonzepte ermittelte die Landesplanung ohne Berücksichtigung des Gemeindewillens allein nach fachlichen Gesichtspunkten Potenzialflächen. Bei einem Vergleich der Kreiskonzepte mit den Potenzialflächen der Landesplanung stellte sich heraus, dass sowohl die von den Kreisen gemeldeten Potenzialflächen als auch die Potenzialflächen der Landesplanung für sich genommen mehr als ausreichend für die erforderlichen Neuausweisungen (11.300 ha = 0,72 %) zur Erreichung des im LEP genannten Ziels (23.600 ha = 1,5 % der Landesfläche) gewesen wären. Eine Verschneidung der Flächen ergab allerdings, dass lediglich 3.452 ha = 0,22 % der Landesfläche deckungsgleich waren. Ein wesentlicher Grund hierfür war, dass die Kreise wegen negativer Voten der Gemeinden viele von der Landesplanung benannte Potenzialflächen nicht gemeldet hatten (Bl. 6094 der Planungsvorgänge). Daraufhin wurden sämtliche von den Kreisen und Gemeinden benannten Flächen überprüft. Ergebnis der Überprüfung war ein erster Vorentwurf der Landesplanung, der nochmals mit den Kreisen und verschiedenen Landesbehörden abgestimmt wurde.

Das Verfahren zur Teilfortschreibung der Regionalpläne wurde förmlich durch Runderlass des Innenministeriums vom 19. Juli 2011 eingeleitet (Amtsblatt, S. 458). Gleichzeitig wurde das Verfahren zur Anhörung der Öffentlichkeit bekannt gemacht (Amtsblatt, S. 461); die Planentwürfe wurden anschließend öffentlich ausgelegt.

Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen überarbeitete und änderte der Antragsgegner die Planentwürfe; er strich verschiedene zunächst ausgewiesene Eignungsräume in Gemeinden, die sich zwischenzeitlich gegen eine Windkraftnutzung ausgesprochen hatten. Anregungen, weitere Eignungsräume auszuweisen, wurden abgelehnt, wenn die betroffenen Gemeinden damit nicht einverstanden waren. Der Antragsgegner legte die geänderten Pläne erneut aus. Nach Durchführung der 2. Öffentlichkeitsbeteiligung änderte der Antragsgegner die Pläne nochmals. Im Planungsraum I wurden die Gebiete 248 und 308 aufgrund nachträglicher ablehnender Gemeindevoten gestrichen; für das Gebiet 204 wurde die Abgrenzung geändert.

Die Feststellung der Teilfortschreibung wurde am 17. Dezember 2012 im Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht (für den Planungsraum I S. 1318).

Die Antragstellerin hat am 18. Februar 2013 gegen die Teilfortschreibung des Regionalplans für den Planungsraum I einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht unter anderem geltend:

Die Teilfortschreibung des Regionalplans für den Planungsraum I leide an mehreren beachtlichen formellen Fehlern. Sie sei auch materiell mangelhaft. Die Planung entspreche nicht den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Den in dieser Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Potenzialflächenfindung werde der Antragsgegner aus mehreren Gründen nicht gerecht. Zum einen unterscheide er nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen, sondern behandele alle Ausschluss- und Abstandsflächen als harte Tabuzonen, weil er sich fälschlicher Weise an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans (LEP) gebunden sehe. Eine Bindung an die Ziffern 3.5.2 Abs. 6 und Abs. 8 LEP habe aber nicht bestanden, denn es handele sich hierbei - trotz ihrer Bezeichnung als Ziele der Raumordnung - nur um Grundsätze der Raumordnung. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels habe, hänge nicht von der Bezeichnung, sondern dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst ab. Die Rechtsqualität eines Zieles erlange eine als solche gekennzeichnete Planaussage nur, wenn die sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ergebenden Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung erfüllt seien. Anderenfalls handele es sich nur um einen planerischen Grundsatz. Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP erfülle die Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG nicht, weil diese Vorschrift eine dynamische Verweisung enthalte. Zum Zeitpunkt der Abwägung sei für den Plangeber nicht erkennbar gewesen, welche Ausschlussgebiete und welche Abstände von schutzwürdigen Nutzungen festgelegt würden. Tatsächlich hätten sich auch die Abstände zur Wohnbebauung im Runderlass vom 22. März 2011 gegenüber dem Runderlass vom 04. Juli 1995, der zum Zeitpunkt der Entscheidung der Abwägung über den LEP in Kraft gewesen sei, nicht unerheblich ausgeweitet. So sei der Abstand zu Einzelhäusern von 300 auf 400 m und der Abstand zu ländlichen Siedlungen von 500 auf 800 m erhöht worden. Grundsätze der Raumordnung hätten aber keine Bindungswirkung, sondern seien lediglich Vorgaben für die nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung. Selbst wenn Ziffer 3.5.2 Abs.6 LEP gleichwohl als Ziel der Raumordnung angesehen werde, entfalte dieses Ziel keine Bindungswirkung für den Regionalplan. Weil dem Plangeber im Zeitpunkt der Abwägung nicht bekannt gewesen sei, über welche Ausschlussgebiete und Abstandskriterien er letztlich eine Entscheidung treffe, sei diese Zielbestimmung rechtswidrig. Bindungswirkung könnten aber nur rechtmäßige Ziele der Raumordnung entfalten.

Die in Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP aufgezählten Ausschlussgebiete habe der Antragsgegner zu Unrecht als harte Tabuzonen eingeordnet. Tatsächlich handele es sich dabei aber überwiegend um sogenannte weiche Tabuzonen, die der Abwägung zugänglich seien.

Die Regionalplanung stelle auch nicht sicher, dass der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum verschafft werde. Ob dies der Fall sei, hänge nicht allein von quantitativen Kriterien ab, sondern auch von den bauplanungsrechtlichen Vorgaben und qualitativen Kriterien. Hier sei zu beanstanden, dass der Antragsgegner lediglich Eignungsgebiete gemäß § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG, nicht aber zugleich auch Vorranggebiete gemäß § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG ausgewiesen habe. Die Ausweisung eines Eignungsgebiets als Ziel der Raumordnung führe aber nicht dazu, dass die genannten Nutzungen sich gegen innergebietliche konkurrierende Nutzungen durchsetzen könnten. Innergebietlich bleibe die Bindungswirkung noch hinter derjenigen eines Vorbehaltsgebietes gemäß § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 2 ROG zurück. Es fehle damit an einer schlussabgewogenen Verplanung der Fläche des Eignungsgebiets für die gesteuerte Nutzung.

Selbst wenn Eignungsgebiete innergebietlich als Ziel der Raumordnung wirken könnten, fehle eine durch raumordnerische Abwägung gesicherte positive Nutzungszuweisung, die im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung nicht mehr zur Disposition stehe und durch die der Planvorbehalt gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausgefüllt werden könne. Schon anhand des Wortlauts der Regelungen zur Windenergienutzung im angefochtenen Plan zeige sich, dass die Abwägung des Antragsgegners bei der Festsetzung der Eignungsgebiete nicht die nötige Dichte habe, um eine innergebietliche Schlussabgewogenheit zu erzeugen. Aus Ziffer 6.4.2.1 Abs. 4 für den Planungsraum I ergebe sich lediglich, dass innerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung der Windenergieanlagen mit den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung übereinstimme. Eine Regelung zum Konflikt mit anderen Nutzungen fehle. Auch die dynamischen Verweisungen auf die Runderlasse und die vollständige Offenheit der Einschränkungsmöglichkeiten der Windenergienutzung durch die Gemeinden zeigten, dass es an der erforderlichen Schlussabgewogenheit fehle. Hinzu kämen noch die weiteren Spielräume für die nachfolgenden Planungs- und Genehmigungsbehörden durch die Vorbehalte für den Artenschutz und den Denkmalschutz. Diese generellen Vorbehalte seien unzulässig. Eventuelle Konflikte mit dem Denkmalschutz und dem Artenschutz müssten auf der Ebene der Regionalplanung abgewogen werden und dürften nicht auf das Genehmigungsverfahren oder auf die kommunale Ebene verlagert werden.

Die Abwägung sei auch deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner die Ausweisung von Windeignungsgebieten von dem politischen Willen der betroffenen Gemeinden abhängig gemacht habe. Dies sei unzulässig. Es sei bereits fraglich, ob das Einvernehmen einer Gemeinde überhaupt ein Auswahlkriterium bilden könne. Zweifelsfrei könne der Wunsch der Gemeinden aber nicht vorrangiges oder ausschlaggebendes Kriterium für oder gegen die Ausweisung einer Fläche sein. So sei hier jedoch verfahren worden. Gegen ein negatives Gemeindevotum hätten sich andere abwägungsrelevante Belange nicht durchsetzen können.

Die Antragstellerin beantragt,

die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Der Antragsgegner hält den Normenkontrollantrag für unzulässig. Der Antragstellerin fehle das Rechtsschutzbedürfnis, denn bei Feststellung der Unwirksamkeit des angefochtenen Regionalplans seien die Regelungen des Regionalplans in der bisherigen Fassung anzuwenden. Dieser habe ebenfalls die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet.

Die geltend gemachten formellen Fehler lägen nicht vor. Die in der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt enthaltenen Hinweise zum ersten Planentwurf seien nicht zu beanstanden. Diese Hinweise seien mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu vereinbaren, denn sie seien nicht geeignet, interessierte Bürger an der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten. Er - der Antragsgegner - sei damit lediglich seiner Verpflichtung nachgekommen, auf das Substantiierungserfordernis und eine ordnungsgemäße Durchführung des Beteiligungsverfahrens hinzuwirken. Er sei auch nicht verpflichtet gewesen, eine dritte Anhörung gemäß § 10 Abs. 1 ROG durchzuführen, denn die nach der zweiten Anhörung erfolgten Änderungen berührten die Grundzüge der Planung nicht. Die mit Kabinettsbeschluss verabschiedete Teilfortschreibung sei eine Zusammenführung von Flächen, wie sie im ersten und zweiten Planentwurf dargestellt worden seien. Die Größe und Lage der Flächen variiere zwar vom ersten zum zweiten Planentwurf an einigen Stellen. Die Teilfortschreibung enthalte aber keine Flächen, die nicht entweder im ersten oder zweiten Planentwurf enthalten gewesen bzw. dort Gegenstand von Prüfungen oder Abwägungen gewesen seien. Erster und zweiter Entwurf und die in beiden Anhörungen erlangten Abwägungsmaterialien bildeten in der Gesamtschau eine lückenlose Sammlung. Daraus folge, dass für die Öffentlichkeit und die in ihren Belangen berührten Träger öffentlicher Belange die Gelegenheit bestanden habe, zu allen in der Teilfortschreibung getroffenen Entscheidungen ihre sich aus § 10 Abs. 1 S. 4 ROG ergebenden Beteiligungsrechte wahrzunehmen.

Die Regionalpläne seien auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Festlegung von Windeignungsgebieten entfalte die in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB normierte Ausschlusswirkung. Den Teilfortschreibungen des Regionalplans lasse sich entnehmen, dass mit den Eignungsgebieten Ziele der Raumordnung festgelegt werden sollten. Die außergebietliche Ausschlusswirkung ergebe sich aus § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG. Innergebietlich träfen die Eignungsgebiete eine Eignungsaussage für bestimmte raumbedeutsame Nutzungen. Sie erklärten einen bestimmten Standort für grundsätzlich unbedenklich für eine definierte Nutzung. Hierin lägen die landesplanerische Letztentscheidung und damit auch eine Zielsetzung. Eine auf der Gemeindeebene erfolgende Planung könne die Eignung eines Gebietes nicht mehr gänzlich zur Disposition stellen. Nur die inner- gebietliche Ausgestaltung im Detail bleibe der nachfolgenden Planungsebene überlassen.

Für die Konzentrationsflächenplanung in Schleswig-Holstein sei zu beachten, dass sich bereits im Landesentwicklungsplan 2010 strenge Vorgaben für die Ausweisung von Eignungsgebieten befänden. Diese Vorgaben seien bei der Aufstellung der Teilfortschreibung für die Landesplanungsbehörde bindend gewesen. Mit den Angriffen gegen die Ausweisungskriterien greife die Antragstellerin inzident die Ziele der Raumordnung aus dem LEP an. Dies sei nicht berechtigt, denn die Ziele des LEP seien rechtmäßig. Die Ansicht, dem LEP liege kein schlüssiges räumliches Gesamtkonzept zugrunde, sei falsch. Die in Ziffer 3.5.2 LEP formulierten Ziele, zu denen insbesondere ein Katalog von harten und weichen Ausschlusskriterien gehöre, seien eine Weiterentwicklung der bisherigen Regionalpläne, in denen bis dahin in einer sehr ähnlichen Systematik diese Ausschlussgebiete formuliert gewesen seien.

Im Landesentwicklungsplan werde in rechtlich zulässiger Weise nach harten und weichen Tabukriterien unterschieden. Bei den in Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP genannten Ausschlussgebieten handele es sich um harte Tabuzonen, in denen entweder arten- und naturschutzrechtliche Belange oder andere nicht mit der Windenergienutzung vereinbare Ziele der Raumordnung der Windenergienutzung faktisch oder aus begründeten planerischen Vorsorgeerwägungen heraus entgegenstünden. Die in Ziffer 3.5.2 Abs. 9 LEP genannten Ausschlussgebiete seien weiche Tabuzonen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Dokumentation hinsichtlich der Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen sei auf der Ebene des LEP erfolgt. Dass der LEP und die Teilfortschreibung des Regionalplans die Begriffe „weiche" und „harte" Tabuzonen nicht ausdrücklich benennen, sei ohne Bedeutung. Entscheidend sei, dass der Antragsgegner sich bei der Planerstellung an den von der Rechtsprechung erstellten Kriterien orientiert habe.

Bei der Aufstellung des LEP seien Flächen ermittelt worden, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sei. In einem zweiten Schritt seien im LEP diejenigen Flächen benannt worden, auf denen nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen Windkraftanlagen in der Regel nicht gebaut werden sollten. Die Runderlasse, auf die Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP verweise, seien harte Tabukriterien, denn die Erlasse seien für die Landesplanungsbehörde als staatliche Behörde bindend. Sie dürfe davon nicht abweichen. FFH-Gebiete seien in Nr. 3.5.2 Abs. 8 LEP zu Recht als harte Tabuzonen eingeordnet worden. Windkraftanlagen seien dort zwar nicht zwingend ausgeschlossen. Bei Berücksichtigung der konkreten Planungssituation und der vorliegenden Zusammenhänge könne es aber gerechtfertigt sein, die genannten Schutzgebiete den Flächen zuzuordnen, auf denen Windenergieanlagen tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen seien. Die Landesplanung habe sich hier von dem Gedanken der Vorsorgeplanung leiten lassen und die raumplanerische Prämisse zugrunde gelegt, dass Schutzgebiete grundsätzlich wertvolle Naturräume seien, die von technischen Eingriffen unberührt bleiben sollten. Nur so könnten sie auch den allgemeineren, für alle naturschutzfachlichen Schutzgebiete geltenden Funktionen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie dem Erholungswert von Natur und Landschaft gerecht werden. Diese Funktionen würden durch die Windkraftanlagen, die mit ihrer Gesamthöhe von bis zu 200 m und ihrer Rotorbewegung für ein Element der Unruhe in der Landschaft sorgten, gefährdet werden. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass eine jeweils gebietsbezogene Einzelfallprüfung zu der Frage erforderlich wäre, ob die Errichtung von Windkraftanlagen mit den Erhaltungszielen des Gebiets vereinbar sei und ob sie zu einer Verschlechterung der zu schützenden Lebensraumtypen und -arten führen werde. Eine solche Verträglichkeitsprüfung könne nicht auf der Ebene der Regionalplanung durchgeführt werden. Möglicherweise hätte dieser Weg gleichwohl beschritten werden müssen, wenn im Laufe des Planungsprozesses festgestellt werde, dass bei einem vorsorgenden Pauschalausschluss aller Natura-2000 Gebiete nicht genug Raum für die Windenergienutzung verbleibe. Diese Gefahr habe aber in Schleswig-Holstein von vornherein nicht bestanden. Im Landesentwicklungsplan 2010 - Ziffer 5.2.1 Abs. 1 - komme das Ziel der Freihaltung auch dadurch zum Ausdruck, dass die Gebiete des Netzes Natura 2000 als Vorranggebiete für den Naturschutz darzustellen seien. Im Sinne einer schlüssigen Gesamtsystematik des LEP sei es nur folgerichtig, die FFH-Gebiete als Ausschlussgebiete für die Errichtung von Windkraftanlagen zu definieren, da nur so der Vorrang „Schutz der Natur“ umsetzbar sei. Insgesamt habe die Landesplanung damit plausibel begründet, weshalb sie aus übergeordneten raumplanerischen Gesichtspunkten die FFH-Gebiete als harte Tabukriterien festgelegt habe.

Die Berücksichtigung des Gemeindewillens sei nicht zu beanstanden. Der Ausschluss von Gebieten wegen des Gemeindewillens sei lediglich aufgrund eines Überangebotes an geeigneten Flächen erfolgt. Übergeordnetes Ziel der Planung sei es gewesen, der Windkraft zur Erfüllung des raumordnerischen Zieles (ca. 1,5 % der Landesfläche) in substantieller Weise Raum zu schaffen. Bei der Festlegung von Eignungsgebieten für Windkraftanlagen hätten die Wünsche der Gemeinden keinen pauschalen Vorrang gehabt. Die Landesplanung habe diesen Aspekt aber gleichwohl möglichst weitgehend im Planungsprozess verankern wollen, um am Ende einen auf breiter Basis akzeptierten Plan zu haben und um sicherzustellen, dass auf den ausgewiesenen Flächen der Windenergienutzung auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung möglichst weitgehend Raum verschafft werde. Die Landesplanung halte es für zulässig, die Gemeindebeschlüsse in der vorgenommenen Weise in die Abwägung einzubeziehen. In den Gemeindebeschlüssen drücke sich die bürgerschaftlich getragene Selbstbestimmung zur Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nach Art. 28 Abs. 2 GG aus. Die Landesplanung halte es dabei auch für gerechtfertigt, in geringem Umfang potenziell gut geeignete Flächen allein aufgrund des ablehnenden Gemeindevotums zu verwerfen, dafür aber Flächen mit artenschutzrechtlichen oder denkmalschutzrechtlichen Vorbehalten aufzunehmen. An dieser Stelle fließe das Kriterium der Akzeptanz in der Bevölkerung für das gesamträumliche Konzept mit in die Planung ein. Die Akzeptanz bei den von den Planungszielen betroffenen Menschen stelle dabei einen Wert dar, der für die Umsetzungsfähigkeit und Zukunftsfähigkeit des Planes eine den klassischen Schutzgütern vergleichbare Bedeutung habe. Wenn es um die Einbeziehung von basisdemokratischen Entscheidungen gehe (bei denen Gemeindebeschlüsse und Bürgerentscheide kommunalrechtlich gleichwertig seien), so handele es sich hierbei um eine politische Willensbildung, die gerade auf dieser Planungsebene sinnvoll berücksichtigt werden könne, da es hier um eine gesamträumliche Betrachtung in größerem, regionalem Maßstab gehe. Das gewählte Beschlussgremium der Gemeinde habe bei seinen Entscheidungen immer das Gemeinwohl im Blick (§ 1 Abs. 1 GO). Dies werde auch dadurch sichergestellt, dass Vorteilsnahme nach § 22 Abs. 1 GO ausgeschlossen werde. Insofern könne die Landesplanung davon ausgehen, dass Gemeindebeschlüsse das abgewogene Ergebnis einer nicht von Einzelinteressen geprägten Entscheidungsfindung seien.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Verfahrensakten zur Aufstellung des Landesentwicklungsplans 2010 sowie der Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für alle Planungsräume, die der Senat beigezogen hat, Bezug genommen.

1) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft, denn die angefochtene Teilfortschreibung des Regionalplans weist Windeignungsgebiete aus, die Ziele der Raumordnung im Sinne von § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG darstellen. Derartige Regelungen sind auch dann gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit der prinzipalen Normenkontrolle anfechtbar, wenn sie nicht förmlich als Rechtsvorschrift ergangen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, DVBl. 2004, 629).

Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt, denn der Antragsgegner bezweckt mit der Teilfortschreibung des Regionalplans eine Konzentration von Windkraftanlagen auf die Eignungsgebiete. Angesichts der Privilegierung von Windkraftanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB würde dieser Zweck allein durch eine planerische Bindung der Gemeinden gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG nicht zuverlässig erreicht. Eine effektive Konzentrationswirkung ist nur gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB möglich. Diese Wirkung sollte durch die angefochtene Planung erzielt werden. Dies hat der Antragsgegner im Normenkontrollverfahren schriftsätzlich und nochmals in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Da die Antragstellerin außerhalb der Windeignungsflächen Windkraftanlagen errichten möchte und dazu zivilrechtlich befugt ist, wird sie durch die beabsichtigte Ausschlusswirkung unmittelbar in ihren Rechten betroffen.

Die Antragstellerin hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag. Bei Feststellung der Unwirksamkeit der angefochtenen Teilfortschreibung des Regionalplans ersetzt dieser zwar nicht mehr die Ziffer 6.4.2 des Regionalplans für den Planungsraum I, Fortschreibung 1998, vom 16. Juli 1998 (Amtsbl. 751). Diese Regelung, die ebenfalls eine Konzentrationswirkung bezweckt (vgl. Ziffer 6.4.2 Abs. 2 der alten Fassung), gilt dann fort (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.08.1990 - 4 C 3/90 - BVerwGE 85, 289 - Juris Rn. 21; 23.04.2002 - 4 CN 3/01 - NVwZ 2002, 1126 - Juris Rn. 9 - beide zur Fortwirkung früherer Bebauungspläne; Sächs. OVG, Urt. v. 25.03. 2014 - 1 C 4/11 - Juris Rn. 37 zur Fortwirkung eines früheren Regionalplans). Dieser Zusammenhang lässt aber das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag nur dann fehlt, wenn der Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamkeitserklärung der beanstandeten Rechtsnorm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann. Steht die angefochtene Rechtsnorm der baulichen Nutzung eines Grundstücks entgegen, so fehlt das Rechtsschutzbedürfnis nur dann, wenn unzweifelhaft ist, dass der Antragsteller seinem Ziel durch die Feststellung der Unwirksamkeit der Norm nicht näher kommt. Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ist bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden gegebenenfalls von Nutzen sein kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.03.1998 - 4 CN 6/97 - NVwZ 1998, 732 zur Anfechtung eines Bebauungsplans; Beschl. v. 25.05.1993 - 4 NB 50/92 - NVwZ 1994, 268, 269 für den Fall einer Fortgeltung eines durch den angefochtenen Bebauungsplan ersetzten Bebauungsplans). Der Vorteil einer stattgebenden Sachentscheidung des Senats für die Antragstellerin liegt hier zum einen darin, dass die Urteilsgründe ihr möglicherweise die inzidente Überprüfung der Wirksamkeit und der Wirkung (Konzentrationswirkung) der bisherigen Regelungen erleichtern. Zum anderen erhält die Antragstellerin nach Feststellung der Unwirksamkeit der angefochtenen Teilfortschreibung die Chance, dass der Antragsgegner die Flächen der Antragstellerin bei einer erneuten Planung in ein Windeignungs- und / oder Vorranggebiet einbezieht (vgl. zu diesem Aspekt BVerwG, Beschl. v. 25.05.1993 aaO; Urt. v. 23.04.2002 - 4 CN 3/01 - NVwZ 2002, 1126).

2) Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

a) Die angefochtene Teilfortschreibung des Regionalplans leidet an zwei erheblichen Verfahrensfehlern.

Die Bedenken der Antragstellerin gegen die Wirksamkeit der Bekanntmachung der Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 teilt der Senat zwar nicht. Die Teilfortschreibung wurde im Amtsblatt wirksam bekanntgemacht (für den Planungsraum I im Amtsblatt 2012, 1318). Dies gilt auch für die Planzeichnung, die dem Amtsblatt als Anlage beigefügt und damit Bestandteil des Amtsblatts geworden ist. Auf die Anlage wurde auch in der Bekanntmachung hingewiesen. Einer Ersatzbekanntmachung der Karte bedurfte es deshalb nicht.

Die Antragstellerin rügt aber zu Recht Verfahrensfehler, die die Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 10 Abs. 1 ROG betreffen und deshalb gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 1. Hs. ROG beachtlich sind. Da bei Inkraftsetzung der Fortschreibung des Regionalplans nicht gemäß § 12 Abs. 5 S. 2 ROG auf die Jahresfrist des § 12 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 ROG hingewiesen worden ist, kommt es nicht darauf an, ob die Rüge fristgemäß erhoben worden ist.

Die öffentliche Bekanntmachung der Auslegung des ersten Planentwurfs im Amtsblatt vom 01. August 2011 (S. 461) enthält den Zusatz, dass die Stellungnahmen sich nur auf den Zielteil des Entwurfs, nicht aber auf den Begründungsteil beziehen sollen. Der Antragsgegner hat damit die Öffentlichkeit beeinflusst, keine Stellungnahmen zur Begründung der planerischen Festsetzungen abzugeben. Die Begründung ist aber der zentrale Anknüpfungspunkt für die Beurteilung planerischer Festsetzungen und muss deshalb Gegenstand der Öffentlichkeitsbeteiligung sein. § 10 Abs. 1 S. 1 2. Hs. ROG sieht dies auch ausdrücklich vor. Der Zusatz ist dazu geeignet, die gesetzlich vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung zu beschränken und führt deshalb zur Unwirksamkeit der angefochtenen Fortschreibung des Regionalplans (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.04.1978 - 4 B 37.78 - Juris zu § 3 BauGB). Dieser Fehler wird nicht durch die zweite Öffentlichkeitsbeteiligung, deren Bekanntmachung (Amtsbl. v. 21. Mai 2012, S. 471) den einschränkenden Zusatz nicht enthält, geheilt. Eine Heilung kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die Möglichkeit, Stellungnahmen abzugeben, auf die im zweiten Entwurf getroffenen Änderungen beschränkt worden ist.

Nach Durchführung der zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung wäre eine weitere Beteiligung der Öffentlichkeit erforderlich gewesen, denn der Planentwurf wurde durch die nachträgliche Streichung der Gebiete 248 und 308 und die Änderung der Abgrenzung des Gebiets 204 nochmals geändert. Die Auffassung des Antragsgegners, dass eine weitere Öffentlichkeitsbeteiligung nicht erforderlich gewesen sei, weil sämtliche Eignungsflächen Gegenstand der bisherigen Auslegungen gewesen seien, überzeugt nicht. Die maßgebliche Änderung liegt in der Streichung von Eignungsflächen, von der die Öffentlichkeit nicht unterrichtet worden ist. Hierbei handelt es sich nicht nur um eine Klarstellung ohne materiellen Regelungsgehalt, sondern um erhebliche Änderungen mit nachteiligen Wirkungen für die betroffenen Grundstückseigentümer. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob eine beschränkte Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 10 Abs. 1 S. 4 ROG zulässig gewesen wäre. Ein vollständiger Verzicht ist im Gesetz nicht vorgesehen und deshalb unzulässig (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand Oktober2014, §4 a Rn. 20 zur ähnlich geregelten Öffentlichkeitsbeteiligung bei Bauleitplänen).

Im Hinblick auf die oben festgestellten Mängel der Öffentlichkeitsbeteiligung, die jeweils für sich die Unwirksamkeit des angefochtenen Plans zur Folge haben, sieht der Senat davon ab, den weiteren, die Öffentlichkeitsbeteiligung betreffenden Rügen der Antragstellerin nachzugehen.

b) Die angefochtene Teilfortschreibung des Regionalplans ist auch aus materiellen Gründen unwirksam, denn der Antragsgegner hat die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht abgewogen, wie dies gemäß § 7 Abs. 2 S. 1 ROG erforderlich gewesen wäre. Es handelt sich dabei um erhebliche Mängel im Abwägungsvorgang gemäß § 12 Abs. 3 S. 2 ROG. Ob die Mängel gemäß § 12 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 ROG innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung gerügt worden sind, ist unerheblich, weil der Antragsgegner bei der Inkraftsetzung der Teilfortschreibung nicht gemäß § 12 Abs. 5 S. 2 ROG auf die Frist hingewiesen hat (s.o.).

aa) Die Abwägung ist fehlerhaft, weil die planerischen Festsetzungen nicht geeignet sind, das mit der Planung bezweckte Ziel, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB herbeizuführen, zu erreichen. Will der Plangeber die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erzielen, so muss er die der Ausschlusswirkung unterliegenden raumbedeutsamen Vorhaben (hier der Windenergieanlagen) an anderer Stelle als Ziele der Raumordnung ausweisen. Eine solche innergebietliche Zielbestimmung zugunsten der Windenergie setzt voraus, dass der Träger der Raumordnung in Bezug darauf verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, abschließend abgewogenen Festlegungen vornimmt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Er muss die auf seiner Ebene erkennbaren öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abschließend abwägen (§ 7 Abs. 2 S. 2. Hs. ROG). Durch diese Vorgaben muss sichergestellt sein, dass sich die privilegierte Nutzung an den ihr zugewiesenen Standorten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.20034 C 3/02 - NVwZ 2003, 1261 - Juris Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - 4 C 7/09 - BVerwGE 137, 74 - Juris Rn. 46 zu Flächennutzungsplänen). Eine derartige innergebietliche Zielbestimmung zugunsten der Windenergie ist in der angefochtenen Teilfortschreibung des Regionalplans für den Planungsraum I nicht enthalten.

Dagegen spricht bereits, dass der Antragsgegner keine Vorranggebiete im Sinne von § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG, sondern lediglich Eignungsgebiete ausgewiesen hat. Ziel eines Eignungsgebiets gemäß § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG ist aber nur die außergebietliche Ausschlusswirkung. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut der Vorschrift, sondern auch aus dem in § 8 Abs. 7 S. 1 ROG statuierten Rangverhältnis zwischen Vorranggebieten (Nr. 1), Vorbehaltsgebieten (Nr. 2) und Eignungsgebieten (Nr. 3): In Vorranggebieten sind andere raumbedeutsame Nutzungen als die als vorrangig bestimmten Nutzungen und Funktionen ausgeschlossen, soweit diese anderen Nutzungen mit den vorrangigen Nutzungen und Funktionen nicht vereinbar sind. In Vorbehaltsgebieten ist den vorbehaltenen raumbedeutsamen Nutzungen und Funktionen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen - immerhin - ein besonderes Gewicht beizumessen. Dagegen beinhaltet die Ausweisung als Eignungsgebiet nur die Feststellung, dass das Gebiet für bestimmte raumbedeutsame, nach § 35 BauGB zu beurteilende Maßnahmen oder Nutzungen geeignet ist und diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Aus diesem Rangverhältnis folgt, dass in einem Eignungsgebiet auch andere raumbedeutsame Maßnahmen oder Nutzungen zugelassen werden können, wenn nur - keine besondere, sondern nur "einfache" - Rücksicht auf die für dieses Gebiet bestimmte Eignung genommen wird (Senat, Urteil vom 01.07.2011 - 1 KS 20/10 - Juris Rn. 23 - allerdings mit missverständlichem Hinweis auf § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Rahmen eines obiter dictums; so ebenfalls: OVG Sachsen-Anhalt Urt. v. 11.11.2004 - 2 K 144/01 - Juris Rn. 56; mit ausführlichen Begründungen: Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl 2013 Rn. 155 ff; Wetzel, Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung, Diss. 2010, S. 174 ff). Ob Eignungsgebieten, die nicht zugleich ausdrücklich gemäß § 8 Abs. 7 S. 2 ROG als Vorranggebiet ausgewiesen werden, gleichwohl die gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erforderliche innergebietliche Zielwirkung beigemessen werden kann (so OVG NRW, Urt. v. 06.09.2007- 8 A 4566/04 - Juris Rn. 124; OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 - Juris Rn. 34; offengelassen vom BVerwG, Beschl. v. 23.07.2008 - 4 B 20/08 - Juris Rn. 3), kann dahingestellt bleiben. Diese Wirkung kann allenfalls dann eintreten, wenn die sachlichen Regelungen des Regionalplans für das Eignungsgebiet inhaltlich den Vorrang der Windenergienutzung mit der von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG geforderten Verbindlichkeit festsetzen und die für den Plangeber erkennbaren Belange gemäß § 7 Abs. 2 S. 1 2. Hs. ROG abschließend abgewogen worden sind. Diesen Anforderungen wird der Inhalt der angefochtenen Teilfortschreibung offensichtlich nicht gerecht.

Die planerischen Festsetzungen beinhalten die von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG für eine inner- gebietliche Zielbestimmung geforderten verbindlichen Vorgaben zugunsten der Windenergienutzung nicht. Der Plangeber weist in Ziffer 6.4.2.1 Abs. 4 der textlichen Festsetzungen der Teilfortschreibung des Regionalplans für den Planungsraum I lediglich darauf hin, dass die Errichtung von Windenergieanlagen innerhalb der in der Karte ausgewiesenen Eignungsgebiete mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung unter verschiedenen Vorbehalten (vgl. 6.4.2.1 Abs. 6; 6.4.2.4; 6.4.2.5 der textlichen Festsetzungen) übereinstimme und bestätigt in der Planbegründung das sich bereits aus der Festsetzung eines Eignungsgebiets ergebende Ziel des außergebietlichen Ausschlusses (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG). Die planerischen Festsetzungen bestimmen aber nicht, dass die Windeignungsgebiete verbindlich für die Errichtung von Windenergieanlagen vorgesehen sein sollen und dass sich die Windenergienutzung dort gegenüber anderen Nutzungen, die mit der Windenergienutzung konfligieren, durchsetzen kann und soll. Im Gegenteil: Die sachlich gar nicht und räumlich nur unbestimmt (Erhaltung des landesplanerischen Ziels der Windenergienutzung) begrenzten Einschränkungsmöglichkeiten offenbaren, dass die Eignungsgebiete nicht verbindlich der Windenergienutzung zugewiesen worden sind. Der Antragsgegner hat die kleinräumige Steuerung in vollem Umfang den Gemeinden überlassen. Gründe für die Einschränkung können „Inhalte der Landschaftsplanung, Lärmauswirkungen auf bewohnte Gebiete, die Rücksichtnahme auf die Planung benachbarter Gemeinden sowie weitere städtebauliche, landschaftspflegerische oder sonstige öffentliche und private Belange“ sein. Anhaltspunkte, weshalb diese Belange auf der Ebene der Regionalplanung nicht erkennbar gewesen sein sollten, hat der Antragsgegner nicht dargelegt; sie sind auch sonst nicht ersichtlich. Der Antragsgegner hat sich damit der eigenen Abwägung von Belangen, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar waren, enthalten und die Konfliktbewältigung vollständig auf die kommunale Bauleitplanung und die Genehmigungsbehörden verlagert (vgl. zu ähnlichen planerischen Festsetzungen OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 5.10 - Juris Rn. 35). Dies ist mit einer Zielbestimmung gemäß §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 2 S. 1 2. Hs. ROG nicht vereinbar.

bb) Die angefochtene Fortschreibung des Regionalplans erfüllt auch sonst nicht die Voraussetzungen, die an eine planerische Entscheidung zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB zu stellen sind. Dafür bedarf es eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts (BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt vorzugehen (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017):

„Um den Anforderungen gerecht zu werden, die an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Nach der Rechtsprechung des Senats ... vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112): In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern (Beschluss vom 15. September 2009 a.a.O.). Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117,287 <295, 299>), mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
... Wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 - NVwZ 2013, 519; zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), muss sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, auf denen die Windenergienutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass raumplanerische Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen.“

Diesen Anforderungen wird die angefochtene Teilfortschreibung des Regionalplans insbesondere deshalb nicht gerecht, weil die Landesplanungsbehörde der Fortschreibung des Regionalplans die in Ziffer 3.5.2 LEP Abs. 6 und 8 geregelten Ausschlussgebiete ohne Weiteres zu Grunde gelegt hat. Die Regelungen der Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP stellen aber der Sache nach Tabuzonen für das gesamte Land im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Dasselbe gilt für die in den Erlassen vorgeschriebenen Abstände der Windeignungsgebiete zu anderen baulichen Nutzungen, auf die Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP verbindlich Bezug nimmt.

Der Antragsgegner räumt ein, dass er bei der Aufstellung der Teilfortschreibung des Regionalplans den vom Bundesverwaltungsgericht gestellten Anforderungen nicht gerecht geworden sei. Er hält dies allerdings für unbedenklich, weil die Ausschlussgründe bereits durch den LEP als Ziele der Raumordnung festgeschrieben worden seien und die Regionalplanung daran gebunden gewesen sei. Diese Auffassung ist zwar im Grundsatz nicht zu beanstanden, denn Regionalpläne sind gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 ROG aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln. Die Regionalplanung darf die im LEP als Ziele der Raumordnung festgesetzten Ausschlussgründe (Tabukriterien) aber nur dann zu Grunde legen, wenn es sich bei den oben genannten Vorschriften des LEP um rechtmäßig festgesetzte Ziele der Raumordnung handelt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.06.2007 - 4 BN 17.07 - Juris Rn. 9 zu § 1 Abs. 4 BauGB). Maßgeblich ist vor allem, dass die Landesplanungsbehörde bei der Festlegung von Tabuzonen, die nicht bereits zwingend aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen folgen, die gemäß § 7 Abs. 2 ROG erforderliche Abwägung durchgeführt hat. Wenn für das gesamte Land Tabukriterien als Ziele der Raumplanung festgeschrieben werden, die für die Regionalplanung verbindlich sein sollen, müssen auf dieser Ebene (LEP) die vom Bundesverwaltungsgericht für die Flächennutzungsplanung und die Regionalplanung benannten Grundsätze (s.o) angewendet werden, denn für den Landesraumordnungsplan gilt das Abwägungsgebot ebenso wie für Regionalpläne. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners betreffen diese Grundsätze nicht nur Planungen von Kollegialgremien, sondern auch solche, die - wie bei der Regionalplanung in Schleswig-Holstein - unmittelbar von staatlichen Behörden vorgenommen werden. Der Grund für die Trennung und Dokumentierung der harten von den weichen Tabukriterien gilt gleichermaßen für staatliche Behörden. Auch diese müssen sich bei der Regelung von - hier landesweiten - Ausschlussgebieten Klarheit darüber verschaffen, aus welchen tatsächlichen und rechtlichen Gründen die Ausschlüsse vorgenommen werden und - bei nicht zwingenden (weichen) Ausschlussgründen - die für einen generellen Ausschluss sprechenden Gründe gegen das Interesse, dort Windenergie zu erzeugen, abwägen. Diesen Anforderungen ist die Landesplanung bei der Aufstellung des LEP nicht gerecht geworden. Die bei der Aufstellung des LEP entstandenen Abwägungsfehler sind beachtlich, obwohl die Mängel nicht gemäß § 12 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 ROG innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung gerügt worden sind. Der Antragsgegner hat bei der Inkraftsetzung des LEP nämlich nicht gemäß § 12 Abs. 5 S. 2 ROG auf diese Frist hingewiesen.

Die Landesplanung hat bei Regelung der Ausschlussgebiete gemäß Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP sowie der Anordnung der Anwendbarkeit der Runderlasse zur Planung von Windenergieanlagen in Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP, die wegen der darin enthaltenen Abstandsregeln ebenfalls Tabuzonen festsetzen, die oben genannten Grundsätze nicht beachtet. Sie hat hierbei nicht nach harten und weichen Tabukriterien differenziert. Weder die Planbegründung noch der Umweltbericht oder sonstige Planungsvorgänge weisen auf eine solche Differenzierung hin. Es hat auch keine, jedenfalls keine dokumentierte, für den Senat nachvollziehbare Abwägung stattgefunden. Diese Verfahrensweise wäre nur dann unbedenklich, wenn, wie der Antragsgegner meint, die festgelegten Ausschlussgebiete ausschließlich auf harten Tabukriterien beruhen würden. Dies trifft jedoch nicht zu.

So beruhen die im Erlass vom 04. Juli 1995 (Amtsblatt S. 893) vorgesehenen Abstandsregelungen, die bei der Entscheidung über den LEP noch anwendbar waren, nicht auf harten Tabukriterien. Dasselbe gilt für die durch Erlass vom 22. März 2011 (Amtsblatt S. 196) geänderten Abstandsregelungen, die aufgrund der in Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP erfolgten dynamischen Verweisung bei der Entscheidung über die Teilfortschreibung des Regionalplans zu Grunde gelegt wurden. Diese Abstände gehen über das rechtlich zwingend Notwendige (z.B. das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot) hinaus und werden im Erlass vom 22. März 2011 auch als Vorsorgeabstände bezeichnet. Die landeseinheitliche Regelung derartiger Abstandsvorschriften mag zwar sinnvoll sein. Da ihre Festsetzung nicht auf zwingendem Recht beruht, hätte die Landesplanungsbehörde aber unter Berücksichtigung aller Belange die Entscheidung über das Ob und das Ausmaß derartiger einheitlicher Mindestabstandsregelungen abwägen müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 - Juris Rn. 8). Dies ist nicht geschehen. Der LEP hat die im Erlass vorgesehenen Abstände vielmehr ohne weiteres übernommen. Die Auffassung des Antragsgegners, die aus den Runderlassen folgenden Abstandsvorschriften seien harte Tabukriterien, weil die Landesplanung innerbehördlich an diese Erlasse gebunden sei, ist nicht richtig. Sofern eine innerbehördliche Bindungswirkung besteht, ist sie rechtswidrig und im Außenrechtsverhältnis nicht maßgeblich. Eine solche Bindungswirkung würde nämlich das Abwägungserfordernis des § 7 Abs. 2 S. 1 ROG vollständig unterlaufen (vgl. dazu auch Thür. OVG, Urt. v. 08.04.2014 - 1 N 676/12 - Juris Rn. 84 a.E.; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 11.11.2004 - 2 K 144/01 - Juris Rn. 54). Eine rechtmäßige Übernahme derartiger Abstandsregelungen anderer Behörden setzt voraus, dass die Landesplanungsbehörde zuvor eine Abwägung der widerstreitenden Belange vornimmt. Dies ist bereits deshalb nicht geschehen, weil die Landesplanungsbehörde von einer strikten Verbindlichkeit dieser Abstandsregelungen für die Landesplanung ausgegangen ist. Selbst wenn die Landesplanungsbehörde bei der Entscheidung über den LEP die damals nach dem Erlass vom 04. Juli 1995 maßgeblichen Abstände (zu Einzelhäusern und Siedlungssplittern 300 m, zu ländlichen Siedlungen 500 m, zu städtischen Siedlungen und Ferienhausgebieten u.ä. 1.000 m) ordnungsgemäß abgewogen hätte, so führt jedenfalls die in Ziffer 3.5.2 Abs. 6 LEP erfolgte dynamische Verweisung zu einer rechtswidrigen Regionalplanung. Mit der angeordneten Dynamik hat sie sich von vornherein der Abwägung begeben und ihre planerische Entscheidung in die Hände anderer Behörden gegeben. Durch die in Ziffer 3.5.2. Abs. 6 LEP erfolgte Bindung der Regionalplanung an die zukünftigen Erlasse und die Anwendung des nach Inkrafttreten des LEP geänderten Erlasses vom 22. März 2011 im Regionalplanverfahren ist die gebotene Abwägung vollständig ausgeblieben.

Auch die Auffassung des Antragsgegners, dass die in Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP geregelten Ausschlussgebiete ausnahmslos auf harten Tabukriterien im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruhten, so dass eine Differenzierung nach harten und weichen Tabugründen, eine Dokumentation und Abwägung nicht erforderlich gewesen seien, ist nicht richtig. Der Antragsgegner hat weder bei der Aufstellung des LEP noch bei der Fortschreibung des Regionalplans zwingende tatsächliche oder rechtliche Gründe für die jeweiligen Ausschlussgründe dargelegt. Tatsächlich handelt es sich bei vielen Gebieten, die in Ziffer 3.5.2 Abs. 8 LEP geregelt sind, um Bereiche, in denen die Belange des Natur-, Arten- oder Landschaftsschutzes zwar häufig mit der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen konfligieren, ihnen aber nicht zwangsläufig entgegenstehen und deshalb nicht ohne Abwägung generell aus der Windenergienutzung ausgeschlossen werden dürfen. Dies gilt zum Beispiel für die Nordfriesischen Inseln, denn es gibt keine tatsächlichen oder rechtlichen Gründe, die der Windenergienutzung in diesem Bereich schlechthin entgegenstehen. Auch die Antragserwiderung legt solche Gründe weder für diese Bereiche noch für die übrigen Ausschlussgebiete dar. Die Ausführungen des Antragsgegners, mit denen er beispielhaft auf die mit der Errichtung von Windkraftanlagen zu befürchtenden Konflikte mit Natura-2000 Gebieten eingeht, stützen im Übrigen seine Annahme, dass es sich hierbei um harte Tabuzonen handele, nicht, sondern weisen auf ihre Abwägungsbedürftigkeit hin. So zeigt der Antragsgegner - zu Recht - auf, dass Windkraftanlagen dort nicht generell, sondern nur dann unzulässig sind, wenn sie zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können (§ 34 Abs. 2 BNatSchG; vgl. dazu auch Thür. OVG, Urt. v. 08.04.2014 - 1 N 676/12 - Juris Rn. 78 ff; Gatz, aaO, S. 41). Auch der Hinweis darauf, dass die Landesplanung Windkraftanlagen aus Gründen der Vorsorge in Natura-2000 Gebieten schlechthin ausgeschlossen habe, macht deutlich, dass der Antragsgegner dort den generellen Ausschluss von Windkraftanlagen selbst nicht als zwingend ansieht.

Ein Verzicht auf die oben genannten Anforderungen, insbesondere auf die Durchführung einer Abwägung bei der Entscheidung über weiche Tabuzonen, lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass die meisten Tabuzonen bereits in den vorherigen Fassungen der Regionalpläne vorgesehen waren. Unabhängig davon, ob die bisher ausgewiesenen weichen Tabuzonen jemals ordnungsgemäß abgewogen worden sind, war eine neue Abwägung jedenfalls deshalb geboten, weil die bisherigen regionalplanerischen Regelungen für alle Planungsräume ersetzt und die für die Windenergienutzung vorgesehenen Flächen nahezu verdoppelt werden sollten. Dies erfordert ein vollständig neues gesamträumliches Konzept, das auch die Überprüfung der bisherigen Tabuzonen notwendig macht.

cc) Die Abwägung leidet schließlich auch auf der letzten Stufe an einem erheblichen Fehler. Der vom Antragsgegner angeführte Gesichtspunkt des Überangebots - gemeint ist offenbar, dass nach Abzug der Ausschlussflächen mehr als 1,5 % potentielle Eignungsflächen ermittelt wurden - rechtfertigt es nicht, bei der weiteren Auswahl auf eine Abwägung zu verzichten und potenzielle Eignungsflächen nur wegen eines entgegenstehenden Gemeindewillens auszuklammern. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, hätten in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung gesetzt werden müssen (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2/12 aaO). Dies ist hier jedenfalls in Bezug auf die zahlreichen Gemeinden, die sich gegen eine Windkraftnutzung ausgesprochen haben, nicht geschehen.

Die Landesplanungsbehörde hat während des gesamten Planungsverfahrens zum Ausdruck gebracht, dass gegen den Gemeindewillen keine Windeignungsflächen ausgewiesen werden. Bereits im Rahmen der Erstellung der Kreiskonzepte wurde deutlich gemacht, dass die Kreise keine Windeignungsflächen aus Gemeinden aufnehmen sollten, die damit nicht einverstanden seien. Danach wurde während der gesamten Planung strikt verfahren. So wurden im Abwägungsverfahren Flächen nachträglich gestrichen, wenn Gemeinden erstmals auf Grund nachträglicher Meinungsänderung ihre ablehnende Haltung im Beteiligungsverfahren kundgetan hatten. Dieses Prinzip wurde nach Inkrafttreten der Teilfortschreibung von der Landesplanung als gelungener Prozess der Bürgerbeteiligung bezeichnet. Gemeinden, die mit einer Windkraftnutzung nicht einverstanden waren, wurden wie Tabuzonen behandelt. Eine Abwägung von Belangen im Sinne von § 7 Abs. 2 S. 1 ROG blieb somit vollständig aus.

Dabei sei zur Klarstellung darauf hingewiesen, dass die Ergebnisse von schlichten Mehrheitsentscheidungen einer Gemeindevertretung oder eines Bürgerentscheids keine maßgeblichen Belange für eine durch Abwägung gesteuerte Planung sind. Das Abwägungserfordernis ist Ausfluss des Rechtsstaatsgebots gemäß Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Ernst-Zinkahn-Bielenberg- Krautzberger, aaO, § 1 Rn. 179 mit zahlreichen Nachweisen). Deshalb müssen alle planerischen Festsetzungen auf nachvollziehbaren sachlichen Gründen beruhen. Erst Recht darf der bloße Gemeindewille nicht das allein maßgebliche Kriterium einer Abwägungsentscheidung über einen Regionalplan mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB sein, denn die damit verbundene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bedarf ebenfalls zwingend einer sachlichen Rechtfertigung. Abwägungserhebliche Belange können deshalb nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein, wie sie zum Beispiel in § 2 Abs. 2 ROG als Grundsätze der Raumordnung oder in § 1 Abs. 6 BauGB als Planungsleitsätze für eine Bauleitplanung dargestellt sind. Nach § 7 Abs. 1 S. 3 LaPlaG in der bei Erlass des Regionalplans noch geltenden Fassung vom 10. Februar 1996 hätten die Gemeinden derartige Belange in die Planung einbringen können, die dann gemäß § 7 Abs. 2 S. 1 ROG von der für die Abwägung allein zuständigen Landesplanungsbehörde mit allen anderen Belangen in die Abwägung einzustellen gewesen wären. So ist sie aber nicht verfahren. Sie hat lediglich auf das von den Gemeinden mitgeteilte Ergebnis abgestellt, ohne auch nur ansatzweise zu erforschen, ob es von raumordnungsrechtlich erheblichen Belangen getragen wird. Dadurch wurden alle für und gegen die Windenergienutzung sprechenden Belange vollständig ignoriert (vgl. zur Unzulässigkeit dieser Verfahrensweise: OVG Lüneburg, Beschl. v. 20.12.2001 - 1 MA 3579/01 - Juris Rn. 5; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.02.2003 - 1 A 11406/01- Juris Rn. 105 ff; Thüringer OVG, Urt. v. 19.03.2008 - 1 KO 304/06 - Juris Rn. 95; OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 Rn. 43; sinngemäß auch BVerwG, Urteil vom 13.03.2003 - 4 C 4/02 - Juris Rn. 38 f).

Diese Verfahrensweise widerspricht auch der Funktion der Regionalplanung. Aufgabe der Regionalplanung ist es, eine übergeordnete, zusammenfassende Planung für Teilräume des Landes vorzunehmen (vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 3 Abs. 1 LaPLaG in der bei Erlass des Regionalplans noch maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 10.02.1996). Diese Funktion wird konterkariert, wenn die Singularinteressen einzelner Gemeinden, die die Windkraftnutzung in ihrem Gebiet ablehnen, alle anderen Aspekte überlagern.

Der Abwägungsausfall verletzt nicht nur das den Eigentümern und sonstigen Berechtigten zustehende Recht auf gerechte Abwägung ihres privaten Belangs, Windkraftanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu errichten. Sie wird auch den öffentlichen Belangen, die auf der Ebene des LEP keineswegs abschließend abgearbeitet, sondern bei der Regionalplanung untereinander abzuwägen sind, nicht gerecht. Dass eine solche Abwägung hier nicht nur erforderlich war, um abstrakten rechtlichen Anforderungen zu genügen, sondern aus sachlichen Gründen dringend notwendig gewesen wäre, ergibt sich insbesondere daraus, dass sich im Planungsverfahren tatsächlich kein Überangebot an fachlich geeigneten Flächen abgezeichnet hat. Die Landesplanung hatte bei Anlegung ihrer planerischen Grundsätze durchaus Schwierigkeiten, die nach dem LEP vorgesehene Gesamtfläche von 23.600 ha (1,5 % der Landesfläche) zu ermitteln. Zu den 12.300 ha (0,78 % der Landesfläche) der bisher vorhandenen Eignungsflächen sollten 11.300 ha (0,72 % der Landesfläche) zusätzlich ausgewiesen werden. Aus den von der Landesplanung ermittelten 19.800 ha (1,26 % der Landesfläche) Potenzialflächen und den unter Berücksichtigung des Gemeindewillens ermittelten 18.428 ha (1,17 % der Landesfläche) Potenzialflächen der Kreise ergab sich aber lediglich eine Schnittmenge von 3.452 ha (0,22 % der Landesfläche). Ein wesentlicher Grund hierfür war, dass viele von der Landesplanung ermittelte Potenzialflächen nicht mit den Wünschen der Gemeinden übereinstimmten (vgl. Zusammenfassung der Landesplanung v. 13.07.2010, Bl. 6094 d.A.). Nach ausführlichen Erörterungen mit den Kreisen kam es schließlich zu den veröffentlichten ersten Entwürfen für die fünf Teilgebiete, die insgesamt das im LEP vorgesehene Soll (ca. 1,5 % der Landesfläche) erfüllten. Da in allen Planungsräumen zahlreiche Eignungsflächen mit artenschutzrechtlichen und denkmalschutzrechtlichen Vorbehalten aufgenommen worden sind, wird deutlich, dass diese Gebiete aus der Sicht der Landesplanungsbehörde jedenfalls nicht vorbehaltlos für die Windenergiegewinnung geeignet sind. Aus fachlichen Gründen musste es sich in dieser Situation aufdrängen, zu prüfen, ob in denjenigen Gemeinden, die die Windkraftgewinnung schlechthin abgelehnt haben, Flächen vorhanden sind, die besser - vorbehaltlos - für die Windenergiegewinnung geeignet sind.

dd) Die Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG erheblich, denn sie sind offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen.

Die Offensichtlichkeit ergibt sich daraus, dass die Mängel ohne weiteres nach Aktenlage ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Senat erkennbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <38>).

Die Mängel hatten auch Einfluss auf das Abwägungsergebnis, denn es besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Planung bei Vermeidung der Abwägungsfehler anders ausgefallen wäre (BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130).

Dies gilt insbesondere für die Konkretisierung der innergebietlichen Zielbestimmung der Eignungsgebiete. Da der Antragsgegner durch die Planung die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erreichen wollte, spricht alles dafür, dass er bei richtiger Beurteilung der Anforderungen dieser Vorschrift gemäß §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 2 S. 1 2. Hs. ROG abschließend abgewogen verbindlich einen Vorrang zu Gunsten der Windenergie für die zu dieser Nutzung vorgesehenen Gebiete geregelt hätte.

Ebenso eindeutig ist die Ergebnisrelevanz des Abwägungsfehlers auf der letzten Stufe der Abwägung. Dies folgt schon daraus, dass nach der Beurteilung des Antragsgegners viele ausgewiesene Eignungsgebiete nicht vorbehaltlos für die Windenergie genutzt werden können und andererseits viele Potenzialflächen der Landesplanung nur wegen der ablehnenden Stellungnahmen der Gemeinden nicht berücksichtigt wurden. Danach besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Landesplanung eine andere Flächenauswahl getroffen hätte, wenn sie ihre Entscheidung ausschließlich auf raumordnungsrechtlich erhebliche Belange gestützt hätte.

Nicht so eindeutig ist die Erheblichkeit des Abwägungsausfalls bei der Festsetzung der Tabuzonen, denn es spricht einiges dafür, dass der Träger der Regionalplanung bei ordnungsgemäßer Differenzierung der Tabuzonen die weichen Ausschlussgebiete gleichwohl - im Wege der Abwägung - festgesetzt hätte. Andererseits erscheint es durchaus möglich, dass das im LEP festgesetzte Ziel (ca. 1,5 Prozent der Landesfläche Windeignungsflächen) bei Berücksichtigung aller Ausschlussgebiete und der gebotenen abschließenden innergebietlichen Abwägungen (s.o.), insbesondere bei Berücksichtigung der vielfältigen denkmal- und artenschutzrechtlichen Vorbehalte, nicht erreichbar gewesen wäre. Dies hätte die Landesplanungsbehörde möglicherweise veranlasst, Ausschlussgebiete restriktiver festzusetzen. Danach besteht auch insoweit die konkrete Möglichkeit, dass die Landesplanung die Tabuzonen bei ordnungsgemäßer Differenzierung und Abwägung anders festgesetzt und im Ergebnis eine andere Flächenauswahl getroffen hätte.

3) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 08. März 2012 - Einzelrichter der 6. Kammer - geändert.

Die Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide vom 07./16. Dezember 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 29. September 2010 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 11. Juni 2009 auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von zwei Windenergieanlagen des Typs ENERCON E-82 in der Gemarkung ..., Flur …, Flurstück …, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens haben das beklagte Landesamt zu 1/4 und die Beigeladene zu 3/4 zu tragen. Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens trägt das Landesamt; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind dort nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für zwei Windenergieanlagen im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Sie beabsichtigt die Errichtung und den Betrieb von zwei Windenergieanlagen des Typs ENERCON E-82 (Nabenhöhe 78 m, Rotordurchmesser 82 m, Nennleistung 2 MW) auf dem Grundstück Flurstück …, Flur …, Gemarkung ..., welches im Eigentum eines Gesellschafters der Klägerin steht. Derzeit wird die im Außenbereich gelegene Fläche als intensives Grünland bewirtschaftet. Der Siedlungsbereich der beigeladenen Gemeinde befindet sich ca. 1,5 km südlich.

Der Standort befindet sich innerhalb eines Eignungsgebietes für Windenergienutzung, ausgewiesen durch die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum V (Kreisfreie Stadt Flensburg, Kreise Schleswig-Flensburg und Nordfriesland) vom 06. November 2012 (Amtsbl. S.-H. 2012, S. 1344). Die aktuelle Fassung des Regionalplans basiert auf dem am 13. Juli 2010 in Kraft getreten Landesentwicklungsplan (LEP) Schleswig-Holstein 2010 (Amtsbl. S.-H. 2010, S. 719). Die Teilfortschreibung 2012 ersetzt die Neufassung 2002 des Regionalplans vom 11. Oktober 2002 (Amtsbl. S.-H. 2002, S. 747), welche wiederum die Teilfortschreibung 1996 des Regionalplans für den Planungsraum V zur Festlegung von Eignungsräumen für die Windenergienutzung betreffend den Kreis Nordfriesland vom 13. März 1997 (Amtsbl. S.-H. 1997, S. 146), ergänzt durch die Teilfortschreibung 1997 betreffend den Kreis Schleswig-Flensburg und die Stadt Flensburg vom 30. Oktober 1997 (Amtsbl. S.-H. 1997, S. 545), ergänzt durch die Teilfortschreibung 1998 betreffend den Kreis Nordfriesland vom 09. Juli 1999 (Amtsbl. S.-H. 1999, S. 438) ersetzt. Grundlage dieser Teilfortschreibungen ist der Landesraumordnungsplan (LROPl) vom 04. Juni 1998 (Amtsbl. S.-H. 1998, S. 493). Das Eignungsgebiet selbst hat eine - unveränderte - Größe von ca. 130 ha.

Die im nördlichen Gemeindegebiet der Beigeladenen belegene Fläche liegt innerhalb des derzeit in Kraft befindlichen Flächennutzungsplanes in der Fassung der 3. Änderung vom 25. August 1998. Er umfasst eine Flächengröße von ca. 222 ha. Darin ist das streitgegenständliche Grundstück als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen. Er weist zudem in räumlicher Nähe in westlicher bzw. nordöstlicher Richtung zu den streitbefangenen Standorten drei Windeignungsflächen mit einer Größe von insgesamt ca. 12,3 ha aus. Diese sind jeweils mit zwei Windkraftanlagen bebaut. Darüber hinaus ist ebenfalls in der Nähe im Nord-Osten des Plangebietes eine weitere Windkraftanlage als privilegierte Nebenanlage zu einem landwirtschaftlichen Betrieb genehmigt und errichtet worden. Weitere Windenergieanlagen befinden sich in den nördlich bzw. nordöstlich angrenzenden Gemeindegebieten ... und Simonsberg sowie entlang des Küstenstreifens.

Zur Begründung des Flächennutzungsplanes 1998 führte die Beigeladene in dem Erläuterungsbericht aus, dass Investitionsvorhaben für insgesamt 6 Windkraftanlagen mit jeweils 1.500 kW vorlägen. Dafür sei ein Standort für einen Windpark südlich des Moordeiches vorgesehen. Der Windpark solle eine 1. Baustufe eines zukünftigen Energieparkprojekts ... Moordeich sein, der in seiner 2. Baustufe die Verarbeitung von Biomasse vorsehe (Ziffer 0., Planungsanlass). Weiter heißt es im Verfahrensteil (Ziffer 1.), dass die Gemeinde ... beabsichtige, mit der Planung eines Standortes für Windkraftanlagen "Moordeich" die Errichtung von Windkraftanlagen an anderer Stelle im Gemeindegebiet auszuschließen.

Eine 5. Änderung dieses Flächennutzungsplanes ist durch einen Aufstellungsbeschluss der Gemeindevertretung eingeleitet worden. Parallel dazu ist die Aufstellung eines Bebauungsplanes Nr. 7 beschlossen worden (Beschlüsse vom 26. Oktober 2010). Als Planungsziel wurde hierin angeführt, dass die im Regionalplan ausgewiesene Eignungsfläche - soweit sie sich im Gemeindegebiet befindet - zur maximalen Kapazitätsausnutzung über die drei bisherigen Korridore hinaus in Gänze als Fläche für die Errichtung von Windkraftanlagen dargestellt werden solle. Es sei die Errichtung eines "Bürgerwindparks" zum Gemeinwohl der Bürger beabsichtigt. Der ursprüngliche Aufstellungsbeschluss des B-Planes Nr. 7 sah diesen noch explizit in Form einer "Bürgerwindpark ... GmbH & Co KG" vor; in einer 1. Änderung vom 11. Dezember 2012 wurde die Gesellschaftsform herausgenommen.

Ebenfalls am 26. Oktober 2010 wurde eine Veränderungssperre über das Gebiet als Satzung beschlossen. Die Beschlüsse wurden am 25. November 2010 öffentlich bekannt gemacht; eine Öffentlichkeitsbeteiligung hat noch nicht stattgefunden. Die Veränderungssperre wurde mit Beschluss vom 09. November 2012 um ein Jahr verlängert (öffentlich bekannt gemacht am 13. November 2012).

Am 11. Juni 2009 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb zweier Windenergieanlagen des Typs ENERCON E-82 auf dem Grundstück Flurstück …, Flur …, Gemarkung ....

Es fand sodann eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalles nach dem UVPG (sog. Screening) statt, mit dem Ergebnis, aus fachlicher Sicht von einer UVP abzusehen. Am 23. September 2009 erfolgte die öffentliche Bekanntmachung über diese Einzelfallentscheidung.

Auf die Aufforderung des Beklagten zur Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 BauGB versagte die Beigeladene dieses mit Stellungnahme vom 29. September 2009 mit der Begründung, dass die vorgesehene Nutzung dem Flächen-nutzungsplan widerspreche.

Nachfolgend ergingen zwei gleichlautende ablehnende Bescheide betreffend jeweils eine Windkraftanlage (Bescheide vom 07. Dezember 2009, in der korrigierten Fassung vom 16. Dezember 2009). Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Standorte der beantragten Windenergieanlagen nicht innerhalb der Windeignungsflächen im Rahmen der 3. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 lägen. Damit stünden öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB dem Vorhaben entgegen. Zudem habe die Gemeinde ihr Einvernehmen versagt.

Hiergegen legte die Klägerin am 10./16. Dezember 2009 Widerspruch ein. Hierzu führte sie aus, dass die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen dem Gebot der Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht genüge; hier sei eine unzulässige Verhinderungsplanung vorgenommen worden. Die Konzentrationszone des Flächennutzungsplanes schöpfe weniger als 1/5 der potentiell geeigneten Flächen für die Windenergienutzung aus. Es fehle an einem schlüssigen planerischen Gesamtkonzept für den Außenbereich. Dieses gelte umso mehr, als die Gemeinde seit dem Jahr 2009 ihrerseits beabsichtige, die im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsflächen vollständig im Wege eines Bürgerwindparks auszunutzen. Damit sei zugleich die Regelvermutung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB wiederlegt, zumal die geplanten Windenergieanlagen exakt mittig innerhalb des bereits bestehenden Windparks errichtet werden sollen.

Zudem beantragte sie unter dem 22. Januar 2010 bei der Kommunalaufsicht die Ersetzung des versagten gemeindlichen Einvernehmens. Mit Schreiben von 22. März 2010 lehnte die Kommunalaufsicht die Einvernehmensersetzung ab.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. September 2010 wies der Beklagte beide Widersprüche mit der Begründung zurück, dass die Konzentrationszonenausweisung für Windkraftanlagen im Flächennutzungsplan den beantragten Vorhaben gem. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entgegen stehe. Die Flächennutzungsplanung sei wirksam, es handele sich insbesondere nicht um eine Verhinderungsplanung.

Die Klägerin erhob am 02. November 2010 Klage vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht. Zur Klagebegründung wiederholte und vertiefte sie ihre bisherigen Ausführungen. Darüber hinaus würde auch die ursprüngliche Konzeptplanung, wie sie im Erläuterungsbericht zur 3. Flächennutzungsplanänderung zum Ausdruck komme, durch das streitbefangene Projekt nicht berührt oder gar in Frage gestellt, weil die geplanten Windenergieanlagen von anderen zulässigerweise errichteten Windenergieanlagen quasi umzingelt seien.

Mit Urteil vom 08. März 2012 wies das Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass der Genehmigungserteilung bereits die Einvernehmensversagung entgegen stehe und die Beklagte insoweit keine Ersetzungsbefugnis habe. Das Vorhaben sei gemäß § 35 Abs. 3 BauGB unzulässig, da der Flächennutzungsplan 1998 andernorts Flächenkorridore mit Konzentrationswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausweise. Die Konzentrationszonenplanung von 1998 sei rechtmäßig, ihr liege ein schlüssiges Konzept zugrunde, welches erkennbar sei. Dieses liege in der gleichmäßigen linienförmigen Anordnung der Windkraftanlagen. Es liege keine Verhinderungsplanung vor und die Windkraft sei mit anderen Belangen abgewogen worden. Der Flächennutzungsplan 1998 sei unverändert wirksam, da eine neue Planung noch nicht in Kraft sei. Er sei auch nicht durch eine geänderte politische Willensbildung funktionslos. Die Verletzung der Anpassungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB begründe kein subjektives Recht. Der Flächen-nutzungsplan 1998 genüge zudem dem Anpassungsgebot an den damaligen Regionalplan. Das laufende Verfahren über die Teilfortschreibung des Regionalplans sei zu dem Zeitpunkt noch nicht wirksam gewesen. Der LEP weise keine hinreichend bestimmten Anpassungspflichten aus. Es bestehe kein Anspruch auf Zulassung von Windenergieanlagen außerhalb der Konzentrationszonen, und ein Ausnahmefall im Sinne einer "atypischen" Sondersituation sei nicht erkennbar. Der Hinweis auf jetzt veränderte Planungsabsichten der Beigeladenen begründe keine Sondersituation.

Am 13. Juni 2012 stellte die Klägerin einen Antrag auf Zulassung der Berufung.

Mit Beschluss vom 23. August 2012 ließ der Senat die Berufung wegen der besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache zu.

Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, dass die Veränderungssperre unwirksam sei, weil sie ein unzulässiges Planungsziel "Bürgerwindpark" sichere. Es sei eine Ausnahme vom Regelprinzip des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB gegeben, weil die beiden streitbefangenen Windenergiestandorte von sieben weiteren Windenergieanlagen umzingelt seien, darunter auch den bereits genannten sechs Windenergieanlagen in den drei Konzentrationszonen des Flächennutzungsplanes. Die Planungskonzeption der Gemeinde werde nicht grundsätzlich in Frage gestellt. So betreibe die Beigeladene mit Nachdruck die Erschließung auch der hier streitbefangenen Standorte für die Nutzung durch Windenergieanlagen, allerdings aus sachfremden Erwägungen für eigene Zwecke. Der Planungskonzeption der Gemeinde werde gerade durch die Abweichung von der Regelvermutung Rechnung getragen. Zudem könne ein solcher Ausnahmefall dann angenommen werden, wenn der Landschaftsraum - wie hier - durch bereits in zulässiger Weise errichtete Windenergieanlagen vorbelastet sei. Die grundsätzliche topographische Eignung des Landschaftsraumes sei auch bereits Gegenstand der Abwägung der Landesplanung bei der Ausweisung der Windeignungsflächen gewesen, innerhalb derer die beiden beantragten Standorte lägen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 08. März 2012 zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom 07./16. Dezember 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 29. September 2010 die beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von zwei WEA des Typs ENERCON E-82 in der Gemarkung ..., Flur …, Flurstück … zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

 die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, dass die Veränderungssperre zur Zeit seiner Entscheidung noch nicht beschlossen und daher nicht Gegenstand seiner Prüfung gewesen sei. Im Übrigen habe sie aufgrund des bereits zuvor von der beigeladenen Gemeinde - für ihn bindend - versagten Einvernehmens keine Relevanz gehabt.

Dem Vorhaben stehe der Flächennutzungsplan entgegen, welchem ein schlüssiges Konzept zugrunde liege, nämlich in einer ersten Baustufe den Windpark zu errichten und in einer zweiten Baustufe die Verarbeitung von Biomasse zu realisieren. Hierfür seien sechs Windkraftanlagen mit jeweils 1.500 kW ausgewählt und drei Flächen abgegrenzt worden. Damit sei es nicht vereinbar, wenn in diesem Gebiet weitere Windkraftanlagen errichtet würden.

Die Planung der Gemeinde sei auch keine Verhinderungsplanung. Im Windpark ... bestünden bereits sieben Windkraftanlagen, so dass die Gemeinde offenbar eine ehrliche und korrekte Planung durchgeführt habe. Außerhalb der Konzentrationsflächen gebühre dem Freihalteinteresse des Außenbereichs grundsätzlich der Vorrang. Eine Abweichung sei nur im Einzelfall möglich. Bei der Entscheidung über die Ausweisung von Windeignungsgebieten im Flächennutzungsplan habe die Gemeinde eine Abwägung vorgenommen zwischen dem Interesse der Ausnutzung der Regionalplanung und dem Schutz des Landschaftsbildes. Eine Zulassung der beantragten Anlagen würde die planerische Konzeption der Gemeinde in Frage stellen. Ob die Gemeinde zukünftig eine andere Nutzung der bisherigen Freifläche anstrebe, sei nicht entscheidungserheblich. Dies bleibe einem Änderungsplanverfahren vorbehalten.

Die Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Hierzu führt sie aus, dass die gültige Veränderungssperre (1. Verlängerung) dem Vorhaben entgegenstehe. Diese sei nicht unwirksam, da dem hiermit zu sichernden Bebauungsplan Nr. 7 ein zulässiges Planungskonzept zugrunde liege. Dieser leide zudem nicht an in späteren Verfahrensstadien nicht mehr behebbaren Mängeln.

Sie habe ihr Einvernehmen zu dem beantragten Vorhaben nicht erteilen dürfen, da es sich nicht um eine Ermessensentscheidung handele und das Vorhaben materiell gemäß § 35 Abs. 3 BauGB unzulässig sei.

Es liege ein planungsrechtliches Konzept dergestalt vor, dass für die Festlegung der Konzentrationsflächen gemäß Erläuterungsbericht der Windpark Standorte für sechs Windenergieanlagen enthalten solle. Diese sollten in einer geordneten Verteilung auf den Flächen erfolgen. Durch die Anordnung der Anlagen sollten sogenannte Windkorridore geschaffen werden. Die lineare Anordnung der Windenergieanlagen solle das Landschaftsbild möglichst gering beeinträchtigen. Hierdurch werde auch eine geordnete Verteilung der Anlagen sicher gestellt. Die nördlich angrenzende Gemeinde ... verfahre ebenso. Damit entstehe ein einheitliches Bild bei der Errichtung von Windenergieanlagen, das auch über die gemeindlichen Grenzen hinaus Geschlossenheit vermittle. Eine bauplanungsrechtlich unzulässige Verhinderungsplanung liege somit gerade nicht vor.

Eine Abweichung von der Regel des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB sei nicht zulässig, wenn dadurch die planerische Konzeption der Gemeinde (wie hier) konterkariert würde. Die Tatsache, dass in unmittelbarer Umgebung zu dem geplanten Vorhaben weitere Windenergieanlagen vorhanden seien, begründe damit gerade keinen atypischen Sonderfall. Das 5. Änderungsverfahren zum Flächennutzungsplan und das Aufstellungsverfahren zum B-Plan Nr. 7 befänden sich in einem sehr frühen, noch nicht hinreichend konkretisierten Planungszustand und seien somit im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen.

Es liege auch kein Verstoß gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, welches schon kein subjektives öffentliches Recht sei, vor. Der Flächennutzungsplan schränke die im Raumordnungsplan ausgewiesenen Gebiete für Windenergieanlagen in zulässiger Weise ein. Dass diese Flächen nicht das gesamte vom Raumordnungsplan ausgewiesene Gebiet in Anspruch nehmen würden, widerspreche nicht den Zielen der Raumordnung, sondern stelle gerade eine zulässige Konkretisierung dieser Ziele dar. Die Gemeinden seien lediglich verpflichtet, generell die Möglichkeit für entsprechende Projekte auf ihrem Gebiet zu schaffen. Dies sei auch in angemessenem Umfang geschehen. Eine verbindliche Vorgabe, in welcher Größenordnung Flächen zur Förderung der Windenergie ausgewiesen werden müssten, gebe es nicht. Es liege vielmehr im Aufgabenbereich der Gemeinde, entsprechend ihrer städtebaulichen Entwicklung Flächen für solche Projekte festzulegen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Deren Inhalt ist - soweit erforderlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die Berufung ist zulässig und zum überwiegenden Teil begründet. Denn die - ebenfalls zulässige - Klage ist aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die ablehnenden Bescheide vom 07./16. Dezember 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. September 2010 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senates erneut über ihren Antrag vom 11. Juni 2009 entscheidet (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

I. Errichtung und Betrieb der von der Klägerin beantragten Windenergieanlagen sind nach § 4 Abs. 1 S. 1 BImSchG, § 1 Abs. 1 S. 1 4. BImSchV und Nr. 1.6 Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig, da sie mit jeweils 120 Metern eine größere Gesamthöhe als 50 Meter aufweisen. Die Genehmigung schließt dabei andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen, z.B. die Baugenehmigung, mit ein (§ 13 BImSchG).

Die Errichtung und der Betrieb der beantragten Windenergieanlagen sind genehmigungsfähig, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Da der Beklagte die Ablehnung des Antrags allein auf § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i.V.m. den Vorschriften des Bauplanungsrechts gestützt hat und eine abschließende Beurteilung zu den Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG im gegenwärtigen Verfahrensstadium nicht möglich und auch nicht Aufgabe des Gerichts ist, konnte die Klage nur mit dem Bescheidungstenor Erfolg haben. Denn die Versagung der Genehmigung ist mit den vom Beklagten angeführten bauplanungsrechtlichen Gründen rechtswidrig und die verbleibenden Genehmigungsvoraussetzungen sind abschließend vom Beklagten und den Fachstellen und Fachbehörden, gegebenenfalls im Rahmen von Nebenbestimmungen, zu beurteilen.

Bei den beiden Windenergieanlagen (WEA) handelt es sich um bauplanungsrechtlich relevante bauliche Anlagen i.S.v. § 29 Abs. 1 BauGB, die im Außenbereich errichtet werden sollen und dort nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert sind. Im Außenbereich ist ein privilegiertes Vorhaben zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die ausreichende Erschließung - vorliegend unstreitig - gesichert ist. Öffentliche Belange sind insbesondere die in § 35 Abs. 3 BauGB angeführten, nicht abschließend genannten Belange.

1) Dem Vorhaben steht zunächst nicht § 3 Nr. 1 der 1. Verlängerung der Veränderungssperre vom 09. November 2012 entgegen. Danach dürfen im Gebiet der Veränderungssperre Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden (vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB). Diese 1. Verlängerung der Veränderungssperre, mit der die Geltungsdauer der am 26. Oktober 2010 beschlossenen und am 26. November 2010 in Kraft getretenen Veränderungssperre um ein Jahr verlängert wurde, geht ins Leere. Die Verlängerung der Satzung war nicht möglich, weil sie von Anfang an unwirksam war (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 15.02.2007 - 2 A 15.05-, zitiert nach juris).

Der parallel zum Aufstellungsbeschluss über den Bebauungsplan Nr. 7 gefasste Satzungsbeschluss vom 26. Oktober 2010 über den Erlass der Veränderungssperre war rechtswidrig, weil die Erlassvoraussetzungen nicht gegeben waren. Nach § 14 Abs. 1 BauGB bedarf es nämlich eines Beschlusses über die Aufstellung eines Bebauungsplanes – was vorliegend wie dargestellt zu bejahen ist – und die Veränderungssperre muss zur Sicherung der Planung erforderlich sein. Zwar erfolgt im Hinblick auf das Sicherungsbedürfnis keine (antizipierte) Normenkontrolle der Planung (vgl. Stock, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Loseblatt-Kommentar, BauGB, Stand: Januar 2011, § 14, Rn. 53). Für das Vorliegen der zweiten Voraussetzung ist jedoch darauf abzustellen, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann (vgl. BVerwG, B. v. 21.12.1993 - 4 NB 40/93 -, zitiert nach juris). Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, der beabsichtigte Bebauungsplan der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O., Rn. 56 m.w.N.).

Die Veränderungssperre der Beigeladenen ist auf ein Planungsziel gerichtet, das im konkreten Fall nicht mit zulässigen Mitteln der Bauleitplanung erreicht werden kann. Denn der von der Beigeladenen beabsichtigten Planung, wie sie sich hier aus dem maßgeblichen Aufstellungsbeschluss über den B-Plan Nr. 7 vom 26. Oktober 2010 ergibt, liegt ein städtebaulich und planungsrechtlich unzulässiges Ziel zugrunde, welches auch nicht in zukünftigen Planungsschritten heilbar ist.

Die Beigeladene hat in dem Aufstellungsbeschluss folgende Planungsziele benannt:

"Die Gemeinde strebt unter optimaler Ausnutzung der im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsflächen sowie gleichzeitigem optimalen Gemeinwohlbezug für die Bürger der Gemeinde ... einen Ausbau der Windkraftanlagen innerhalb der im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsflächen an. Den Gemeinwohlbelangen der Bürger soll hierbei dadurch hinreichend Rechnung getragen werden, dass zukünftig in den Windeignungsflächen nur noch solche Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, die durch die "Bürgerwindpark ... GmbH & Co KG" betrieben werden. Dies soll sichergestellt werden, in dem das im Regionalplan ausgewiesene Windeignungsgebiet auf der Grundlage von § 11 BauNVO (als Sondergebiet), hilfsweise von § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB (als Fläche für den Gemeinbedarf) sowie äußerst hilfsweise von § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB (als Fläche für einen besonderen Nutzungszweck) für einen durch die "Bürgerwindpark... GmbH & Co KG" betriebenen Bürgerwindpark festgesetzt wird."

Das so formulierte und beabsichtigte Planungsziel der Beigeladenen ist für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Sinne von § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB nicht erforderlich. Zwar sind Darstellungen und Festsetzungen, die den Betrieb oder die Errichtung von Windkraftanlagen als "Art der baulichen Nutzung" ermöglichen (z. B. als Sondergebiet für die Windkraft), planungsrechtlich grundsätzlich möglich (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 11 BauNVO); sie können damit auch aus städtebaulichen Gründen erforderlich sein. Vorliegend ist aber nach der beschriebenen Zielsetzung maßgebliches Kriterium für die zusätzliche Ausweisung der Windeignungsflächen die Errichtung und der Betrieb der Windkraftanlagen durch einen Bürgerwindpark, d. h. unter Beteiligung der Gemeinde und von Gemeindemitgliedern. Ausschlaggebend ist hierbei allein die - auch noch einmal von der Beigeladenen schriftsätzlich dargestellte - inhaltliche Absicht, ausschließlich Betreiber im Wege eines echten Bürgerwindparks mit kommunaler Beteiligung zum Zuge kommen zu lassen, insbesondere zur Stärkung der Akzeptanz der Windkraftanlagen in der Bevölkerung der beigeladenen Gemeinde. Danach soll der gemeindliche Bezug des Windparks langfristig sichergestellt werden, z. B. durch textliche Festsetzungen einer zwingenden Beteiligung der Gemeinde an der Betreibergesellschaft als stimmberechtigte Gesellschafterin sowie der Möglichkeit, dass jedes Gemeindemitglied Gesellschafter des Bürgerwindparks werden darf oder alternativ durch die textliche Festsetzung eines Vetorechts der Gemeinde in einer möglichen Bürgerwindparksgesellschaft. Dadurch, dass die Beigeladene nunmehr eine 1. Änderung des Aufstellungsbeschlusses über den Bebauungsplan Nr. 7 am 11. Dezember 2012 beschlossen hat, in der sie die zuvor gewählte Gesellschaftsform "Bürgerwindpark ... GmbH & Co KG" durch "Bürgerwindpark" ohne eine bestimmte Form der Gesellschaft ersetzt hat, verändert sich an dem inhaltlichen Gehalt "Bürgerwindpark" nichts.

Festlegungen mit dieser materiellen Qualität, die also positiv die Art und Weise des Betriebes der Anlage in Form einer subjektiven Beschränkung der potentiellen Betreiber/Vorhabenträger regeln und damit gleichzeitig eine negative Ausschlusswirkung für alle anderen Betreiber bewirken, sind keine zulässigen Festsetzungen im Sinne vom § 9 Abs. 1 BauGB. Der in dieser Vorschrift aufgeführte Katalog über zulässige städtebauliche Festsetzungen (sog. Typenzwang) enthält keine Festsetzungsmöglichkeit der bezweckten Art. Eine solche Festsetzung stellt auch keine zulässige Konkretisierung der "Art der baulichen Nutzung" i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dar. Es handelt sich hierbei nämlich nicht um eine Anforderung, die die Bodennutzung rechtlich lenken kann, so dass die erforderliche bodenrechtliche und damit städtebauliche Relevanz fehlt. Vielmehr soll hier eine "individualisierte" Nutzung festgeschrieben werden, nicht jedoch eine zulässige Konkretisierung von bodenrechtlichen Anforderungen durch bauliche Merkmale, wie sie das Bundesverwaltungsgericht fordert (vgl. BVerwG, B. v. 07.09.1984 - 4 N 3/84 -, zitiert nach juris). Wie aus § 1 Abs. 3 BauGB zu ersehen ist, darf sich die Gemeinde des Mittels der Bauleitplanung nur bedienen, soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Hierzu gehört nicht die Wahrung von wirtschaftlichen Interessen oder von Wettbewerbsinteressen. Denn gegenüber solchen Interessen verhält sich das Bauplanungsrecht neutral (vgl. BVerwG, B. v. 26.02.1997 - 4 NB 5/97 -, zitiert nach juris).

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt standortrelevanter Planungen, auch wenn dort im Einzelfall Interessen eines vorhandenen konkreten Betriebes in die Bauleitplanung mit einbezogen werden können, um z. B. einen bedeutenden Wirtschaftsstandort hervorzuheben, weil Bodenschätze oder gebietsbezogene Bewirtschaftung stattfindet (vgl. zu einem "Sondergebiet Mineralbrunnenbetriebe - Fläche für Lager und Vertrieb", VGH Bad.-Würt., B. v. 18.07.1997 - 8 S 2891/96 -, zitiert nach juris). Auch in jenem Fall war - neben den Produkten, die in den ortsansässigen Verwertungsbetrieben hergestellt wurden - auf 25 % der Gesamtlagerfläche die Lagerung und der Vertrieb für Getränke zulässig, die gerade nicht in den ortsansässigen Betrieben hergestellt wurden. Die beabsichtigte Einschränkung der Art und Weise des Betriebes der Windenergieanlagen ("Bürgerwindpark") knüpft an Aspekte an, die über die erlaubte Konkretisierung von Inhalten eines Bauleitplanes hinausgehen und keine planungsrechtlich zulässige Steuerungsoption darstellen (vgl. Jörg Bringewat, "Windenergie aus kommunaler Hand – Erwiderung auf ZUR 2012, 348", ZUR 2013, 82 m. w. N.).

Die entgegenstehenden Argumente der Beigeladenen vermögen nicht zu überzeugen. Zwar führt sie zunächst auch die vom Bundesverwaltungsgericht gezogene Grenze für die Konkretisierung der Art der baulichen Nutzung bei einer unzulässigen Individualisierung der Nutzung an. Allerdings verkennt sie sodann, dass allein das "Offenlassen" der genauen Form einer Bürgerwindparksgesellschaft noch keine Zugriffsmöglichkeit der Allgemeinheit auf das im Plan versprochene Baurecht gewährleistet, solange - wie von der Beigeladenen beabsichtigt - zumindest eine zwingende kommunale Beteiligung oder Beteiligung von Gemeindemitgliedern vorgesehen ist. Die Bürger einer Gemeinde und die Gemeinde selbst stellen gerade nicht die gesamte Allgemeinheit dar, sondern nur einen Teil davon (vgl. z. B. die Differenzierung in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB einerseits und § 1 Abs. 6 Nr. 1, 2 BauGB andererseits). Auch die im Weiteren angeführten Begründungen eines Bürgerwindparks aufgrund der damit einhergehenden Bürgerakzeptanz für die Windenergie, aus Gedanken des Umweltschutzes (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 f BauGB) bzw. aus Aspekten der sozialgerechten Bodennutzung (§ 1 Abs. 5 BauGB) (vgl. auch Kruse/Legler, "Windparks in kommunaler Regie: Ist das rechtlich möglich?", ZUR 2012, 348) können nicht über die beschränkten rechtlich zulässigen Mittel der Bauleitplanung hinweghelfen, wie sie in § 9 BauGB abschließend normiert sind. Hiermit befasst sich die Beigeladene in ihrer Argumentation nicht weiter.

Aus § 12 BauGB über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan (welcher hier unstreitig nicht Gegenstand des Aufstellungsbeschlusses zum B-Plan Nr. 7 ist) lässt sich nichts anderes ableiten. Diese Vorschrift bezieht den "Vorhabenträger" mit ein. Allerdings wird durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan - ebenso wie bei einem sog. Angebotsbebauungsplan – wiederum allein die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmt, weshalb uneingeschränkt § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB zur Anwendung kommt. Gegenstand des Vorhaben- und Erschließungsplanes ist die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 12, Rn. 5, 9). Nachrangig, wenngleich von § 12 Abs. 1 BauGB benannt, ist der zur Durchführung der Maßnahme verpflichtete Vorhabenträger. Städtebauliches Ziel bleibt aber weiterhin allein das Vorhaben und nicht der Investor. Dies wird besonders deutlich durch die Regelung in § 12 Abs. 5 BauGB, wonach ein Wechsel des Vorhabenträgers möglich ist und die gemeindliche Zustimmung hierzu nur verweigert werden darf, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Durchführung des Vorhaben- und Erschließungsplanes innerhalb der Frist nach Absatz 1 gefährdet ist.

2) Dem Vorhaben stehen entgegen der Annahme des Beklagten und des Verwaltungsgerichts auch nicht die Konzentrationszonen des Flächennutzungsplanes 1998 entgegen.

Nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Vorhaben außerhalb ausgewiesener Konzentrationszonen sind in der Regel also unzulässig. Der sog. Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ermöglicht es der Gemeinde damit, Vorhaben, wie etwa die Errichtung von Windkraftanlagen, durch einen Flächennutzungsplan auf bestimmte Standorte zu konzentrieren und diese positive Darstellung mit einer Ausschlusswirkung für den übrigen Planungsraum zu kombinieren (§ 5 Abs. 2 b BauGB). Für die Anwendung von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ist dem Wortlaut entsprechend ausschließlich auf in Kraft getretene Ziele der Raumordnung oder Flächennutzungspläne abzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 3/02 -, zitiert nach juris).

Der - danach allein maßgebliche - in Kraft befindliche Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Form der 3. Änderung 1998 ist nicht geeignet, die nach dem Gesetz vorgesehene Ausschlusswirkung zu entfalten. Denn er entspricht nicht dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB (a) und ist bereits deshalb für die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der in Rede stehenden Vorhaben außer Acht zu lassen (b).

a) Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Dies bedeutet, dass die Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen die Ziele der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 Raumordnungsgesetz - ROG -) unter Berücksichtigung standörtlicher Interessen konkretisieren und ausgestalten, sich aber nicht über sie hinwegsetzen dürfen. Vielmehr sind die örtlichen Planungsträger an die Ziele als verbindliche Vorgaben strikt gebunden und haben Planungen, die einem geltenden Ziel der Raumordnung widersprechen, zu unterlassen (vgl. BVerwG, B. v. 07.02.2005 - 4 BN 1/05 -; Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6/03 -; OVG RP, Urt. v. 09.04.2008 - 8 C 11217/07 -, jeweils zitiert nach juris).

Der Regelungszweck der Vorschrift liegt in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Er bezieht sich auf den aufzustellenden Plan, seine Änderung, Ergänzung und Aufhebung. Die Gemeinde ist danach unter dem Vorbehalt der materiell-rechtlichen und zeitlichen Erforderlichkeit im Einzelfall nicht nur zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung verpflichtet, wenn sie Bauleitpläne aus eigenem Entschluss und allein aus städtebaulichen Gründen aufstellt oder ändert, sondern sie muss auch dann planerisch aktiv werden, wenn geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung der Bauleitpläne erfordern. Die gemeindliche Planungspflicht setzt in diesem Fall ein, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich ist, d. h., wenn die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, juris).

Die Anpassungspflicht ist verengt, wenn der Raumordnungsplan Eignungsgebiete für die Windenergienutzung im Sinne der § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG und § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB rechtswirksam ausweist (vgl. OVG RP, Urt. v. 09.04.2008, a.a.O., m.w.N.). Eine solche Planung bedeutet, dass Windenergievorhaben grundsätzlich nur in den Eignungsgebieten zulässig und im übrigen Plangebiet ausgeschlossen sind (§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB). Ein Ausschluss von Windenergieanlagen ist nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit der Windenergie im Übrigen, d.h. in den hierfür festgesetzten Eignungsgebieten in substantieller Weise Raum verschafft wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 3/03 -, zitiert nach juris). Aus dieser Regelungswirkung der raumordnerischen Eignungsflächen folgt, dass der Konkretisierungsspielraum der Gemeinde bei Erlass eines Flächennutzungsplanes deutlich eingeschränkt ist: Die durch die Ausweisung im Raumordnungsplan eingetretene Wirkung verleiht der Windenergienutzung in dem Eignungsgebiet grundsätzlich Vorrang. Dieser Vorrang ist in der Bauleitplanung zu respektieren und erlaubt nur noch eine Feinsteuerung.

Die in der 3. Änderung des F-Planes 1998 erfolgte Beschränkung der Windenergienutzung auf nur etwa 10 % des Eignungsgebietes (ca. 12,3 ha von ca. 130 ha) mit der dafür gefundenen Begründung stellt eine erhebliche Reduzierung dar, die im Widerspruch zu der zur Zeit des Erlasses geltenden Teilfortschreibung des Regionalplans 1996 (und auch der nachfolgenden Neufassungen bzw. Teilfortschreibungen) steht. Der Regionalplan in der Teilfortschreibung 1996 enthielt bereits das Ziel, Eignungsgebiete zur Windenergienutzung festzulegen, so dass die Errichtung von WEA in diesen Gebieten mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung übereinstimmt. Sofern und soweit die Windenergienutzung in einem Eignungsraum kleinräumig gesteuert oder darüber hinaus in ihrem flächenmäßigen Umfang einschränkt werden soll, ist ein Flächennutzungsplanverfahren (§ 35 Abs. 3 S. 4 BauGB a. F., entspricht § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB n. F.) erforderlich (vgl. Ziffer 7.6.3(2) 3. Absatz der Teilfortschreibung 1996 und Ziffer 7.6.3 LROPl).

Die Beigeladene hat ausweislich der Ziffer 0. des Erläuterungsberichtes zum Flächennutzungsplan, 3. Änderung, als Zielsetzung den Ausbau der Windenergie in Schleswig-Holstein entsprechend der Fortschreibung der Regionalpläne in den fünf Planungsräumen des Landes durch die Landesplanungsbehörde genannt. Damit waren zwar der Regionalplan und seine Ziele Plananlass für die 3. F-Planänderung 1998. Die in der 3. Änderung vorgenommene Anpassung belässt es jedoch nicht bei einer (bloßen) kleinräumigen Steuerung und Einschränkung der Zielfestlegung, wie sich aus Folgendem ergibt:

In dem Regionalplan ist ein ca. 130 ha großes Eignungsgebiet auf der Gemeindefläche der Beigeladenen für die Windenergienutzung ausgewiesen, das komplett innerhalb des ca. 222 ha großen Gebietes des F-Plans 1998 belegen ist (vgl. Ziffer 7.6.3(2) des Regionalplans sowie die beigefügte Karte im Maßstab 1:100.000). Zunächst ist die Ausweisung des Eignungsgebietes auf dem Gemeindegebiet unter Berücksichtigung dessen, dass nach Ziffer 7.6.3(1) des Regionalplans eine vermehrte Nutzung der Windenergie an dafür geeigneten Standorten von ausreichender Windhöffigkeit dem energiepolitischen Ziel des Landes entspricht, bis zum Jahr 2010 den Anteil dieser umwelt- und ressourcenschonenden Energiegewinnungsform von z. Z. über 500 MW auf eine Anschlussleistung von mindestens 1.200 MW zu erhöhen, nicht zu beanstanden. Da nach Ziff. 7.6(1) des - übergeordneten (§ 8 Abs. 2 S. 1 ROG) - LROPl die Nutzung der Windenergie "unverzichtbarer Bestandteil" der schleswig-holsteinischen Energiepolitik ist und es energiepolitisches Ziel ist, bis zum Jahre 2010 mindestens 25% des gesamten Strombedarfs im Lande durch Windenergie abzudecken, ist auch kein Gesichtspunkt erkennbar, der gegen die Ausweisung des Eignungsgebietes an dieser Stelle und in der festgesetzten Größe ab der Teilfortschreibung 1996 sprechen könnte.

Die Reduzierung der Windeignungsfläche von ca. 130 ha auf ca. 12,3 ha in dem Flächen-nutzungsplan ist mit den dargelegten Zielen der Raumordnung nicht vereinbar. Zwar heißt es in Ziffer 7.6.3(2) 3. Absatz des Regionalplans, Teilfortschreibung 1996 (identisch mit Ziffer 5.8(2) der Neufassung 2002 und Ziffer 5.8.1(4) der Teilfortschreibung 2012), dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung durch eine angemessen begrenzte Einschränkung der Eignungsräume im Wege der Flächennutzungsplanung der einzelnen Gemeinde nicht in Frage gestellt wird. Inhalte eines Landschaftsplanes, Lärmauswirkungen auf bewohnte Gebiete, die Rücksichtnahme auf die Planung benachbarter Gemeinden sowie weitere städtebauliche, landschaftspflegerische oder sonstige öffentliche und private Belange können im Wege der Abwägung eine Reduzierung der Eignungsräume rechtfertigen.

Diese Voraussetzungen haben hier in dem erfolgten Ausmaß jedoch nicht vorgelegen. Die flächenmäßige Einschränkung bzw. Reduzierung des Eignungsgebietes von ca. 130 ha auf ca. 12,3 ha ist nicht "angemessen" bzw. "begrenzt" und auch sachlich nicht gerechtfertigt (vgl. zu vergleichbaren Fällen: OVG Schleswig, Urt. v. 20.01.2005 - 1 KN 9/93 - [Reduzierung auf 1/10]; OVG RP, Urt. v. 09.04.2008 - 8 C 11217/07 -, zitiert nach juris [Reduzierung auf 1/3]).

Die Beigeladene hat zur Größe des Eignungsraumes (Ziffer 5 des Erläuterungsberichtes zur 3. Änderung des F-Planes 1998) die Berücksichtigung der Vorgaben aus dem Planungserlass "Grundsätze zur Planung von Windenergieanlagen" als Richtwerte, die eingehalten werden sollten, angeführt. Desweiteren seien qualitative Aspekte des Landschaftsraumes und des Landschaftsbildes zu berücksichtigen. Diese konkretisierte sie dann dahingehend, dass sich die Abgrenzung der zu ändernden Flächen im F-Plan an den geplanten Standorten für die (sechs) Windenergieanlagen und damit an den topografischen und eigentumsrechtlichen Voraussetzungen sowie an den zu leistenden Ausgleichsmaßnahmen orientierten. Es galt demzufolge einen Abstand zu Moorhörn als ländliche Siedlung von mind. 650 m, einen Abstand zu Einzelhäusern und Siedlungssplittern am Moordeich nördlich des Windparks von mind. 450 m und südlich von mind. 400 m und ein Abstand zur nicht klassifizierten Straße Meiereiweg von ca. 150 m zu berücksichtigen. Aufgrund der gering bewegten Topografie und der linearen Struktur des Landschaftsraumes sei in diesem Bereich eine geordnete Aufstellung der Windkraftanlagen in "Standortstreifen" vorgesehen, um eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes möglichst gering zu halten. Weitere Gesichtspunkte hinsichtlich der Größenbegrenzung hat sie nicht angeführt. Diese Begründung ist für eine angemessene Begrenzung im oben genannten Sinne jedoch nicht ausreichend.

Es ist zwar nach der Rechtsprechung im Rahmen der Bauleitplanung zulässig, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.11.2012 - 12 LB 64/11 -; Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -; VGH München, B. v. 21.01.2013 - 22 CS 12.2297 -, jeweils zitiert nach juris; vgl. auch OVG Schleswig, U. v. 20.01.2005 - 1 KN 9/03 -). Wenn der Planungsgeber jedoch als Ergebnis dieser Untersuchung erkennt, dass er der Windenergie mit der gewählten Methode nicht substantiell Raum gibt, hat er sein Auswahlkonzept zu überprüfen und ggf. abzuändern.

Es ist daher zwar vorliegend nichts dagegen zu erinnern, dass die Beigeladene in der der (Landes-)Raumordnung untergeordneten Bauleitplanung als sachliches Kriterium zur Reduzierung des Eignungsgebietes auf die Abstände in Ziffer IV.5. des Gemeinsamen Runderlasses der Ministerin für Natur und Umwelt, des Innenministers, des Ministers für Finanzen und Energie und der Ministerpräsidentin - Landesplanungsbehörde - "Grundsätze zur Planung von Windenergieanlagen" vom 04.07.1995 (Amtsbl. S.-H. 1995, S. 478) zurückgegriffen hat. Dies sahen auch der Regionalplan, Teilfortschreibung 1996, in Ziffer 7.6.3(2) Absatz 4 und die Erläuterungen zu Ziffer 7.6 (Absatz 9) LROPl ausdrücklich vor. In dem zur Zeit der Flächennutzungsplanänderung maßgeblichen Runderlass 1995 galten für WEA mit bis zu 100 Meter Gesamthöhe u. a. folgende - nicht näher begründete - Abstände (Ziffer IV.5.): zu Einzelhäusern und Siedlungssplitter (bis 4 Häuser) 300 m, zu ländlichen Siedlungen 500 m, zu städtischen Siedlungen/Ferienhausgebieten 1.000 m und zu übrigen Bundesstraßen, Landes- und Kreisstraßen ca. 50 m. Wie sich aus dem Zuschnitt des Eignungsgebietes in dem Regionalplan ergibt, wurden dort Abstände zur umliegenden Bebauung bereits berücksichtigt.

Die benannten Abstände aus dem Runderlass 1995 hat die Beigeladene ihrem F-Plan dann allerdings für die beabsichtigten sechs WEA mit einer Höhe von max. 100 m tatsächlich nicht zugrunde gelegt, sondern diese vergrößert: Für die ländliche Siedlung Moorhörn (nordöstlich der Kreuzung Moordeich/Siethwende gelegen) legte sie einen Mindestabstand von 650 m anstatt 500 m zugrunde, für die Einzelhäuser und Siedlungssplitter nördlich und südlich des Windparks mindestens 450 m bzw. 400 m anstatt 300 m und zu der nicht klassifizierten Straße Meiereiweg (auch "Siethwende" genannt nach dem vorliegenden Kartenmaterial) ca. 150 m anstatt 50 m. Zunächst fehlt eine sachliche Begründung dazu, weshalb sie über die zitierten Abstände aus dem Runderlass hinaus die dargestellten Zuschläge vorgenommen hat. Die vergrößerten Abstände werden als Mindestabstände von der Beigeladenen begründungslos festgestellt. Darüber hinaus ergibt sich aus einer Vermessung der Abstände der drei ausgewiesenen Konzentrationszonen zur umliegenden Bebauung durch das Gericht mit Hilfe des Feldblockfinders des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein, dass die Beigeladene die von ihr selbst aufgestellten Mindestabstände der Konzentrationszonengrenzen tatsächlich nicht einhält. So ergibt sich von der westlichen Konzentrationsfläche, gemessen von der nordwestlichen Ecke zum Einzelhaus "Schmierkrug" (nordwestlich) lediglich ein Abstand von ca. 350 m (und nicht "mind. 450 m"). Zum nördlichen Einzelhaus am Moorweg ergibt sich gemessen von der nordöstlichen Ecke ein Abstand von nur ca. 325 m (und nicht "mind. 450 m"). Zu den südlichen Siedlungssplittern am Norderweg ergeben sich Abstände von ca. 380 m (südwestliche Ecke) und ca. 370 m (südöstliche Ecke), anstatt "mind. 400 m". Ähnlich sieht es mit den Abständen der mittleren Konzentrationsfläche zu dem nördlichen Siedlungssplitter am Moorweg, wonach der Abstand von der nordwestlichen Ecke ca. 370 m und von der nordöstlichen Ecke ca. 360 m beträgt (anstatt "mind. 450 m"). Der Abstand von der südöstlichen Ecke zum Siedlungssplitter Mitte Norderweg beträgt lediglich ca. 265 m und nicht "mind. 400 m". Letztlich beträgt auch der Abstand der östlichen Konzentrationsfläche (nordöstliche Ecke) zur ländlichen Siedlung (südlichstes Gebäude jenseits des Meiereiweges) nur ca. 470 m (anstatt "mind. 650") und zum Meiereiweg nur ca. 110 m (anstatt "mind. 150 m"). Damit werden sogar nicht nur die eigenen "größeren" Abstände nicht eingehalten, sondern teilweise auch nicht die in dem zugrunde gelegten Runderlass 1995 angeführten Richtabstände. Daraus ergibt sich, dass weder die - nicht näher begründete - Vergrößerung der Abstände zur vorhandenen Bebauung noch die - ebenfalls nicht begründete - tatsächliche Unterschreitung der zugrunde gelegten Richtwerte eine sachliche Rechtfertigung für eine "angemessene begrenzte Einschränkung des Eignungsraumes" enthält. Vielmehr kann aus dem Ausschöpfen bzw. teilweisen Unterschreiten der Richtabstände der Schluss gezogen werden, dass eine Vergrößerung nicht als Kriterium dafür herangezogen werden kann, das Gebiet an anderer Stelle "angemessen einzuschränken". Hierzu hätte es konkreter Ausführungen bedurft. Es ergibt sich aus dieser Begründung im Weiteren auch nicht, weshalb auf den verbleibenden (nicht ausgewiesenen) großräumigen Flächen innerhalb des Eignungsraumes des Regionalplans und zwischen den drei Konzentrationszonen im F-Plan die Einhaltung bestimmter Abstände den Ausschluss genau dieser Flächen bedingen. Es ist nicht erkennbar, dass auf diesen Zwischenflächen die zitierten "Pufferabstände" zur umliegenden Bebauung nicht eingehalten werden könnten. Es fehlt damit entscheidungserheblich an einer tragfähigen Begründung, weshalb - negativ betrachtet - die verbliebenen anderen Flächen nicht ausgewiesen worden sind, d. h. weshalb allein die Abstandsflächen dazu führten, dass die übrigen ca. 117 ha der raumordnerischen Eignungsfläche nicht als Konzentrationszonen dargestellt worden sind.

Ebenso wenig rechtfertigt das Bestreben, qualitative Aspekte des Landschaftsraumes und des Landschaftsbildes zu berücksichtigen (Ziffer 4 und 5 des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan), die Reduzierung des Eignungsraumes auf 10 % der Fläche. In den Darstellungen der Beigeladenen zum Landschaftsraum und Landschaftsbild des gesamten Planungsraumes in dem Erläuterungsbericht. Sie bringt dort anschaulich zum Ausdruck, dass es sich nicht um eine Landschaft handelt, die einen besonderen Schutz beanspruchen könnte oder die sich durch eine solche Verschiedenheit auszeichnet, dass diese eine unterschiedliche Bewertung verschiedener Teilräume zuließe. Das Plangebiet ist durch eine geringe Reliefbewegung gekennzeichnet (Ziffer 3.5). Es ist durch landwirtschaftlich geprägte Biotoptypen, zumeist mit intensiver Nutzung, geprägt, die nur eine geringe Bedeutung für den Arten- und Biotopschutz in Bezug auf die Pflanzenwelt aufweisen. Dazu zählen Acker, Grasacker, und artenarme Grünlandflächen. Im nordöstlichen Randbereich ist artenreicheres Dauergrünland ausgebildet. Wertvolle Strukturelemente sind die Kleinstrukturen wie Gewässer und Gebüsche. Die Tränkekuhlen sind gem. § 15 a LNatSchG als gesetzliche Biotope (Ziffer 3.6) geschützt. Das Plangebiet liegt im Naturraum Eiderstedter Marsch. Es ist weder als Landschaftschutzgebiet noch als Naturschutzgebiet ausgewiesen. Das Landschaftsbild ist durch Eindeichungen, Anlagen von Prielen und Gräben und landwirtschaftliche Nutzung geprägt. Kennzeichnend ist der weite Blick über die mehr oder weniger flache Gegend. Es ist eine WKA im Nordosten des F-Plangebietes vorhanden und als technische Vorbelastung der Landschaft gelten zahlreiche kV-Leitungen inner- und außerhalb des Plangebietes, die aufgrund ihrer Fernwirkung das Landschaftsbild beeinflussen (Ziffer 3.8). Im weiteren Umgebungsbereich finden sich zahlreiche Windkraftanlagen und Windparks, die von vielen Punkten im Plangebiet aus sichtbar sind und im weitesten Sinne auch die Landschaft im Plangebiet beeinträchtigen (Richtung Nordosten mit ca. 12 Anlagen, Richtung Norden ein Windpark mit ca. 6 Anlagen, entlang der Küstenlinie zahlreiche Windräder, Ziffer 3.8).

Aus diesen Umständen ist nicht erkennbar, weshalb auf ca. 117 ha des Plangebietes der Schutz des Landschaftsbildes und -raumes insbesondere bei Berücksichtigung der vorhandenen zahlreichen WEA den Ausschluss weiterer Anlagen erfordert; das Gegenteil ist eher der Fall. Es wird daraus zudem nicht deutlich, weshalb dann gerade (nur) die drei Konzentrationszonen an den vorgesehenen Stellen im Sinne des Landschaftsraumes und -bildes ausgewiesen wurden. Soweit die Beigeladene in dem Erläuterungsbericht (Ziffer 5) hierzu weiter anführt, dass aufgrund der Topographie und der linearen Struktur des Landschaftsraumes in diesem Bereich eine geordnete Aufstellung der WEA in "Standortstreifen" vorgesehen sei, um eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes möglichst gering zu halten, begründet auch dies sachlich nicht den Ausschluss von weiteren Flächen, insbesondere nicht hinsichtlich solcher Flächen, die diesem Planungskonzept entsprächen. Es wäre nach der Karte zum Flächennutzungsplan (3. Änderung) auch unter Einhaltung von angemessenen Abständen der WEA untereinander durchaus möglich, weitere lineare Standortstreifen zwischen den ausgewiesenen Konzentrationszonen anzusiedeln. Zumindest durfte die Beigeladene den Gesichtspunkt der Standortstreifen nicht zum Anlass nehmen, den Eignungsraum auf ein Zehntel der im Regionalplan ausgewiesenen Eignungsfläche zu reduzieren. Zum einen ist eine zusätzliche nachteilige Veränderung angesichts der dargestellten "Vorbelastungen" des Landschaftsbildes nicht als so schwerwiegend und damit hinnehmbar zu bewerten; dies auch angesichts dessen, dass nach den Planungen der Beigeladenen die Errichtung von sechs Anlagen möglich ist, d.h. sich eine zusätzliche nachteilige Veränderung auch danach nicht gänzlich vermeiden lässt. Zum anderen hat die Beigeladene nicht ausreichend berücksichtigt, dass Windenergieanlagen im Außenbereich privilegiert zulässig sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Dass sie trotz des Umstandes, dass der Landschaftraum und das Landschaftsbild – wie dargelegt – nicht hervorgehoben schutzwürdig sind, und trotz der "Vorbelastungen" und der ohnehin nicht gänzlich zu verhindernden zusätzlichen Belastung des Landschaftsbildes den Eignungsraum räumlich so einschneidend eingeschränkt hat, macht deutlich, dass sie die Privilegierung der Windenergie und ihr damit verbundenes verstärktes Durchsetzungsvermögen gegenüber davon berührten öffentlichen Belangen nicht mit dem ihr objektiv zukommenden (erheblichen) Gewicht in die Abwägung eingestellt hat (vgl. auch OVG Schleswig, Urt. v. 20.01.2005 - 1 KN 9/03). Darüber hinaus ist aber auch schon die genannte Topografie gerade unter Berücksichtigung der nördlich angrenzenden Vorbelastung auf dem Gemeindegebiet ... als tragfähige Begründung zur Ausweisung von Standortstreifen zweifelhaft. Denn die dortige Anordnung ist zwar für sich gesehen auch "linear", in Bezug auf die Fläche des F-Planes der Beigeladenen jedoch in einer anderen Himmelsrichtung (nämlich Nord-Süd und nicht Nord-Südost).

Anzumerken bleibt, dass in der neuen Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 in der Begründung zu Ziffer 5.8.1(4) nunmehr ausdrücklich angeführt ist, dass eine Reduzierung des Eignungsgebietes durch die Bauleitplanung auf weniger als die Hälfte der Fläche eine unzulässige Einschränkung der raumordnerisch auf diese Gebiete beschränkte Privilegierung darstellt. Auch wenn sich diese ausdrückliche Begründung in den vorherigen Fassungen der Teilfortschreibungen des Regionalplanes nicht fand, handelt es sich hierbei nicht um einen gänzlich neuen Gedanken. Vielmehr wird damit dem bereits zuvor durch die Rechtsprechung aufgestellten Gebot, der Windkraft in substantieller Weise Raum zu verschaffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003, a.a.O.), deutlich Ausdruck verliehen. Dieses fand bereits in der Umschreibung der möglichen Feinsteuerung durch eine "angemessenen begrenzten Einschränkung" in den vorhergehenden Teilfortschreibungen des Regionalplans Ausdruck.

b) Verstößt der Flächennutzungsplan, 3. Änderung 1998, danach gegen § 1 Abs. 4 BauGB, ist er für die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des in Rede stehenden Vorhabens - jedenfalls vom Gericht - außer Acht zu lassen, er ist insoweit unwirksam (vgl. Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, § 1, Stand März 2010, Rn. 452 m.w.N.; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 1, Rn. 42 m.w.N.). Auf die Unwirksamkeit kann sich grundsätzlich jedermann jederzeit berufen; insbesondere können Gerichte ihren Entscheidungen die Unwirksamkeit eines Flächennutzungsplanes zugrunde legen (Inzidentverwerfung). Die Berechtigung der Verwaltungsgerichte, einen Bauleitplan inzident zu überprüfen und ggf. zu verwerfen, setzt nicht voraus, dass die Parteien die Wirksamkeit des Bebauungsplans angegriffen haben oder der Plan im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens für unwirksam erklärt worden ist (vgl. zum Bebauungsplan: BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 – 6 CN 2/00 -, zitiert nach juris).

Mangels rechtmäßiger Konzentrationsflächenausweisung kommt es nicht mehr streitentscheidend auf die Beantwortung der Frage nach der Reichweite der Regelwirkung des   § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB an, mithin, ob für die beiden WEA der Klägerin ein atypischer Sonderfall anzunehmen ist.

3. Dem Vorhaben stehen auch andere öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1, 2 BauGB nicht entgegen. Insoweit sind Hindernisse, die nicht zumindest im Rahmen von Nebenstimmungen zur Baugenehmigung oder zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung überwunden werden können, nicht ersichtlich. Es bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, Einschränkungen zum Umfang ("wie") des Vorhabens, sowohl hinsichtlich seiner Errichtung als auch seines Betriebs, die wegen möglicher Beeinträchtigungen öffentlicher Belange i. S. des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich sind, dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vorzubehalten (vgl. hierzu auch VGH Bad.-Würt., Urt. v. 12.10.2012 - 8 S 1370/1 -; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 23.07.2009 – 2 L 302/06 –, jeweils zitiert nach juris, m. w. N.).

a) Der öffentliche Belang des § 35 Abs. 2 S. 2 1. Halbsatz BauGB ist nicht entgegenstehend, da - wie dargestellt - die beiden beantragten WEA als raumbedeutsame Vorhaben mit den dafür vorgesehenen Standorten innerhalb des durch den Regionalplan ausgewiesenen Eignungsgebietes für die Windenergienutzung liegen und damit den Zielen der Raumordnung gerade entsprechen.

b) Nach § 35 Abs. 3 S. 2 2. Halbsatz BauGB stehen öffentliche Belange raumbedeutsamen Vorhaben nach Absatz 1 nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind. Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen; bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung - wie vorliegend - ist abschließend abzuwägen (§ 7 Abs. 2 S. 1 ROG). Auf der Ebene der Raumordnungsplanung werden überörtlich bedeutsame Standortfragen im Sinne einer Abwägung geprüft und berücksichtigt (vgl. Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Loseblatt-Kommentar, BauGB, Stand: Januar 2012, § 35, Rn. 121).

In Ziffer 7.6.3(2) 2. Absatz des Regionalplans, Teilfortschreibung 1996 (wie auch in den nachfolgenden Fassungen) heißt es bei dem Ziel "Windenergieeignungsräume", dass die Festlegung von Windeignungsräumen auf umfassenden Untersuchungen und Abwägungen seitens des Kreises Nordfriesland und auf dessen Anhörung und Abstimmungen im kommunalen Raum (Beschluss des Kreistages von Nordfriesland vom 11. November 1994) beruht. Die Landesplanungsbehörde habe sich die Ergebnisse nach Abstimmung mit den Fachressorts und nach erneuter Abwägung weitgehend zu Eigen gemacht. "Soweit" diese Abwägung also nicht abschließend war, was hinsichtlich der konkreten Einzelfragen bei einem Vorhaben (z. B. zu den zu erwartenden konkreten Immissionen) anzunehmen ist, stehen vorliegend öffentliche Belange nicht entgegen.

c) Dem Vorhaben stehen Darstellungen der beiden in Aufstellung befindlichen Bauleitpläne (5. Änderung des Flächennutzungsplans, Bebauungsplan Nr. 7) im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB nicht entgegen. Diese weisen zwar - zu Gunsten der Klägerin - die beantragten Standorte der beiden WEA als Eignungsfläche aus, allerdings nach dem B-Plan Nr. 7 nur für einen sog. Bürgerwindpark unter kommunaler Beteiligung. Unabhängig von der bereits unter 1. behandelten Frage der (Un-)Zulässigkeit einer solchen Bauleitplanung können sie bereits deshalb nicht berücksichtigt werden, weil sie noch nicht das notwendige Stadium der Planreife - vergleichbar § 33 BauGB - erlangt haben (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 3/02 –; zum B-Plan BVerwG, Urt. v. 27.01.2005 - 4 C 5/04 -, jeweils zitiert nach juris). Dieses Stadium setzt mindestens voraus, dass die Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB erfolgt ist. Die beiden "neuen" Pläne haben zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung dieses Stadium noch nicht erlangt, denn eine Beteiligung der Öffentlichkeit gem. § 3 Abs. 2 BauGB ist noch nicht erfolgt.

d) Ein Widerspruch gegen den geltenden Flächennutzungsplan, 3. Änderung 1998, der im Übrigen die Standortflächen als "Flächen für die Landwirtschaft" darstellt, kann im Hinblick auf die Privilegierung des klägerischen Vorhabens nicht geltend gemacht werden (§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB).

e) Dass ein Landschaftsplan gem. § 11 Abs. 1 BNatSchG für das Gemeindegebiet... dem Vorhaben der Klägerin gem. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB entgegensteht, ist nicht ersichtlich. Auch die Darstellungen des übergeordneten Landschaftsrahmenplanes für den Planungsraum V aus September 2002 stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen, wie sich auch aus den Genehmigungsunterlagen zum Screening (Beiakte A, Teil "Feststellung UVP-Pflicht", Bl. 6, siehe insb. dort B. Ziffer 1, S. 6 ff.) ergibt.

f) Es ist nicht erkennbar, dass dem Vorhaben der öffentliche Belang der unwirtschaftlichen Aufwendungen i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 BauGB entgegensteht (vgl. Screening: A. Ziffer 1.4, Ziffer 1.5).

g) Die Annahme, dass Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt oder die Wasserwirtschaft oder der Hochwasserschutz gefährdet sind (§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 BauGB), ist bei den beantragten Vorhaben nicht berechtigt.

h) In der näheren Umgebung des gesamten Eignungsgebietes, wie es im Regionalplan ausgewiesen ist, befindet sich ausweislich der dazugehörigen Karte keine Richtfunktrasse, so dass auch ein Entgegenstehen i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB nicht gegeben ist, was gleichermaßen für sonstige luftverkehrsrechtliche Belange gilt. Diesen wird bereits durch den besonderen Anstrich der WEA begegnet.

i) Belange des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes, der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert sowie des Orts- und Landschaftsbildes (§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB) stehen dem Vorhaben nicht entgegen.

Was den öffentlichen Belang der natürlichen Eigenart der Landschaft und die Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes angeht, wird auf die Ausführungen unter 2. a) verwiesen. Gleiches ergibt sich nach den Ausführungen im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan (Ziffer 3.4 und 3.8) hinsichtlich - nicht vorhandener - besonders schützenswerter Denkmäler, des Bodenschutzes und des Erholungswertes der Landschaft. Diese Schutzgüter sind durch die beiden weiteren Anlagen schon nicht nennenswert zusätzlich betroffen und stehen damit dem Vorhaben erst Recht nicht entgegen. Zu diesen Ergebnissen kommt auch das Screening (B. Ziffer 1.14, Ziffer 5, Ziffer 8). Bei einer nur geringen Erhöhung von 20 m gegenüber den vorhandenen Anlagen mit 100 m Höhe ist auch nicht von einer solchen zusätzlichen Beeinträchtigung auszugehen, die gegenüber dem privilegierten Vorhaben der Klägerin bei einer Abwägung höher zu bewerten wäre und damit dem Vorhaben entgegenstünde.

Ob die Errichtung und der Betrieb der Windenergieanlagen gegen § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 Var. 1 BauGB verstoßen, weil wegen einer erheblichen Beeinträchtigung geschützter Arten Belange des Naturschutzes entgegenstehen, lässt sich aus derzeitiger Sicht nach den im bisherigen Verfahren gewonnenen Erkenntnissen nicht abschließend, jedoch mit einer positiven Tendenz zu Gunsten des klägerischen Vorhabens feststellen.

Im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 Var. 1 BauGB sind hierfür maßstabgebend die naturschutzrechtlichen Vorschriften zum Gebiets- (§§ 31 ff. BNatSchG) und Artenschutz  (§§ 39 ff. BNatSchG) und hier insbesondere die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 BNatSchG. Dabei stehen zwingende naturschutzrechtliche Verbote einem im Außenbereich privilegierten Vorhaben als öffentliche Belange i. S. d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB grundsätzlich entgegen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 30.07.2009 - 8 A 2357/08 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 10.01.2008 - 12 LB 22/07 -, juris; Urt. v. 12.11.2008 - 12 LC 72/07 -, juris). Dass solche vorliegend gegeben sind, ist nicht ersichtlich. Nach den im bisherigen Verfahren gewonnenen Erkenntnissen ist festzustellen, dass sich das streitgegenständliche Vorhaben in seiner derzeitigen Gestalt - Errichtung und Betrieb von zwei Windenergieanlagen mit je 120 m Höhe - nicht auf im Umfeld der für diese Anlagen vorgesehenen Standorte lebenden Vogel- und Fledermausarten in einer Art und Weise auswirkt, dass Belange des Naturschutzes diesem Vorhaben entgegenstehen. Das Staatliche Umweltamt kommt in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 2009 zu dem Ergebnis, dass keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, die auf etwaige von dem Projekt ausgehende erhebliche Beeinträchtigungen der umliegenden Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung oder der Europäischen Vogelschutzgebiete in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteile aufgrund der vorhandenen Population und Abstände schließen lassen. Zu diesem Ergebnis kommt im Hinblick auf Fledermausschutz auch das Screening (B. Ziffer 1, zur Avifauna offen gelassen: B. Ziffer 2). Das streitgegenständliche Vorhaben selbst liegt nicht in einem Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder einem Europäischen Vogelschutzgebiet.

Im Übrigen ist das Entgegenstehen weiterer Belange des Naturschutzes nicht ersichtlich, die Standorte liegen insbesondere nicht in nach §§ 22 ff. BNatSchG besonders unter Schutz gestellten Teilen von Natur und Landschaft. Durch die zusätzliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und die Versiegelung von Flächen zur Anlegung eines Zufahrtsweges und der Mastfüße kommt es allerdings zu einem naturschutzrechtlichen Eingriff, für den es bisher an einer Eingriffs- und Ausgleichsbilanzierung fehlt (vgl. auch Screening, A. Ziffer 1.5).

j) Die Frage, ob der öffentliche Belang schädlicher Umwelteinwirkungen gem. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB dem Vorhaben entgegensteht, insbesondere wegen der zu erwartenden Immissionen (Schall, Schattenwurf, Turbulenzen), ist nicht abschließend zu beantworten. Es fehlt hierfür noch eine aussagekräftige Datengrundlage. Die Notwendigkeit entsprechender Gutachten hierzu wird auch ausdrücklich im Screening angeführt (Zusammenfassung S. 1 und A. Ziffer 5.1). Allerdings ist mit dem Screening davon auszugehen, dass etwaigen Grenzwertüberschreitungen durch einen daran angepassten verringerten Betrieb begegnet werden kann; durch entsprechende Auflagen kann die Einhaltung der notwendigen Grenzwerte sichergestellt werden.

4. Dem Vorhaben in seiner jetzigen Gestalt stehen keine sonstigen von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse entgegen. Insbesondere ist eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung nicht erforderlich. Zwar muss sich bei Vorhaben, für die eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3 c S. 1, 5 i.V.m. § 3 b Abs. 3 UVPG i.V.m. Ziffer 1.6.2 der Anlage 1 zum UVPG vorgeschrieben ist, die vorläufige Gesamtbeurteilung auch auf die Frage erstrecken, ob für das Vorhaben die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Dies ist vorliegend unter Beteiligung verschiedener Behörden (Kreis Nordfriesland [Bauaufsicht, untere Naturschutzbehörde, untere Denkmalschutzbehörde], die Beigeladene, das Amt Eiderstedt, das Archäologische Landesamt Schleswig-Holstein und das staatliche Umweltamt Schleswig) geschehen und im Ergebnis verneint worden. Die entsprechende öffentliche Bekanntmachung über die Einzelfallentscheidung gem. § 3 a S. 2 UVPG erfolgte am 23. September 2009.

II. Da sich ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung wegen der noch offenen Prüfungspunkte (Immissionsschutzgutachten, Eingriffs- und Ausgleichsbilanz, ferner die Sicherstellung der Pflichterfüllung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) noch nicht spruchreif bejahen lässt, ist der Beklagte unter Heranziehung der zum "steckengebliebenen" Genehmigungsverfahren entwickelten Grundsätze gemäß § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO zu einer Neubescheidung des Antrags der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung im Allgemeinen nicht ohne Nebenbestimmungen erteilt wird. Grundsätzlich sind individuelle Einschätzungen und Zweckmäßigkeitserwägungen dafür erheblich, ob diese oder jene gleichermaßen geeignete Auflage oder sonstige Nebenbestimmung anzufügen ist. Es ist in derartigen Fällen nicht Aufgabe der Gerichte, ein "steckengebliebenes" Genehmigungsverfahren in allen Einzelheiten durchzuführen. Es ist daher ausnahmsweise gerechtfertigt, dass das Tatsachengericht davon absieht, die Sache spruchreif zu machen. In diesem Falle kann es ein Bescheidungsurteil i. S. v. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO erlassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.1989 - 4 C 52.87 -; B. v. 25.11.1997 - 4 B 179.97 -; OVG NRW, Urt. v. 20.11.2012 - 8 A 252/10 -; Urt. v. 30.07.2009 - 8 A 2357/08 -, jeweils zitiert nach juris).

Die auf Verpflichtung zur Genehmigungserteilung gerichtete Klage war daher im Übrigen abzuweisen.

Das vorliegende Neubescheidungsurteil, durch das der Beklagte zu einer abschließenden Prüfung des Antrags unter erneuter Beteiligung der Beigeladenen verpflichtet ist, ersetzt das gemeindliche Einvernehmen im Umfang der planungsrechtlichen Entscheidungsreife (vgl. BVerwG, B. v. 17.06.2003 - 4 B 14/03 -, zitiert nach juris).

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 1, 3 VwGO.

Danach waren zunächst die erstinstanzlichen Kosten allein dem unterlegenen Beklagten aufzuerlegen, da die Beigeladene dort keinen Antrag gestellt hat; ihre außergerichtlichen Kosten sind insoweit auch nicht erstattungsfähig (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).

Die Kosten des Berufungsverfahrens waren dem Beklagten und der Beigeladenen - welche hier einen eigenen Antrag gestellt hat - als unterlegenen Parteien aufzuerlegen. Danach waren diese im Verhältnis ¼ zu Lasten des Beklagten und ¾ zu Lasten der Beigeladenen zu teilen. Hierbei hat der Senat berücksichtigt, dass das Unterliegen des Beklagten maßgeblich daraus resultiert, dass er die beantragte Genehmigung aus Gründen, die in der Sphäre der Beigeladenen liegen, versagt hat: Zum einen wegen des versagten Einvernehmens, für das dem Beklagten keine Ersetzungsbefugnis zusteht, und zum anderen wegen der Ausweisung von Windeignungsflächen in dem Flächennutzungsplan der Beigeladenen an anderer Stelle. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt hat, bestand für ihn - insbesondere auch wegen der Genehmigung durch das Innenministerium - kein Anlass, an dessen Wirksamkeit zu zweifeln. Zudem resultiert eine weitere Belastung des Beklagten aus der alleinigen Kostenlast aus erster Instanz. Das Unterliegen der Klägerin ist nur in einem geringen Teil i. S. v. § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO gegeben, nämlich nur noch hinsichtlich der wenigen offenen Prüfungspunkte im Rahmen des verbleibenden Genehmigungsverfahrens. Die maßgeblichen Hauptgesichtspunkte wurden bereits durch dieses Berufungsverfahren zu ihren Gunsten geklärt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.