Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 28. Sept. 2017 - 6 A 107/16

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Kläger haben die Kosten des Antragsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen als Gesamtschuldner zu tragen.

III.

Der Streitwert des Antragsverfahrens wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Kläger bewohnen eigener Darstellung zufolge ein am südlichen Rand der Ortschaft G. liegendes, ihnen gehörendes Anwesen. Sie erstreben im vorliegenden Rechtsstreit die Aufhebung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, die das Landratsamt A. am 15. August 2014 der Beigeladenen für die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen südlich von G. erteilt hat.

Diese Anlagen sollen eine Gesamthöhe von 199 m (bei einer Nabenhöhe von 140,60 m und einem Rotordurchmesser von 116,80 m) aufweisen. Östlich der für sie vorgesehenen Standorte bestehen bereits drei Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 78 m und einem Rotordurchmesser von 44 (nach anderer Angabe in den Genehmigungsunterlagen: 40) m.

Durch Bescheid vom 24. Februar 2015 ergänzte das Landratsamt den Bescheid vom 15. August 2014 dahingehend, dass hinsichtlich der Windkraftanlage 1 in Bezug auf ein einzelnes Wegegrundstück und hinsichtlich der Windkraftanlage 3 in Bezug auf fünf andere Wegegrundstücke Abweichungen von den gemäß Art. 6 BayBO einzuhaltenden Abstandsflächen zugelassen wurden.

Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Bescheid vom 15. August 2014 erhobene Anfechtungsklage der Kläger, in die der Ergänzungsbescheid vom 24. Februar 2015 einbezogen wurde, durch Urteil vom 12. März 2015 als unbegründet abgewiesen.

Hiergegen richtet sich der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung, mit dem sie ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sowie Verfahrensmängel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO geltend machen.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils, den Antrag abzulehnen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg, da sich aus der Antragsbegründung vom 22. Juni 2015 (vgl. zu ihrer Maßgeblichkeit § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) nicht ergibt, dass die Voraussetzungen der von den Klägern in Anspruch genommenen Zulassungsgründe erfüllt sind.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht in Abschnitt B.III.2 der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils davon ausgegangen ist, der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Genehmigungsbescheids sei die am 15. August 2014 bestehende Sach- und Rechtslage zugrunde zu legen. Dieser rechtliche Ausgangspunkt steht in Einklang mit dem ebenfalls auf eine Drittanfechtungsklage hin ergangenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Januar 1991 (7 B 102.90 - BayVBl 1991, 375), in dem festgehalten wurde, dass eine solche Genehmigung auch dann nicht rechtswidrig wird, wenn sich nach ihrer Erteilung die Sach- und Rechtslage ändert, wie das hier durch Art. 82 BayBO in der Fassung des am 21. November 2014 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung der Bayerischen Bauordnung und des Gesetzes über die behördliche Organisation des Bauwesens, des Wohnungswesens und der Wasserwirtschaft vom 17. November 2014 (GVBl S. 478) für den Fall der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung geschehen ist. Dies entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, U. v. 25.6.2013 -22 B 11.701 - BayVBl 2014, 502/505 Rn. 47; BayVGH, B. v. 19.8.2015 - 22 ZB 15.458 - Rn. 10).

Aus dem Umstand, dass der Genehmigungsbescheid vom 15. August 2014 am 24. Februar 2015 ergänzt wurde, folgt nichts anderes. Denn die Rechtswirkungen, die der letztgenannte Bescheid zeitigt, können nicht weiter reichen als sein Regelungsgehalt. Dieser aber beschränkt sich darauf, in Bezug auf sechs Wegegrundstücke Abweichungen von den ansonsten einzuhaltenden Abstandsflächen zuzulassen. Nur dieser Rechtsfolgenausspruch muss deshalb mit dem am 24. Februar 2015 geltenden Recht in Einklang stehen. Dass dies nicht der Fall ist, behauptet die Begründung des Zulassungsantrags nicht.

Zu einer auch die unverändert gebliebenen Teile des ursprünglichen Verwaltungsakts umfassenden Verschiebung des maßgeblichen Beurteilungsstichtags auf den Zeitpunkt des Erlasses eines Änderungs- bzw. Ergänzungsbescheids kommt es nur dann, wenn die Änderung der Sache nach als konkludenter, vollständiger Neuerlass des ursprünglichen Verwaltungsakts anzusehen ist. Eine derartige „Novation“ des Bescheids (vgl. zu dieser Terminologie Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 1997, § 113 Rn. 89) ist vor allem dann anzunehmen, wenn der Fehler, der dem ursprünglichen Verwaltungsakt anhaftete, so schwer wiegt, dass er seitens des Gerichts ohne die Änderung umfassend hätte aufgehoben werden müssen, oder wenn es zu einer Wesensänderung des ursprünglichen Verwaltungsakts gekommen ist (vgl. OVG RhPf, U. v. 26.10.1989 - 12 A 48/89 - NVwZ 1990, 1091; Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier a. a. O. Rn. 89). Dass hier eine dieser Fallgestaltungen inmitten steht, macht angesichts des marginalen Charakters der durch den Ergänzungsbescheid getroffenen Regelungen die Begründung des Zulassungsantrags zu Recht nicht geltend.

2. Entgegen den Ausführungen in Abschnitt B.II.1 der Antragsbegründung ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass sich die Kläger durch das streitgegenständliche Vorhaben - auch unter Hinzunahme der Schallvorbelastung - keinen schädlichen Umwelteinwirkungen in Gestalt von Geräuschen ausgesetzt sehen werden.

Die Beigeladene hat auf Verlangen des Landratsamts ein u. a. die Schallimmissionen des Vorhabens betreffendes, am 5. März 2014 fertiggestelltes Gutachten beigebracht, das von einer nach § 26 BImSchG anerkannten Stelle gefertigt wurde. Dieses Gutachten gelangt zu dem Ergebnis, das Anwesen der Kläger („Immissionsort 4a“) sehe sich während der Nachtzeit einer Vorbelastung durch die drei bereits bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 33,0 dB(A) ausgesetzt. Die vier neu zu errichtenden Anlagen verursachten danach am Anwesen der Kläger eine Geräuschbelastung von 41,9 dB(A); die Gesamtbelastung belaufe sich auf 42 dB(A). Alle vorgenannten Werte bezeichnen nach der Darstellung auf Seite 14 des Gutachtens vom 5. März 2014 bereits die obere Vertrauensbereichsgrenze (mithin die ungünstigste, am Anwesen der Kläger zu erwartende Situation); sie wurde unter Zugrundelegung des A-bewerteten Mitwind-Mittelungspegels, vermehrt um einen Sicherheitszuschlag von 2 dB gemäß den Hinweisen des Länderausschusses für Immissionsschutz zum Schallimmissionsschutz bei Windenergieanlagen, ermittelt.

Die in der Antragsbegründung gegen die Verlässlichkeit des Gutachtens vom 5. März 2014 vorgebrachten Einwände erweisen sich als nicht stichhaltig.

2.1 Dem Befund des Verwaltungsgerichts, dass das Anwesen der Kläger auch nach Verwirklichung des streitgegenständlichen Vorhabens keiner Gesamtgeräuschbelastung ausgesetzt sein wird, die die sich aus der Nummer 6.1 Satz 1 Buchst. c TA Lärm ergebenden Immissionsrichtwerte übersteigt, kann nicht entgegengehalten werden, das Verwaltungsgericht habe G. unzutreffend als Mischgebiet eingestuft; wegen der deutlich überwiegenden Wohnnutzung handele es sich bei dieser Ortschaft vielmehr um ein allgemeines Wohngebiet.

Da weder im angefochtenen Urteil festgestellt noch seitens der Kläger vorgetragen wurde, dass das Grundstück der Kläger im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt, beantwortet sich die Frage, welche Immissionswerte dort nicht überschritten werden dürfen, gemäß der Nummer 6.6 Satz 2 TA Lärm in Verbindung mit der Nummer 6.1 TA Lärm nach der Schutzbedürftigkeit des fraglichen Gebiets. Um eine Zuordnung zu einem der in der letztgenannten Bestimmung aufgeführten Gebietstypen zu ermöglichen, ist darauf abzustellen, welcher der in der Baunutzungsverordnung aufgeführten Gebietsarten der Umgriff des zu betrachtenden Immissionsorts am ehesten entspricht (vgl. Feldhaus/Tegeder, TA Lärm, Nr. 6 Rn. 47). Die Umgebung des Grundstücks der Kläger ist danach - wie das Verwaltungsgericht auf Seite 27 unten/28 oben des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat - analog § 5 BauNVO als Dorfgebiet einzustufen.

Für die Richtigkeit dieser Einordnung spricht bereits, dass das Verwaltungsgericht seine dahingehende Überzeugung aufgrund einer von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung gewonnen hat (vgl. auch dazu Seite 27 unten/28 oben des angefochtenen Urteils). Für ein Dorfgebiet ist nach § 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO das Vorhandensein der Wirtschaftsstelle zumindest eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs ausschlaggebend (vgl. BVerwG, U. v. 23.4.2009 - 4 CN 5.07 - BVerwGE 133, 377 Rn. 10 m. w. N.). Die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung trägt nicht konkret vor, dass das Verwaltungsgericht insofern unzutreffende Wahrnehmungen gemacht habe. Vielmehr räumt sie in Abschnitt B.II.1.1 ausdrücklich ein, dass in einem der zwölf Anwesen, aus denen G. bestehe, landwirtschaftliche Tierhaltung betrieben wird. Unerheblich wäre es, wenn in den übrigen elf Anwesen - wie das an gleicher Stelle in der Antragsbegründung behauptet wird - ausschließlich Wohnnutzungen ausgeübt werden sollten. Denn ein Dorfgebiet dient nach § 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 BauNVO auch dem Wohnen; ein bestimmtes prozentuales Mischverhältnis der zulässigen Nutzungsarten zueinander ist für die Bejahung eines Dorfgebiets nicht erforderlich (BVerwG, B. v. 19.1.1996 - 4 B 7.96 - BRS 58 Nr. 67).

2.2 Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils werden ferner durch die in Abschnitt B.II.1.1 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 aufgestellte Behauptung aufgezeigt, die durch die vorhandenen Windkraftanlagen hervorgerufene Vorbelastung hätte durch Messungen (oder sonstige „Erhebungen“) ermittelt werden müssen. Das folgt bereits daraus, dass die Kläger diese rechtliche These lediglich apodiktisch in den Raum gestellt haben, ohne eine Rechtsnorm oder technische Regel zu benennen, aus der sich das Erfordernis einer messtechnischen Ermittlung der Vorbelastung ergibt.

Nur ergänzend ist vor diesem Hintergrund anzumerken, dass die durch die Bestandsanlagen hervorgerufene Vorbelastung im Gutachten vom 5. März 2014 nicht unberücksichtigt geblieben ist. Um sie zu ermitteln, hat das mit der Erstellung dieser Ausarbeitung betraute Ingenieurbüro der insoweit durchzuführenden Ausbreitungsberechnung als Eingangsgröße einen Schallleistungspegel von 101,0 dB(A) zugrunde gelegt, der durch eine jede der Bestandsanlagen hervorgerufen werde (vgl. die Tabelle 4 im Gutachten vom 5.3.2014). Hierbei handelt es sich um jenen Wert, den keine dieser Anlagen nach den für sie am 22. Oktober 2003 erteilten Baugenehmigungen überschreiten darf (vgl. u. a. Blatt 166 der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“ des Landratsamts). Der Immissionsprognose liegt insofern mithin ebenfalls eine „worstcase-Betrachtung“ zugrunde; die Belange der Geräuschbetroffenen werden deshalb auch unter diesem Blickwinkel bestmöglich gewahrt.

Dafür, dass ihr Betrieb mit einem höheren Schallleistungspegel einhergehen sollte, als er durch die Baugenehmigungen vom 22. Oktober 2003 zugelassen wurde, sind keine Anhaltspunkte vorgetragen oder ersichtlich.

2.3 Das Vorbringen, bei der Ermittlung der Immissionen seien seltene Ereignisse im Sinn der Nummer 7.2 TA Lärm unberücksichtigt geblieben, ist bereits mangels hinreichender Substantiierung ungeeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zu wecken. Insbesondere haben die Kläger nicht aufgezeigt, zu welchen „voraussehbaren Besonderheiten“ im Sinn der Nummer 7.2 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm es beim Betrieb der verfahrensgegenständlichen Windkraftanlagen kommen kann.

2.4 Gleichfalls unsubstantiiert geblieben ist die Rüge, das Gutachten vom 5. März 2014 habe keine meteorologische Korrektur vorgenommen. Denn die Antragsbegründung zeigt nicht auf, dass hier eine solche Korrektur geboten gewesen wäre. Entgegen der Darstellung in Abschnitt B.II.1.2 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 besteht insoweit kein Zusammenhang mit der Rechtsfigur der „seltenen Ereignisse“ im Sinn der Nummer 7.2 TA Lärm. Vielmehr handelt es sich bei der meteorologischen Korrektur um eine Rechengröße, die in der Gestalt eines Subtrahenden in den Exponenten der Zehnerpotenz nach der Gleichung 2 eingeht, deren einzelne Komponenten durch die Nummer A.1.4 TA Lärm vorgegeben sind.

Nur ergänzend ist vor diesem Hintergrund darauf zu verweisen, dass sich die meteorologische Korrektur nach den unwidersprochen gebliebenen (und angesichts der Gleichung 2 nach der Nummer A.1.4 TA Lärm inhaltlich überzeugenden) Ausführungen im Schreiben des Landratsamts an das Verwaltungsgericht vom 24. Februar 2015 erst an Immissionsorten praktisch auswirkt, die - anders als das beim Anwesen der Kläger der Fall ist - von einer Windkraftanlage mehr als das Zehnfache ihrer Nabenhöhe entfernt liegen, und sie jenseits dieser Distanz zudem stets zu einer Verringerung des Beurteilungspegels führt.

2.5 Ebenfalls nur behauptet, nicht aber im Sinn von § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO unter Angabe nachvollziehbarer Gründe dargelegt wurde in der Antragsbegründung, die Schallprognose vom 5. März 2014 sei deshalb unzutreffend, weil darin kein Zuschlag für Impulshaltigkeit nach der Nummer A.3.3.6 TA Lärm angesetzt worden sei. Diesbezügliche substantiierte Ausführungen erübrigten sich umso weniger, als die „Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen“ (Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern, für Wissenschaft, Forschung und Kunst, der Finanzen, für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, für Umwelt und Gesundheit sowie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20.12.2011 - nachfolgend „Windkrafterlass Bayern“ genannt) in ihrem Abschnitt 8.2.7 anmerken, Windkraftanlagen würden im Regelfall keine die Vergabe eines Impulszuschlags rechtfertigenden Geräusche hervorrufen. Dafür, dass dieser Erfahrungssatz auch im vorliegenden Fall Platz greift, spricht, dass der Prüfbericht, der am 27. August 2013 über die Windkraftanlagen desjenigen Typs erstellt wurde, deren Errichtung und Betrieb der Beigeladenen durch den Bescheid vom 15. August 2014 gestattet wird, den anzusetzenden Impulszuschlag für den Nahbereich bei Windgeschwindigkeiten bis 8 ms-1 mit 0 dB angibt.

2.6 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung resultieren ferner nicht aus den in Abschnitt B.II.1.4 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptungen, das Gutachten vom 5. März 2014 habe außer Acht gelassen, dass es sich bei Windkraftanlagen um eine Flächenquelle handele, und es fehlten Feststellungen dazu, ob aufgrund der vorhandenen Topografie eine Korrektur der vorgenommenen Lärmberechnungen erforderlich sei.

Soweit die Antragsbegründung in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Oberlandesgerichts München vom 14. August 2012 (27 U 3421/11 und 27 U 50/12) verweist, wird durch diese Bezugnahme die Fehlerhaftigkeit der vorliegend angefochtenen Entscheidung bzw. der ihr zugrunde liegenden, im Verwaltungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse nicht aufgezeigt. Im letzten Absatz des Abschnitts II.5 seines Urteils hat das Oberlandesgericht die Aussagen eines in jenem Verfahren tätig gewordenen Sachverständigen referiert, die der Erläuterung dienten, warum die dort streitgegenständliche Windkraftanlage an zwei Anwesen nahezu gleich hohe Geräuschpegel hervorrief, obwohl das eine Gebäude 825 m und das andere nur 630 m von der Anlage entfernt war. Das Oberlandesgericht machte sich die Angabe des Sachverständigen zu eigen, dieser Umstand erkläre sich zum einen daraus, dass es sich bei einer Windkraftanlage nicht um einen „Punktstrahler“, sondern um eine „Flächenquelle für die Geräuschentwicklung“ handele; zum anderen sei die Topografie zwischen der Anlage und den beiden vorerwähnten Anwesen nicht identisch, weswegen sich der Schall zu dem entfernter liegenden Gebäude hin besser ausbreiten könne.

Warum sich aus diesen Ausführungen die Unrichtigkeit der für das Anwesen der Kläger prognostizierten Geräuschbelastung ergeben soll, ist nicht nachvollziehbar. Insbesondere folgt aus der Bezugnahme auf das Urteil des Oberlandesgerichts vom 14. August 2012 (a. a. O.) weder, das Gutachten vom 5. März 2014 habe den Umstand unberücksichtigt gelassen, dass Windkraftanlagen Schall nicht gleichsam punktförmig emittieren, noch ergibt sich hieraus, dass im Rahmen dieser Lärmprognose die im Umfeld des Vorhabens bestehenden topografischen Gegebenheiten außer Acht geblieben sind. Das Gutachten wurde nach den Angaben in seinem Abschnitt 5.3 auf der Grundlage der DIN ISO 9613-2 erstellt. Dies entspricht nicht nur den Vorgaben der Nummern A.2.2 Abs. 6 und A.2.3.4 TA Lärm; auch in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die DIN ISO 9613-2 ein geeignetes Regelwerk darstellt, um die Besonderheiten der Lärmauswirkungen von Windkraftanlagen zu erfassen (vgl. BayVGH, B. v. 10.8.2015 - 22 ZB 15.1113 - juris Rn. 10 ff.; NdsOVG, B. v. 18.5.2007 - 12 LB 8/07 - ZNER 2007, 229/232).

Gegenteiliges ist nicht dargelegt, auch nicht mit der Behauptung, die Geräuschbelastung der Kläger sei deshalb besonders hoch, weil die vorhandene Vegetation eine „Trichterwirkung“ zum Nachteil ihres Grundstücks entfalte. Das Verwaltungsgericht ist diesem Vorbringen unter Hinweis darauf entgegengetreten, dass die bewaldeten Geländeabschnitte, die das im Süden an das Grundstück der Kläger angrenzende Gelände nach Osten und Westen hin optisch begrenzen, bereits etwa in der Mitte des Hanges enden würden, der zwischen dem Anwesen der Kläger und den Standorten der geplanten Windkraftanlagen liegt. Unter Mitberücksichtigung der Tatsache, dass diese Anlagen Schall in großer Höhe emittieren würden, seien die bewaldeten Flächen nicht geeignet, die Geräuschbelastung des Anwesens der Kläger im Sinn der behaupteten „Trichterwirkung“ merklich zu erhöhen.

Vor allem aus den Darstellungen in dem kleinmaßstäblichen Auszug aus dem Flächennutzungsplan des Marktes L., der sich als Blatt 60 in der Akte „Planunterlagen I“ des Landratsamtes befindet, aber auch aus dem Lageplan, der dem Gutachten vom 5. März 2014 als Anlage 1 beigefügt wurde, geht hervor, dass dem schmalen Waldstreifen, der das zwischen dem Anwesen der Kläger und der Vorhabensfläche liegende Gelände nach Osten hin optisch abschließt, eine solche begrenzende Wirkung in der Tat ungefähr im Umfang der Hälfte der zwischen diesen Grundstücken bestehenden Entfernung zukommt. Die Waldfläche, die das gleiche Gelände nach Westen hin optisch begrenzt, weist diesen Unterlagen zufolge sogar nur eine Länge auf, die deutlich geringer ist als die Hälfte der Entfernung zwischen der Liegenschaft der Kläger und den Grundstücken, auf denen das Vorhaben der Beigeladenen verwirklicht werden soll. Die Lichtbilder 10 und 11, die das Landratsamt bei dem von ihm am 27. Februar 2014 eingenommenen Augenschein gefertigt hat, bestätigen dies ebenso wie die am 6. Februar 2014 entstandenen Aufnahmen, die von den dort als Standorte 1, 2 und 3 bezeichneten Stellen aus gefertigt wurden (Blatt 236 bis Blatt 239 der Akte „Planunterlagen II“ des Landratsamts). Wenn das Verwaltungsgericht vor diesem Hintergrund eine die Geräuschbelastung der Kläger spürbar verstärkende „Trichterwirkung“ verneint hat, so bewegt sich dies innerhalb der sich aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergebenden Grenzen der freien richterlichen Überzeugungsbildung. Dass ihm hierbei ein Verstoß gegen Denkgesetze oder gesicherte naturwissenschaftliche Erkenntnisse unterlaufen ist, zeigen die Ausführungen in Abschnitt B.II.1.4 der Antragsbegründung nicht in schlüssiger Weise auf.

3. In gewissem Umfang folgt bereits aus dem Vorgesagten, dass das Verwaltungsgericht den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag 2 entgegen dem Vorbringen in Abschnitt D.2 der Antragsbegründung frei von Verfahrensfehlern abgelehnt hat, so dass der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO insoweit nicht eingreift.

3.1 Mit diesem Beweisantrag erstrebten die Kläger in erster Linie die Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Verifizierung ihrer Behauptung, aufgrund der streitgegenständlichen Windkraftanlagen werde es an ihrem Anwesen zu unzumutbaren Lärmbelastungen kommen. Das Verwaltungsgericht hat diesen Beweisantrag durch in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluss im Ermessenswege abgelehnt, da (bereits) taugliche und qualifizierte Erkenntnismittel - darunter auch Gutachten - vorlägen.

Die Antragsbegründung zeigt nicht auf, dass die solchermaßen begründete Ablehnung des Beweisantrags im Prozessrecht keine Stütze findet. Das Verwaltungsgericht hat seine Überzeugung, das streitgegenständliche Vorhaben werde am Anwesen der Kläger keine schädlichen Umwelteinwirkungen in Gestalt von Geräuschen hervorrufen, u. a. auf das Gutachten vom 5. März 2014 gestützt. Dies folgt aus der im angefochtenen Urteil wiederholt (u. a. eingangs der Abschnitte B.III.1 und B.III.3 der Entscheidungsgründe) gemäß § 117 Abs. 5 VwGO vorgenommenen Bezugnahme auf die Gründe u. a. des Bescheids vom 15. August 2014, der zum Zweck des Nachweises, dass die Lärmrichtwerte an den maßgeblichen Immissionsorten eingehalten werden, seinerseits auf diese Ausarbeitung verweist (vgl. den zweiten Absatz in Abschnitt II.5 der Bescheidsgründe). Das Verwaltungsgericht hat mithin von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sich die erforderliche Sachkunde hinsichtlich einer entscheidungserheblichen Tatsache durch die Verwertung von im Verwaltungsverfahren eingeholten und von einem Beteiligten vorgelegten Sachverständigengutachten im Wege des Urkundsbeweises zu verschaffen (vgl. zu dieser Befugnis z. B. BVerwG, B. v. 30.9.2010 - 8 B 15.10 - juris Rn. 4). In diesem Fall ist ein Gericht zur Beauftragung eines eigenen Sachverständigen nur verpflichtet, wenn die vorgelegten Gutachten an offen erkennbaren Mängeln oder unlösbaren Widersprüchen leiden, sie von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Gutachters bestehen (BVerwG, B. v. 4.12.1991 - 2 B 135.91 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 238; B. v. 7.6.1995 - 5 B 141.94 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 268; B. v. 30.9.2010 - 8 B 15.10 - juris Rn. 4). Dass hinsichtlich des Gutachtens vom 5. März 2014 eine dieser Voraussetzungen erfüllt ist, wird in Abschnitt D.2 der Antragsbegründung ebenso wenig substantiiert dargetan wie in Abschnitt B.II.1 des gleichen Schriftsatzes.

3.2 Hilfsweise erstrebten die Kläger mit dem Beweisantrag 2 die ergänzende Befragung des zuständigen Sachbearbeiters bei der Immissionsschutzbehörde des Landratsamts sowie derjenigen Diplom-Ingenieure (FH), die für das Gutachten vom 5. März 2014 verantwortlich zeichneten, darüber, dass bei den ermittelten Geräuschimmissionen zu ihrem Nachteil die Impulshaltigkeit der Windkraftanlagen sowie die topografischen und geografischen Gegebenheiten unberücksichtigt geblieben seien. Das Verwaltungsgericht hat diesen Teil des Beweisantrags 2 als unbehelflich abgelehnt.

Die Antragsbegründung zeigt auch insofern nicht auf, dass hierin ein Verfahrensfehler im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt. Zu einer Befragung der von den Klägern benannten Personen war das Verwaltungsgericht schon deshalb nicht verpflichtet, weil das in der mündlichen Verhandlung insoweit unterbreitete Beweisangebot unsubstantiiert war. Den im Rahmen dieses Teils des Beweisantrags aufgestellten Behauptungen fehlt aus den in den Abschnitten II.2.5 und II.2.6 dieses Beschlusses dargestellten Gründen nämlich jede tatsächliche Grundlage (vgl. zu der gerichtlichen Befugnis, unter dieser Voraussetzung einem Beweisantrag nicht zu entsprechen, BVerfG, B. v. 18.6.1993 - 2 BvR 1815/92 - NVwZ 1994, 60/61; ebenso - bezogen auf einen Hilfsbeweisantrag - BVerwG, B. v. 22.11.2013 -7 B 16.13 - juris Rn. 5 f.)

4. In Abschnitt B.II.2 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 bekräftigen die Kläger ihr Vorbringen aus dem ersten Rechtszug, das Vorhaben der Beigeladenen verstoße deshalb gegen das Rücksichtnahmegebot, weil es optisch bedrängend wirke. Selbst unter Einbeziehung der in den Abschnitten B.II.3 und B.II.4 des gleichen Schriftsatzes thematisierten Gesichtspunkte ist auch diese Behauptung nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils aufzuzeigen.

Das Verwaltungsgericht ging in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (seit BayVGH, U. v. 29.5.2009 - 22 B 08.1785 - BayVBl 2010, 114; jüngst BayVGH, B. v. 27.5.2015 - 22 ZB 15.630 Rn. 2) davon aus, dass die Frage, ob eine Windkraftanlage eine optisch bedrängende Wirkung auf in der Umgebung liegende, bewohnte Grundstücke entfaltet, anhand aller Umstände des Einzelfalles zu beantworten ist, wobei sich für die Ergebnisse dieser Prüfung jedoch grobe Anhaltswerte prognostizieren lassen. Einer dieser Anhaltswerte lautet, dass bei einem Abstand zwischen einem Wohnhaus und einer Windkraftanlage, der mindestens das Dreifache der Gesamthöhe dieser Anlage beträgt, die Einzelfallprüfung überwiegend zu dem Ergebnis führen wird, dass sich eine bedrängende Wirkung nicht bejahen lässt (vgl. auch OVG NW, U. v. 9.8.2006 - 8 A 3726/05 - DVBl 2006, 1532/1534 f.). Das Verwaltungsgericht gelangte auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, angesichts einer Höhe der verfahrensgegenständlichen Windkraftanlagen von knapp 200 m und einer Entfernung zwischen dem Anwesen der Kläger und der nächstgelegenen dieser Anlagen von über 600 m sei der relevante Abstand jedenfalls um mehr als das Dreifache überschritten; Umstände, die eine hiervon abweichende Bewertung erfordern würden, lägen nicht vor.

Die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung stellt diesen Befund nicht mit beachtlichen Argumenten in Frage.

4.1 Die Kläger rügen zunächst, da in einer von ihnen im ersten Rechtszug vorgelegten, durch einen Herrn K. erstellten Visualisierung die Distanz zwischen ihrem Anwesen und der (nächstgelegenen) Windkraftanlage 4 auf der Grundlage der Standortkoordinaten mit lediglich 576 m berechnet worden sei, hätte das Verwaltungsgericht Feststellungen dazu treffen müssen, welche Abstandsangaben zuträfen.

Aus diesem Vorbringen folgen keine Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht ging zutreffend davon aus, dass die Windkraftanlage 4 in einer Entfernung vom Wohnhaus der Kläger errichtet werden soll, die eindeutig größer ist als 597 m (d. h. das Dreifache der Gesamthöhe dieser Anlage). Auf diese Windkraftanlage kann sich die Betrachtung insoweit beschränken, da die drei anderen Windräder - auch nach Darstellung in der Ausarbeitung von Herrn K. (vgl. Blatt 124 der Akte des erstinstanzlichen Rechtsstreits) - wesentlich größere Abstände einhalten werden.

Die Windkraftanlage 4 ist nach der von der Beigeladenen eingereichten „Standortbeschreibung“ (Blatt 15 Rückseite der Akte „Planunterlagen I“ des Landratsamts), die durch die Nummer III des Tenors des Bescheids vom 15. August 2014 ausdrücklich zum Genehmigungsinhalt gemacht wurde, an derjenigen Stelle des Grundstücks Fl.Nr. 572 der Gemarkung W. des Marktes L. zu errichten, der durch die Gauß-Krüger-Koordinaten 4405287 (Rechtswert) und 5456877 (Hochwert) festgelegt ist. Die Gauß-Krüger-Koordinaten des Anwesens der Kläger wurden im Gutachten vom 5. März 2014 mit 4... (Rechtswert) und 5... (Hochwert) angegeben. Die Richtigkeit der letztgenannten Daten haben die Kläger während des gesamten Verfahrensgangs - auch in der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung - nicht in Abrede gestellt; sie lassen sich zudem mittels einfacher und allgemein zugänglicher Methoden (z. B. des von der bayerischen Vermessungsverwaltung in das Internet eingestellten Programms „Bayern-Atlas“) ohne weiteres als zutreffend verifizieren. Die durch die beiden letztgenannten Koordinaten bezeichnete Stelle auf dem Grundstück der Kläger befindet sich in der Mitte der südlichen (d. h. den geplanten Windkraftanlagen zugewandten) Fassade des Wohnhauses der Kläger; es handelt sich mithin um einen Ort, der für die Beurteilung des Ausmaßes der optischen Wahrnehmbarkeit des Vorhabens der Beigeladenen durch die Kläger in besonderer Weise geeignet ist.

Anhand der vier vorgenannten Koordinaten lässt sich die Entfernung zwischen den beiden durch sie festgelegten Punkten exakt berechnen; sie beträgt 619,96 m. Die Angabe in Abschnitt 4 der (gleichfalls zum Gegenstand des Genehmigungsbescheids gemachten) „Projektbeschreibung“, die Entfernung der nächstgelegenen Windkraftanlage zum Wohngebäude der Kläger belaufe sich auf „ca. 618 m“, erweist sich damit ebenso als zutreffend wie die Aussage des Verwaltungsgerichts, der Abstand zwischen beiden Objekten sei jedenfalls größer als 600 m.

Eine zusätzliche Bestätigung findet die ermittelte Entfernung durch die Eintragungen in der Karte, die dem Gutachten vom 5. März 2014 als Anlage 1 beigefügt ist. Da an ihren Rändern durchgehend die jeweiligen Gauß-Krüger-Koordinaten (beschränkt auf Intervalle von jeweils 50 m) eingetragen sind, ermöglicht diese grafische Darstellung eine unmittelbare messtechnische Ermittlung des Abstandes zwischen der Windkraftanlage 4 und dem Anwesen der Kläger; auch insoweit ergibt sich eine Distanz von ca. 620 m.

Die Angabe in der Ausarbeitung von Herrn K., die Distanz zwischen dem Fenster eines im Dachgeschoss des Anwesens der Kläger befindlichen Kinderzimmers und der nächstgelegenen Windkraftanlage belaufe sich auf 576 m, hat das Verwaltungsgericht vor diesem Hintergrund zweifelsfrei zu Recht als unzutreffend eingestuft. Desgleichen läge entgegen der in Abschnitt D.5 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung kein für das Ergebnis des erstinstanzlichen Verfahrens auch nur möglicherweise ursächlicher Verfahrensfehler (in Gestalt eines Aufklärungsmangels) vor.

Abgesehen davon ist die knappe Überschreitung einer Entfernung im Umfang des Dreifachen der Gesamthöhe ebenso wenig ausschlaggebend, wie es die knappe Unterschreitung dieser Entfernung wäre, weil es sich bei diesem „3-H-Kriterium“ um kein normatives Kriterium handelt und lediglich die Größenordnung ausschlaggebend ist. Das „3-H-Kriterium“ ist für eine rein schematische Anwendung nicht geeignet.

4.2 Soweit die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung die grundsätzliche Einschlägigkeit des „3-H-Kriteriums“ mit der Behauptung in Frage zu stellen versucht, dass die streitgegenständlichen Windkraftanlagen die doppelte Höhe aufwiesen als diejenigen, auf deren Grundlage das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und das Bundesverwaltungsgericht die vorstehend erwähnte Rechtsprechung entwickelt hätten, werden hierdurch ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht aufgezeigt. Dieses Vorbringen lässt unberücksichtigt, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen bereits im Urteil vom 9. August 2006 (8 A 3726/05 - DVBl 2006, 1532/1534) die Ablehnung einer starren (d. h. nach Metern bemessenen) Abstandsregelung damit begründet hat, ein solcher Ansatz trage dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass „die Gesamthöhe moderner Windkraftanlagen sehr unterschiedlich ist“. Gerade deshalb, weil „von sehr hohen Anlagen ... naturgemäß eine andere optische Wirkung aus[geht] als von Anlagen, die eine deutlich geringere Höhe aufweisen“ (OVG NW, U. v. 9.8.2006 a. a. O. S. 1534), hat sich die Rechtsprechung für einen relativen Maßstab entschieden, der von Windkraftanlagen - stets vorbehaltlich besonderer Gegebenheiten des Einzelfalles - einen Abstand zu vorhandener Wohnbebauung verlangt, der umso größer zu sein hat, je höher die einzelne Anlage ist. Diese Spruchpraxis trägt der Tatsache Rechnung, dass sich der zur visuellen Erfassung einer Windkraftanlage erforderliche vertikale Blickwinkel eines Menschen dann nicht zu vergrößern braucht, wenn ein solches Objekt zwar eine herausragende Höhe aufweist, diese größere Dimension indes durch einen entsprechend weiten Abstand ausgeglichen wird. In der Rechtsprechung werden die vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen entwickelten Anhaltswerte deshalb - soweit ersichtlich ohne Gegenstimmen - auch auf Windkraftanlagen angewandt, die (deutlich) höher als 100 m sind.

4.3 Ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich aus dem in der Antragsbegründung enthaltenen Hinweis darauf, dass die Wahrung des „3-H-Kriteriums“ eine Prüfung des jeweiligen Einzelfalls nicht entbehrlich macht. Denn sowohl das Landratsamt als auch das Verwaltungsgericht haben eine solche ergänzende Vergewisserung durchgeführt; die in Abschnitt B.II.2.2 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 aufgestellten gegenläufigen Behauptungen treffen nicht zu.

Obwohl bereits dem Genehmigungsantrag Lichtbilder und Visualisierungen beigefügt waren, die - bezogen auf den Ortsrand von G. östlich des Anwesens der Kläger sowie auf das südliche Ende des im Westen dieses Anwesens liegenden Waldstücks - zum einen den optischen Ist-Zustand, zum anderen die Situation wiedergeben, wie sie sich nach Auffassung der Beigeladenen nach einer Verwirklichung ihres Vorhabens darstellen wird (vgl. Blatt 225 der Akte „Planunterlagen II“), hat das Landratsamt darauf bestanden, dass die Beigeladene zusätzliche Visualisierungen erstellen lässt, die unmittelbar die Sichtverhältnisse vom Anwesen der Kläger zu den Standorten des Vorhabens zum Gegenstand haben. Begründet wurde diese Forderung damit, dass die optische Wahrnehmbarkeit der geplanten Anlagen von dieser Liegenschaft aus am stärksten ausgeprägt sei, so dass das Rücksichtnahmegebot eine eingehendere Prüfung erfordere (vgl. das Schreiben des Landratsamts an die Beigeladene vom 17.1.2014). Die Beigeladene ist diesem Verlangen durch die als Blatt 236 bis 241 in der Akte „Planunterlagen II“ befindlichen Aufnahmen und Visualisierungen nachgenommen; sie tragen der behördlichen Vorgabe, dass diesen Erkenntnismitteln klare Sichtverhältnisse zugrunde zu legen sind, uneingeschränkt Rechnung.

Dessen ungeachtet hat das Landratsamt zweimal - nämlich am 27. Februar 2014 und am 12. Mai 2014 - Ortsbesichtigungen durchgeführt, die auch die Frage der zwischen dem Anwesen der Kläger und den Standorten der geplanten Windkraftanlagen bestehenden Sichtbeziehungen zum Gegenstand hatten. Erst in Würdigung der hierbei gewonnenen Erkenntnisse, die in Lichtbildern sowie in einem am 11. Juli 2014 erstellten Vermerk festgehalten wurden, gelangte die Behörde zu dem Ergebnis, dass die Genehmigung ohne Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot erteilt werden könne (vgl. Blatt 388 der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“ des Landratsamts).

Auch das Verwaltungsgericht hat die Feststellung, dass das Vorhaben der Beigeladenen unter dem Gesichtspunkt der „optisch bedrängenden Wirkung“ nicht gegen das Rücksichtnahmegebot verstößt, nicht allein auf die Tatsache der Einhaltung des 3-H-Kriteriums gestützt. Denn im Anschluss an die Ausführungen über den zwischen den geplanten Anlagen und dem Anwesen der Kläger bestehenden Abstand hat es festgehalten, konkrete Umstände, die im Einzelfall gleichwohl eine optische Bedrängung begründen konnten, seien weder ersichtlich noch in überzeugender, qualifizierter Weise vorgebracht worden (vgl. Seite 35 oben des Urteilsumdrucks). Ergänzend hierzu hat es auf die bei der von ihm vorgenommenen Ortsbesichtigung gewonnenen Eindrücke, namentlich darauf verwiesen, dass die geplanten Anlagen 1, 2 und 3 (deutlich) weiter vom Anwesen der Kläger entfernt sind als die Anlage 4, und dass wegen der räumlichen Staffelung der einzelnen Windräder kein „optischer Riegel“ entstehen kann. Vor allem aber hat es einen Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot deswegen verneint, weil sich das Wohnanwesen der Kläger (nahe) am Rand zum Außenbereich befindet und seine Schutzwürdigkeit deshalb als gemindert angesehen werden muss. Dem letztgenannten, tatsächlich und rechtlich zutreffenden Gesichtspunkt (vgl. auch BayVGH, B. v. 1.12.2014 - 22 ZB 14.1594 - Rn. 19 f.) setzt die Begründung des Zulassungsantrags nichts entgegen.

4.4 Als Besonderheit des Einzelfalles, die das Vorhaben der Beigeladenen auch bei Wahrung des „3-H-Kriteriums“ als unter dem Gesichtspunkt der optischen Bedrängung ihnen gegenüber rücksichtslos erscheinen lasse, führen die Kläger im Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 22. Juni 2015 demgegenüber erneut den Umstand an, dass das zwischen ihrem Anwesen und den geplanten Windkraftanlagen liegende Gelände nach Osten und Westen hin durch Waldflächen begrenzt werde. Diese Tatsache lasse die Wirkung der wuchtigen Anlagen besonders massiv hervortreten.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich hieraus schon deshalb nicht, weil die beiden vorerwähnten, mit Wald bzw. waldähnlicher Vegetation bestandenen Flächen auch nach dem Vorbringen der Kläger tatsächlich eine deutliche optische Schutzfunktion zugunsten der Kläger entfalten.

Alle im Laufe des verwaltungsbehördlichen und -gerichtlichen Verfahrens aufgenommenen Lichtbilder und erstellten Visualisierungen, die die sich vom Wohngebäude der Kläger aus ergebenden aktuellen und künftigen Sichtverhältnisse zum Gegenstand haben, stimmen darin überein, dass die Bestandsanlagen von dort aus nicht sichtbar sind, weil sie durch den das Blickfeld nach Osten hin begrenzenden, von Nord nach Süd verlaufende Waldstreifen verdeckt werden. Von einer „optischen Vorbelastung“ des Anwesens der Kläger durch diese Anlagen, die das Verwaltungsgericht in fehlerhafter Weise unberücksichtigt gelassen habe, kann deshalb entgegen der in Abschnitt B.II.3 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung nicht gesprochen werden.

Nach der von den Klägern dem Verwaltungsgerichtshof als Anlage K 9 zur Antragsbegründung zur Verfügung gestellten Visualisierung bewirkt die im Südwesten ihres Grundstücks liegende Waldfläche, dass sie die geplante Windkraftanlage 3 unabhängig davon nicht wahrnehmen können, ob sie sich im Wohnzimmer oder im Garten aufhalten. Auch von der südöstlichen Grenze des Grundstücks der Kläger aus werden ausweislich der Visualisierung, die die Beigeladene in Erledigung der behördlichen Aufforderung vom 17. Januar 2014 hat erstellen lassen, nur drei der vier streitgegenständlichen Anlagen sichtbar sein.

Lediglich eine der von Herrn K. im Auftrag der Kläger erstellten Fotomontagen geht davon aus, dass vom Fenster eines im Dachgeschoss des Anwesens der Kläger liegenden Kinderzimmers aus alle vier geplanten Anlagen zu sehen sein werden. Bei einem Aufenthalt im Garten sind auch nach Darstellung von Herrn K. demgegenüber nur drei dieser Objekte wahrnehmbar, da die Windkraftanlage 3 aus dieser Perspektive durch den im Südosten liegenden Wald verdeckt werde.

Bereits das Verwaltungsgericht hat die von Herrn K. stammenden Visualisierungen jedoch als nicht aussagekräftig bezeichnet und diese Einstufung u. a. mit der teilweise unzutreffenden Bezeichnung der verwendeten Software, vor allem aber damit erklärt, dass es sich bei dieser Software um Programme „für Anfänger ohne Qualifizierung für Windkraftobjekte“ handele; zudem habe die Nutzung dieser Software durch Herrn K. - worauf u. a. das Gericht selbst im Verfahren hingewiesen habe - deutliche Schwächen erkennen lassen. Diese Erwägungen sind entgegen dem Vorbringen in Abschnitt B.II.2.3 der Antragsbegründung durch das Recht und die Pflicht des Gerichts, seine Überzeugung hinsichtlich des Vorliegens oder Nichtvorliegens von Tatsachen nach bestem Wissen und Gewissen zu gewinnen, getragen.

Ernstliche Zweifel an der Einstufung der von Herrn K. stammenden Fotomontagen als nicht aussagekräftig durch das Verwaltungsgericht sind umso weniger veranlasst, als die von einem anderen Auftragnehmer erstellten Visualisierungen, die die Kläger als Anlage K 9 im Verfahren über die Zulassung der Berufung vorgelegt haben, die Fehlerhaftigkeit der erstgenannten Ausarbeitung verdeutlichen: Während die als Blatt 122 in der Akte des Verwaltungsgerichts befindliche, von Herrn K. stammende bildliche Darstellung den Eindruck hervorzurufen versucht, die von den Rotoren der Windkraftanlagen 2 und 4 überstrichenen Flächen würden sich aus der Perspektive einer im Garten der Kläger stehenden Person optisch überlappen, räumt die den „Standort 1“ betreffende Visualisierung aus der Anlage K 9 (sie hat ebenfalls die Situation zum Gegenstand, die sich nach einer Verwirklichung des streitgegenständlichen Vorhabens vom Garten der Kläger aus ergeben wird) ein, dass zwischen den Lufträumen, die von den Rotoren der genannten Anlagen in Anspruch genommen werden, auch aus diesem Blickwinkel ein erheblicher Abstand bestehen wird. Dies deckt sich mit dem Eindruck, den die von der Beigeladenen auf Verlangen des Landratsamts hin eingereichten Visualisierungen (vgl. Blatt 237 f. der Akte „Planunterlagen II“) vermitteln. Diese Erkenntnismittel verdeutlichen, dass sich die Kläger trotz des nur knapp gewahrten „3-H-Kriteriums“ keiner erdrückenden, sondern nur einer moderaten optischen Beeinträchtigung ausgesetzt sehen werden.

4.5 Eine Besonderheit des Einzelfalles, bei der trotz Einhaltung des „3-H-Kriteriums“ von einer optisch bedrängenden Wirkung des Vorhabens auszugehen wäre, folgt entgegen dem Vorbringen in der Antragsbegründung auch nicht aus der Höhenlage der geplanten Windkraftanlagen im Verhältnis zum Wohnanwesen der Kläger. Die in Abschnitt B.II.2.1 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 wiederholt aufgestellte Behauptung, diese Anlagen sollten auf dem Kamm einer Anhöhe errichtet werden, trifft in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Vielmehr werden sie ihre Standorte erst deutlich jenseits des höchsten Punkts des Geländes finden, das - wie alle einschlägigen Lichtbilder, aber auch die in den Akten befindlichen Karten, soweit in sie Höhenlinien eingetragen sind, in zweifelsfreier Deutlichkeit erkennen lassen - vom Anwesen der Kläger aus nach Süden hin maßvoll ansteigt, jedoch bereits vor den Grundstücken, auf denen das Vorhaben verwirklicht werden soll, wieder abfällt (vgl. zu letzterem u. a. den in die Akte „Planunterlagen I“ eingehefteten Übersichtsplan „Hauptanfahrwege, Anbringung, Anlieferung“, ferner Blatt 183 und Blatt 389 der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“). Im Aktenvermerk vom 11. Juli 2014 konnte das Landratsamt die Topografie deshalb korrekt wie folgt wiedergeben:

„Der geplante Windpark soll auf einem leicht nach Süden hin abfallenden Gelände errichtet werden. ... Nach Norden in Richtung G. steigt das Gelände vom Windpark aus zunächst leicht an, um dann zum Z...bachtal hin [in diesem Tal liegt G.; Anm. des Verwaltungsgerichtshofs] deutlich abzusinken. Die Windkraftanlagen sollen auf einer Geländehöhe zwischen 459 und 466 m über NN zum Stehen kommen. Die nächstliegenden Immissionsorte in G. (...) liegen auf 436 bzw. 447 m über NN. ... Zwischen dem geplanten Windpark und G. befindet sich eine leichte Geländekuppe.“

Die im Auftrag der Beigeladenen am 18. Februar 2014 erstellten Visualisierungen gingen vor diesem Hintergrund zutreffend davon aus, dass die Kläger von ihrem Wohnhaus aus die unteren Abschnitte der Masten der zu errichtenden Windkraftanlagen nicht werden sehen können, da diese Bauwerksteile durch die dazwischen liegende Geländekuppe verdeckt werden (vgl. die jeweils mit „Neuplanung - Skizze mit Höhenlage“ bezeichneten bildlichen Darstellungen auf den Seiten 237 bis 239 der Akte „Planunterlagen II“).

Die hierdurch bewirkte optische Verkleinerung der geplanten Anlagen gleicht in nicht unbeträchtlichem Umfang den Umstand aus, dass ihre Fußpunkte - wie im vorstehend zitierten Vermerk des Landratsamts zutreffend dargestellt - einen um etwa 12 bis 19 m höheren Standort im Gelände aufweisen werden als das Anwesen der Kläger, das ca. 447 m über NN liegt (vgl. zu letzterem Blatt 164 der Akte „Planunterlagen I“). Selbst Herr K., der bei dem von ihm erstellten Geländeschnitt (Blatt 123 der Akte des Verwaltungsgerichts) die vorerwähnte Kuppe - falls sie überhaupt berücksichtigt wurde - minimalisiert hat, musste einräumen, dass vom Garten des Anwesens der Kläger aus die unteren 30 m und vom im Dachgeschoss liegenden Kinderzimmerfester aus die untersten 10 m des Mastes der Windkraftanlage 4 nicht sichtbar sein werden.

4.6 Eine Besonderheit des Einzelfalles, die einem Rückgriff auf das „3-H-Kriterium“ entgegensteht, resultiert schließlich nicht aus dem Umstand, dass nach den im Vermerk vom 11. Juli 2014 festgehaltenen Feststellungen des Landratsamts die Wohnzimmer beider Kläger nach Süden hin weisen und dies nach dem Vorbringen in der Antragsbegründung auch hinsichtlich ihrer Schlafräume der Fall sei. Da eine derartige Konstellation keinen Ausnahmefall darstellt, sind die Beeinträchtigungen, die sich aus einer Ausrichtung solcher Räume auf (geplante) Windkraftanlagen hin ergibt, bereits von den Wertungen mitumfasst, die der Entwicklung dieses Anhaltswerts durch die obergerichtliche Rechtsprechung zugrunde liegen.

Gleiches gilt für den Umstand, dass für die Kläger die farblichen Kennzeichnungen der Rotoren und ihre Beleuchtung wahrnehmbar sein werden. Denn da alle Windkraftanlagen ab einer bestimmten Höhe derartige oder ähnliche Schutzvorkehrungen aufweisen müssen, handelt es sich auch insofern um eine regelmäßige Begleiterscheinung solcher Objekte in der Sichtweite von Wohngebäuden. Der Annahme, das streitgegenständliche Vorhaben verstoße aus den letztgenannten Gründen gegen das Rücksichtnahmegebot, steht zudem entgegen, dass das Landratsamt zugunsten der Anwohner umfangreiche einschlägige Auflagen in den Bescheid vom 15. August 2014 aufgenommen hat (vgl. die Nebenbestimmung 2.4.1). Danach ist die Befeuerung der Anlagen mit einer Abschirmung nach unten hin zu versehen; bei Sichtweiten von mehr als 5 km ist die Nennlichtstärke auf bis zu 30%, bei Sichtweiten über 10 km auf bis zu 10% zu verringern. Ferner sind die Schaltzeiten und die Blinkfolge der Befeuerungen aller verfahrensgegenständlichen Anlagen untereinander zu synchronisieren. Eine weitere Verringerung der Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch von dem streitgegenständlichen Vorhaben ausgehende Lichteinwirkungen ergibt sich - insoweit zur Tageszeit - aus dem Umstand, dass die Rotorblätter nach der Nebenbestimmung 2.4.2 des Genehmigungsbescheids zur Vermeidung von Lichtreflexen mit mittelreflektierenden Farben matter Glanzgrade zu beschichten sind. Denn bei matten Beschichtungen von Windkraftanlagen stellen die üblicherweise als „Disko-Effekt“ bezeichneten periodischen Lichtreflexionen kein Problem mehr dar (so ausdrücklich der Windkrafterlass Bayern in Abschnitt 8.2.9). Die Kläger haben nicht dargelegt, weshalb diese Maßnahmen nicht ausreichen sollten.

5. Entgegen der in Abschnitt D.1 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung liegt in der Ablehnung des von den Klägern in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrags 1 (er zielte auf die Einholung eines Visualisierungsgutachtens zum Nachweis der Tatsache ab, dass die streitgegenständlichen Windkraftanlagen die Wohnnutzung der Kläger optisch unzumutbar bedrängen und erheblich beeinträchtigen) kein Verfahrensmangel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.

Das Verwaltungsgericht hat diesen Antrag durch in der Verhandlung verkündeten Beschluss mit der Begründung abgelehnt, dem diesbezüglichen Begehren werde in adäquater Ermessensausübung nicht entsprochen, da sich die Einholung eines (weiteren) Gutachtens nicht aufdränge. In den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils wurde zur Erläuterung dieser Aussage auf die vom Verwaltungsgericht durchgeführte Ortseinsicht sowie auf die von der Beigeladenen vorgelegten Visualisierungen verwiesen. Diese seien aussagekräftig und mittels einer Software erstellt worden, die seit Jahren als einzige fachlich anerkannt sei. Zudem habe das Landratsamt diese Visualisierungen begutachtet und sie sich zu eigen gemacht. Überdies stimmten die bei der gerichtlichen Ortsbesichtigung erhobenen Befunde mit den vom Beklagten und von der Beigeladenen gewonnenen überein.

Angesichts dieser Ausführungen trifft die in Abschnitt D.1 der Antragsbegründung aufgestellte Behauptung, das Verwaltungsgericht habe die Schlüssigkeit der von der Beigeladenen eingereichten Visualisierungen ohne nähere Begründung angenommen, nicht zu.

Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe die Einwände unberücksichtigt gelassen, die die Kläger gegen die Richtigkeit der Darstellungen der Beigeladenen erhoben hätten, genügt nicht dem sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ergebenden Darlegungsgebot. Denn in der Antragsbegründung wurden nicht die Schriftsätze bezeichnet, in denen ein derartiges Vorbringen an das Verwaltungsgericht herangetragen wurde. Unterlässt der Rechtsbehelfsführer derartige Hinweise, ist es im Verfahren auf Zulassung der Berufung nicht Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts, umfangreiche Akten daraufhin durchzusehen, ob sich in ihnen Vortrag findet, der eine in der Begründung eines Antrags auf Zulassung der Berufung aufgestellte Rüge zu stützen vermag (Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 198; vgl. zur entsprechenden Rechtslage bei der Begründung einer Revision BVerwG, U. v. 22.1.1969 - VI C 52.65 - BVerwGE 31, 212/217).

Angesichts der zumindest weitgehenden Unverwertbarkeit der von Herrn K. erstellten Fotomontagen mussten die Abweichungen, die zwischen dieser Ausarbeitung und den im Auftrag der Beigeladenen erstellten Visualisierungen bestehen, das Verwaltungsgericht entgegen dem Vorbringen in der Antragsbegründung nicht dazu veranlassen, dem Verlangen auf Einholung eines diesbezüglichen gerichtlichen Gutachtens stattzugeben.

6. Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich daraus, dass das Verwaltungsgericht der Forderung der Klagepartei nicht nachgekommen ist, die „Gesamtbelastung mit Einbezug aller nur ... denkbaren relevanten Faktoren“ (vgl. Seite 37 oben des Urteilsumdrucks) zu ermitteln und zu berücksichtigten. Diesem Verlangen liegt - wie die Ausführungen in Abschnitt B.II.5 der Antragsbegründung verdeutlichen - die Auffassung zugrunde, die Gesamtbelastung im immissionsschutzrechtlichen Sinn, der sich eine Person ausgesetzt sieht, sei auf der Grundlage einer zusammenschauenden Würdigung der Einwirkungen in Gestalt sowohl von Geräuschen als auch von Lichtimmissionen und von Schattenwurf unabhängig davon zu bestimmen, ob diese Einwirkungen von den zu beurteilenden Anlagen oder von anderen Emissionsquellen ausgingen; komme es zu einer Belastung durch unterschiedliche Immissionsarten, müsse dies zu einer Herabsetzung der (jeweils einschlägigen) Grenzwerte führen. Zumindest bedürfe es der Feststellung, inwieweit die Belastbarkeit „im Rahmen des Rücksichtnahmegebots“ überschritten werde.

Das Verwaltungsgericht ist diesem Ansatz nicht gefolgt, da eine solche Forderung im geltenden Recht keine Grundlage finde (vgl. dazu namentlich die Ausführungen auf Seite 12, aber auch auf Seite 37 oben des Urteilsumdrucks). Eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wäre mit Blickrichtung hierauf nur veranlasst, wenn die Kläger in der Antragsbegründung aufgezeigt hätten, dass es einen Rechtssatz gibt, der eine Summation der Effekte verschiedener Immissionsarten gebietet. Diese Aufgabe wird im Schriftsatz vom 22. Juni 2015 indes nicht einmal ansatzweise geleistet. Die Ausführungen dort beschränken sich vielmehr darauf, ein dahingehendes Gebot lediglich zu postulieren.

Nur ergänzend ist deshalb anzumerken, dass auch das rechtswissenschaftliche Schrifttum, soweit es dieser Frage Aufmerksamkeit widmet, davon ausgeht, dass sich das Erfordernis, die Gesamtbelastung eines Schutzgutes durch Immissionen zu berücksichtigen, grundsätzlich auf die einzelnen Immissionsarten beschränkt (vgl. Thiel in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Januar 2014, § 3 BImSchG, Rn. 52; Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 49, sowie vor allem Kotulla in ders., BImSchG, Stand Januar 2004, § 3 Rn. 47, wonach eine bestehende Vorbelastung - z. B. in Gestalt von Lärm - bei der Bestimmung der Erheblichkeit der von der zu beurteilenden Anlage ausgehenden Immissionen anderer Art - etwa in der Gestalt von Gerüchen - außer Betracht zu bleiben hat).

Der Verwaltungsgerichtshof verkennt hierbei nicht, dass es Fallgestaltungen geben kann, in denen es die Schutzpflicht, die der öffentlichen Gewalt in Bezug auf die Grundrechte obliegt, u. U. gebietet, Immissionen dann nicht zuzulassen oder sie zu unterbinden, wenn ein Schutzgut bereits durch Immissionen anderer Art über das von Verfassungs wegen hinzunehmende Maß belastet ist, oder diese verfassungsrechtliche Grenze durch das Zusammentreffen unterschiedlicher Arten von Umwelteinwirkungen erstmals überschritten wird (vgl. zu dem Gebot, im Einzelfall auch Kombinationen und Summationen verschiedener Immissionsarten zu erfassen, Thiel in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Januar 2014, § 3 BImSchG, Rn. 59). Hieraus können die Kläger jedoch nicht nur deshalb nichts zu ihren Gunsten herleiten, weil sie der ihnen obliegenden Darlegungslast hinsichtlich der Existenz und der Reichweite eines solchen Rechtssatzes nicht nachgekommen sind; auch ihre Immissionsbetroffenheit bleibt nach dem Vorgesagten selbst bei einer Zusammenschau der einzelnen ggf. in die Betrachtung einzubeziehenden Faktoren weit hinter dem Grad an Erheblichkeit zurück, von dem an ein etwaiges Erfordernis der Kumulation unterschiedlicher Immissionsarten praktische Relevanz erlangen könnte.

7. Die Forderung, das Ausmaß der Beeinträchtigung der Kläger sei auf der Grundlage des Zusammenwirkens unterschiedlicher Arten von Umwelteinwirkungen zu bestimmen, liegt auch dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag 3 zugrunde. Das Verwaltungsgericht hat diesen Antrag zum einen im Ermessenswege, zum anderen deshalb abgelehnt, „weil das Thema untauglich ist, da hierfür keine Rechtsgrundlage besteht“. Durch die sich hierauf beziehenden Ausführungen in Abschnitt D.3 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 wird nicht aufgezeigt, dass diese Begründung im Prozessrecht keine Stütze findet, wie das für den auch insoweit geltend gemachten Anspruch auf Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO erforderlich wäre. Vielmehr ging das Verwaltungsgericht der Sache nach zutreffend davon aus, dass dieser Beweisantrag deshalb unbehelflich ist, weil nach dem Vorgesagten nicht einmal eine entfernte Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass die einzelnen Immissionen, die von dem streitgegenständlichen Vorhaben ausgehen, in Verbindung mit der vorhandenen Vorbelastung derart erheblich sind, dass von Verfassungs wegen die Kumulation unterschiedlicher Umwelteinwirkungen geboten ist.

Das gilt auch für die im Beweisantrag 3 u. a. ausdrücklich erwähnten Immissionen in der Gestalt von Schattenwurf und Infraschall. Da die Kläger in der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die sich auf diese (präsumtiven) Umwelteinwirkungen beziehen (vgl. zum Schattenwurf den ersten Absatz in Abschnitt B.III.3.b, zum Infraschall vor allem die Ausführungen in dem auf Seite 25 unten des Urteilsumdrucks beginnenden Absatz sowie im ersten Absatz des Abschnitts B.III.3.h der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils), nicht entgegengetreten sind, ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auf Zulassung der Berufung davon auszugehen, dass eine Beeinträchtigung ihres Wohnbereichs durch Infraschall angesichts des zur nächstgelegenen Windkraftanlage bestehenden Abstands nicht einmal „ansatzweise zu diskutieren“ ist (so das Verwaltungsgericht auf Seite 37 oben des angefochtenen Urteils), und dass angesichts der im Bescheid vom 15. August 2014 enthaltenen Nebenbestimmungen 2.3.1 bis 2.3.4 eine erhebliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf nicht zu erwarten steht.

8. Weder ein Anspruch auf Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch ein Verfahrensmangel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ergibt sich aus dem Vorbringen in Abschnitt C der Antragsbegründung, dem Verwaltungsgericht sei erst in der mündlichen Verhandlung bewusst geworden, dass die von den Klägern schriftsätzlich erhobene Rüge der unterbliebenen „Feststellung der Gesamtbelastung durch alle vorhandenen Immissionen“ so verstanden werden müsse, dass damit die Forderung nach einer „Gesamtkumulation aller möglichen materiellen Einflüsse“ erhoben worden sei. Denn die mündliche Verhandlung dient u. a. gerade dazu, den Beteiligten Gewissheit zu verschaffen, dass das Gericht ihr Anliegen zutreffend erfasst hat. Die Ausführungen im vorletzten Absatz des Abschnitts B.II und im dritten Absatz des Abschnitts B.III.3.h der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils aber belegen, dass das Verwaltungsgericht jedenfalls aufgrund des am 12. März 2015 mit den Beteiligten geführten Rechtsgesprächs die diesbezügliche Auffassung der Klagepartei richtig verstanden hat.

9. Soweit die Kläger bereits im ersten Rechtszug die Unvereinbarkeit der streitgegenständlichen Genehmigung mit naturschutzrechtlichen Bestimmungen geltend gemacht, sie insbesondere einen Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG hinsichtlich des Rotmilans gerügt haben, hat das Verwaltungsgericht auf Seite 22 des angefochtenen Urteils zutreffend darauf hingewiesen, dass sie insofern nicht klagebefugt sind. Die in der Antragsbegründung aufgestellte Behauptung, die der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung sei wegen Missachtung des sich aus der letztgenannten Bestimmung ergebenden Tötungsverbots gemäß Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG nichtig, vermag ungeachtet ihrer fehlenden inhaltlichen Stichhaltigkeit hieran nichts zu ändern.

Unmittelbar aus § 42 Abs. 2 VwGO ergibt sich, dass eine Anfechtungsklage - auch gegen einen behauptetermaßen nichtigen Verwaltungsakt - nur zulässig ist, wenn der Rechtsschutzsuchende durch ihn (bzw. durch die Missachtung derjenigen Bestimmung, die nach seiner Auffassung die Nichtigkeitsfolge nach sich zieht) in eigenen Rechten verletzt sein kann. Aus dem Satz des allgemeinen Verwaltungsrechts, wonach sich jedermann auf die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts berufen kann, folgt nicht, dass Personen, die hinsichtlich dieses Verwaltungsakts nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt wären, diese Rechtsfolge gerichtlich geltend machen können (BVerwG, B. v. 9.12.1982 - 7 B 46.81 u. a. - DÖV 1982, 411).

10. Aus den Ausführungen in Abschnitt B.II.7 der Antragsbegründung ergibt sich nicht, dass die im vorliegenden Fall nach der Nummer 1.6.2 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderliche allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben durchgeführt wurde. Die Einschätzung des Landratsamts, dass das Vorhaben keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, ist gemäß § 3a Satz 4 UVPG von gerichtlicher Seite nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt wurde und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

Aus der in der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung, bei der Umweltverträglichkeitsvorprüfung sei die konkrete Feststellung der (möglicherweise) betroffenen Belange unterblieben, resultieren ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht. Denn das Landratsamt hat der Vorprüfung, deren Ergebnisse in einem am 27. März 2014 erstellten Vermerk niedergelegt wurden, die von der Beigeladenen zur Verfügung gestellten Unterlagen sowie die bis zum 27. März 2014 vorliegenden Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zugrunde gelegt (vgl. dazu den letzten Absatz dieses Vermerks). Vor allem die von der Beigegeladen beigebrachte Ausarbeitung, die sich im Kapitel 7 der Antragsunterlagen findet, enthält Ausführungen zu allen Punkten, auf die sich nach § 3c Satz 1 UVPG in Verbindung mit der Anlage 2 zu diesem Gesetz eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung zu erstrecken hat.

Soweit die Kläger konkrete Feststellungen zu bedrohten Tierarten vermissen, legen sie nicht dar, dass sich aus den letztgenannten Bestimmungen die Notwendigkeit diesbezüglicher Aussagen ergibt. Unabhängig hiervon hat das Landratsamt der Umweltverträglichkeitsvorprüfung ausweislich der Ausführungen im letzten Absatz des Vermerks vom 27. März 2014 u. a. die damals bereits zur Verfügung stehende spezielle artenschutzrechtliche Prüfung zugrunde gelegt; auf sie nimmt auch die als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindliche Ausarbeitung in ihrem Abschnitt 2.2 ausdrücklich Bezug. Die Kläger tragen nicht substantiiert vor, dass in der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung auch nur eine einzige bedrohte Tierart unberücksichtigt geblieben ist. Auf den Seiten 25 bis 29 dieser Unterlage werden insbesondere die Auswirkungen der zu errichtenden Windkraftanlagen auf den in Abschnitt B.II.7 der Antragsbegründung erneut angesprochenen Rotmilan eingehend erörtert.

Die Vorbelastungen, die sich aus den drei vorhandenen Windkraftanlagen ergeben können, werden im Abschnitt 1.1 der als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindlichen Ausarbeitung erwähnt. Ebenfalls thematisiert wurde dieser Umstand in Abschnitt 4.4 des landschaftspflegerischen Begleitplans, auf den sich die vorgenannte Ausarbeitung in ihrem Abschnitt 2.2 ausdrücklich bezieht. Vor allem aber spricht der Vermerk vom 27. März 2014 die Tatsache, dass „es sich um ein kumulierendes Vorhaben mit drei bestehenden Windkraftanlagen in der näheren Umgebung handelt“, selbst an.

Die nach der Nummer 2.3.11 der Anlage 2 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlichen Angaben über die Auswirkungen des Vorhabens auf in amtliche Listen eingetragene Denkmäler, Denkmalensembles und Bodendenkmäler finden sich in Abschnitt 2.3 der als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindlichen Ausarbeitung und in der zugehörigen, als Blatt 373 in die Akte „Planunterlagen I“ eingehefteten Karte; der Umstand, dass es sich bei der Altstadt von W. um ein denkmalgeschütztes Ensemble handelt, kommt darin eindeutig zum Ausdruck. Die Tatsache, dass zwischen der weithin sichtbaren Kirche von W. und den zu errichtenden Windkraftanlagen eine Sichtbeziehung besteht, hält der landschaftspflegerische Begleitplan in Abschnitt 4.4 fest.

Dem Ausmaß der Auswirkungen des Vorhabens auf die betroffene Bevölkerung widmet die als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindliche Ausarbeitung einen eigenständigen Abschnitt (3.1).

11. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 i. V. m. § 159 Satz 2 VwGO. Es entspricht im Sinn von § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da sie einen Antrag gestellt hat und sie damit ihrerseits ein Kostenrisiko eingegangen ist.

Wegen der für die Streitwertfestsetzung maßgeblichen Erwägungen wird auf den zwischen den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits ergangenen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. August 2015 (22 C 15.1187 - juris) verwiesen.

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Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 13. August 2012, mit dem der Planfeststellungsbeschluss für den sechsstreifigen Ausbau der Bundesautobahn A 3 (Frankfurt-Nürnberg) im Abschnitt Anschlussstelle (AS) Würzburg-Heidingsfeld/westlich Mainbrücke Randersacker vom 17. Dezember 2009 hinsichtlich der neuen Überführung des öffentlichen Feldwegs "Langer Kniebrecherweg" über die Bundesstraße B 19 (künftig: Überführung) geändert wird. Die lichte Weite der Überführung wird von 28 m auf 44,64 m und die Breite zwischen den Brückengeländern von 5,5 m auf 6 m vergrößert. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 3. März 2011 die Klage mehrerer Enteignungsbetroffener - darunter auch der Klägerin - gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 abgewiesen (- BVerwG 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 215).

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Die Klägerin begründet ihre Klage im Wesentlichen wie folgt: Sie werde durch die mehrjährigen Bauarbeiten erheblichen Lärm- und Schadstoffbelastungen ausgesetzt. Gerade die Überführung sei von zentraler Bedeutung für die Abwicklung des Bauverkehrs. Die an der Überführung geplanten Änderungen erlaubten einen noch stärkeren Bauverkehr mit zusätzlichen Immissionen. Hierüber hätte nicht isoliert entschieden werden dürfen, sondern nur zusammen mit den außerdem vorgesehenen Ergänzungen und Änderungen der Planung. Dies folge aus den Grundsätzen der Einheitlichkeit und Konzentration der Planfeststellung, der Pflicht zur Vorlage einer einheitlichen Ausführungsplanung nach der im Klageverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss abgegebenen Protokollerklärung und dem aus dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes und dem Projektbegriff der UVP-Richtlinie herzuleitenden Gebot, die nachteiligen Auswirkungen aller unmittelbar mit dem Ausbau der A 3 verbundenen Maßnahmen auf Mensch und Umwelt insgesamt zu betrachten. Die Änderung der Überführung sei zudem Voraussetzung für den Bau der Behelfsbrücke über die B 19; sie hätte daher als Folgemaßnahme in das auf die Behelfsbrücke bezogene ergänzende Planfeststellungsverfahren einbezogen werden müssen. Von der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht abgesehen worden. Diesen Verfahrensfehler könne nach Unionsrecht jeder zum Kreis der "betroffenen Öffentlichkeit" zählende Private unabhängig davon geltend machen, ob das Vorhaben seine eigenen Belange berühre.

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Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 13. August 2012 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt in der Sache die angefochtene Entscheidung.

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1. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO für diesen Rechtsstreit erstinstanzlich zuständig. Eine Streitigkeit "betrifft" im Sinne dieser Vorschrift das Planfeststellungsverfahren, wenn sie Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens ist (Beschlüsse vom 12. Juni 2007 - BVerwG 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8 und vom 11. Juli 2013 - BVerwG 9 VR 5.13 - NVwZ 2013, 1219 Rn. 8; stRspr). Dazu zählt auch der hier in Rede stehende Streit darüber, ob eine Planänderung ohne erneutes Planfeststellungsverfahren zugelassen werden durfte (§ 17d Satz 1 FStrG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG).

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2. Die Klage ist mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig. Die Klägerin kann sich nicht auf eigene Rechte berufen, deren Verletzung zumindest möglich erscheint (vgl. Urteil vom 22. Mai 1980 - BVerwG 3 C 2.80 - BVerwGE 60, 154 <157 f.> = Buchholz 451.731 KHG Nr. 3 S. 20 f.).

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a) Die Verletzung einer der Klägerin zustehenden materiellen Rechtsposition ist ausgeschlossen.

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aa) Die Klägerin kann keine Verletzung ihres Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) geltend machen. Der Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 zum Ausbau der A 3, der den Zugriff auf das Grundeigentum der Klägerin eröffnet, ist ihr gegenüber bestandskräftig geworden. Daher kann sie Änderungen oder Ergänzungen dieser Planung nur angreifen, wenn sie gerade erstmals oder weitergehend als bisher betroffen wird (Urteil vom 19. Dezember 2007 - BVerwG 9 A 22.06 - BVerwGE 130, 138 = Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 15 jeweils Rn. 20 und Beschluss vom 17. September 2004 - BVerwG 9 VR 3.04 - Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 13 S. 4 f.; ebenso Beschluss vom 22. September 2005 - BVerwG 9 B 13.05 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 189 Rn. 4 ff. zu im ergänzenden Verfahren ergangenen Planänderungen). Gegenstand des angefochtenen Änderungsbescheides ist lediglich eine Ausdehnung der lichten Weite der Überführung und der Breite zwischen den Brückengeländern. Hierfür wird nicht erneut auf das Grundeigentum der Klägerin zugegriffen.

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bb) Eine Verletzung des aus dem Abwägungsgebot (§ 17 Satz 2 FStrG) folgenden Rechts auf gerechte Abwägung schutzwürdiger und mehr als nur geringfügig berührter privater Belange ist ebenfalls nicht möglich (vgl. Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <66> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 12 und vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 16; Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87 <102 f.> = Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 18 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 6; stRspr).

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(1) Die Klägerin kann nicht die Berücksichtigung derjenigen bauzeitlichen Immissionen verlangen, die dem Ausbau der A 3 zuzurechnen sind. Aufgrund des ihr gegenüber bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses vom 17. Dezember 2009 ist sie zur Duldung dieser Belastungen verpflichtet (§ 17c FStrG i.V.m. § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Dazu gehören auch die Lärm- und Schadstoffeinwirkungen durch den Bauverkehr zur Verwirklichung des planfestgestellten Ausbaus, der auf eigens dafür planfestgestellten Baustraßen - u.a. auf dem "Langen Kniebrecherweg" samt Überführung über die B 19 - abgewickelt wird.

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(2) Es ist ausgeschlossen, dass die Änderungen am Überführungsbauwerk für sich genommen zu Belastungen der mehr als 2 km entfernt wohnenden Klägerin durch Lärm und Schadstoffe führen können.

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Die Aufweitung der Breite zwischen den Geländern der Überführung von 5,5 m auf 6 m ist für den Umfang des Bauverkehrs und dessen räumliche und zeitliche Verteilung ohne jede Bedeutung. Diese Maßnahme dient nach den von der Klägerin nicht in Abrede gestellten Angaben des Beklagten der Anpassung der Fahrbahnbreite zwischen den Geländern an die Fahrbahnbreite der Rampen der Überführung; dadurch soll die dort vorgesehene Betriebsumfahrt für den Winter- und Straßenbetriebsdienst auf der A 3 verbessert werden. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass durch die Aufweitung kein Gegenverkehr der Baufahrzeuge auf der Überführung ermöglicht wird. Die Kapazität der Baustraße "Langer Kniebrecherweg" bleibt also im Wesentlichen unverändert.

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Das gilt auch mit Blick auf die Vergrößerung der lichten Weite der Überführung. Die Annahme der Klägerin, dadurch könnten entlang der B 19 verlaufende Baustraßen unterhalb der Überführung eingerichtet werden, trifft nicht zu. Solche Baustraßen sind weder Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses noch des angefochtenen Änderungsbescheides. Sie können im Übrigen ausweislich der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gezeigten Lichtbilder der bereits errichteten Überführung auch tatsächlich nicht eingerichtet werden. Soweit die Klägerin darauf verweist, die Überführung ermögliche einen Bauverkehr in Richtung Süden, ist nicht erkennbar, dass gerade die streitgegenständlichen Änderungsmaßnahmen hierfür verantwortlich sein könnten. Der angefochtene Bescheid legt keine weiteren Baustraßen fest und nur die planfestgestellten Baustraßen dürfen über den Gemeingebrauch hinaus durch Baufahrzeuge genutzt werden (Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 S. 40, 510 und 519 f.). Sollte die Klägerin geltend machen wollen, die Auf- und Abfahrrampen der Überführung seien tatsächlich abweichend von der Planung errichtet worden, um Möglichkeiten für einen Bauverkehr in Richtung Süden zu schaffen, ist dies für den vorliegenden Rechtsstreit unbeachtlich. Denn die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für Streitigkeiten über fernstraßenrechtliche Planfeststellungsverfahren gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO umfasst nicht Streitigkeiten darüber, ob die konkrete Bauausführung sich im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses hält (vgl. Beschluss vom 11. Juli 2013 a.a.O. Rn. 8 f. m.w.N.). Gegenstand der nicht unter die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO fallenden Ausführungsplanung ist im Übrigen auch die für die Beurteilung der bauzeitlichen Belastungen eigentlich relevante genaue räumliche und zeitliche Verteilung des Bauverkehrs. Schließlich können die Änderungen am Überführungsbauwerk selbst keinen nennenswerten zusätzlichen Bauverkehr auslösen, weil die dazu notwendigen Bauarbeiten nur einen geringen Umfang aufweisen.

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(3) Die Klägerin meint, eine gerechte Abwägung ihrer Belange könne nicht auf die durch die Änderungen am Überführungsbauwerk verursachten Auswirkungen beschränkt werden, sondern setze eine auf sämtliche Änderungen und Ergänzungen der Planfeststellung bezogene Gesamtbetrachtung aller Immissionen voraus, auch wenn über die einzelnen Maßnahmen gesondert entschieden worden sei. Jedenfalls bei der danach gebotenen Berücksichtigung der kumulativen Wirkung aller Planänderungen bzw. -ergänzungen könne nicht ausgeschlossen werden, dass sie in abwägungserheblicher Weise zusätzlichen Lärm- und Schadstoffbelastungen ausgesetzt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Dabei kann offenbleiben, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen ein Kläger mit Blick auf das drittschützende Gebot gerechter Abwägung privater Belange überhaupt verlangen kann, dass eventuelle nachteilige Auswirkungen anderer, von ihm nicht angefochtener Maßnahmen zur Änderung oder Ergänzung der Planfeststellung berücksichtigt werden. Wie ausgeführt, wird die Klägerin durch die hier angefochtene Planänderung in keiner Weise belastet. Selbst wenn unterstellt wird, dass es eine von mehreren Maßnahmen ausgehende, kumulativ auf die Klägerin wirkende und daher nur im Rahmen einer Gesamtbetrachtung sachgerecht zu bewertende Immissionsbelastung gibt, können jedenfalls die Änderungen an der Überführung hierzu keinen Beitrag leisten.

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b) Der Klägerin steht eine Klagebefugnis auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Verfahrensrecht zu. Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 19; stRspr). Hier liegen die von der Klägerin in Anspruch genommenen Verfahrensrechte bereits nicht vor.

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aa) Es ist nicht zu beanstanden, dass über die Änderungen am Überführungsbauwerk isoliert und nicht zusammen mit weiteren Änderungen und Ergänzungen der Planung entschieden wurde. Den einschlägigen gesetzlichen Regelungen (§ 17d FStrG i.V.m. § 76 VwVfG, § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG) lässt sich nicht entnehmen, dass über alle Modifikationen eines Planfeststellungsbeschlusses nur einheitlich entschieden werden kann. Eine solche Pflicht zur Entscheidungskonzentration wäre im Übrigen auch nicht sachgerecht, weil sich die Notwendigkeit punktueller Änderungen der Planung nicht notwendig zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern nicht selten in unterschiedlichen Phasen der Bauausführung herausstellen wird. Die Klägerin kann einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf einheitliche Entscheidung - insbesondere auf Einbeziehung der Änderungen an der Überführung in die Planergänzung zur Behelfsbrücke der B 19 unter dem Gesichtspunkt einer "Folgemaßnahme" - auch nicht aus dem Abwägungsgebot herleiten. Wie bereits ausgeführt, ist die hier angefochtene Maßnahme in keiner Weise konfliktträchtig. Daher kann das Gebot der umfassenden Bewältigung aller durch die Planung aufgeworfenen Konflikte einer isolierten Zulassung der Planänderung nicht entgegenstehen.

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bb) Zu Unrecht verweist die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die in der mündlichen Verhandlung am 17. Februar 2011 zu Protokoll erklärte Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, wonach "dem Vorhabenträger aufgegeben wird, vor Baubeginn seine Ausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde zur Ergänzung oder Änderung der Planfeststellung oder zur Genehmigung vorzulegen." Sie meint, aufgrund dieser Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses vom 17. Dezember 2009 könne sie verlangen, dass der Vorhabenträger die Ausführungsplanung als Ganzes vorlegt und die Planfeststellungsbehörde hierüber einheitlich durch Genehmigung oder durch Änderung bzw. Ergänzung der Planfeststellung entscheidet. Das trifft nicht zu.

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Hintergrund der Protokollerklärung ist die nach ständiger Rechtsprechung eröffnete Möglichkeit, die Bauausführung aus der Planfeststellung auszuklammern, soweit sie lediglich nach dem Stand der Technik lösbare Probleme aufwirft; die Pflicht zur Vorlage der Ausführungsplanung vor Baubeginn ermöglicht der Planfeststellungsbehörde die Prüfung und Entscheidung darüber, ob diese Grenze eingehalten ist (vgl. Urteil vom 3. März 2011 a.a.O. Rn. 50 m.w.N.). Es ist nicht erkennbar, weshalb die Planfeststellungsbehörde diesen Prüfauftrag von vornherein nur dann sachgerecht sollte wahrnehmen können, wenn die Ausführungsplanung als Ganze vorgelegt wird. Dass dem nicht so ist, zeigt im Übrigen das Urteil vom 3. März 2011, mit dem die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau der A 3 abgewiesen wurde. Darin wird die Frage, ob die weitere Ausführung verschiedener baulicher Maßnahmen (Abbruch der alten Talbrücke Heidingsfeld und deren Neubau, Errichtung des Katzenbergtunnels, Behelfsfahrbahn der A 3 und Behelfsbrücke der B 19) aus der Planfeststellung ausgeklammert werden durfte, jeweils gesondert abgehandelt (vgl. Rn. 51 bis 57, 63). Erst recht erschließt sich nicht, weshalb sich aus der Protokollerklärung eine Pflicht der Planfeststellungsbehörde ergeben sollte, über alle von ihr nach Prüfung der Ausführungsplanung als notwendig erachteten Änderungen oder Ergänzungen der Planung einheitlich zu entscheiden. Unabhängig davon ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass hier eine besondere Situation vorliegt, die ausnahmsweise für die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung über alle Modifikationen der Planfeststellung sprechen könnte.

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c) Die Klägerin rügt schließlich, die angefochtene Planänderung bilde nach § 3b UVPG zusammen mit sonstigen Änderungen der Planfeststellung und allen bauzeitlichen Maßnahmen wie insbesondere der Behelfsbrücke der B 19 und der Behelfsfahrbahn der A 3 ein Projekt, für das eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 UmwRG und mit Blick auf die Anforderungen des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1) - UVP-RL - könne sie diesen Fehler unabhängig von der Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und Belange i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO geltend machen. Dieser Auffassung kann sich der Senat nicht anschließen.

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In der Rechtsprechung des Senats ist bereits geklärt, dass sich ein Einzelner nicht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten auf die Verfahrensfehler einer rechtswidrig unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung berufen kann. § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG stellt keine "andere gesetzliche Bestimmung" i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO dar, die Einzelnen eine von der möglichen eigenen Betroffenheit unabhängige Klagebefugnis verleiht, sondern betrifft die Begründetheitsprüfung. Die genannten Fehler führen abweichend von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Begründetheit der Klage, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften des UVP-Rechts der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts Einzelner dienen; abweichend von § 46 VwVfG erstreckt sich die Begründetheitsprüfung außerdem nicht auf die Frage, ob diese Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können (Urteile vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 21 f. und - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 jeweils Rn. 34; ebenso Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - juris Rn. 10). Insoweit wird den Einzelnen folglich eine selbständig durchsetzbare Verfahrensposition eingeräumt. Für deren Klagebefugnis bleibt es hingegen bei dem allgemeinen Erfordernis, dass eine eigene Betroffenheit durch die Zulassung des UVP-pflichtigen Vorhabens möglich erscheint.

22

Wie der Senat ebenfalls bereits ausgesprochen hat, können vernünftigerweise keine Zweifel daran bestehen, dass diese Ausgestaltung der Klagebefugnis mit Unionsrecht vereinbar ist (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 23). Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL kann das nationale Recht den Zugang zu Gerichten davon abhängig machen, dass der Kläger eine Rechtsverletzung geltend macht. Das nationale Recht kann nach Art. 11 Abs. 3 Satz 1 UVP-RL ferner in Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, bestimmen, was als Rechtsverletzung gilt. Den Mitgliedstaaten steht es frei, diese Rechtspositionen auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken (EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 - Rs. C-115/09, Trianel - NJW 2011, 2779 Rn. 45). Das Unionsrecht gebietet mithin nicht die Einführung einer UVP-rechtlichen Popular- oder Interessentenklage ohne die Notwendigkeit eigener Betroffenheit. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen Spielraum genutzt und auch für den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie an der Systementscheidung zugunsten eines auf subjektive Rechte Einzelner zugeschnittenen Rechtsschutzes festgehalten (BTDrucks 16/2495 S. 7 f.). Auch widerspricht es offenkundig weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gericht zu gewähren noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip, dass ein Einzelner nur dann gegen die Zulassung eines UVP-pflichtigen Vorhabens klagen kann, wenn überhaupt die Möglichkeit besteht, dass er dadurch betroffen wird (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 23).

23

Das Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Der Verweis auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 7. Januar 2004 - Rs. C-201/02, Wells - (NVwZ 2004, 593) geht fehl. Die im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens ergangene Entscheidung betraf nicht die Frage, ob Einzelne den Verfahrensmangel einer rechtswidrig unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung unabhängig von eigener Betroffenheit klageweise geltend machen können. Dasselbe gilt für das von der Klägerin außerdem in Bezug genommene, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens ergangene Urteil des Gerichtshofs vom 11. August 1995 - Rs. C-431/92 - (NVwZ 1996, 369); auf Rügemöglichkeiten Einzelner kam es in diesem Zusammenhang nicht an (Rn. 26). Wenn die Klägerin meint, nach Unionsrecht dürfe der Zugang zu Gericht allein von der Zugehörigkeit des Einzelnen zur "betroffenen Öffentlichkeit" i.S.d. Art. 1 Abs. 2 Buchst. e UVP-RL abhängig gemacht werden, übersieht sie, dass sich die den Mitgliedstaaten eröffnete Systementscheidung zugunsten eines subjektiven Rechtsschutzes nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 1 UVP-RL gerade auf den Zugang der "Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit" zu den Gerichten bezieht; zu Klagemöglichkeiten der allgemeinen Öffentlichkeit trifft die UVP-Richtlinie ohnehin keine Aussagen.

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Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der 380-kV-Höchstspannungsfreileitung Punkt F. - Punkt St. T., Bauleitnummer (Bl.) 4571.

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Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses ist die Errichtung und der Betrieb einer rund 7,4 km langen 380 kV-Höchstspannungsfreileitung einschließlich der damit im Zusammenhang stehenden Folgemaßnahmen sowie der Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Die Leitung dient einem Lückenschluss und soll die Energieversorgung der Stadt K. und ihrer Umgebung langfristig sichern. Insgesamt werden 23 Masten unterschiedlichen Bautyps neu errichtet, zugleich 17 Masten demontiert. Die planfestgestellte Trasse beginnt am Punkt F. unter Anschluss an die Höchstspannungsfreileitung Bl. 4123. Sie kreuzt aus südöstlicher Richtung kommend die Bundesautobahn A 44 und wird dann weitgehend parallel zu dieser Bundesautobahn geführt, berührt bei Mast 5 das Gebiet des "Campus F.", kreuzt an der Anschlussstelle F. die Landesstraße L 382 und verläuft weiter in weitgehend westlicher Richtung bis zu einer stillgelegten, nach Norden verlaufenden Eisenbahntrasse. Parallel hierzu wird sie zum Edelstahlwerk geführt. Dort verschwenkt sie leicht nach Westen und führt zum Punkt St. T.. Auf diesem etwa 2,9 km langen Teilstück befindet sich die rückzubauende Freileitung Bl. 2339. Die Trasse verläuft hier am Ortsrand der Klägerin, dem sie sich bis auf knapp 30 m von der Trassenmitte nähert. Über die gesamte Strecke wird die Trasse parallel zur bestehenden Freileitung Bl. 2388 geführt.

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Im Juni 2007 übersandte eine Rechtsvorgängerin der Beigeladenen dem Beklagten ein Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zur Prüfung, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe. Das Gutachten verneinte eine solche Pflicht. Für die Umweltauswirkungen legte es eine dreistufige Skala ("erheblich" - "deutlich" - "gering") zu Grunde. Erhebliche Umweltauswirkungen verneinte es durchgängig, deutliche Auswirkungen bejahte es hinsichtlich einzelner Kriterien für die Vorprüfung des Einzelfalls im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 2 zum UVPG. Die zu erwartenden Umweltverschmutzungen (Ziff. 1.4 der Anlage 2 zum UVPG) schätzte das Gutachten als gering ein, da die Immissionen durch elektromagnetische Felder die maßgeblichen Grenzwerte einhielten. Nach Beteiligung verschiedener Fachdezernate stellte die Planfeststellungsbehörde des Beklagten in einem Vermerk vom 8. Januar 2008 fest, der Eingriff werde in keinem relevanten Schutzgut zu erheblichen Umweltauswirkungen führen, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei daher nicht erforderlich. Auf Nachfrage teilte der Beklagte dem Beigeladenen unter dem 20. Dezember 2010 mit, es bleibe bei dieser Einschätzung.

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Zu den im Jahr 2010 eingereichten Planfeststellungsunterlagen beteiligte die Beklagte im März 2011 die Träger der öffentlichen Belange, darunter die Klägerin. Die Unterlagen wurden in der Zeit vom 28. März bis 9. Mai 2011 bei der Stadt K. ausgelegt.

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Die Klägerin nahm unter dem 5. Mai 2011, beim Beklagten eingegangen am 9. Mai 2011, zu dem Vorhaben Stellung. Die Trasse habe einen zu geringen Abstand zur Wohnbebauung im Bereich des Stadtteils B., es müsse geprüft werden, ob die Leitung negative gesundheitliche Wirkungen für die Bewohner der dortigen Wohngebiete habe. Die Unterlagen ließen die Stärke der elektromagnetischen Felder nicht erkennen. Es bedürfe einer Prüfung von Alternativen, sowohl einer Erdverkabelung als auch einer mindestens teilweisen Verlegung der Trasse. Die Planung berühre beim "Campus F." den Bebauungsplan Nr. 653, dort reiche der Schutzstreifen auf einer Breite von ca. 300 m bis zu 5 m in die festgesetzten Gewerbegebiete hinein. Weiter rügte die Klägerin Mängel hinsichtlich des Landschafts- und Artenschutzes sowie des Grund- und Trinkwasserschutzes während der Bauphase. Schließlich forderte sie, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.

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Mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 legte die Klägerin ein Gutachten zu den Möglichkeiten und Auswirkungen einer 380-kV-Erdkabelverlegung vor. Es beschreibt die technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Eigenschaften von Freileitungen und Erdkabeln und vergleicht die Wirtschaftlichkeit. Die Ausführung der Leitung als Freileitung stelle, so das Gutachten, aus technischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Hinsicht eindeutig die zu bevorzugende Variante dar. Die Einwendungen der Klägerin wurden in einem nicht-öffentlichen Erörterungstermin am 28. Februar 2012 erörtert.

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Der Beklagte stellte den Plan mit Planfeststellungsbeschluss vom 7. November 2012 fest und stellte ihn der Klägerin am 27. November 2012 zu.

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Die Klägerin ist Eigentümerin zahlreicher Grundstücke, für die der Planfeststellungsbeschluss eine Enteignung für zulässig erklärt. Wegen der bereits bestehenden Leitung (Bl. 2388), aber auch wegen einer 1962 planfestgestellten, aber nicht verwirklichten Leitung ist eine Vielzahl dieser Grundstücke dinglich zugunsten von Rechtsvorgängerinnen der Beigeladenen belastet. Die privatrechtliche Situation weicht im Detail voneinander ab. Von elektromagnetischen Feldern und Lärm sind einzelne Grundstücke im Eigentum der Klägerin betroffen, die auf der Grundlage von Erbbaurechten zu Wohnzwecken genutzt werden.

9

Die Klägerin hat am 20. Dezember 2012 Klage erhoben. Nach ihrer Auffassung bedurfte das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Der Landschaftsschutz sei unzutreffend abgearbeitet. Die nur knapp unterschrittenen Grenzwerte der 26. BImSchV seien wissenschaftlich überholt und die entstehenden Immissionen unzumutbar. Die Richtwerte der TA Lärm seien überschritten, die hierzu vorgelegten Unterlagen unvollständig. Der Planfeststellungsbeschluss greife durch eine rechteckige Gestaltung der Schutzstreifen mehr als erforderlich auf ihr Eigentum zu. Den Gefahren durch Mastbrüche werde nicht ausreichend begegnet. Die Alternativenprüfung sei unzureichend. Mindestens teilweise dränge sich die Ausführung als Erdkabel auf, insbesondere im Bereich zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T..

10

Die Klägerin beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 7. November 2012 für den Neubau der 380 kV-Höchstspannungsleitung Punkt F. - Punkt St. T., Bl. 4571 in den Abschnitten Punkt F. - Punkt St. T. aufzuheben,

hilfsweise,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. November 2012 zu verpflichten, über Schutzvorkehrungen zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin und zum Schutz ihres Grundeigentums, insbesondere vor Immissionen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

11

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

12

Die Klägerin sei hinsichtlich mehrerer Einwendungen präkludiert. Den Anforderungen an eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls habe die Beklagte genügt. Verstöße gegen Vorschriften des Landschaftsschutzes könne die Klägerin nicht rügen. Die Grenzwerte der 26. BImSchV seien gewahrt und in der Sache nicht zu beanstanden. Hinsichtlich des Lärmschutzes mache die Klägerin keine eigenen Belange geltend. Im Übrigen würden die maßgeblichen Werte der TA-Lärm eingehalten. Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an Abwägungsfehlern. Die Alternativenprüfung sei rechtmäßig. Insbesondere sei eine Führung als Erdkabel gesetzlich ausgeschlossen, jedenfalls fehlerfrei abgewogen und abgelehnt worden. Sicherheitsgefahren beständen nicht, weil die Anlage die allgemein anerkannten Regeln der Technik beachte.

13

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

14

Die Klage sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Der Klägerin fehle die Klagebefugnis. Sie sei als Gemeinde nicht Trägerin von Grundrechten und mache sich hinsichtlich einzelner Belange zur Sachwalterin fremder Interessen. Ihre Planungshoheit sei nicht betroffen. Die Klägerin habe kein subjektives öffentliches Recht auf Erdverkabelung. Schließlich sei die Klägerin mit einer Reihe von Einwänden präkludiert, so auch mit der Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung. In der Sache hält die Beigeladene die Klage für unbegründet und verteidigt den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss.

15

Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat einen Eilantrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage mit Beschluss vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 = ER 2013, 119) abgelehnt.

16

Die Klage ist zulässig und überwiegend begründet. Dem Planfeststellungsbeschluss hätte eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgehen müssen. Dieser Mangel führt nicht zur Aufhebung des Beschlusses, aber zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit.

17

A. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 3 des Energieleitungsausbaugesetzes (EnLAG) i.V.m. Nr. 14 der Anlage zum EnLAG im ersten und letzten Rechtszug, weil das Vorhaben ein Teil des Neubaus der Höchstspannungsleitung Niederrhein - Utfort - Osterath mit einer Nennspannung von 380 kV ist.

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Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin kann nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden (vgl. Urteil vom 22. Februar 1984 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <134> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 202 S. 2).

19

Die Klägerin kann wie ein privater Grundstückseigentümer geltend machen, die (teilweise) Inanspruchnahme der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke verletze das Gebot einer gerechten Abwägung ihrer eigenen Belange (Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 <101> = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 48 S. 125 und Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17). Hiervon ist auch der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Beschlüssen vom 9. Oktober 2012 (BVerwG 7 VR 10.12 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 31 Rn. 7) und vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 7) ausgegangen. Anders als die Beigeladene meint, spielt es nur für die Abwägung, nicht aber für die Klagebefugnis eine Rolle, ob die betroffenen Grundstücke der Klägerin einen Bezug zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben haben (vgl. Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <151 f.> = Buchholz 451.22 § 7 Abfallbeseitigung Nr. 1 S. 9 und Beschluss vom 18. März 2008 - BVerwG 9 VR 5.07 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 197 Rn. 16).

20

Der Klagebefugnis steht nicht entgegen, dass im Bereich der zurückzubauenden Freileitung (Bl. 2339) - also zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T. - die vorhandenen Schutzstreifen ausreichen (S. 32 des Planfeststellungsbeschlusses) und mindestens zu einem Teil dinglich gesichert sind. Gegenstand der Planfeststellung ist ein Gesamtbauvorhaben, das die Errichtung einer Freileitung bei Rückbau einer bestehenden Freileitung umfasst. Gegenüber diesem Eigentumszugriff ist die Klägerin klagebefugt, da sie ihre Klage mit der Hoffnung verbinden kann, dass eine veränderte Planung bestehende Belastungen entfallen lässt, ohne neue Lasten zu begründen (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17).

21

Ob die Klagebefugnis auch aus einer möglichen Beeinträchtigung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, kann offen bleiben. Mit Bejahung der Klagebefugnis wegen der Eigentumsbetroffenheit ist die Klage insgesamt zulässig. § 42 Abs. 2 VwGO lässt es nicht zu, die Klage nach unterschiedlichen Klagegründen aufzuspalten mit der Folge, einzelne Klagegründe im Wege einer Art Vorprüfung endgültig auszuschalten und die sachliche Nachprüfung des klägerischen Vorbringens auf die verbleibenden Klagegründe zu beschränken (Urteil vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18 S. 52). Gleiches gilt für den Einwand der Beigeladenen, die Klägerin sei mit bestimmten Einwendungen präkludiert. Denn die mögliche Präklusion von einzelnen Einwendungen berührt nicht die Klagebefugnis, sondern betrifft den Umfang der Begründetheitsprüfung.

22

B. Die Klage ist überwiegend begründet. Zwar war der Hauptantrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses abzuweisen, die Klage hat aber mit dem in diesem Antrag als "Minus" enthaltenen Begehren Erfolg, die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festzustellen (vgl. Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 <74> = Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 36) (I.). Die übrigen Einwendungen der Klägerin führen nicht auf Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses (II.).

23

I. 1. a) Die Klägerin als von der Fachplanung betroffene Gemeinde ist auf die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienen. Weder die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommen werden, vermitteln ihr einen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses (stRspr, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 <391 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114 S. 123, Beschlüsse vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 10 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 26). Auch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu ihren Lasten führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung, da die Klägerin nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <100 f.>).

24

Damit scheidet eine Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses an naturschutzrechtlichen Regelungen von vornherein aus (Beschluss vom 18. März 2008 - a.a.O. Rn. 12). Dies gilt auch, soweit die Klägerin untere Landschaftsbehörde nach § 8 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft Nordrhein-Westfalen (Landschaftsgesetz - LG NRW) i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000 (GV. NRW S. 568), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. März 2010 (GV. NRW S. 185) ist. Insoweit nimmt sie zwar Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 8 Abs. 3 Satz 1 LG NRW) wahr, sie wird aber nicht Begünstigte des materiellen Naturschutzrechtes, wenn - wie hier die Planfeststellungsbehörde (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) - eine andere Behörde für naturschutzrechtliche Entscheidungen zuständig ist.

25

b) Maßgeblich für die Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses ist die Rechtslage bei dessen Erlass am 7. November 2012, soweit nicht spätere Rechtsänderungen einen vormaligen Rechtsverstoß entfallen lassen (Urteil vom 12. August 2009 - BVerwG 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 52 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 203 Rn. 52).

26

2. Der Einwand der Klägerin, vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses habe es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft, ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert (a). Er hat in der Sache Erfolg. Auch unter Berücksichtigung der durch § 3a Satz 4 UVPG eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (b) ist festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist, weil es vor seinem Erlass einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurfte (c). Dieser Fehler führt nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, aber nach § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit (d).

27

a) Die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert.

28

Gemäß § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG sind Äußerungen, Einwendungen und Stellungnahmen nach Ablauf der Sechs-Wochen-Frist nach Satz 1 ausgeschlossen. Diese Mitwirkungslast gilt uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange zur Stellungnahme aufgefordert worden ist (vgl. Urteil vom 9. Februar 2005 - BVerwG 9 A 62.03 - NVwZ 2005, 813 <815> § 78 vwvfg nr. 10 nicht abgedruckt> zur Mitwirkungslast nach § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Die Einwendungsfrist, über die entsprechend § 43b Satz 3 EnWG belehrt worden ist, lief hier am 9. Mai 2011 ab. Der damit eintretende Einwendungsausschluss erstreckt sich auch auf das gerichtliche Verfahren (Urteile vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 7.97 - BVerwGE 104, 337 <343> = Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 16 S. 32 und vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NVwZ 2013, 1605 Rn. 65).

29

Der 7. Senat hat dargelegt (Beschluss vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 12), dass das Schreiben der Klägerin vom 5. Mai 2011 den Anforderungen an ein Einwendungsschreiben einer Gebietskörperschaft genügt. Diese Einschätzung teilt der erkennende Senat. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen hat die Klägerin auch substantiiert eine Umweltverträglichkeitsprüfung gefordert. Die Klägerin erhob diese Forderung vor dem Hintergrund, dass nach ihrer Auffassung "dem Antrag für das Planfeststellungsverfahren entscheidungserhebliche Unterlagen fehlen und darüber hinaus weitere Belange und umweltbezogene Auswirkungen geprüft" werden sollten. Welche Umweltbelange die Klägerin im Auge hatte, ergab sich aus dem Schreiben im Übrigen.

30

Anders als die Beigeladene meint, ist die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht in Folge des Erörterungstermins vom 28. Februar 2012 präkludiert. Allerdings ist es unzulässig, im Klageverfahren auf frühere Einwendungen zurückzukommen, wenn im Anhörungsverfahren eine streitbefriedende Erörterung gelingt (Beschluss vom 17. Februar 1997 - BVerwG 4 VR 17.96 - LKV 1997, 328 § 17 fstrg nr. 127 nicht abgedruckt>). Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor. Die auf naturschutzfachliche Erwägungen bezogene Äußerung eines Mitarbeiters der Klägerin in deren Funktion als untere Landschaftsschutzbehörde im Erörterungstermin vom 28. Februar 2012 konnte nicht dahin verstanden werden, für die Klägerin als planbetroffene Gebietskörperschaft solle die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung fallen gelassen werden.

31

Hiervon ausgehend bedarf es weder einer Entscheidung, ob die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung den fachplanungsrechtlichen Regelungen über die Präklusion unterliegt (offengelassen in Beschluss vom 10. Oktober 2006 - BVerwG 9 B 27.05 - NVwZ 2007, 84 Rn. 19 § 11 uvpg nr. 4 nicht abgedruckt>; dafür OVG Lüneburg, Urteil vom 19. September 2013 - 7 KS 209/11 - juris Rn. 63; Neumann, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 98), noch, ob - bejahendenfalls - gegen eine solche nationale Regelung unionsrechtliche Bedenken bestehen.

32

b) Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unterliegt die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Feststellung, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterbleiben soll, eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Die behördliche Einschätzung ist im gerichtlichen Verfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich auf die Frage, ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit zutreffend ausgelegt hat (Urteil vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 26 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2).

33

Anknüpfend an diese der zuständigen Behörde in § 3a Satz 4 UVP eingeräumte Beurteilungsermächtigung stellt § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG klar, dass die behördliche Entscheidung im gerichtlichen Verfahren unter anderem darauf zu überprüfen ist, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz findet hier Anwendung, weil infolge der von § 3c Satz 1 UVPG i.V.m. Ziffer 19.1.3 der Anlage 1 zum UVPG angeordneten allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls für den in Rede stehenden Planfeststellungsbeschluss eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG bestehen kann (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 18 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2013, § 1 UmwRG Rn. 29).

34

Der Anwendung von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG steht nicht entgegen, dass die Vorschrift nach Art. 13 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) erst am 29. Januar 2013 und damit nach Klageerhebung in Kraft getreten ist. Die geänderten Vorschriften des Gesetzes gelten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG auch für Rechtsbehelfsverfahren nach § 2, die am 12. Mai 2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet worden sind und die am 29. Januar 2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind. Zwar handelt es sich hier nicht um den Rechtsbehelf einer anerkannten Vereinigung nach § 2 Abs. 1 UmwRG, der Gesetzgeber knüpft in § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG aber an allgemeine Grundsätze des intertemporalen Prozessrechts an, die gleichfalls eine Anwendung des § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG fordern (vgl. BTDrucks 17/10957 S. 18; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 194 Rn. 1).

35

c) Der Beklagte hat die UVP-Vorprüfung nicht entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt und damit das anzuwendende Recht im Sinne von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG verkannt. Die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls hätte zu der Annahme führen müssen, dass das Vorhaben unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG haben kann, so dass es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hätte. Dies folgt aus der bei der Vorprüfung absehbaren Belastung der Wohnbevölkerung mit Immissionen durch elektromagnetische Felder.

36

Das von der Beigeladenen vorgelegte Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verneint erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen der Sache nach mit dem Hinweis, dass die Grenzwerte der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder - 26. BImSchV <1996>) i.d.F. vom 16. Dezember 1996 (BGBl I S. 1966) nicht überschritten werden. Sie setzt damit die Schwelle der erheblichen Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG mit der Schwelle der schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 26. BImSchV gleich, die durch Abwägung nicht überwindbar ist (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 23). Dieser Sichtweise entspricht es, dass der Gutachter der Beigeladenen die Umweltauswirkungen durch elektromagnetische Felder auf einer dreistufigen Skala als "gering" einschätzt, ohne der Frage nachzugehen, inwieweit sich die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte bereits dem maßgeblichen Grenzwert nähern.

37

Dies verkennt den rechtlichen Maßstab. Nach § 3c Satz 1 UVPG ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht erst dann, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (Urteil vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30). Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung soll die Umweltbelange so herausarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen (Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 <211> = Buchholz 406.251 § 17 UVPG Nr. 1 S. 6). Sie ist ein formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange beschränkten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung aller Belange und dient als wirkungsvolle Methode, die Umweltbelange in den Abwägungsprozess einzuführen (Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <247> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 62 f.). Gerade die Abwägungsentscheidung lässt das Planfeststellungsrecht als besonders geeignetes Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung erscheinen (Beckmann, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl. 2012, § 12 UVPG Rn. 83). Hiervon ausgehend muss die Umweltverträglichkeitsprüfung daher grundsätzlich auch die Abwägungsentscheidung vorbereiten, wenn Umweltauswirkungen in die Abwägung eingehen und damit bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O., vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2 und vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 4 C 5.07 - BVerwGE 132, 123 Rn. 32 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 32; vgl. auch BTDrucks 14/4599 S. 95).

38

Im Luftverkehrsrecht hat der Senat angenommen, dass nachteilige betriebsbedingte Auswirkungen bei einer Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG erheblich sind, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 30 und vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 30). Jedenfalls bei Überschreiten der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle könne die Erheblichkeit allenfalls verneint werden, wenn bereits der Vorhabenträger Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen vorgesehen habe und diese die nachteiligen Umweltauswirkungen offensichtlich ausschlössen. Auch in der Anordnung von Betriebsbeschränkungen zugunsten von Anwohnern hat der Senat einen Anhaltspunkt für die Abwägungserheblichkeit gesehen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 33). Hiervon ausgehend musste der Beklagte vorliegend ebenfalls erhebliche Umweltauswirkungen annehmen. Denn bei der Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung gehört zu den weiteren erheblichen Belangen in der Abwägung das Interesse an jeglicher Verschonung vor elektromagnetischen Feldern, auch wenn diese die Grenzwerte unterschreiten (Beschlüsse vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 35 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 59).

39

Die Rechtsprechung des Senats ist auf Vorbehalte gestoßen. Ihr mag entgegnet werden, dass nach ihren Maßstäben eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG im Widerspruch zur Konzeption des Gesetzgebers nahezu zwangsläufig zur Annahme erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen und damit zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung führe. Denn es erscheint kaum ein der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls unterliegendes Vorhaben der Fachplanung denkbar, das nicht jedenfalls abwägungserhebliche Umweltauswirkungen hat (zweifelnd daher etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 5 Bs 24/10 - NordÖR 2010, 206 - juris Rn. 21). Diesen Vorbehalten braucht der Senat hier indes nicht nachzugehen. Zwar sind bei Höchstspannungsfreileitungen regelmäßig Immissionen elektromagnetischer Felder in der Abwägung zu bewältigen. Vorliegend war aber auf einem erheblichen Teilabschnitt eine Belastung der Wohnbevölkerung in einer Stärke zu erwarten, die so nah an einen Grenzwert heranreichte, dass im Zeitpunkt der Vorprüfung ein Einfluss auf das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgeschlossen werden konnte. Denn die Abwägung des Schutzes vor elektromagnetischer Strahlung ist ausgehend von den Grenzwerten zu gewichten. Dieser Belang ist umso gewichtiger, je näher die Belastung an die Grenzwerte heranreicht, sein Gewicht ist umso geringer, je weiter sie hinter dieser Schwelle zurückbleibt. Insoweit orientiert sich der Senat an dem im Fluglärmschutzrecht entwickelten Ansatz (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 190 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 37). Nach einer Berechnung der Beigeladenen aus dem Mai 2010 - und damit vor der erneuten Vorprüfung (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 29 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3) - war zwischen Mast 21 und 22 angrenzend an Wohngebiete in B. eine elektrische Feldstärke von 3,8 kV/m und eine magnetische Flussdichte von 21,0 µT zu erwarten. Die elektrische Feldstärke näherte sich damit deutlich dem Grenzwert von 5,0 kV/m und betraf absehbar auf einer nicht unerheblichen Länge der Trasse Wohnbebauung. Die prognostizierte Belastung warf erkennbar die Frage auf, ob im Rahmen der Abwägung eine Senkung dieser Belastung in Betracht kam. Es wäre Aufgabe einer Umweltverträglichkeitsprüfung gewesen, diese Abwägung vorzubereiten. Die Möglichkeit erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG hätte die Planfeststellungsbehörde deshalb nicht verneinen dürfen.

40

d) Die Fehlerfolge ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG. Namentlich ist § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG anzuwenden, der durch das Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) mit Wirkung vom 29. Januar 2013 erlassen worden ist, und der die bisherige Rechtslage klarstellt (BTDrucks 17/10957 S. 17; vgl. bereits Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 33).

41

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Ein solcher Fall liegt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch vor, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 UVPG genügt. Die Vorschrift gilt nach § 4 Abs. 3 UmwRG für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 VwGO und damit für die Klägerin entsprechend. Sie wird so auf Rechtsbehelfe erstreckt, deren Zulässigkeit von der Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte abhängt (BTDrucks 16/2495 S. 14). § 4 Abs. 3 UmwRG begründet damit nicht die Klagebefugnis, sondern verändert gegenüber der allgemeinen Regelung des § 46 VwVfG NRW die Begründetheitsprüfung (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 22). Hat die Behörde eine Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft unterlassen, ist dieser Fehler erheblich, ohne dass es nach nationalem Recht darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob dieser Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben könnte. Der Verfahrensfehler führt damit zur Begründetheit der Klage, unabhängig von den sonst nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltenden einschränkenden Maßgaben (Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10).

42

Ungeachtet des Wortlauts des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG führt der festgestellte Rechtsfehler hier nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Der auf den Regelfall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugeschnittene Wortlaut ersetzt die spezielle Fehlerfolgenregelung des § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG nicht, vielmehr geht die letztgenannte Regelung als speziellere vor (ebenso Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 zu § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG). Vorliegend kann es mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit nach § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG sein Bewenden haben. Denn der eingetretene Verfahrensfehler kann in einem ergänzenden Verfahren behoben werden.

43

Dies begegnet keinen unionsrechtlichen Bedenken (Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 36). Denn die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit stellt sicher, dass die Zulassungsentscheidung nicht ausgeführt werden darf, bevor die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt und die in ihrem Rahmen getroffenen Feststellungen und Bewertungen der Umweltauswirkungen des Vorhabens in einer erneuten Zulassungsentscheidung gewürdigt worden sind. Diese Würdigung muss ergebnisoffen erfolgen und ist wiederum mit Rechtsbehelfen angreifbar. Eine Umgehung oder Nichtanwendung der Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung wird dadurch verhindert. Diese können vielmehr ihre volle Wirkkraft entfalten.

44

II. Die weiteren von der Klägerin gerügten Rechtsverletzungen führen schon deshalb nicht zu einem weitergehenden Klageerfolg, weil sie - ihr Vorliegen unterstellt - nicht von einer solchen Art und Schwere wären, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt schiene (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 83 = Buchholz 406.11 § 7 BauGB Nr. 4). Es bedarf insoweit aber auch weder einer Planergänzung noch der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens mangels Rechtsfehlern zu Lasten der Klägerin. Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob einzelne Einwendungen nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert sein könnten und - bejahendenfalls - ob diese Präklusion unionsrechtlichen Bedenken begegnet.

45

1. Die Planrechtfertigung liegt vor. Das Vorhaben ist gemessen an den Zielen des zugrunde liegenden Fachplanungsgesetzes vernünftigerweise geboten (Urteile vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <168> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 59 S. 60 f. und vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 45 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 27). Die planfestgestellte Trasse ist Teil des Vorhabens Nr. 14 der Anlage zum EnLAG und entspricht damit nach § 1 Abs. 2 Satz 1 EnLAG den Zielsetzungen des § 1 EnWG. Seine energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf stehen nach § 1 Abs. 2 Satz 2 EnLAG fest. Diese Feststellungen sind für die Planfeststellung und die Plangenehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 EnLAG verbindlich. Dies gilt auch für das gerichtliche Verfahren (Urteil vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NuR 2013, 794 Rn. 35 - zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

46

Der Einwand der Klägerin, die Schutzstreifen griffen auf ihre Grundstücke zu umfangreich zu, betrifft nicht die Planrechtfertigung. Für sie reicht aus, dass die mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet sind, entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden. Ob das Wohl der Allgemeinheit den Zugriff auf ein einzelnes Grundstück letztlich erfordert, hängt von der weiteren planerischen Konkretisierung des Vorhabens ab und ist eine Frage der fachplanerischen Abwägung (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 183 f. = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 23).

47

2. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt - abgesehen von dem unter B I. festgestellten Rechtsverstoß - kein zwingendes Recht. Die planfestgestellte Höchstspannungsfreileitung unterfällt als sonstige ortsfeste Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Da sie keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV bedarf, ist sie nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BImSchG so zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

48

Diese Anforderungen dienen dem allgemeinen öffentlichen Interesse und dem Schutz Betroffener und sind nicht dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zugeordnet (Urteil vom 18. Juli 2013 a.a.O. Rn. 64). Die Klägerin könnte indes einen Eingriff in ihr Eigentum rügen, wenn Nutzer und Bewohner ihrer Anlagen in rechtswidriger Weise Immissionen ausgesetzt würden (vgl. Urteil vom 26. März 2007 - BVerwG 7 B 73.06 - Buchholz 451.171 § 9b AtG Nr. 2 Rn. 10).

49

a) Hinsichtlich elektromagnetischer Felder konkretisiert die 26. BImSchV (1996) die Anforderungen zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen und zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder (§ 1 Abs. 1 Satz 2 der 26. BImSchV <1996>).

50

Die planfestgestellte Leitung, eine Niederfrequenzanlage nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a der 26. BImSchV (1996), ist nach § 3 Satz 1 der 26. BImSchV (1996) i.V.m. dem Anhang 2 so zu errichten und zu betreiben, dass in ihrem Einwirkungsbereich in Gebäuden oder auf Grundstücken, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, bei höchster betrieblicher Auslastung unter Berücksichtigung von Immissionen durch andere Niederfrequenzanlagen der Effektivwert der elektrischen Feldstärke 5 kV/m und der Effektivwert der magnetischen Flussdichte 100 µT nicht überschreitet. Zum Zwecke der Vorsorge haben nach § 4 der 26. BImSchV (1996) bei der Errichtung einer Niederfrequenzanlage in der Nähe von Wohnungen oder Schulen in diesen Gebäuden oder auf diesen Grundstücken auch die maximalen Effektivwerte diesen Anforderungen zu entsprechen. Diese Vorgaben wahrt das streitgegenständliche Vorhaben.

51

Die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) sind von Rechts wegen nicht zu beanstanden (stRspr, Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 25, vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 20 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 33 ff.). Die staatliche Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fordert nach derzeitigem fachwissenschaftlichen Kenntnisstand keine niedrigeren Grenzwerte. Der Verordnungsgeber verfügt bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit über einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht wird erst verletzt, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben. Von einem solchen völlig unzureichenden Schutz kann so lange keine Rede sein, als sich die Eignung und Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen lässt (BVerfG, Beschlüsse vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <202>, vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - NJW 2002, 1638 <1639> sowie Kammerbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 - NVwZ 2007, 805 = juris Rn. 18).

52

Gemessen hieran ist davon auszugehen, dass die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) wirksam akute Beeinträchtigungen der Gesundheit verhindern. Der Verordnungsgeber hat bei der Novelle zur 26. BImSchV (Art. 1 der Verordnung vom 14. August 2013 - BGBl I S. 3259) an dem Grenzwert für die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte festgehalten (Anhang 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 der 26. BImSchV) und sich dabei auf Empfehlungen der 2010 veröffentlichten Guidelines der International Commission on non-Ionizing radiation protection (ICNIRP) berufen (veröffentlicht in Health Physics 99 <6>: S. 818 <2010>). Auch mögliche Langzeitfolgen lassen nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte. Die zu Langzeitfolgen vorliegende Befundlage erweist sich als "nicht stark genug, um einen Kausalzusammenhang zu belegen, aber ausreichend, um eine Besorgnis zu begründen" (Sachverständiger Matthes, Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 17. WP, 92. Sitzung vom 27. Februar 2013, Protokoll 17/92 S. 10). Diese Bewertung entspricht im Kern der Einschätzung der Strahlenschutzkommission (Vergleichende Bewertung der Evidenz von Krebsrisiken durch elektromagnetische Felder und Strahlungen, Stellungnahme der Strahlenschutzkommission vom 14./15. April 2011, S. 52 ff.). Die von der Klägerin angeführten wissenschaftlichen Arbeiten ziehen diese Einschätzung nicht in Zweifel. Der Strahlenschutzkommission war der Standpunkt von J. Schütz und A. Ahlborn bekannt, auf die sich die Klägerin beruft (vgl. Stellungnahme, a.a.O. S. 77). Ob die weiter von der Klägerin vorgelegte Tabelle zu einem möglichen Zusammenhang zwischen Krebserkrankungen bei Kindern und der Wohnentfernung zu Höchstspannungsfreileitungen eine Risikoerhöhung belegt, mag offen bleiben. Jedenfalls bietet sie keinen Anhalt für die Annahme, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte.

53

b) Den unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkungen konkretisiert für anlagenbezogene Lärmimmissionen die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vom 26. August 1998 (GMBl S. 503). Ihr kommt eine im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zu. Die normative Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs für die Schädlichkeit von Geräuschen ist jedenfalls insoweit abschließend, als sie bestimmte Gebietsarten und Tageszeiten entsprechend ihrer Schutzbedürftigkeit bestimmtem Immissionsrichtwerten zuordnet und das Verfahren der Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen vorschreibt (Urteile vom 29. August 2007 - BVerwG 4 C 2.07 - BVerwGE 129, 209 Rn. 12 = Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 9 und vom 29. November 2012 - BVerwG 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 18). Den Anforderungen der TA Lärm genügt das Vorhaben.

54

Das vom Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegte Gutachten des TÜV Hessen prognostiziert an den am höchsten belasteten Immissionsorten einen nächtlichen Beurteilungspegel von geringfügig mehr als 35 dB(A). Substantiierte Einwendungen dagegen hat die Klägerin nicht erhoben. Insbesondere fehlt ein Anhaltspunkt für den Verdacht, bei den der Prognose zugrunde liegenden Messwerten sei ein Messabschlag nach Ziffer 6.9 TA Lärm in Abzug gebracht worden.

55

Den Anforderungen der TA Lärm ist auch unter der Annahme genügt, dass die am höchsten belasteten Immissionsorte in reinen Wohngebieten liegen. Wegen ihrer Randlage zum Außenbereich gegenüber einem privilegierten Außenbereichsvorhaben (hier: § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und ihrer Vorbelastung durch die fortbestehende Freileitung Bl. 2388 sind die Grundstücke nur vermindert schutzwürdig (vgl. Beschluss vom 21. Dezember 2000 - BVerwG 7 B 4.10 - BRS 78 Nr. 117 Rn. 32). Daher ist der maßgebliche Immissionsrichtwert nach Ziffer 6.7 der TA Lärm ("Gemengelage") zu ermitteln. Hier reicht der Schutz eines allgemeinen Wohngebiets aus. Der damit nach Ziffer 6.1 Buchst. d TA Lärm einzuhaltende Immissionsrichtwert von 40 dB(A) für die Nacht wird gewahrt.

56

Diese Einschätzung liegt auf der sicheren Seite. Das Gutachten des TÜV Hessen geht von einem Datenpool aus, dem Messwerte für 4er-Bündel-Seile in der Ausführung 4 * Al/St 265/35 zugrunde liegen (S. 5, 12). Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss in dem Abschnitt Edelstahlwerk bis Punkt Sankt T. die Verwendung dickerer Phasenseile (Al/St 550/70) zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm festsetzt (Erläuterungsbericht, S. 30). Diese Phasenseile lassen wegen der geringeren Randfeldstärken eine deutliche Minderung der Emissionen gegenüber den prognostizierten Werten erwarten (Gutachten TÜV Hessen S. 39).

57

3. Nach § 43 Satz 3 EnWG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Dieses Abwägungsgebot ist nicht verletzt.

58

Dabei ist die gerichtliche Kontrolle der Auswahl zwischen verschiedenen Planungsalternativen als Abwägungsentscheidung auf erhebliche Abwägungsmängel begrenzt (§ 43 Satz 3, § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG). Ihre Rechtmäßigkeit hängt nicht davon ab, ob für eine andere planerische Lösung einleuchtende Gründe angeführt werden können. Es reicht vielmehr aus, wenn die Behörde ernsthaft in Betracht kommende Alternativen prüft, sich mit dem Für und Wider der jeweiligen Lösung auseinandersetzt und tragfähige Gründe für die gewählte Lösung anführen kann. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung der abwägungserheblichen Belange als die eindeutig bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellt (vgl. Urteile vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <249 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 65 f. und vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 41 m.w.N. ).

59

a) Die planfestgestellte rechteckige statt der von der Klägerin geforderten elliptischen Form der Schutzstreifen ist im Ergebnis nicht abwägungsfehlerhaft. Der Beklagte hält die Nutzungsbeschränkungen bei rechteckigen Schutzstreifen für leichter erkennbar; diese Form entspreche der Eintragung im Grundbuch und ermögliche Wartungsarbeiten im Bereich der Masten. Diese Gesichtspunkte können die entgegenstehenden Eigentümerinteressen der Klägerin überwinden, die von der Form der festgelegten Schutzstreifen nur am Rande berührt werden. Dass entsprechende Darlegungen im Planfeststellungsbeschluss fehlen, ist jedenfalls nach § 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG unbeachtlich, weil ein etwaiger Mangel auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen ist.

60

b) Besondere Vorkehrungen gegen die Gefahr von Mastbrüchen brauchte der Planfeststellungsbeschluss nicht zu treffen. Eine Planfeststellungsbehörde hat sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass ein durch das Vorhaben aufgeworfenes tatsächliches Problem bei der Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses beherrschbar ist und das hierfür notwendige Instrumentarium bereit steht. Der Planfeststellungsbeschluss kann daher die Bauausführung ausklammern, soweit der Stand der Technik für die zu bewältigenden Probleme geeignete Lösungen zur Verfügung stellt und die Beachtung der entsprechenden technischen Vorgaben gewährleistet ist (Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 97 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 201). Nach § 49 Abs. 1 EnWG sind Energieanlagen so zu errichten und zu betreiben, dass die technische Sicherheit gewährleistet ist. Dabei sind vorbehaltlich sonstiger Rechtsvorschriften die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu beachten. Der Erläuterungsbericht nennt die zu beachtenden technischen Regelwerke (S. 16 f.). Der Planfeststellungsbeschluss durfte davon ausgehen, dass diese Regelungen ausreichende Möglichkeiten bereitstellen, um hinreichend vor Mastbrüchen zu schützen.

61

c) Der Planfeststellungsbeschluss verletzt nicht die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Planungshoheit der Klägerin. Der 7. Senat hat dies in seinem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 28. Februar 2013 dargelegt und dabei insbesondere das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 653 in den Blick genommen (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 23). Der erkennende Senat teilt diese Auffassung. Die Klägerin ist ihr in der mündlichen Verhandlung nicht mehr entgegengetreten.

62

d) Es bedarf keiner Entscheidung, ob § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. der Anlage sowie § 43 Abs. 1 Nr. 1 EnWG die von der Klägerin geforderte Führung als Erdkabel ausschließt. Der Planfeststellungsbeschluss hat sich jedenfalls ohne Abwägungsfehler gegen diese Alternative ausgesprochen (Beschluss vom 28. Februar 2013 a.a.O. Rn. 32 f.).

63

Er hat die Vor- und Nachteile einer Freileitung und eines Erdkabels in den Blick genommen, gewürdigt und der Ausführung als Freileitung in Übereinstimmung mit dem von der Klägerin beauftragten Gutachter den Vorrang eingeräumt. Störungen seien bei Freileitungen besser beherrschbar, der Reparaturaufwand geringer, die zu erwartende Lebensdauer höher und die Kosten erheblich niedriger. Ein Erdkabel entlaste zwar das Landschaftsbild, belaste aber die Schutzgüter Biotope, Boden und Wasser stärker. Das unterschiedliche Emissionsverhalten von Freileitung und Erdkabel sieht der Planfeststellungsbeschluss, misst ihm aber keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Diese Überlegungen genügen dem Abwägungsgebot.

64

Die Einwände der Klägerin zeigen keinen im Ergebnis erheblichen Abwägungsfehler auf. Ob der Planfeststellungsbeschluss davon ausgehen durfte, dass bei Erdkabeln die technische Sicherheit im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 1 EnWG nicht gewährleistet ist, kann mangels Ergebnisrelevanz offen bleiben (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG). Denn die Abwägung des Beklagten wird gerade für den Fall angestellt, dass ein Erdkabel grundsätzlich planfeststellungsfähig ist und nicht von vornherein an rechtlichen Grenzen scheitert. Der Planfeststellungsbeschluss durfte auch - entgegen der Auffassung der Klägerin - die höhere Übertragungskapazität einer Freileitung berücksichtigen, da er diese nicht begrenzt. Welche Einwände die Klägerin gegen die Bewertung der Kabelübergabestation als nicht ganz unerhebliches Bauwerk erhebt, ist nicht erkennbar.

65

Schließlich kann die Klägerin den Hinweis des Planfeststellungsbeschlusses auf die erheblichen Mehrkosten einer teilweisen Endverkabelung nicht entkräften. Es kommt dem Planfeststellungsbeschluss entscheidend auf die Mehrkosten an, nicht, jedenfalls nicht ergebnisrelevant (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG), auf die Frage des Investitionsbudgets. Ob die Mehrkosten ins Verhältnis zu den Gesamtkosten oder zu denjenigen der jeweiligen Teilstrecke gesetzt werden, ist eine Frage der Darstellung, spielt für die Abwägungskontrolle aber keine Rolle (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 44).

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines "Negativzeugnisses", wonach für die Erweiterung des sogenannten Vorfeldes A des Flughafens A. weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich ist, sowie um die Verpflichtung des Beklagten, der Beigeladenen die Nutzung der - inzwischen fertig gestellten und in Betrieb genommenen - erweiterten Vorfeldfläche bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen.

2

Die Kläger sind Eigentümer selbst bewohnter Hausgrundstücke, die sich in etwa einem Kilometer Entfernung zum Flughafen A. befinden. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 FluglärmG.

3

Nach Durchführung eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens bei der Stadt A. zeigte die Beigeladene die geplante Vorfelderweiterung nach § 41 Abs. 1 LuftVZO luftverkehrsrechtlich an. Mit einem als Negativzeugnis bezeichneten Bescheid vom 26. April 2007 teilte das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden Ministerium) der Beigeladenen mit, die Prüfung ihrer Anzeige habe ergeben, dass eine Planfeststellung und eine Plangenehmigung nicht erforderlich seien, weil das Vorhaben eine unwesentliche Erweiterung der Flughafenanlage darstelle. Den Antrag der Kläger, für den Ausbau des Vorfeldes A auf dem Flughafen der Beigeladenen die Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens mit Umweltverträglichkeitsprüfung festzustellen und die im November 2007 aufgenommene Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A bis zum Abschluss des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen, lehnte das Ministerium mit Bescheid vom 10. Dezember 2008 ab.

4

Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit die Kläger die Aufhebung des Negativzeugnisses vom 26. April 2007 beantragt haben, und die Klage abgewiesen, soweit die Kläger beantragt haben, den Beklagten zu verpflichten, der Beigeladenen die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens und einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu untersagen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage gegen das Negativzeugnis sei zulässig. Bei dem Negativzeugnis handle es sich um einen für einen Dritten anfechtbaren Verwaltungsakt. Auch seien die Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine (mögliche) Verletzung subjektiver Rechte liege danach u.a. dann vor, wenn einem Drittbetroffenen die planerische Abwägung seiner dem Vorhaben entgegenstehenden Belange wegen der fehlerhaften Wahl der Verfahrensart versagt geblieben sei. Materiell-rechtlicher Anknüpfungspunkt sei insofern die (drittschützende) Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG. Der in der Norm verwendete Begriff "beeinträchtigt" sei - wie bisher - im Sinne von "beeinflusst" auszulegen. Eine solche Beeinflussung sei bereits dann gegeben, wenn Belange anderer in mehr als nur unerheblicher, also abwägungsrelevanter Weise berührt würden. Das sei hier der Fall. Als in der Nachbarschaft oder im Einwirkungsbereich des Flughafens wohnende Personen könnten die Kläger jeweils als eigenen Belang geltend machen, von den Lärmauswirkungen des Erweiterungsvorhabens betroffen zu sein. Darauf, dass nach der Schalluntersuchung die - unstreitig zu erwartende - Lärmsteigerung im Bereich des Abwägungsunerheblichen liegen möge, könne hier nicht entscheidend abgestellt werden, weil die Schalluntersuchung und das ergänzende Gutachten, das die Beigeladene während des Gerichtsverfahrens beigebracht habe, auf einer fehlerhaften Verkehrsprognose beruhten. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass es durch die verfahrensgegenständliche Erweiterungsmaßnahme zu abwägungserheblichen Erhöhungen der Lärmbelastung der Kläger komme. Die Klage sei auch begründet. Für die Erweiterung des Vorfelds A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung der Umweltverträglichkeit nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG. Diese sei - wegen der nicht plausiblen Bewertung der Lärmbelastung der Kläger - fehlerhaft. Hierauf könnten sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 UmwRG berufen. Einer eigenen Rechtsverletzung bedürfe es insofern nicht. Die Klage auf Nutzungsuntersagung sei dagegen unzulässig. Den Klägern fehle insofern die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Diese ergebe sich weder aus dem allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch noch aus § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG, weil eine (mögliche) Rechtsverletzung hier noch nicht einmal ansatzweise erkennbar sei. Auf das subjektive Recht der Kläger auf abwägende Berücksichtigung ihrer Belange könne nicht abgestellt werden, weil ihm mit der beantragten Nutzungsuntersagung nicht Rechnung getragen würde oder werden könnte. Eine abwägungsfehlerhafte Verkürzung von Lärmschutzbelangen führe in der Regel nicht zur Blockierung des Vorhabens, weil den Lärmschutzbelangen durch Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, insbesondere in Gestalt von Lärmschutzauflagen, Rechnung getragen werden könne. Auch für eine Verletzung des Rechts der Kläger auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) fehle es an Anhaltspunkten. Schließlich ergebe sich auch aus europäischem Recht keine Klagebefugnis.

5

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision haben die Beteiligten eingelegt, soweit sie jeweils unterlegen sind.

6

Beklagter und Beigeladene sind der Meinung, die Klage sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Sie tragen vor, bei dem Negativzeugnis handele es sich um keine Entscheidung, die von einem Dritten angefochten werden könne. Sie weise keinerlei planungsrechtlichen Gehalt auf. Es handele sich vielmehr um eine Verfügung des Aufsichtsrechts nach den §§ 41, 47 LuftVZO. Unabhängig davon seien die Kläger jedenfalls nicht klagebefugt. Einen Anspruch auf die Durchführung des richtigen Verfahrens, namentlich eines Planfeststellungsverfahrens, gebe es nicht. Auch aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung ergäben sich keine einklagbaren Rechte Dritter. Schließlich lasse sich die Klagebefugnis auch nicht aus § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG herleiten; denn die Norm stelle auf eine Rechtsbeeinträchtigung und nicht auf eine bloße Rechtsbeeinflussung ab. Eine Beeinträchtigung von Rechten anderer sei aber nur dann gegeben, wenn ein direkter Zugriff auf fremde Rechte erfolge. Das sei hier nicht der Fall. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei zu respektieren. Eine Klagebefugnis aus anderen Gründen sei nicht erkennbar.

7

Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. So habe das Oberverwaltungsgericht bereits verkannt, dass hier kein Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG vorliege. Denn die verfahrensgegenständlichen Maßnahmen am Flughafen seien von den bisher erteilten Genehmigungen gedeckt. Das folge (auch) aus § 71 Abs. 2 LuftVG. Die UVP-Vorprüfung weise zudem weder Ermittlungsfehler noch Ermittlungsdefizite auf. Unabhängig davon verstoße die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, das Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei nicht nachvollziehbar, gegen § 3a Satz 4 UVPG, weil das Gericht die Anforderungen an deren Überprüfung überspannt habe.

8

Die Kläger tragen im Wesentlichen vor, das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht die Klage auf Nutzungsuntersagung abgewiesen. Es habe die Anforderungen an die Klagebefugnis verkannt. Diese folge auch insoweit aus dem klägerischen Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange. § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. dem allgemeinen (Vollzugs-)Folgenbeseitigungsanspruch und § 29 Abs. 1 LuftVG seien zudem dahingehend auszulegen, dass eine Verletzung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der sog. UVP-Richtlinie zugleich eine die Klagebefugnis begründende Rechtsverletzung zumindest der - wie die Kläger - qualifiziert in ihren Rechten Betroffenen vermittele. Hieraus resultiere auch ein Anspruch auf Nutzungsuntersagung der Vorfelderweiterung zugunsten der Kläger.

9

Die Revisionen von Beklagtem und Beigeladener sind unbegründet (1.). Auf die Revision der Kläger war das angefochtene Urteil zu ändern und der Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme gegenüber der Beigeladenen zu untersagen (2.).

10

1. a) Die Klage gegen die Unterbleibensentscheidung ("Negativzeugnis") vom 26. April 2007 ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (aa), und die Kläger besitzen die hierfür erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (bb).

11

aa) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - einen - auch für einen Dritten anfechtbaren - Verwaltungsakt darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 <163> = juris Rn. 60; ferner Urteile vom 8. Oktober 1976 - 7 C 24.73 - Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3 zum Personenbeförderungsrecht und vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 - BVerwGE 64, 325 = juris Rn. 21 zum Fernstraßenrecht). Hieran ist festzuhalten. So hat der 7. Senat die Verwaltungsakteigenschaft einer Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - wiederholt bejaht (BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 - 7 C 2.10 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 8 Rn. 21 und vom 7. August 2012 - 7 C 7.11 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 9 Rn. 13). Für die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG kann nichts anderes gelten, zumal diese - anders als die Freistellungserklärung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG - zusätzlich eine entsprechende Ermessensausübung durch die Planfeststellungsbehörde erfordert. Hiervon geht offenbar auch das Ministerium aus, denn es hat seiner Unterbleibensentscheidung Nebenbestimmungen in Form von zwei Auflagen und einem Auflagenvorbehalt beigefügt, die auf § 36 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG NW gestützt wurden.

12

Der Regelungsgehalt einer Entscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG besteht dabei zum einen in der Feststellung, dass es sich um eine Änderung/Erweiterung eines Flughafens handelt (i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG), die jedoch i.S.v. § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 bis 3 LuftVG von unwesentlicher Bedeutung ist, zum anderen in dem auf pflichtgemäßer Ermessensausübung beruhenden Verzicht der Behörde auf die Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens sowie der hiermit verbundenen Freigabe der Maßnahme nach Luftverkehrsrecht. Die Entscheidung ergeht gegenüber dem Vorhabenträger (Anzeigender i.S.v. § 41 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) und besitzt damit Außenwirkung. Da nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ein Fall von unwesentlicher Bedeutung nur dann vorliegt, wenn Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, wirkt die Unterbleibensentscheidung auch gegenüber Dritten. Denn aufgrund dieser Entscheidung muss weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung und damit auch keine gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG umfassende Abwägung aller von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange erfolgen.

13

bb) Die Kläger sind gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es erscheint zumindest möglich, dass sie durch die Unterbleibensentscheidung in ihren durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten Rechten verletzt werden.

14

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist der Kläger nicht Adressat eines Verwaltungsakts, sondern lediglich als Dritter betroffen, so ist für seine Klagebefugnis erforderlich, dass er die Verletzung einer Vorschrift behauptet, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist (stRspr; vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 14), und die Verletzung dieser Norm zumindest möglich erscheint. Eine Anfechtungsklage ist nur dann nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (siehe etwa BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.>). Die insoweit an den klägerischen Sachvortrag zu stellenden Anforderungen dürfen - mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG - dabei nicht überspannt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 = juris Rn. 41).

15

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG a. F. drittschützend ist (BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 = juris Rn. 27). Auch in der jetzigen Fassung ist die Vorschrift drittschützend, weil - trotz der durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) erfolgten Änderung (Ersetzung des Begriffs "beeinflusst" durch den Begriff "beeinträchtigt") - sich die von § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geforderte "Berücksichtigung von Rechten Dritter" nicht auf den direkten Zugriff auf Rechte beschränkt, sondern - nach wie vor - im Sinne einer "Beeinflussung der Rechte Dritter" zu verstehen ist; die Norm erfasst damit auch Drittbelange, die in mehr als unerheblicher, mithin abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG ) berührt werden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 4 B 66.08 - juris Rn. 8 unter Verweis auf das Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - a.a.O. S. 164). Dies folgt aus einer an Wortlaut, Sinn und Zweck und der Systematik ausgerichteten Auslegung.

16

§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG formuliert in seinem 1. Halbsatz dahingehend, dass "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden". Diese Formulierung lehnt sich wohl an § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG an (dort heißt es "Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden"), so dass hieraus gefolgert werden könnte, dass mit den Formulierungen das Gleiche gemeint ist. Ein solches Verständnis ließe jedoch den jeweiligen Halbsatz 2 der Regelungen unberücksichtigt, der Rückschlüsse auf die Reichweite der "Rechte anderer" zulässt. Während § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG zum Inhalt hat, dass "die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben", heißt es in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG lediglich, dass "mit den vom Plan Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen werden". § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG rechtfertigt somit den Schluss, dass "Rechte anderer" i.S.d. Halbsatzes 1 nur solche sein können, auf die durch ein Vorhaben unmittelbar zugegriffen werden soll. Zu einem solchen Schluss zwingt § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG mit seiner offeneren Formulierung von den "entsprechenden Vereinbarungen" jedoch nicht. Vielmehr rechtfertigt er die Annahme, dass die in Halbsatz 1 angesprochenen Rechte anderer weiter zu fassen sind (mithin in Richtung auf die abwägungserheblichen Belange i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) als die in Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 genannten.

17

Auch die Systematik, die § 8 LuftVG zugrunde liegt, spricht für diese Auslegung. In § 8 LuftVG ist die Genehmigungsbedürftigkeit u.a. von Änderungen an bestehenden Flughäfen normiert. Die Vorschrift stellt dabei eine gewisse Rangfolge in Bezug auf die durchzuführenden Genehmigungsverfahren auf. Grundsätzlich ist für die Änderung von Flughäfen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren erforderlich. In bestimmten Fällen kann unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVG von einer Planfeststellung abgesehen und nur eine Plangenehmigung erteilt werden. Im Sonderfall der unwesentlichen Änderung kann nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG auch eine Unterbleibensentscheidung ergehen, mit der Folge, dass dann weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich sind. Insbesondere der Vergleich zwischen den Regelungen in § 8 Abs. 2 Satz 1 und § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG belegt, dass bei einer identischen Auslegung der Wörter "Rechte anderer nicht beeinträchtigt" die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung oder eine Unterbleibensentscheidung weitgehend angeglichen würden. Die in § 8 Abs. 1 bis 3 LuftVG angelegte Stufenfolge würde hierdurch infrage gestellt. Wird dagegen die Formulierung in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem über den direkten Zugriff auf Rechte anderer hinausgehenden Sinne verstanden, bleibt das Stufenverhältnis der einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen gewahrt. Es kommt hinzu, dass sowohl die Planfeststellung als auch die Plangenehmigung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Ergebnis einer sämtliche durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange Rechnung tragenden Abwägung sein müssen; eine solche Abwägung ist im Rahmen einer Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG nicht vorgesehen. Der Stufenfolge des § 8 LuftVG liegt damit der Gedanke zugrunde, nur solche Vorhaben von einer Planfeststellung/Plangenehmigung auszunehmen, deren Zulassung gerade keiner planerischen Abwägungsentscheidung bedarf. Diese Systematik ist aber nur dann gewahrt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem weiten Sinne verstanden wird, weil andernfalls durch die Unterbleibensentscheidung abwägungserhebliche Belange Dritter im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren ausgeblendet werden könnten.

18

§ 8 Abs. 3 LuftVG dient ersichtlich der Verfahrensvereinfachung und der Verfahrensbeschleunigung für unwesentliche (= „einfache“) Änderungen/Erweiterungen eines Flughafens. Diese sollen in einem möglichst unkomplizierten Verfahren, insbesondere ohne eine sie rechtfertigende (umfassende) Abwägungsentscheidung, "zugelassen" und anschließend rasch verwirklicht werden können. Die Norm hat nicht den Zweck, die Genehmigungsbehörde von einer etwa erforderlichen Berücksichtigung abwägungserheblicher Belange Dritter freizustellen oder solche Belange abzuschneiden. Wo solche (schutzwürdigen, nicht geringwertigen und nicht makelbehafteten) Belange berührt werden, ist die Unterbleibensentscheidung nach deren Sinn und Zweck nicht das richtige Instrument zur Vorhabenfreigabe. Es bedarf dann vielmehr einer Planfeststellung/Plangenehmigung. Der hinter § 8 Abs. 3 LuftVG stehende Zweck würde verfehlt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 i.S.v. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG auf die Fälle des direkten Zugriffs auf Rechte Dritter beschränkt würde.

19

Die Kläger haben hinreichend substantiiert vorgetragen, dass eine Verletzung ihrer durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten abwägungserheblichen Belange aufgrund der ungeklärten Lärmauswirkungen der umstrittenen Maßnahme zumindest möglich erscheint. Die klägerischen Grundstücke liegen etwas über einen Kilometer vom Flughafen A. entfernt. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLärmG -. Die Erweiterung des Vorfeldes A sowie die weiteren hiermit im Zusammenhang stehenden Maßnahmen erfolgen in Richtung auf ihr Grundstück. Nach dem von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten der B. GmbH vom 23. Januar 2007 bedingt die Maßnahme eine Erhöhung der Lärmbelastung der Kläger, weil die Erweiterung zu einer Zunahme der Bewegungen auf dem Vorfeld A führt. Zwar kommt die B. GmbH zu dem Ergebnis, dass durch die Vorfelderweiterung lediglich mit einer Erhöhung des Lärmpegels um 0,5 dB(A) zu rechnen sei. Die Kläger haben diese Aussage sowie die Lärmbegutachtung aber unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert in Frage gestellt. Vor diesem Hintergrund lässt sich dem Lärmschutzinteresse der Kläger nicht von vornherein jegliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3 S. 25 = juris Rn. 20).

20

b) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Begründetheit der Klage ausgegangen.

21

aa) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Negativzeugnis sei rechtswidrig, weil eine Pflicht zur Durchführung einer UVP-Vorprüfung bestehe und die angestellte UVP-Vorprüfung aufgrund von Ermittlungsdefiziten im Ergebnis nicht nachvollziehbar sei (UA S. 21), verstößt nicht gegen revisibles Recht.

22

(1) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, für die Erweiterung des Vorfeldes A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG -, denn hierbei handele es sich um die Erweiterung eines UVP-pflichtigen Vorhabens, die nicht von einer bestandskräftigen förmlichen Zulassungsentscheidung gedeckt sei (UA S. 22 f.). Das steht mit Bundesrecht im Einklang.

23

Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - auch - für die Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalles i.S.v. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Die Frage, ob es sich um eine Änderung oder Erweiterung im Sinne der Vorschrift handelt, beurteilt sich dabei nach materiellem Recht, vorliegend mithin nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Loseblatt Stand Oktober 2014, § 8 Rn. 18). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Änderung eines Flughafens vorliegt, wenn das Vorhaben vom Regelungsgehalt einer bestandskräftigen früheren Zulassungsentscheidung nicht mehr gedeckt ist; schon Zugelassenes bedarf nicht erneut einer Zulassung (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 4 B 75.03 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 14 S. 9 f. = juris Rn. 16). Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist mithin der bisherige Gestattungszustand (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149,17 Rn. 14). Insoweit ist der Begriff der Änderung in § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LuftVG fachplanungsrechtlich determiniert (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 31).

24

Das Oberverwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Urteil ausführlich mit der Genehmigungslage des Flughafens A. befasst (UA S. 23 bis 30) und ist in Auslegung der vorhandenen Genehmigungen zum Ergebnis gelangt, dass diese die Erweiterung des Vorfeldes A nicht abdecken. Der tatrichterlich ermittelte Inhalt der Genehmigungen ist als Tatsachenfeststellung i.S.d. § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindend (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>), weil weder der Beklagte noch die Beigeladene innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Verfahrensrüge erhoben haben, sondern sich darauf beschränken, der vorinstanzlichen Auslegung der Genehmigungen ihre eigene, davon abweichende Auslegung gegenüber zu stellen.

25

Ist danach von einer Änderung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auszugehen, so liegt damit auch eine Änderung i.S.v. § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG vor. Da gemäß § 3b Abs. 1 i.V.m. Nr. 14.12.1 der Anlage 1 UVPG (in der hier maßgeblichen Fassung zum 26. April 2007) der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation mit einer Start- und Landebahngrundlänge von - wie hier - 1 500 m oder mehr UVP-pflichtig ist, folgt hieraus, dass die Vorfelderweiterung einer UVP-Vorprüfung bedurfte.

26

(2) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner angenommen, dass die UVP-Vorprüfung durch den Beklagten nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG entspreche. Auch das lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen.

27

Nach § 3a Satz 4 UVPG ist, wenn die Feststellung, dass eine UVP unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG beruht, die Einschätzung der zuständigen Behörde in einem gerichtlichen Verfahren betreffend die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

28

Gemäß § 3c Satz 1 UVPG muss die zuständige Behörde einschätzen, ob das Vorhaben aufgrund überschlägiger Prüfung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 3 UVPG ist bei der Vorprüfung auch zu berücksichtigen, inwieweit durch die vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen Umweltauswirkungen offensichtlich ausgeschlossen werden. Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen, die die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich machen, liegen nicht erst dann vor, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 34, vom 16. Oktober 2008‌ - 4 C 5.07 -‌ BVerwGE 132, 123 Rn. 32 und vom 17. Dezember 2013‌ - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 37). Eine Umweltverträglichkeitsprüfung muss vielmehr durchgeführt werden, wenn Umweltauswirkungen bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht.

29

Die Planfeststellungsbehörde darf im Rahmen der Vorprüfung nicht bereits mit einer der Umweltverträglichkeitsprüfung vergleichbaren Prüftiefe "durchermitteln" und damit unzulässigerweise die eigentliche Umweltverträglichkeitsprüfung unter Missachtung der für diese obligatorischen Öffentlichkeitsbeteiligung vorwegnehmen; sie ist vielmehr auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2008 - 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 35 und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 25). Andererseits darf sich die Vorprüfung nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen. Hierzu zählen auch vom Vorhabenträger eingeholte Fachgutachten, die gegebenenfalls durch zusätzliche Ermittlungen der Planfeststellungsbehörde ergänzt werden können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 25). Bei der Frage, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde ein Einschätzungsspielraum zu (BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 49 und vom 20. August 2008 a.a.O.).

30

Die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Beurteilung zur UVP-Pflichtigkeit unterliegt nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Zu untersuchen ist, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist (BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 24 und vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - UPR 2014, 444 Rn. 16). Dementsprechend muss eine Vorprüfung überhaupt stattgefunden haben, und das Ergebnis der Vorprüfung darf keine Rechtsfehler aufweisen, die seine Nachvollziehbarkeit ausschließen. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle verdeutlicht, dass der Planfeststellungsbehörde für ihre prognostische Beurteilung möglicher Umweltauswirkungen des Vorhabens ein Einschätzungsspielraum zusteht (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Gefordert ist eine Plausibilitätskontrolle, bei der die von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebene Begründung zugrunde zu legen ist (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Dies bedeutet zugleich, dass nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die die Auswirkungen in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Tragfähigkeit des Prüfergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29).

31

Das Oberverwaltungsgericht hat vorliegend beanstandet, dass die Lärmauswirkungen, die mit der Nutzung des erweiterten Vorfeldes A verbunden sind, nicht auf der Grundlage einer realistischen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden seien. Das gelte namentlich für den Bodenlärm und für die Schalluntersuchung. Das Gutachten zur Kapazitätsveränderung durch ein erweitertes Vorfeld A am Flughafen A. vom Dezember 2006 der C. GmbH (C.-Gutachten) habe insofern unzutreffend auf die Flugbewegungen eines typischen Tages des Jahres 2005 und der sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres 2005 abgestellt, anstatt von einem zu einem bestimmten Prognosezeitpunkt zu erwartenden Flugbewegungsaufkommen auszugehen. Das gelte auch für die hierauf aufbauende schalltechnische Untersuchung der B. GmbH vom Januar 2007 (UA S. 33 f.). Die Abschätzung des Bodenlärms sei daher aufgrund eines falschen Ansatzes oder Maßstabes unbrauchbar. Die Ergebnisrelevanz dieses Fehlers sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen in Gestalt von (erheblichem) Bodenlärm aus anderen Gründen offensichtlich nicht zu erwarten seien, denn solche Gründe seien nicht gegeben. Diese Ausführungen lassen einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sowohl das C.-Gutachten als auch die Lärmbegutachtung durch die B. GmbH nicht geeignet waren, die Unbeachtlichkeit der Lärmerhöhung durch die Erweiterungsmaßnahme in Richtung auf die klägerischen Wohngebäude zu belegen. Nach der Rechtsprechung des Senats ist für die Lärmberechnung auf das tatsächliche Verkehrsaufkommen abzustellen, das in einem überschaubaren Zeitraum zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13, vom 3. März 1999 - 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 354; Beschluss vom 7. Februar 2001 - 11 B 61.00 - ZLW 2001, 455). Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) fehlt es vorliegend an einer dieser Anforderung entsprechenden in die Zukunft gerichteten Verkehrsprognose zum Zeitpunkt des Erlasses der Unterbleibensentscheidung. Damit ist das Ergebnis der UVP-Vorprüfung, wonach es keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht plausibel begründet.

32

Dass das C.-Gutachten und das Gutachten der B. GmbH unzureichend waren, räumt letztlich auch der Beklagte ein. Er vertritt allerdings die Auffassung, die Mängel seien durch das auf Anforderung des Oberverwaltungsgerichts nachgereichte C.-Gutachten vom Juli 2012 geheilt worden. Eine solche Heilung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Dem ist schon deshalb nicht zu folgen, weil das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass auch das nachgereichte Gutachten fehlerhaft ist. Zudem habe der Beklagte seine Bodenlärmbeurteilung aus Anlass der C.-Darstellung nicht ergänzt. Damit sei keine Heilung der Fehler bei der Beurteilung des Bodenlärms eingetreten (UA S. 38). Hieran ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da diese Feststellungen nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen worden sind.

33

bb) Ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich entschieden, dass sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - auf die fehlerhafte UVP-Vorprüfung berufen könnten, ohne dass es darüber hinaus der Feststellung einer Rechtsverletzung i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedürfe.

34

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit u.a. eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 UVPG verlangt werden, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Anknüpfungspunkt für die Rechtsfolge einer Aufhebung der Zulassungsentscheidung ist mithin eine fehlerhaft unterbliebene UVP oder UVP-Vorprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt. Die Fehlerfolgenregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umweltrechtliche Verbandsklage, ist aber gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsentscheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013‌ - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10). Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG gilt das auch, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalles über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt.

35

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG auch Anwendung auf die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG. Denn nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UVPG sind Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, sind dabei vor allem solche, die ein Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9 VwVfG abschließen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149, 17). Hierzu zählt auch die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, weil sie ein Verwaltungsakt ist.

36

2. Die Revision der Kläger ist dagegen erfolgreich. Ihre Klage ist zulässig (a) und begründet (b). Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist insofern mit Bundesrecht nicht vereinbar.

37

a) Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A unzulässig sei, weil den Klägern die nach § 42 Abs. 2 VwGO hierfür erforderliche Klagebefugnis fehle, trifft nicht zu.

38

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich erscheint (vgl. oben). Da die Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 VwGO nur begründet ist, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes gegeben ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C ‌77.84 -‌ BVerwGE 77, 317 = juris Rn. 13), erfordert dies das Bestehen eines Rechtssatzes, der die Behörde zum Erlass dieses Verwaltungsaktes verpflichtet oder wenigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den jeweiligen Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115). Für die Klagebefugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Anspruch nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 - 4 C 23.88 - Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 5; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 und vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, jeweils m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist es entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht ausgeschlossen, dass die Kläger einen Anspruch auf Erlass einer Nutzungsuntersagung oder wenigstens auf ermessensfehlerfreie Entscheidung haben.

39

(1) Eine Rechtsgrundlage für das vom Beklagten verlangte aufsichtsbehördliche Einschreiten ist mit § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG vorhanden. Danach ist die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftaufsicht) Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Nach der Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG um eine Norm, die sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr i.S.d. allgemeinen Polizeirechts beschränkt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 4 C 2.13 - juris Rn. 18). Schutzgut der Vorschrift ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Eine Gefahr i.S.v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O. Rn. 13). Hiervon ist etwa dann auszugehen, wenn ein Flughafen ohne die nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG erforderliche Planfeststellung bzw. Plangenehmigung geändert wird und eine dies legitimierende Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG fehlt, z.B. weil diese auf den Rechtsbehelf eines Dritten hin aufgehoben worden ist. Ist eine solche Gefahr gegeben, dann kann die hierfür zuständige Behörde die erforderlichen Verfügungen erlassen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Bei einer formell illegalen Änderung eines Flughafens lässt sich auf diese Regelung u.a. die Befugnis stützen, die Nutzung der geänderten Anlagen zu untersagen und damit die Störung der Rechtsordnung zu unterbinden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 18 = juris Rn. 11).

40

(2) § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG stellt das Einschreiten in das Ermessen der zuständigen Behörden. Damit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Einschreiten, sondern nur ein solcher auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Allein in den Fällen der sog. Ermessensreduzierung auf Null kann sich dieser Anspruch zu einem Rechtsanspruch verdichten. Nicht anders als in anderen Gebieten des öffentlichen Rechts, namentlich im öffentlichen Baurecht setzen sowohl der Anspruch auf Einschreiten als auch der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung voraus, dass der Dritte durch die formell illegale Anlage in seinen Rechten verletzt wird. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei geklärt, dass sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz grundsätzlich nur aus Rechtsvorschriften ableiten lässt, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen (stRspr, vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 20. Oktober 1972 - 4 C 107.67 - BVerwGE 41, 58 <63> = juris Rn. 18). Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 - 4 C 22.75 - BVerwGE 52, 122). Er wird für die Kläger durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG vermittelt. Es erscheint zumindest möglich, dass die Kläger durch die Weigerung des Beklagten, die Nutzung des erweiterten Vorfeldes A vorläufig zu unterbinden, in ihrem Recht auf Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt sind. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, mit der beantragten Nutzungsuntersagung könne der Rechtsverletzung nicht begegnet werden, ist unzutreffend. Zwar führt eine abwägungsfehlerhafte Nichtberücksichtigung oder Zurücksetzung von Lärmschutzbelangen in der Regel dazu, dass der Betroffene im Wege der Verpflichtungsklage auf eine Vervollständigung der Lärmschutzkonzeption zu seinen Gunsten dringen muss (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 290). Das bedeutet aber nicht, dass er das Vorhaben nicht, wie mit der Nutzungsuntersagung angestrebt, bis zur Fehlerbehebung blockieren könnte. Solange die Lärmschutzkonzeption defizitär ist, muss nämlich die beanstandete Nutzung einer Verkehrsfläche unterbleiben (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 290 und vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95 Rn. 77).

41

b) Die Klage ist begründet. Der Senat kann die beantragte Verpflichtung des Beklagten selbst aussprechen, da die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts für diese Beurteilung ausreichend sind und die Sache spruchreif ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

42

Die Kläger haben gegen den Beklagten einen Anspruch aus § 29 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG auf Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. gegenüber der Beigeladenen bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme. Der dem widersprechende Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2008 war daher aufzuheben.

43

aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG liegen vor, weil die Vorfelderweiterung formell illegal ist.

44

bb) Das dem Beklagten eröffnete Ermessen ist vorliegend zugunsten der Kläger dahingehend reduziert, dass der Beklagte gegen die nicht genehmigte Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreiten muss. Ein Nutzungsverbot ist zwingende Konsequenz daraus, dass die Unterbleibensentscheidung vom Oberverwaltungsgericht - zu Recht - aufgehoben wurde, weil die UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt worden ist, und die Kläger sich hierauf über § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG berufen können. Mit § 4 Abs. 3 UmwRG wollte der Gesetzgeber (vgl. BT-Drs. 16/2495 S.14) der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom ‌7. Januar 2004 ‌- C-201/02 - [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - Rn. 54 ff.) Rechnung tragen, der das fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Genehmigungserteilung als wesentlichen Verfahrensfehler behandelt hat, auf den sich der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen könne. Der Europäische Gerichtshof betont überdies in ständiger Rechtsprechung, dass ein mit einem nach Unionsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht in der Lage sein müsse, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen (EuGH, Urteile vom 19. Juni 1990 - C-213/89 [ECLI:EU:C:1990:257], Factortame u.a. - Rn. 21, vom 13. März 2007 - C-432/05 [ECLI:EU:C:2007:163], Unibet - Rn. 67 und vom 15. Januar 2013 - C-416/10 [ECLI:EU:C:2013:8], Krizan u.a. - Rn. 107). Diese Ausführungen stehen zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob nach nationalem Recht die Möglichkeit bestehen muss, den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu erreichen, mit der die Vollziehung einer Genehmigung bis zum Erlass der Endentscheidung (des Gerichts) vorübergehend ausgesetzt werden kann. Die Grundsätze müssen aber erst recht gelten, wenn eine entsprechende Genehmigung nach der Inswerksetzung des Vorhabens durch Urteil aufgehoben wurde, weil die für das Vorhaben erforderliche UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt wurde und offen ist, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf und zugelassen werden kann. Es kommt ein weiteres hinzu: Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten gemäß dem (jetzt) in Art. 4 Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union ‌- EUV -‌ enthaltenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90 [ECLI:EU:C:1991:428], Francovich u.a. - Rn. 36). Eine solche Verpflichtung obliegt jeder Behörde des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen ihrer Zuständigkeiten (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.). Begrenzt durch den Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, sind derartige Maßnahmen beispielsweise die Rücknahme oder die Aussetzung einer bereits erteilten Genehmigung zu dem Zweck, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 65).

45

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat für Fälle wie den vorliegenden in § 4 Abs. 3 UmwRG eine Regelung, die das behördliche Ermessen in Bezug auf ein luftaufsichtsrechtliches Einschreiten dahingehend steuert, dass zugunsten der unter den Schutzbereich des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG fallenden Nachbarschaft in der Regel eingeschritten werden muss. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Überlegung, dass ansonsten eine nicht zu rechtfertigende Rechtsschutzlücke entstünde. Der vorliegende Fall belegt dies anschaulich. Die Kläger sind zwar mit ihrer Klage gegen die Unterbleibensentscheidung durchgedrungen, vor dem Oberverwaltungsgericht mit dem Begehren auf Nutzungsuntersagung jedoch gescheitert. Solange der Beklagte bei dieser Sachlage nicht aus eigenem Entschluss gegen die Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreitet, ändert sich faktisch für die Kläger nichts. Damit würde § 4 Abs. 3 UmwRG in der Sache leerlaufen. Das widerspricht nicht nur Unionsrecht (Effektivitätsgrundsatz), sondern auch Art. 19 Abs. 4 GG.

46

Es mag Fallgestaltungen geben, in welchen ausnahmsweise unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von einer Nutzungsuntersagung eines wegen Verstoßes gegen die UVP-Vorprüfungspflicht formell illegalen Vorhabens abzusehen ist. Das bedarf aber keiner Vertiefung, weil für einen solchen Fall hier keine Anhaltspunkte bestehen und von der Beigeladenen auch nicht geltend gemacht worden sind.

47

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, bezüglich der Beigeladenen auch auf § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

1

Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der 380-kV-Höchstspannungsfreileitung Punkt F. - Punkt St. T., Bauleitnummer (Bl.) 4571.

2

Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses ist die Errichtung und der Betrieb einer rund 7,4 km langen 380 kV-Höchstspannungsfreileitung einschließlich der damit im Zusammenhang stehenden Folgemaßnahmen sowie der Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Die Leitung dient einem Lückenschluss und soll die Energieversorgung der Stadt K. und ihrer Umgebung langfristig sichern. Insgesamt werden 23 Masten unterschiedlichen Bautyps neu errichtet, zugleich 17 Masten demontiert. Die planfestgestellte Trasse beginnt am Punkt F. unter Anschluss an die Höchstspannungsfreileitung Bl. 4123. Sie kreuzt aus südöstlicher Richtung kommend die Bundesautobahn A 44 und wird dann weitgehend parallel zu dieser Bundesautobahn geführt, berührt bei Mast 5 das Gebiet des "Campus F.", kreuzt an der Anschlussstelle F. die Landesstraße L 382 und verläuft weiter in weitgehend westlicher Richtung bis zu einer stillgelegten, nach Norden verlaufenden Eisenbahntrasse. Parallel hierzu wird sie zum Edelstahlwerk geführt. Dort verschwenkt sie leicht nach Westen und führt zum Punkt St. T.. Auf diesem etwa 2,9 km langen Teilstück befindet sich die rückzubauende Freileitung Bl. 2339. Die Trasse verläuft hier am Ortsrand der Klägerin, dem sie sich bis auf knapp 30 m von der Trassenmitte nähert. Über die gesamte Strecke wird die Trasse parallel zur bestehenden Freileitung Bl. 2388 geführt.

3

Im Juni 2007 übersandte eine Rechtsvorgängerin der Beigeladenen dem Beklagten ein Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zur Prüfung, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe. Das Gutachten verneinte eine solche Pflicht. Für die Umweltauswirkungen legte es eine dreistufige Skala ("erheblich" - "deutlich" - "gering") zu Grunde. Erhebliche Umweltauswirkungen verneinte es durchgängig, deutliche Auswirkungen bejahte es hinsichtlich einzelner Kriterien für die Vorprüfung des Einzelfalls im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 2 zum UVPG. Die zu erwartenden Umweltverschmutzungen (Ziff. 1.4 der Anlage 2 zum UVPG) schätzte das Gutachten als gering ein, da die Immissionen durch elektromagnetische Felder die maßgeblichen Grenzwerte einhielten. Nach Beteiligung verschiedener Fachdezernate stellte die Planfeststellungsbehörde des Beklagten in einem Vermerk vom 8. Januar 2008 fest, der Eingriff werde in keinem relevanten Schutzgut zu erheblichen Umweltauswirkungen führen, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei daher nicht erforderlich. Auf Nachfrage teilte der Beklagte dem Beigeladenen unter dem 20. Dezember 2010 mit, es bleibe bei dieser Einschätzung.

4

Zu den im Jahr 2010 eingereichten Planfeststellungsunterlagen beteiligte die Beklagte im März 2011 die Träger der öffentlichen Belange, darunter die Klägerin. Die Unterlagen wurden in der Zeit vom 28. März bis 9. Mai 2011 bei der Stadt K. ausgelegt.

5

Die Klägerin nahm unter dem 5. Mai 2011, beim Beklagten eingegangen am 9. Mai 2011, zu dem Vorhaben Stellung. Die Trasse habe einen zu geringen Abstand zur Wohnbebauung im Bereich des Stadtteils B., es müsse geprüft werden, ob die Leitung negative gesundheitliche Wirkungen für die Bewohner der dortigen Wohngebiete habe. Die Unterlagen ließen die Stärke der elektromagnetischen Felder nicht erkennen. Es bedürfe einer Prüfung von Alternativen, sowohl einer Erdverkabelung als auch einer mindestens teilweisen Verlegung der Trasse. Die Planung berühre beim "Campus F." den Bebauungsplan Nr. 653, dort reiche der Schutzstreifen auf einer Breite von ca. 300 m bis zu 5 m in die festgesetzten Gewerbegebiete hinein. Weiter rügte die Klägerin Mängel hinsichtlich des Landschafts- und Artenschutzes sowie des Grund- und Trinkwasserschutzes während der Bauphase. Schließlich forderte sie, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.

6

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 legte die Klägerin ein Gutachten zu den Möglichkeiten und Auswirkungen einer 380-kV-Erdkabelverlegung vor. Es beschreibt die technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Eigenschaften von Freileitungen und Erdkabeln und vergleicht die Wirtschaftlichkeit. Die Ausführung der Leitung als Freileitung stelle, so das Gutachten, aus technischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Hinsicht eindeutig die zu bevorzugende Variante dar. Die Einwendungen der Klägerin wurden in einem nicht-öffentlichen Erörterungstermin am 28. Februar 2012 erörtert.

7

Der Beklagte stellte den Plan mit Planfeststellungsbeschluss vom 7. November 2012 fest und stellte ihn der Klägerin am 27. November 2012 zu.

8

Die Klägerin ist Eigentümerin zahlreicher Grundstücke, für die der Planfeststellungsbeschluss eine Enteignung für zulässig erklärt. Wegen der bereits bestehenden Leitung (Bl. 2388), aber auch wegen einer 1962 planfestgestellten, aber nicht verwirklichten Leitung ist eine Vielzahl dieser Grundstücke dinglich zugunsten von Rechtsvorgängerinnen der Beigeladenen belastet. Die privatrechtliche Situation weicht im Detail voneinander ab. Von elektromagnetischen Feldern und Lärm sind einzelne Grundstücke im Eigentum der Klägerin betroffen, die auf der Grundlage von Erbbaurechten zu Wohnzwecken genutzt werden.

9

Die Klägerin hat am 20. Dezember 2012 Klage erhoben. Nach ihrer Auffassung bedurfte das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Der Landschaftsschutz sei unzutreffend abgearbeitet. Die nur knapp unterschrittenen Grenzwerte der 26. BImSchV seien wissenschaftlich überholt und die entstehenden Immissionen unzumutbar. Die Richtwerte der TA Lärm seien überschritten, die hierzu vorgelegten Unterlagen unvollständig. Der Planfeststellungsbeschluss greife durch eine rechteckige Gestaltung der Schutzstreifen mehr als erforderlich auf ihr Eigentum zu. Den Gefahren durch Mastbrüche werde nicht ausreichend begegnet. Die Alternativenprüfung sei unzureichend. Mindestens teilweise dränge sich die Ausführung als Erdkabel auf, insbesondere im Bereich zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T..

10

Die Klägerin beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 7. November 2012 für den Neubau der 380 kV-Höchstspannungsleitung Punkt F. - Punkt St. T., Bl. 4571 in den Abschnitten Punkt F. - Punkt St. T. aufzuheben,

hilfsweise,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. November 2012 zu verpflichten, über Schutzvorkehrungen zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin und zum Schutz ihres Grundeigentums, insbesondere vor Immissionen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

11

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

12

Die Klägerin sei hinsichtlich mehrerer Einwendungen präkludiert. Den Anforderungen an eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls habe die Beklagte genügt. Verstöße gegen Vorschriften des Landschaftsschutzes könne die Klägerin nicht rügen. Die Grenzwerte der 26. BImSchV seien gewahrt und in der Sache nicht zu beanstanden. Hinsichtlich des Lärmschutzes mache die Klägerin keine eigenen Belange geltend. Im Übrigen würden die maßgeblichen Werte der TA-Lärm eingehalten. Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an Abwägungsfehlern. Die Alternativenprüfung sei rechtmäßig. Insbesondere sei eine Führung als Erdkabel gesetzlich ausgeschlossen, jedenfalls fehlerfrei abgewogen und abgelehnt worden. Sicherheitsgefahren beständen nicht, weil die Anlage die allgemein anerkannten Regeln der Technik beachte.

13

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

14

Die Klage sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Der Klägerin fehle die Klagebefugnis. Sie sei als Gemeinde nicht Trägerin von Grundrechten und mache sich hinsichtlich einzelner Belange zur Sachwalterin fremder Interessen. Ihre Planungshoheit sei nicht betroffen. Die Klägerin habe kein subjektives öffentliches Recht auf Erdverkabelung. Schließlich sei die Klägerin mit einer Reihe von Einwänden präkludiert, so auch mit der Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung. In der Sache hält die Beigeladene die Klage für unbegründet und verteidigt den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss.

15

Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat einen Eilantrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage mit Beschluss vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 = ER 2013, 119) abgelehnt.

16

Die Klage ist zulässig und überwiegend begründet. Dem Planfeststellungsbeschluss hätte eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgehen müssen. Dieser Mangel führt nicht zur Aufhebung des Beschlusses, aber zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit.

17

A. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 3 des Energieleitungsausbaugesetzes (EnLAG) i.V.m. Nr. 14 der Anlage zum EnLAG im ersten und letzten Rechtszug, weil das Vorhaben ein Teil des Neubaus der Höchstspannungsleitung Niederrhein - Utfort - Osterath mit einer Nennspannung von 380 kV ist.

18

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin kann nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden (vgl. Urteil vom 22. Februar 1984 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <134> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 202 S. 2).

19

Die Klägerin kann wie ein privater Grundstückseigentümer geltend machen, die (teilweise) Inanspruchnahme der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke verletze das Gebot einer gerechten Abwägung ihrer eigenen Belange (Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 <101> = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 48 S. 125 und Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17). Hiervon ist auch der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Beschlüssen vom 9. Oktober 2012 (BVerwG 7 VR 10.12 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 31 Rn. 7) und vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 7) ausgegangen. Anders als die Beigeladene meint, spielt es nur für die Abwägung, nicht aber für die Klagebefugnis eine Rolle, ob die betroffenen Grundstücke der Klägerin einen Bezug zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben haben (vgl. Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <151 f.> = Buchholz 451.22 § 7 Abfallbeseitigung Nr. 1 S. 9 und Beschluss vom 18. März 2008 - BVerwG 9 VR 5.07 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 197 Rn. 16).

20

Der Klagebefugnis steht nicht entgegen, dass im Bereich der zurückzubauenden Freileitung (Bl. 2339) - also zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T. - die vorhandenen Schutzstreifen ausreichen (S. 32 des Planfeststellungsbeschlusses) und mindestens zu einem Teil dinglich gesichert sind. Gegenstand der Planfeststellung ist ein Gesamtbauvorhaben, das die Errichtung einer Freileitung bei Rückbau einer bestehenden Freileitung umfasst. Gegenüber diesem Eigentumszugriff ist die Klägerin klagebefugt, da sie ihre Klage mit der Hoffnung verbinden kann, dass eine veränderte Planung bestehende Belastungen entfallen lässt, ohne neue Lasten zu begründen (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17).

21

Ob die Klagebefugnis auch aus einer möglichen Beeinträchtigung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, kann offen bleiben. Mit Bejahung der Klagebefugnis wegen der Eigentumsbetroffenheit ist die Klage insgesamt zulässig. § 42 Abs. 2 VwGO lässt es nicht zu, die Klage nach unterschiedlichen Klagegründen aufzuspalten mit der Folge, einzelne Klagegründe im Wege einer Art Vorprüfung endgültig auszuschalten und die sachliche Nachprüfung des klägerischen Vorbringens auf die verbleibenden Klagegründe zu beschränken (Urteil vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18 S. 52). Gleiches gilt für den Einwand der Beigeladenen, die Klägerin sei mit bestimmten Einwendungen präkludiert. Denn die mögliche Präklusion von einzelnen Einwendungen berührt nicht die Klagebefugnis, sondern betrifft den Umfang der Begründetheitsprüfung.

22

B. Die Klage ist überwiegend begründet. Zwar war der Hauptantrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses abzuweisen, die Klage hat aber mit dem in diesem Antrag als "Minus" enthaltenen Begehren Erfolg, die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festzustellen (vgl. Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 <74> = Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 36) (I.). Die übrigen Einwendungen der Klägerin führen nicht auf Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses (II.).

23

I. 1. a) Die Klägerin als von der Fachplanung betroffene Gemeinde ist auf die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienen. Weder die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommen werden, vermitteln ihr einen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses (stRspr, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 <391 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114 S. 123, Beschlüsse vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 10 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 26). Auch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu ihren Lasten führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung, da die Klägerin nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <100 f.>).

24

Damit scheidet eine Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses an naturschutzrechtlichen Regelungen von vornherein aus (Beschluss vom 18. März 2008 - a.a.O. Rn. 12). Dies gilt auch, soweit die Klägerin untere Landschaftsbehörde nach § 8 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft Nordrhein-Westfalen (Landschaftsgesetz - LG NRW) i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000 (GV. NRW S. 568), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. März 2010 (GV. NRW S. 185) ist. Insoweit nimmt sie zwar Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 8 Abs. 3 Satz 1 LG NRW) wahr, sie wird aber nicht Begünstigte des materiellen Naturschutzrechtes, wenn - wie hier die Planfeststellungsbehörde (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) - eine andere Behörde für naturschutzrechtliche Entscheidungen zuständig ist.

25

b) Maßgeblich für die Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses ist die Rechtslage bei dessen Erlass am 7. November 2012, soweit nicht spätere Rechtsänderungen einen vormaligen Rechtsverstoß entfallen lassen (Urteil vom 12. August 2009 - BVerwG 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 52 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 203 Rn. 52).

26

2. Der Einwand der Klägerin, vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses habe es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft, ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert (a). Er hat in der Sache Erfolg. Auch unter Berücksichtigung der durch § 3a Satz 4 UVPG eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (b) ist festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist, weil es vor seinem Erlass einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurfte (c). Dieser Fehler führt nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, aber nach § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit (d).

27

a) Die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert.

28

Gemäß § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG sind Äußerungen, Einwendungen und Stellungnahmen nach Ablauf der Sechs-Wochen-Frist nach Satz 1 ausgeschlossen. Diese Mitwirkungslast gilt uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange zur Stellungnahme aufgefordert worden ist (vgl. Urteil vom 9. Februar 2005 - BVerwG 9 A 62.03 - NVwZ 2005, 813 <815> § 78 vwvfg nr. 10 nicht abgedruckt> zur Mitwirkungslast nach § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Die Einwendungsfrist, über die entsprechend § 43b Satz 3 EnWG belehrt worden ist, lief hier am 9. Mai 2011 ab. Der damit eintretende Einwendungsausschluss erstreckt sich auch auf das gerichtliche Verfahren (Urteile vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 7.97 - BVerwGE 104, 337 <343> = Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 16 S. 32 und vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NVwZ 2013, 1605 Rn. 65).

29

Der 7. Senat hat dargelegt (Beschluss vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 12), dass das Schreiben der Klägerin vom 5. Mai 2011 den Anforderungen an ein Einwendungsschreiben einer Gebietskörperschaft genügt. Diese Einschätzung teilt der erkennende Senat. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen hat die Klägerin auch substantiiert eine Umweltverträglichkeitsprüfung gefordert. Die Klägerin erhob diese Forderung vor dem Hintergrund, dass nach ihrer Auffassung "dem Antrag für das Planfeststellungsverfahren entscheidungserhebliche Unterlagen fehlen und darüber hinaus weitere Belange und umweltbezogene Auswirkungen geprüft" werden sollten. Welche Umweltbelange die Klägerin im Auge hatte, ergab sich aus dem Schreiben im Übrigen.

30

Anders als die Beigeladene meint, ist die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht in Folge des Erörterungstermins vom 28. Februar 2012 präkludiert. Allerdings ist es unzulässig, im Klageverfahren auf frühere Einwendungen zurückzukommen, wenn im Anhörungsverfahren eine streitbefriedende Erörterung gelingt (Beschluss vom 17. Februar 1997 - BVerwG 4 VR 17.96 - LKV 1997, 328 § 17 fstrg nr. 127 nicht abgedruckt>). Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor. Die auf naturschutzfachliche Erwägungen bezogene Äußerung eines Mitarbeiters der Klägerin in deren Funktion als untere Landschaftsschutzbehörde im Erörterungstermin vom 28. Februar 2012 konnte nicht dahin verstanden werden, für die Klägerin als planbetroffene Gebietskörperschaft solle die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung fallen gelassen werden.

31

Hiervon ausgehend bedarf es weder einer Entscheidung, ob die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung den fachplanungsrechtlichen Regelungen über die Präklusion unterliegt (offengelassen in Beschluss vom 10. Oktober 2006 - BVerwG 9 B 27.05 - NVwZ 2007, 84 Rn. 19 § 11 uvpg nr. 4 nicht abgedruckt>; dafür OVG Lüneburg, Urteil vom 19. September 2013 - 7 KS 209/11 - juris Rn. 63; Neumann, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 98), noch, ob - bejahendenfalls - gegen eine solche nationale Regelung unionsrechtliche Bedenken bestehen.

32

b) Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unterliegt die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Feststellung, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterbleiben soll, eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Die behördliche Einschätzung ist im gerichtlichen Verfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich auf die Frage, ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit zutreffend ausgelegt hat (Urteil vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 26 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2).

33

Anknüpfend an diese der zuständigen Behörde in § 3a Satz 4 UVP eingeräumte Beurteilungsermächtigung stellt § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG klar, dass die behördliche Entscheidung im gerichtlichen Verfahren unter anderem darauf zu überprüfen ist, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz findet hier Anwendung, weil infolge der von § 3c Satz 1 UVPG i.V.m. Ziffer 19.1.3 der Anlage 1 zum UVPG angeordneten allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls für den in Rede stehenden Planfeststellungsbeschluss eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG bestehen kann (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 18 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2013, § 1 UmwRG Rn. 29).

34

Der Anwendung von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG steht nicht entgegen, dass die Vorschrift nach Art. 13 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) erst am 29. Januar 2013 und damit nach Klageerhebung in Kraft getreten ist. Die geänderten Vorschriften des Gesetzes gelten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG auch für Rechtsbehelfsverfahren nach § 2, die am 12. Mai 2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet worden sind und die am 29. Januar 2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind. Zwar handelt es sich hier nicht um den Rechtsbehelf einer anerkannten Vereinigung nach § 2 Abs. 1 UmwRG, der Gesetzgeber knüpft in § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG aber an allgemeine Grundsätze des intertemporalen Prozessrechts an, die gleichfalls eine Anwendung des § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG fordern (vgl. BTDrucks 17/10957 S. 18; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 194 Rn. 1).

35

c) Der Beklagte hat die UVP-Vorprüfung nicht entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt und damit das anzuwendende Recht im Sinne von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG verkannt. Die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls hätte zu der Annahme führen müssen, dass das Vorhaben unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG haben kann, so dass es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hätte. Dies folgt aus der bei der Vorprüfung absehbaren Belastung der Wohnbevölkerung mit Immissionen durch elektromagnetische Felder.

36

Das von der Beigeladenen vorgelegte Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verneint erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen der Sache nach mit dem Hinweis, dass die Grenzwerte der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder - 26. BImSchV <1996>) i.d.F. vom 16. Dezember 1996 (BGBl I S. 1966) nicht überschritten werden. Sie setzt damit die Schwelle der erheblichen Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG mit der Schwelle der schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 26. BImSchV gleich, die durch Abwägung nicht überwindbar ist (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 23). Dieser Sichtweise entspricht es, dass der Gutachter der Beigeladenen die Umweltauswirkungen durch elektromagnetische Felder auf einer dreistufigen Skala als "gering" einschätzt, ohne der Frage nachzugehen, inwieweit sich die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte bereits dem maßgeblichen Grenzwert nähern.

37

Dies verkennt den rechtlichen Maßstab. Nach § 3c Satz 1 UVPG ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht erst dann, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (Urteil vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30). Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung soll die Umweltbelange so herausarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen (Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 <211> = Buchholz 406.251 § 17 UVPG Nr. 1 S. 6). Sie ist ein formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange beschränkten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung aller Belange und dient als wirkungsvolle Methode, die Umweltbelange in den Abwägungsprozess einzuführen (Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <247> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 62 f.). Gerade die Abwägungsentscheidung lässt das Planfeststellungsrecht als besonders geeignetes Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung erscheinen (Beckmann, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl. 2012, § 12 UVPG Rn. 83). Hiervon ausgehend muss die Umweltverträglichkeitsprüfung daher grundsätzlich auch die Abwägungsentscheidung vorbereiten, wenn Umweltauswirkungen in die Abwägung eingehen und damit bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O., vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2 und vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 4 C 5.07 - BVerwGE 132, 123 Rn. 32 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 32; vgl. auch BTDrucks 14/4599 S. 95).

38

Im Luftverkehrsrecht hat der Senat angenommen, dass nachteilige betriebsbedingte Auswirkungen bei einer Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG erheblich sind, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 30 und vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 30). Jedenfalls bei Überschreiten der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle könne die Erheblichkeit allenfalls verneint werden, wenn bereits der Vorhabenträger Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen vorgesehen habe und diese die nachteiligen Umweltauswirkungen offensichtlich ausschlössen. Auch in der Anordnung von Betriebsbeschränkungen zugunsten von Anwohnern hat der Senat einen Anhaltspunkt für die Abwägungserheblichkeit gesehen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 33). Hiervon ausgehend musste der Beklagte vorliegend ebenfalls erhebliche Umweltauswirkungen annehmen. Denn bei der Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung gehört zu den weiteren erheblichen Belangen in der Abwägung das Interesse an jeglicher Verschonung vor elektromagnetischen Feldern, auch wenn diese die Grenzwerte unterschreiten (Beschlüsse vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 35 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 59).

39

Die Rechtsprechung des Senats ist auf Vorbehalte gestoßen. Ihr mag entgegnet werden, dass nach ihren Maßstäben eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG im Widerspruch zur Konzeption des Gesetzgebers nahezu zwangsläufig zur Annahme erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen und damit zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung führe. Denn es erscheint kaum ein der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls unterliegendes Vorhaben der Fachplanung denkbar, das nicht jedenfalls abwägungserhebliche Umweltauswirkungen hat (zweifelnd daher etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 5 Bs 24/10 - NordÖR 2010, 206 - juris Rn. 21). Diesen Vorbehalten braucht der Senat hier indes nicht nachzugehen. Zwar sind bei Höchstspannungsfreileitungen regelmäßig Immissionen elektromagnetischer Felder in der Abwägung zu bewältigen. Vorliegend war aber auf einem erheblichen Teilabschnitt eine Belastung der Wohnbevölkerung in einer Stärke zu erwarten, die so nah an einen Grenzwert heranreichte, dass im Zeitpunkt der Vorprüfung ein Einfluss auf das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgeschlossen werden konnte. Denn die Abwägung des Schutzes vor elektromagnetischer Strahlung ist ausgehend von den Grenzwerten zu gewichten. Dieser Belang ist umso gewichtiger, je näher die Belastung an die Grenzwerte heranreicht, sein Gewicht ist umso geringer, je weiter sie hinter dieser Schwelle zurückbleibt. Insoweit orientiert sich der Senat an dem im Fluglärmschutzrecht entwickelten Ansatz (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 190 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 37). Nach einer Berechnung der Beigeladenen aus dem Mai 2010 - und damit vor der erneuten Vorprüfung (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 29 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3) - war zwischen Mast 21 und 22 angrenzend an Wohngebiete in B. eine elektrische Feldstärke von 3,8 kV/m und eine magnetische Flussdichte von 21,0 µT zu erwarten. Die elektrische Feldstärke näherte sich damit deutlich dem Grenzwert von 5,0 kV/m und betraf absehbar auf einer nicht unerheblichen Länge der Trasse Wohnbebauung. Die prognostizierte Belastung warf erkennbar die Frage auf, ob im Rahmen der Abwägung eine Senkung dieser Belastung in Betracht kam. Es wäre Aufgabe einer Umweltverträglichkeitsprüfung gewesen, diese Abwägung vorzubereiten. Die Möglichkeit erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG hätte die Planfeststellungsbehörde deshalb nicht verneinen dürfen.

40

d) Die Fehlerfolge ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG. Namentlich ist § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG anzuwenden, der durch das Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) mit Wirkung vom 29. Januar 2013 erlassen worden ist, und der die bisherige Rechtslage klarstellt (BTDrucks 17/10957 S. 17; vgl. bereits Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 33).

41

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Ein solcher Fall liegt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch vor, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 UVPG genügt. Die Vorschrift gilt nach § 4 Abs. 3 UmwRG für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 VwGO und damit für die Klägerin entsprechend. Sie wird so auf Rechtsbehelfe erstreckt, deren Zulässigkeit von der Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte abhängt (BTDrucks 16/2495 S. 14). § 4 Abs. 3 UmwRG begründet damit nicht die Klagebefugnis, sondern verändert gegenüber der allgemeinen Regelung des § 46 VwVfG NRW die Begründetheitsprüfung (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 22). Hat die Behörde eine Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft unterlassen, ist dieser Fehler erheblich, ohne dass es nach nationalem Recht darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob dieser Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben könnte. Der Verfahrensfehler führt damit zur Begründetheit der Klage, unabhängig von den sonst nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltenden einschränkenden Maßgaben (Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10).

42

Ungeachtet des Wortlauts des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG führt der festgestellte Rechtsfehler hier nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Der auf den Regelfall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugeschnittene Wortlaut ersetzt die spezielle Fehlerfolgenregelung des § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG nicht, vielmehr geht die letztgenannte Regelung als speziellere vor (ebenso Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 zu § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG). Vorliegend kann es mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit nach § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG sein Bewenden haben. Denn der eingetretene Verfahrensfehler kann in einem ergänzenden Verfahren behoben werden.

43

Dies begegnet keinen unionsrechtlichen Bedenken (Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 36). Denn die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit stellt sicher, dass die Zulassungsentscheidung nicht ausgeführt werden darf, bevor die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt und die in ihrem Rahmen getroffenen Feststellungen und Bewertungen der Umweltauswirkungen des Vorhabens in einer erneuten Zulassungsentscheidung gewürdigt worden sind. Diese Würdigung muss ergebnisoffen erfolgen und ist wiederum mit Rechtsbehelfen angreifbar. Eine Umgehung oder Nichtanwendung der Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung wird dadurch verhindert. Diese können vielmehr ihre volle Wirkkraft entfalten.

44

II. Die weiteren von der Klägerin gerügten Rechtsverletzungen führen schon deshalb nicht zu einem weitergehenden Klageerfolg, weil sie - ihr Vorliegen unterstellt - nicht von einer solchen Art und Schwere wären, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt schiene (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 83 = Buchholz 406.11 § 7 BauGB Nr. 4). Es bedarf insoweit aber auch weder einer Planergänzung noch der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens mangels Rechtsfehlern zu Lasten der Klägerin. Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob einzelne Einwendungen nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert sein könnten und - bejahendenfalls - ob diese Präklusion unionsrechtlichen Bedenken begegnet.

45

1. Die Planrechtfertigung liegt vor. Das Vorhaben ist gemessen an den Zielen des zugrunde liegenden Fachplanungsgesetzes vernünftigerweise geboten (Urteile vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <168> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 59 S. 60 f. und vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 45 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 27). Die planfestgestellte Trasse ist Teil des Vorhabens Nr. 14 der Anlage zum EnLAG und entspricht damit nach § 1 Abs. 2 Satz 1 EnLAG den Zielsetzungen des § 1 EnWG. Seine energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf stehen nach § 1 Abs. 2 Satz 2 EnLAG fest. Diese Feststellungen sind für die Planfeststellung und die Plangenehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 EnLAG verbindlich. Dies gilt auch für das gerichtliche Verfahren (Urteil vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NuR 2013, 794 Rn. 35 - zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

46

Der Einwand der Klägerin, die Schutzstreifen griffen auf ihre Grundstücke zu umfangreich zu, betrifft nicht die Planrechtfertigung. Für sie reicht aus, dass die mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet sind, entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden. Ob das Wohl der Allgemeinheit den Zugriff auf ein einzelnes Grundstück letztlich erfordert, hängt von der weiteren planerischen Konkretisierung des Vorhabens ab und ist eine Frage der fachplanerischen Abwägung (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 183 f. = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 23).

47

2. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt - abgesehen von dem unter B I. festgestellten Rechtsverstoß - kein zwingendes Recht. Die planfestgestellte Höchstspannungsfreileitung unterfällt als sonstige ortsfeste Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Da sie keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV bedarf, ist sie nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BImSchG so zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

48

Diese Anforderungen dienen dem allgemeinen öffentlichen Interesse und dem Schutz Betroffener und sind nicht dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zugeordnet (Urteil vom 18. Juli 2013 a.a.O. Rn. 64). Die Klägerin könnte indes einen Eingriff in ihr Eigentum rügen, wenn Nutzer und Bewohner ihrer Anlagen in rechtswidriger Weise Immissionen ausgesetzt würden (vgl. Urteil vom 26. März 2007 - BVerwG 7 B 73.06 - Buchholz 451.171 § 9b AtG Nr. 2 Rn. 10).

49

a) Hinsichtlich elektromagnetischer Felder konkretisiert die 26. BImSchV (1996) die Anforderungen zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen und zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder (§ 1 Abs. 1 Satz 2 der 26. BImSchV <1996>).

50

Die planfestgestellte Leitung, eine Niederfrequenzanlage nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a der 26. BImSchV (1996), ist nach § 3 Satz 1 der 26. BImSchV (1996) i.V.m. dem Anhang 2 so zu errichten und zu betreiben, dass in ihrem Einwirkungsbereich in Gebäuden oder auf Grundstücken, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, bei höchster betrieblicher Auslastung unter Berücksichtigung von Immissionen durch andere Niederfrequenzanlagen der Effektivwert der elektrischen Feldstärke 5 kV/m und der Effektivwert der magnetischen Flussdichte 100 µT nicht überschreitet. Zum Zwecke der Vorsorge haben nach § 4 der 26. BImSchV (1996) bei der Errichtung einer Niederfrequenzanlage in der Nähe von Wohnungen oder Schulen in diesen Gebäuden oder auf diesen Grundstücken auch die maximalen Effektivwerte diesen Anforderungen zu entsprechen. Diese Vorgaben wahrt das streitgegenständliche Vorhaben.

51

Die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) sind von Rechts wegen nicht zu beanstanden (stRspr, Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 25, vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 20 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 33 ff.). Die staatliche Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fordert nach derzeitigem fachwissenschaftlichen Kenntnisstand keine niedrigeren Grenzwerte. Der Verordnungsgeber verfügt bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit über einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht wird erst verletzt, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben. Von einem solchen völlig unzureichenden Schutz kann so lange keine Rede sein, als sich die Eignung und Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen lässt (BVerfG, Beschlüsse vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <202>, vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - NJW 2002, 1638 <1639> sowie Kammerbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 - NVwZ 2007, 805 = juris Rn. 18).

52

Gemessen hieran ist davon auszugehen, dass die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) wirksam akute Beeinträchtigungen der Gesundheit verhindern. Der Verordnungsgeber hat bei der Novelle zur 26. BImSchV (Art. 1 der Verordnung vom 14. August 2013 - BGBl I S. 3259) an dem Grenzwert für die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte festgehalten (Anhang 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 der 26. BImSchV) und sich dabei auf Empfehlungen der 2010 veröffentlichten Guidelines der International Commission on non-Ionizing radiation protection (ICNIRP) berufen (veröffentlicht in Health Physics 99 <6>: S. 818 <2010>). Auch mögliche Langzeitfolgen lassen nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte. Die zu Langzeitfolgen vorliegende Befundlage erweist sich als "nicht stark genug, um einen Kausalzusammenhang zu belegen, aber ausreichend, um eine Besorgnis zu begründen" (Sachverständiger Matthes, Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 17. WP, 92. Sitzung vom 27. Februar 2013, Protokoll 17/92 S. 10). Diese Bewertung entspricht im Kern der Einschätzung der Strahlenschutzkommission (Vergleichende Bewertung der Evidenz von Krebsrisiken durch elektromagnetische Felder und Strahlungen, Stellungnahme der Strahlenschutzkommission vom 14./15. April 2011, S. 52 ff.). Die von der Klägerin angeführten wissenschaftlichen Arbeiten ziehen diese Einschätzung nicht in Zweifel. Der Strahlenschutzkommission war der Standpunkt von J. Schütz und A. Ahlborn bekannt, auf die sich die Klägerin beruft (vgl. Stellungnahme, a.a.O. S. 77). Ob die weiter von der Klägerin vorgelegte Tabelle zu einem möglichen Zusammenhang zwischen Krebserkrankungen bei Kindern und der Wohnentfernung zu Höchstspannungsfreileitungen eine Risikoerhöhung belegt, mag offen bleiben. Jedenfalls bietet sie keinen Anhalt für die Annahme, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte.

53

b) Den unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkungen konkretisiert für anlagenbezogene Lärmimmissionen die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vom 26. August 1998 (GMBl S. 503). Ihr kommt eine im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zu. Die normative Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs für die Schädlichkeit von Geräuschen ist jedenfalls insoweit abschließend, als sie bestimmte Gebietsarten und Tageszeiten entsprechend ihrer Schutzbedürftigkeit bestimmtem Immissionsrichtwerten zuordnet und das Verfahren der Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen vorschreibt (Urteile vom 29. August 2007 - BVerwG 4 C 2.07 - BVerwGE 129, 209 Rn. 12 = Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 9 und vom 29. November 2012 - BVerwG 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 18). Den Anforderungen der TA Lärm genügt das Vorhaben.

54

Das vom Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegte Gutachten des TÜV Hessen prognostiziert an den am höchsten belasteten Immissionsorten einen nächtlichen Beurteilungspegel von geringfügig mehr als 35 dB(A). Substantiierte Einwendungen dagegen hat die Klägerin nicht erhoben. Insbesondere fehlt ein Anhaltspunkt für den Verdacht, bei den der Prognose zugrunde liegenden Messwerten sei ein Messabschlag nach Ziffer 6.9 TA Lärm in Abzug gebracht worden.

55

Den Anforderungen der TA Lärm ist auch unter der Annahme genügt, dass die am höchsten belasteten Immissionsorte in reinen Wohngebieten liegen. Wegen ihrer Randlage zum Außenbereich gegenüber einem privilegierten Außenbereichsvorhaben (hier: § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und ihrer Vorbelastung durch die fortbestehende Freileitung Bl. 2388 sind die Grundstücke nur vermindert schutzwürdig (vgl. Beschluss vom 21. Dezember 2000 - BVerwG 7 B 4.10 - BRS 78 Nr. 117 Rn. 32). Daher ist der maßgebliche Immissionsrichtwert nach Ziffer 6.7 der TA Lärm ("Gemengelage") zu ermitteln. Hier reicht der Schutz eines allgemeinen Wohngebiets aus. Der damit nach Ziffer 6.1 Buchst. d TA Lärm einzuhaltende Immissionsrichtwert von 40 dB(A) für die Nacht wird gewahrt.

56

Diese Einschätzung liegt auf der sicheren Seite. Das Gutachten des TÜV Hessen geht von einem Datenpool aus, dem Messwerte für 4er-Bündel-Seile in der Ausführung 4 * Al/St 265/35 zugrunde liegen (S. 5, 12). Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss in dem Abschnitt Edelstahlwerk bis Punkt Sankt T. die Verwendung dickerer Phasenseile (Al/St 550/70) zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm festsetzt (Erläuterungsbericht, S. 30). Diese Phasenseile lassen wegen der geringeren Randfeldstärken eine deutliche Minderung der Emissionen gegenüber den prognostizierten Werten erwarten (Gutachten TÜV Hessen S. 39).

57

3. Nach § 43 Satz 3 EnWG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Dieses Abwägungsgebot ist nicht verletzt.

58

Dabei ist die gerichtliche Kontrolle der Auswahl zwischen verschiedenen Planungsalternativen als Abwägungsentscheidung auf erhebliche Abwägungsmängel begrenzt (§ 43 Satz 3, § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG). Ihre Rechtmäßigkeit hängt nicht davon ab, ob für eine andere planerische Lösung einleuchtende Gründe angeführt werden können. Es reicht vielmehr aus, wenn die Behörde ernsthaft in Betracht kommende Alternativen prüft, sich mit dem Für und Wider der jeweiligen Lösung auseinandersetzt und tragfähige Gründe für die gewählte Lösung anführen kann. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung der abwägungserheblichen Belange als die eindeutig bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellt (vgl. Urteile vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <249 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 65 f. und vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 41 m.w.N. ).

59

a) Die planfestgestellte rechteckige statt der von der Klägerin geforderten elliptischen Form der Schutzstreifen ist im Ergebnis nicht abwägungsfehlerhaft. Der Beklagte hält die Nutzungsbeschränkungen bei rechteckigen Schutzstreifen für leichter erkennbar; diese Form entspreche der Eintragung im Grundbuch und ermögliche Wartungsarbeiten im Bereich der Masten. Diese Gesichtspunkte können die entgegenstehenden Eigentümerinteressen der Klägerin überwinden, die von der Form der festgelegten Schutzstreifen nur am Rande berührt werden. Dass entsprechende Darlegungen im Planfeststellungsbeschluss fehlen, ist jedenfalls nach § 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG unbeachtlich, weil ein etwaiger Mangel auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen ist.

60

b) Besondere Vorkehrungen gegen die Gefahr von Mastbrüchen brauchte der Planfeststellungsbeschluss nicht zu treffen. Eine Planfeststellungsbehörde hat sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass ein durch das Vorhaben aufgeworfenes tatsächliches Problem bei der Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses beherrschbar ist und das hierfür notwendige Instrumentarium bereit steht. Der Planfeststellungsbeschluss kann daher die Bauausführung ausklammern, soweit der Stand der Technik für die zu bewältigenden Probleme geeignete Lösungen zur Verfügung stellt und die Beachtung der entsprechenden technischen Vorgaben gewährleistet ist (Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 97 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 201). Nach § 49 Abs. 1 EnWG sind Energieanlagen so zu errichten und zu betreiben, dass die technische Sicherheit gewährleistet ist. Dabei sind vorbehaltlich sonstiger Rechtsvorschriften die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu beachten. Der Erläuterungsbericht nennt die zu beachtenden technischen Regelwerke (S. 16 f.). Der Planfeststellungsbeschluss durfte davon ausgehen, dass diese Regelungen ausreichende Möglichkeiten bereitstellen, um hinreichend vor Mastbrüchen zu schützen.

61

c) Der Planfeststellungsbeschluss verletzt nicht die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Planungshoheit der Klägerin. Der 7. Senat hat dies in seinem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 28. Februar 2013 dargelegt und dabei insbesondere das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 653 in den Blick genommen (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 23). Der erkennende Senat teilt diese Auffassung. Die Klägerin ist ihr in der mündlichen Verhandlung nicht mehr entgegengetreten.

62

d) Es bedarf keiner Entscheidung, ob § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. der Anlage sowie § 43 Abs. 1 Nr. 1 EnWG die von der Klägerin geforderte Führung als Erdkabel ausschließt. Der Planfeststellungsbeschluss hat sich jedenfalls ohne Abwägungsfehler gegen diese Alternative ausgesprochen (Beschluss vom 28. Februar 2013 a.a.O. Rn. 32 f.).

63

Er hat die Vor- und Nachteile einer Freileitung und eines Erdkabels in den Blick genommen, gewürdigt und der Ausführung als Freileitung in Übereinstimmung mit dem von der Klägerin beauftragten Gutachter den Vorrang eingeräumt. Störungen seien bei Freileitungen besser beherrschbar, der Reparaturaufwand geringer, die zu erwartende Lebensdauer höher und die Kosten erheblich niedriger. Ein Erdkabel entlaste zwar das Landschaftsbild, belaste aber die Schutzgüter Biotope, Boden und Wasser stärker. Das unterschiedliche Emissionsverhalten von Freileitung und Erdkabel sieht der Planfeststellungsbeschluss, misst ihm aber keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Diese Überlegungen genügen dem Abwägungsgebot.

64

Die Einwände der Klägerin zeigen keinen im Ergebnis erheblichen Abwägungsfehler auf. Ob der Planfeststellungsbeschluss davon ausgehen durfte, dass bei Erdkabeln die technische Sicherheit im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 1 EnWG nicht gewährleistet ist, kann mangels Ergebnisrelevanz offen bleiben (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG). Denn die Abwägung des Beklagten wird gerade für den Fall angestellt, dass ein Erdkabel grundsätzlich planfeststellungsfähig ist und nicht von vornherein an rechtlichen Grenzen scheitert. Der Planfeststellungsbeschluss durfte auch - entgegen der Auffassung der Klägerin - die höhere Übertragungskapazität einer Freileitung berücksichtigen, da er diese nicht begrenzt. Welche Einwände die Klägerin gegen die Bewertung der Kabelübergabestation als nicht ganz unerhebliches Bauwerk erhebt, ist nicht erkennbar.

65

Schließlich kann die Klägerin den Hinweis des Planfeststellungsbeschlusses auf die erheblichen Mehrkosten einer teilweisen Endverkabelung nicht entkräften. Es kommt dem Planfeststellungsbeschluss entscheidend auf die Mehrkosten an, nicht, jedenfalls nicht ergebnisrelevant (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG), auf die Frage des Investitionsbudgets. Ob die Mehrkosten ins Verhältnis zu den Gesamtkosten oder zu denjenigen der jeweiligen Teilstrecke gesetzt werden, ist eine Frage der Darstellung, spielt für die Abwägungskontrolle aber keine Rolle (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 44).

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines "Negativzeugnisses", wonach für die Erweiterung des sogenannten Vorfeldes A des Flughafens A. weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich ist, sowie um die Verpflichtung des Beklagten, der Beigeladenen die Nutzung der - inzwischen fertig gestellten und in Betrieb genommenen - erweiterten Vorfeldfläche bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen.

2

Die Kläger sind Eigentümer selbst bewohnter Hausgrundstücke, die sich in etwa einem Kilometer Entfernung zum Flughafen A. befinden. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 FluglärmG.

3

Nach Durchführung eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens bei der Stadt A. zeigte die Beigeladene die geplante Vorfelderweiterung nach § 41 Abs. 1 LuftVZO luftverkehrsrechtlich an. Mit einem als Negativzeugnis bezeichneten Bescheid vom 26. April 2007 teilte das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden Ministerium) der Beigeladenen mit, die Prüfung ihrer Anzeige habe ergeben, dass eine Planfeststellung und eine Plangenehmigung nicht erforderlich seien, weil das Vorhaben eine unwesentliche Erweiterung der Flughafenanlage darstelle. Den Antrag der Kläger, für den Ausbau des Vorfeldes A auf dem Flughafen der Beigeladenen die Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens mit Umweltverträglichkeitsprüfung festzustellen und die im November 2007 aufgenommene Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A bis zum Abschluss des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen, lehnte das Ministerium mit Bescheid vom 10. Dezember 2008 ab.

4

Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit die Kläger die Aufhebung des Negativzeugnisses vom 26. April 2007 beantragt haben, und die Klage abgewiesen, soweit die Kläger beantragt haben, den Beklagten zu verpflichten, der Beigeladenen die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens und einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu untersagen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage gegen das Negativzeugnis sei zulässig. Bei dem Negativzeugnis handle es sich um einen für einen Dritten anfechtbaren Verwaltungsakt. Auch seien die Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine (mögliche) Verletzung subjektiver Rechte liege danach u.a. dann vor, wenn einem Drittbetroffenen die planerische Abwägung seiner dem Vorhaben entgegenstehenden Belange wegen der fehlerhaften Wahl der Verfahrensart versagt geblieben sei. Materiell-rechtlicher Anknüpfungspunkt sei insofern die (drittschützende) Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG. Der in der Norm verwendete Begriff "beeinträchtigt" sei - wie bisher - im Sinne von "beeinflusst" auszulegen. Eine solche Beeinflussung sei bereits dann gegeben, wenn Belange anderer in mehr als nur unerheblicher, also abwägungsrelevanter Weise berührt würden. Das sei hier der Fall. Als in der Nachbarschaft oder im Einwirkungsbereich des Flughafens wohnende Personen könnten die Kläger jeweils als eigenen Belang geltend machen, von den Lärmauswirkungen des Erweiterungsvorhabens betroffen zu sein. Darauf, dass nach der Schalluntersuchung die - unstreitig zu erwartende - Lärmsteigerung im Bereich des Abwägungsunerheblichen liegen möge, könne hier nicht entscheidend abgestellt werden, weil die Schalluntersuchung und das ergänzende Gutachten, das die Beigeladene während des Gerichtsverfahrens beigebracht habe, auf einer fehlerhaften Verkehrsprognose beruhten. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass es durch die verfahrensgegenständliche Erweiterungsmaßnahme zu abwägungserheblichen Erhöhungen der Lärmbelastung der Kläger komme. Die Klage sei auch begründet. Für die Erweiterung des Vorfelds A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung der Umweltverträglichkeit nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG. Diese sei - wegen der nicht plausiblen Bewertung der Lärmbelastung der Kläger - fehlerhaft. Hierauf könnten sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 UmwRG berufen. Einer eigenen Rechtsverletzung bedürfe es insofern nicht. Die Klage auf Nutzungsuntersagung sei dagegen unzulässig. Den Klägern fehle insofern die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Diese ergebe sich weder aus dem allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch noch aus § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG, weil eine (mögliche) Rechtsverletzung hier noch nicht einmal ansatzweise erkennbar sei. Auf das subjektive Recht der Kläger auf abwägende Berücksichtigung ihrer Belange könne nicht abgestellt werden, weil ihm mit der beantragten Nutzungsuntersagung nicht Rechnung getragen würde oder werden könnte. Eine abwägungsfehlerhafte Verkürzung von Lärmschutzbelangen führe in der Regel nicht zur Blockierung des Vorhabens, weil den Lärmschutzbelangen durch Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, insbesondere in Gestalt von Lärmschutzauflagen, Rechnung getragen werden könne. Auch für eine Verletzung des Rechts der Kläger auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) fehle es an Anhaltspunkten. Schließlich ergebe sich auch aus europäischem Recht keine Klagebefugnis.

5

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision haben die Beteiligten eingelegt, soweit sie jeweils unterlegen sind.

6

Beklagter und Beigeladene sind der Meinung, die Klage sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Sie tragen vor, bei dem Negativzeugnis handele es sich um keine Entscheidung, die von einem Dritten angefochten werden könne. Sie weise keinerlei planungsrechtlichen Gehalt auf. Es handele sich vielmehr um eine Verfügung des Aufsichtsrechts nach den §§ 41, 47 LuftVZO. Unabhängig davon seien die Kläger jedenfalls nicht klagebefugt. Einen Anspruch auf die Durchführung des richtigen Verfahrens, namentlich eines Planfeststellungsverfahrens, gebe es nicht. Auch aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung ergäben sich keine einklagbaren Rechte Dritter. Schließlich lasse sich die Klagebefugnis auch nicht aus § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG herleiten; denn die Norm stelle auf eine Rechtsbeeinträchtigung und nicht auf eine bloße Rechtsbeeinflussung ab. Eine Beeinträchtigung von Rechten anderer sei aber nur dann gegeben, wenn ein direkter Zugriff auf fremde Rechte erfolge. Das sei hier nicht der Fall. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei zu respektieren. Eine Klagebefugnis aus anderen Gründen sei nicht erkennbar.

7

Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. So habe das Oberverwaltungsgericht bereits verkannt, dass hier kein Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG vorliege. Denn die verfahrensgegenständlichen Maßnahmen am Flughafen seien von den bisher erteilten Genehmigungen gedeckt. Das folge (auch) aus § 71 Abs. 2 LuftVG. Die UVP-Vorprüfung weise zudem weder Ermittlungsfehler noch Ermittlungsdefizite auf. Unabhängig davon verstoße die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, das Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei nicht nachvollziehbar, gegen § 3a Satz 4 UVPG, weil das Gericht die Anforderungen an deren Überprüfung überspannt habe.

8

Die Kläger tragen im Wesentlichen vor, das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht die Klage auf Nutzungsuntersagung abgewiesen. Es habe die Anforderungen an die Klagebefugnis verkannt. Diese folge auch insoweit aus dem klägerischen Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange. § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. dem allgemeinen (Vollzugs-)Folgenbeseitigungsanspruch und § 29 Abs. 1 LuftVG seien zudem dahingehend auszulegen, dass eine Verletzung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der sog. UVP-Richtlinie zugleich eine die Klagebefugnis begründende Rechtsverletzung zumindest der - wie die Kläger - qualifiziert in ihren Rechten Betroffenen vermittele. Hieraus resultiere auch ein Anspruch auf Nutzungsuntersagung der Vorfelderweiterung zugunsten der Kläger.

9

Die Revisionen von Beklagtem und Beigeladener sind unbegründet (1.). Auf die Revision der Kläger war das angefochtene Urteil zu ändern und der Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme gegenüber der Beigeladenen zu untersagen (2.).

10

1. a) Die Klage gegen die Unterbleibensentscheidung ("Negativzeugnis") vom 26. April 2007 ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (aa), und die Kläger besitzen die hierfür erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (bb).

11

aa) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - einen - auch für einen Dritten anfechtbaren - Verwaltungsakt darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 <163> = juris Rn. 60; ferner Urteile vom 8. Oktober 1976 - 7 C 24.73 - Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3 zum Personenbeförderungsrecht und vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 - BVerwGE 64, 325 = juris Rn. 21 zum Fernstraßenrecht). Hieran ist festzuhalten. So hat der 7. Senat die Verwaltungsakteigenschaft einer Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - wiederholt bejaht (BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 - 7 C 2.10 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 8 Rn. 21 und vom 7. August 2012 - 7 C 7.11 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 9 Rn. 13). Für die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG kann nichts anderes gelten, zumal diese - anders als die Freistellungserklärung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG - zusätzlich eine entsprechende Ermessensausübung durch die Planfeststellungsbehörde erfordert. Hiervon geht offenbar auch das Ministerium aus, denn es hat seiner Unterbleibensentscheidung Nebenbestimmungen in Form von zwei Auflagen und einem Auflagenvorbehalt beigefügt, die auf § 36 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG NW gestützt wurden.

12

Der Regelungsgehalt einer Entscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG besteht dabei zum einen in der Feststellung, dass es sich um eine Änderung/Erweiterung eines Flughafens handelt (i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG), die jedoch i.S.v. § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 bis 3 LuftVG von unwesentlicher Bedeutung ist, zum anderen in dem auf pflichtgemäßer Ermessensausübung beruhenden Verzicht der Behörde auf die Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens sowie der hiermit verbundenen Freigabe der Maßnahme nach Luftverkehrsrecht. Die Entscheidung ergeht gegenüber dem Vorhabenträger (Anzeigender i.S.v. § 41 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) und besitzt damit Außenwirkung. Da nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ein Fall von unwesentlicher Bedeutung nur dann vorliegt, wenn Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, wirkt die Unterbleibensentscheidung auch gegenüber Dritten. Denn aufgrund dieser Entscheidung muss weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung und damit auch keine gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG umfassende Abwägung aller von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange erfolgen.

13

bb) Die Kläger sind gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es erscheint zumindest möglich, dass sie durch die Unterbleibensentscheidung in ihren durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten Rechten verletzt werden.

14

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist der Kläger nicht Adressat eines Verwaltungsakts, sondern lediglich als Dritter betroffen, so ist für seine Klagebefugnis erforderlich, dass er die Verletzung einer Vorschrift behauptet, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist (stRspr; vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 14), und die Verletzung dieser Norm zumindest möglich erscheint. Eine Anfechtungsklage ist nur dann nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (siehe etwa BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.>). Die insoweit an den klägerischen Sachvortrag zu stellenden Anforderungen dürfen - mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG - dabei nicht überspannt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 = juris Rn. 41).

15

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG a. F. drittschützend ist (BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 = juris Rn. 27). Auch in der jetzigen Fassung ist die Vorschrift drittschützend, weil - trotz der durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) erfolgten Änderung (Ersetzung des Begriffs "beeinflusst" durch den Begriff "beeinträchtigt") - sich die von § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geforderte "Berücksichtigung von Rechten Dritter" nicht auf den direkten Zugriff auf Rechte beschränkt, sondern - nach wie vor - im Sinne einer "Beeinflussung der Rechte Dritter" zu verstehen ist; die Norm erfasst damit auch Drittbelange, die in mehr als unerheblicher, mithin abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG ) berührt werden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 4 B 66.08 - juris Rn. 8 unter Verweis auf das Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - a.a.O. S. 164). Dies folgt aus einer an Wortlaut, Sinn und Zweck und der Systematik ausgerichteten Auslegung.

16

§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG formuliert in seinem 1. Halbsatz dahingehend, dass "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden". Diese Formulierung lehnt sich wohl an § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG an (dort heißt es "Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden"), so dass hieraus gefolgert werden könnte, dass mit den Formulierungen das Gleiche gemeint ist. Ein solches Verständnis ließe jedoch den jeweiligen Halbsatz 2 der Regelungen unberücksichtigt, der Rückschlüsse auf die Reichweite der "Rechte anderer" zulässt. Während § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG zum Inhalt hat, dass "die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben", heißt es in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG lediglich, dass "mit den vom Plan Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen werden". § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG rechtfertigt somit den Schluss, dass "Rechte anderer" i.S.d. Halbsatzes 1 nur solche sein können, auf die durch ein Vorhaben unmittelbar zugegriffen werden soll. Zu einem solchen Schluss zwingt § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG mit seiner offeneren Formulierung von den "entsprechenden Vereinbarungen" jedoch nicht. Vielmehr rechtfertigt er die Annahme, dass die in Halbsatz 1 angesprochenen Rechte anderer weiter zu fassen sind (mithin in Richtung auf die abwägungserheblichen Belange i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) als die in Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 genannten.

17

Auch die Systematik, die § 8 LuftVG zugrunde liegt, spricht für diese Auslegung. In § 8 LuftVG ist die Genehmigungsbedürftigkeit u.a. von Änderungen an bestehenden Flughäfen normiert. Die Vorschrift stellt dabei eine gewisse Rangfolge in Bezug auf die durchzuführenden Genehmigungsverfahren auf. Grundsätzlich ist für die Änderung von Flughäfen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren erforderlich. In bestimmten Fällen kann unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVG von einer Planfeststellung abgesehen und nur eine Plangenehmigung erteilt werden. Im Sonderfall der unwesentlichen Änderung kann nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG auch eine Unterbleibensentscheidung ergehen, mit der Folge, dass dann weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich sind. Insbesondere der Vergleich zwischen den Regelungen in § 8 Abs. 2 Satz 1 und § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG belegt, dass bei einer identischen Auslegung der Wörter "Rechte anderer nicht beeinträchtigt" die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung oder eine Unterbleibensentscheidung weitgehend angeglichen würden. Die in § 8 Abs. 1 bis 3 LuftVG angelegte Stufenfolge würde hierdurch infrage gestellt. Wird dagegen die Formulierung in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem über den direkten Zugriff auf Rechte anderer hinausgehenden Sinne verstanden, bleibt das Stufenverhältnis der einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen gewahrt. Es kommt hinzu, dass sowohl die Planfeststellung als auch die Plangenehmigung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Ergebnis einer sämtliche durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange Rechnung tragenden Abwägung sein müssen; eine solche Abwägung ist im Rahmen einer Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG nicht vorgesehen. Der Stufenfolge des § 8 LuftVG liegt damit der Gedanke zugrunde, nur solche Vorhaben von einer Planfeststellung/Plangenehmigung auszunehmen, deren Zulassung gerade keiner planerischen Abwägungsentscheidung bedarf. Diese Systematik ist aber nur dann gewahrt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem weiten Sinne verstanden wird, weil andernfalls durch die Unterbleibensentscheidung abwägungserhebliche Belange Dritter im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren ausgeblendet werden könnten.

18

§ 8 Abs. 3 LuftVG dient ersichtlich der Verfahrensvereinfachung und der Verfahrensbeschleunigung für unwesentliche (= „einfache“) Änderungen/Erweiterungen eines Flughafens. Diese sollen in einem möglichst unkomplizierten Verfahren, insbesondere ohne eine sie rechtfertigende (umfassende) Abwägungsentscheidung, "zugelassen" und anschließend rasch verwirklicht werden können. Die Norm hat nicht den Zweck, die Genehmigungsbehörde von einer etwa erforderlichen Berücksichtigung abwägungserheblicher Belange Dritter freizustellen oder solche Belange abzuschneiden. Wo solche (schutzwürdigen, nicht geringwertigen und nicht makelbehafteten) Belange berührt werden, ist die Unterbleibensentscheidung nach deren Sinn und Zweck nicht das richtige Instrument zur Vorhabenfreigabe. Es bedarf dann vielmehr einer Planfeststellung/Plangenehmigung. Der hinter § 8 Abs. 3 LuftVG stehende Zweck würde verfehlt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 i.S.v. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG auf die Fälle des direkten Zugriffs auf Rechte Dritter beschränkt würde.

19

Die Kläger haben hinreichend substantiiert vorgetragen, dass eine Verletzung ihrer durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten abwägungserheblichen Belange aufgrund der ungeklärten Lärmauswirkungen der umstrittenen Maßnahme zumindest möglich erscheint. Die klägerischen Grundstücke liegen etwas über einen Kilometer vom Flughafen A. entfernt. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLärmG -. Die Erweiterung des Vorfeldes A sowie die weiteren hiermit im Zusammenhang stehenden Maßnahmen erfolgen in Richtung auf ihr Grundstück. Nach dem von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten der B. GmbH vom 23. Januar 2007 bedingt die Maßnahme eine Erhöhung der Lärmbelastung der Kläger, weil die Erweiterung zu einer Zunahme der Bewegungen auf dem Vorfeld A führt. Zwar kommt die B. GmbH zu dem Ergebnis, dass durch die Vorfelderweiterung lediglich mit einer Erhöhung des Lärmpegels um 0,5 dB(A) zu rechnen sei. Die Kläger haben diese Aussage sowie die Lärmbegutachtung aber unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert in Frage gestellt. Vor diesem Hintergrund lässt sich dem Lärmschutzinteresse der Kläger nicht von vornherein jegliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3 S. 25 = juris Rn. 20).

20

b) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Begründetheit der Klage ausgegangen.

21

aa) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Negativzeugnis sei rechtswidrig, weil eine Pflicht zur Durchführung einer UVP-Vorprüfung bestehe und die angestellte UVP-Vorprüfung aufgrund von Ermittlungsdefiziten im Ergebnis nicht nachvollziehbar sei (UA S. 21), verstößt nicht gegen revisibles Recht.

22

(1) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, für die Erweiterung des Vorfeldes A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG -, denn hierbei handele es sich um die Erweiterung eines UVP-pflichtigen Vorhabens, die nicht von einer bestandskräftigen förmlichen Zulassungsentscheidung gedeckt sei (UA S. 22 f.). Das steht mit Bundesrecht im Einklang.

23

Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - auch - für die Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalles i.S.v. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Die Frage, ob es sich um eine Änderung oder Erweiterung im Sinne der Vorschrift handelt, beurteilt sich dabei nach materiellem Recht, vorliegend mithin nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Loseblatt Stand Oktober 2014, § 8 Rn. 18). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Änderung eines Flughafens vorliegt, wenn das Vorhaben vom Regelungsgehalt einer bestandskräftigen früheren Zulassungsentscheidung nicht mehr gedeckt ist; schon Zugelassenes bedarf nicht erneut einer Zulassung (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 4 B 75.03 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 14 S. 9 f. = juris Rn. 16). Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist mithin der bisherige Gestattungszustand (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149,17 Rn. 14). Insoweit ist der Begriff der Änderung in § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LuftVG fachplanungsrechtlich determiniert (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 31).

24

Das Oberverwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Urteil ausführlich mit der Genehmigungslage des Flughafens A. befasst (UA S. 23 bis 30) und ist in Auslegung der vorhandenen Genehmigungen zum Ergebnis gelangt, dass diese die Erweiterung des Vorfeldes A nicht abdecken. Der tatrichterlich ermittelte Inhalt der Genehmigungen ist als Tatsachenfeststellung i.S.d. § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindend (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>), weil weder der Beklagte noch die Beigeladene innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Verfahrensrüge erhoben haben, sondern sich darauf beschränken, der vorinstanzlichen Auslegung der Genehmigungen ihre eigene, davon abweichende Auslegung gegenüber zu stellen.

25

Ist danach von einer Änderung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auszugehen, so liegt damit auch eine Änderung i.S.v. § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG vor. Da gemäß § 3b Abs. 1 i.V.m. Nr. 14.12.1 der Anlage 1 UVPG (in der hier maßgeblichen Fassung zum 26. April 2007) der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation mit einer Start- und Landebahngrundlänge von - wie hier - 1 500 m oder mehr UVP-pflichtig ist, folgt hieraus, dass die Vorfelderweiterung einer UVP-Vorprüfung bedurfte.

26

(2) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner angenommen, dass die UVP-Vorprüfung durch den Beklagten nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG entspreche. Auch das lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen.

27

Nach § 3a Satz 4 UVPG ist, wenn die Feststellung, dass eine UVP unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG beruht, die Einschätzung der zuständigen Behörde in einem gerichtlichen Verfahren betreffend die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

28

Gemäß § 3c Satz 1 UVPG muss die zuständige Behörde einschätzen, ob das Vorhaben aufgrund überschlägiger Prüfung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 3 UVPG ist bei der Vorprüfung auch zu berücksichtigen, inwieweit durch die vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen Umweltauswirkungen offensichtlich ausgeschlossen werden. Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen, die die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich machen, liegen nicht erst dann vor, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 34, vom 16. Oktober 2008‌ - 4 C 5.07 -‌ BVerwGE 132, 123 Rn. 32 und vom 17. Dezember 2013‌ - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 37). Eine Umweltverträglichkeitsprüfung muss vielmehr durchgeführt werden, wenn Umweltauswirkungen bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht.

29

Die Planfeststellungsbehörde darf im Rahmen der Vorprüfung nicht bereits mit einer der Umweltverträglichkeitsprüfung vergleichbaren Prüftiefe "durchermitteln" und damit unzulässigerweise die eigentliche Umweltverträglichkeitsprüfung unter Missachtung der für diese obligatorischen Öffentlichkeitsbeteiligung vorwegnehmen; sie ist vielmehr auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2008 - 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 35 und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 25). Andererseits darf sich die Vorprüfung nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen. Hierzu zählen auch vom Vorhabenträger eingeholte Fachgutachten, die gegebenenfalls durch zusätzliche Ermittlungen der Planfeststellungsbehörde ergänzt werden können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 25). Bei der Frage, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde ein Einschätzungsspielraum zu (BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 49 und vom 20. August 2008 a.a.O.).

30

Die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Beurteilung zur UVP-Pflichtigkeit unterliegt nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Zu untersuchen ist, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist (BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 24 und vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - UPR 2014, 444 Rn. 16). Dementsprechend muss eine Vorprüfung überhaupt stattgefunden haben, und das Ergebnis der Vorprüfung darf keine Rechtsfehler aufweisen, die seine Nachvollziehbarkeit ausschließen. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle verdeutlicht, dass der Planfeststellungsbehörde für ihre prognostische Beurteilung möglicher Umweltauswirkungen des Vorhabens ein Einschätzungsspielraum zusteht (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Gefordert ist eine Plausibilitätskontrolle, bei der die von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebene Begründung zugrunde zu legen ist (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Dies bedeutet zugleich, dass nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die die Auswirkungen in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Tragfähigkeit des Prüfergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29).

31

Das Oberverwaltungsgericht hat vorliegend beanstandet, dass die Lärmauswirkungen, die mit der Nutzung des erweiterten Vorfeldes A verbunden sind, nicht auf der Grundlage einer realistischen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden seien. Das gelte namentlich für den Bodenlärm und für die Schalluntersuchung. Das Gutachten zur Kapazitätsveränderung durch ein erweitertes Vorfeld A am Flughafen A. vom Dezember 2006 der C. GmbH (C.-Gutachten) habe insofern unzutreffend auf die Flugbewegungen eines typischen Tages des Jahres 2005 und der sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres 2005 abgestellt, anstatt von einem zu einem bestimmten Prognosezeitpunkt zu erwartenden Flugbewegungsaufkommen auszugehen. Das gelte auch für die hierauf aufbauende schalltechnische Untersuchung der B. GmbH vom Januar 2007 (UA S. 33 f.). Die Abschätzung des Bodenlärms sei daher aufgrund eines falschen Ansatzes oder Maßstabes unbrauchbar. Die Ergebnisrelevanz dieses Fehlers sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen in Gestalt von (erheblichem) Bodenlärm aus anderen Gründen offensichtlich nicht zu erwarten seien, denn solche Gründe seien nicht gegeben. Diese Ausführungen lassen einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sowohl das C.-Gutachten als auch die Lärmbegutachtung durch die B. GmbH nicht geeignet waren, die Unbeachtlichkeit der Lärmerhöhung durch die Erweiterungsmaßnahme in Richtung auf die klägerischen Wohngebäude zu belegen. Nach der Rechtsprechung des Senats ist für die Lärmberechnung auf das tatsächliche Verkehrsaufkommen abzustellen, das in einem überschaubaren Zeitraum zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13, vom 3. März 1999 - 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 354; Beschluss vom 7. Februar 2001 - 11 B 61.00 - ZLW 2001, 455). Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) fehlt es vorliegend an einer dieser Anforderung entsprechenden in die Zukunft gerichteten Verkehrsprognose zum Zeitpunkt des Erlasses der Unterbleibensentscheidung. Damit ist das Ergebnis der UVP-Vorprüfung, wonach es keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht plausibel begründet.

32

Dass das C.-Gutachten und das Gutachten der B. GmbH unzureichend waren, räumt letztlich auch der Beklagte ein. Er vertritt allerdings die Auffassung, die Mängel seien durch das auf Anforderung des Oberverwaltungsgerichts nachgereichte C.-Gutachten vom Juli 2012 geheilt worden. Eine solche Heilung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Dem ist schon deshalb nicht zu folgen, weil das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass auch das nachgereichte Gutachten fehlerhaft ist. Zudem habe der Beklagte seine Bodenlärmbeurteilung aus Anlass der C.-Darstellung nicht ergänzt. Damit sei keine Heilung der Fehler bei der Beurteilung des Bodenlärms eingetreten (UA S. 38). Hieran ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da diese Feststellungen nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen worden sind.

33

bb) Ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich entschieden, dass sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - auf die fehlerhafte UVP-Vorprüfung berufen könnten, ohne dass es darüber hinaus der Feststellung einer Rechtsverletzung i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedürfe.

34

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit u.a. eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 UVPG verlangt werden, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Anknüpfungspunkt für die Rechtsfolge einer Aufhebung der Zulassungsentscheidung ist mithin eine fehlerhaft unterbliebene UVP oder UVP-Vorprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt. Die Fehlerfolgenregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umweltrechtliche Verbandsklage, ist aber gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsentscheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013‌ - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10). Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG gilt das auch, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalles über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt.

35

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG auch Anwendung auf die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG. Denn nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UVPG sind Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, sind dabei vor allem solche, die ein Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9 VwVfG abschließen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149, 17). Hierzu zählt auch die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, weil sie ein Verwaltungsakt ist.

36

2. Die Revision der Kläger ist dagegen erfolgreich. Ihre Klage ist zulässig (a) und begründet (b). Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist insofern mit Bundesrecht nicht vereinbar.

37

a) Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A unzulässig sei, weil den Klägern die nach § 42 Abs. 2 VwGO hierfür erforderliche Klagebefugnis fehle, trifft nicht zu.

38

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich erscheint (vgl. oben). Da die Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 VwGO nur begründet ist, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes gegeben ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C ‌77.84 -‌ BVerwGE 77, 317 = juris Rn. 13), erfordert dies das Bestehen eines Rechtssatzes, der die Behörde zum Erlass dieses Verwaltungsaktes verpflichtet oder wenigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den jeweiligen Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115). Für die Klagebefugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Anspruch nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 - 4 C 23.88 - Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 5; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 und vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, jeweils m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist es entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht ausgeschlossen, dass die Kläger einen Anspruch auf Erlass einer Nutzungsuntersagung oder wenigstens auf ermessensfehlerfreie Entscheidung haben.

39

(1) Eine Rechtsgrundlage für das vom Beklagten verlangte aufsichtsbehördliche Einschreiten ist mit § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG vorhanden. Danach ist die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftaufsicht) Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Nach der Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG um eine Norm, die sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr i.S.d. allgemeinen Polizeirechts beschränkt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 4 C 2.13 - juris Rn. 18). Schutzgut der Vorschrift ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Eine Gefahr i.S.v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O. Rn. 13). Hiervon ist etwa dann auszugehen, wenn ein Flughafen ohne die nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG erforderliche Planfeststellung bzw. Plangenehmigung geändert wird und eine dies legitimierende Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG fehlt, z.B. weil diese auf den Rechtsbehelf eines Dritten hin aufgehoben worden ist. Ist eine solche Gefahr gegeben, dann kann die hierfür zuständige Behörde die erforderlichen Verfügungen erlassen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Bei einer formell illegalen Änderung eines Flughafens lässt sich auf diese Regelung u.a. die Befugnis stützen, die Nutzung der geänderten Anlagen zu untersagen und damit die Störung der Rechtsordnung zu unterbinden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 18 = juris Rn. 11).

40

(2) § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG stellt das Einschreiten in das Ermessen der zuständigen Behörden. Damit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Einschreiten, sondern nur ein solcher auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Allein in den Fällen der sog. Ermessensreduzierung auf Null kann sich dieser Anspruch zu einem Rechtsanspruch verdichten. Nicht anders als in anderen Gebieten des öffentlichen Rechts, namentlich im öffentlichen Baurecht setzen sowohl der Anspruch auf Einschreiten als auch der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung voraus, dass der Dritte durch die formell illegale Anlage in seinen Rechten verletzt wird. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei geklärt, dass sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz grundsätzlich nur aus Rechtsvorschriften ableiten lässt, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen (stRspr, vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 20. Oktober 1972 - 4 C 107.67 - BVerwGE 41, 58 <63> = juris Rn. 18). Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 - 4 C 22.75 - BVerwGE 52, 122). Er wird für die Kläger durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG vermittelt. Es erscheint zumindest möglich, dass die Kläger durch die Weigerung des Beklagten, die Nutzung des erweiterten Vorfeldes A vorläufig zu unterbinden, in ihrem Recht auf Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt sind. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, mit der beantragten Nutzungsuntersagung könne der Rechtsverletzung nicht begegnet werden, ist unzutreffend. Zwar führt eine abwägungsfehlerhafte Nichtberücksichtigung oder Zurücksetzung von Lärmschutzbelangen in der Regel dazu, dass der Betroffene im Wege der Verpflichtungsklage auf eine Vervollständigung der Lärmschutzkonzeption zu seinen Gunsten dringen muss (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 290). Das bedeutet aber nicht, dass er das Vorhaben nicht, wie mit der Nutzungsuntersagung angestrebt, bis zur Fehlerbehebung blockieren könnte. Solange die Lärmschutzkonzeption defizitär ist, muss nämlich die beanstandete Nutzung einer Verkehrsfläche unterbleiben (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 290 und vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95 Rn. 77).

41

b) Die Klage ist begründet. Der Senat kann die beantragte Verpflichtung des Beklagten selbst aussprechen, da die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts für diese Beurteilung ausreichend sind und die Sache spruchreif ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

42

Die Kläger haben gegen den Beklagten einen Anspruch aus § 29 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG auf Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. gegenüber der Beigeladenen bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme. Der dem widersprechende Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2008 war daher aufzuheben.

43

aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG liegen vor, weil die Vorfelderweiterung formell illegal ist.

44

bb) Das dem Beklagten eröffnete Ermessen ist vorliegend zugunsten der Kläger dahingehend reduziert, dass der Beklagte gegen die nicht genehmigte Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreiten muss. Ein Nutzungsverbot ist zwingende Konsequenz daraus, dass die Unterbleibensentscheidung vom Oberverwaltungsgericht - zu Recht - aufgehoben wurde, weil die UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt worden ist, und die Kläger sich hierauf über § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG berufen können. Mit § 4 Abs. 3 UmwRG wollte der Gesetzgeber (vgl. BT-Drs. 16/2495 S.14) der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom ‌7. Januar 2004 ‌- C-201/02 - [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - Rn. 54 ff.) Rechnung tragen, der das fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Genehmigungserteilung als wesentlichen Verfahrensfehler behandelt hat, auf den sich der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen könne. Der Europäische Gerichtshof betont überdies in ständiger Rechtsprechung, dass ein mit einem nach Unionsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht in der Lage sein müsse, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen (EuGH, Urteile vom 19. Juni 1990 - C-213/89 [ECLI:EU:C:1990:257], Factortame u.a. - Rn. 21, vom 13. März 2007 - C-432/05 [ECLI:EU:C:2007:163], Unibet - Rn. 67 und vom 15. Januar 2013 - C-416/10 [ECLI:EU:C:2013:8], Krizan u.a. - Rn. 107). Diese Ausführungen stehen zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob nach nationalem Recht die Möglichkeit bestehen muss, den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu erreichen, mit der die Vollziehung einer Genehmigung bis zum Erlass der Endentscheidung (des Gerichts) vorübergehend ausgesetzt werden kann. Die Grundsätze müssen aber erst recht gelten, wenn eine entsprechende Genehmigung nach der Inswerksetzung des Vorhabens durch Urteil aufgehoben wurde, weil die für das Vorhaben erforderliche UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt wurde und offen ist, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf und zugelassen werden kann. Es kommt ein weiteres hinzu: Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten gemäß dem (jetzt) in Art. 4 Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union ‌- EUV -‌ enthaltenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90 [ECLI:EU:C:1991:428], Francovich u.a. - Rn. 36). Eine solche Verpflichtung obliegt jeder Behörde des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen ihrer Zuständigkeiten (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.). Begrenzt durch den Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, sind derartige Maßnahmen beispielsweise die Rücknahme oder die Aussetzung einer bereits erteilten Genehmigung zu dem Zweck, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 65).

45

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat für Fälle wie den vorliegenden in § 4 Abs. 3 UmwRG eine Regelung, die das behördliche Ermessen in Bezug auf ein luftaufsichtsrechtliches Einschreiten dahingehend steuert, dass zugunsten der unter den Schutzbereich des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG fallenden Nachbarschaft in der Regel eingeschritten werden muss. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Überlegung, dass ansonsten eine nicht zu rechtfertigende Rechtsschutzlücke entstünde. Der vorliegende Fall belegt dies anschaulich. Die Kläger sind zwar mit ihrer Klage gegen die Unterbleibensentscheidung durchgedrungen, vor dem Oberverwaltungsgericht mit dem Begehren auf Nutzungsuntersagung jedoch gescheitert. Solange der Beklagte bei dieser Sachlage nicht aus eigenem Entschluss gegen die Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreitet, ändert sich faktisch für die Kläger nichts. Damit würde § 4 Abs. 3 UmwRG in der Sache leerlaufen. Das widerspricht nicht nur Unionsrecht (Effektivitätsgrundsatz), sondern auch Art. 19 Abs. 4 GG.

46

Es mag Fallgestaltungen geben, in welchen ausnahmsweise unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von einer Nutzungsuntersagung eines wegen Verstoßes gegen die UVP-Vorprüfungspflicht formell illegalen Vorhabens abzusehen ist. Das bedarf aber keiner Vertiefung, weil für einen solchen Fall hier keine Anhaltspunkte bestehen und von der Beigeladenen auch nicht geltend gemacht worden sind.

47

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, bezüglich der Beigeladenen auch auf § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

1

Die Kläger wenden sich gegen einen wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss des beklagten Landes, der die Errichtung der Wasserrückhaltung W./A./N. zum Gegenstand hat. Die geplante Hochwasserrückhaltung hat eine Fläche von ca. 327 ha und soll in einem früheren Überschwemmungsgebiet des Rheins gebaut werden. Das Vorhaben umfasst die Errichtung eines Rückhalteraums, der aus zwei getrennten Teilen besteht. Der ungesteuerte Teil (Rückhaltevolumen ca. 1,2 Mio. m³) soll in Abhängigkeit von den Rheinwasserständen regelmäßig überschwemmt und an die natürliche Dynamik des Rheins angeschlossen werden. Der gesteuerte Teil des Rückhalteraums (Rückhaltevolumen ca. 7,8 Mio. m³) soll bei extremen Hochwasserereignissen geflutet werden, um Überflutungen in Siedlungs-, Gewerbe- und Infrastrukturflächen der Rheinniederung zu verhindern. Im Zusammenhang mit der Errichtung der Rückhalteräume sind zahlreiche bauliche Maßnahmen vorgesehen. Von der Planung betroffen sind in erster Linie landwirtschaftlich genutzte Grundstücke und Waldflächen.

2

Die Klägerin zu 1 ist die Gemeinde A., deren Gemeindegebiet zu etwa 12 % von den geplanten Rückhalteräumen erfasst wird.

3

Die Klägerin zu 2 ist eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die Obst und Gemüse anbaut und Eigentümerin und Pächterin von innerhalb der geplanten Rückhaltung gelegenen Flächen ist.

4

Der Kläger zu 3 ist Eigentümer eines nahe der geplanten Hochwasserrückhaltung liegenden Wohngrundstücks und mehrerer - ebenfalls in der Nähe des Vorhabens liegender - Grundstücke in einem Naherholungsgebiet, die für einen Campingplatz genutzt werden.

5

Mit Schreiben vom 31. Januar 2002 beantragte die Regionalstelle Wasserwirtschaft, Abfallwirtschaft und Bodenschutz - Neubaugruppe Hochwasserschutz Oberrhein - der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd des beklagten Landes als Träger des Vorhabens bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd als Oberer Wasserbehörde die Feststellung des Plans für den Bau der Hochwasserrückhaltung.

6

Der Plan wurde mit Beschluss der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd vom 20. Juni 2006 festgestellt.

7

Das Verwaltungsgericht wies die hiergegen gerichteten, von insgesamt sechs Klägern erhobenen Klagen ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger gegen dieses Urteil zurückgewiesen. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss leide nicht an rügefähigen Rechtsfehlern, die die Kläger in ihren Rechten verletzten. Die Kläger könnten sich weder auf mögliche Defizite der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung noch auf die Verletzung natur- und artenschutzrechtlicher Vorschriften berufen. Die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 3 könnten keine umfassende Planprüfung verlangen. Etwas anderes folge hinsichtlich der Umweltverträglichkeitsprüfung auch nicht aus dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Denn dieses finde nach seinem § 5 nur für solche Verfahren Anwendung, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden seien. Hier sei das Planfeststellungsverfahren aber bereits im Jahr 2002 begonnen worden. Unionsrecht gebiete die Anwendung des Gesetzes nicht. Damit könne dahinstehen, ob sich zugunsten der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 aus § 4 Abs. 1 UmwRG ein Anspruch auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ergeben könne.

8

Die Klägerin zu 2 sei zwar von einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses betroffen; sie könne sich aber nicht auf natur-, umwelt- und artenschutzrechtliche Belange berufen, weil deren Geltendmachung die materielle Verwirkungspräklusion des § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG entgegenstehe. Diese Präklusion verstoße ebenfalls nicht gegen Unionsrecht.

9

Die im Verlauf der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vorgenommene Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 führe nicht dazu, dass ein neues Planfeststellungsverfahren durchzuführen gewesen sei. Die Planrechtfertigung sei mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen. Auch stünden dem Vorhaben keine zwingenden Versagungsgründe nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. entgegen.

10

Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an Abwägungsmängeln, die zu seiner Aufhebung führten. Das gelte zunächst für die Verwerfung der Standortalternative "H.". Die Abwägung sei auch nicht wegen des von den Klägern behaupteten unzumutbaren Risikos eines Deichbruchs zu beanstanden. Als Fluchtweg aus A. könne jedenfalls die Kreisstraße K 7 nach R. genutzt werden, auch wenn eine derartige Notumfahrung zu gewissen Engpässen führen werde. Dieser Gesichtspunkt lasse sich dem Planfeststellungsbeschluss nicht entnehmen, ein Abwägungsdefizit erscheine möglich. Ein solcher Mangel sei jedoch nicht im Sinne des § 114 Abs. 1 Nr. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1a VwVfG erheblich. Ebenso wenig sei ein Abwägungsfehler hinsichtlich der Gefahr von Druckwasser und eines erhöhten Grundwasseranstiegs ersichtlich.

11

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision tragen die Kläger im Wesentlichen vor: Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 3 seien mangels Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht befugt, eine Fehlerhaftigkeit der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung geltend zu machen, sei mit Unionsrecht ebenso wenig zu vereinbaren wie seine Ansicht, dass die Klägerin zu 2 mit ihrem auf das Natur-, Artenschutz- und Umweltrecht bezogenen Vorbringen nach § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG präkludiert sei. Das Berufungsurteil verstoße zudem gegen § 76 Abs. 1 VwVfG, weil die nachträgliche Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 ein neues Planfeststellungsverfahren erfordert hätte, von dem nicht nach § 76 Abs. 2 VwVfG hätte abgesehen werden dürfen. Folge man der Auffassung des Berufungsgerichts, verstoße der Planfeststellungsbeschluss jedenfalls gegen § 37 Abs. 1 VwVfG; außerdem habe das Berufungsgericht insoweit Verfahrensrecht verletzt. Das Berufungsurteil stehe ferner mit § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. nicht in Einklang, weil eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr für die Oberlieger am Standort des geplanten Polders vorliege. Soweit das Berufungsgericht die Abwägung als rechtmäßig erachtet habe, verstoße sein Urteil in mehrfacher Hinsicht gegen Bundesrecht. Das gelte im Hinblick auf die Gefahr eines Deichbruchs, die Überschwemmungsgefahr durch Qualmwasser und kumulierende Starkregenereignisse, die Problematik einer gesicherten Straßenanbindung der Klägerin zu 1 im Falle einer Flutung des Polders sowie die Auswahl des Standorts des Vorhabens. Das Berufungsgericht habe dabei nicht nur gegen § 75 Abs. 1a VwVfG und das Gebot gerechter Abwägung verstoßen, sondern auch den Untersuchungsgrundsatz und die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 und 2 VwGO) sowie den Anspruch der Kläger auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt.

12

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. September 2007, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 12. Februar 2009 und den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 20. Juni 2006 aufzuheben.

13

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

14

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

15

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich an dem Verfahren beteiligt und zu Fragen des Unionsrechts geäußert.

16

Der Senat hat mit Beschluss vom 10. Januar 2012 - 7 C 20.11 - das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof der Europäischen Union um die Klärung mehrerer Fragen zur Auslegung der Richtlinien 2003/35/EG und 85/337/EWG gebeten. Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712] - über die Vorlage entschieden.

17

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen revisibles Recht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da der Senat mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht in der Sache selbst entscheiden kann, ist der Rechtsstreit an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

18

1. a) Einen Anspruch der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aus § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG hat das Oberverwaltungsgericht verneint, weil das Gesetz nach § 5 Abs. 1 UmwRG auf Verfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden seien, keine Anwendung finde. Diese Annahme steht mit revisiblem Recht nicht in Einklang.

19

Die in der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. L 156 S. 17) vorgesehene Umsetzungsfrist bis zum 25. Juni 2005 ist dahin auszulegen, dass die Vorschriften des nationalen Rechts zur Umsetzung des Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 S. 40) in der durch die Richtlinie 2003/35/EG geänderten Fassung auch für behördliche Genehmigungsverfahren gelten müssen, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden waren, in denen aber erst nach diesem Zeitpunkt eine Genehmigung erteilt wurde. Das hat der Gerichtshof der Europäischen Union auf die Vorlage des Senats entschieden (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Gemeinde A. u.a.). Die Neukodifikation der Richtlinie 85/337/EWG durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1) hat hieran nichts geändert (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Deutschland - Rn. 101 ff.). Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, welches der Umsetzung des Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG bzw. des Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU dient, ist daher auf das vorliegende Verfahren anzuwenden. Das Planfeststellungsverfahren wurde bereits im Jahr 2002 eingeleitet; der Planfeststellungsbeschluss wurde aber erst am 20. Juni 2006 und damit nach dem 25. Juni 2005 erlassen.

20

Auf die von der Revision in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge kommt es nach dem Vorstehenden nicht mehr an.

21

b) Das Urteil erweist sich insoweit nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann nicht ausgeschlossen werden, dass den Klägern ein Anspruch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 UmwRG auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zusteht.

22

aa) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung der Entscheidung nur verlangt werden, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung (Nr. 1) oder eine erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit (Nr. 2) nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können (BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 EuropUmwR Nr. 55 Rn. 21, vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 34). Im vorliegenden Fall ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden. Das steht einem Aufhebungsanspruch aus § 4 Abs. 1 UmwRG aber nicht von vornherein entgegen. Die Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf den Fall zu beschränken, dass die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung aufgrund des Unterbleibens einer Umweltverträglichkeitsprüfung angefochten wird, und nicht auf den Fall zu erstrecken, dass eine solche Prüfung zwar durchgeführt wurde, aber fehlerhaft war, ist mit Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG bzw. Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU nicht vereinbar. Das hat der Gerichtshof der Europäischen Union auf die Vorlage des Senats ebenfalls bereits entschieden (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Gemeinde A. u.a. - Rn. 36 ff.). Auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss allerdings nicht jeder Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung unabhängig von seinen Auswirkungen auf den Inhalt der Entscheidung zu einen Anspruch auf deren Aufhebung führen (EuGH a.a.O. Rn. 49); § 4 Abs. 1 UmwRG muss in unionsrechtskonformer Auslegung aber jedenfalls auf solche Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung erstreckt werden, die nach ihrer Art und Schwere den in § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG genannten Fehlern vergleichbar sind, insbesondere weil sie der betroffenen Öffentlichkeit die vorgesehene Möglichkeit genommen haben, Zugang zu den auszulegenden Unterlagen zu erhalten und sich am Entscheidungsprozess zu beteiligen (EuGH a.a.O. Rn. 54). Auch derartige absolute Verfahrensfehler müssen unabhängig von § 46 VwVfG und unabhängig von der konkreten Möglichkeit, dass die angefochtene Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>; Beschluss vom 10. Januar 2012 - 7 C 20.11 - NVwZ 2012, 448 Rn. 39 m.w.N.), zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen. Dass die Umweltverträglichkeitsprüfung hier an einem solchen schweren Fehler leidet, kann nicht ausgeschlossen werden. Das Oberverwaltungsgericht hat zu den Rügen der Kläger gegen die Umweltverträglichkeitsprüfung keine Feststellungen getroffen.

23

bb) Sollten die Vorschriften über die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, deren Verletzung die Kläger rügen, allein dem Schutz der Umwelt, nicht aber der Gewährleistung eigener materieller subjektiver Rechte der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 dienen, stünde auch dies einem Aufhebungsanspruch nicht von vornherein entgegen. Die Fehlerfolgenregelung des § 4 Abs. 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umweltrechtliche Verbandsklage; sie ist aber gemäß 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsentscheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben ist (BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 21 f., vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 41 und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 34; Beschluss vom 27. Juni 2013 - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014, juris Rn. 10). Für Genehmigungsentscheidungen, die an einem Verfahrensfehler leiden, auf den § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in unionsrechtskonformer Auslegung zu erstrecken ist, kann nichts anderes gelten. Ob der Verzicht auf den nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Zusammenhang zwischen der Rechtswidrigkeit der Genehmigungsentscheidung und der Verletzung in eigenen Rechten unionsrechtlich geboten ist (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Deutschland - Rn. 63 f.), ist angesichts der in § 4 Abs. 3 UmwRG getroffenen Grundentscheidung des nationalen Gesetzgebers für die Anwendbarkeit des § 4 Abs. 1 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO ohne Bedeutung.

24

c) Mangels tatsächlicher Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zu den gegen die Umweltverträglichkeitsprüfung erhobenen Rügen kann der Senat auch nicht feststellen, dass den Klägern der Anspruch aus § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG zusteht; die Sache ist zur erneuten Prüfung des Anspruchs an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

25

2. a) Im Hinblick auf die Klägerin zu 2 hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass der Planfeststellungsbeschluss ihr gegenüber im Hinblick auf die für den Dammbau erforderlichen Flächen eine enteignungsrechtliche Vorwirkung entfalte und dies zur Folge habe, dass sie die Rechtmäßigkeit der planerischen Abwägung in einem umfassenden Sinne zur gerichtlichen Überprüfung stellen könne. Gleichwohl könne sie natur-, umwelt- und artenschutzrechtliche Rügen nicht mit Erfolg erheben, da dem die Verwirkungspräklusion des § 115 Abs. 1 Satz 2 des Landeswassergesetzes (LWG) vom 22. Januar 2004 (GVBl. S. 54) i.V.m. § 73 Abs. 4 VwVfG entgegenstehe. Letzteres ist mit revisiblem Recht nicht vereinbar.

26

§ 115 Abs. 1 Satz 2 LWG bestimmt, dass mit Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen werden, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhe. Der Regelungsgehalt der Vorschrift entspricht damit demjenigen des nahezu wortgleichen § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG. Der Ausschluss von Einwendungen, die nicht innerhalb der dafür bestimmten Frist geltend gemacht worden sind, und die daran anknüpfende Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle sind - wie der Gerichtshof der Europäischen Union im Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland entschieden hat (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - Rn. 78 ff.) - mit Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU nicht vereinbar. Die genannten Präklusionsvorschriften müssen daher im vorliegenden Fall außer Anwendung bleiben.

27

b) Das Urteil erweist sich auch insoweit nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Mangels tatsächlicher Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist nicht auszuschließen, dass der Planfeststellungsbeschluss in einer für die Eigentumsbetroffenheit der Klägerin zu 2 erheblichen Weise gegen natur-, umwelt- oder artenschutzrechtliche Vorschriften verstößt. Auch eine eigene Sachentscheidung zugunsten der Klägerin zu 2 ist dem Senat verwehrt (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

28

3. Das Berufungsurteil verstößt ferner gegen § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG. Im Hinblick auf die von den Beteiligten sogenannte Fluchtwegproblematik geht der Planfeststellungsbeschluss nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts davon aus, dass die Möglichkeit bestehe, auf der über den Trenndeich führenden Kreisstraße K 13 nach W. zu gelangen. Das Berufungsgericht hat demgegenüber festgestellt, dass im Falle einer Flutung des Polders mindestens im Bereich "Auf der Au" mit einer Überflutung der Fahrbahn der K 13 in Höhe von etwa 20 cm gerechnet werden müsse. Im Hinblick darauf erscheine ein Abwägungsdefizit des Planfeststellungsbeschlusses durchaus möglich. Dabei würde es sich jedoch nicht um einen im Sinne des § 75 Abs. 1a VwVfG erheblichen Mangel handeln. Denn es bestehe eine Verbindung nach R. über die Kreisstraße K 7, die hochwasserfrei ausgebaut werde. Auch wenn deren wasserseitige Richtungsfahrspur ab einem bestimmten Wasserstand gesperrt werden müsse, sehe die Deichausbauplanung vor, die Kreisstraße von der Deichkrone auf die landseitige Deichberme zu verlegen, wodurch - ungeachtet gelegentlicher hinnehmbarer Engpässe - die Standsicherheit und die Befahrbarkeit der K 7 in beiden Richtungen gesichert sei.

29

Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen kann die Erheblichkeit des unterstellten Abwägungsmangels nicht verneint werden. Die von § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG geforderte Ergebnisrelevanz liegt vor, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Abwägungsmangel eine andere Entscheidung getroffen worden wäre; eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <379 f.> und vom 19. Februar 2015 - 7 C 10.12 - juris Rn. 44). Eine derartige konkrete Möglichkeit ist dann zu bejahen, wenn sich der Planungsträger - wie hier - von einem unzutreffend angenommenen Belang hat leiten lassen und andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Planungsverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <40>). Das Vorliegen solcher anderweitigen Belange kann hier nicht allein mit dem Hinweis auf eine beabsichtigte Verlegung der Kreisstraße auf die Deichberme und eine dadurch ermöglichte Notumfahrung bejaht werden. Das Berufungsgericht hat keine näheren Feststellungen zu der von ihm in Bezug genommenen Deichausbauplanung getroffen, in deren Rahmen die Verlegung der K 7 vorgesehen sein soll, sondern im Wesentlichen auf ein Schreiben des rheinland-pfälzischen Ministeriums für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz an das Büro des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten vom 7. Oktober 2008 verwiesen. Unklar bleibt dabei, wer Träger der in diesem Schreiben und im Berufungsurteil angesprochenen Deichausbauplanung ist, wann sie eingeleitet und ob sie bereits abgeschlossen wurde und wann mit der Realisierung dieser Planung zu rechnen ist. Sollte nicht gesichert sein, dass die Kreisstraße K 7 rechtzeitig vor Fertigstellung und Inbetriebnahme des Polders in der beabsichtigten Weise auf die Deichberme verlegt wird und die Ortsgemeinde A. damit auch bei Flutung des Polders hinreichend sicher an das Straßennetz angebunden ist, müsste dieses Problem durch eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses oder durch ein ergänzendes Verfahren gelöst werden. Denn für hoheitliche Planungen gilt der Grundsatz der Problembewältigung; der Planfeststellungsbeschluss muss die von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen (BVerwG, Urteile vom 7. März 2007 - 9 C 2.06 - BVerwGE 128, 177 Rn. 19 und vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 151). Andererseits erscheint es auch nicht ausgeschlossen, dass mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der Deichausbauplanung Gesichtspunkte festgestellt werden können, die zu einer Irrelevanz des Abwägungsfehlers für das Ergebnis führen könnten. Der Umstand, dass die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht ausreichen, um die Frage der Ergebnisrelevanz abschließend entscheiden zu können, nötigt damit ebenfalls zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

30

Auf die in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen kommt es nach dem Vorstehenden nicht mehr an.

31

4. Im Übrigen verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht.

32

a) Das gilt zunächst für die Annahme des Berufungsgerichts, dass wegen der nachträglichen Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 des Planfeststellungsbeschlusses um den Satz, dass eine Flutung der Hochwasserrückhaltung in W./A./N. nur dann erfolgen dürfe, wenn der Wasserstand im Neuhofener Altrhein von 90,00 müNN nicht überschritten sei, kein neues Planfeststellungsverfahren habe durchgeführt werden müssen. Bei dieser Ergänzung handele es sich um eine Planänderung von unwesentlicher Bedeutung, bei der der Beklagte nach § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG von einem neuen Planfeststellungsverfahren habe absehen können, weil Belange anderer nicht berührt worden seien. Dies ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

33

aa) Das Berufungsgericht hat den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung dahingehend ausgelegt, dass die Flutung der Wasserrückhaltung unabhängig vom Erreichen eines bestimmten Wasserstandes im Neuhofener Altrhein zulässig gewesen sei. Insbesondere habe dort nicht ein Wasserstand von 89,4 müNN erreicht sein müssen. Die Auslegung eines Verwaltungsakts unterliegt als Tatsachenwürdigung nur eingeschränkter revisionsgerichtlicher Kontrolle. Zu prüfen ist, ob das Tatsachengericht den Regelungsgehalt des Verwaltungsakts nach den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln ermittelt hat. In diesem Fall ist der tatrichterlich ermittelte Erklärungsinhalt als Tatsachenfeststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. Dem Revisionsgericht ist eine eigene Auslegung des Verwaltungsakts nur möglich, wenn das Tatsachengericht in seiner Entscheidung nichts Näheres ausführt und insbesondere sein Auslegungsergebnis nicht begründet hat. Liegt dagegen - wie hier - eine solche Begründung vor, bedarf es einer den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Verfahrensrüge, um das Auslegungsergebnis anzugreifen; die bloße Darlegung einer abweichenden, von einem Beteiligten für richtig gehaltenen Auslegung eines Verwaltungsakts genügt dagegen nicht. Revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt ferner, ob sich das Tatsachengericht durch eine fehlerhafte Vorstellung vom Inhalt des Bundesrechts den Blick für die zutreffende Auslegung verstellt hat (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656 Rn. 74 m.w.N.).

34

Ausgehend hiervon ist der Senat an die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses durch das Oberverwaltungsgericht gebunden. Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Hiervon ist das Berufungsgericht ausgegangen. Es hat für die Auslegung insbesondere die Antragsunterlagen herangezogen und damit Unterlagen, die auch den von dem Vorhaben Betroffenen bekannt sind oder sein können. Anhaltspunkte dafür, dass es sich von rechtlichen Fehlvorstellungen hat leiten lassen, sind nicht ersichtlich.

35

Die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Das Berufungsgericht musste den im Schriftsatz vom 12. Februar 2009 enthaltenen Hilfsbeweisanträgen nicht nachgehen. Maßgeblich für die Prüfung, ob das Tatsachengericht seiner Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO genügt hat, ist die seiner Entscheidung zugrunde liegende Rechtsauffassung, und zwar selbst dann, wenn diese - was hier nicht der Fall ist - der rechtlichen Überprüfung nicht standhält (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 1984 - 6 C 49.84 - BVerwGE 70, 216 <221 f.> und vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>). Das Berufungsgericht war - wie dargelegt - der Auffassung, dass der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss keine Regelung eines Maximalwasserstandes des Neuhofener Altrheins enthalten habe, sondern diese erst durch die in Rede stehende Ergänzung der Nebenbestimmung erfolgt sei. Die Hilfsbeweisanträge gingen demgegenüber von der Annahme aus, dass im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss bereits ein Maximalwasserstand des Neuhofener Altrheins von 89,4 müNN ab Voraussetzung für den Beginn der Flutung festgesetzt sei; sie zielten auf die Ermittlung der Risiken, die aus einer Erhöhung dieses Maximalwasserstandes folgen könnten. Dies bedarf indessen aus Sicht des Berufungsurteils keiner Klärung. Die der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses in seiner ursprünglichen Fassung zugrunde liegenden Tatsachen, insbesondere der Inhalt der Antragsunterlagen und ihr Verständnis durch die Beteiligten, waren nicht Gegenstand der Anträge.

36

Das Berufungsgericht hat ferner nicht seine Aufklärungspflicht durch die Unterstellung eines unwahren oder aktenwidrigen Teilsachverhalts verletzt. Diesem Vorbringen der Revision liegt ebenfalls die Auffassung zugrunde, dass im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss bereits ein Höchstwasserstand festgesetzt gewesen sei.

37

Vor diesem Hintergrund liegt auch kein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs vor. Art. 103 Abs. 1 GG verwehrt es den Gerichten nicht, das Vorbringen eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts außer Betracht zu lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1985 - 1 BvR 33/83 - BVerfGE 70, 288 <294>). Daher kann eine Beweisaufnahme unterbleiben, wenn es auf die Beweisfrage nicht ankommt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <235>). Das war hier aus der maßgeblichen Sicht des Berufungsgerichts der Fall.

38

bb) Ausgehend von der dargelegten Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses hat das Berufungsgericht die Ergänzung der Nebenbestimmung zutreffend als Planänderung von unwesentlicher Bedeutung angesehen, die die Belange anderer nicht berührt. Als zusätzliche Voraussetzung für den Einsatz der gesteuerten Hochwasserrückhaltung hat sie die Hochwassersituation in der von Stau-, Grund- und Druckwassergefahren betroffenen Umgebung dieser Rückhaltung - und damit auch für die Kläger - nicht verschlechtert, sondern verbessert.

39

Die Auffassung des Berufungsgerichts verstößt auch nicht gegen § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Ergänzung der Nebenbestimmung führt nicht dazu, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht mehr hinreichend bestimmt ist. Die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit eines Verwaltungsakts setzt voraus, dass dessen Entscheidungsgehalt für den Betroffenen nach Art und Umfang aus sich heraus erkennbar und verständlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 Rn. 11). Das ist hier der Fall. Die Revision leitet die von ihr angenommene Widersprüchlichkeit des Planfeststellungsbeschlusses daraus ab, dass schon im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss ein Höchstwasserstand im Neuhofener Altrhein als Voraussetzung der Flutung festgesetzt worden sei; von einer solchen Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist jedoch aus den dargelegten Gründen nicht auszugehen.

40

b) Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht das Vorliegen eines zwingenden Versagungsgrundes nach § 31 Abs. 5 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG a.F.) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl. I S. 3245), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1746), verneint. Nach dieser Vorschrift ist der Planfeststellungsbeschluss zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, zu erwarten ist.

41

Der nähere Inhalt des Begriffs des Wohls der Allgemeinheit ist nur schwer zu bestimmen; er bedarf wegen seiner Abstraktheit der Konkretisierung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1989 - 4 C 30.88 - BVerwGE 81, 347 <349> zu § 6 Abs. 1 WHG a.F). Soweit es um Hochwassergefahren geht, hat der Gesetzgeber den Begriff selbst konkretisiert. Ob der Ausbau eines Gewässers die Hochwassergefahr erheblich, dauerhaft und nicht ausgleichbar erhöht (§ 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 1 WHG a.F., nunmehr § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 1 WHG), ist nicht bezogen auf einzelne Grundstücke, sondern bezogen auf den räumlichen Einwirkungsbereich des Vorhabens insgesamt zu beurteilen. Führt ein dem Hochwasserschutz dienender Gewässerausbau insgesamt zu einer Verringerung der Hochwassergefahr, stellt eine mit dem Ausbau verbundene lokale Erhöhung der Stau-, Grund- und Druckwassergefahren keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 1 WHG a.F. dar. Derartige Folgeprobleme einer Hochwasserschutzmaßnahme sind im Planfeststellungsverfahren insbesondere durch die Anordnung von Schutzmaßnahen zu bewältigen. Soweit es um die Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, geht (§ 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 2 WHG a.F.), ist eine solche Gesamtbetrachtung hingegen nicht gerechtfertigt; insoweit können auch kleinräumige Zerstörungen solcher Flächen das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigen.

42

Das Berufungsurteil steht mit diesen Grundsätzen in Einklang. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, dass die von den Klägern im Blick auf § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. geltend gemachten Risiken nur diese selbst in ihrer individuellen Situation träfen. Das Vorhaben führe aber gerade zu einer Minderung der Hochwassergefahr in den Siedlungsgebieten des Rheins. Es bewirke auch keine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen.

43

c) Auch soweit das Berufungsgericht die vom Beklagten vorgenommene Abwägung als rechtmäßig angesehen hat, verstößt das Berufungsurteil - abgesehen von der bereits erörterten Anbindung der Klägerin zu 1 an das Straßennetz - nicht gegen Bundesrecht. Die von den Klägern geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor.

44

aa) Im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass ein auf § 31 Abs. 2 Satz 1 WHG a.F. gestützter Planfeststellungsbeschluss eine planerische Abwägung voraussetzt, in deren Rahmen die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander und untereinander gerecht mit dem Ziel abzuwägen sind, eine inhaltlich in sich abgewogene Planung zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220 <227>). Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, in die Abwägung nicht alle Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mussten oder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1974 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63 f.>, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 - BVerwGE 141, 171 Rn. 54). Diese Maßstäbe hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt und ohne Verstoß gegen Bundesrecht angewandt.

45

bb) Hinsichtlich der Gefahr eines Deichbruchs und des Risikos einer Überschwemmung durch Qualmwasser und Starkregenereignisse ist das Oberverwaltungsgericht unter Berücksichtigung sachverständiger Stellungnahmen zu dem Ergebnis gelangt, dass der Beklagte die widerstreitenden Belange zutreffend ermittelt und gegeneinander abgewogen hat. Das gilt sowohl für die von der Revision in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit der Bildung unterirdischer Kiesrinnen als auch für die Folgen des Zusammentreffens einer Polderflutung mit extremen Niederschlagsereignissen. Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist diese rechtliche Bewertung nicht zu beanstanden. Die Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1974 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <64>).

46

Im Hinblick auf die Frage, ob durch das Vorhaben die Gefahr eines Deichbruchs droht, machen die Kläger allerdings eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und der gerichtlichen Aufklärungspflicht sowie ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Der Sachverhalt sei hinsichtlich im Untergrund vorhandener Kiesrinnen mangelhaft aufgeklärt worden. Ihre im Schriftsatz vom 12. Februar 2009 enthaltenen Hilfsbeweisanträge Nr. 6 bis 9 seien zu Unrecht abgelehnt worden. Diese Rügen sind nicht begründet.

47

aaa) Nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO obliegt den Tatsachengerichten die Pflicht, jede mögliche Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts bis zur Grenze der Zumutbarkeit zu versuchen, sofern dies für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist (BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1985 - 8 C 15.84 - BVerwGE 71, 38 <41>). Das dem Gericht dabei zur Bestimmung von Art und Anzahl einzuholender Sachverständigengutachten nach § 98 VwGO i.V.m. §§ 404, 412 ZPO zustehende Ermessen wird nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann verfahrensfehlerhaft ausgeübt, wenn das Gericht von der Einholung weiterer Gutachten oder gutachterlicher Stellungnahmen absieht, obwohl die Notwendigkeit dieser weiteren Beweiserhebung sich ihm hätte aufdrängen müssen. Dies ist dann der Fall, wenn die vorliegenden Gutachten oder gutachterlichen Stellungnahmen offen erkennbare Mängel enthalten, von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgehen oder unlösbare Widersprüche aufweisen, wenn sich aus ihnen Zweifel an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit der Gutachter ergeben oder wenn sich herausstellt, dass es sich um eine besonders schwierige Fachfrage handelt, die ein spezielles Fachwissen erfordert, das bei den bisherigen Gutachtern nicht vorhanden ist. Fehlerhaft ist die gerichtliche Ermessensausübung hinsichtlich der Einholung eines Sachverständigengutachtens ferner dann, wenn sich das Gericht eine ihm nicht zur Verfügung stehende Sachkunde zuschreibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 1983 - 3 C 56.82 - BVerwGE 68, 177 <182 f.>). Eine Verpflichtung des Berufungsgerichts, zusätzlich zu den vorliegenden gutachtlichen Stellungnahmen weitere Gutachten einzuholen oder in sonstige Ermittlungen einzutreten, besteht hingegen nicht allein schon deshalb, weil ein Beteiligter die bisher vorliegenden Erkenntnisquellen im Ergebnis für unzutreffend hält (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Oktober 1985 - 9 C 3.85 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 38 und vom 6. Oktober 1987 - 9 C 12.87 - Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 31; Beschluss vom 27. März 2013 - 10 B 34.12 - Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 109 Rn. 4).

48

bbb) Gemessen an diesen Maßstäben hat das Berufungsgericht seine Aufklärungspflicht nicht verletzt. Es hat sich mit der Frage der Entstehung von Kiesrinnen und den aus ihnen folgenden Risiken ausführlich befasst. Dabei hat es die Inhomogenität der Bodenschichten nicht in Abrede gestellt, sondern ist zu der Überzeugung gelangt, dass weitere Untersuchungen nicht zu einem Zuwachs an Erkenntnis führen würden und der von Kiesrinnen ausgehenden Gefahr durch Maßnahmen im Verlauf des Polderbaus begegnet werden könne. Dieses Ergebnis hat es auf eine Mehrzahl sachverständiger Stellungnahmen gestützt und sich daher keine ihm nicht zustehende Sachkunde angemaßt.

49

Die Revision beanstandet, dass das Berufungsgericht sich auf ein Grundwassermodell gestützt habe, dem geologische und hydrogeologische Daten zugrunde lägen, die auf einer hydrogeologischen Untersuchung des Rhein-Neckar-Raums sowie der Bodenkarte des geologischen Landesamtes Rheinland-Pfalz beruhten. Es handele sich dabei um großräumige Kartenwerke, die für eine kleinräumig relevante Gefährdungsabschätzung nicht geeignet seien. Damit werden Mängel im oben genannten Sinne nicht aufgezeigt. Die Daten sind nur Grundlage der durchgeführten Untersuchung. Das Berufungsgericht hat selbst ausgeführt, dass das dabei verwendete Grundwassermodell Schwachstellen aufweise und der maximale Wasserandrang mit dem Modell nicht genau bestimmt werden könne. Diese Ungenauigkeiten könnten aber mit einer konservativen Abschätzung der Modellparameter kompensiert werden, was hier auch erfolgt sei. Weitere Untersuchungen seien nur mit einem unzumutbaren Aufwand möglich und könnten keine erheblich höhere Sicherheit vermitteln (UA S. 66). Diese Ausführungen lassen nicht erkennen, dass die vom Berufungsgericht herangezogenen sachverständigen Stellungnahmen offen erkennbare Mängel enthielten oder von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgingen. Ebenso wenig lässt sich darauf der weitere Vorwurf der Kläger stützen, dass das Berufungsgericht das Problem der oberflächennahen Inhomogenität bei Kies- oder Grobsandrinnen verkannt habe.

50

ccc) Soweit die Kläger rügen, die Hilfsbeweisanträge Nr. 6 bis 9 seien zu Unrecht abgelehnt worden, wird dies in der Revisionsbegründung nicht näher dargelegt. Insoweit ist daher nicht erkennbar, weshalb sich die Einholung gerade der dort für notwendig erachteten Sachverständigengutachten dem Berufungsgericht hätte aufdrängen müssen.

51

ddd) Der von den Klägern weiter gerügte Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Das auf die Entstehung und die Folgen von Kiesrinnen bezogene Vorbringen der Kläger und ihres Sachverständigen ist im Berufungsurteil zusammenfassend wiedergegeben (UA S. 64). Dass das Berufungsgericht diesem Vorbringen nicht gefolgt ist, begründet keinen Gehörsverstoß.

52

cc) Im Hinblick auf die Problematik der Überschwemmungsgefahr durch Qualmwasser und kumulierende Starkregenereignisse macht die Revision ebenfalls einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht und den Grundsatz des rechtlichen Gehörs geltend. Auch insoweit habe das Berufungsgericht ihre Hilfsbeweisanträge im Schriftsatz vom 12. Februar 2009 (Nr. 3 - teilweise - sowie Nr. 4 und 5) zu Unrecht abgelehnt.

53

Hieraus ergibt sich nach den dargelegten rechtlichen Maßstäben kein Aufklärungsmangel. Das Berufungsgericht hat sich mit den Risiken einer Überschwemmung, die sich aus dem gleichzeitigen Auftreten von Qualmwasser und Starkregenereignissen ergeben können, auseinandergesetzt und dabei insbesondere nicht verkannt, dass ein Anstieg des Neuhofener Altrheins grundsätzlich auch Auswirkungen auf den Grundwasserspiegel in A. haben könnte (UA S. 61 ff.). Warum sich dem Berufungsgericht die Notwendigkeit weiterer sachverständiger Stellungnahmen hätte aufdrängen müssen, ist weder dargelegt noch somit ersichtlich; die Kläger halten lediglich die Ergebnisse der sachverständigen Stellungnahmen, auf die das Berufungsurteil gestützt ist, für unzutreffend. Ihren Anspruch auf rechtliches Gehör hat das Berufungsgericht, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ebenfalls nicht verletzt.

54

dd) Schließlich verstößt das Berufungsurteil hinsichtlich der in dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss getroffenen Standortauswahl nicht gegen Bundesrecht.

55

aaa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Alternativenprüfung im Rahmen der fachplanungsrechtlichen Abwägung müssen ernsthaft in Betracht kommende Standortalternativen ermittelt, bewertet und untereinander abgewogen werden. Die Standortwahl ist erst dann rechtswidrig, wenn sich die verworfene Alternative entweder als die eindeutig vorzugswürdige Lösung hätte aufdrängen müssen oder wenn der Planungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 98 und vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 66). Von einer Alternative kann nicht mehr gesprochen werden, wenn eine Variante auf ein anderes Projekt hinausläuft. Das ist dann der Fall, wenn ein mit dem Vorhaben verbundenes wesentliches Ziel mit einer Alternative nicht mehr erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 143; Beschluss vom 16. Juli 2007 - 4 B 71.06 - juris Rn. 42).

56

Das Berufungsgericht hat - ausgehend von diesen Grundsätzen - dargelegt, welche Erwägungen zu der Entscheidung für den gewählten Standort des Vorhabens geführt haben. Es hat die Reduzierung der Hochwasserspitzen und die Entkoppelung der Hochwasserwellen im Bereich der Neckarmündung - mit dem Ziel einer Abwehr des Hochwassers in M. und L. - als wesentliche Ziele der Planung gewertet, die am Standort H. nicht verwirklicht werden könnten. Die Errichtung einer Wasserrückhaltung am Standort H. stellt hiernach keine zumutbare Alternative dar.

57

bbb) Die im Hinblick auf die Standortauswahl erhobenen Verfahrensrügen sind unbegründet. Die Revision macht geltend, das Berufungsgericht sei ihren Hilfsbeweisanträgen in einem (weiteren) Schriftsatz vom 12. Februar 2009 zu Unrecht nicht nachgegangen. Diese Hilfsbeweisanträge sind auf Umstände gerichtet, aus denen sich aus Sicht der Kläger die Vorzugswürdigkeit des Standorts H. ergibt.

58

Die Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der Tatsache, dass das mit dem Polder A./W./N. verfolgte Ziel der Hochwasserscheitelreduzierung auch mit einem Polder am Standort H. erreicht werden könne, hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt, weil die Kläger dem Vortrag des Fachreferenten für Hochwasserschutz Dr. M., wonach mit dem Polder im Bereich A. eine wesentlich höhere Scheitelreduktion der Hochwasserwelle als durch eine vergleichbare Variante im Bereich H. erreicht werden könne, nicht substantiiert widersprochen hätten (UA S. 57). Der Einwand fehlender Substantiierung rechtfertigt es grundsätzlich, von weiterer Sachverhaltsaufklärung abzusehen (BVerwG, Beschluss vom 22. November 2013 - 7 B 16.13 - juris Rn. 5 f.). Die Kläger zeigen nicht auf, dass das Oberverwaltungsgericht die Substantiierungsanforderungen, die sich nach der konkreten prozessualen Situation richten, überspannt haben könnte. Die übrigen Hilfsbeweisanträge waren auf Umstände gerichtet, aus denen sich insbesondere im Hinblick auf Belange des Naturschutzes die Vorzugswürdigkeit des Standortes H. ergeben sollte. Diese Umstände waren, da dieser Standort für den Hochwasserschutz im Bereich der Neckarmündung aus den dargelegten Gründen schon keine Alternative darstellt, nicht entscheidungserheblich.

59

5. Die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Die Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise die von den Klägern angeregte Zurückverweisung an das Gericht des ersten Rechtszuges in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1967 - 4 C 147.65 - BVerwGE 28, 317), liegen nicht vor.

1

Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 13. August 2012, mit dem der Planfeststellungsbeschluss für den sechsstreifigen Ausbau der Bundesautobahn A 3 (Frankfurt-Nürnberg) im Abschnitt Anschlussstelle (AS) Würzburg-Heidingsfeld/westlich Mainbrücke Randersacker vom 17. Dezember 2009 hinsichtlich der neuen Überführung des öffentlichen Feldwegs "Langer Kniebrecherweg" über die Bundesstraße B 19 (künftig: Überführung) geändert wird. Die lichte Weite der Überführung wird von 28 m auf 44,64 m und die Breite zwischen den Brückengeländern von 5,5 m auf 6 m vergrößert. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 3. März 2011 die Klage mehrerer Enteignungsbetroffener - darunter auch der Klägerin - gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 abgewiesen (- BVerwG 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 215).

2

Die Klägerin begründet ihre Klage im Wesentlichen wie folgt: Sie werde durch die mehrjährigen Bauarbeiten erheblichen Lärm- und Schadstoffbelastungen ausgesetzt. Gerade die Überführung sei von zentraler Bedeutung für die Abwicklung des Bauverkehrs. Die an der Überführung geplanten Änderungen erlaubten einen noch stärkeren Bauverkehr mit zusätzlichen Immissionen. Hierüber hätte nicht isoliert entschieden werden dürfen, sondern nur zusammen mit den außerdem vorgesehenen Ergänzungen und Änderungen der Planung. Dies folge aus den Grundsätzen der Einheitlichkeit und Konzentration der Planfeststellung, der Pflicht zur Vorlage einer einheitlichen Ausführungsplanung nach der im Klageverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss abgegebenen Protokollerklärung und dem aus dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes und dem Projektbegriff der UVP-Richtlinie herzuleitenden Gebot, die nachteiligen Auswirkungen aller unmittelbar mit dem Ausbau der A 3 verbundenen Maßnahmen auf Mensch und Umwelt insgesamt zu betrachten. Die Änderung der Überführung sei zudem Voraussetzung für den Bau der Behelfsbrücke über die B 19; sie hätte daher als Folgemaßnahme in das auf die Behelfsbrücke bezogene ergänzende Planfeststellungsverfahren einbezogen werden müssen. Von der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht abgesehen worden. Diesen Verfahrensfehler könne nach Unionsrecht jeder zum Kreis der "betroffenen Öffentlichkeit" zählende Private unabhängig davon geltend machen, ob das Vorhaben seine eigenen Belange berühre.

3

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 13. August 2012 aufzuheben.

4

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

5

Er verteidigt in der Sache die angefochtene Entscheidung.

6

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO für diesen Rechtsstreit erstinstanzlich zuständig. Eine Streitigkeit "betrifft" im Sinne dieser Vorschrift das Planfeststellungsverfahren, wenn sie Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens ist (Beschlüsse vom 12. Juni 2007 - BVerwG 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8 und vom 11. Juli 2013 - BVerwG 9 VR 5.13 - NVwZ 2013, 1219 Rn. 8; stRspr). Dazu zählt auch der hier in Rede stehende Streit darüber, ob eine Planänderung ohne erneutes Planfeststellungsverfahren zugelassen werden durfte (§ 17d Satz 1 FStrG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG).

7

2. Die Klage ist mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig. Die Klägerin kann sich nicht auf eigene Rechte berufen, deren Verletzung zumindest möglich erscheint (vgl. Urteil vom 22. Mai 1980 - BVerwG 3 C 2.80 - BVerwGE 60, 154 <157 f.> = Buchholz 451.731 KHG Nr. 3 S. 20 f.).

8

a) Die Verletzung einer der Klägerin zustehenden materiellen Rechtsposition ist ausgeschlossen.

9

aa) Die Klägerin kann keine Verletzung ihres Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) geltend machen. Der Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 zum Ausbau der A 3, der den Zugriff auf das Grundeigentum der Klägerin eröffnet, ist ihr gegenüber bestandskräftig geworden. Daher kann sie Änderungen oder Ergänzungen dieser Planung nur angreifen, wenn sie gerade erstmals oder weitergehend als bisher betroffen wird (Urteil vom 19. Dezember 2007 - BVerwG 9 A 22.06 - BVerwGE 130, 138 = Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 15 jeweils Rn. 20 und Beschluss vom 17. September 2004 - BVerwG 9 VR 3.04 - Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 13 S. 4 f.; ebenso Beschluss vom 22. September 2005 - BVerwG 9 B 13.05 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 189 Rn. 4 ff. zu im ergänzenden Verfahren ergangenen Planänderungen). Gegenstand des angefochtenen Änderungsbescheides ist lediglich eine Ausdehnung der lichten Weite der Überführung und der Breite zwischen den Brückengeländern. Hierfür wird nicht erneut auf das Grundeigentum der Klägerin zugegriffen.

10

bb) Eine Verletzung des aus dem Abwägungsgebot (§ 17 Satz 2 FStrG) folgenden Rechts auf gerechte Abwägung schutzwürdiger und mehr als nur geringfügig berührter privater Belange ist ebenfalls nicht möglich (vgl. Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <66> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 12 und vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 16; Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87 <102 f.> = Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 18 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 6; stRspr).

11

(1) Die Klägerin kann nicht die Berücksichtigung derjenigen bauzeitlichen Immissionen verlangen, die dem Ausbau der A 3 zuzurechnen sind. Aufgrund des ihr gegenüber bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses vom 17. Dezember 2009 ist sie zur Duldung dieser Belastungen verpflichtet (§ 17c FStrG i.V.m. § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Dazu gehören auch die Lärm- und Schadstoffeinwirkungen durch den Bauverkehr zur Verwirklichung des planfestgestellten Ausbaus, der auf eigens dafür planfestgestellten Baustraßen - u.a. auf dem "Langen Kniebrecherweg" samt Überführung über die B 19 - abgewickelt wird.

12

(2) Es ist ausgeschlossen, dass die Änderungen am Überführungsbauwerk für sich genommen zu Belastungen der mehr als 2 km entfernt wohnenden Klägerin durch Lärm und Schadstoffe führen können.

13

Die Aufweitung der Breite zwischen den Geländern der Überführung von 5,5 m auf 6 m ist für den Umfang des Bauverkehrs und dessen räumliche und zeitliche Verteilung ohne jede Bedeutung. Diese Maßnahme dient nach den von der Klägerin nicht in Abrede gestellten Angaben des Beklagten der Anpassung der Fahrbahnbreite zwischen den Geländern an die Fahrbahnbreite der Rampen der Überführung; dadurch soll die dort vorgesehene Betriebsumfahrt für den Winter- und Straßenbetriebsdienst auf der A 3 verbessert werden. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass durch die Aufweitung kein Gegenverkehr der Baufahrzeuge auf der Überführung ermöglicht wird. Die Kapazität der Baustraße "Langer Kniebrecherweg" bleibt also im Wesentlichen unverändert.

14

Das gilt auch mit Blick auf die Vergrößerung der lichten Weite der Überführung. Die Annahme der Klägerin, dadurch könnten entlang der B 19 verlaufende Baustraßen unterhalb der Überführung eingerichtet werden, trifft nicht zu. Solche Baustraßen sind weder Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses noch des angefochtenen Änderungsbescheides. Sie können im Übrigen ausweislich der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gezeigten Lichtbilder der bereits errichteten Überführung auch tatsächlich nicht eingerichtet werden. Soweit die Klägerin darauf verweist, die Überführung ermögliche einen Bauverkehr in Richtung Süden, ist nicht erkennbar, dass gerade die streitgegenständlichen Änderungsmaßnahmen hierfür verantwortlich sein könnten. Der angefochtene Bescheid legt keine weiteren Baustraßen fest und nur die planfestgestellten Baustraßen dürfen über den Gemeingebrauch hinaus durch Baufahrzeuge genutzt werden (Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2009 S. 40, 510 und 519 f.). Sollte die Klägerin geltend machen wollen, die Auf- und Abfahrrampen der Überführung seien tatsächlich abweichend von der Planung errichtet worden, um Möglichkeiten für einen Bauverkehr in Richtung Süden zu schaffen, ist dies für den vorliegenden Rechtsstreit unbeachtlich. Denn die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für Streitigkeiten über fernstraßenrechtliche Planfeststellungsverfahren gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO umfasst nicht Streitigkeiten darüber, ob die konkrete Bauausführung sich im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses hält (vgl. Beschluss vom 11. Juli 2013 a.a.O. Rn. 8 f. m.w.N.). Gegenstand der nicht unter die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO fallenden Ausführungsplanung ist im Übrigen auch die für die Beurteilung der bauzeitlichen Belastungen eigentlich relevante genaue räumliche und zeitliche Verteilung des Bauverkehrs. Schließlich können die Änderungen am Überführungsbauwerk selbst keinen nennenswerten zusätzlichen Bauverkehr auslösen, weil die dazu notwendigen Bauarbeiten nur einen geringen Umfang aufweisen.

15

(3) Die Klägerin meint, eine gerechte Abwägung ihrer Belange könne nicht auf die durch die Änderungen am Überführungsbauwerk verursachten Auswirkungen beschränkt werden, sondern setze eine auf sämtliche Änderungen und Ergänzungen der Planfeststellung bezogene Gesamtbetrachtung aller Immissionen voraus, auch wenn über die einzelnen Maßnahmen gesondert entschieden worden sei. Jedenfalls bei der danach gebotenen Berücksichtigung der kumulativen Wirkung aller Planänderungen bzw. -ergänzungen könne nicht ausgeschlossen werden, dass sie in abwägungserheblicher Weise zusätzlichen Lärm- und Schadstoffbelastungen ausgesetzt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Dabei kann offenbleiben, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen ein Kläger mit Blick auf das drittschützende Gebot gerechter Abwägung privater Belange überhaupt verlangen kann, dass eventuelle nachteilige Auswirkungen anderer, von ihm nicht angefochtener Maßnahmen zur Änderung oder Ergänzung der Planfeststellung berücksichtigt werden. Wie ausgeführt, wird die Klägerin durch die hier angefochtene Planänderung in keiner Weise belastet. Selbst wenn unterstellt wird, dass es eine von mehreren Maßnahmen ausgehende, kumulativ auf die Klägerin wirkende und daher nur im Rahmen einer Gesamtbetrachtung sachgerecht zu bewertende Immissionsbelastung gibt, können jedenfalls die Änderungen an der Überführung hierzu keinen Beitrag leisten.

16

b) Der Klägerin steht eine Klagebefugnis auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Verfahrensrecht zu. Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 19; stRspr). Hier liegen die von der Klägerin in Anspruch genommenen Verfahrensrechte bereits nicht vor.

17

aa) Es ist nicht zu beanstanden, dass über die Änderungen am Überführungsbauwerk isoliert und nicht zusammen mit weiteren Änderungen und Ergänzungen der Planung entschieden wurde. Den einschlägigen gesetzlichen Regelungen (§ 17d FStrG i.V.m. § 76 VwVfG, § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG) lässt sich nicht entnehmen, dass über alle Modifikationen eines Planfeststellungsbeschlusses nur einheitlich entschieden werden kann. Eine solche Pflicht zur Entscheidungskonzentration wäre im Übrigen auch nicht sachgerecht, weil sich die Notwendigkeit punktueller Änderungen der Planung nicht notwendig zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern nicht selten in unterschiedlichen Phasen der Bauausführung herausstellen wird. Die Klägerin kann einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf einheitliche Entscheidung - insbesondere auf Einbeziehung der Änderungen an der Überführung in die Planergänzung zur Behelfsbrücke der B 19 unter dem Gesichtspunkt einer "Folgemaßnahme" - auch nicht aus dem Abwägungsgebot herleiten. Wie bereits ausgeführt, ist die hier angefochtene Maßnahme in keiner Weise konfliktträchtig. Daher kann das Gebot der umfassenden Bewältigung aller durch die Planung aufgeworfenen Konflikte einer isolierten Zulassung der Planänderung nicht entgegenstehen.

18

bb) Zu Unrecht verweist die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die in der mündlichen Verhandlung am 17. Februar 2011 zu Protokoll erklärte Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, wonach "dem Vorhabenträger aufgegeben wird, vor Baubeginn seine Ausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde zur Ergänzung oder Änderung der Planfeststellung oder zur Genehmigung vorzulegen." Sie meint, aufgrund dieser Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses vom 17. Dezember 2009 könne sie verlangen, dass der Vorhabenträger die Ausführungsplanung als Ganzes vorlegt und die Planfeststellungsbehörde hierüber einheitlich durch Genehmigung oder durch Änderung bzw. Ergänzung der Planfeststellung entscheidet. Das trifft nicht zu.

19

Hintergrund der Protokollerklärung ist die nach ständiger Rechtsprechung eröffnete Möglichkeit, die Bauausführung aus der Planfeststellung auszuklammern, soweit sie lediglich nach dem Stand der Technik lösbare Probleme aufwirft; die Pflicht zur Vorlage der Ausführungsplanung vor Baubeginn ermöglicht der Planfeststellungsbehörde die Prüfung und Entscheidung darüber, ob diese Grenze eingehalten ist (vgl. Urteil vom 3. März 2011 a.a.O. Rn. 50 m.w.N.). Es ist nicht erkennbar, weshalb die Planfeststellungsbehörde diesen Prüfauftrag von vornherein nur dann sachgerecht sollte wahrnehmen können, wenn die Ausführungsplanung als Ganze vorgelegt wird. Dass dem nicht so ist, zeigt im Übrigen das Urteil vom 3. März 2011, mit dem die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau der A 3 abgewiesen wurde. Darin wird die Frage, ob die weitere Ausführung verschiedener baulicher Maßnahmen (Abbruch der alten Talbrücke Heidingsfeld und deren Neubau, Errichtung des Katzenbergtunnels, Behelfsfahrbahn der A 3 und Behelfsbrücke der B 19) aus der Planfeststellung ausgeklammert werden durfte, jeweils gesondert abgehandelt (vgl. Rn. 51 bis 57, 63). Erst recht erschließt sich nicht, weshalb sich aus der Protokollerklärung eine Pflicht der Planfeststellungsbehörde ergeben sollte, über alle von ihr nach Prüfung der Ausführungsplanung als notwendig erachteten Änderungen oder Ergänzungen der Planung einheitlich zu entscheiden. Unabhängig davon ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass hier eine besondere Situation vorliegt, die ausnahmsweise für die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung über alle Modifikationen der Planfeststellung sprechen könnte.

20

c) Die Klägerin rügt schließlich, die angefochtene Planänderung bilde nach § 3b UVPG zusammen mit sonstigen Änderungen der Planfeststellung und allen bauzeitlichen Maßnahmen wie insbesondere der Behelfsbrücke der B 19 und der Behelfsfahrbahn der A 3 ein Projekt, für das eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 UmwRG und mit Blick auf die Anforderungen des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1) - UVP-RL - könne sie diesen Fehler unabhängig von der Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und Belange i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO geltend machen. Dieser Auffassung kann sich der Senat nicht anschließen.

21

In der Rechtsprechung des Senats ist bereits geklärt, dass sich ein Einzelner nicht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten auf die Verfahrensfehler einer rechtswidrig unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung berufen kann. § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG stellt keine "andere gesetzliche Bestimmung" i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO dar, die Einzelnen eine von der möglichen eigenen Betroffenheit unabhängige Klagebefugnis verleiht, sondern betrifft die Begründetheitsprüfung. Die genannten Fehler führen abweichend von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Begründetheit der Klage, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften des UVP-Rechts der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts Einzelner dienen; abweichend von § 46 VwVfG erstreckt sich die Begründetheitsprüfung außerdem nicht auf die Frage, ob diese Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können (Urteile vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 21 f. und - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 jeweils Rn. 34; ebenso Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - juris Rn. 10). Insoweit wird den Einzelnen folglich eine selbständig durchsetzbare Verfahrensposition eingeräumt. Für deren Klagebefugnis bleibt es hingegen bei dem allgemeinen Erfordernis, dass eine eigene Betroffenheit durch die Zulassung des UVP-pflichtigen Vorhabens möglich erscheint.

22

Wie der Senat ebenfalls bereits ausgesprochen hat, können vernünftigerweise keine Zweifel daran bestehen, dass diese Ausgestaltung der Klagebefugnis mit Unionsrecht vereinbar ist (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 23). Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL kann das nationale Recht den Zugang zu Gerichten davon abhängig machen, dass der Kläger eine Rechtsverletzung geltend macht. Das nationale Recht kann nach Art. 11 Abs. 3 Satz 1 UVP-RL ferner in Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, bestimmen, was als Rechtsverletzung gilt. Den Mitgliedstaaten steht es frei, diese Rechtspositionen auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken (EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 - Rs. C-115/09, Trianel - NJW 2011, 2779 Rn. 45). Das Unionsrecht gebietet mithin nicht die Einführung einer UVP-rechtlichen Popular- oder Interessentenklage ohne die Notwendigkeit eigener Betroffenheit. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen Spielraum genutzt und auch für den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie an der Systementscheidung zugunsten eines auf subjektive Rechte Einzelner zugeschnittenen Rechtsschutzes festgehalten (BTDrucks 16/2495 S. 7 f.). Auch widerspricht es offenkundig weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gericht zu gewähren noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip, dass ein Einzelner nur dann gegen die Zulassung eines UVP-pflichtigen Vorhabens klagen kann, wenn überhaupt die Möglichkeit besteht, dass er dadurch betroffen wird (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - a.a.O. Rn. 23).

23

Das Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Der Verweis auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 7. Januar 2004 - Rs. C-201/02, Wells - (NVwZ 2004, 593) geht fehl. Die im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens ergangene Entscheidung betraf nicht die Frage, ob Einzelne den Verfahrensmangel einer rechtswidrig unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung unabhängig von eigener Betroffenheit klageweise geltend machen können. Dasselbe gilt für das von der Klägerin außerdem in Bezug genommene, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens ergangene Urteil des Gerichtshofs vom 11. August 1995 - Rs. C-431/92 - (NVwZ 1996, 369); auf Rügemöglichkeiten Einzelner kam es in diesem Zusammenhang nicht an (Rn. 26). Wenn die Klägerin meint, nach Unionsrecht dürfe der Zugang zu Gericht allein von der Zugehörigkeit des Einzelnen zur "betroffenen Öffentlichkeit" i.S.d. Art. 1 Abs. 2 Buchst. e UVP-RL abhängig gemacht werden, übersieht sie, dass sich die den Mitgliedstaaten eröffnete Systementscheidung zugunsten eines subjektiven Rechtsschutzes nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 1 UVP-RL gerade auf den Zugang der "Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit" zu den Gerichten bezieht; zu Klagemöglichkeiten der allgemeinen Öffentlichkeit trifft die UVP-Richtlinie ohnehin keine Aussagen.

1

Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der 380-kV-Höchstspannungsfreileitung Punkt F. - Punkt St. T., Bauleitnummer (Bl.) 4571.

2

Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses ist die Errichtung und der Betrieb einer rund 7,4 km langen 380 kV-Höchstspannungsfreileitung einschließlich der damit im Zusammenhang stehenden Folgemaßnahmen sowie der Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Die Leitung dient einem Lückenschluss und soll die Energieversorgung der Stadt K. und ihrer Umgebung langfristig sichern. Insgesamt werden 23 Masten unterschiedlichen Bautyps neu errichtet, zugleich 17 Masten demontiert. Die planfestgestellte Trasse beginnt am Punkt F. unter Anschluss an die Höchstspannungsfreileitung Bl. 4123. Sie kreuzt aus südöstlicher Richtung kommend die Bundesautobahn A 44 und wird dann weitgehend parallel zu dieser Bundesautobahn geführt, berührt bei Mast 5 das Gebiet des "Campus F.", kreuzt an der Anschlussstelle F. die Landesstraße L 382 und verläuft weiter in weitgehend westlicher Richtung bis zu einer stillgelegten, nach Norden verlaufenden Eisenbahntrasse. Parallel hierzu wird sie zum Edelstahlwerk geführt. Dort verschwenkt sie leicht nach Westen und führt zum Punkt St. T.. Auf diesem etwa 2,9 km langen Teilstück befindet sich die rückzubauende Freileitung Bl. 2339. Die Trasse verläuft hier am Ortsrand der Klägerin, dem sie sich bis auf knapp 30 m von der Trassenmitte nähert. Über die gesamte Strecke wird die Trasse parallel zur bestehenden Freileitung Bl. 2388 geführt.

3

Im Juni 2007 übersandte eine Rechtsvorgängerin der Beigeladenen dem Beklagten ein Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zur Prüfung, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe. Das Gutachten verneinte eine solche Pflicht. Für die Umweltauswirkungen legte es eine dreistufige Skala ("erheblich" - "deutlich" - "gering") zu Grunde. Erhebliche Umweltauswirkungen verneinte es durchgängig, deutliche Auswirkungen bejahte es hinsichtlich einzelner Kriterien für die Vorprüfung des Einzelfalls im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 2 zum UVPG. Die zu erwartenden Umweltverschmutzungen (Ziff. 1.4 der Anlage 2 zum UVPG) schätzte das Gutachten als gering ein, da die Immissionen durch elektromagnetische Felder die maßgeblichen Grenzwerte einhielten. Nach Beteiligung verschiedener Fachdezernate stellte die Planfeststellungsbehörde des Beklagten in einem Vermerk vom 8. Januar 2008 fest, der Eingriff werde in keinem relevanten Schutzgut zu erheblichen Umweltauswirkungen führen, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei daher nicht erforderlich. Auf Nachfrage teilte der Beklagte dem Beigeladenen unter dem 20. Dezember 2010 mit, es bleibe bei dieser Einschätzung.

4

Zu den im Jahr 2010 eingereichten Planfeststellungsunterlagen beteiligte die Beklagte im März 2011 die Träger der öffentlichen Belange, darunter die Klägerin. Die Unterlagen wurden in der Zeit vom 28. März bis 9. Mai 2011 bei der Stadt K. ausgelegt.

5

Die Klägerin nahm unter dem 5. Mai 2011, beim Beklagten eingegangen am 9. Mai 2011, zu dem Vorhaben Stellung. Die Trasse habe einen zu geringen Abstand zur Wohnbebauung im Bereich des Stadtteils B., es müsse geprüft werden, ob die Leitung negative gesundheitliche Wirkungen für die Bewohner der dortigen Wohngebiete habe. Die Unterlagen ließen die Stärke der elektromagnetischen Felder nicht erkennen. Es bedürfe einer Prüfung von Alternativen, sowohl einer Erdverkabelung als auch einer mindestens teilweisen Verlegung der Trasse. Die Planung berühre beim "Campus F." den Bebauungsplan Nr. 653, dort reiche der Schutzstreifen auf einer Breite von ca. 300 m bis zu 5 m in die festgesetzten Gewerbegebiete hinein. Weiter rügte die Klägerin Mängel hinsichtlich des Landschafts- und Artenschutzes sowie des Grund- und Trinkwasserschutzes während der Bauphase. Schließlich forderte sie, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.

6

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 legte die Klägerin ein Gutachten zu den Möglichkeiten und Auswirkungen einer 380-kV-Erdkabelverlegung vor. Es beschreibt die technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Eigenschaften von Freileitungen und Erdkabeln und vergleicht die Wirtschaftlichkeit. Die Ausführung der Leitung als Freileitung stelle, so das Gutachten, aus technischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Hinsicht eindeutig die zu bevorzugende Variante dar. Die Einwendungen der Klägerin wurden in einem nicht-öffentlichen Erörterungstermin am 28. Februar 2012 erörtert.

7

Der Beklagte stellte den Plan mit Planfeststellungsbeschluss vom 7. November 2012 fest und stellte ihn der Klägerin am 27. November 2012 zu.

8

Die Klägerin ist Eigentümerin zahlreicher Grundstücke, für die der Planfeststellungsbeschluss eine Enteignung für zulässig erklärt. Wegen der bereits bestehenden Leitung (Bl. 2388), aber auch wegen einer 1962 planfestgestellten, aber nicht verwirklichten Leitung ist eine Vielzahl dieser Grundstücke dinglich zugunsten von Rechtsvorgängerinnen der Beigeladenen belastet. Die privatrechtliche Situation weicht im Detail voneinander ab. Von elektromagnetischen Feldern und Lärm sind einzelne Grundstücke im Eigentum der Klägerin betroffen, die auf der Grundlage von Erbbaurechten zu Wohnzwecken genutzt werden.

9

Die Klägerin hat am 20. Dezember 2012 Klage erhoben. Nach ihrer Auffassung bedurfte das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Der Landschaftsschutz sei unzutreffend abgearbeitet. Die nur knapp unterschrittenen Grenzwerte der 26. BImSchV seien wissenschaftlich überholt und die entstehenden Immissionen unzumutbar. Die Richtwerte der TA Lärm seien überschritten, die hierzu vorgelegten Unterlagen unvollständig. Der Planfeststellungsbeschluss greife durch eine rechteckige Gestaltung der Schutzstreifen mehr als erforderlich auf ihr Eigentum zu. Den Gefahren durch Mastbrüche werde nicht ausreichend begegnet. Die Alternativenprüfung sei unzureichend. Mindestens teilweise dränge sich die Ausführung als Erdkabel auf, insbesondere im Bereich zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T..

10

Die Klägerin beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 7. November 2012 für den Neubau der 380 kV-Höchstspannungsleitung Punkt F. - Punkt St. T., Bl. 4571 in den Abschnitten Punkt F. - Punkt St. T. aufzuheben,

hilfsweise,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. November 2012 zu verpflichten, über Schutzvorkehrungen zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin und zum Schutz ihres Grundeigentums, insbesondere vor Immissionen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

11

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

12

Die Klägerin sei hinsichtlich mehrerer Einwendungen präkludiert. Den Anforderungen an eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls habe die Beklagte genügt. Verstöße gegen Vorschriften des Landschaftsschutzes könne die Klägerin nicht rügen. Die Grenzwerte der 26. BImSchV seien gewahrt und in der Sache nicht zu beanstanden. Hinsichtlich des Lärmschutzes mache die Klägerin keine eigenen Belange geltend. Im Übrigen würden die maßgeblichen Werte der TA-Lärm eingehalten. Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an Abwägungsfehlern. Die Alternativenprüfung sei rechtmäßig. Insbesondere sei eine Führung als Erdkabel gesetzlich ausgeschlossen, jedenfalls fehlerfrei abgewogen und abgelehnt worden. Sicherheitsgefahren beständen nicht, weil die Anlage die allgemein anerkannten Regeln der Technik beachte.

13

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

14

Die Klage sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Der Klägerin fehle die Klagebefugnis. Sie sei als Gemeinde nicht Trägerin von Grundrechten und mache sich hinsichtlich einzelner Belange zur Sachwalterin fremder Interessen. Ihre Planungshoheit sei nicht betroffen. Die Klägerin habe kein subjektives öffentliches Recht auf Erdverkabelung. Schließlich sei die Klägerin mit einer Reihe von Einwänden präkludiert, so auch mit der Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung. In der Sache hält die Beigeladene die Klage für unbegründet und verteidigt den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss.

15

Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat einen Eilantrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage mit Beschluss vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 = ER 2013, 119) abgelehnt.

16

Die Klage ist zulässig und überwiegend begründet. Dem Planfeststellungsbeschluss hätte eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgehen müssen. Dieser Mangel führt nicht zur Aufhebung des Beschlusses, aber zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit.

17

A. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 3 des Energieleitungsausbaugesetzes (EnLAG) i.V.m. Nr. 14 der Anlage zum EnLAG im ersten und letzten Rechtszug, weil das Vorhaben ein Teil des Neubaus der Höchstspannungsleitung Niederrhein - Utfort - Osterath mit einer Nennspannung von 380 kV ist.

18

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin kann nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden (vgl. Urteil vom 22. Februar 1984 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <134> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 202 S. 2).

19

Die Klägerin kann wie ein privater Grundstückseigentümer geltend machen, die (teilweise) Inanspruchnahme der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke verletze das Gebot einer gerechten Abwägung ihrer eigenen Belange (Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 <101> = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 48 S. 125 und Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17). Hiervon ist auch der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Beschlüssen vom 9. Oktober 2012 (BVerwG 7 VR 10.12 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 31 Rn. 7) und vom 28. Februar 2013 (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 7) ausgegangen. Anders als die Beigeladene meint, spielt es nur für die Abwägung, nicht aber für die Klagebefugnis eine Rolle, ob die betroffenen Grundstücke der Klägerin einen Bezug zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben haben (vgl. Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <151 f.> = Buchholz 451.22 § 7 Abfallbeseitigung Nr. 1 S. 9 und Beschluss vom 18. März 2008 - BVerwG 9 VR 5.07 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 197 Rn. 16).

20

Der Klagebefugnis steht nicht entgegen, dass im Bereich der zurückzubauenden Freileitung (Bl. 2339) - also zwischen dem Edelstahlwerk und dem Punkt St. T. - die vorhandenen Schutzstreifen ausreichen (S. 32 des Planfeststellungsbeschlusses) und mindestens zu einem Teil dinglich gesichert sind. Gegenstand der Planfeststellung ist ein Gesamtbauvorhaben, das die Errichtung einer Freileitung bei Rückbau einer bestehenden Freileitung umfasst. Gegenüber diesem Eigentumszugriff ist die Klägerin klagebefugt, da sie ihre Klage mit der Hoffnung verbinden kann, dass eine veränderte Planung bestehende Belastungen entfallen lässt, ohne neue Lasten zu begründen (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 17).

21

Ob die Klagebefugnis auch aus einer möglichen Beeinträchtigung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, kann offen bleiben. Mit Bejahung der Klagebefugnis wegen der Eigentumsbetroffenheit ist die Klage insgesamt zulässig. § 42 Abs. 2 VwGO lässt es nicht zu, die Klage nach unterschiedlichen Klagegründen aufzuspalten mit der Folge, einzelne Klagegründe im Wege einer Art Vorprüfung endgültig auszuschalten und die sachliche Nachprüfung des klägerischen Vorbringens auf die verbleibenden Klagegründe zu beschränken (Urteil vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18 S. 52). Gleiches gilt für den Einwand der Beigeladenen, die Klägerin sei mit bestimmten Einwendungen präkludiert. Denn die mögliche Präklusion von einzelnen Einwendungen berührt nicht die Klagebefugnis, sondern betrifft den Umfang der Begründetheitsprüfung.

22

B. Die Klage ist überwiegend begründet. Zwar war der Hauptantrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses abzuweisen, die Klage hat aber mit dem in diesem Antrag als "Minus" enthaltenen Begehren Erfolg, die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festzustellen (vgl. Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 <74> = Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 36) (I.). Die übrigen Einwendungen der Klägerin führen nicht auf Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses (II.).

23

I. 1. a) Die Klägerin als von der Fachplanung betroffene Gemeinde ist auf die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienen. Weder die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommen werden, vermitteln ihr einen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses (stRspr, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 <391 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114 S. 123, Beschlüsse vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 10 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 26). Auch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu ihren Lasten führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung, da die Klägerin nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <100 f.>).

24

Damit scheidet eine Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses an naturschutzrechtlichen Regelungen von vornherein aus (Beschluss vom 18. März 2008 - a.a.O. Rn. 12). Dies gilt auch, soweit die Klägerin untere Landschaftsbehörde nach § 8 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft Nordrhein-Westfalen (Landschaftsgesetz - LG NRW) i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000 (GV. NRW S. 568), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. März 2010 (GV. NRW S. 185) ist. Insoweit nimmt sie zwar Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 8 Abs. 3 Satz 1 LG NRW) wahr, sie wird aber nicht Begünstigte des materiellen Naturschutzrechtes, wenn - wie hier die Planfeststellungsbehörde (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) - eine andere Behörde für naturschutzrechtliche Entscheidungen zuständig ist.

25

b) Maßgeblich für die Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses ist die Rechtslage bei dessen Erlass am 7. November 2012, soweit nicht spätere Rechtsänderungen einen vormaligen Rechtsverstoß entfallen lassen (Urteil vom 12. August 2009 - BVerwG 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 52 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 203 Rn. 52).

26

2. Der Einwand der Klägerin, vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses habe es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft, ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert (a). Er hat in der Sache Erfolg. Auch unter Berücksichtigung der durch § 3a Satz 4 UVPG eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (b) ist festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist, weil es vor seinem Erlass einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurfte (c). Dieser Fehler führt nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, aber nach § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit (d).

27

a) Die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert.

28

Gemäß § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG sind Äußerungen, Einwendungen und Stellungnahmen nach Ablauf der Sechs-Wochen-Frist nach Satz 1 ausgeschlossen. Diese Mitwirkungslast gilt uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange zur Stellungnahme aufgefordert worden ist (vgl. Urteil vom 9. Februar 2005 - BVerwG 9 A 62.03 - NVwZ 2005, 813 <815> § 78 vwvfg nr. 10 nicht abgedruckt> zur Mitwirkungslast nach § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Die Einwendungsfrist, über die entsprechend § 43b Satz 3 EnWG belehrt worden ist, lief hier am 9. Mai 2011 ab. Der damit eintretende Einwendungsausschluss erstreckt sich auch auf das gerichtliche Verfahren (Urteile vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 7.97 - BVerwGE 104, 337 <343> = Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 16 S. 32 und vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NVwZ 2013, 1605 Rn. 65).

29

Der 7. Senat hat dargelegt (Beschluss vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 12), dass das Schreiben der Klägerin vom 5. Mai 2011 den Anforderungen an ein Einwendungsschreiben einer Gebietskörperschaft genügt. Diese Einschätzung teilt der erkennende Senat. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen hat die Klägerin auch substantiiert eine Umweltverträglichkeitsprüfung gefordert. Die Klägerin erhob diese Forderung vor dem Hintergrund, dass nach ihrer Auffassung "dem Antrag für das Planfeststellungsverfahren entscheidungserhebliche Unterlagen fehlen und darüber hinaus weitere Belange und umweltbezogene Auswirkungen geprüft" werden sollten. Welche Umweltbelange die Klägerin im Auge hatte, ergab sich aus dem Schreiben im Übrigen.

30

Anders als die Beigeladene meint, ist die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht in Folge des Erörterungstermins vom 28. Februar 2012 präkludiert. Allerdings ist es unzulässig, im Klageverfahren auf frühere Einwendungen zurückzukommen, wenn im Anhörungsverfahren eine streitbefriedende Erörterung gelingt (Beschluss vom 17. Februar 1997 - BVerwG 4 VR 17.96 - LKV 1997, 328 § 17 fstrg nr. 127 nicht abgedruckt>). Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor. Die auf naturschutzfachliche Erwägungen bezogene Äußerung eines Mitarbeiters der Klägerin in deren Funktion als untere Landschaftsschutzbehörde im Erörterungstermin vom 28. Februar 2012 konnte nicht dahin verstanden werden, für die Klägerin als planbetroffene Gebietskörperschaft solle die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung fallen gelassen werden.

31

Hiervon ausgehend bedarf es weder einer Entscheidung, ob die Forderung nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung den fachplanungsrechtlichen Regelungen über die Präklusion unterliegt (offengelassen in Beschluss vom 10. Oktober 2006 - BVerwG 9 B 27.05 - NVwZ 2007, 84 Rn. 19 § 11 uvpg nr. 4 nicht abgedruckt>; dafür OVG Lüneburg, Urteil vom 19. September 2013 - 7 KS 209/11 - juris Rn. 63; Neumann, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 98), noch, ob - bejahendenfalls - gegen eine solche nationale Regelung unionsrechtliche Bedenken bestehen.

32

b) Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unterliegt die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Feststellung, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterbleiben soll, eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Die behördliche Einschätzung ist im gerichtlichen Verfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich auf die Frage, ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit zutreffend ausgelegt hat (Urteil vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 26 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2).

33

Anknüpfend an diese der zuständigen Behörde in § 3a Satz 4 UVP eingeräumte Beurteilungsermächtigung stellt § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG klar, dass die behördliche Entscheidung im gerichtlichen Verfahren unter anderem darauf zu überprüfen ist, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz findet hier Anwendung, weil infolge der von § 3c Satz 1 UVPG i.V.m. Ziffer 19.1.3 der Anlage 1 zum UVPG angeordneten allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls für den in Rede stehenden Planfeststellungsbeschluss eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG bestehen kann (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 18 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2013, § 1 UmwRG Rn. 29).

34

Der Anwendung von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG steht nicht entgegen, dass die Vorschrift nach Art. 13 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) erst am 29. Januar 2013 und damit nach Klageerhebung in Kraft getreten ist. Die geänderten Vorschriften des Gesetzes gelten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG auch für Rechtsbehelfsverfahren nach § 2, die am 12. Mai 2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet worden sind und die am 29. Januar 2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind. Zwar handelt es sich hier nicht um den Rechtsbehelf einer anerkannten Vereinigung nach § 2 Abs. 1 UmwRG, der Gesetzgeber knüpft in § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG aber an allgemeine Grundsätze des intertemporalen Prozessrechts an, die gleichfalls eine Anwendung des § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG fordern (vgl. BTDrucks 17/10957 S. 18; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 194 Rn. 1).

35

c) Der Beklagte hat die UVP-Vorprüfung nicht entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt und damit das anzuwendende Recht im Sinne von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG verkannt. Die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls hätte zu der Annahme führen müssen, dass das Vorhaben unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG haben kann, so dass es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hätte. Dies folgt aus der bei der Vorprüfung absehbaren Belastung der Wohnbevölkerung mit Immissionen durch elektromagnetische Felder.

36

Das von der Beigeladenen vorgelegte Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verneint erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen der Sache nach mit dem Hinweis, dass die Grenzwerte der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder - 26. BImSchV <1996>) i.d.F. vom 16. Dezember 1996 (BGBl I S. 1966) nicht überschritten werden. Sie setzt damit die Schwelle der erheblichen Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG mit der Schwelle der schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 26. BImSchV gleich, die durch Abwägung nicht überwindbar ist (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 23). Dieser Sichtweise entspricht es, dass der Gutachter der Beigeladenen die Umweltauswirkungen durch elektromagnetische Felder auf einer dreistufigen Skala als "gering" einschätzt, ohne der Frage nachzugehen, inwieweit sich die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte bereits dem maßgeblichen Grenzwert nähern.

37

Dies verkennt den rechtlichen Maßstab. Nach § 3c Satz 1 UVPG ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht erst dann, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (Urteil vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30). Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung soll die Umweltbelange so herausarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen (Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 <211> = Buchholz 406.251 § 17 UVPG Nr. 1 S. 6). Sie ist ein formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange beschränkten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung aller Belange und dient als wirkungsvolle Methode, die Umweltbelange in den Abwägungsprozess einzuführen (Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <247> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 62 f.). Gerade die Abwägungsentscheidung lässt das Planfeststellungsrecht als besonders geeignetes Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung erscheinen (Beckmann, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl. 2012, § 12 UVPG Rn. 83). Hiervon ausgehend muss die Umweltverträglichkeitsprüfung daher grundsätzlich auch die Abwägungsentscheidung vorbereiten, wenn Umweltauswirkungen in die Abwägung eingehen und damit bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O., vom 20. August 2008 - BVerwG 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2 und vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 4 C 5.07 - BVerwGE 132, 123 Rn. 32 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 32; vgl. auch BTDrucks 14/4599 S. 95).

38

Im Luftverkehrsrecht hat der Senat angenommen, dass nachteilige betriebsbedingte Auswirkungen bei einer Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG erheblich sind, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 30 und vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 30). Jedenfalls bei Überschreiten der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle könne die Erheblichkeit allenfalls verneint werden, wenn bereits der Vorhabenträger Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen vorgesehen habe und diese die nachteiligen Umweltauswirkungen offensichtlich ausschlössen. Auch in der Anordnung von Betriebsbeschränkungen zugunsten von Anwohnern hat der Senat einen Anhaltspunkt für die Abwägungserheblichkeit gesehen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 33). Hiervon ausgehend musste der Beklagte vorliegend ebenfalls erhebliche Umweltauswirkungen annehmen. Denn bei der Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung gehört zu den weiteren erheblichen Belangen in der Abwägung das Interesse an jeglicher Verschonung vor elektromagnetischen Feldern, auch wenn diese die Grenzwerte unterschreiten (Beschlüsse vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 35 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 59).

39

Die Rechtsprechung des Senats ist auf Vorbehalte gestoßen. Ihr mag entgegnet werden, dass nach ihren Maßstäben eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG im Widerspruch zur Konzeption des Gesetzgebers nahezu zwangsläufig zur Annahme erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen und damit zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung führe. Denn es erscheint kaum ein der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls unterliegendes Vorhaben der Fachplanung denkbar, das nicht jedenfalls abwägungserhebliche Umweltauswirkungen hat (zweifelnd daher etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 5 Bs 24/10 - NordÖR 2010, 206 - juris Rn. 21). Diesen Vorbehalten braucht der Senat hier indes nicht nachzugehen. Zwar sind bei Höchstspannungsfreileitungen regelmäßig Immissionen elektromagnetischer Felder in der Abwägung zu bewältigen. Vorliegend war aber auf einem erheblichen Teilabschnitt eine Belastung der Wohnbevölkerung in einer Stärke zu erwarten, die so nah an einen Grenzwert heranreichte, dass im Zeitpunkt der Vorprüfung ein Einfluss auf das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgeschlossen werden konnte. Denn die Abwägung des Schutzes vor elektromagnetischer Strahlung ist ausgehend von den Grenzwerten zu gewichten. Dieser Belang ist umso gewichtiger, je näher die Belastung an die Grenzwerte heranreicht, sein Gewicht ist umso geringer, je weiter sie hinter dieser Schwelle zurückbleibt. Insoweit orientiert sich der Senat an dem im Fluglärmschutzrecht entwickelten Ansatz (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 190 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 37). Nach einer Berechnung der Beigeladenen aus dem Mai 2010 - und damit vor der erneuten Vorprüfung (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 29 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3) - war zwischen Mast 21 und 22 angrenzend an Wohngebiete in B. eine elektrische Feldstärke von 3,8 kV/m und eine magnetische Flussdichte von 21,0 µT zu erwarten. Die elektrische Feldstärke näherte sich damit deutlich dem Grenzwert von 5,0 kV/m und betraf absehbar auf einer nicht unerheblichen Länge der Trasse Wohnbebauung. Die prognostizierte Belastung warf erkennbar die Frage auf, ob im Rahmen der Abwägung eine Senkung dieser Belastung in Betracht kam. Es wäre Aufgabe einer Umweltverträglichkeitsprüfung gewesen, diese Abwägung vorzubereiten. Die Möglichkeit erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG hätte die Planfeststellungsbehörde deshalb nicht verneinen dürfen.

40

d) Die Fehlerfolge ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 UmwRG i.V.m. § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG. Namentlich ist § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG anzuwenden, der durch das Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) mit Wirkung vom 29. Januar 2013 erlassen worden ist, und der die bisherige Rechtslage klarstellt (BTDrucks 17/10957 S. 17; vgl. bereits Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 33).

41

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Ein solcher Fall liegt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch vor, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 UVPG genügt. Die Vorschrift gilt nach § 4 Abs. 3 UmwRG für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 VwGO und damit für die Klägerin entsprechend. Sie wird so auf Rechtsbehelfe erstreckt, deren Zulässigkeit von der Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte abhängt (BTDrucks 16/2495 S. 14). § 4 Abs. 3 UmwRG begründet damit nicht die Klagebefugnis, sondern verändert gegenüber der allgemeinen Regelung des § 46 VwVfG NRW die Begründetheitsprüfung (Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 22). Hat die Behörde eine Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft unterlassen, ist dieser Fehler erheblich, ohne dass es nach nationalem Recht darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob dieser Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben könnte. Der Verfahrensfehler führt damit zur Begründetheit der Klage, unabhängig von den sonst nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltenden einschränkenden Maßgaben (Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10).

42

Ungeachtet des Wortlauts des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG führt der festgestellte Rechtsfehler hier nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Der auf den Regelfall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugeschnittene Wortlaut ersetzt die spezielle Fehlerfolgenregelung des § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG nicht, vielmehr geht die letztgenannte Regelung als speziellere vor (ebenso Urteil vom 20. Dezember 2011 - BVerwG 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 zu § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG). Vorliegend kann es mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit nach § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG sein Bewenden haben. Denn der eingetretene Verfahrensfehler kann in einem ergänzenden Verfahren behoben werden.

43

Dies begegnet keinen unionsrechtlichen Bedenken (Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 36). Denn die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit stellt sicher, dass die Zulassungsentscheidung nicht ausgeführt werden darf, bevor die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt und die in ihrem Rahmen getroffenen Feststellungen und Bewertungen der Umweltauswirkungen des Vorhabens in einer erneuten Zulassungsentscheidung gewürdigt worden sind. Diese Würdigung muss ergebnisoffen erfolgen und ist wiederum mit Rechtsbehelfen angreifbar. Eine Umgehung oder Nichtanwendung der Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung wird dadurch verhindert. Diese können vielmehr ihre volle Wirkkraft entfalten.

44

II. Die weiteren von der Klägerin gerügten Rechtsverletzungen führen schon deshalb nicht zu einem weitergehenden Klageerfolg, weil sie - ihr Vorliegen unterstellt - nicht von einer solchen Art und Schwere wären, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt schiene (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 83 = Buchholz 406.11 § 7 BauGB Nr. 4). Es bedarf insoweit aber auch weder einer Planergänzung noch der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens mangels Rechtsfehlern zu Lasten der Klägerin. Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob einzelne Einwendungen nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG präkludiert sein könnten und - bejahendenfalls - ob diese Präklusion unionsrechtlichen Bedenken begegnet.

45

1. Die Planrechtfertigung liegt vor. Das Vorhaben ist gemessen an den Zielen des zugrunde liegenden Fachplanungsgesetzes vernünftigerweise geboten (Urteile vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <168> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 59 S. 60 f. und vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 45 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 27). Die planfestgestellte Trasse ist Teil des Vorhabens Nr. 14 der Anlage zum EnLAG und entspricht damit nach § 1 Abs. 2 Satz 1 EnLAG den Zielsetzungen des § 1 EnWG. Seine energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf stehen nach § 1 Abs. 2 Satz 2 EnLAG fest. Diese Feststellungen sind für die Planfeststellung und die Plangenehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 EnLAG verbindlich. Dies gilt auch für das gerichtliche Verfahren (Urteil vom 18. Juli 2013 - BVerwG 7 A 4.12 - NuR 2013, 794 Rn. 35 - zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

46

Der Einwand der Klägerin, die Schutzstreifen griffen auf ihre Grundstücke zu umfangreich zu, betrifft nicht die Planrechtfertigung. Für sie reicht aus, dass die mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet sind, entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden. Ob das Wohl der Allgemeinheit den Zugriff auf ein einzelnes Grundstück letztlich erfordert, hängt von der weiteren planerischen Konkretisierung des Vorhabens ab und ist eine Frage der fachplanerischen Abwägung (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 183 f. = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 23).

47

2. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt - abgesehen von dem unter B I. festgestellten Rechtsverstoß - kein zwingendes Recht. Die planfestgestellte Höchstspannungsfreileitung unterfällt als sonstige ortsfeste Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Da sie keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV bedarf, ist sie nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BImSchG so zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

48

Diese Anforderungen dienen dem allgemeinen öffentlichen Interesse und dem Schutz Betroffener und sind nicht dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zugeordnet (Urteil vom 18. Juli 2013 a.a.O. Rn. 64). Die Klägerin könnte indes einen Eingriff in ihr Eigentum rügen, wenn Nutzer und Bewohner ihrer Anlagen in rechtswidriger Weise Immissionen ausgesetzt würden (vgl. Urteil vom 26. März 2007 - BVerwG 7 B 73.06 - Buchholz 451.171 § 9b AtG Nr. 2 Rn. 10).

49

a) Hinsichtlich elektromagnetischer Felder konkretisiert die 26. BImSchV (1996) die Anforderungen zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen und zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder (§ 1 Abs. 1 Satz 2 der 26. BImSchV <1996>).

50

Die planfestgestellte Leitung, eine Niederfrequenzanlage nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a der 26. BImSchV (1996), ist nach § 3 Satz 1 der 26. BImSchV (1996) i.V.m. dem Anhang 2 so zu errichten und zu betreiben, dass in ihrem Einwirkungsbereich in Gebäuden oder auf Grundstücken, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, bei höchster betrieblicher Auslastung unter Berücksichtigung von Immissionen durch andere Niederfrequenzanlagen der Effektivwert der elektrischen Feldstärke 5 kV/m und der Effektivwert der magnetischen Flussdichte 100 µT nicht überschreitet. Zum Zwecke der Vorsorge haben nach § 4 der 26. BImSchV (1996) bei der Errichtung einer Niederfrequenzanlage in der Nähe von Wohnungen oder Schulen in diesen Gebäuden oder auf diesen Grundstücken auch die maximalen Effektivwerte diesen Anforderungen zu entsprechen. Diese Vorgaben wahrt das streitgegenständliche Vorhaben.

51

Die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) sind von Rechts wegen nicht zu beanstanden (stRspr, Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 25, vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 20 und vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 33 ff.). Die staatliche Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fordert nach derzeitigem fachwissenschaftlichen Kenntnisstand keine niedrigeren Grenzwerte. Der Verordnungsgeber verfügt bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht für die menschliche Gesundheit über einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht wird erst verletzt, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben. Von einem solchen völlig unzureichenden Schutz kann so lange keine Rede sein, als sich die Eignung und Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen lässt (BVerfG, Beschlüsse vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <202>, vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - NJW 2002, 1638 <1639> sowie Kammerbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 - NVwZ 2007, 805 = juris Rn. 18).

52

Gemessen hieran ist davon auszugehen, dass die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) wirksam akute Beeinträchtigungen der Gesundheit verhindern. Der Verordnungsgeber hat bei der Novelle zur 26. BImSchV (Art. 1 der Verordnung vom 14. August 2013 - BGBl I S. 3259) an dem Grenzwert für die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte festgehalten (Anhang 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 der 26. BImSchV) und sich dabei auf Empfehlungen der 2010 veröffentlichten Guidelines der International Commission on non-Ionizing radiation protection (ICNIRP) berufen (veröffentlicht in Health Physics 99 <6>: S. 818 <2010>). Auch mögliche Langzeitfolgen lassen nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte. Die zu Langzeitfolgen vorliegende Befundlage erweist sich als "nicht stark genug, um einen Kausalzusammenhang zu belegen, aber ausreichend, um eine Besorgnis zu begründen" (Sachverständiger Matthes, Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 17. WP, 92. Sitzung vom 27. Februar 2013, Protokoll 17/92 S. 10). Diese Bewertung entspricht im Kern der Einschätzung der Strahlenschutzkommission (Vergleichende Bewertung der Evidenz von Krebsrisiken durch elektromagnetische Felder und Strahlungen, Stellungnahme der Strahlenschutzkommission vom 14./15. April 2011, S. 52 ff.). Die von der Klägerin angeführten wissenschaftlichen Arbeiten ziehen diese Einschätzung nicht in Zweifel. Der Strahlenschutzkommission war der Standpunkt von J. Schütz und A. Ahlborn bekannt, auf die sich die Klägerin beruft (vgl. Stellungnahme, a.a.O. S. 77). Ob die weiter von der Klägerin vorgelegte Tabelle zu einem möglichen Zusammenhang zwischen Krebserkrankungen bei Kindern und der Wohnentfernung zu Höchstspannungsfreileitungen eine Risikoerhöhung belegt, mag offen bleiben. Jedenfalls bietet sie keinen Anhalt für die Annahme, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte.

53

b) Den unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkungen konkretisiert für anlagenbezogene Lärmimmissionen die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vom 26. August 1998 (GMBl S. 503). Ihr kommt eine im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zu. Die normative Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs für die Schädlichkeit von Geräuschen ist jedenfalls insoweit abschließend, als sie bestimmte Gebietsarten und Tageszeiten entsprechend ihrer Schutzbedürftigkeit bestimmtem Immissionsrichtwerten zuordnet und das Verfahren der Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen vorschreibt (Urteile vom 29. August 2007 - BVerwG 4 C 2.07 - BVerwGE 129, 209 Rn. 12 = Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 9 und vom 29. November 2012 - BVerwG 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 18). Den Anforderungen der TA Lärm genügt das Vorhaben.

54

Das vom Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegte Gutachten des TÜV Hessen prognostiziert an den am höchsten belasteten Immissionsorten einen nächtlichen Beurteilungspegel von geringfügig mehr als 35 dB(A). Substantiierte Einwendungen dagegen hat die Klägerin nicht erhoben. Insbesondere fehlt ein Anhaltspunkt für den Verdacht, bei den der Prognose zugrunde liegenden Messwerten sei ein Messabschlag nach Ziffer 6.9 TA Lärm in Abzug gebracht worden.

55

Den Anforderungen der TA Lärm ist auch unter der Annahme genügt, dass die am höchsten belasteten Immissionsorte in reinen Wohngebieten liegen. Wegen ihrer Randlage zum Außenbereich gegenüber einem privilegierten Außenbereichsvorhaben (hier: § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und ihrer Vorbelastung durch die fortbestehende Freileitung Bl. 2388 sind die Grundstücke nur vermindert schutzwürdig (vgl. Beschluss vom 21. Dezember 2000 - BVerwG 7 B 4.10 - BRS 78 Nr. 117 Rn. 32). Daher ist der maßgebliche Immissionsrichtwert nach Ziffer 6.7 der TA Lärm ("Gemengelage") zu ermitteln. Hier reicht der Schutz eines allgemeinen Wohngebiets aus. Der damit nach Ziffer 6.1 Buchst. d TA Lärm einzuhaltende Immissionsrichtwert von 40 dB(A) für die Nacht wird gewahrt.

56

Diese Einschätzung liegt auf der sicheren Seite. Das Gutachten des TÜV Hessen geht von einem Datenpool aus, dem Messwerte für 4er-Bündel-Seile in der Ausführung 4 * Al/St 265/35 zugrunde liegen (S. 5, 12). Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss in dem Abschnitt Edelstahlwerk bis Punkt Sankt T. die Verwendung dickerer Phasenseile (Al/St 550/70) zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm festsetzt (Erläuterungsbericht, S. 30). Diese Phasenseile lassen wegen der geringeren Randfeldstärken eine deutliche Minderung der Emissionen gegenüber den prognostizierten Werten erwarten (Gutachten TÜV Hessen S. 39).

57

3. Nach § 43 Satz 3 EnWG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Dieses Abwägungsgebot ist nicht verletzt.

58

Dabei ist die gerichtliche Kontrolle der Auswahl zwischen verschiedenen Planungsalternativen als Abwägungsentscheidung auf erhebliche Abwägungsmängel begrenzt (§ 43 Satz 3, § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG). Ihre Rechtmäßigkeit hängt nicht davon ab, ob für eine andere planerische Lösung einleuchtende Gründe angeführt werden können. Es reicht vielmehr aus, wenn die Behörde ernsthaft in Betracht kommende Alternativen prüft, sich mit dem Für und Wider der jeweiligen Lösung auseinandersetzt und tragfähige Gründe für die gewählte Lösung anführen kann. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung der abwägungserheblichen Belange als die eindeutig bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellt (vgl. Urteile vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <249 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 65 f. und vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 41 m.w.N. ).

59

a) Die planfestgestellte rechteckige statt der von der Klägerin geforderten elliptischen Form der Schutzstreifen ist im Ergebnis nicht abwägungsfehlerhaft. Der Beklagte hält die Nutzungsbeschränkungen bei rechteckigen Schutzstreifen für leichter erkennbar; diese Form entspreche der Eintragung im Grundbuch und ermögliche Wartungsarbeiten im Bereich der Masten. Diese Gesichtspunkte können die entgegenstehenden Eigentümerinteressen der Klägerin überwinden, die von der Form der festgelegten Schutzstreifen nur am Rande berührt werden. Dass entsprechende Darlegungen im Planfeststellungsbeschluss fehlen, ist jedenfalls nach § 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG unbeachtlich, weil ein etwaiger Mangel auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen ist.

60

b) Besondere Vorkehrungen gegen die Gefahr von Mastbrüchen brauchte der Planfeststellungsbeschluss nicht zu treffen. Eine Planfeststellungsbehörde hat sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass ein durch das Vorhaben aufgeworfenes tatsächliches Problem bei der Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses beherrschbar ist und das hierfür notwendige Instrumentarium bereit steht. Der Planfeststellungsbeschluss kann daher die Bauausführung ausklammern, soweit der Stand der Technik für die zu bewältigenden Probleme geeignete Lösungen zur Verfügung stellt und die Beachtung der entsprechenden technischen Vorgaben gewährleistet ist (Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 97 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 201). Nach § 49 Abs. 1 EnWG sind Energieanlagen so zu errichten und zu betreiben, dass die technische Sicherheit gewährleistet ist. Dabei sind vorbehaltlich sonstiger Rechtsvorschriften die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu beachten. Der Erläuterungsbericht nennt die zu beachtenden technischen Regelwerke (S. 16 f.). Der Planfeststellungsbeschluss durfte davon ausgehen, dass diese Regelungen ausreichende Möglichkeiten bereitstellen, um hinreichend vor Mastbrüchen zu schützen.

61

c) Der Planfeststellungsbeschluss verletzt nicht die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Planungshoheit der Klägerin. Der 7. Senat hat dies in seinem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 28. Februar 2013 dargelegt und dabei insbesondere das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 653 in den Blick genommen (BVerwG 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 23). Der erkennende Senat teilt diese Auffassung. Die Klägerin ist ihr in der mündlichen Verhandlung nicht mehr entgegengetreten.

62

d) Es bedarf keiner Entscheidung, ob § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. der Anlage sowie § 43 Abs. 1 Nr. 1 EnWG die von der Klägerin geforderte Führung als Erdkabel ausschließt. Der Planfeststellungsbeschluss hat sich jedenfalls ohne Abwägungsfehler gegen diese Alternative ausgesprochen (Beschluss vom 28. Februar 2013 a.a.O. Rn. 32 f.).

63

Er hat die Vor- und Nachteile einer Freileitung und eines Erdkabels in den Blick genommen, gewürdigt und der Ausführung als Freileitung in Übereinstimmung mit dem von der Klägerin beauftragten Gutachter den Vorrang eingeräumt. Störungen seien bei Freileitungen besser beherrschbar, der Reparaturaufwand geringer, die zu erwartende Lebensdauer höher und die Kosten erheblich niedriger. Ein Erdkabel entlaste zwar das Landschaftsbild, belaste aber die Schutzgüter Biotope, Boden und Wasser stärker. Das unterschiedliche Emissionsverhalten von Freileitung und Erdkabel sieht der Planfeststellungsbeschluss, misst ihm aber keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Diese Überlegungen genügen dem Abwägungsgebot.

64

Die Einwände der Klägerin zeigen keinen im Ergebnis erheblichen Abwägungsfehler auf. Ob der Planfeststellungsbeschluss davon ausgehen durfte, dass bei Erdkabeln die technische Sicherheit im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 1 EnWG nicht gewährleistet ist, kann mangels Ergebnisrelevanz offen bleiben (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG). Denn die Abwägung des Beklagten wird gerade für den Fall angestellt, dass ein Erdkabel grundsätzlich planfeststellungsfähig ist und nicht von vornherein an rechtlichen Grenzen scheitert. Der Planfeststellungsbeschluss durfte auch - entgegen der Auffassung der Klägerin - die höhere Übertragungskapazität einer Freileitung berücksichtigen, da er diese nicht begrenzt. Welche Einwände die Klägerin gegen die Bewertung der Kabelübergabestation als nicht ganz unerhebliches Bauwerk erhebt, ist nicht erkennbar.

65

Schließlich kann die Klägerin den Hinweis des Planfeststellungsbeschlusses auf die erheblichen Mehrkosten einer teilweisen Endverkabelung nicht entkräften. Es kommt dem Planfeststellungsbeschluss entscheidend auf die Mehrkosten an, nicht, jedenfalls nicht ergebnisrelevant (§ 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG), auf die Frage des Investitionsbudgets. Ob die Mehrkosten ins Verhältnis zu den Gesamtkosten oder zu denjenigen der jeweiligen Teilstrecke gesetzt werden, ist eine Frage der Darstellung, spielt für die Abwägungskontrolle aber keine Rolle (Beschluss vom 26. September 2013 - BVerwG 4 VR 1.13 - NuR 2013, 800 Rn. 44).

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines "Negativzeugnisses", wonach für die Erweiterung des sogenannten Vorfeldes A des Flughafens A. weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich ist, sowie um die Verpflichtung des Beklagten, der Beigeladenen die Nutzung der - inzwischen fertig gestellten und in Betrieb genommenen - erweiterten Vorfeldfläche bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen.

2

Die Kläger sind Eigentümer selbst bewohnter Hausgrundstücke, die sich in etwa einem Kilometer Entfernung zum Flughafen A. befinden. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 FluglärmG.

3

Nach Durchführung eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens bei der Stadt A. zeigte die Beigeladene die geplante Vorfelderweiterung nach § 41 Abs. 1 LuftVZO luftverkehrsrechtlich an. Mit einem als Negativzeugnis bezeichneten Bescheid vom 26. April 2007 teilte das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden Ministerium) der Beigeladenen mit, die Prüfung ihrer Anzeige habe ergeben, dass eine Planfeststellung und eine Plangenehmigung nicht erforderlich seien, weil das Vorhaben eine unwesentliche Erweiterung der Flughafenanlage darstelle. Den Antrag der Kläger, für den Ausbau des Vorfeldes A auf dem Flughafen der Beigeladenen die Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens mit Umweltverträglichkeitsprüfung festzustellen und die im November 2007 aufgenommene Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A bis zum Abschluss des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu untersagen, lehnte das Ministerium mit Bescheid vom 10. Dezember 2008 ab.

4

Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit die Kläger die Aufhebung des Negativzeugnisses vom 26. April 2007 beantragt haben, und die Klage abgewiesen, soweit die Kläger beantragt haben, den Beklagten zu verpflichten, der Beigeladenen die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens und einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu untersagen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage gegen das Negativzeugnis sei zulässig. Bei dem Negativzeugnis handle es sich um einen für einen Dritten anfechtbaren Verwaltungsakt. Auch seien die Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine (mögliche) Verletzung subjektiver Rechte liege danach u.a. dann vor, wenn einem Drittbetroffenen die planerische Abwägung seiner dem Vorhaben entgegenstehenden Belange wegen der fehlerhaften Wahl der Verfahrensart versagt geblieben sei. Materiell-rechtlicher Anknüpfungspunkt sei insofern die (drittschützende) Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG. Der in der Norm verwendete Begriff "beeinträchtigt" sei - wie bisher - im Sinne von "beeinflusst" auszulegen. Eine solche Beeinflussung sei bereits dann gegeben, wenn Belange anderer in mehr als nur unerheblicher, also abwägungsrelevanter Weise berührt würden. Das sei hier der Fall. Als in der Nachbarschaft oder im Einwirkungsbereich des Flughafens wohnende Personen könnten die Kläger jeweils als eigenen Belang geltend machen, von den Lärmauswirkungen des Erweiterungsvorhabens betroffen zu sein. Darauf, dass nach der Schalluntersuchung die - unstreitig zu erwartende - Lärmsteigerung im Bereich des Abwägungsunerheblichen liegen möge, könne hier nicht entscheidend abgestellt werden, weil die Schalluntersuchung und das ergänzende Gutachten, das die Beigeladene während des Gerichtsverfahrens beigebracht habe, auf einer fehlerhaften Verkehrsprognose beruhten. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass es durch die verfahrensgegenständliche Erweiterungsmaßnahme zu abwägungserheblichen Erhöhungen der Lärmbelastung der Kläger komme. Die Klage sei auch begründet. Für die Erweiterung des Vorfelds A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung der Umweltverträglichkeit nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG. Diese sei - wegen der nicht plausiblen Bewertung der Lärmbelastung der Kläger - fehlerhaft. Hierauf könnten sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 UmwRG berufen. Einer eigenen Rechtsverletzung bedürfe es insofern nicht. Die Klage auf Nutzungsuntersagung sei dagegen unzulässig. Den Klägern fehle insofern die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Diese ergebe sich weder aus dem allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch noch aus § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG, weil eine (mögliche) Rechtsverletzung hier noch nicht einmal ansatzweise erkennbar sei. Auf das subjektive Recht der Kläger auf abwägende Berücksichtigung ihrer Belange könne nicht abgestellt werden, weil ihm mit der beantragten Nutzungsuntersagung nicht Rechnung getragen würde oder werden könnte. Eine abwägungsfehlerhafte Verkürzung von Lärmschutzbelangen führe in der Regel nicht zur Blockierung des Vorhabens, weil den Lärmschutzbelangen durch Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, insbesondere in Gestalt von Lärmschutzauflagen, Rechnung getragen werden könne. Auch für eine Verletzung des Rechts der Kläger auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) fehle es an Anhaltspunkten. Schließlich ergebe sich auch aus europäischem Recht keine Klagebefugnis.

5

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision haben die Beteiligten eingelegt, soweit sie jeweils unterlegen sind.

6

Beklagter und Beigeladene sind der Meinung, die Klage sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Sie tragen vor, bei dem Negativzeugnis handele es sich um keine Entscheidung, die von einem Dritten angefochten werden könne. Sie weise keinerlei planungsrechtlichen Gehalt auf. Es handele sich vielmehr um eine Verfügung des Aufsichtsrechts nach den §§ 41, 47 LuftVZO. Unabhängig davon seien die Kläger jedenfalls nicht klagebefugt. Einen Anspruch auf die Durchführung des richtigen Verfahrens, namentlich eines Planfeststellungsverfahrens, gebe es nicht. Auch aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung ergäben sich keine einklagbaren Rechte Dritter. Schließlich lasse sich die Klagebefugnis auch nicht aus § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG herleiten; denn die Norm stelle auf eine Rechtsbeeinträchtigung und nicht auf eine bloße Rechtsbeeinflussung ab. Eine Beeinträchtigung von Rechten anderer sei aber nur dann gegeben, wenn ein direkter Zugriff auf fremde Rechte erfolge. Das sei hier nicht der Fall. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei zu respektieren. Eine Klagebefugnis aus anderen Gründen sei nicht erkennbar.

7

Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. So habe das Oberverwaltungsgericht bereits verkannt, dass hier kein Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG vorliege. Denn die verfahrensgegenständlichen Maßnahmen am Flughafen seien von den bisher erteilten Genehmigungen gedeckt. Das folge (auch) aus § 71 Abs. 2 LuftVG. Die UVP-Vorprüfung weise zudem weder Ermittlungsfehler noch Ermittlungsdefizite auf. Unabhängig davon verstoße die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, das Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei nicht nachvollziehbar, gegen § 3a Satz 4 UVPG, weil das Gericht die Anforderungen an deren Überprüfung überspannt habe.

8

Die Kläger tragen im Wesentlichen vor, das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht die Klage auf Nutzungsuntersagung abgewiesen. Es habe die Anforderungen an die Klagebefugnis verkannt. Diese folge auch insoweit aus dem klägerischen Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange. § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. dem allgemeinen (Vollzugs-)Folgenbeseitigungsanspruch und § 29 Abs. 1 LuftVG seien zudem dahingehend auszulegen, dass eine Verletzung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der sog. UVP-Richtlinie zugleich eine die Klagebefugnis begründende Rechtsverletzung zumindest der - wie die Kläger - qualifiziert in ihren Rechten Betroffenen vermittele. Hieraus resultiere auch ein Anspruch auf Nutzungsuntersagung der Vorfelderweiterung zugunsten der Kläger.

9

Die Revisionen von Beklagtem und Beigeladener sind unbegründet (1.). Auf die Revision der Kläger war das angefochtene Urteil zu ändern und der Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme gegenüber der Beigeladenen zu untersagen (2.).

10

1. a) Die Klage gegen die Unterbleibensentscheidung ("Negativzeugnis") vom 26. April 2007 ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (aa), und die Kläger besitzen die hierfür erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (bb).

11

aa) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - einen - auch für einen Dritten anfechtbaren - Verwaltungsakt darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 <163> = juris Rn. 60; ferner Urteile vom 8. Oktober 1976 - 7 C 24.73 - Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3 zum Personenbeförderungsrecht und vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 - BVerwGE 64, 325 = juris Rn. 21 zum Fernstraßenrecht). Hieran ist festzuhalten. So hat der 7. Senat die Verwaltungsakteigenschaft einer Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - wiederholt bejaht (BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 - 7 C 2.10 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 8 Rn. 21 und vom 7. August 2012 - 7 C 7.11 - Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 9 Rn. 13). Für die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG kann nichts anderes gelten, zumal diese - anders als die Freistellungserklärung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG - zusätzlich eine entsprechende Ermessensausübung durch die Planfeststellungsbehörde erfordert. Hiervon geht offenbar auch das Ministerium aus, denn es hat seiner Unterbleibensentscheidung Nebenbestimmungen in Form von zwei Auflagen und einem Auflagenvorbehalt beigefügt, die auf § 36 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG NW gestützt wurden.

12

Der Regelungsgehalt einer Entscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG besteht dabei zum einen in der Feststellung, dass es sich um eine Änderung/Erweiterung eines Flughafens handelt (i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG), die jedoch i.S.v. § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 bis 3 LuftVG von unwesentlicher Bedeutung ist, zum anderen in dem auf pflichtgemäßer Ermessensausübung beruhenden Verzicht der Behörde auf die Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens sowie der hiermit verbundenen Freigabe der Maßnahme nach Luftverkehrsrecht. Die Entscheidung ergeht gegenüber dem Vorhabenträger (Anzeigender i.S.v. § 41 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) und besitzt damit Außenwirkung. Da nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ein Fall von unwesentlicher Bedeutung nur dann vorliegt, wenn Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, wirkt die Unterbleibensentscheidung auch gegenüber Dritten. Denn aufgrund dieser Entscheidung muss weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung und damit auch keine gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG umfassende Abwägung aller von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange erfolgen.

13

bb) Die Kläger sind gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es erscheint zumindest möglich, dass sie durch die Unterbleibensentscheidung in ihren durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten Rechten verletzt werden.

14

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist der Kläger nicht Adressat eines Verwaltungsakts, sondern lediglich als Dritter betroffen, so ist für seine Klagebefugnis erforderlich, dass er die Verletzung einer Vorschrift behauptet, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist (stRspr; vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 14), und die Verletzung dieser Norm zumindest möglich erscheint. Eine Anfechtungsklage ist nur dann nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (siehe etwa BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.>). Die insoweit an den klägerischen Sachvortrag zu stellenden Anforderungen dürfen - mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG - dabei nicht überspannt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 = juris Rn. 41).

15

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG a. F. drittschützend ist (BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 = juris Rn. 27). Auch in der jetzigen Fassung ist die Vorschrift drittschützend, weil - trotz der durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) erfolgten Änderung (Ersetzung des Begriffs "beeinflusst" durch den Begriff "beeinträchtigt") - sich die von § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geforderte "Berücksichtigung von Rechten Dritter" nicht auf den direkten Zugriff auf Rechte beschränkt, sondern - nach wie vor - im Sinne einer "Beeinflussung der Rechte Dritter" zu verstehen ist; die Norm erfasst damit auch Drittbelange, die in mehr als unerheblicher, mithin abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG ) berührt werden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 4 B 66.08 - juris Rn. 8 unter Verweis auf das Urteil vom 26. September 2001 - 9 A 3.01 - a.a.O. S. 164). Dies folgt aus einer an Wortlaut, Sinn und Zweck und der Systematik ausgerichteten Auslegung.

16

§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG formuliert in seinem 1. Halbsatz dahingehend, dass "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden". Diese Formulierung lehnt sich wohl an § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG an (dort heißt es "Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden"), so dass hieraus gefolgert werden könnte, dass mit den Formulierungen das Gleiche gemeint ist. Ein solches Verständnis ließe jedoch den jeweiligen Halbsatz 2 der Regelungen unberücksichtigt, der Rückschlüsse auf die Reichweite der "Rechte anderer" zulässt. Während § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG zum Inhalt hat, dass "die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben", heißt es in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG lediglich, dass "mit den vom Plan Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen werden". § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG rechtfertigt somit den Schluss, dass "Rechte anderer" i.S.d. Halbsatzes 1 nur solche sein können, auf die durch ein Vorhaben unmittelbar zugegriffen werden soll. Zu einem solchen Schluss zwingt § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG mit seiner offeneren Formulierung von den "entsprechenden Vereinbarungen" jedoch nicht. Vielmehr rechtfertigt er die Annahme, dass die in Halbsatz 1 angesprochenen Rechte anderer weiter zu fassen sind (mithin in Richtung auf die abwägungserheblichen Belange i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) als die in Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 genannten.

17

Auch die Systematik, die § 8 LuftVG zugrunde liegt, spricht für diese Auslegung. In § 8 LuftVG ist die Genehmigungsbedürftigkeit u.a. von Änderungen an bestehenden Flughäfen normiert. Die Vorschrift stellt dabei eine gewisse Rangfolge in Bezug auf die durchzuführenden Genehmigungsverfahren auf. Grundsätzlich ist für die Änderung von Flughäfen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren erforderlich. In bestimmten Fällen kann unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVG von einer Planfeststellung abgesehen und nur eine Plangenehmigung erteilt werden. Im Sonderfall der unwesentlichen Änderung kann nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG auch eine Unterbleibensentscheidung ergehen, mit der Folge, dass dann weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich sind. Insbesondere der Vergleich zwischen den Regelungen in § 8 Abs. 2 Satz 1 und § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG belegt, dass bei einer identischen Auslegung der Wörter "Rechte anderer nicht beeinträchtigt" die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung oder eine Unterbleibensentscheidung weitgehend angeglichen würden. Die in § 8 Abs. 1 bis 3 LuftVG angelegte Stufenfolge würde hierdurch infrage gestellt. Wird dagegen die Formulierung in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem über den direkten Zugriff auf Rechte anderer hinausgehenden Sinne verstanden, bleibt das Stufenverhältnis der einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen gewahrt. Es kommt hinzu, dass sowohl die Planfeststellung als auch die Plangenehmigung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Ergebnis einer sämtliche durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange Rechnung tragenden Abwägung sein müssen; eine solche Abwägung ist im Rahmen einer Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG nicht vorgesehen. Der Stufenfolge des § 8 LuftVG liegt damit der Gedanke zugrunde, nur solche Vorhaben von einer Planfeststellung/Plangenehmigung auszunehmen, deren Zulassung gerade keiner planerischen Abwägungsentscheidung bedarf. Diese Systematik ist aber nur dann gewahrt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem weiten Sinne verstanden wird, weil andernfalls durch die Unterbleibensentscheidung abwägungserhebliche Belange Dritter im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren ausgeblendet werden könnten.

18

§ 8 Abs. 3 LuftVG dient ersichtlich der Verfahrensvereinfachung und der Verfahrensbeschleunigung für unwesentliche (= „einfache“) Änderungen/Erweiterungen eines Flughafens. Diese sollen in einem möglichst unkomplizierten Verfahren, insbesondere ohne eine sie rechtfertigende (umfassende) Abwägungsentscheidung, "zugelassen" und anschließend rasch verwirklicht werden können. Die Norm hat nicht den Zweck, die Genehmigungsbehörde von einer etwa erforderlichen Berücksichtigung abwägungserheblicher Belange Dritter freizustellen oder solche Belange abzuschneiden. Wo solche (schutzwürdigen, nicht geringwertigen und nicht makelbehafteten) Belange berührt werden, ist die Unterbleibensentscheidung nach deren Sinn und Zweck nicht das richtige Instrument zur Vorhabenfreigabe. Es bedarf dann vielmehr einer Planfeststellung/Plangenehmigung. Der hinter § 8 Abs. 3 LuftVG stehende Zweck würde verfehlt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 i.S.v. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG auf die Fälle des direkten Zugriffs auf Rechte Dritter beschränkt würde.

19

Die Kläger haben hinreichend substantiiert vorgetragen, dass eine Verletzung ihrer durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten abwägungserheblichen Belange aufgrund der ungeklärten Lärmauswirkungen der umstrittenen Maßnahme zumindest möglich erscheint. Die klägerischen Grundstücke liegen etwas über einen Kilometer vom Flughafen A. entfernt. Das Grundstück der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLärmG -. Die Erweiterung des Vorfeldes A sowie die weiteren hiermit im Zusammenhang stehenden Maßnahmen erfolgen in Richtung auf ihr Grundstück. Nach dem von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten der B. GmbH vom 23. Januar 2007 bedingt die Maßnahme eine Erhöhung der Lärmbelastung der Kläger, weil die Erweiterung zu einer Zunahme der Bewegungen auf dem Vorfeld A führt. Zwar kommt die B. GmbH zu dem Ergebnis, dass durch die Vorfelderweiterung lediglich mit einer Erhöhung des Lärmpegels um 0,5 dB(A) zu rechnen sei. Die Kläger haben diese Aussage sowie die Lärmbegutachtung aber unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert in Frage gestellt. Vor diesem Hintergrund lässt sich dem Lärmschutzinteresse der Kläger nicht von vornherein jegliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3 S. 25 = juris Rn. 20).

20

b) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Begründetheit der Klage ausgegangen.

21

aa) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Negativzeugnis sei rechtswidrig, weil eine Pflicht zur Durchführung einer UVP-Vorprüfung bestehe und die angestellte UVP-Vorprüfung aufgrund von Ermittlungsdefiziten im Ergebnis nicht nachvollziehbar sei (UA S. 21), verstößt nicht gegen revisibles Recht.

22

(1) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, für die Erweiterung des Vorfeldes A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG -, denn hierbei handele es sich um die Erweiterung eines UVP-pflichtigen Vorhabens, die nicht von einer bestandskräftigen förmlichen Zulassungsentscheidung gedeckt sei (UA S. 22 f.). Das steht mit Bundesrecht im Einklang.

23

Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - auch - für die Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalles i.S.v. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Die Frage, ob es sich um eine Änderung oder Erweiterung im Sinne der Vorschrift handelt, beurteilt sich dabei nach materiellem Recht, vorliegend mithin nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Loseblatt Stand Oktober 2014, § 8 Rn. 18). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Änderung eines Flughafens vorliegt, wenn das Vorhaben vom Regelungsgehalt einer bestandskräftigen früheren Zulassungsentscheidung nicht mehr gedeckt ist; schon Zugelassenes bedarf nicht erneut einer Zulassung (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 4 B 75.03 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 14 S. 9 f. = juris Rn. 16). Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist mithin der bisherige Gestattungszustand (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149,17 Rn. 14). Insoweit ist der Begriff der Änderung in § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LuftVG fachplanungsrechtlich determiniert (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 31).

24

Das Oberverwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Urteil ausführlich mit der Genehmigungslage des Flughafens A. befasst (UA S. 23 bis 30) und ist in Auslegung der vorhandenen Genehmigungen zum Ergebnis gelangt, dass diese die Erweiterung des Vorfeldes A nicht abdecken. Der tatrichterlich ermittelte Inhalt der Genehmigungen ist als Tatsachenfeststellung i.S.d. § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindend (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>), weil weder der Beklagte noch die Beigeladene innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Verfahrensrüge erhoben haben, sondern sich darauf beschränken, der vorinstanzlichen Auslegung der Genehmigungen ihre eigene, davon abweichende Auslegung gegenüber zu stellen.

25

Ist danach von einer Änderung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auszugehen, so liegt damit auch eine Änderung i.S.v. § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG vor. Da gemäß § 3b Abs. 1 i.V.m. Nr. 14.12.1 der Anlage 1 UVPG (in der hier maßgeblichen Fassung zum 26. April 2007) der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation mit einer Start- und Landebahngrundlänge von - wie hier - 1 500 m oder mehr UVP-pflichtig ist, folgt hieraus, dass die Vorfelderweiterung einer UVP-Vorprüfung bedurfte.

26

(2) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner angenommen, dass die UVP-Vorprüfung durch den Beklagten nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG entspreche. Auch das lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen.

27

Nach § 3a Satz 4 UVPG ist, wenn die Feststellung, dass eine UVP unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG beruht, die Einschätzung der zuständigen Behörde in einem gerichtlichen Verfahren betreffend die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

28

Gemäß § 3c Satz 1 UVPG muss die zuständige Behörde einschätzen, ob das Vorhaben aufgrund überschlägiger Prüfung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 3 UVPG ist bei der Vorprüfung auch zu berücksichtigen, inwieweit durch die vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen Umweltauswirkungen offensichtlich ausgeschlossen werden. Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen, die die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich machen, liegen nicht erst dann vor, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können (BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 34, vom 16. Oktober 2008‌ - 4 C 5.07 -‌ BVerwGE 132, 123 Rn. 32 und vom 17. Dezember 2013‌ - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 37). Eine Umweltverträglichkeitsprüfung muss vielmehr durchgeführt werden, wenn Umweltauswirkungen bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht.

29

Die Planfeststellungsbehörde darf im Rahmen der Vorprüfung nicht bereits mit einer der Umweltverträglichkeitsprüfung vergleichbaren Prüftiefe "durchermitteln" und damit unzulässigerweise die eigentliche Umweltverträglichkeitsprüfung unter Missachtung der für diese obligatorischen Öffentlichkeitsbeteiligung vorwegnehmen; sie ist vielmehr auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2008 - 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352 Rn. 35 und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 25). Andererseits darf sich die Vorprüfung nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen. Hierzu zählen auch vom Vorhabenträger eingeholte Fachgutachten, die gegebenenfalls durch zusätzliche Ermittlungen der Planfeststellungsbehörde ergänzt werden können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 25). Bei der Frage, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde ein Einschätzungsspielraum zu (BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 49 und vom 20. August 2008 a.a.O.).

30

Die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Beurteilung zur UVP-Pflichtigkeit unterliegt nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Zu untersuchen ist, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist (BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 24 und vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - UPR 2014, 444 Rn. 16). Dementsprechend muss eine Vorprüfung überhaupt stattgefunden haben, und das Ergebnis der Vorprüfung darf keine Rechtsfehler aufweisen, die seine Nachvollziehbarkeit ausschließen. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle verdeutlicht, dass der Planfeststellungsbehörde für ihre prognostische Beurteilung möglicher Umweltauswirkungen des Vorhabens ein Einschätzungsspielraum zusteht (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Gefordert ist eine Plausibilitätskontrolle, bei der die von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebene Begründung zugrunde zu legen ist (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Dies bedeutet zugleich, dass nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die die Auswirkungen in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Tragfähigkeit des Prüfergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29).

31

Das Oberverwaltungsgericht hat vorliegend beanstandet, dass die Lärmauswirkungen, die mit der Nutzung des erweiterten Vorfeldes A verbunden sind, nicht auf der Grundlage einer realistischen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden seien. Das gelte namentlich für den Bodenlärm und für die Schalluntersuchung. Das Gutachten zur Kapazitätsveränderung durch ein erweitertes Vorfeld A am Flughafen A. vom Dezember 2006 der C. GmbH (C.-Gutachten) habe insofern unzutreffend auf die Flugbewegungen eines typischen Tages des Jahres 2005 und der sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres 2005 abgestellt, anstatt von einem zu einem bestimmten Prognosezeitpunkt zu erwartenden Flugbewegungsaufkommen auszugehen. Das gelte auch für die hierauf aufbauende schalltechnische Untersuchung der B. GmbH vom Januar 2007 (UA S. 33 f.). Die Abschätzung des Bodenlärms sei daher aufgrund eines falschen Ansatzes oder Maßstabes unbrauchbar. Die Ergebnisrelevanz dieses Fehlers sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen in Gestalt von (erheblichem) Bodenlärm aus anderen Gründen offensichtlich nicht zu erwarten seien, denn solche Gründe seien nicht gegeben. Diese Ausführungen lassen einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sowohl das C.-Gutachten als auch die Lärmbegutachtung durch die B. GmbH nicht geeignet waren, die Unbeachtlichkeit der Lärmerhöhung durch die Erweiterungsmaßnahme in Richtung auf die klägerischen Wohngebäude zu belegen. Nach der Rechtsprechung des Senats ist für die Lärmberechnung auf das tatsächliche Verkehrsaufkommen abzustellen, das in einem überschaubaren Zeitraum zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13, vom 3. März 1999 - 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 354; Beschluss vom 7. Februar 2001 - 11 B 61.00 - ZLW 2001, 455). Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) fehlt es vorliegend an einer dieser Anforderung entsprechenden in die Zukunft gerichteten Verkehrsprognose zum Zeitpunkt des Erlasses der Unterbleibensentscheidung. Damit ist das Ergebnis der UVP-Vorprüfung, wonach es keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht plausibel begründet.

32

Dass das C.-Gutachten und das Gutachten der B. GmbH unzureichend waren, räumt letztlich auch der Beklagte ein. Er vertritt allerdings die Auffassung, die Mängel seien durch das auf Anforderung des Oberverwaltungsgerichts nachgereichte C.-Gutachten vom Juli 2012 geheilt worden. Eine solche Heilung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Dem ist schon deshalb nicht zu folgen, weil das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass auch das nachgereichte Gutachten fehlerhaft ist. Zudem habe der Beklagte seine Bodenlärmbeurteilung aus Anlass der C.-Darstellung nicht ergänzt. Damit sei keine Heilung der Fehler bei der Beurteilung des Bodenlärms eingetreten (UA S. 38). Hieran ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da diese Feststellungen nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen worden sind.

33

bb) Ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich entschieden, dass sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - auf die fehlerhafte UVP-Vorprüfung berufen könnten, ohne dass es darüber hinaus der Feststellung einer Rechtsverletzung i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedürfe.

34

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit u.a. eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 UVPG verlangt werden, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist. Anknüpfungspunkt für die Rechtsfolge einer Aufhebung der Zulassungsentscheidung ist mithin eine fehlerhaft unterbliebene UVP oder UVP-Vorprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt. Die Fehlerfolgenregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umweltrechtliche Verbandsklage, ist aber gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsentscheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013‌ - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 10). Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG gilt das auch, wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalles über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt.

35

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG auch Anwendung auf die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG. Denn nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UVPG sind Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, sind dabei vor allem solche, die ein Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9 VwVfG abschließen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013‌ - 4 C 14.12 -‌ BVerwGE 149, 17). Hierzu zählt auch die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, weil sie ein Verwaltungsakt ist.

36

2. Die Revision der Kläger ist dagegen erfolgreich. Ihre Klage ist zulässig (a) und begründet (b). Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist insofern mit Bundesrecht nicht vereinbar.

37

a) Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A unzulässig sei, weil den Klägern die nach § 42 Abs. 2 VwGO hierfür erforderliche Klagebefugnis fehle, trifft nicht zu.

38

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich erscheint (vgl. oben). Da die Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 VwGO nur begründet ist, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes gegeben ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C ‌77.84 -‌ BVerwGE 77, 317 = juris Rn. 13), erfordert dies das Bestehen eines Rechtssatzes, der die Behörde zum Erlass dieses Verwaltungsaktes verpflichtet oder wenigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den jeweiligen Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115). Für die Klagebefugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Anspruch nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 - 4 C 23.88 - Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 5; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 und vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, jeweils m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist es entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht ausgeschlossen, dass die Kläger einen Anspruch auf Erlass einer Nutzungsuntersagung oder wenigstens auf ermessensfehlerfreie Entscheidung haben.

39

(1) Eine Rechtsgrundlage für das vom Beklagten verlangte aufsichtsbehördliche Einschreiten ist mit § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG vorhanden. Danach ist die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftaufsicht) Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Nach der Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG um eine Norm, die sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr i.S.d. allgemeinen Polizeirechts beschränkt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 4 C 2.13 - juris Rn. 18). Schutzgut der Vorschrift ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Eine Gefahr i.S.v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O. Rn. 13). Hiervon ist etwa dann auszugehen, wenn ein Flughafen ohne die nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG erforderliche Planfeststellung bzw. Plangenehmigung geändert wird und eine dies legitimierende Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG fehlt, z.B. weil diese auf den Rechtsbehelf eines Dritten hin aufgehoben worden ist. Ist eine solche Gefahr gegeben, dann kann die hierfür zuständige Behörde die erforderlichen Verfügungen erlassen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Bei einer formell illegalen Änderung eines Flughafens lässt sich auf diese Regelung u.a. die Befugnis stützen, die Nutzung der geänderten Anlagen zu untersagen und damit die Störung der Rechtsordnung zu unterbinden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 18 = juris Rn. 11).

40

(2) § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG stellt das Einschreiten in das Ermessen der zuständigen Behörden. Damit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Einschreiten, sondern nur ein solcher auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Allein in den Fällen der sog. Ermessensreduzierung auf Null kann sich dieser Anspruch zu einem Rechtsanspruch verdichten. Nicht anders als in anderen Gebieten des öffentlichen Rechts, namentlich im öffentlichen Baurecht setzen sowohl der Anspruch auf Einschreiten als auch der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung voraus, dass der Dritte durch die formell illegale Anlage in seinen Rechten verletzt wird. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei geklärt, dass sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz grundsätzlich nur aus Rechtsvorschriften ableiten lässt, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen (stRspr, vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 20. Oktober 1972 - 4 C 107.67 - BVerwGE 41, 58 <63> = juris Rn. 18). Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 - 4 C 22.75 - BVerwGE 52, 122). Er wird für die Kläger durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG vermittelt. Es erscheint zumindest möglich, dass die Kläger durch die Weigerung des Beklagten, die Nutzung des erweiterten Vorfeldes A vorläufig zu unterbinden, in ihrem Recht auf Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt sind. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, mit der beantragten Nutzungsuntersagung könne der Rechtsverletzung nicht begegnet werden, ist unzutreffend. Zwar führt eine abwägungsfehlerhafte Nichtberücksichtigung oder Zurücksetzung von Lärmschutzbelangen in der Regel dazu, dass der Betroffene im Wege der Verpflichtungsklage auf eine Vervollständigung der Lärmschutzkonzeption zu seinen Gunsten dringen muss (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 290). Das bedeutet aber nicht, dass er das Vorhaben nicht, wie mit der Nutzungsuntersagung angestrebt, bis zur Fehlerbehebung blockieren könnte. Solange die Lärmschutzkonzeption defizitär ist, muss nämlich die beanstandete Nutzung einer Verkehrsfläche unterbleiben (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 290 und vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95 Rn. 77).

41

b) Die Klage ist begründet. Der Senat kann die beantragte Verpflichtung des Beklagten selbst aussprechen, da die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts für diese Beurteilung ausreichend sind und die Sache spruchreif ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

42

Die Kläger haben gegen den Beklagten einen Anspruch aus § 29 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG auf Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. gegenüber der Beigeladenen bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme. Der dem widersprechende Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2008 war daher aufzuheben.

43

aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG liegen vor, weil die Vorfelderweiterung formell illegal ist.

44

bb) Das dem Beklagten eröffnete Ermessen ist vorliegend zugunsten der Kläger dahingehend reduziert, dass der Beklagte gegen die nicht genehmigte Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreiten muss. Ein Nutzungsverbot ist zwingende Konsequenz daraus, dass die Unterbleibensentscheidung vom Oberverwaltungsgericht - zu Recht - aufgehoben wurde, weil die UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt worden ist, und die Kläger sich hierauf über § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG berufen können. Mit § 4 Abs. 3 UmwRG wollte der Gesetzgeber (vgl. BT-Drs. 16/2495 S.14) der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom ‌7. Januar 2004 ‌- C-201/02 - [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - Rn. 54 ff.) Rechnung tragen, der das fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Genehmigungserteilung als wesentlichen Verfahrensfehler behandelt hat, auf den sich der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen könne. Der Europäische Gerichtshof betont überdies in ständiger Rechtsprechung, dass ein mit einem nach Unionsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht in der Lage sein müsse, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen (EuGH, Urteile vom 19. Juni 1990 - C-213/89 [ECLI:EU:C:1990:257], Factortame u.a. - Rn. 21, vom 13. März 2007 - C-432/05 [ECLI:EU:C:2007:163], Unibet - Rn. 67 und vom 15. Januar 2013 - C-416/10 [ECLI:EU:C:2013:8], Krizan u.a. - Rn. 107). Diese Ausführungen stehen zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob nach nationalem Recht die Möglichkeit bestehen muss, den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu erreichen, mit der die Vollziehung einer Genehmigung bis zum Erlass der Endentscheidung (des Gerichts) vorübergehend ausgesetzt werden kann. Die Grundsätze müssen aber erst recht gelten, wenn eine entsprechende Genehmigung nach der Inswerksetzung des Vorhabens durch Urteil aufgehoben wurde, weil die für das Vorhaben erforderliche UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt wurde und offen ist, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf und zugelassen werden kann. Es kommt ein weiteres hinzu: Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten gemäß dem (jetzt) in Art. 4 Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union ‌- EUV -‌ enthaltenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90 [ECLI:EU:C:1991:428], Francovich u.a. - Rn. 36). Eine solche Verpflichtung obliegt jeder Behörde des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen ihrer Zuständigkeiten (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.). Begrenzt durch den Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, sind derartige Maßnahmen beispielsweise die Rücknahme oder die Aussetzung einer bereits erteilten Genehmigung zu dem Zweck, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 65).

45

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat für Fälle wie den vorliegenden in § 4 Abs. 3 UmwRG eine Regelung, die das behördliche Ermessen in Bezug auf ein luftaufsichtsrechtliches Einschreiten dahingehend steuert, dass zugunsten der unter den Schutzbereich des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG fallenden Nachbarschaft in der Regel eingeschritten werden muss. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Überlegung, dass ansonsten eine nicht zu rechtfertigende Rechtsschutzlücke entstünde. Der vorliegende Fall belegt dies anschaulich. Die Kläger sind zwar mit ihrer Klage gegen die Unterbleibensentscheidung durchgedrungen, vor dem Oberverwaltungsgericht mit dem Begehren auf Nutzungsuntersagung jedoch gescheitert. Solange der Beklagte bei dieser Sachlage nicht aus eigenem Entschluss gegen die Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreitet, ändert sich faktisch für die Kläger nichts. Damit würde § 4 Abs. 3 UmwRG in der Sache leerlaufen. Das widerspricht nicht nur Unionsrecht (Effektivitätsgrundsatz), sondern auch Art. 19 Abs. 4 GG.

46

Es mag Fallgestaltungen geben, in welchen ausnahmsweise unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von einer Nutzungsuntersagung eines wegen Verstoßes gegen die UVP-Vorprüfungspflicht formell illegalen Vorhabens abzusehen ist. Das bedarf aber keiner Vertiefung, weil für einen solchen Fall hier keine Anhaltspunkte bestehen und von der Beigeladenen auch nicht geltend gemacht worden sind.

47

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, bezüglich der Beigeladenen auch auf § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

1

Die Kläger wenden sich gegen einen wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss des beklagten Landes, der die Errichtung der Wasserrückhaltung W./A./N. zum Gegenstand hat. Die geplante Hochwasserrückhaltung hat eine Fläche von ca. 327 ha und soll in einem früheren Überschwemmungsgebiet des Rheins gebaut werden. Das Vorhaben umfasst die Errichtung eines Rückhalteraums, der aus zwei getrennten Teilen besteht. Der ungesteuerte Teil (Rückhaltevolumen ca. 1,2 Mio. m³) soll in Abhängigkeit von den Rheinwasserständen regelmäßig überschwemmt und an die natürliche Dynamik des Rheins angeschlossen werden. Der gesteuerte Teil des Rückhalteraums (Rückhaltevolumen ca. 7,8 Mio. m³) soll bei extremen Hochwasserereignissen geflutet werden, um Überflutungen in Siedlungs-, Gewerbe- und Infrastrukturflächen der Rheinniederung zu verhindern. Im Zusammenhang mit der Errichtung der Rückhalteräume sind zahlreiche bauliche Maßnahmen vorgesehen. Von der Planung betroffen sind in erster Linie landwirtschaftlich genutzte Grundstücke und Waldflächen.

2

Die Klägerin zu 1 ist die Gemeinde A., deren Gemeindegebiet zu etwa 12 % von den geplanten Rückhalteräumen erfasst wird.

3

Die Klägerin zu 2 ist eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die Obst und Gemüse anbaut und Eigentümerin und Pächterin von innerhalb der geplanten Rückhaltung gelegenen Flächen ist.

4

Der Kläger zu 3 ist Eigentümer eines nahe der geplanten Hochwasserrückhaltung liegenden Wohngrundstücks und mehrerer - ebenfalls in der Nähe des Vorhabens liegender - Grundstücke in einem Naherholungsgebiet, die für einen Campingplatz genutzt werden.

5

Mit Schreiben vom 31. Januar 2002 beantragte die Regionalstelle Wasserwirtschaft, Abfallwirtschaft und Bodenschutz - Neubaugruppe Hochwasserschutz Oberrhein - der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd des beklagten Landes als Träger des Vorhabens bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd als Oberer Wasserbehörde die Feststellung des Plans für den Bau der Hochwasserrückhaltung.

6

Der Plan wurde mit Beschluss der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd vom 20. Juni 2006 festgestellt.

7

Das Verwaltungsgericht wies die hiergegen gerichteten, von insgesamt sechs Klägern erhobenen Klagen ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger gegen dieses Urteil zurückgewiesen. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss leide nicht an rügefähigen Rechtsfehlern, die die Kläger in ihren Rechten verletzten. Die Kläger könnten sich weder auf mögliche Defizite der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung noch auf die Verletzung natur- und artenschutzrechtlicher Vorschriften berufen. Die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 3 könnten keine umfassende Planprüfung verlangen. Etwas anderes folge hinsichtlich der Umweltverträglichkeitsprüfung auch nicht aus dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Denn dieses finde nach seinem § 5 nur für solche Verfahren Anwendung, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden seien. Hier sei das Planfeststellungsverfahren aber bereits im Jahr 2002 begonnen worden. Unionsrecht gebiete die Anwendung des Gesetzes nicht. Damit könne dahinstehen, ob sich zugunsten der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 aus § 4 Abs. 1 UmwRG ein Anspruch auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ergeben könne.

8

Die Klägerin zu 2 sei zwar von einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses betroffen; sie könne sich aber nicht auf natur-, umwelt- und artenschutzrechtliche Belange berufen, weil deren Geltendmachung die materielle Verwirkungspräklusion des § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG entgegenstehe. Diese Präklusion verstoße ebenfalls nicht gegen Unionsrecht.

9

Die im Verlauf der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vorgenommene Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 führe nicht dazu, dass ein neues Planfeststellungsverfahren durchzuführen gewesen sei. Die Planrechtfertigung sei mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen. Auch stünden dem Vorhaben keine zwingenden Versagungsgründe nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. entgegen.

10

Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an Abwägungsmängeln, die zu seiner Aufhebung führten. Das gelte zunächst für die Verwerfung der Standortalternative "H.". Die Abwägung sei auch nicht wegen des von den Klägern behaupteten unzumutbaren Risikos eines Deichbruchs zu beanstanden. Als Fluchtweg aus A. könne jedenfalls die Kreisstraße K 7 nach R. genutzt werden, auch wenn eine derartige Notumfahrung zu gewissen Engpässen führen werde. Dieser Gesichtspunkt lasse sich dem Planfeststellungsbeschluss nicht entnehmen, ein Abwägungsdefizit erscheine möglich. Ein solcher Mangel sei jedoch nicht im Sinne des § 114 Abs. 1 Nr. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1a VwVfG erheblich. Ebenso wenig sei ein Abwägungsfehler hinsichtlich der Gefahr von Druckwasser und eines erhöhten Grundwasseranstiegs ersichtlich.

11

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision tragen die Kläger im Wesentlichen vor: Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 3 seien mangels Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht befugt, eine Fehlerhaftigkeit der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung geltend zu machen, sei mit Unionsrecht ebenso wenig zu vereinbaren wie seine Ansicht, dass die Klägerin zu 2 mit ihrem auf das Natur-, Artenschutz- und Umweltrecht bezogenen Vorbringen nach § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG präkludiert sei. Das Berufungsurteil verstoße zudem gegen § 76 Abs. 1 VwVfG, weil die nachträgliche Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 ein neues Planfeststellungsverfahren erfordert hätte, von dem nicht nach § 76 Abs. 2 VwVfG hätte abgesehen werden dürfen. Folge man der Auffassung des Berufungsgerichts, verstoße der Planfeststellungsbeschluss jedenfalls gegen § 37 Abs. 1 VwVfG; außerdem habe das Berufungsgericht insoweit Verfahrensrecht verletzt. Das Berufungsurteil stehe ferner mit § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. nicht in Einklang, weil eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr für die Oberlieger am Standort des geplanten Polders vorliege. Soweit das Berufungsgericht die Abwägung als rechtmäßig erachtet habe, verstoße sein Urteil in mehrfacher Hinsicht gegen Bundesrecht. Das gelte im Hinblick auf die Gefahr eines Deichbruchs, die Überschwemmungsgefahr durch Qualmwasser und kumulierende Starkregenereignisse, die Problematik einer gesicherten Straßenanbindung der Klägerin zu 1 im Falle einer Flutung des Polders sowie die Auswahl des Standorts des Vorhabens. Das Berufungsgericht habe dabei nicht nur gegen § 75 Abs. 1a VwVfG und das Gebot gerechter Abwägung verstoßen, sondern auch den Untersuchungsgrundsatz und die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 und 2 VwGO) sowie den Anspruch der Kläger auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt.

12

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. September 2007, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 12. Februar 2009 und den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 20. Juni 2006 aufzuheben.

13

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

14

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

15

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich an dem Verfahren beteiligt und zu Fragen des Unionsrechts geäußert.

16

Der Senat hat mit Beschluss vom 10. Januar 2012 - 7 C 20.11 - das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof der Europäischen Union um die Klärung mehrerer Fragen zur Auslegung der Richtlinien 2003/35/EG und 85/337/EWG gebeten. Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712] - über die Vorlage entschieden.

17

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen revisibles Recht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da der Senat mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht in der Sache selbst entscheiden kann, ist der Rechtsstreit an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

18

1. a) Einen Anspruch der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aus § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG hat das Oberverwaltungsgericht verneint, weil das Gesetz nach § 5 Abs. 1 UmwRG auf Verfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden seien, keine Anwendung finde. Diese Annahme steht mit revisiblem Recht nicht in Einklang.

19

Die in der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. L 156 S. 17) vorgesehene Umsetzungsfrist bis zum 25. Juni 2005 ist dahin auszulegen, dass die Vorschriften des nationalen Rechts zur Umsetzung des Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 S. 40) in der durch die Richtlinie 2003/35/EG geänderten Fassung auch für behördliche Genehmigungsverfahren gelten müssen, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden waren, in denen aber erst nach diesem Zeitpunkt eine Genehmigung erteilt wurde. Das hat der Gerichtshof der Europäischen Union auf die Vorlage des Senats entschieden (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Gemeinde A. u.a.). Die Neukodifikation der Richtlinie 85/337/EWG durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1) hat hieran nichts geändert (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Deutschland - Rn. 101 ff.). Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, welches der Umsetzung des Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG bzw. des Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU dient, ist daher auf das vorliegende Verfahren anzuwenden. Das Planfeststellungsverfahren wurde bereits im Jahr 2002 eingeleitet; der Planfeststellungsbeschluss wurde aber erst am 20. Juni 2006 und damit nach dem 25. Juni 2005 erlassen.

20

Auf die von der Revision in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge kommt es nach dem Vorstehenden nicht mehr an.

21

b) Das Urteil erweist sich insoweit nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann nicht ausgeschlossen werden, dass den Klägern ein Anspruch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 UmwRG auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zusteht.

22

aa) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung der Entscheidung nur verlangt werden, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung (Nr. 1) oder eine erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit (Nr. 2) nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können (BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 EuropUmwR Nr. 55 Rn. 21, vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 34). Im vorliegenden Fall ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden. Das steht einem Aufhebungsanspruch aus § 4 Abs. 1 UmwRG aber nicht von vornherein entgegen. Die Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf den Fall zu beschränken, dass die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung aufgrund des Unterbleibens einer Umweltverträglichkeitsprüfung angefochten wird, und nicht auf den Fall zu erstrecken, dass eine solche Prüfung zwar durchgeführt wurde, aber fehlerhaft war, ist mit Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG bzw. Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU nicht vereinbar. Das hat der Gerichtshof der Europäischen Union auf die Vorlage des Senats ebenfalls bereits entschieden (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Gemeinde A. u.a. - Rn. 36 ff.). Auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss allerdings nicht jeder Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung unabhängig von seinen Auswirkungen auf den Inhalt der Entscheidung zu einen Anspruch auf deren Aufhebung führen (EuGH a.a.O. Rn. 49); § 4 Abs. 1 UmwRG muss in unionsrechtskonformer Auslegung aber jedenfalls auf solche Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung erstreckt werden, die nach ihrer Art und Schwere den in § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG genannten Fehlern vergleichbar sind, insbesondere weil sie der betroffenen Öffentlichkeit die vorgesehene Möglichkeit genommen haben, Zugang zu den auszulegenden Unterlagen zu erhalten und sich am Entscheidungsprozess zu beteiligen (EuGH a.a.O. Rn. 54). Auch derartige absolute Verfahrensfehler müssen unabhängig von § 46 VwVfG und unabhängig von der konkreten Möglichkeit, dass die angefochtene Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>; Beschluss vom 10. Januar 2012 - 7 C 20.11 - NVwZ 2012, 448 Rn. 39 m.w.N.), zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen. Dass die Umweltverträglichkeitsprüfung hier an einem solchen schweren Fehler leidet, kann nicht ausgeschlossen werden. Das Oberverwaltungsgericht hat zu den Rügen der Kläger gegen die Umweltverträglichkeitsprüfung keine Feststellungen getroffen.

23

bb) Sollten die Vorschriften über die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, deren Verletzung die Kläger rügen, allein dem Schutz der Umwelt, nicht aber der Gewährleistung eigener materieller subjektiver Rechte der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 3 dienen, stünde auch dies einem Aufhebungsanspruch nicht von vornherein entgegen. Die Fehlerfolgenregelung des § 4 Abs. 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umweltrechtliche Verbandsklage; sie ist aber gemäß 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsentscheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben ist (BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 21 f., vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 41 und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 34; Beschluss vom 27. Juni 2013 - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014, juris Rn. 10). Für Genehmigungsentscheidungen, die an einem Verfahrensfehler leiden, auf den § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in unionsrechtskonformer Auslegung zu erstrecken ist, kann nichts anderes gelten. Ob der Verzicht auf den nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Zusammenhang zwischen der Rechtswidrigkeit der Genehmigungsentscheidung und der Verletzung in eigenen Rechten unionsrechtlich geboten ist (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Deutschland - Rn. 63 f.), ist angesichts der in § 4 Abs. 3 UmwRG getroffenen Grundentscheidung des nationalen Gesetzgebers für die Anwendbarkeit des § 4 Abs. 1 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO ohne Bedeutung.

24

c) Mangels tatsächlicher Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zu den gegen die Umweltverträglichkeitsprüfung erhobenen Rügen kann der Senat auch nicht feststellen, dass den Klägern der Anspruch aus § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG zusteht; die Sache ist zur erneuten Prüfung des Anspruchs an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

25

2. a) Im Hinblick auf die Klägerin zu 2 hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass der Planfeststellungsbeschluss ihr gegenüber im Hinblick auf die für den Dammbau erforderlichen Flächen eine enteignungsrechtliche Vorwirkung entfalte und dies zur Folge habe, dass sie die Rechtmäßigkeit der planerischen Abwägung in einem umfassenden Sinne zur gerichtlichen Überprüfung stellen könne. Gleichwohl könne sie natur-, umwelt- und artenschutzrechtliche Rügen nicht mit Erfolg erheben, da dem die Verwirkungspräklusion des § 115 Abs. 1 Satz 2 des Landeswassergesetzes (LWG) vom 22. Januar 2004 (GVBl. S. 54) i.V.m. § 73 Abs. 4 VwVfG entgegenstehe. Letzteres ist mit revisiblem Recht nicht vereinbar.

26

§ 115 Abs. 1 Satz 2 LWG bestimmt, dass mit Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen werden, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhe. Der Regelungsgehalt der Vorschrift entspricht damit demjenigen des nahezu wortgleichen § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG. Der Ausschluss von Einwendungen, die nicht innerhalb der dafür bestimmten Frist geltend gemacht worden sind, und die daran anknüpfende Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle sind - wie der Gerichtshof der Europäischen Union im Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland entschieden hat (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - Rn. 78 ff.) - mit Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU nicht vereinbar. Die genannten Präklusionsvorschriften müssen daher im vorliegenden Fall außer Anwendung bleiben.

27

b) Das Urteil erweist sich auch insoweit nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Mangels tatsächlicher Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist nicht auszuschließen, dass der Planfeststellungsbeschluss in einer für die Eigentumsbetroffenheit der Klägerin zu 2 erheblichen Weise gegen natur-, umwelt- oder artenschutzrechtliche Vorschriften verstößt. Auch eine eigene Sachentscheidung zugunsten der Klägerin zu 2 ist dem Senat verwehrt (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

28

3. Das Berufungsurteil verstößt ferner gegen § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG. Im Hinblick auf die von den Beteiligten sogenannte Fluchtwegproblematik geht der Planfeststellungsbeschluss nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts davon aus, dass die Möglichkeit bestehe, auf der über den Trenndeich führenden Kreisstraße K 13 nach W. zu gelangen. Das Berufungsgericht hat demgegenüber festgestellt, dass im Falle einer Flutung des Polders mindestens im Bereich "Auf der Au" mit einer Überflutung der Fahrbahn der K 13 in Höhe von etwa 20 cm gerechnet werden müsse. Im Hinblick darauf erscheine ein Abwägungsdefizit des Planfeststellungsbeschlusses durchaus möglich. Dabei würde es sich jedoch nicht um einen im Sinne des § 75 Abs. 1a VwVfG erheblichen Mangel handeln. Denn es bestehe eine Verbindung nach R. über die Kreisstraße K 7, die hochwasserfrei ausgebaut werde. Auch wenn deren wasserseitige Richtungsfahrspur ab einem bestimmten Wasserstand gesperrt werden müsse, sehe die Deichausbauplanung vor, die Kreisstraße von der Deichkrone auf die landseitige Deichberme zu verlegen, wodurch - ungeachtet gelegentlicher hinnehmbarer Engpässe - die Standsicherheit und die Befahrbarkeit der K 7 in beiden Richtungen gesichert sei.

29

Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen kann die Erheblichkeit des unterstellten Abwägungsmangels nicht verneint werden. Die von § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG geforderte Ergebnisrelevanz liegt vor, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Abwägungsmangel eine andere Entscheidung getroffen worden wäre; eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <379 f.> und vom 19. Februar 2015 - 7 C 10.12 - juris Rn. 44). Eine derartige konkrete Möglichkeit ist dann zu bejahen, wenn sich der Planungsträger - wie hier - von einem unzutreffend angenommenen Belang hat leiten lassen und andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Planungsverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <40>). Das Vorliegen solcher anderweitigen Belange kann hier nicht allein mit dem Hinweis auf eine beabsichtigte Verlegung der Kreisstraße auf die Deichberme und eine dadurch ermöglichte Notumfahrung bejaht werden. Das Berufungsgericht hat keine näheren Feststellungen zu der von ihm in Bezug genommenen Deichausbauplanung getroffen, in deren Rahmen die Verlegung der K 7 vorgesehen sein soll, sondern im Wesentlichen auf ein Schreiben des rheinland-pfälzischen Ministeriums für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz an das Büro des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten vom 7. Oktober 2008 verwiesen. Unklar bleibt dabei, wer Träger der in diesem Schreiben und im Berufungsurteil angesprochenen Deichausbauplanung ist, wann sie eingeleitet und ob sie bereits abgeschlossen wurde und wann mit der Realisierung dieser Planung zu rechnen ist. Sollte nicht gesichert sein, dass die Kreisstraße K 7 rechtzeitig vor Fertigstellung und Inbetriebnahme des Polders in der beabsichtigten Weise auf die Deichberme verlegt wird und die Ortsgemeinde A. damit auch bei Flutung des Polders hinreichend sicher an das Straßennetz angebunden ist, müsste dieses Problem durch eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses oder durch ein ergänzendes Verfahren gelöst werden. Denn für hoheitliche Planungen gilt der Grundsatz der Problembewältigung; der Planfeststellungsbeschluss muss die von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen (BVerwG, Urteile vom 7. März 2007 - 9 C 2.06 - BVerwGE 128, 177 Rn. 19 und vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 151). Andererseits erscheint es auch nicht ausgeschlossen, dass mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der Deichausbauplanung Gesichtspunkte festgestellt werden können, die zu einer Irrelevanz des Abwägungsfehlers für das Ergebnis führen könnten. Der Umstand, dass die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht ausreichen, um die Frage der Ergebnisrelevanz abschließend entscheiden zu können, nötigt damit ebenfalls zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

30

Auf die in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen kommt es nach dem Vorstehenden nicht mehr an.

31

4. Im Übrigen verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht.

32

a) Das gilt zunächst für die Annahme des Berufungsgerichts, dass wegen der nachträglichen Ergänzung der Nebenbestimmung III Nr. 13.4 des Planfeststellungsbeschlusses um den Satz, dass eine Flutung der Hochwasserrückhaltung in W./A./N. nur dann erfolgen dürfe, wenn der Wasserstand im Neuhofener Altrhein von 90,00 müNN nicht überschritten sei, kein neues Planfeststellungsverfahren habe durchgeführt werden müssen. Bei dieser Ergänzung handele es sich um eine Planänderung von unwesentlicher Bedeutung, bei der der Beklagte nach § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG von einem neuen Planfeststellungsverfahren habe absehen können, weil Belange anderer nicht berührt worden seien. Dies ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

33

aa) Das Berufungsgericht hat den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung dahingehend ausgelegt, dass die Flutung der Wasserrückhaltung unabhängig vom Erreichen eines bestimmten Wasserstandes im Neuhofener Altrhein zulässig gewesen sei. Insbesondere habe dort nicht ein Wasserstand von 89,4 müNN erreicht sein müssen. Die Auslegung eines Verwaltungsakts unterliegt als Tatsachenwürdigung nur eingeschränkter revisionsgerichtlicher Kontrolle. Zu prüfen ist, ob das Tatsachengericht den Regelungsgehalt des Verwaltungsakts nach den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln ermittelt hat. In diesem Fall ist der tatrichterlich ermittelte Erklärungsinhalt als Tatsachenfeststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. Dem Revisionsgericht ist eine eigene Auslegung des Verwaltungsakts nur möglich, wenn das Tatsachengericht in seiner Entscheidung nichts Näheres ausführt und insbesondere sein Auslegungsergebnis nicht begründet hat. Liegt dagegen - wie hier - eine solche Begründung vor, bedarf es einer den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Verfahrensrüge, um das Auslegungsergebnis anzugreifen; die bloße Darlegung einer abweichenden, von einem Beteiligten für richtig gehaltenen Auslegung eines Verwaltungsakts genügt dagegen nicht. Revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt ferner, ob sich das Tatsachengericht durch eine fehlerhafte Vorstellung vom Inhalt des Bundesrechts den Blick für die zutreffende Auslegung verstellt hat (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656 Rn. 74 m.w.N.).

34

Ausgehend hiervon ist der Senat an die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses durch das Oberverwaltungsgericht gebunden. Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Hiervon ist das Berufungsgericht ausgegangen. Es hat für die Auslegung insbesondere die Antragsunterlagen herangezogen und damit Unterlagen, die auch den von dem Vorhaben Betroffenen bekannt sind oder sein können. Anhaltspunkte dafür, dass es sich von rechtlichen Fehlvorstellungen hat leiten lassen, sind nicht ersichtlich.

35

Die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Das Berufungsgericht musste den im Schriftsatz vom 12. Februar 2009 enthaltenen Hilfsbeweisanträgen nicht nachgehen. Maßgeblich für die Prüfung, ob das Tatsachengericht seiner Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO genügt hat, ist die seiner Entscheidung zugrunde liegende Rechtsauffassung, und zwar selbst dann, wenn diese - was hier nicht der Fall ist - der rechtlichen Überprüfung nicht standhält (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 1984 - 6 C 49.84 - BVerwGE 70, 216 <221 f.> und vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>). Das Berufungsgericht war - wie dargelegt - der Auffassung, dass der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss keine Regelung eines Maximalwasserstandes des Neuhofener Altrheins enthalten habe, sondern diese erst durch die in Rede stehende Ergänzung der Nebenbestimmung erfolgt sei. Die Hilfsbeweisanträge gingen demgegenüber von der Annahme aus, dass im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss bereits ein Maximalwasserstand des Neuhofener Altrheins von 89,4 müNN ab Voraussetzung für den Beginn der Flutung festgesetzt sei; sie zielten auf die Ermittlung der Risiken, die aus einer Erhöhung dieses Maximalwasserstandes folgen könnten. Dies bedarf indessen aus Sicht des Berufungsurteils keiner Klärung. Die der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses in seiner ursprünglichen Fassung zugrunde liegenden Tatsachen, insbesondere der Inhalt der Antragsunterlagen und ihr Verständnis durch die Beteiligten, waren nicht Gegenstand der Anträge.

36

Das Berufungsgericht hat ferner nicht seine Aufklärungspflicht durch die Unterstellung eines unwahren oder aktenwidrigen Teilsachverhalts verletzt. Diesem Vorbringen der Revision liegt ebenfalls die Auffassung zugrunde, dass im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss bereits ein Höchstwasserstand festgesetzt gewesen sei.

37

Vor diesem Hintergrund liegt auch kein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs vor. Art. 103 Abs. 1 GG verwehrt es den Gerichten nicht, das Vorbringen eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts außer Betracht zu lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1985 - 1 BvR 33/83 - BVerfGE 70, 288 <294>). Daher kann eine Beweisaufnahme unterbleiben, wenn es auf die Beweisfrage nicht ankommt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <235>). Das war hier aus der maßgeblichen Sicht des Berufungsgerichts der Fall.

38

bb) Ausgehend von der dargelegten Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses hat das Berufungsgericht die Ergänzung der Nebenbestimmung zutreffend als Planänderung von unwesentlicher Bedeutung angesehen, die die Belange anderer nicht berührt. Als zusätzliche Voraussetzung für den Einsatz der gesteuerten Hochwasserrückhaltung hat sie die Hochwassersituation in der von Stau-, Grund- und Druckwassergefahren betroffenen Umgebung dieser Rückhaltung - und damit auch für die Kläger - nicht verschlechtert, sondern verbessert.

39

Die Auffassung des Berufungsgerichts verstößt auch nicht gegen § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Ergänzung der Nebenbestimmung führt nicht dazu, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht mehr hinreichend bestimmt ist. Die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit eines Verwaltungsakts setzt voraus, dass dessen Entscheidungsgehalt für den Betroffenen nach Art und Umfang aus sich heraus erkennbar und verständlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 Rn. 11). Das ist hier der Fall. Die Revision leitet die von ihr angenommene Widersprüchlichkeit des Planfeststellungsbeschlusses daraus ab, dass schon im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss ein Höchstwasserstand im Neuhofener Altrhein als Voraussetzung der Flutung festgesetzt worden sei; von einer solchen Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist jedoch aus den dargelegten Gründen nicht auszugehen.

40

b) Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht das Vorliegen eines zwingenden Versagungsgrundes nach § 31 Abs. 5 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG a.F.) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl. I S. 3245), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1746), verneint. Nach dieser Vorschrift ist der Planfeststellungsbeschluss zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, zu erwarten ist.

41

Der nähere Inhalt des Begriffs des Wohls der Allgemeinheit ist nur schwer zu bestimmen; er bedarf wegen seiner Abstraktheit der Konkretisierung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1989 - 4 C 30.88 - BVerwGE 81, 347 <349> zu § 6 Abs. 1 WHG a.F). Soweit es um Hochwassergefahren geht, hat der Gesetzgeber den Begriff selbst konkretisiert. Ob der Ausbau eines Gewässers die Hochwassergefahr erheblich, dauerhaft und nicht ausgleichbar erhöht (§ 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 1 WHG a.F., nunmehr § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 1 WHG), ist nicht bezogen auf einzelne Grundstücke, sondern bezogen auf den räumlichen Einwirkungsbereich des Vorhabens insgesamt zu beurteilen. Führt ein dem Hochwasserschutz dienender Gewässerausbau insgesamt zu einer Verringerung der Hochwassergefahr, stellt eine mit dem Ausbau verbundene lokale Erhöhung der Stau-, Grund- und Druckwassergefahren keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 1 WHG a.F. dar. Derartige Folgeprobleme einer Hochwasserschutzmaßnahme sind im Planfeststellungsverfahren insbesondere durch die Anordnung von Schutzmaßnahen zu bewältigen. Soweit es um die Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, geht (§ 31 Abs. 5 Satz 3 Alt. 2 WHG a.F.), ist eine solche Gesamtbetrachtung hingegen nicht gerechtfertigt; insoweit können auch kleinräumige Zerstörungen solcher Flächen das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigen.

42

Das Berufungsurteil steht mit diesen Grundsätzen in Einklang. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, dass die von den Klägern im Blick auf § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a.F. geltend gemachten Risiken nur diese selbst in ihrer individuellen Situation träfen. Das Vorhaben führe aber gerade zu einer Minderung der Hochwassergefahr in den Siedlungsgebieten des Rheins. Es bewirke auch keine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen.

43

c) Auch soweit das Berufungsgericht die vom Beklagten vorgenommene Abwägung als rechtmäßig angesehen hat, verstößt das Berufungsurteil - abgesehen von der bereits erörterten Anbindung der Klägerin zu 1 an das Straßennetz - nicht gegen Bundesrecht. Die von den Klägern geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor.

44

aa) Im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass ein auf § 31 Abs. 2 Satz 1 WHG a.F. gestützter Planfeststellungsbeschluss eine planerische Abwägung voraussetzt, in deren Rahmen die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander und untereinander gerecht mit dem Ziel abzuwägen sind, eine inhaltlich in sich abgewogene Planung zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220 <227>). Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, in die Abwägung nicht alle Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mussten oder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1974 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63 f.>, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 - BVerwGE 141, 171 Rn. 54). Diese Maßstäbe hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt und ohne Verstoß gegen Bundesrecht angewandt.