Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15

ECLI:ECLI:DE:BVerfG:2018:rs20180612.2bvr173812
bei uns veröffentlicht am12.06.2018

Tenor

1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Die - zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen - Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, ob deutschen Beamtinnen und Beamten ein Streikrecht zusteht. Der Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1738/12 (Beschwerdeführer zu I.) sowie die Beschwerdeführerinnen in den Verfahren 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14 und 2 BvR 646/15 (Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV.) nahmen als beamtete Lehrkräfte während der Dienstzeit an Streikmaßnahmen teil. Sie wenden sich mit den vorliegenden Verfahren gegen die ihnen gegenüber daraufhin ergangenen Disziplinarmaßnahmen.

I.

2

1. Im Text des Grundgesetzes ist weder ein Streikrecht noch ein Streikverbot für Beamte ausdrücklich geregelt. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistet für jedermann und für alle Berufe das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

3

2. Die Texte der Landesverfassungen von Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz, des Saarlands sowie Thüringens gewährleisten ein allgemeines Streikrecht; lediglich die Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (Amtsbl S. 1077, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 13. Juli 2016 [Amtsbl I S. 710]) enthält in Art. 115 Abs. 5 ein ausdrückliches Streikverbot für Beamte. Die Vorschrift lautet:

Die Stellung des Beamten zum Staat schließt das Streikrecht aus.

4

3. Auf der Ebene des Völkerrechts befasste sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in der jüngeren Vergangenheit wiederholt mit Art. 11 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK]) in ihrer Ausprägung als Gewährleistung der Koalitionsfreiheit. Die Bestimmung lautet in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Oktober 2010 (BGBl II S. 1198):

Art. 11

Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

(1) Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.

(2) Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Dieser Artikel steht rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung nicht entgegen.

5

Der Rechtssache Demir und Baykara v. Türkei (Urteil der Großen Kammer vom 12. November 2008, Nr. 34503/97) lag eine Individualbeschwerde zugrunde, die die Frage der Wirksamkeit eines Kollektivvertrages betraf, der zwischen der türkischen Gewerkschaft Tüm Bel Sen und der türkischen Gemeinde Gaziantep geschlossen worden war. Die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte setzte sich in ihrem Urteil unter anderem mit der Frage auseinander, ob Art. 11 Abs. 1 EMRK ein "Recht auf Kollektivverhandlungen" gewährleiste.

6

In dem der Rechtssache Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei (Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01) zugrunde liegenden Ausgangsverfahren wandte sich eine türkische Gewerkschaft gegen einen ministeriellen Runderlass, der die Beschäftigten des öffentlichen Sektors auf das Verbot einer Streikteilnahme hinwies. In seiner Entscheidung betonte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass Art. 11 Abs. 1 EMRK grundsätzlich ein Streikrecht garantiere.

II.

7

1. a) Der 1951 geborene Beschwerdeführer zu I. wurde im Jahr 1981 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und war als Lehrer im Schuldienst des Landes Niedersachsen tätig. Am 25. Februar 2009 nahm er an einer Protestveranstaltung der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) im Zusammenhang mit seinerzeit stattfindenden Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst teil und kam aus diesem Grund seiner Unterrichtsverpflichtung nicht nach. Wegen der nicht genehmigten Teilnahme erließ die niedersächsische Landesschulbehörde, nachdem zuvor bereits der entsprechende Verlust der Dienstbezüge festgestellt worden war, unter dem 11. Januar 2011 eine Disziplinarverfügung, mit der dem Beschwerdeführer eine Geldbuße in Höhe von 100 EUR auferlegt wurde. Er habe gegen die beamtenrechtlichen Pflichten des § 67 Abs. 1 Niedersächsisches Beamtengesetz (NBG) sowie gegen § 33 Abs. 1, §§ 34 und 35 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) verstoßen.

§ 67 NBG

Fernbleiben vom Dienst

(1) Die Beamtin oder der Beamte darf dem Dienst nur mit Genehmigung fernbleiben, es sei denn, dass sie oder er wegen Krankheit oder aus einem anderen wichtigen Grund gehindert ist, ihre oder seine Dienstpflichten zu erfüllen.

(2) (…).

§ 33 BeamtStG

Grundpflichten

(1) Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Sie haben ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und ihr Amt zum Wohl der Allgemeinheit zu führen. Beamtinnen und Beamte müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.

(2) (…).

§ 34

Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten

Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichen Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben die übertragenen Aufgaben uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten muss der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die ihr Beruf erfordert.

§ 35

Weisungsgebundenheit

Beamtinnen und Beamte haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Sie sind verpflichtet, deren dienstliche Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen. Dies gilt nicht, soweit die Beamtinnen und Beamten nach besonderen gesetzlichen Vorschriften an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen sind.

8

Die genannten Vorschriften sind mit Wirkung zum 1. April 2009 in Kraft getreten (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Modernisierung des niedersächsischen Beamtenrechts vom 25. März 2009 [Nds. GVBl S. 72]; § 63 Abs. 3 BeamtStG). Der Sache nach entsprechen sie den bereits zuvor bestehenden beamtenrechtlichen Pflichten des § 81 NBG in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung (Nds. GVBl 2001 S. 33) sowie der §§ 35 bis 37 Beamtenrechtsrahmengesetz in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung (BGBl I 1999 S. 654).

9

Abgesehen von dem vorliegend in Rede stehenden Vorwurf war der Beschwerdeführer zu I. bis zu diesem Zeitpunkt weder straf- noch disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten.

10

b) Die gegen die Disziplinarverfügung gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Osnabrück mit Urteil vom 19. August 2011 - 9 A 1/11 - ab. Der Beschwerdeführer zu I. habe mit der Streikteilnahme ein Dienstvergehen begangen. Obwohl die vom Grundgesetz gewährleistete Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich auch auf Beamte Anwendung finde, stehe diesen ein Streikrecht wegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht zu. Das statusbezogene Streikverbot sei ein tragender Verfassungsgrundsatz; dabei könne dahinstehen, ob es sich um einen selbständigen hergebrachten Grundsatz handele. Jedenfalls gehöre das Streikverbot zumindest als Ausprägung der Treuepflicht zu den Kernpflichten des Beamtenverhältnisses. Darüber hinaus ergänze das beamtenrechtliche Streikverbot das ebenfalls als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums anerkannte Alimentationsprinzip.

11

Der Kernbestand des Art. 33 Abs. 5 GG und damit das verfassungsrechtliche Streikverbot für Beamte sei auch mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK nicht anders zu beurteilen. Zwar deute vieles darauf hin, dass ein absolutes Streikverbot für Beamte in Deutschland Art. 11 EMRK widerspreche und völkerrechtlich eine funktionale Differenzierung innerhalb der Beamtenschaft nach dem konkret ausgeübten Amt erforderlich sei. Diese Einschätzung führe indes nicht dazu, dass das dogmatisch ausdifferenzierte System des deutschen Berufsbeamtentums mit seinen in Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantierten Rechten und Pflichten in seinem Kernbestand zwangsläufig verändert werde. Hinsichtlich des Streikverbots für Beamte habe die deutsche Verfassung weiterhin das letzte Wort. Es liege daher kein Verstoß gegen den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes vor. Hieran ändere auch die im Jahr 2006 in Art. 33 Abs. 5 GG aufgenommene Fortentwicklungsklausel nichts.

12

c) Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück wurde mit Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Juni 2012 - 20 BD 8/11 - zurückgewiesen. Die Streikteilnahme stelle eine schuldhafte Verletzung beamtenrechtlicher Dienstpflichten dar, die verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sei. Zwar könnten sich auch Beamte auf die von Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit berufen. Ein Streikrecht bestehe für diese Personengruppe allerdings nicht, da für eine entsprechende Ableitung aus Art. 9 Abs. 3 GG bereits das legitime Streikziel, der Abschluss eines Tarifvertrages, fehle. Auch die hinsichtlich bestimmter Beschäftigungsbedingungen bestehende Möglichkeit der Beamten, Kollektivvereinbarungen über das Personalvertretungsrecht (Dienstvereinbarungen) abzuschließen, ändere nichts daran, dass eine tarifvertragliche Gestaltung des Beamtenverhältnisses ausgeschlossen sei. Ein Streikrecht sei nicht mit dem Verfassungsgrundsatz der hoheitlichen Gestaltung des Beamtenverhältnisses aus Art. 33 Abs. 4 und 5 GG vereinbar.

13

Jedenfalls aber schränke Art. 33 Abs. 5 GG als kollidierendes Verfassungsrecht die Koalitionsfreiheit ein. Die Unzulässigkeit des Beamtenstreiks sei ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. Das Streikverbot gehe einher mit der Treuepflicht, die ebenfalls einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums darstelle. Dies verbiete den Beamten kollektive wirtschaftliche Kampfmaßnahmen einschließlich auch nur psychischer Unterstützung streikähnlicher Maßnahmen anderer Angehöriger des öffentlichen Dienstes (Solidaritäts- beziehungsweise Unterstützungsstreiks). Diese Einschränkung der Koalitionsfreiheit sei auch verhältnismäßig. Die Koalitionsbetätigungsfreiheit der Beamten werde durch die Möglichkeit einer Mitgliedschaft in Gewerkschaften sowie durch die Beteiligung der Spitzenorganisationen an der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse geschützt. Aufgrund des Fehlens der Tarifparität sei ein Streikverbot aber geboten. Den Beamten stehe es frei, gerichtlich gegen eine aus ihrer Sicht zu geringe Besoldung oder gegen unzureichende Arbeitsbedingungen vorzugehen. Mit dem (freiwilligen) Eintritt in den Beamtenstatus gehe das Verbot des "Rosinenpickens" einher.

14

Die Streikteilnahme eines Beamten lasse sich auch nicht mit Blick auf Art. 11 EMRK und die hierzu ergangene jüngere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte rechtfertigen. Es spreche zwar einiges dafür, dass ein generelles Streikverbot für beamtete Lehrkräfte in Deutschland nicht nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK gerechtfertigt sei, da diese nicht den in der Ausnahmevorschrift konkret benannten Beschäftigungsgruppen unterfielen. Auch sei zweifelhaft, ob sich eine Einschränkung des Streikrechts beamteter Lehrer mit der allgemeinen Schrankenklausel des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK rechtfertigen lasse. Letztlich könne aber dahinstehen, ob das generelle Streikverbot für deutsche Beamte - jedenfalls für beamtete Lehrkräfte - mit der Europäischen Menschenrechtskonvention unvereinbar sei. Der verfassungsrechtlich geschützte Kernbestand des Art. 33 Abs. 4 und 5 GG setze einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung Grenzen. Ein mit Art. 11 EMRK zu vereinbarender Rechtszustand lasse sich nicht im Wege einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung von Art. 33 Abs. 4 und 5 GG herbeiführen.

15

Eine Revision ist im niedersächsischen Landesdisziplinarrecht nicht vorgesehen (vgl. § 61 Abs. 2 Niedersächsisches Disziplinargesetz).

16

2. a) Die im Jahr 1960 geborene Beschwerdeführerin zu II. steht ebenfalls im niedersächsischen Schuldienst. Sie nahm am 25. Februar 2009 ohne Genehmigung des Dienstherrn an einer Veranstaltung der GEW teil. Unter dem 10. Januar 2011 erging eine Disziplinarverfügung gegen sie, mit der ihr eine Geldbuße in Höhe von 100 EUR auferlegt wurde. Die Begründung hinsichtlich der verletzten Dienstpflichten deckt sich mit der dem Beschwerdeführer zu I. gegenüber ergangenen Disziplinarverfügung vom 11. Januar 2011.

17

b) Die gegen die Disziplinarverfügung gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Stade mit Urteil vom 6. Dezember 2012 - 9 A 171/11 - ab. Die Beschwerdeführerin habe mit der Streikteilnahme ein Dienstvergehen begangen, für das ihr kein Rechtfertigungsgrund zur Seite stehe. Zur Begründung nahm das Verwaltungsgericht weitgehend Bezug auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Juni 2012 - 20 BD 8/11 -. Die Berufung wurde nicht zugelassen.

18

c) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 6. Dezember 2012 wurde mit Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2013 - 20 AD 2/13 - abgelehnt. Die Berufung sei insbesondere nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, da es die in der Zulassungsbegründung aufgeworfenen Fragen bereits in seinem Urteil vom 12. Juni 2012 abschließend und umfassend behandelt und entschieden habe.

19

3. a) Die im Jahr 1965 geborene Beschwerdeführerin zu III. stand als Lehrerin im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen. Sie nahm am 28. Januar 2009 sowie am 5. und 10. Februar 2009 an Warnstreiks der GEW in Nordrhein-Westfalen teil. Wegen dieser nicht genehmigten Teilnahme erließ die Bezirksregierung Köln gegen die Beschwerdeführerin zu III. unter dem 10. Mai 2010 eine Disziplinarverfügung, mit der ihr eine Geldbuße in Höhe von 1.500 EUR auferlegt wurde. Sie habe gegen die beamtenrechtlichen Pflichten nach § 57 Satz 1 und 3, § 58 Satz 2 sowie § 79 Abs. 1 Satz 1 Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen a.F. verstoßen. Die Vorschriften lauteten in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung (GV. NRW. 1981 S. 234 in der Fassung des Gesetzes vom 17. Dezember 2003 [GV. NRW. S. 814]):

§ 57

Berufspflicht

Der Beamte hat sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Er hat sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen zu verwalten. Sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muß der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die sein Beruf erfordert.

§ 58

Beratungs- und Gehorsamspflicht

Der Beamte hat seine Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Er ist verpflichtet, die von ihnen erlassenen Anordnungen auszuführen und ihre allgemeinen Richtlinien zu befolgen, sofern es sich nicht um Fälle handelt, in denen er nach besonderer gesetzlicher Vorschrift an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen ist.

§ 79

Fernbleiben vom Dienst

(1) Der Beamte darf dem Dienst nicht ohne Genehmigung fernbleiben. (…).

(2) (…).

20

Abgesehen von den vorliegend in Rede stehenden Vorwürfen war die Beschwerdeführerin zu III. bis zu diesem Zeitpunkt weder straf- noch disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten. Im Jahr 2012 schied sie auf eigenen Antrag aus dem Beamtenverhältnis aus.

21

b) Der gegen die Disziplinarverfügung gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom 15. Dezember 2010 - 31 K 3904/10.O - statt und hob die Disziplinarverfügung vom 10. Mai 2010 auf. Zwar habe die Beschwerdeführerin zu III. durch ihre Teilnahme an den Streikmaßnahmen ein Dienstvergehen begangen. Auch sei dieses durch die verfassungsrechtlich verbürgte Koalitionsfreiheit weder gerechtfertigt noch entschuldigt. Aus Art. 9 Abs. 3 GG ergebe sich schon kein Streikrecht für Beamte, da ein solches nach Art. 33 Abs. 5 GG ausgeschlossen sei. Auch stehe das deutsche Recht einer völkerrechtsfreundlichen Interpretation vorliegend nicht offen, da eine solche die Grenzen der Auslegung überschritte. Es sei vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers, einen konventionsgemäßen Zustand herzustellen. Eine entgegenstehende Regelung der Europäischen Menschenrechtskonvention lasse auch nicht die Schuld der Beschwerdeführerin entfallen, da sie vor der Streikteilnahme über das Streikverbot belehrt worden sei und sich im Übrigen über die für sie geltende Rechtslage habe informieren müssen.

22

Der Erlass einer Disziplinarverfügung verstoße aber gegen die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte habe mehrfach entschieden, dass Vertragsstaaten konventionswidrig handelten, wenn sie an die Streikteilnahme eines Beamten eine Sanktion knüpften. Einen Verstoß müsse der Dienstherr durch verfassungskonforme Auslegung der einfachgesetzlichen Beamtenvorschriften vermeiden. § 17 Abs. 1 LDG NRW verlange zwar die Einleitung eines Disziplinarverfahrens bei dem bestehenden Verdacht eines Dienstvergehens, § 33 Abs. 1 Nr. 4 LDG NRW erlaube aber die Einstellung eines solchen Verfahrens aus sonstigen Gründen. Eine solche Einstellung sei vorliegend wegen Verstoßes gegen die Europäische Menschenrechtskonvention vorzunehmen gewesen. Eine Aushöhlung des Streikverbots für Beamte sei nicht zu befürchten, da einerseits das Risiko der Rechtswidrigkeit des Streiks bei den Beamten verbleibe und andererseits Beamte ohnehin - auch ohne Sanktionsandrohung - verpflichtet seien, Recht und Gesetz zu wahren. Zudem sei als mögliche beamtenrechtliche Rechtsfolge der Verlust von Dienstbezügen in Betracht zu ziehen.

23

c) Mit Urteil vom 7. März 2012 - 3d A 317/11.O - änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf und wies die Klage ab. Die Beschwerdeführerin zu III. habe durch ihre ungenehmigte Teilnahme an den Warnstreiks während ihrer Dienstzeit ein Dienstvergehen begangen, das weder verfassungsrechtlich noch völker- oder europarechtlich gerechtfertigt gewesen sei.

24

Art. 9 Abs. 3 GG schütze zwar die Koalitionsfreiheit der Beamten; das grundsätzlich ebenfalls von Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Streikrecht unterliege aber der verfassungsimmanenten Schranke des Art. 33 Abs. 5 GG. Das Streikverbot stelle sich als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, dessen Wurzeln bis in das 18. Jahrhundert zurückreichten. Außerdem widerspreche ein Streikrecht für Beamte dem Alimentations- sowie dem Lebenszeitprinzip als weiteren hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Das Streikverbot beruhe auf grundlegenden systemimmanenten Unterschieden zwischen privatrechtlich geregelten Angestelltenverhältnissen und dem öffentlich-rechtlich ausgestalteten Dienstverhältnis der Beamten und sei zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Staates notwendig. In Bezug auf das Streikverbot bestehe nicht nur eine Berücksichtigungs-, sondern eine Beachtenspflicht des Gesetzgebers. Hieran habe auch die im Jahr 2006 in Art. 33 Abs. 5 GG eingefügte Fortentwicklungsklausel nichts geändert.

25

Das Grundgesetz biete auch keine Grundlage für die funktionsbezogene Einräumung eines Streikrechts für Teile der Beamtenschaft. Das Beamtenverhältnis sei seit jeher statusbezogen; der Beamtenstatus lasse sich nicht nach der Art der konkret wahrgenommenen Tätigkeit aufspalten oder teilen. Ein Verwischen der beamtenrechtlichen Strukturprinzipien durch Elemente aus privatrechtlich geregelten Beschäftigungsverhältnissen widerspreche Art. 33 Abs. 5 GG. Gerade auch im Schulbereich sei mit Blick auf die Erfüllung des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags und die betroffenen Grundrechte Dritter ein Streikverbot notwendig und sinnvoll.

26

Insbesondere fordere das Völkerrecht nicht zwingend ein Streikrecht für deutsche Beamtinnen und Beamte. Ein solches lasse sich aus der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nicht ableiten. In dem Rechtsstreit Demir und Baykara v. Türkei seien Fragen des Streikverbots im öffentlichen Dienst nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen. Zudem entfalte das Urteil nur gegenüber der Türkei Bindungswirkung (Art. 46 Abs. 1 EMRK) und lasse sich aufgrund der Besonderheiten des deutschen Beamtensystems nicht übertragen. Eine andere Beurteilung ergebe sich auch nicht aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei. Der von ihm verwendete Begriff des "fonctionnaire" entspreche im Deutschen dem Begriff des Angehörigen des öffentlichen Dienstes, nicht aber dem des Beamten. Dem dürfte es genügen, wenn das Streikrecht wie in Deutschland nur den Angestellten im öffentlichen Dienst zukomme, nicht aber Beamten. Auch aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in den Verfahren Kaya und Seyhan v. Türkei sowie Çerikci v. Türkei ergebe sich kein Streikrecht für deutsche Beamte. Weder sei die Bundesrepublik Deutschland Verfahrenspartei gewesen, noch wiesen die jeweiligen Sachverhalte in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine hinreichende Vergleichbarkeit zur deutschen Rechtslage auf.

27

Selbst wenn Art. 11 EMRK ein Streikrecht fordere, werde das in Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankerte Streikverbot für deutsche Beamte hierdurch nicht in Frage gestellt. Die Möglichkeit einer konventionsfreundlichen Auslegung von Grundrechten ende dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheine. Dies gelte - wie im vorliegenden Fall - insbesondere dann, wenn verfassungsrechtliche Kernstrukturen in Frage gestellt würden.

28

Ein Streikrecht für Beamte ergebe sich zudem weder aus anderen völkerrechtlichen Abkommen noch aus dem Europarecht. Das Disziplinarverfahren sei schließlich nicht einzustellen gewesen, da ein bestehendes Streikverbot disziplinarrechtlich auch durchgesetzt werden müsse.

29

d) Mit Urteil vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - wies das Bundesverwaltungsgericht die Revision der zwischenzeitlich aus dem Beamtenverhältnis ausgeschiedenen Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mit der Maßgabe zurück, dass festgestellt werde, dass die Disziplinarverfügung vom 10. Mai 2010 rechtmäßig gewesen sei. Der Dienstherr habe zu Recht das Verhalten der Beschwerdeführerin zu III. als Dienstvergehen gewertet, das weder nach Art. 9 Abs. 3 GG noch nach Art. 11 EMRK gerechtfertigt sei. Art. 33 Abs. 5 GG enthalte ein umfassendes Streikverbot für alle Beamten, das deren Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG beschränke und auch ohne ausdrückliche einfach-gesetzliche Ausgestaltung beachtet werden müsse.

30

Das Streikverbot gelte als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsunmittelbar für alle Beamten unabhängig von ihrem konkreten Tätigkeitsbereich. Ein weiteres Strukturprinzip des Berufsbeamtentums sei die hoheitliche Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses. Es verändere die Institution des Berufsbeamtentums tiefgreifend, wenn Gewerkschaften der Beamten ihren Forderungen durch kollektive Kampfmaßnahmen Nachdruck verleihen und rechtsverbindliche Tarifabschlüsse aushandeln könnten.

31

Das statusbezogene Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen nach Art. 33 Abs. 5 GG sei mit der Gewährleistung des Art. 11 EMRK, der lediglich funktionale Einschränkungen der Koalitionsfreiheit vorsehe, unvereinbar. Die Streikteilnahme der Beschwerdeführerin verstoße daher zwar gegen das Verbot aus Art. 33 Abs. 5 GG, sei aber von Art. 11 EMRK gedeckt. Die Bundesrepublik Deutschland sei völkervertragsrechtlich verpflichtet, der Konvention innerstaatliche Geltung zu verschaffen und mithin das deutsche Recht grundsätzlich konventionskonform auszugestalten. Dies fordere auch der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

32

Nach diesen Grundsätzen sei der (einfache) Gesetzgeber dazu berufen, das bestehende Kollisionsverhältnis aufzulösen. Eine konventionskonforme Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG sei nicht möglich, da der Kernbestand beamtenrechtlicher Strukturen nicht im Wege der Auslegung geändert werden könne. Vielmehr sei allein der Bundesgesetzgeber dazu berufen, den Geltungsanspruch eines hergebrachten Grundsatzes in Wahrnehmung seines Auftrages zur Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts einzuschränken. Dabei liege es nahe, dass Ausnahmen vom Streikrecht für die von Art. 33 Abs. 4 GG erfasste Hoheitsverwaltung, in der zwingend Beamte zu beschäftigen seien, entsprechend der Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK vorgesehen werden könnten. Zu dieser genuin hoheitlichen Verwaltung gehörten neben den Streitkräften und der Polizei sonstige Ordnungskräfte, die Rechtspflege, Steuerverwaltung, Diplomatie sowie Verwaltungsstellen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene, die mit der Ausarbeitung von Rechtsakten, mit deren Durchführung und mit hoheitlichen Aufsichtsfunktionen betraut seien.

33

Die Beamten könnten ihre durch Art. 11 EMRK gewährleisteten Rechte auf Tarifverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen derzeit nicht durchsetzen, da Streikmaßnahmen mangels Vorliegens einer tariffähigen Situation nicht in Betracht kämen und zudem nach Art. 33 Abs. 5 GG verboten seien. Dem Gesetzgeber komme die Aufgabe der Herstellung praktischer Konkordanz zu, wobei ihm verschiedene Möglichkeiten offen stünden. Erforderlich erscheine jedenfalls eine erhebliche Erweiterung der Beteiligungsrechte der Gewerkschaften in Richtung eines Verhandlungsmodells. Weil aber kollektive Kampfmaßnahmen echte Tarifverhandlungen voraussetzten, komme eine Öffnung des Beamtenrechts in Betracht, etwa in den Bereichen, in denen bereits Dienstvereinbarungen möglich seien. Eine darüber hinausgehende Tarifautonomie stelle den Charakter des Beamtenverhältnisses als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis in Frage. Denkbar sei es jedoch, die Frage der Beamtenbesoldung aufgrund ihres bereits bestehenden Zusammenhangs mit der Entwicklung der Gehälter der Tarifbeschäftigten in die Tarifverhandlungen einzubeziehen. Dies hätte zur Folge, dass die Beamten außerhalb des Art. 33 Abs. 4 GG insoweit an den Tarifverhandlungen für den öffentlichen Dienst teilnehmen und sich an kollektiven Kampfmaßnahmen beteiligen könnten.

34

4. a) Die Beschwerdeführerin zu IV., eine im Jahr 1961 geborene Lehrerin, steht als Beamtin auf Lebenszeit im Schuldienst des Landes Schleswig-Holstein. Sie nahm am 3. Juni 2010 an einem Streik teil, zu dem die Gewerkschaft GEW aufgerufen hatte, um gegen die aus gewerkschaftlicher Sicht eingetretene Verschlechterung der Arbeitsbedingungen von Lehrkräften zu protestieren und Druck auf die Landesregierung auszuüben. Wegen der Streikteilnahme erließ das Ministerium für Bildung und Kultur des Landes Schleswig-Holstein unter dem 5. Juli 2011 eine Disziplinarverfügung, mit der gegen die bis dahin disziplinarrechtlich noch nicht in Erscheinung getretene Beschwerdeführerin ein Verweis ausgesprochen wurde. Sie habe gegen die beamtenrechtlichen Pflichten der §§ 34 und 35 BeamtStG verstoßen.

35

b) Die gegen die Disziplinarverfügung gerichtete Klage wies das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. August 2012 - 17 A 21/11 - ab. Die Beschwerdeführerin zu IV. habe mit der Streikteilnahme ein Dienstvergehen begangen, welches nicht gerechtfertigt gewesen sei. Insbesondere könne sie sich nicht auf Art. 9 Abs. 3 GG berufen. Zwar stehe auch Beamten die Koalitionsfreiheit grundsätzlich zu. Dieses Grundrecht werde aber durch die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten beamtenrechtlichen Strukturprinzipien geprägt und eingeschränkt. Dies folge bereits daraus, dass die grundlegenden Arbeitsbedingungen der Beamten nicht auf verhandelten Tarifverträgen beruhten, sondern entsprechend Art. 33 Abs. 4 GG durch Gesetz geregelt würden. Eine Einschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG sei auch verhältnismäßig, da die Koalitionsbetätigungsfreiheit im Übrigen unangetastet bleibe. Etwas anderes ergebe sich auch nicht mit Blick auf den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG, da der Beamtenstatus nicht teilbar sei. Es könne dahinstehen, ob ein generelles Streikverbot für Beamte nicht (mehr) mit Art. 11 EMRK vereinbar sei. Selbst wenn man dies unterstellte, setze der verfassungsrechtlich geschützte Kernbestand des Art. 33 Abs. 4 und 5 GG einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes Grenzen.

36

c) Die wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung wies das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 29. September 2014 - 14 LB 3/13 - zurück. Zur Begründung nahm es weitgehend Bezug auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2014. Die Revision wurde nicht zugelassen.

37

d) Mit Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 B 10.15 - wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurück. Die Frage, ob Art. 33 Abs. 5 GG unter Berücksichtigung von Art. 11 EMRK dahingehend ausgelegt werden könne, dass Beamten ein Recht auf kollektive Kampfmaßnahmen zustehe, sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. In dem Urteil vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - sei dargelegt worden, dass die Vorgaben des Art. 11 EMRK nicht durch eine konventionskonforme Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG erfüllt werden könnten und allein der Gesetzgeber berufen sei, einen Ausgleich zwischen Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 11 EMRK herzustellen. Da es sich bei dem Streikverbot um einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums und gerade nicht um eine richterrechtliche Rechtsschöpfung handele, könne dieser Rechtszustand nicht durch Richterrecht abgeändert werden.

III.

38

1. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu I. richtet sich gegen die Disziplinarverfügung der Niedersächsischen Landesschulbehörde sowie die hierzu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG sowie von Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.

39

a) In den fachgerichtlichen Entscheidungen komme es bereits nicht zu der Abwägung zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG als gleichrangigen Verfassungsgütern im Sinne einer praktischen Konkordanz. In eine Abwägung werde nicht eingetreten, vielmehr stehe das Streikverbot für Beamte schon im Vorfeld als vermeintliches Ergebnis eines schonenden Ausgleichs der Verfassungsgüter fest.

40

Die Gewährleistung des Art. 9 Abs. 3 GG gelte uneingeschränkt auch für Beamte. Unschädlich sei in diesem Zusammenhang, dass für sie das Streikziel des Abschlusses eines Tarifvertrages wegen der Regelung ihrer Besoldung durch den Gesetzgeber keine Rolle spiele. Jenseits des Tarifvertragsgesetzes könnten andere kollektivrechtliche Verträge abgeschlossen werden. Auch solche Verträge seien von Art. 9 Abs. 3 GG geschützt.

41

Fraglich sei bereits, ob Art. 33 Abs. 5 GG bei beamteten Lehrkräften überhaupt zur Anwendung gelange. Folge die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 4 GG, so könne sich auch der Verfassungsauftrag des Art. 33 Abs. 5 GG, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln, nur auf den durch Art. 33 Abs. 4 GG vorgesehenen Rahmen beziehen. Dieser Aspekt müsse in die Grundrechtsprüfung und -abwägung eingestellt werden: Wenn es um Personen gehe, deren Beschäftigung zwar im Rahmen eines Beamtenverhältnisses erfolge, die aber nicht zwingend wegen des Funktionsvorbehalts des Art. 33 Abs. 4 GG in diesem Status beschäftigt werden müssten, so habe dies Auswirkungen auf die Reichweite der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Für solche Personen, die aus politischer Motivation und nicht aus verfassungsrechtlicher Notwendigkeit heraus verbeamtet würden - und dazu zählten auch Lehrer -, lasse sich ein Streikverbot mit Verweis auf Art. 33 Abs. 5 GG jedenfalls nicht begründen. Anderenfalls habe es der Staat in der Hand, mittels "Verbeamtungsstrategien" über die Reichweite des Grundrechtsschutzes zu entscheiden.

42

Selbst wenn man aber in eine Abwägung zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG eintrete, führe dies nicht zur Annahme eines Streikverbots für beamtete Lehrer. Hierbei handele es sich schon nicht um einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums mit Verfassungsrang. Aber auch unter Berücksichtigung der anerkannten Grundsätze der Treuepflicht, der Pflicht zur jederzeitigen Dienstbereitschaft, der Regelung der Vergütung ausschließlich durch Gesetz sowie des Alimentationsprinzips sei ein Streikverbot "von Anfang an" nicht verhältnismäßig. Letztlich komme auch in diesem Zusammenhang der Funktionsvorbehalt zum Tragen und führe dazu, dass bei Beamten außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 33 Abs. 4 GG ein Streik jedenfalls zur Förderung der eigenen Arbeitsbedingungen (Arbeitszeit, Besoldung, Versorgung) zulässig sei. Für ein Streikverbot fehle es unabhängig von Vorstehendem auch an einer gesetzlichen Grundlage. Schließlich sei die Verbindlichkeit der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums durch die Fortentwicklungsklausel relativiert worden.

43

b) Die angegriffenen Entscheidungen missachteten zudem die Pflicht zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung des nationalen Rechts und verletzten dadurch das Grundrecht des Beschwerdeführers zu I. aus Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG. Die Bundesrepublik Deutschland verstoße nicht nur gegen die Garantien eines umfassenden Streikrechts nach Art. 3 und 10 des Übereinkommens Nr. 87 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), Art. 8 Abs. 1 Buchstabe d des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt), Art. 22 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt) sowie nach Art. 6 Abs. 4 der Europäischen Sozialcharta (ESC). Sie missachte auch die Vorgaben des Art. 11 EMRK und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Im Verfahren Demir und Baykara v. Türkei habe der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte unter Änderung seiner früheren Rechtsprechung das Recht auf Kollektivverhandlungen nunmehr als einen wesentlichen Bestandteil von Art. 11 EMRK anerkannt. In weiteren Entscheidungen habe er diese Rechtsprechung fortentwickelt. Eine Einschränkung des umfassenden Streikrechts (auch) für Beamte nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK komme vorliegend nicht in Betracht. Weder nähmen beamtete Lehrkräfte schwerpunktmäßig hoheitliche Aufgaben wahr, noch seien sie mit Angehörigen der Streitkräfte oder der Polizei vergleichbar. Auch sei das Streikrecht nicht nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK ausgeschlossen. Es fehle bereits an einer gesetzlichen Grundlage für ein Streikverbot; eine umfassende Einschränkung sei zudem nicht "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig".

44

Die im fachgerichtlichen Verfahren sowie von Stimmen der Literatur vorgebrachten Einwände gegen eine Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf die deutsche Rechtslage griffen nicht durch. Insbesondere sei die Gleichsetzung des Begriffs "fonctionnaire" in dem nur in französischer Sprache vorliegenden Urteil im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei mit dem des "Beamten" nach deutschem Verständnis nicht zu beanstanden. Auch könnten die zur Rechtslage in der Türkei ergangenen Entscheidungen, die nach Art. 46 EMRK unmittelbare Bindungswirkung nur "inter partes" erzeugten, auf das deutsche System des Beamtenrechts übertragen werden. Letztlich führe auch die Pflicht zur völkerrechtskonformen Auslegung des Grundgesetzes zu einem Streikrecht deutscher Beamter. Die Vereinigungsfreiheit einschließlich des Streikrechts werde von einer Vielzahl völkerrechtlicher Abkommen garantiert, stelle mithin Völkergewohnheitsrecht dar. Darüber hinaus müssten die Aussagen der Europäischen Menschenrechtskonvention über Art. 1 Abs. 2 GG Beachtung finden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfasse das Bekenntnis zu den Menschenrechten die Pflicht zu deren Durchsetzung sowie der möglichst weitgehenden Vermeidung von Konflikten mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland. Zwar bestünden Grenzen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung; diese seien vorliegend aber nicht tangiert. Weder der Wortlaut des Grundgesetzes noch die von der Rechtsprechung entwickelten systematischen Grenzen würden überschritten. Es komme weder zu einer schematischen Parallelisierung von Völkerrecht und nationalem Recht, noch würden Grundrechte Dritter durch ein Streikrecht eingeschränkt. Auch der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität bleibe gewahrt. Schließlich werde kein "ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts" tangiert, da das Beamtenrecht in Deutschland kein solches System darstelle.

45

c) Durch das am 27. Februar 2014 ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - 2 C 1.13 - stehe das Auseinanderfallen von deutschem Streikverbot und Völkerrecht nunmehr auch höchstrichterlich fest. Allerdings gehe das Gericht zu Unrecht davon aus, nur der Gesetzgeber könne die bestehende Kollisionslage auflösen. Da das Streikverbot kein geschriebenes Verfassungsrecht, sondern Ergebnis einer Auslegung von Art. 33 Abs. 5 GG sei, müsse das Bundesverfassungsgericht seine frühere Auslegung dieser Bestimmung völkerrechtskonform hin zu einem funktionsbezogenen Streikverbot modifizieren. Nur für solche Beamte, die Funktionen im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK ausübten, habe ein Streikverbot weiterhin Bestand. Wegen der mit Schaffung einer Gruppe streikberechtigter Beamter verbundenen Modifikationen des Beamtenverhältnisses könne sodann der Gesetzgeber tätig werden. Dass es bei der Zulassung von Arbeitskämpfen zu Beeinträchtigungen der Funktionsabläufe (auch im Bereich der staatlichen Verwaltung) komme, sei der Sinn von Streiks. Der wichtige Bereich hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG und damit die Funktionsfähigkeit des Staates bleibe aber wegen Art. 11 Abs. 2 EMRK ausgenommen. Daher bestehe schon keine Kollisionslage zwischen Grundgesetz und Europäischer Menschenrechtskonvention.

46

Gehe man gleichwohl von einer Kollisionslage aus, bedürfe es einer erheblichen Ausweitung der Beteiligungsrechte von Gewerkschaften. Es müsse eine Durchsetzungsparität hergestellt werden und dürfe kein Letztentscheidungsrecht des Dienstherrn mehr geben. Auch sei eine Einwirkung auf den Gesetzgeber durch Streik jedenfalls dann nicht ausgeschlossen, wenn er als Gestalter von Arbeitsbedingungen seiner Beschäftigten auftrete. Da es in diesem Fall um die Auseinandersetzung über Beschäftigungsbedingungen und nicht um die Einflussnahme auf Staats- oder Verwaltungstätigkeiten gehe, werde weder das Demokratieprinzip noch das Sozialstaats- oder Rechtsstaatsprinzip verletzt.

47

Schließlich stehe einem Streikrecht für Beamte das Alimentationsprinzip nicht entgegen, da es lediglich ein besoldungsrechtliches Mindestniveau garantiere, welches jenseits dieses Bereiches einseitig vom Dienstherrn ausgefüllt werde. Die Höhe der Alimentation könne jedoch auch das Ergebnis von Kollektivverhandlungen sein.

48

2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II. richtet sich gegen die Disziplinarverfügung der Niedersächsischen Landesschulbehörde sowie die hierzu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Die Beschwerdeführerin zu II. rügt eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG.

49

a) Zwar gehe das Bundesverfassungsgericht bislang in ständiger Rechtsprechung von einem Streikverbot für Beamte aus. Diese Rechtsprechung müsse allerdings aufgrund der jüngeren Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte überdacht und im Rahmen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung von Art. 33 GG korrigiert werden. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte habe seit dem Jahr 2008 in mehreren Entscheidungen das Recht auf Kollektivverhandlungen und Streik als Bestandteil von Art. 11 EMRK anerkannt, auch für beamtete Lehrkräfte in der Türkei. Die in den Verfahren gegen die Türkei angestellten Erwägungen seien auf deutsche beamtete Lehrkräfte übertragbar. Soweit der Gerichtshof ein generelles Streikverbot ablehne und in diesem Zusammenhang die Begriffe "fonctionnaire" beziehungsweise "civil servant" gebrauche, seien damit Beamte nach deutschem Verständnis gemeint. Diese gängige Übersetzung entspreche der arbeitsvölkerrechtlichen Spruchpraxis und ergebe sich zudem aus dem Gesamtkontext der Entscheidungen des Gerichtshofs. Ob das deutsche mit dem türkischen Beamtenrecht vollständig übereinstimme, sei unerheblich, da der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte Begriffsbestimmungen autonom und ohne Rücksicht auf länderspezifische Besonderheiten vornehme. Weil er eine Einschränkung des Streikrechts nur nach funktionellen Kriterien zulasse, das deutsche Streikverbot aber statusbezogen auf alle Beamten Anwendung finde, bestehe ein Konflikt zwischen Konventionsrecht und nationalem Recht.

50

Der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG erfasse alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen; auf einen Tarifbezug des Arbeitskampfes komme es nicht entscheidend an. Ein Ausgleich zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG im Sinne einer praktischen Konkordanz finde im fachgerichtlichen Verfahren nicht statt. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht räume dem Streikverbot einseitig Vorrang ein; eine Abwägung mit dem Ziel eines schonenden Ausgleichs erfolge nicht. Richtigerweise müsse das Verhältnis von Art. 33 Abs. 5 zu Art. 33 Abs. 4 GG überdacht und neu justiert werden. Folge die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 4 GG, so betreffe der Verfassungsauftrag, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln, auch nur den durch Art. 33 Abs. 4 GG gezogenen Rahmen. Zwar sei es dem Staat nicht verwehrt, auch außerhalb des Funktionsvorbehalts Personen im Beamtenstatus - etwa Lehrkräfte - zu beschäftigen; ein Streikverbot sei jedoch auf solche Beamte zu beschränken, die Art. 33 Abs. 4 GG unterfielen.

51

Selbst wenn man aber davon ausgehe, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gelangten für alle Beamten zur Anwendung, lasse sich ein Streikverbot vorliegend nicht begründen. Das Streikverbot stelle schon keinen eigenen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar. Ein Streikverbot für Beamte habe sich zu Zeiten vor Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht rechtmäßig etabliert. Stelle man auf die Vorkommnisse in der Weimarer Republik ab, handele es sich bei der Notverordnung über das Streikverbot der Reichsbahnbeamten aus dem Jahr 1922 allein um ein Produkt der Exekutive; der Reichstag habe sich nicht damit befasst. Das Streikverbot lasse sich aber auch nicht aus der beamtenrechtlichen Treuepflicht herleiten. Die Treuepflicht verlange von Lehrern eine Dienstausübung, die den Grundrechten der Schüler und Eltern Rechnung trage sowie Gemeinwohlbelange, namentlich das öffentliche Interesse an einem verlässlichen schulischen Angebot, wahre. Um dies sicherzustellen, sei ein generelles Streikverbot nicht erforderlich. Insbesondere könne den genannten Belangen im Rahmen der verhältnismäßigen Ausgestaltung des Streiks Rechnung getragen werden. Dass es bei Arbeitskämpfen auch zu Beeinträchtigungen komme, sei im Übrigen hinzunehmen. Länder, die überwiegend angestellte Lehrkräfte beschäftigten, müssten schon gegenwärtig mit kollektivrechtlichen Maßnahmen im schulischen Bereich rechnen.

52

Einem Streikrecht stehe auch nicht der hergebrachte Grundsatz einer ausschließlichen Regelung der Vergütung und weiterer Beschäftigungsbedingungen der Beamten durch Gesetz entgegen. Durchbrechungen dieses Grundsatzes seien bereits gegenwärtig - etwa unter bestimmten Voraussetzungen bei Leistungsbezügen in der Professorenbesoldung oder Dienstvereinbarungen - Realität. Schon in der Vergangenheit sei die Frage einer Öffnung des Beamtenrechts für kollektivvertragliche Vereinbarungen diskutiert und erwogen worden, materielle Arbeitsbedingungen wie Vergütung, Arbeitszeit und Urlaub durch Kollektivverträge zu gestalten. Zwar sei in diesem Zusammenhang ein Streikrecht für Beamte nicht thematisiert worden, mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte müsse aber nun der nächste Schritt getan werden.

53

Auch das Alimentationsprinzip stehe einem Streikrecht für Beamte nicht entgegen. Einschränkungen des Rechts auf autonome Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen könnten nicht durch Fürsorge des Dienstherrn ausgeglichen werden. Auch sei die Durchbrechung des Alimentationsprinzips im Sinne einer synallagmatischen Verknüpfung von Leistung und Vergütung schon länger Realität, so etwa im Rahmen der Reduzierung der Besoldung bei einer Teilzeitbeschäftigung von Beamten. Während zur Einschränkung des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG auf die Unterschiede zwischen Beamtenbesoldung und Angestelltenvergütung abgestellt werde, bemühe der Gesetzgeber bei Leistungseinschränkungen der Besoldung zu Unrecht häufig den Gleichklang beider Systeme. Dem Verweis, die Beamten könnten ihre Interessen an der Gestaltung ihrer Beschäftigungsbedingungen auf dem Rechtsweg verfolgen, komme wegen des sehr weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers keine maßgebende Bedeutung zu.

54

Schließlich führe auch eine Gesamtbetrachtung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht zur zwingenden Annahme eines Streikverbots. Das Argument, Beamte könnten risikolos streiken, da sie ihren Besoldungsanspruch bei gleichzeitiger Arbeitsplatzsicherheit behielten, überzeuge letztlich nicht. Zum einen entfalle während des Streiks die Zahlung der Besoldung. Zum anderen seien auch Angestellte nach ganz überwiegender Auffassung wegen einer Streikteilnahme nicht kündbar. Schließlich unterscheide sich die Beeinflussung des Haushaltsgesetzgebers nicht von traditionellen Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst, da auch deren Ergebnisse letztlich Auswirkungen auf den Haushalt zeitigten. Die mögliche Existenz von Beamten mit und ohne Streikrecht tangiere nicht den Gleichheitssatz, da die Ausübung von Hoheitsgewalt im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG ein hinreichend tragfähiges Unterscheidungskriterium darstelle.

55

b) Ergänzend macht die Beschwerdeführerin zu II. geltend, die häufig vorgebrachten Argumente gegen eine Übertragbarkeit der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf die deutsche Rechtslage überzeugten nicht. Auf die Frage einer Deckungsgleichheit des türkischen sowie des deutschen Beamtensystems komme es nicht an, da der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinen Entscheidungen nicht auf länderspezifische Besonderheiten abstelle, sondern eine autonome Auslegung der maßgeblichen Begriffe - auch unter Berücksichtigung des internationalen Arbeitsrechts - vornehme. Dem funktionsbezogenen Verständnis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte könne auch nicht mit dem Hinweis auf die Trennung zwischen Beamten und Angestellten im deutschen Recht Rechnung getragen werden. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte seien aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes in Deutschland zu berücksichtigen.

56

3. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu III. richtet sich gegen die Disziplinarverfügung der Bezirksregierung Köln sowie die hierzu ergangenen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und des Bundesverwaltungsgerichts. Die Beschwerdeführerin zu III. rügt eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG sowie von Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.

57

a) Art. 9 Abs. 3 GG gewährleiste die Bildung von Koalitionen sowie die koalitionsmäßige Betätigung für alle Berufe. Dieses Recht sei jedenfalls für beamtete Lehrkräfte auch nicht wegen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ausgeschlossen. Art. 33 Abs. 5 GG hänge systematisch mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG zusammen und komme nur dort zur Anwendung, wo es um die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse gehe. Beamtete Lehrkräfte unterfielen indes nicht dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG, da sie allenfalls geringfügig und untergeordnet hoheitliche Aufgaben ausübten. Allein der Umstand, dass jede Lehrtätigkeit in aller Regel auch eine Grundrechtsrelevanz aufweise, eröffne den Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 4 GG nicht. Daher sei das dem Art. 33 Abs. 5 GG entnommene Streikverbot nicht auf beamtete Lehrer anzuwenden.

58

Selbst wenn aber in eine Abwägung zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG eingetreten werde, folge daraus kein allgemeines Streikverbot für beamtete Lehrer. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums stünden einem Streikrecht "von Anfang an" nicht entgegen. Es handele sich schon nicht um einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz, sondern allenfalls um eine Ausformung anderer Grundsätze. Diese Grundsätze, zu denen die Treuepflicht, das Alimentationsprinzip, die Pflicht zur jederzeitigen Dienstbereitschaft sowie die Regelung der Beschäftigungsbedingungen durch Gesetz zählten, könnten allenfalls bei der konkreten Ausgestaltung des Streiks Bedeutung erlangen. Aus keinem der hergebrachten Grundsätze lasse sich eine Beschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG herleiten. Nichts anderes gelte bei einer Gesamtbetrachtung dieser Grundsätze. Das Beamtenrecht als System von wechselseitigen Rechten und Pflichten werde durch ein Streikrecht nicht grundlegend verändert. Im Übrigen seien die hergebrachten Grundsätze zu unbestimmt, um die erforderliche gesetzliche Regelung zur Einschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG zu ersetzen.

59

b) Ein Streikverbot für sämtliche Beamte verstoße zudem gegen völkerrechtliche Normen, insbesondere gegen Art. 11 EMRK. Die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte formulierten Grundsätze zum Streikrecht seien im Kern auf deutsche Beamte übertragbar. Dies gelte auch für die in den Entscheidungen verwendeten Begriffe des "civil servant" beziehungsweise "fonctionnaire", die mit dem deutschen Beamtenbegriff übereinstimmten. Ein Verständnis im Sinne des "Angehörigen des öffentlichen Dienstes" sei zu weitgehend.

60

Eine Einschränkung des Streikrechts gemäß Art. 11 Abs. 2 EMRK komme für beamtete deutsche Lehrer nicht in Betracht. Bei dieser Personengruppe handele es sich nicht um einen Teil der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK, da der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte diesen Begriff eng interpretiere. Auch die Voraussetzungen einer Einschränkung des Streikrechts nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK lägen nicht vor. Zweifelhaft sei bereits, ob die Einschränkungen des Streikrechts in Deutschland "gesetzlich vorgesehen" seien. Jedenfalls sei ein Streikverbot nicht "notwendig in einer demokratischen Gesellschaft" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK.

61

Der bestehende Widerspruch zwischen Völkerrecht und nationalem Recht sei zugunsten des Art. 11 EMRK aufzulösen. Dadurch würden die Grenzen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung nicht überschritten. Zunächst enthalte der Wortlaut des Grundgesetzes kein ausdrückliches Streikverbot und stelle daher auch keine Auslegungsschranke dar. Zudem tangiere ein Streikrecht beamteter Lehrer nicht die Grundrechte Dritter. Bei der Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe komme es auch nicht zu einer schematischen Parallelisierung einzelner einfach- oder verfassungsrechtlicher Begriffe, da die Verfassung wegen Art. 33 Abs. 4 GG einer funktionsbezogenen Differenzierung auf dem Gebiet des Streikrechts offen stehe. Eine völkerrechtsfreundliche Auslegung kollidiere ferner nicht mit dem Gebot, Auswirkungen auf die nationale Rechtsordnung besonders in den Blick zu nehmen. Selbst wenn vorliegend Änderungen des nationalen Teilrechtssystems des Beamtenrechts erforderlich würden, wäre dieses System nicht funktionsunfähig. Schließlich werde die vom Bundesverfassungsgericht zum Europarecht formulierte Auslegungsgrenze der nationalen Verfassungsidentität nicht beeinträchtigt. Grundlegende Fragen der eigenen Identität der Bundesrepublik Deutschland betreffe ein nach funktionalen Kriterien gewährleistetes Streikrecht für Beamte nicht.

62

4. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu IV. richtet sich gegen die Disziplinarverfügung des Ministeriums für Bildung und Kultur des Landes Schleswig-Holstein sowie die hierzu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Die Beschwerdeschrift, mit der die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG rügt, deckt sich weitgehend mit der Argumentation der Beschwerdeführerin zu II. Ergänzend führt die Beschwerdeführerin zu IV. aus, die in jüngerer Zeit unternommenen Versuche, Lehrer dem hoheitlichen Bereich zuzuordnen, überzeugten nicht. Die Tätigkeitsmerkmale, die von den Befürwortern eines hoheitlichen Aufgabenbereichs genannt würden, erkenne der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte für türkische Lehrer nicht als hoheitliche Tätigkeit an. Für deutsche Lehrer könne nichts anderes gelten.

IV.

63

Zu den Verfassungsbeschwerden haben der dbb beamtenbund und tarifunion, die Freie und Hansestadt Hamburg, die Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung, die Landesregierung Nordrhein-Westfalen, die Niedersächsische Landesregierung, das Ministerium für Schule und Berufsbildung des Landes Schleswig-Holstein sowie - in einem gemeinsamen Schriftsatz - der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), die GEW und die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) Stellung genommen.

64

Die Bundesregierung ist den Verfahren beigetreten (§ 94 Abs. 5 Satz 1 BVerfGG).

65

1. Der dbb beamtenbund und tarifunion sieht weder eine rechtliche Veranlassung noch die verfassungsrechtliche Möglichkeit einer funktionsbezogenen Modifikation des Streikverbots für Beamte.

66

Es fehle bereits an einem rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG, sodass es auf die Frage des Ausgleichs von Art. 9 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 5 GG nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz nicht ankomme. Die erst späte Anerkennung eines Streikrechts als Bestandteil der Gewährleistung des Art. 9 Abs. 3 GG durch das Bundesverfassungsgericht sei unter Ausschluss der Beamten erfolgt, da das Gericht bis zu diesem Zeitpunkt bereits mehrfach auf das Beamtenstreikverbot Bezug genommen habe, ohne es zu relativieren. Ein Grundrecht auf Streik stehe nur Tarifbeschäftigten zu. Das Beamtenstreikverbot beanspruche absolute Geltung, ohne sich unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten rechtfertigen zu müssen. Unabhängig davon richte sich ein Streik von Beamten bezüglich der Besoldungshöhe oder anderer durch Gesetz zu regelnder Arbeitsbedingungen gegen den Gesetzgeber und stelle sich daher als ein unzulässiger Normerzwingungsversuch dar. Der durch einen Streik gegen den Gesetzgeber ausgeübte Druck auf Abgeordnete stehe im Widerspruch zu Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.

67

Wegen des verfassungsrechtlichen Alimentationsprinzips, dem jedenfalls seit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Richter- und Beamtenbesoldung klare Parameter zu entnehmen seien, bestehe bei Beamten aber auch keine mit dem Tarifbereich vergleichbare Interessenlage. Es fehle insbesondere an einem legitimen Streikziel. Im Beamtenverhältnis seien nahezu sämtliche Gegenstände, die für Angestellte tarifvertraglich ausgehandelt würden, einseitig hoheitlich durch Gesetz zu regeln. Unzulässig seien auch sogenannte Unterstützungsstreiks von Beamten, um eine Übertragung der für Beschäftigte im öffentlichen Dienst erzielten Tarifergebnisse zu erreichen. Wollte man diese Streikform überhaupt anerkennen, so fehlte es jedenfalls an einer strukturell vergleichbaren Situation von Beamten und Angestellten gegenüber ihren Arbeitgebern, die bei einem Unterstützungsstreik aber erforderlich sei. Vor allem aber scheitere eine Einbeziehung von Beamten in Tarifverträge an dem Alimentationsprinzip sowie dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt für die Besoldung und Versorgung.

68

Das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Streikverbot sei auch nicht auf solche Beamte beschränkt, die im Rahmen des Funktionsvorbehalts nach Art. 33 Abs. 4 GG eingesetzt würden. Das Institut des Berufsbeamtentums sehe statusbezogen für alle Beamten gleiche Rechte und Pflichten vor; eine Differenzierung nach "Kernbereichsbeamten" und "Randbereichsbeamten" erkenne auch das Bundesverfassungsgericht nicht an. Eine Gewährung des Streikrechts für Beamte, die nicht dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG unterfielen, erschütterte die ausbalancierte Institution des Berufsbeamtentums. Mit der Anerkennung eines Streikrechts müssten zwangsläufig die Abschaffung des Gesetzesvorbehalts und die Einführung eines Tarifsystems im Beamtenrecht einhergehen. Dies wiederum hätte Auswirkungen auf das Alimentationsprinzip und die damit in Zusammenhang stehende Treuepflicht des Beamten. Auch könnten das Fürsorgeprinzip sowie das Lebenszeitprinzip in der gegenwärtigen Form nicht aufrechterhalten werden. Daher komme die Einführung einer weiteren Kategorie von Beschäftigten im öffentlichen Dienst - Beamte mit Streikrecht und Tarifvertragsbindung im nicht-hoheitlichen Bereich - auf der Grundlage des geltenden Verfassungsrechts nicht in Betracht.

69

Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK verpflichteten nicht zu der Anerkennung eines Streikrechts für Beamte. Zum einen könnten Unschärfen bei der Übertragung der nur in französischer, teilweise auch in englischer Sprache vorliegenden Urteile auf das deutsche Recht nicht ausgeschlossen werden, wie etwa die Diskussion zur Übersetzung der Begriffe "fonctionnaire" und "civil servant" veranschauliche. Zum anderen entfalteten die Urteile gegenüber der nicht am Verfahren beteiligten Bundesrepublik Deutschland keine Rechtskraftwirkung, sondern lediglich eine Orientierungsfunktion, die rein faktische Bedeutung habe. Eine gefestigte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Streikrecht liege mit den - zum Teil äußerst knapp begründeten - bisherigen Entscheidungen nicht vor. Daher lasse sich auch aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes keine Verpflichtung entnehmen, aus den vorliegenden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gegenüber einem anderen Konventionsstaat Konsequenzen für das deutsche Beamtenrecht zu ziehen. Selbst wenn aber - etwa nach einem entsprechenden Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gegen die Bundesrepublik Deutschland - aus völkerrechtlicher Sicht ein Handlungsbedarf zur Vermeidung von Kollisionen mit dem Konventionsrecht bestünde, seien die verfassungsrechtlichen Grenzen einer Implementierung von EGMR-Urteilen zu beachten. Solche Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit bestünden dort, wo eine Umsetzung der Entscheidungen gegen Gesetzesrecht oder deutsche Verfassungsbestimmungen verstoße oder wo eine konventionsfreundliche Auslegung nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheine. Dieser Fall liege mit Blick auf die Bestimmung des Art. 33 Abs. 5 GG vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei eine Nichtbeachtung von Völker(vertrags-)recht ausnahmsweise jedenfalls dann hinzunehmen, wenn nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden sei.

70

2. Nach Auffassung der Freien und Hansestadt Hamburg stellt das Streikverbot für Beamte keine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG dar. Durch Art. 33 Abs. 5 GG werde nicht die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG insgesamt, sondern nur eine bestimmte Ausprägung der Grundrechtsausübung ausgeschlossen. Im Übrigen stehe es Beschäftigten außerhalb des hoheitlichen Kernbereichs in aller Regel frei, ob sie im Beamten- oder im Angestelltenverhältnis tätig werden wollen.

71

Das nach deutschem Recht bestehende Streikverbot sei auch mit den Gewährleistungen des Art. 11 EMRK zu vereinbaren. Zunächst könne der in der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verwendete Begriff des "fonctionnaire" schon nicht mit dem des Beamten nach deutschem Recht gleichgesetzt werden, sondern entspreche in dem konkreten Kontext eher dem des Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Für diese Personengruppe existiere auch nach deutschem Recht kein generelles Streikverbot. Im Übrigen bestünden Zweifel, ob die Aussagen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK in vollem Umfang auf die deutsche Rechtslage übertragen werden könnten, da sie mit Blick auf die Türkei ergangen seien. Zwar unterscheide auch die türkische Verfassung zwischen Beamten und sonstigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Sie differenziere aber hinsichtlich des Streikrechts nicht zwischen beiden Beschäftigungsgruppen. Auch sei zu berücksichtigen, dass in dem Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei ein Streikverbot gegenüber sämtlichen Angehörigen des öffentlichen Dienstes erlassen worden sei. Ein solches generelles Streikverbot bestehe nach deutschem Recht gerade nicht. Die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte geforderte Differenzierung hinsichtlich der Streikberechtigung erfolge in Deutschland - anders als in der Türkei - schon durch Art. 33 Abs. 5 GG.

72

Unabhängig hiervon dürfe ein Streikverbot nicht isoliert betrachtet, sondern müsse mit Blick auf den durch Art. 33 Abs. 5 GG mit Verfassungsrang ausgestatteten Kernbestand beamtenrechtlicher Strukturprinzipien bewertet werden. Gebe man - auch unter Einbeziehung von Art. 11 EMRK - einseitig das bestehende Streikverbot auf, gerate das durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts austarierte Verhältnis von Art. 9 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 4 und 5 GG in Schieflage.

73

Eine an funktionalen Kriterien ausgerichtete Aufspaltung der Beamtenschaft oder gar die Schaffung einer weiteren Statusgruppe (Beamte mit Streikrecht) nehme dem Gesetzgeber ohne Not den politischen Gestaltungsspielraum bei der Frage, wie er den öffentlichen Dienst organisieren wolle. Eine solche vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 vorgeschlagene Differenzierung sei wegen der vielschichtigen Einsatzbereiche innerhalb der Verwaltung nicht praktikabel und zudem rechtlich fragwürdig.

74

Die vom Bundesverwaltungsgericht vorgeschlagene Erweiterung der Beteiligungsrechte von Gewerkschaften in Richtung eines Verhandlungsmodells greife in die Zuständigkeit des Gesetzgebers ein. Wesentliche Regelungsbereiche des Dienstrechts würden dem Parlament entzogen. Dies gelte in besonderem Maße für das Besoldungsrecht. Würde ein Teil der Beamten in Tarifverhandlungen einbezogen, wären die jüngst vom Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen entwickelten Maßstäbe zur Bestimmung einer verfassungsgemäßen Besoldung für diese Personengruppe obsolet. In letzter Konsequenz führte dies möglicherweise zu unterschiedlichen Besoldungsentwicklungen innerhalb der Beamtenschaft.

75

3. Die Bundesregierung hält das Streikverbot für Beamte sowohl mit dem Grundgesetz als auch mit Art. 11 EMRK für vereinbar. Die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK sei weniger eindeutig, als die Beschwerdeführer meinten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte begründe seine Rechtsprechung, wonach Art. 11 Abs. 1 EMRK auch ein Streikrecht umfasse, mit einem entsprechenden Konsens der internationalen und europäischen Staatengemeinschaft. Eine nähere Analyse zeige allerdings, dass weder mit Blick auf die Europäische Sozialcharta und die Internationale Arbeitsorganisation noch in der Europäischen Union ein solcher Konsens bestehe. In einer neueren Entscheidung in der Sache National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. Vereinigtes Königreich aus dem Jahr 2014 zeige der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entsprechendes Problembewusstsein und erkenne an, dass Streikverbote - der dortige Fall betraf das gesetzliche Verbot eines Unterstützungsstreiks in Großbritannien - durchaus gerechtfertigt sein könnten. Daher lasse sich auch nicht von einer gefestigten Spruchpraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Bestehen eines Streikrechts für Beamte sprechen.

76

Eingriffe in den Schutzbereich von Art. 11 EMRK könnten sowohl nach der allgemeinen Schranke des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK als auch nach der besonderen, auf Personengruppen mit bestimmten Funktionen im öffentlichen Dienst bezogenen Schranke des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK gerechtfertigt werden. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte schließe es nicht aus, auch beamtete Lehrkräfte grundsätzlich als Angehörige der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK aufzufassen. Insbesondere existiere keine Entscheidung des Gerichtshofs, die sich in der Zuordnung von Lehrkräften eindeutig festlege. Auf die Meinungsverschiedenheiten bei der deutschen Übersetzung des authentischen französischen Urteilstextes in der Sache Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei komme es nicht entscheidend an.

77

Jedenfalls aber sei ein Streikverbot für beamtete Lehrkräfte nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gerechtfertigt. Es diene dem legitimen Ziel, das von der Europäischen Menschenrechtskonvention anerkannte Recht auf Bildung (Art. 2 ZP 1 EMRK) in dem mehrpoligen Grundrechtsverhältnis Schule zu gewährleisten. Ein Streikverbot sei mit Blick auf die im Beamtenverhältnis bestehenden Kompensationen (Alimentationsprinzip, subjektiv-rechtliche Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG als grundrechtsgleiches Recht, Beteiligungsrecht der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften) auch verhältnismäßig und erfülle ein dringendes soziales Bedürfnis im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.

78

Selbst wenn man aber von einer Kollisionslage zwischen deutschem Recht und Europäischer Menschenrechtskonvention ausgehe, lasse sich diese zugunsten des deutschen Streikverbots auflösen. Dürften Beamte streiken, stünde damit das Berufsbeamtentum insgesamt auf dem Spiel. Ein Streikrecht sei mit dem Dienst- und Treueverhältnis unvereinbar und widerspreche dem Grundsatz, dass die beamtenrechtlichen Verhältnisse durch den Gesetzgeber geregelt werden müssten. Es bräche damit ein wesentliches Element aus dem fein austarierten System von Rechten und Pflichten heraus. Trotz der bestehenden Orientierungs- und Leitfunktion der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte für die deutsche Rechtsordnung erkenne auch der Gerichtshof an, dass die Entscheidung darüber, ob eine historisch gewachsene Tradition aufrechterhalten bleiben solle, grundsätzlich in den Ermessensspielraum des jeweiligen Staates falle. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit verlange nicht, dass Zweifelsfälle und Unschärfen - und durch solche sei die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK gekennzeichnet - zu Lasten der deutschen Verfassungsrechtsordnung gingen.

79

Optionen zur Erweiterung der Beteiligungsrechte von Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei der Anpassung von Besoldung und Versorgung bestünden nicht, soweit hierdurch in die Regelungszuständigkeit des parlamentarischen Gesetzgebers eingegriffen werde. Eine Einbeziehung der Beamtenbesoldung in die Tarifverhandlungen des öffentlichen Dienstes komme nicht in Betracht. Bei der Beurteilung des sogenannten Dritten Weges aus dem Bereich des kirchlichen Arbeitsrechts sei zu berücksichtigen, dass die Religionsgesellschaften dieses Konzept nur auf ihre Angestellten, nicht aber auf Beamtinnen und Beamte anwendeten.

80

4. Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung verletzen die angegriffenen Hoheitsakte die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten. Zwar gewährleiste Art. 9 Abs. 3 GG die Koalitionsfreiheit für jedermann und damit auch für alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei aber geklärt, dass mildere und gleich effektive Mittel als das Streikverbot im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zur Sicherstellung einer funktionierenden Verwaltung und des Gesetzesvollzugs nicht bestünden.

81

Art. 11 EMRK und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte führten zu keiner anderen Beurteilung. Erstens gelte das Streikverbot in Deutschland nicht für den gesamten öffentlichen Dienst, sondern nur für Beamte. Zweitens übten Lehrkräfte an allgemeinbildenden öffentlichen Schulen mit der Entscheidung über die Versetzung, der Erteilung eines Abschlusszeugnisses und der Verhängung von Ordnungsmaßnahmen - jedenfalls auch - Hoheitsgewalt aus. Deswegen sehe die Bayerische Verfassung die grundsätzliche Verbeamtung von Lehrerinnen und Lehrern vor. Drittens eröffneten die umfangreichen Beteiligungsrechte der Berufsverbände nach § 53 BeamtStG den Beamten ein eigenständiges Instrument des Interessenausgleichs. Viertens sei speziell mit Blick auf das Streikverbot beamteter Lehrer zu sehen, dass hierdurch Rechten Dritter (Rechten der Schüler auf Chancengleichheit und Entwicklung der Persönlichkeit, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG sowie auf Bildung, Art. 2 ZP 1 EMRK; Elternrechten, Art. 6 Abs. 2 GG) sowie dem staatlichen Bildungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG) Rechnung getragen werde. Fünftens sei das Streikverbot als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums "gesetzlich vorgesehen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK. Letztlich führe auch eine Gesamtabwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Rechtmäßigkeit des Streikverbots.

82

Die vom Bundesverwaltungsgericht angeregte Differenzierung zwischen Kern- und Randbereichsbeamten verstoße gegen das Grundgesetz. Art. 33 Abs. 5 GG sehe die Bildung verschiedener "Klassen" von Beamten nicht vor. Unabhängig hiervon liefe eine solche Aufteilung in der Praxis ins Leere, da sich "erstreikte" Zugeständnisse nicht auf die Gruppe der Beamten mit Streikrecht begrenzen ließen. Anderenfalls wären die mit der Ausübung von Hoheitsgewalt in staatlichen Kernbereichen befassten Beamten schlechter gestellt als Randbereichsbeamte. Dies sei aber nicht zu rechtfertigen. In personalpraktischer Hinsicht führe eine Differenzierung zwischen Beamten mit Streikrecht und Beamten ohne Streikrecht neben den Angestellten ("Drei-Säulen-Modell") insbesondere wegen bestehender Abgrenzungsschwierigkeiten zu Problemen. Um den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Rechnung zu tragen, müsse nicht zwingend ein Streikrecht für Beamte geschaffen werden; im nicht-hoheitlichen Bereich könne Beamten vielmehr ein Wechselanspruch in ein Tarifbeschäftigtenverhältnis zugebilligt werden.

83

5. Nach Auffassung der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen fehlt es der Beschwerdeführerin zu III. bereits an der Beschwerdebefugnis, nachdem sie im Jahr 2012 auf eigenen Antrag aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden ist.

84

Ungeachtet dessen sichere der gegenwärtige Einsatz von beamteten Lehrkräften das Schulwesen in Nordrhein-Westfalen. Der Staat habe von Verfassungs wegen den öffentlichen Bildungsauftrag zu erfüllen. Die hierbei eingesetzten Lehrkräfte seien Teil der öffentlichen Verwaltung des Landes und übten - etwa bei Prüfungen oder Leistungsbewertungen - notwendig auch hoheitliche Funktionen aus. Da es sich hierbei um grundrechtsrelevante Tätigkeiten handele, sei eine Verbeamtung von Lehrkräften zulässig und in Nordrhein-Westfalen der Regelfall.

85

Erfolge eine Verbeamtung, so seien zwangsläufig die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG zu beachten; für eine funktionsbezogene Differenzierung innerhalb der Beamtenschaft verbleibe kein Raum. Es komme für die Geltung der Rechte und Pflichten eines Beamten nicht darauf an, ob seine konkrete Tätigkeit einen höheren oder niedrigeren Anteil hoheitlicher Tätigkeiten aufweise. Aufgaben, die nicht mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden seien, führten daher auch nicht zu einer nachträglichen Statusänderung des Beamten oder zu einer Pflichtenminderung. Das Bundesverfassungsgericht erkenne in seiner Entscheidung zur antragslosen Teilzeitbeschäftigung von Beamten aus dem Jahr 2007 zwar die Möglichkeit einer Beschäftigung von Lehrkräften im Angestelltenverhältnis an. Es habe jedoch zugleich betont, dass sich für beamtete Lehrer nichts an ihrem Beamtenstatus und den damit einhergehenden Rechten und Pflichten ändere.

86

Bei Beamten ergebe sich eine Einschränkung ihres Rechts aus Art. 9 Abs. 3 GG zunächst daraus, dass weder die Besoldung noch die Regelung der Arbeitsbedingungen der tarifvertraglichen Dispositionsbefugnis unterlägen. Auf ein Streikrecht könnten sich Beamte auch dann nicht berufen, wenn sie den Streik als Sympathie- oder Solidaritätsstreik im Interesse der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes durchführten. Zudem stoße die Wahrnehmung der Koalitionsfreiheit auf die grundrechtsimmanente Schranke des Art. 33 Abs. 5 GG. Das Verbot, zur Durchsetzung besserer Arbeitsbedingungen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen, sei vom Bundesverfassungsgericht anerkannt und gelte (statusbezogen) für alle Beamten gleichermaßen. Hieran ändere auch die Fortentwicklungsklausel des Art. 33 Abs. 5 GG nichts. Eine Herauslösung einzelner Rechte und Pflichten aus dem System des Beamtenverhältnisses komme nicht in Betracht. So ließe sich etwa das Alimentationsprinzip nicht aufrechterhalten, wenn die Besoldung einer tarifvertraglichen Vereinbarung überantwortet würde.

87

Der vom Bundesverwaltungsgericht festgestellte Konflikt zwischen dem deutschen Verfassungsrecht und der Europäischen Menschenrechtskonvention bestehe nicht. Insbesondere seien die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aus den Jahren 2008 und 2009 zur Rechtslage in der Türkei ergangen. In dem Rechtsstreit Demir und Baykara v. Türkei sei das Streikrecht nicht Verfahrensgegenstand gewesen; zudem ließen sich die Beschäftigten der türkischen Kommunalverwaltung nicht mit Beamten nach deutschem Recht vergleichen. Das Urteil im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei habe ein generelles Streikverbot für alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zum Gegenstand gehabt, das in Deutschland nicht bestehe. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in den Verfahren Çerikci v. Türkei und Kaya und Seyhan v. Türkei wiederum verhielten sich nicht explizit zum Status der dort betroffenen Gewerkschaftsmitglieder und ließen sich daher nicht unbesehen auf die deutsche Rechtslage übertragen. Vor diesem Hintergrund und den generell bestehenden Übersetzungsschwierigkeiten einzelner Rechtsbegriffe könne nicht unterstellt werden, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte dieselben Aussagen auch zur Rechtslage in Deutschland treffen werde.

88

Eine Anerkennung des Streikrechts jedenfalls für Teile der deutschen Beamtenschaft verstoße zudem mit dem Berufsbeamtentum gegen ein ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts. Hieran änderten der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und die in der Erklärung von Brighton enthaltene Aufforderung zur Orientierung nationaler Rechtsprechung an den Grundsätzen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nichts, da eine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Normen gerade nicht bestehe.

89

Gegenwärtig bestünden bereits verschiedene Beteiligungsrechte der Beamten in Nordrhein-Westfalen. § 52 BeamtStG regele die Mitgliedschaft in Gewerkschaften und Berufsverbänden; darüber hinaus komme als Ausfluss der Koalitionsfreiheit eine Betätigung im Personalvertretungswesen in Betracht. Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats ergäben sich insbesondere aus den §§ 72 f., 75 Landespersonalvertretungsgesetz. Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften würden auf der Grundlage des § 94 Landesbeamtengesetz an der beamtenrechtlichen Rechtsetzung in Nordrhein-Westfalen frühzeitig beteiligt.

90

Ein über die bestehende Beteiligung hinausgehendes Mitentscheidungsrecht der Gewerkschaften schränke den Gesetzgeber unzulässig ein. Das vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 erwähnte "Verhandlungsmodell" widerspreche dem Erfordernis, dass die Besoldung der Beamten durch den parlamentarischen Gesetzgeber zu regeln sei. Zudem bleibe unklar, ob ein Verhandlungsmodell nur auf die nicht hoheitlich tätigen Beamten beschränkt werden könne. Das ebenfalls in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erwähnte und im kirchlichen Arbeitsrecht praktizierte Modell eines "Dritten Weges" sei für das Beamtenrecht ungeeignet, da es an einer Vergleichbarkeit zwischen dem kirchlichen Arbeitsrecht und den Rechten und Pflichten von staatlichen Beamten fehle.

91

6. Nach Auffassung der Landesregierung von Niedersachsen ergibt sich das Streikverbot für Beamte unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG und stellt einen eigenen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar. Ein weiterer hergebrachter Grundsatz sei die Einheitlichkeit des Beamtenverhältnisses und damit die Absage an Beamtengruppen mit unterschiedlichen Rechten und Pflichten. Art. 33 Abs. 5 GG verlange die Beachtung der hergebrachten Grundsätze tätigkeitsunabhängig; eine funktionsbezogene Differenzierung folge weder aus der Norm selbst noch aus Art. 33 Abs. 4 GG. Sinn und Zweck von Art. 33 Abs. 4 GG sei es vielmehr, einen Mindeststandard von Amtswaltern für besonders grundrechts- und staatssensible Tätigkeiten zu gewährleisten. Eine Beschränkung der hergebrachten Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 GG auf Beamte, die Hoheitsbefugnisse ausübten, enthalte die Norm dagegen nicht.

92

Das Streikverbot für Beamte sei auch mit Blick auf die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte völkerrechtlich unbedenklich, soweit es beamtete Lehrer im niedersächsischen Schuldienst betreffe, da diese Personengruppe Teil der Staatsverwaltung im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK sei. Das Schulwesen stelle sich als obligatorische Staatsaufgabe dar und betreffe den Kernbereich der Staatstätigkeit. Streiks berührten nicht nur Art. 7 Abs. 1 GG, sondern auch die Grundrechte der Schüler. Das Streikverbot trage zur Kontinuität des Schulwesens und der Qualität schulischer Bildungsarbeit bei.

93

Da das deutsche Streikverbot unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG folge, könne die Implementierung eines Streikrechts für Beamte nur durch eine Verfassungsänderung erfolgen.

94

Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 gegebenen Hinweise zur Anpassung des Streikrechts an die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte überzeugten weder in praktischer noch in dogmatischer Hinsicht. Erstens setze das Gericht fehlerhaft Art. 33 Abs. 4 GG mit Art. 11 Abs. 2 EMRK gleich, obwohl beide Normen im Kontext ihrer jeweiligen Regelungswerke zu sehen seien. Zweitens sei die Forderung nach einem Wahlrecht der Bewerber zwischen Beamten- und Beschäftigtenstatus gegenwärtig bereits Praxis in Niedersachsen. Schließlich komme eine Erweiterung der Verhandlungs- und Beteiligungsrechte der Gewerkschaften im Sinne des sogenannten Dritten Weges nicht in Betracht. Das für das kirchliche Arbeitsrecht entwickelte Modell sei schon nicht mit dem Verhältnis des Beamten zu seinem Dienstherrn und den daraus resultierenden Rechten und Pflichten vergleichbar. Vor allem aber sei ein solches Modell mit dem Grundgesetz unvereinbar. Es widerspreche Art. 33 Abs. 5 GG, der einen Regelungsauftrag an den demokratisch legitimierten Gesetzgeber enthalte. Zudem verstoße eine Übertragung des "Dritten Weges" auf Beamte gegen das Rechtsstaats- sowie das Demokratieprinzip.

95

In Niedersachsen bestünden - neben der Möglichkeit zum Abschluss von Dienstvereinbarungen zwischen Dienststelle und Personalvertretung - gegenwärtig verschiedene Beteiligungsoptionen der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften.

96

7. Das Ministerium für Schule und Berufsbildung des Landes Schleswig-Holstein hält die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2 BvR 646/15 für unbegründet. Die Einschränkung der Koalitionsfreiheit durch Art. 33 Abs. 5 GG sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

97

a) Das Streikverbot stelle sich als ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, der seinerseits aus anderen prägenden hergebrachten Grundsätzen hergeleitet werde und mit diesen in enger Verbindung stehe. Das Verbot des Arbeitskampfes des Beamten folge aus seiner Treuepflicht gegenüber dem Dienstherrn, die es gebiete, eigene Interessen bei der Aufgabenerfüllung zurückzustellen. Auch die Pflicht des Beamten, sich mit vollem persönlichem Einsatz seinem Beruf zu widmen, lasse sich mit einem Streikrecht nicht vereinbaren.

98

Bei einer Abwägung zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG komme dem Streikverbot besonderes Gewicht zu. Mit dem Streikverbot stehe nicht nur ein hergebrachter Grundsatz, sondern das Gesamtgefüge des Berufsbeamtentums in Rede. Ein Streikrecht erschüttere die (verfassungsrechtlich anerkannte) Dienst- und Treuepflicht sowie die Verpflichtung zu vollem persönlichem Einsatz, die ihrerseits wiederum eine enge Verbindung zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip aufwiesen und eine effektive und gesetzestreue Verwaltung garantierten. Darüber hinaus stehe das Streikverbot in einem unverbrüchlichen Zusammenhang mit dem Alimentationsprinzip. Ein Streikrecht bleibe nicht ohne Auswirkungen auf die übrigen Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis, zumal das Bundesverfassungsgericht gerade im Bereich der Alimentation einem "Rosinenpicken" eine Absage erteilt habe. Auch habe ein Streikrecht Auswirkungen auf die Ausgestaltung von Art. 33 Abs. 5 GG, soweit dessen Funktion als grundrechtsähnliches Individualrecht in Rede stehe. Ferner lasse sich ein Streikrecht nicht mit dem Grundsatz vereinbaren, wonach die Besoldung der Beamten durch Gesetz zu regeln sei und gerade nicht der Tarifvertragsfreiheit unterliege. Eine Durchsetzung eigener Besoldungsvorstellungen durch Arbeitskämpfe gegenüber dem Gesetzgeber schränke dessen demokratische Gestaltungsfreiheit ein und lasse sich nicht mit dem Grundsatz der Volkssouveränität vereinbaren. Zudem werde mit einem Streikrecht für einzelne Beamtengruppen, die nicht hoheitlich tätig seien, die Einheitlichkeit des Berufsbeamtentums aufgegeben.

99

Auf der anderen Seite stelle sich der Eingriff in das Grundrecht der Koalitionsfreiheit, das ohnehin durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgeprägt werde, als eher gering dar. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass der Einzelne die Entscheidung für eine Berufung in das Beamtenverhältnis freiwillig treffe. Die Koalitionsbetätigung der Beamten werde auch nicht vollständig aufgehoben, sondern bleibe außerhalb des Arbeitskampfes weiterhin möglich. Gleichzeitig bestünden Beteiligungsrechte der Spitzenorganisationen bei der Gestaltung des Beamtenrechts. Schließlich kompensiere die Einklagbarkeit der angemessenen Alimentation das bestehende Streikverbot.

100

b) Eine andere Beurteilung ergebe sich auch nicht aus Art. 11 EMRK und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Dies gelte zunächst hinsichtlich der beiden Entscheidungen in den Sachen Demir und Baykara v. Türkei und Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei, die Aussagen jeweils ausschließlich zur türkischen Rechtslage enthielten und daher nicht auf das deutsche Verfassungsrecht übertragbar seien. Das erstgenannte Verfahren betreffe schon nicht das Streikrecht, sondern die Anerkennung von Gewerkschaften im öffentlichen Dienst und deren Recht auf Tarifverhandlungen. Darüber hinaus sei der Begriff des "civil servant" beziehungsweise "fonctionnaire" nicht deckungsgleich mit dem des Beamten nach deutschem Recht, sondern umfasse auch Angestellte im öffentlichen Dienst und gehe daher weiter. Das zweite Verfahren betreffe zwar das Streikrecht, allerdings werde auch hier der Begriff des "fonctionnaire" verwendet. Im Übrigen ergebe sich aus dem Urteil nicht, inwieweit das deutsche und das türkische Beamtenrecht vergleichbar seien.

101

Selbst wenn man aber davon ausgehe, dass den genannten Entscheidungen ein generelles oder partielles Streikrecht für deutsche Beamte zu entnehmen sei, stehe der Implementierung von Völkerrecht mit Art. 33 Abs. 5 GG ein absolutes Rezeptionshindernis entgegen. Zwar seien die Europäische Menschenrechtskonvention und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nach dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes bei der Auslegung der Grundrechte zu berücksichtigen. Das Grundgesetz weise allerdings seinen eigenen Inhalten einen höheren Rang als dem Völkervertragsrecht zu, sodass sich das in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Streikverbot gegenüber Art. 11 EMRK durchsetze. Darüber hinaus liege auch ein relatives Rezeptionshindernis vor, da das Grundgesetz im Sinne des Konventionsrechts nicht auslegungsfähig sei. Die Möglichkeiten einer konventionsfreundlichen Auslegung endeten dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheine. Wegen der eindeutigen Verfassungsrechtslage komme ein vollständiges oder auf den Bereich jenseits von Art. 33 Abs. 4 GG beschränktes Streikrecht für deutsche Beamte nicht in Betracht. Eine Trennung nach "Streikbeamten" und sonstigen Beamten widerspreche insbesondere dem hergebrachten Grundsatz der Einheit des Berufsbeamtentums.

102

Eine Erweiterung der gegenwärtig bestehenden Koalitionsrechte sei nicht geboten. Die Beteiligungsrechte der Spitzenverbände der Gewerkschaften stellten sich als ausreichend dar. Weitergehenden Beteiligungsrechten, etwa der Einschaltung eines neutralen Schlichters nach dem Vorbild des sogenannten Dritten Weges im Kirchenarbeitsrecht, stehe das Demokratieprinzip entgegen. Die Letztentscheidung über Maßnahmen der Personalpolitik, die den Rechtsstatus von Beamten betreffe, dürfe nicht auf Stellen übertragen werden, die Regierung und Parlament nicht verantwortlich seien.

103

8. Der DGB, die GEW und ver.di weisen in ihrer gemeinsamen Stellungnahme darauf hin, dass ein Streikverbot für Beamte im Widerspruch zu der fortschreitenden Entkopplung zwischen Beamtenstatus und Funktionsvorbehalt (Art. 33 Abs. 4 GG) stehe. Auch gegenwärtig werde etwa bei den Nachfolgeunternehmen von Post und Bahn noch eine Vielzahl von Beamten eingesetzt, ohne dass diese Personengruppe Hoheitsgewalt ausübe. Die Entscheidung, ob außerhalb des Funktionsvorbehalts Beamte oder Angestellte beschäftigt würden, treffe der Staat vor allem nach haushalts- und arbeitsmarktpolitischen Aspekten. Der Staat, der mit dem Streikverbot gerade das Funktionieren der Verwaltung sicherstellen wolle, schaffe hierdurch selbst "Risiken der Diskontinuität".

104

Wegen des verfassungsrechtlichen Funktionsvorbehalts bestehe letztlich schon kein Widerspruch zwischen nationalem Recht und Völkerrecht. Für hoheitlich tätige Beamte ergebe sich das Streikverbot aus Art. 11 Abs. 2 EMRK und Art. 33 Abs. 5 GG; alle anderen Beamten dürften streiken. Aber auch dann, wenn man eine Kollisionslage annähme, könne diese aufgelöst werden. Eines Tätigwerdens des Gesetzgebers bedürfe es hierfür nicht, da die Qualifizierung des Streikverbots als ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums nicht gesetzlich vorgegeben, sondern richterrechtlich entwickelt worden sei. Zur Auflösung einer Kollisionslage zwischen Völkerrecht und Verfassungsrecht biete sich eine entsprechende Anwendung des Grundsatzes der praktischen Konkordanz an. Dem Prinzip eines möglichst schonenden Ausgleichs widerspreche aber ein absolutes (statusbezogenes) Streikverbot für sämtliche Beamte. Ein Streikverbot stelle sich nicht als das Ergebnis einer Abwägung, sondern als vollständiger Ausschluss des Streikrechts dar. Auch sei das Streikverbot selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. Es handele sich vielmehr um einen Teilbereich des Rechts des öffentlichen Dienstes, der einer Fortentwicklung im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zugänglich sei. Vor diesem Hintergrund bedürfe das Streikverbot einer Anpassung an die veränderte Wirklichkeit sowie die internationale Rechtsentwicklung.

105

Eine bloße Erweiterung der Beteiligungsrechte der Gewerkschaften sei nicht ausreichend, um das Streikverbot für Beamte aufrecht zu erhalten, solange der Dienstherr beziehungsweise der Gesetzgeber bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen das letzte Wort hätten. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung bleibe es bei einer bloßen Anhörung; die Grenze zur echten Mitbestimmung werde nicht überschritten. Jede Variante des Ausbaus der Beteiligungsrechte der Gewerkschaften, bei der die letzte Entscheidung bei Dienstherr oder Gesetzgeber verbleibe, stelle keine Lösung im Sinne praktischer Konkordanz dar, sondern hebe nur das "kollektive Betteln" auf eine höhere Stufe.

V.

106

In der mündlichen Verhandlung vom 17. Januar 2018 haben die Beteiligten ihr Vorbringen bekräftigt und vertieft. Der Senat hat außerdem Vertreter des Staatsministeriums der Justiz sowie des Staatsministeriums für Kultus des Freistaates Sachsen zur Verwaltungspraxis bei der Ausgestaltung von Beschäftigungsverhältnissen von Lehrkräften sowie zu deren Auswirkung auf den Schulbetrieb gehört.

B.

107

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

I.

108

Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden in den Verfahren 2 BvR 1738/12 und 2 BvR 1068/14 steht nicht entgegen, dass die Beschwerdeführerin zu III. bereits während des fachgerichtlichen Verfahrens und damit vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde auf eigenen Wunsch aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden ist und der Beschwerdeführer zu I. während des Verfassungsbeschwerdeverfahrens die Altersgrenze des § 35 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes erreicht hat und in den Ruhestand getreten ist. Zwar entfällt unter dem Gesichtspunkt der gegenwärtigen Beschwer die Beschwerdebefugnis grundsätzlich dann, wenn sich der den Beschwerdeführer belastende Hoheitsakt nach oder sogar schon vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde erledigt (vgl. Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 331 f.). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass eine Erledigung nicht zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde führt, wenn der gerügte Grundrechtseingriff besonders schwer wiegt und anderenfalls die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung unterbliebe (vgl. BVerfGE 81, 138 <141 f.>; 91, 125 <133>; 98, 169 <198>; 103, 44 <58>), die gegenstandslos gewordene Maßnahme den Beschwerdeführer weiterhin beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 99, 129 <138>) oder ein Rehabilitationsinteresse des Beschwerdeführers besteht (vgl. auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 -, juris, Rn. 183; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, BVerfGG, § 90 Rn. 269a ). Vor diesem Hintergrund können der Beschwerdeführer zu I. sowie die Beschwerdeführerin zu III. jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Rehabilitationsinteresses ein fortbestehendes Interesse an der Entscheidung über ihre Verfassungsbeschwerden geltend machen.

II.

109

Dem Beschwerdeführer zu I. und der Beschwerdeführerin zu III. ist auch nicht die Beschwerdebefugnis abzusprechen, soweit sie eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG geltend machen und ihren Vortrag insoweit maßgeblich auf eine behauptete Unvereinbarkeit des Streikverbots mit Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention stützen. Zwar sind die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und ihrer Zusatzprotokolle kein unmittelbarer verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Ein Beschwerdeführer kann daher vor dem Bundesverfassungsgericht nicht unmittelbar die Verletzung eines in der Europäischen Menschenrechtskonvention enthaltenen Menschenrechts mit einer Verfassungsbeschwerde rügen (vgl. BVerfGE 10, 271 <274>; 34, 384 <395>; 41, 88 <105 f.>; 64, 135 <157>; 74, 102 <128>; 111, 307 <317>; 128, 326 <367>; BVerfGK 3, 4 <8>). Allerdings gehört zur Bindung der Behörden und Gerichte an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) auch die Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Gerichtshofs im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung (vgl. BVerfGE 128, 326 <366 ff.>). Werden - wie vorliegend von dem Beschwerdeführer zu I. und der Beschwerdeführerin zu III. - behördliche oder fachgerichtliche Defizite bei der Beachtung dieser Vorgaben geltend gemacht, kann dies jedenfalls zu der Möglichkeit eines Verstoßes gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip führen (vgl. BVerfGE 111, 307 <323 f., 329 f.>).

III.

110

Die Verfassungsbeschwerden sind hinreichend substantiiert im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Die jeweiligen Beschwerdeschriften begründen die behauptete Verletzung von Rechten im Sinne von § 90 Abs. 1 BVerfGG mit verfassungsrechtlichen Argumenten und setzen sich sowohl mit den verfassungsrechtlichen Maßstäben als auch mit den angegriffenen Entscheidungen hinreichend auseinander. Sie bereiten insbesondere die verfassungsrechtliche Problematik der Gewährleistung der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG einerseits und der Vorgaben des Art. 33 GG andererseits auf.

C.

111

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet. Die angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. nicht in ihren Rechten.

I.

112

Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe zur Beurteilung der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen ergeben sich insbesondere aus der von Art. 9 Abs. 3 GG gewährleisteten Koalitionsfreiheit (1.), den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG (2.) sowie aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (3.).

113

1. a) Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet und umfasst auch die Koalition als solche und ihr Recht, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, nämlich die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern (vgl. BVerfGE 4, 96 <107>; 17, 319 <333>; 18, 18 <25 f.>; 50, 290 <367>). Die Koalitionsfreiheit schützt alle Menschen in ihrer Eigenschaft als Berufsangehörige (Arbeitnehmer oder Arbeitgeber) und enthält keinen Ausschluss für bestimmte berufliche Bereiche. Damit werden neben Angestellten des öffentlichen Dienstes auch Beamte vom persönlichen Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG umfasst (vgl. BVerfGE 19, 303 <312, 322>).

114

b) Der sachliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG umfasst das Recht auf koalitionsgemäße Betätigung (aa) einschließlich des Streikrechts (bb).

115

aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG in erster Linie ein Freiheitsrecht auf spezifisch koalitionsgemäße Betätigung (vgl. BVerfGE 17, 319 <333>; 19, 303 <312>; 28, 295 <304>; 50, 290 <367>; 58, 233 <246>; 93, 352 <358>; zuletzt BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 130), das den Einzelnen die Freiheit gewährleistet, Vereinigungen zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu bilden und diesen Zweck gemeinsam zu verfolgen. Soweit das Recht der Koalitionen selbst betroffen ist, die von Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, entscheiden sie im Rahmen ihrer Interessenwahrnehmung selbst über die einzusetzenden Mittel (vgl. BVerfGE 50, 290 <368> m.w.N.; 92, 365 <393>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 130>). Der Schutz der Koalitionsfreiheit ist dabei nach mittlerweile ständiger Rechtsprechung nicht etwa von vornherein auf den Bereich des Unerlässlichen beschränkt (so noch BVerfGE 19, 303 <321 f.>; 28, 295 <304>; 38, 281 <305>; 50, 290 <368 f.>), sondern erstreckt sich über den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG hinaus auf alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen (vgl. BVerfGE 93, 352 <358 f.>; 94, 268 <283>; 100, 271 <282>; 103, 293 <304>).

116

bb) Soweit die Verfolgung der von Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Zwecke von dem Einsatz bestimmter Mittel abhängt, werden auch diese vom Schutz des Grundrechts umfasst (vgl. BVerfGE 84, 212 <224 f.>). Zu den geschützten Mitteln zählen etwa Arbeitskampfmaßnahmen, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind. Sie unterfallen jedenfalls insoweit der Koalitionsfreiheit, als sie allgemein erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen (vgl. BVerfGE 88, 103 <114>; 92, 365 <393 f.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 131>). Hierfür spricht auch Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG (vgl. BVerfGE 84, 212 <225>).

117

2. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist zwar vorbehaltlos gewährleistet (vgl. nur BVerfGE 92, 26 <41>). Damit ist aber nicht jede Einschränkung von vornherein ausgeschlossen. Auch vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte können durch kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechte begrenzt werden (vgl. etwa BVerfGE 28, 243 <261>; 84, 212 <228>; 92, 26 <41>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 141). Als eine derartige Schranke mit Verfassungsrang kommen die in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Betracht (vgl. BVerfGE 19, 303 <322>).

118

a) Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 117, 330 <344>; 119, 247 <260>). Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, insbesondere unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 <343>; 46, 97 <117>; 58, 68 <76 f.>; 83, 89 <98>; 106, 225 <232>; 107, 218 <237>; 117, 330 <344 f.>; 117, 372 <379>; 121, 205 <219>; ohne Bezug auf die Weimarer Reichsverfassung BVerfGE 145, 1 <8 Rn. 16>). Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist historisch eng mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die Staatsspitze zu behaupten. Das Berufsbeamtentum als Institution gründet auf Sachwissen, fachlicher Leistung und loyaler Pflichterfüllung. Es soll eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 119, 247 <260 f.>; stRspr).

119

b) Bezugspunkt des auf alle Beamtinnen und Beamten anwendbaren Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene Beamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum (vgl. BVerfGE 117, 330 <349>). In ihrem Bestand geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, sodass ihre Beseitigung das Berufsbeamtentum als solches antasten würde (vgl. BVerfGE 43, 177 <185>; 114, 258 <286>). Dieses Erfordernis der Substanzialität ergibt sich bereits aus dem Wesen einer institutionellen Garantie, deren Sinn gerade darin liegt, den Kernbestand der Strukturprinzipien, mithin die Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst in ihrem Charakter grundlegend verändert würde, dem gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen vorzugeben. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass Art. 33 Abs. 5 GG insoweit nicht nur Berücksichtigung, sondern auch Beachtung verlangt (vgl. BVerfGE 8, 1 <16 f.>; 11, 203 <210>; 61, 43 <57 f.>). Demgegenüber steht Art. 33 Abs. 5 GG einer Weiterentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen, solange eine strukturelle Veränderung an den für Erscheinungsbild und Funktion des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen nicht vorgenommen wird (vgl. BVerfGE 117, 330 <348 f.>; 117, 372 <379>). In der Pflicht zur Berücksichtigung ist eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das Beamtenrecht damit in die Zeit zu stellen. Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen (vgl. BVerfGE 3, 58 <137>; 7, 155 <162>; 70, 69 <79>) und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt (vgl. BVerfGE 8, 1 <16>; 9, 268 <286>; 15, 167 <195> m.w.N.).

120

c) Zu dem Kernbestand von Strukturprinzipien, bei dem die Beachtenspflicht den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber versperrt, gehören unter anderem die Treuepflicht der Beamten (vgl. BVerfGE 39, 334 <346 f.>; 119, 247 <264>), das Lebenszeitprinzip (vgl. BVerfGE 71, 255 <268>; 121, 205 <220>), das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <16 ff.>; 44, 249 <265>; 49, 260 <271>; 70, 251 <267>; 99, 300 <314>; 106, 225 <232>; 117, 372 <380>; 139, 64 <111 Rn. 92>; 140, 240 <277 Rn. 71>) und der damit korrespondierende Grundsatz, dass die Besoldung der Beamten einseitig durch Gesetz zu regeln ist (vgl. BVerfGE 44, 249 <264>; siehe auch BVerfGE 8, 1 <15 ff.>; 8, 28 <35>). Diese prägenden Strukturmerkmale stehen dabei nicht unverbunden nebeneinander, sondern sind aufeinander bezogen (zu Lebenszeit- und Alimentationsprinzip vgl. BVerfGE 119, 247 <263>; 121, 205 <221>; zu Treuepflicht und Alimentationsprinzip vgl. BVerfGE 21, 329 <345>; 44, 249 <264>; 130, 263 <298>; zu Treuepflicht des Beamten und Fürsorgepflicht des Dienstherrn vgl. BVerfGE 9, 268 <286>; ferner auch BVerfGE 71, 39 <59>).

121

aa) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie zum Kern der institutionellen Garantie aus Art. 33 Abs. 5 GG zählt die Treuepflicht des Beamten (vgl. bereits BVerfGE 9, 268 <286>). Ihr kommt besondere Bedeutung auch im modernen Verwaltungsstaat zu, dessen sachgerechte und effiziente Aufgabenwahrnehmung auf eine intakte, loyale, pflichttreue, dem Staat und seiner verfassungsmäßigen Ordnung innerlich verbundene Beamtenschaft angewiesen ist (vgl. BVerfGE 39, 334 <347>). Der Beamte ist dem Allgemeinwohl und damit zur uneigennützigen Amtsführung verpflichtet und hat bei der Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen. Der Einsatz wirtschaftlicher Kampf- und Druckmittel zur Durchsetzung eigener Interessen, insbesondere auch kollektive Kampfmaßnahmen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG wie das Streikrecht, lassen sich mit der Treuepflicht des Beamten nicht vereinbaren (vgl. BVerfGE 119, 247 <264> m.w.N.). Die Gewährleistung einer rechtlich und wirtschaftlich gesicherten Position soll ihn dabei in die Lage versetzen, seiner Treuepflicht zu genügen.

122

bb) Das Lebenszeitprinzip hat die Funktion, die Unabhängigkeit des Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bieten die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BVerfGE 121, 205 <221>). Dazu gehört auch und vor allem, dass der Beamte nicht willkürlich oder nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann. Der mit dem Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit sichert (vgl. BVerfGE 121, 205 <222>; 141, 56 <71 Rn. 38>).

123

cc) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 117, 330 <351>; 119, 247 <269>; 130, 263 <292>; 139, 64 <111 f. Rn. 93>; 140, 240 <278 Rn. 72>). Die Besoldung des Beamten stellt kein Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen dar, sondern ist eine "Gegenleistung" des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und die ihm im Staatsleben zufallende Funktion, eine stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften zu bilden, erfüllen kann (vgl. BVerfGE 7, 155 <162 f.>; 21, 329 <345>; 39, 196 <201>; 44, 249 <265>; 117, 372 <380>; stRspr). Deshalb ist die Folgerung unabweisbar, dass die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts als ein besonders wesentlicher hergebrachter Grundsatz anzusehen ist, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist (BVerfGE 8, 1 <16 f.>; 117, 372 <380 f.>).

124

Mit der unmittelbaren objektiven Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts begründet Art. 33 Abs. 5 GG zugleich aber auch ein grundrechtsähnliches Individualrecht des einzelnen Beamten gegenüber dem Staat (vgl. BVerfGE 99, 300 <314>; 107, 218 <236 f.>; 117, 330 <344>; 119, 247 <266>; 130, 263 <292>). Diese subjektiv-rechtliche Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG folgt aus der Eigenart des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses: Der Beamte steht dem Staat als seinem Dienstherrn gegenüber, der in seiner Stellung als Gesetzgeber zugleich für die Regelung des Rechtsverhältnisses sowie die Verteilung der gegenseitigen Rechte und Pflichten allein zuständig und verantwortlich ist. Der einzelne Beamte hat keine eigenen Möglichkeiten, auf die nähere Ausgestaltung seines Rechtsverhältnisses einzuwirken. Er ist vielmehr auf die Regelung angewiesen, die sein Dienstherr als Gesetzgeber getroffen hat. Wenn daher das Grundgesetz in Art. 33 Abs. 5 GG unmittelbar die Gewähr dafür bieten will, dass die beamtenrechtliche Gesetzgebung bestimmten eng begrenzten verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen entspricht, dann liegt die Annahme nahe, dass den hauptsächlich und unmittelbar Betroffenen ein entsprechendes Individualrecht eingeräumt werden soll, damit sie insoweit in Übereinstimmung mit den rechts- und sozialstaatlichen Grundprinzipien ihre verfassungsmäßige Stellung auch rechtlich wahren können (vgl. auch BVerfGE 8, 1 <17>).

125

d) An den Beachtenspflichten hat auch die Einfügung der Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) nichts geändert. Schon aus dem insoweit unveränderten Wortlaut der Bestimmung ergibt sich, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts weiterhin die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen hat (vgl. BVerfGE 119, 247 <272 f.>). Fortzuentwickeln ist das Recht des öffentlichen Dienstes, nicht aber der hierfür geltende Maßstab, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 121, 205 <232>). Allerdings verbleibt dem Gesetzgeber auch bei hergebrachten Grundsätzen ein Gestaltungsspielraum, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG einer Fortentwicklung des Beamtenrechts deshalb nicht entgegen (BVerfGE 145, 1<12 f. Rn. 27>). Gleichwohl verstoßen Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Leitbilds des deutschen Berufsbeamtentums nicht in Einklang gebracht werden können, auch weiterhin gegen die Vorgaben der Verfassung (vgl. BVerfGE 119, 247 <273>).

126

3. Die Bestimmungen des Grundgesetzes sind völkerrechtsfreundlich auszulegen. Die Europäische Menschenrechtskonvention steht zwar innerstaatlich im Rang eines Bundesgesetzes und damit unter dem Grundgesetz (a). Sie ist jedoch bei der Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen (b). Dies gilt auch für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (c). Diese Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention und damit auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beruht auf der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und seiner inhaltlichen Ausrichtung auf die Menschenrechte (d). Eine Heranziehung als Auslegungshilfe verlangt allerdings keine schematische Parallelisierung beziehungsweise vollständige Harmonisierung der Aussagen des Grundgesetzes mit denen der Europäischen Menschenrechtskonvention, sondern ein Aufnehmen ihrer Wertungen (e). Jenseits des Art. 46 EMRK ist bei der Auslegung des Grundgesetzes dem spezifischen Kontext der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte besondere Bedeutung beizumessen (f). Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit ergeben sich dort, wo ein Aufnehmen der Wertungen der Europäischen Menschenrechtskonvention methodisch nicht vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes unvereinbar ist (g).

127

a) Die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle sind völkerrechtliche Verträge. Die Konvention überlässt es den Vertragsparteien, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung der Vertragsvorschriften genügen (vgl. BVerfGE 111, 307 <316> m.w.N.). Der Bundesgesetzgeber hat den genannten Übereinkommen jeweils mit förmlichem Gesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt (Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 7. August 1952, BGBl II S. 685; die Konvention ist gemäß der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1953, BGBl II 1954 S. 14, am 3. September 1953 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten; Neubekanntmachung der Konvention in der Fassung des 11. Zusatzprotokolls in BGBl II 2002 S. 1054). Damit hat er einen entsprechenden Rechtsanwendungsbefehl erteilt. Innerhalb der deutschen Rechtsordnung stehen die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle - soweit sie für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten sind - im Range eines Bundesgesetzes (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 111, 307 <316 f.>).

128

b) Gleichwohl besitzen die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention verfassungsrechtliche Bedeutung, indem sie die Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes beeinflussen (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <316 f., 329>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <367 f.>; BVerfGK 3, 4 <8>; 9, 174 <190>; 10, 66 <77>; 10, 234 <239>; 20, 234 <247>). Der Konventionstext und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dienen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes, sofern dies nicht zu einer - von der Konvention selbst nicht gewollten (vgl. Art. 53 EMRK) - Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 111, 307 <317>; 120, 180 <200 f.>).

129

c) Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Verfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland sind nach Art. 46 EMRK zu befolgen. Im Rahmen der Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aber auch dann, wenn sie nicht denselben Streitgegenstand betreffen. Dies beruht auf der jedenfalls faktischen Orientierungs- und Leitfunktion, die der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention auch über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus zukommt (vgl. BVerfGE 111, 307 <320>; 128, 326 <368>; BVerfGK 10, 66 <77 f.>; 10, 234 <239>). Die innerstaatlichen Wirkungen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erschöpfen sich insoweit nicht in einer aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG abzuleitenden und auf die den konkreten Entscheidungen zugrundeliegenden Lebenssachverhalte begrenzten Berücksichtigungspflicht, denn das Grundgesetz will vor dem Hintergrund der zumindest faktischen Präzedenzwirkung der Entscheidungen internationaler Gerichte Konflikte zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland und dem nationalen Recht nach Möglichkeit vermeiden (vgl. BVerfGE 111, 307 <328>; 112, 1 <25 f.>; BVerfGK 9, 174 <190, 193>). Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ist damit Ausdruck eines Souveränitätsverständnisses, das einer Einbindung in inter- und supranationale Zusammenhänge sowie deren Weiterentwicklung nicht nur nicht entgegensteht, sondern diese voraussetzt und erwartet. Vor diesem Hintergrund steht auch das "letzte Wort" der deutschen Verfassung einem internationalen und europäischen Dialog der Gerichte nicht entgegen, sondern ist dessen normative Grundlage.

130

d) Die Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe auf der Ebene des Verfassungsrechts über den Einzelfall hinaus dient dazu, den Garantien der Menschenrechtskonvention in der Bundesrepublik Deutschland möglichst umfassend Geltung zu verschaffen und kann darüber hinaus Verurteilungen der Bundesrepublik Deutschland vermeiden helfen (BVerfGE 128, 326 <369>). Die inhaltliche Ausrichtung des Grundgesetzes auf die Menschenrechte kommt insbesondere in dem Bekenntnis des deutschen Volkes zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 GG zum Ausdruck. Das Grundgesetz weist mit Art. 1 Abs. 2 GG dem Kernbestand an Menschenrechten einen besonderen Schutz zu. Dieser ist in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG die Grundlage für die verfassungsrechtliche Pflicht, auch bei der Anwendung der deutschen Grundrechte die Europäische Menschenrechtskonvention in ihrer konkreten Ausgestaltung als Auslegungshilfe heranzuziehen. Art. 1 Abs. 2 GG ist daher zwar kein Einfallstor für einen unmittelbaren Verfassungsrang der Europäischen Menschenrechtskonvention, die Vorschrift ist aber mehr als ein unverbindlicher Programmsatz, indem sie eine Maxime für die Auslegung des Grundgesetzes vorgibt und verdeutlicht, dass seine Grundrechte auch als Ausprägung der allgemeinen Menschenrechte zu verstehen sind und diese als Mindeststandard in sich aufgenommen haben (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 111, 307 <329>; 128, 326 <369>; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 21; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 2 Rn. 47 ; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 71 ff.).

131

e) Die Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe für die Bestimmungen des Grundgesetzes ist ergebnisorientiert: Sie zielt nicht auf eine schematische Parallelisierung einzelner verfassungsrechtlicher Begriffe (BVerfGE 137, 273 <320 f. Rn. 128> m.w.N.), sondern dient der Vermeidung von Völkerrechtsverletzungen. Die Beseitigung oder Vermeidung einer Völkerrechtsverletzung wird zwar vielfach leichter zu erreichen sein, wenn das innerstaatliche Recht mit der Konvention harmonisiert wird. Völkerrechtlich betrachtet ist das jedoch nicht zwingend: Die Konvention überlässt es den Vertragsparteien, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung der Vertragsvorschriften genügen (vgl. BVerfGE 111, 307 <316>; 128, 326 <367>). Vor diesem Hintergrund gilt auch für die völkerrechtsfreundliche Auslegung der Begriffe des Grundgesetzes ähnlich wie für eine verfassungsvergleichende Auslegung, dass Ähnlichkeiten im Normtext nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen. Die menschenrechtlichen Gehalte des jeweils in Rede stehenden völkerrechtlichen Vertrags müssen im Rahmen eines aktiven (Rezeptions-)Vorgangs in den Kontext der aufnehmenden Verfassungsordnung "umgedacht" werden (vgl. BVerfGE 128, 326 <370>, unter Verweis auf Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl. 2011, S. 255 f.; vgl. auch Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 20).

132

f) Während sich die Vertragsparteien durch Art. 46 EMRK verpflichtet haben, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen (vgl. auch BVerfGE 111, 307 <320>), sind bei der Orientierung an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jenseits des Anwendungsbereiches des Art. 46 EMRK die konkreten Umstände des Falles im Sinne einer Kontextualisierung in besonderem Maße in den Blick zu nehmen (vgl. Kaiser, AöR 142 <2017>, S. 417 <432 ff.>). Hierbei ist zunächst zu sehen, dass im Gegensatz zum Recht der Europäischen Union (vgl. BVerfGE 75, 223 <244 f.>) die Europäische Menschenrechtskonvention in Ermangelung eines entsprechenden innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls keinen Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Gesetzesrecht beanspruchen kann. Kommt den Konventionsrechten damit kein Vorrang vor der deutschen Verfassungsrechtsordnung, sondern vielmehr eine Bedeutung als Auslegungsmaxime für das Grundgesetz zu, geht es bei der Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jenseits ihrer inter-partes-Wirkung maßgeblich darum, Aussagen zu Grundwertungen der Konvention zu identifizieren und sich hiermit auseinanderzusetzen (vgl. Kaiser, AöR 142 <2017>, S. 417 <432>). Ein Konflikt mit Grundwertungen der Konvention ist dabei nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Anerkennung einer Orientierungs- und Leitfunktion setzt damit ein Moment der Vergleichbarkeit voraus. Bei der Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sind der konkrete Sachverhalt des entschiedenen Falles und sein (rechtskultureller) Hintergrund ebenso mit einzustellen wie mögliche spezifische Besonderheiten der deutschen Rechtsordnung, die einer undifferenzierten Übertragung im Sinne einer bloßen "Begriffsparallelisierung" entgegenstehen. Die Leit- und Orientierungsfunktion ist dort besonders groß, wo sie sich auf Parallelfälle im Geltungsbereich derselben Rechtsordnung bezieht, mithin (andere) Verfahren in dem von der Ausgangsentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte betroffenen Vertragsstaat betroffen sind (vgl. Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 16 Rn. 8).

133

g) Die Grenzen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung ergeben sich aus dem Grundgesetz. Die Möglichkeiten einer konventionsfreundlichen Auslegung enden dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheint (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 128, 326 <371>; zur absoluten Grenze des Kerngehalts der Verfassungsidentität des Grundgesetzes gemäß Art. 79 Abs. 3 GG vgl. BVerfGE 123, 267 <344 ff.>). Soweit im Rahmen geltender methodischer Standards Auslegungs- und Abwägungsspielräume eröffnet sind, trifft deutsche Gerichte die Pflicht, der konventionsgemäßen Auslegung den Vorrang zu geben. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Beachtung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte etwa wegen einer geänderten Tatsachenbasis gegen eindeutig entgegenstehendes Gesetzesrecht oder deutsche Verfassungsbestimmungen, namentlich auch gegen Grundrechte Dritter verstößt (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>). Es widerspricht daher nicht dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit, wenn der Gesetzgeber ausnahmsweise Völkervertragsrecht nicht beachtet, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist (vgl. BVerfGE 111, 307 <319>).

134

Eine völkerrechtsfreundliche Auslegung der Grundrechte darf zudem nicht dazu führen, dass der Grundrechtsschutz nach dem Grundgesetz eingeschränkt wird; das schließt auch die Europäische Menschenrechtskonvention selbst aus (vgl. Art. 53 EMRK, dazu BVerfGE 111, 307<317>). Dieses Rezeptionshemmnis kann vor allem in mehrpoligen Grundrechtsverhältnissen relevant werden, in denen das "Mehr" an Freiheit für den einen Grundrechtsträger zugleich ein "Weniger" für einen anderen bedeutet (vgl. BVerfGE 128, 326 <371> m.w.N.).

135

Im Übrigen ist auch im Rahmen der konventionsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte möglichst schonend in das vorhandene, dogmatisch ausdifferenzierte nationale Rechtssystem einzupassen (vgl. BVerfGE 111, 307 <327>; 128, 326 <371>), weshalb sich eine unreflektierte Adaption völkerrechtlicher Begriffe verbietet. In der Perspektive des Grundgesetzes kommt insbesondere - gerade wenn ein autonom gebildeter Begriff des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bei textlich ähnlichen Garantien anders ausfällt als der entsprechende Begriff des Grundgesetzes - das Verhältnismäßigkeitsprinzip als verfassungsimmanenter Grundsatz in Betracht, um Wertungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu berücksichtigen: "Heranziehung als Auslegungshilfe" kann vor diesem Hintergrund bedeuten, die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Abwägung berücksichtigten Aspekte auch in die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen (vgl. BVerfGE 111, 307 <324>; 128, 326 <371 f.>; BVerfGK 3, 4 <9>).

II.

136

Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Hoheitsakte sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie sind, mit teils unterschiedlichen Begründungsansätzen, jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Hierin liegt keine Verkennung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben. Zwar unterfallen der Beschwerdeführer zu I. sowie die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. dem Schutzbereich der Koalitionsfreiheit (1.). Auch stellen die in den Ausgangsverfahren angegriffenen Maßnahmen jeweils einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG dar (2.). Diese Eingriffe sind jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt (3.). Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (4.).

137

1. Die Koalitionsfreiheit wird nicht verfassungsunmittelbar durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) begrenzt (a). Der sachliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG ist vorliegend eröffnet (b).

138

a) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts finden sich bislang keine ausdrücklichen Aussagen zum Verhältnis von Art. 9 Abs. 3 GG zu Art. 33 Abs. 5 GG. In einem frühen Urteil entschied der Erste Senat zur Reichweite der Koalitionsfreiheit zwar, eine Sonderstellung könnten solche Vereinigungen einnehmen, deren Mitglieder von der tariflichen Lohngestaltung durch andere verfassungsrechtliche Bestimmungen ausgeschlossen seien, wie sich dies etwa für Beamte aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) ergebe (vgl. BVerfGE 4, 96 <107>). Den hierin zum Ausdruck kommenden Gedanken einer verfassungsunmittelbaren Begrenzung des Schutzbereiches der Koalitionsfreiheit hat das Bundesverfassungsgericht später aber nicht mehr aufgegriffen. In seinem Beschluss zu der gewerkschaftlichen Werbung bei Personalratswahlen aus dem Jahr 1965 hat der Zweite Senat festgestellt, dass das für jedermann und für alle Berufe gewährleistete Grundrecht der Koalitionsfreiheit auch Beamten zustehe, allerdings zu prüfen sei, ob weitergehende Beschränkungen des Grundrechts für diese Personengruppe durch Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt werden könnten. Nach Art. 33 Abs. 5 GG seien nur solche Grundrechtsbeschränkungen zulässig, die durch Sinn und Zweck des konkreten Dienst- und Treueverhältnisses des Beamten gefordert würden (vgl. BVerfGE 19, 303 <322>). Grundrechtsdogmatisch setzt eine Grundrechtsbeschränkung (und ihre Rechtfertigung) die Eröffnung des Schutzbereiches der jeweiligen Gewährleistung voraus. Läge bereits eine verfassungsunmittelbare Begrenzung auf der Ebene des Schutzbereiches vor, wären Aussagen zu Grundrechtsbeschränkungen und ihrer Rechtfertigung hingegen nicht mehr erforderlich (vgl. auch Klein, Das Kollektivvertrags- und Streikrecht für Beamte in privatisierten Unternehmen, 2017, S. 139 m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht geht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - unter Verweis auf drei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 8, 1 <17>; 44, 249 <264>; 119, 247 <264>) davon aus, dass Art. 33 Abs. 5 GG aufgrund seiner inhaltlichen Bestimmtheit unmittelbar gelte und dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG vorgehe, soweit sein Anwendungsbereich reiche (vgl. BVerwGE 149, 117 <125 f. Rn. 32>). Die beiden erstgenannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts befassen sich indes schon nicht mit Art. 9 Abs. 3 GG; die Entscheidung zur antragslosen Teilzeitbeschäftigung (vgl. BVerfGE 119, 247 <264>) erwähnt die Koalitionsfreiheit zwar am Rande, trifft aber keine Aussage über das Verhältnis zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums.

139

Eine systematische und teleologische Auslegung führt indes zu dem Ergebnis, dass die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums kollidierendes Verfassungsrecht zur Rechtfertigung von Beschränkungen des Art. 9 Abs. 3 GG darstellen; sie begrenzen die Koalitionsfreiheit nicht verfassungsunmittelbar (vgl. Klein, Das Kollektivvertrags- und Streikrecht für Beamte in privatisierten Unternehmen, 2017, S. 140 ff.; a.A. Hänsle, Streik und Daseinsvorsorge, 2016, S. 490 ff.). Ein solches Verständnis trägt der herausgehobenen Stellung der Grundrechte als dem Kern der freiheitlich demokratischen Ordnung (vgl. BVerfGE 31, 58 <73>) Rechnung und vermeidet eine vorschnelle und nur abstrakte Güterabwägung, in der ein Rechtsgut auf Kosten eines anderen realisiert wird (vgl. auch Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 72). Vielmehr wird dadurch dem Grundsatz der praktischen Konkordanz umfassend Rechnung getragen, wonach zwei Verfassungsgüter miteinander derart in Einklang gebracht werden, dass der schonendste Ausgleich gefunden wird. Jedes der Verfassungsgüter hat so weitgehend wie möglich zur Geltung und damit zur optimalen Wirksamkeit zu kommen. Dies gilt auch für die Strukturprinzipien des Art. 33 Abs. 5 GG, die einem Ausgleich mit anderen Gütern nicht von vornherein verschlossen sind (vgl. Kees, Der Staat 54 <2015>, S. 63 <75>). Auch nach dem die Verfassungsinterpretation leitenden Prinzip der Einheit der Verfassung ist eine Betrachtungsweise zu vermeiden, die einzelne Werte und Prinzipien gegenüber anderen einseitig vorzieht oder verwirft. Eine grundrechtsbegrenzende Auslegung bereits auf der Ebene des Schutzbereichs ohne Eintritt in eine Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt nur dort in Betracht, wo sich dies dem Grundgesetz zweifelsfrei entnehmen lässt. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

140

b) Die Eröffnung des sachlichen Schutzbereiches der Koalitionsfreiheit lässt sich jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art - der Beschwerdeführer zu I. sowie die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. sind als beamtete Lehrkräfte Streikaufrufen der GEW gefolgt - auch nicht von vornherein mit Verweis auf das Erfordernis einer Tarifbezogenheit des Streiks sowie einer Tariffähigkeit der Streikenden beschränken. Da Beamte von der tariflichen Lohngestaltung ausgeschlossen sind (vgl. BVerfGE 4, 96 <107>; Kemper, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 7. Aufl. 2018, Art. 9 Rn. 197; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 362 ), ist ihren Koalitionen zwar insoweit der Abschluss von Tarifverträgen verwehrt. In den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt und zuletzt in seiner Entscheidung zum Tarifeinheitsgesetz solche Arbeitskampfmaßnahmen einbezogen, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind, jedenfalls soweit sie erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen (vgl. BVerfGE 84, 212 <225>; 88, 103 <114>; 92, 365 <393 f.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 131). Eine Aussage dahingehend, dass der Streik stets in Bezug auf den Abschluss eines eigenen Tarifvertrages erfolgen müsste, lässt sich den bisherigen Entscheidungen allerdings nicht entnehmen. Entscheidend für die Zugehörigkeit zum Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG ist vielmehr, dass es sich um gewerkschaftlich getragene, auf Tarifverhandlungen bezogene Aktionen handelt (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 26. März 2014 - 1 BvR 3185/09 -, juris, Rn. 26 ff.). Das Bundesarbeitsgericht nimmt jedenfalls einen Streik, den eine Gewerkschaft zur Unterstützung eines auf den Abschluss eines Tarifvertrags gerichteten Streiks ausruft, nicht (mehr) von vornherein vom Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG aus (vgl. BAGE 123, 134 <137 f. Rn. 13>; zum "mittelbaren Tarifbezug" Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S. 198 ff.). Ein solches umfassendes Verständnis von Art. 9 Abs. 3 GG und das darin zum Ausdruck kommende Bemühen um die Gewährleistung eines möglichst weitreichenden Grundrechtsschutzes greift im Sinne einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung zudem die Wertungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK auf, wonach auch der Unterstützungsstreik jedenfalls ein ergänzendes Element der Koalitionsfreiheit darstelle (vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 8. April 2014, Nr. 31045/10, § 77). In den vorliegenden Verfahren steht die dem Beschwerdeführer zu I. sowie den Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. jeweils vorgeworfene Teilnahme an (Warn-)Streikmaßnahmen, zu denen die GEW aufgerufen hatte, im Zusammenhang mit seinerzeitigen Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst und ist daher auch nicht von vornherein zur Förderung der mit dem Hauptarbeitskampf verfolgten Ziele offensichtlich ungeeignet (vgl. auch BAGE 123, 134 <146 Rn. 37>).

141

2. Die angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen beeinträchtigen das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG. Die Koalitionsfreiheit wird beschränkt durch alle Verkürzungen des grundrechtlich Gewährleisteten. Als staatliche Beeinträchtigung kommen daher sämtliche belastenden Regelungen und Maßnahmen in allen Stadien der Grundrechtsausübung in Betracht (Bauer, in: Dreier, GG, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 9 Rn. 90 m.w.N.). Die disziplinarische Ahndung des Verhaltens des Beschwerdeführers zu I. sowie der Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. durch Verfügungen ihrer Dienstherren und deren disziplinargerichtliche Bestätigung durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen begrenzen die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Arbeitskampf.

142

3. Die Beeinträchtigung der Koalitionsfreiheit ist jedoch durch hinreichend gewichtige, verfassungsrechtlich geschützte Belange gerechtfertigt.

143

Verfassungsrechtlich unbedenklich ist zunächst, dass die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Entscheidungen das Streikverbot für Beamte als einen hergebrachten Grundsatz mit Verfassungsrang angesehen haben (a), der vom Gesetzgeber nicht lediglich zu berücksichtigen, sondern zu beachten ist (b). Einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung des Streikverbots für Beamte bedarf es nicht (c). Das statusbezogene Streikverbot für Beamte greift auch nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Gewährleistung des Art. 9 Abs. 3 GG ein (d).

144

a) Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es erfüllt die für eine Qualifikation als hergebrachter Grundsatz notwendigen Voraussetzungen der Traditionalität (aa) und Substanzialität (bb).

145

Dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 GG lässt sich eine Konkretisierung dessen, was die Verfassung als hergebrachten Grundsatz ansieht, nicht entnehmen. Im Parlamentarischen Rat wurde die Reichweite der Koalitionsfreiheit zwar kontrovers diskutiert (vgl. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Bd. 14, Teilbd. 1, Hauptausschuss, 2009, S. 521 ff.); ausdrückliche Aussagen wurden in den Verfassungstext aber weder zu einem Streikrecht noch zu einem Streikverbot für Beamte aufgenommen.

146

In der Entscheidung zur Alimentation kinderreicher Beamter hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, verfassungsrechtlich garantiert sei der hergebrachte allgemeine Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass die angemessene Alimentierung summenmäßig nicht erstritten oder vereinbart, sondern durch Gesetz festgelegt werde, und dass innerhalb des Beamtenrechts die Zulassung eines Streiks ausgeschlossen sei (vgl. BVerfGE 44, 249 <264> m.w.N.). In der Entscheidung zur antragslosen Teilzeitbeschäftigung von Beamten heißt es, zu den Kernpflichten des Beamtenverhältnisses gehöre seit jeher die Treuepflicht. Der Beamte sei dem Allgemeinwohl und damit zur uneigennützigen Amtsführung verpflichtet und habe bei der Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen. Der Einsatz wirtschaftlicher Kampf- und Druckmittel zur Durchsetzung eigener Interessen, insbesondere auch kollektive Kampfmaßnahmen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG wie das Streikrecht, seien ihm verwehrt (BVerfGE 119, 247<264> m.w.N.).

147

aa) Das Streikverbot erfüllt das für einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums wesentliche Element der Traditionalität. Während die Weimarer Reichsverfassung in den maßgeblichen Bestimmungen der Art. 130 Abs. 2, Art. 159 WRV weder eine Aussage zum Streikrecht noch zum Streikverbot für Beamte traf, erließ Reichspräsident Friedrich Ebert am 1. Februar 1922 eine auf Art. 48 Abs. 2 WRV gestützte Notverordnung betreffend das Verbot der Arbeitsniederlegung durch Beamte der Reichsbahn (RGBl S. 187). Nach § 1 Abs. 1 dieser bereits am 9. Februar 1922 wieder außer Kraft getretenen Verordnung (RGBl S. 205) war Beamten der Reichsbahn "ebenso wie allen übrigen Beamten nach dem geltenden Beamtenrechte die Einstellung oder Verweigerung der ihnen obliegenden Arbeit verboten". Nach dem Jahr 1922 erließen zwar weder der Reichstag noch die Reichsregierung weitere ausdrückliche Streikverbote für Beamte. Der zeitgenössischen Rechtsprechung lässt sich jedoch entnehmen, dass ein Streikverbot für Beamte als ganz überwiegend anerkannt angesehen wurde (RGSt 56, 412 <416 ff.>; 56, 419 <421 f.>; Entscheidungen des Reichsdisziplinarhofs vom 10. April 1923, in: Schulze/Simons, Die Rechtsprechung des Reichsdisziplinarhofes nach dem Stande vom 1. Oktober 1925, 1926, S. 19 <21>; vom 14. Dezember 1922, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 73 <77>; vom 8. Mai 1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 85; vom 12. März 1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 86 <87>; vom 30. Januar 1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 404 <405 f.>; weitere Rechtsprechungsnachweise bei Anschütz, WRV, 14. Aufl. 1933, Art. 159 Anm. 5; sowie Hoffmann, Beamtentum und Streik, AöR 91 <1966>, S. 141 <164 mit Fn. 122>; a.A. wohl Däubler, Der Streik im öffentlichen Dienst, 2. Aufl. 1971, S. 107). Das Streikverbot für Beamte geht mithin auf eine (jedenfalls) in der Staatspraxis der Weimarer Republik begründete Traditionslinie zurück und erweist sich vor diesem Hintergrund als hergebracht im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG.

148

Teilweise wird gegen eine Anerkennung des Streikverbots als eigenständiger hergebrachter Grundsatz vorgebracht, die Notverordnung, mit der die Exekutive auf den Eisenbahnerstreik des Jahres 1922 reagiert habe, sei nach dem Verständnis des Grundgesetzes nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Dieser Umstand müsse auf die Interpretation des Art. 33 Abs. 5 GG durchschlagen (vgl. Hensche, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl. 2011, § 18a Rn. 39). Eine solche Argumentation lässt allerdings außer Acht, dass der Verfassungsgeber mit Schaffung des Art. 33 Abs. 5 GG den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums durch Inkorporation in das Grundgesetz Legitimation verliehen hat. Er nahm ausdrücklich Bezug auf die vorkonstitutionell hergebrachten Grundsätze, ohne dies von ihren Entstehungsbedingungen abhängig zu machen. Im Übrigen hat die genannte Notverordnung ein allgemeines dienstrechtliches Streikverbot nicht begründet, sondern ein solches als bestehend vorausgesetzt und lediglich für eine konkrete Gefahrensituation konkretisiert.

149

bb) Das Erfordernis der Substanzialität ist mit Blick auf die enge inhaltliche Verknüpfung eines Streikverbots mit den verfassungsrechtlichen Fundamenten des Berufsbeamtentums in Deutschland, namentlich der beamtenrechtlichen Treuepflicht sowie dem Alimentationsprinzip, erfüllt.

150

Nach allgemeiner Auffassung zählt die Treuepflicht des Beamten zu den Kernbestandteilen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. nur Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 33 Rn. 186 m.w.N.). Inhaltlich verlangt die Treuepflicht, dass der Beamte bei Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen hat (vgl. BVerfGE 119, 247 <264>). Arbeitskämpfe der Beamtenschaft lassen sich damit nicht in Einklang bringen. Befürchtungen, wonach ein solches Verständnis das Beamtenverhältnis zu einem grundrechtsfreien Bereich mache, in dem die Gehorsamspflicht dazu führe, dass den Beamten ähnlich der Vorstellung des besonderen Gewaltverhältnisses keine eigenen Rechte gegenüber dem Dienstherrn zuerkannt würden (vgl. Hensche, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl. 2011, § 18a Rn. 46), sind unbegründet. Die Treuepflicht schließt mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 GG nicht jegliches private oder berufsständische Engagement des Beamten aus; ein generelles Betätigungsverbot des Beamten für eine Koalition stellt weder einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, noch folgt es aus dem Sinn und Zweck des Beamtenverhältnisses (vgl. BVerfGE 19, 303 <322>).

151

Eine enge Beziehung weist das Streikverbot darüber hinaus zu dem Alimentationsprinzip auf (vgl. BVerfGE 44, 249 <264>; 130, 263 <298>), das nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums darstellt (vgl. BVerfGE 8, 1 <16>; 117, 330 <349>; 119, 247 <263>; 130, 263 <292>). Der Beamte verpflichtet sich mit Eintritt in das Beamtenverhältnis, seine gesamte Arbeitskraft dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen (vgl. BVerfGE 21, 329 <345>; 119, 247 <263 f.>). Als Ausgleich hat der Dienstherr den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 130, 263 <292> mit Verweis auf BVerfGE 8, 1 <14>; 117, 330 <351>; 119, 247 <269>). Art. 33 Abs. 5 GG enthält damit eine unmittelbare, objektive Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts und gewährt wegen der Eigenart des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses, in welchem dem Beamten kein Einfluss auf die Ausgestaltung seiner Arbeitsbedingungen zukommt, zugleich ein grundrechtsähnliches, materielles Recht gegenüber dem Staat (vgl. BVerfGE 8, 1 <17>). Hiermit geht die einseitige, hoheitliche Festlegung der Besoldung der Beamten durch den Dienstherrn einher.

152

Das Streikverbot ist nach der gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Konzeption des Berufsbeamtentums sowohl mit dem Alimentationsprinzip als auch mit der Treuepflicht untrennbar verbunden. Mit diesen beiden funktionswesentlichen Prinzipien lässt sich ein Streikrecht für Beamte nicht vereinbaren; das Streikverbot gewährleistet und rechtfertigt vielmehr erst die gegenwärtige Ausgestaltung der genannten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums. Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei dem Streikverbot des Art. 33 Abs. 5 GG um ein eigenständiges, systemnotwendiges und damit fundamentales Strukturprinzip des Berufsbeamtentums (vgl. Bitsch, ZTR 2012, S. 78 <79 f.>; a.A. Klaß, Die Fortentwicklung des deutschen Beamtenrechts durch das europäische Recht, 2014, S. 306). Seine Preisgabe würde die in der Bundesrepublik Deutschland bestehende Ordnung des Berufsbeamtentums grundsätzlich in Frage stellen (vgl. Seifert, KritV 2009, S. 357 <368, 372 ff.>).

153

b) Das Streikverbot ist Teil der institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG und vom Gesetzgeber zu beachten. Ein Streikrecht, auch nur für Teile der Beamtenschaft, gestaltete das Verständnis vom und die Regelungen des Beamtenverhältnisses grundlegend um. Es hebelte die funktionswesentlichen Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenszeitigen Anstellung sowie der Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber aus, erforderte jedenfalls aber deren grundlegende Modifikation. Für eine Regelung etwa der Besoldung durch Gesetz bliebe im Falle der Zuerkennung eines Streikrechts kein Raum. Würde die Besoldung von Beamten oder Teile hiervon erstritten werden können, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen - und damit die subjektiv-rechtliche Ausgestaltung des Art. 33 Abs. 5 GG - nicht mehr rechtfertigen. Das Alimentationsprinzip dient aber zusammen mit dem Lebenszeitprinzip einer unabhängigen Amtsführung und sichert die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe für das Amt ab. Um dies zu gewährleisten, hat das Bundesverfassungsgericht die Pflicht des Dienstherrn zur amtsangemessenen Besoldung als einen essentiellen Bestandteil des Alimentationsprinzips betont (vgl. BVerfGE 130, 263 <292>; 139, 64 <111 f. Rn. 93>; 140, 240 <278 Rn. 72>; 141, 56 <70 Rn. 35>; 145, 249 <272 Rn. 48>; 145, 304 <324 f. Rn. 66>). Mit der (teilweisen) Abkehr von diesen miteinander verbundenen Kernprinzipien stünde das Berufsbeamtentum als solches und damit der Regelungsgegenstand des Art. 33 Abs. 5 GG in Frage (vgl. Di Fabio, Das beamtenrechtliche Streikverbot, 2012, S. 56 f.; a.A. Schnapp, Beamtenstatus und Streikrecht, 1972, S. 50). Ein Streikrecht für Beamte passte daher nicht lediglich die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit an und stellte das Beamtenrecht in die Zeit. Es griffe vielmehr in den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Kernbestand von Strukturprinzipien ein. Die für das Streikverbot geltende Beachtenspflicht versperrt daher den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber (vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 57 ff.; a.A. Schlachter, RdA 2011, S. 341 <348>).

154

c) Eine ausdrückliche gesetzliche Normierung des Streikverbots für Beamte ist von Verfassungs wegen nicht gefordert. Zwar bedarf es auch bei vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten, die nur aufgrund von kollidierendem Verfassungsrecht beschränkt werden können, regelmäßig einer gesetzlichen Grundlage zur Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken (vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1985, S. 262 f.; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Vorb. Rn. 141; ferner BVerfGE 83, 130 <142>; 108, 282 <311>; 122, 98 <107>). Die ausdrückliche einfachgesetzliche Festschreibung eines Streikverbots für Beamte ist allerdings im Beamtenrecht des Bundes und der Länder die Ausnahme. Gegenwärtig enthält neben Art. 115 Abs. 5 der Verfassung des Saarlandes lediglich das Landesbeamtengesetz von Rheinland-Pfalz mit § 50 (GVBl 2010 S. 319) eine Regelung, wonach Dienstverweigerung oder Arbeitsniederlegung zur Wahrung oder Förderung der Arbeitsbedingungen mit dem Beamtenverhältnis nicht zu vereinbaren sind. Eine im Entwurf des Bundesbeamtengesetzes (BBG) von 1953 (vgl. BTDrucks I/2846, S. 10, 43) noch vorgesehene ausdrückliche Normierung des Streikverbots für Beamte wurde vom Ausschuss für Beamtenrecht gestrichen. Er hielt die Unvereinbarkeit der Arbeitsniederlegung mit den Pflichten eines Beamten für rechtlich so klar gegeben und in den Rechtsvorstellungen der Beamten wie der Staatsbürger so fest verankert, dass er die Aufnahme einer entsprechenden Vorschrift als nicht notwendig ansah (vgl. Nachtrag zu BTDrucks I/4246, S. 8).

155

Die mit den vorliegenden Verfassungsbeschwerden angegriffenen Disziplinarverfügungen haben als gesetzliche Grundlagen unter anderem auf die in den Landesbeamtengesetzen enthaltenen Regelungen zum Fernbleiben vom Dienst verwiesen. Darüber hinaus wurde teilweise auch auf die im Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (BeamtStG) normierten beamtenrechtlichen Grundpflichten der uneigennützigen Amtsführung zum Wohl der Allgemeinheit sowie der Weisungsgebundenheit (§§ 33-35 BeamtStG) abgestellt. Diese Vorschriften stellen jedenfalls in ihrer Gesamtheit eine hinreichende Konkretisierung des aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Streikverbots dar (vgl. auch Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 68; Lauer, Das Recht des Beamten zum Streik, 2017, S. 137). Zählt es zu den gesetzlich ausdrücklich normierten Grundpflichten eines Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen und sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen zu verwalten (vgl. auch § 61 Abs. 1 BBG, § 34 BeamtStG), ist damit gleichsam das Verbot von kollektiven wirtschaftlichen Kampfmaßnahmen zur Förderung gemeinsamer (eigener) Berufsinteressen mitgedacht (vgl. auch BVerwGE 53, 330 <331>). Einer darüber hinausgehenden Regelung des Streikverbots bedarf es aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht.

156

d) Die Beschränkung der Koalitionsfreiheit ist insoweit, als die Führung von Arbeitskämpfen durch Beamtinnen und Beamte in Rede steht, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Streikverbot für Beamte findet seine Grundlage in Art. 33 Abs. 5 GG und trägt auch dem Grundsatz der praktischen Konkordanz Rechnung.

157

aa) Das Verbot eines Streiks der Beamten dient wie der übrige Kernbestand von Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG einer stabilen Verwaltung (vgl. BVerfGE 56, 146 <162> m.w.N.), der Gewährleistung staatlicher Aufgabenerfüllung und damit der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Erreicht wird dieses Ziel, das die Verfassung auch durch andere Regelungen des Art. 33 GG gewährleistet, unter anderem durch einen Beamtenapparat, dessen Arbeitsbedingungen einseitig hoheitlich festgelegt werden, dessen Arbeitskraft stets, gerade auch in Krisenzeiten, abgerufen werden kann und der sich an einem Kräftemessen mit seinem Dienstherrn beziehungsweise dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber nicht beteiligt. Der Konflikt zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG ist nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz zu lösen, wonach kollidierende Verfassungsrechtspositionen in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und so in Ausgleich zu bringen sind, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden (vgl. BVerfGE 28, 243 <260 f.>; 41, 29 <50 f.>; 93, 1 <21>; 134, 204 <223 Rn. 68>; stRspr).

158

bb) Das Spannungsverhältnis zwischen Koalitionsfreiheit und Art. 33 Abs. 5 GG ist zugunsten eines für Beamtinnen und Beamte bestehenden Streikverbots aufzulösen. Der Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG trifft Beamtinnen und Beamte nicht unzumutbar schwer. Zum einen ist mit dem Streikrecht, dem im Beamtenverhältnis auf der Ebene der Schutzbereichseröffnung wegen des Erfordernisses einer Tarifbezogenheit ohnehin enge Grenzen gezogen werden, lediglich ein Teilbereich der Koalitionsfreiheit angesprochen. Ein Streikverbot zeitigt kein vollständiges Zurücktreten der Koalitionsfreiheit und beraubt sie nicht gänzlich ihrer Wirksamkeit. Zum anderen hat der Gesetzgeber Regelungen geschaffen, die zu einer Kompensation der Beschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG bei Beamtinnen und Beamten beitragen sollen. So räumen die erwähnten Vorschriften der § 118 BBG und § 53 BeamtStG sowie die Beamtengesetze der Länder den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften zwar keine Mitentscheidung, wohl aber Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse ein. Nach der Gesetzesbegründung ist diese Beteiligung jedenfalls auch als Ausgleich für das Streikverbot geschaffen worden (vgl. BTDrucks 16/4027, S. 35). Ein weiteres Element der Kompensation ergibt sich aus dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip, das dem einzelnen Beamten das grundrechtsgleiche Recht einräumt, die Erfüllung der dem Staat obliegenden Alimentationsverpflichtung zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen und erforderlichenfalls auf dem Rechtsweg durchzusetzen. Bei diesem wechselseitigen System von aufeinander bezogenen Rechten und Pflichten zeitigen Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamtenverhältnisses. Ein "Rosinenpicken" lässt das Beamtenverhältnis nicht zu (vgl. auch BVerfGE 130, 263 <298>). Dieser rechtstatsächliche Befund wird mit dem schlichten Verweis auf wegen des Streikrechts notwendig werdende Änderungen der bisherigen Regelungen zur Ausgestaltung von Rechten und Pflichten der Beamten (vgl. Schröder, AuR 2013, S. 280 <284>) nicht entkräftet. Vielmehr löste ein Streikrecht (für bestimmte Beamtengruppen) eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses aus und zöge wesentliche beamtenrechtliche Grundsätze und damit zusammenhängende Institute in Mitleidenschaft (vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 57 f.). Mit der Zuerkennung des Streikrechts stellte sich die Frage, welche Auswirkungen dies auf die Einführung eines Tarifvertragssystems und die Tarifbindung von Beamten und Dienstherren, auf die Weitergeltung oder Modifikation von Alimentations- und Lebenszeitprinzip, auf Einzelaspekte wie etwa die Beihilfegewährung und die Sozialversicherungsfreiheit im Beamtenverhältnis sowie auf die Möglichkeit gerichtlicher Geltendmachung des Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation zeitigte. In der mündlichen Verhandlung vom 17. Januar 2018 vorgeschlagene Kombinations- oder Integrationslösungen, etwa die grundsätzliche Geltung des Alimentationsprinzips zur Sicherung der Mindestalimentation bei einem gleichzeitigen Streikrecht für eine "überamtsangemessene" Besoldung von "Randbereichsbeamten" werfen nicht nur zahlreiche Umsetzungsschwierigkeiten auf, sondern stoßen vor allem mit Blick auf die auch nach diesem Modell weiterhin nicht streikberechtigten "Kernbereichsbeamten" auf Bedenken.

159

cc) Ein möglichst schonender Ausgleich im Sinne praktischer Konkordanz kann nicht durch die Gewährung eines eingeschränkten Streikrechts unter besonderen richterrechtlich zu entwickelnden oder gesetzlich vorzusehenden Voraussetzungen wie etwa einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht geplanter Streikmaßnahmen erreicht werden. So sind bereits nach dem geltenden, im Wesentlichen durch die Rechtsprechung geprägten Arbeits(kampf)recht bestimmte Rechtmäßigkeitsanforderungen bei der Wahrnehmung des Streikrechts zu beachten, eine solche hat insbesondere verhältnismäßig zu sein (vgl. BAGE 123, 134 <141 Rn. 22 f.> m.w.N.). Zwar reduzierte ein unter derartigen Bedingungen stehendes (eingeschränktes) Streikrecht die negativen Folgen der Streiktätigkeit für die Grundrechtsverwirklichung Dritter, etwa Eltern und Schüler, sowie die Beeinträchtigungen für die Funktionsfähigkeit der Verwaltung. Zudem erlaubte eine Anzeige beziehungsweise Genehmigungspflicht den Verwaltungsträgern eine jedenfalls teilweise Sicherstellung ihrer Aufgabenerfüllung. So könnte im Bereich des Schulwesens die Schulleitung bei frühzeitiger Ankündigung der Streikmaßnahme (zumindest) auf eine Schülerbetreuung durch Notdienste hinwirken und im Einzelfall auch Streikverbote aussprechen. Allerdings wäre dies - und hierin liegt wegen der Unkalkulierbarkeit ein gewichtiger Einwand - nur dann möglich, wenn sich ein ausreichender Anteil der Beamten dazu entschiede, nicht zu streiken, oder von einer Streikteilnahme durch im Einzelfall ausgesprochene Verbote ausgeschlossen werden könnte.

160

Bei länger andauernden Arbeitskämpfen und der Beteiligung von Inhabern schulischer Funktionsstellen ließe sich zudem der - ebenfalls verfassungsrechtlich geschützte - staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag des Art. 7 Abs. 1 GG (vgl. dazu BVerfGE 47, 46 <71>; 93, 1 <21>; 98, 218 <244>), kurz ein funktionierendes Schulsystem (vgl. BVerfGE 138, 1 <29 Rn. 80>), nicht mehr durchgängig sicherstellen. Dass es in der Vergangenheit selbst in Ländern mit einem überwiegenden Anteil an tarifbeschäftigten Lehrkräften nicht zu schwerwiegenden Beeinträchtigungen des Schulbetriebes gekommen ist, stellt das Beeinträchtigungspotential von Arbeitskämpfen im schulischen Bereich nicht grundsätzlich in Frage. Denn zum einen handelte es sich nach Auskunft der Vertreter des Freistaates Sachsen in der mündlichen Verhandlung vom 17. Januar 2018 in der Vergangenheit dort regelmäßig um kurze Streikmaßnahmen ohne Beteiligung der (beamteten) Schulleiter und ihrer Stellvertreter. Zum anderen ist es gerade das Wesen einer Arbeitskampfmaßnahme, auf den jeweiligen Gegenspieler Druck in Gestalt der Zufügung von Nachteilen ausüben zu können, um zu einem Tarifabschluss zu gelangen. Daher wären mit der Gewährung eines Streikrechts für Beamte im vorgenannten Sinne ebenfalls erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Schulwesens zu besorgen. Gleiches würde für die Zuerkennung eines Streikrechts bei einer gleichzeitigen Pflicht zur Nachholung der ausgefallenen Stunden gelten, da bei einer Nachholung im Rahmen bestehender Lehr-, Stunden- und Raumbelegungspläne organisatorische Schwierigkeiten und damit nachteilige Auswirkungen auf den Schulbetrieb nicht ausgeschlossen werden könnten.

161

Eine praktisch konkordante Zuordnung von Koalitionsfreiheit und hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums verlangt auch nicht, das Streikverbot auf Teile der Beamtenschaft zu beschränken und hierbei auf den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG zurückzugreifen (so aber statt vieler Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S. 252 f. und passim; Gooren, ZBR 2011, S. 400 <402 ff.>; Schröder, AuR 2013, S. 280 <282 ff.>). Hiernach verbliebe es für Beamte, die schwerpunktmäßig hoheitsrechtliche Befugnisse im Sinne dieser Vorschrift ausübten, auch weiterhin bei einem Streikverbot; allen anderen Beamtinnen und Beamten wäre ein Streikrecht zuzubilligen (in diesem Sinne auch BVerwGE 149, 117 <134 f. Rn. 60 ff.>; dagegen Katerndahl, Tarifverhandlung und Streik als Menschenrechte, 2017, S. 435 ff., 454; für eine Änderung des Grundgesetzes Mett, Das Streikrecht im öffentlichen Dienst, 2017, S. 173 f.). Gegen eine solche funktionale Aufspaltung des Streikrechts sprechen die mit dem Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse zusammenhängenden Abgrenzungsschwierigkeiten (vgl. Luber, RiA 2018, S. 4 <6 f.>). Bereits die trennscharfe Differenzierung, wann bei einer konkreten Diensthandlung hoheitsrechtliche Befugnisse wahrgenommen werden und wann nicht, erweist sich als außerordentlich schwierig. Problematisch wird eine Abgrenzung aber auch dann, wenn nicht die konkrete Diensthandlung in Rede steht, sondern abstrakt die Frage zu klären ist, ob einem bestimmten Beamten, der etwa in Folge einer Abordnung, Versetzung oder Umsetzung unterschiedliche (teils hoheitliche, teils nicht-hoheitliche) Funktionen wahrnimmt, ein Streikrecht zuzubilligen ist. Unabhängig hiervon verzichtete die Anerkennung eines Streikrechts für "Randbereichsbeamte" auf die Gewährleistung einer stabilen Verwaltung und der staatlichen Aufgabenerfüllung jenseits von Art. 33 Abs. 4 GG. Davon abgesehen schüfe ein Streikrecht nach funktionellen Kriterien im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG eine Sonderkategorie der "Beamten mit Streikrecht" oder "Tarifbeamten" (vgl. Traulsen, JZ 2013, S. 65 <70 f.>), deren Arbeitsbedingungen (jedenfalls teilweise) tarifvertraglich ausgehandelt würden. Sie käme als "Dritte Säule" zu dem ausdifferenzierten System des öffentlichen Dienstes hinzu. Während im Kernbereich hoheitlichen Handelns das Alimentationsprinzip weitergälte, würde den sonstigen Beamten die Möglichkeit eröffnet, Forderungen zur Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen bei fortbestehendem Beamtenstatus gegebenenfalls mit Arbeitskampfmaßnahmen durchzusetzen. Hierdurch würde neben der bestehenden Abgrenzungs- sowie Gleichbehandlungsproblematik mit Blick auf Angestellte des öffentlichen Dienstes die Frage aufgeworfen, wieviel beamtenrechtliche Substanz einer solchen Personalkategorie noch innewohnte (vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 58). Das Problem einer Durchbrechung des klar konzipierten zweigeteilten öffentlichen Dienstrechts in Deutschland würde auch durch die Änderung der Verbeamtungspraxis - ihre rechtspolitische Umsetzbarkeit unterstellt - allenfalls mittelfristig entschärft. Selbst wenn Beamte künftig nur noch in dem Funktionsvorbehalt unterliegenden Bereichen eingesetzt würden (vgl. Lauer, Das Recht des Beamten zum Streik, 2017, S. 319), wären aus gegenwärtiger Perspektive noch auf Jahrzehnte auch außerhalb dieser Bereiche Bestandsbeamte mit Streikrecht vorhanden (vgl. auch Traulsen, JZ 2013, S. 65 <70>).

162

Schließlich verlangt ein schonender Ausgleich der widerstreitenden Verfassungsgüter auch nicht eine Stärkung der Beteiligungsrechte von Gewerkschaften oder eine Übertragung des sogenannten Dritten Weges aus dem kirchlichen Arbeitsrecht auf das Beamtenverhältnis. Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 (BVerwGE 149, 117 <136 Rn. 64>) für erforderlich erachtete erhebliche Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse von Gewerkschaften bei einem gleichzeitig fortbestehenden Streikverbot für Beamte ließe wesentliche Vorgaben der Verfassung außer Betracht. Gegenwärtig ist die Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse vorgesehen. § 118 BBG sowie § 53 BeamtStG enthalten eine prozedurale Mitwirkungspflicht, lassen das "letzte Wort" des Dienstherrn jedoch unberührt. Zwar bliebe dem Staat auch bei einer Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse die Möglichkeit erhalten, durch die Verbeamtung jederzeit verfügbares Personal einzusetzen. Käme es zu einem echten Mitentscheidungsrecht der Gewerkschaften und verbliebe es zugleich bei dem derzeitigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach wesentliche Arbeitsbedingungen und insbesondere die Besoldung der Beamten durch Gesetz zu regeln sind, so ergäbe sich jedoch ein Konflikt mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG. Als Vertretern von Partikularinteressen dürfen den Gewerkschaften keine echten Mitentscheidungsrechte im Gesetzgebungsverfahren zukommen, da anderenfalls die Souveränität des (Besoldungs-)Gesetzgebers verletzt würde. Die Möglichkeiten einer Stärkung der Beteiligungsrechte zur Kompensation eines umfassenden Streikverbots sind daher von Verfassung wegen stark begrenzt. Dies trifft in gleicher Weise auf den Vorschlag zu, das im kirchlichen Arbeitsrecht etablierte Modell des "Dritten Weges" auf das Beamtenverhältnis zu übertragen und Schlichtungsausschüssen verbindliche Regelungsbefugnisse einzuräumen.

163

4. Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland steht mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere auch mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in mehreren Verfahren seine Rechtsprechung zu Art. 11 EMRK weiterentwickelt (a). Unter Berücksichtigung wesentlicher Grundwertungen der Entscheidungen lässt sich eine Kollisionslage zwischen deutschem Recht und Europäischer Menschenrechtskonvention gegenwärtig nicht feststellen (b). Unabhängig davon wären mit Blick auf die Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums nach Auffassung des Senats auch die Voraussetzungen für eine Beschränkung des Streikrechts nach Art. 11 Abs. 2 EMRK gegeben (c).

164

a) Art. 11 Abs. 1 EMRK gewährleistet jeder Person, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in der jüngeren Vergangenheit die Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK wie auch die Eingriffsvoraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 EMRK weiter präzisiert.

165

aa) In dem Verfahren Demir und Baykara v. Türkei (Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 145) hat die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte entschieden, die Vereinigungsfreiheit des Art. 11 Abs. 1 EMRK umfasse das Recht, eine Gewerkschaft zu gründen und Mitglied einer Gewerkschaft zu werden ("the right to form and join a trade union"), das Verbot gewerkschaftlicher Monopole ("prohibition of closed-shop agreements") und das Recht einer Gewerkschaft darauf, dass der Arbeitgeber anhört, was sie im Namen ihrer Mitglieder zu sagen hat ("the right for a trade union to seek to persuade the employer to hear what it has to say on behalf of its members"). Bei der Auslegung der Bestimmung hat der Gerichtshof andere internationale Vereinbarungen (Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorganisation, Europäische Sozialcharta) sowie deren Auslegung durch die hierfür zuständigen Institutionen und die Praxis der europäischen Staaten berücksichtigt (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 85). In dem konkreten Verfahren, das eine Kollektivvereinbarung der türkischen Gewerkschaft Tüm Bel Sen mit einer türkischen Kommune betraf, stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, Angehörige der Staatsverwaltung könnten nicht aus dem Anwendungsbereich des Art. 11 EMRK ausgeschlossen werden. Allenfalls seien unter den Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 EMRK Einschränkungen denkbar, wobei die in der Ausnahmevorschrift des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Personengruppen eng gefasst werden müssten (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, §§ 107, 119). Die Regierung der Türkei habe es versäumt, eine zwingende soziale Notwendigkeit ("pressing social need") für den Ausschluss des Rechts auf Kollektivverhandlungen darzulegen (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, §§ 163 ff.). Allein der Verweis auf die privilegierte Position von Beamten im Vergleich zu Arbeitnehmern genüge hierfür nicht (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 168).

166

Das zustimmende Sondervotum des Richters Spielmann zu dem vorgenannten Urteil vom 12. November 2008, dem die Richter Bratza, Casadevall und Villiger beigetreten sind, betont die Bedeutung der Koalitionsfreiheit auch für den öffentlichen Dienst (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, §§ 1 ff.). Es sei allerdings zu berücksichtigen, dass die rechtliche Situation der Beamten in vielen Rechtssystemen von Gesetzen oder Verordnungen bestimmt werde, von denen keine Abweichung durch den Abschluss individueller Vereinbarungen zulässig sei. Unter Verweis auf Nicolas Valticos (Droit International du Travail, Bd. 8 [Droit du Travail], 2. Aufl. 1983, S. 264 ff.) führt das Sondervotum aus, der Charakter der Beziehungen zwischen dem jeweiligen Staat und seinen Beamten unterscheide sich in den konkreten Staaten. In einigen Staaten würden Beamte und andere öffentliche Angestellte - jedenfalls die meisten von ihnen - mit Blick beispielsweise auf das Recht, Kollektivverhandlungen zu führen, und sogar mit Blick auf das Streikrecht wie Arbeitnehmer des privaten Sektors behandelt. Andere Staaten folgten noch den traditionellen Vorstellungen. Ein anderes Problem resultiere daraus, dass die Definition des Beamten in ihrem Umfang variiere: je nach Staat, je nach Ausmaß des öffentlichen Sektors und je nachdem, ob und inwieweit eine Differenzierung zwischen Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst in einem weiteren Sinn vorgenommen werde (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, § 6). Obwohl das Recht zur Führung von Kollektivverhandlungen mit der Entscheidung der Großen Kammer vom 12. November 2008 nunmehr anerkannt sei, müssten bestimmte Ausnahmen oder Grenzen im öffentlichen Sektor stets möglich bleiben, vorausgesetzt, dass die Beteiligung der Repräsentanten der Bediensteten bei den Entwurfsarbeiten für die relevanten Arbeitsbedingungen oder Verordnungen garantiert bleibe (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, § 8). Die Gewährleistung, sich Gehör zu verschaffen, impliziere zwar ein Recht der Bediensteten im öffentlichen Sektor zum Dialog mit ihrem Arbeitgeber; sie beinhalte aber nicht notwendigerweise auch das Recht, Kollektivvereinbarungen abzuschließen, oder die korrespondierende Pflicht des Staates, die Existenz solcher Vereinbarungen zu ermöglichen. Vielmehr müsse den Staaten in diesen Fragen eine gewisse Wahlfreiheit und Flexibilität zukommen (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, §§ 8 f.).

167

bb) In dem Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei aus dem Jahr 2009, das die Beschwerde einer Beamtengewerkschaft betraf, entschied die Kammer der 3. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, ein Streikverbot greife in die Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK ein. Der Streik ermögliche einer Gewerkschaft, sich Gehör zu verschaffen, und stelle einen wichtigen Aspekt zum Schutz der Interessen der Gewerkschaftsmitglieder dar (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 24). Das Streikrecht sei allerdings nicht absolut, sondern könne von Voraussetzungen abhängig gemacht und beschränkt werden. So stehe etwa der Grundsatz der Gewerkschaftsfreiheit im Einklang mit einem Streikverbot für Beamte, die Hoheitsgewalt im Namen des Staates ausübten. In dem zu entscheidenden Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei sei jedoch durch Runderlass allen Beamten der Streik verboten worden, ohne eine Abwägung mit den von Art. 11 Abs. 2 EMRK erwähnten Zielen vorzunehmen. Die türkische Regierung habe nicht nachgewiesen, dass die von ihr vorgenommene Beschränkung in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen sei (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 32).

168

cc) Bereits zuvor, mit Urteil vom 27. März 2007, entschied die Kammer der 2. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte über die Reichweite von Art. 11 EMRK mit Blick auf die Rechtslage in der Türkei (vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27. März 2007, Nr. 6615/03). Der Gerichtshof betonte zunächst, dass der persönliche Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 EMRK umfassend sei und auch Beamte hiervon nicht von vornherein ausgenommen würden (vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27. März 2007, Nr. 6615/03, § 22). Im Falle des Beschwerdeführers, eines Elektrikers, dem die Teilnahme an einem Streik betreffend die Beamtenbesoldung vorgeworfen wurde, sei die gegen ihn verhängte disziplinarische Warnung nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen (vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27. März 2007, Nr. 6615/03, §§ 37 f.).

169

dd) In dem Verfahren Urcan u.a. v. Türkei entschied die Kammer der 2. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte am 17. Juli 2008 über die Beschwerden mehrerer türkischer Lehrer, die von türkischen Gerichten wegen der Teilnahme an einem Streiktag zu Disziplinarstrafen verurteilt worden waren. Der Gerichtshof betonte in diesem Zusammenhang, die Sanktionierung stelle einen Eingriff in Art. 11 EMRK unter dem Aspekt der Versammlungsfreiheit dar. Es fehle jedoch an einer Rechtfertigung im Sinne des Art. 11 Abs. 2 EMRK, da der Eingriff nicht notwendig in einer demokratischen Gesellschaft gewesen sei (vgl. EGMR, Urcan et autres c. Turquie, Urteil vom 17. Juli 2008, Nr. 23018/04 u.a., §§ 26 ff.).

170

ee) Auch nach den Entscheidungen in den Verfahren Demir und Baykara v. Türkei sowie Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei befasste sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wiederholt mit den Gewährleistungen des Art. 11 EMRK in Beschwerdeverfahren betreffend die Türkei. Im Verfahren Kaya und Seyhan v. Türkei entschied die Kammer der 2. Sektion über die Sanktionierung einer Teilnahme zweier Lehrkräfte und Gewerkschaftsmitglieder an einem Aktionstag gegen ein Gesetz zur Organisation des öffentlichen Dienstes (vgl. EGMR, Kaya et Seyhan c. Turquie, Urteil vom 15. September 2009, Nr. 30946/04, §§ 5 f.). Die den Beschwerdeführern auferlegten Disziplinarmaßnahmen entsprächen keinem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis und seien daher auch nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig. Hierdurch werde die Versammlungsfreiheit der Beschwerdeführer unverhältnismäßig beeinträchtigt (vgl. EGMR, Kaya et Seyhan c. Turquie, Urteil vom 15. September 2009, Nr. 30946/04, § 31).

171

ff) Im Verfahren Saime Özcan v. Türkei befasste sich die Kammer der 2. Sektion, ebenfalls am 15. September 2009, mit der Beschwerde einer Lehrerin, die zugleich Gewerkschaftsmitglied war und an einem nationalen Streiktag zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Beamten teilgenommen hatte. In der ursprünglichen Verurteilung der Lehrerin sah die Kammer unter Verweis auf die Entscheidungen in den Verfahren Urcan u.a. v. Türkei sowie Karaçay v. Türkei eine Verletzung von Art. 11 EMRK (vgl. EGMR, Saime Özcan c. Turquie, Urteil vom 15. September 2009, Nr. 22943/04, §§ 22 ff.). Im Urteil vom 13. Juli 2010 in dem Verfahren Çerikci v. Türkei, das die Streikteilnahme eines türkischen Kommunalbeamten und eine daraufhin ergangene Disziplinarmaßnahme betraf, verwies die Kammer der 2. Sektion auf ihre Ausführungen im Verfahren Karaçay v. Türkei und stellte wiederum eine Verletzung von Art. 11 EMRK fest (EGMR, Çerikci c. Turquie, Urteil vom 13. Juli 2010, Nr. 33322/07, §§ 14 f.).

172

b) Unter Berücksichtigung der in den genannten Verfahren getroffenen Aussagen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte lassen sich eine Konventionswidrigkeit der gegenwärtigen Rechtslage in Deutschland und damit eine Kollision zwischen nationalem Recht und Europäischer Menschenrechtskonvention nicht feststellen. Fehlt es bereits an einer Kollisionslage, kommt es auf die in den Verfassungsbeschwerdeverfahren aufgeworfene Frage nach den Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht entscheidungserheblich an. Es bedarf derzeit insbesondere keiner Klärung, ob das Streikverbot für Beamte als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und traditionelles Element der deutschen Staatsarchitektur (siehe dazu oben Rn. 144 ff.) zugleich einen (auslegungsfesten) tragenden Grundsatz der Verfassung darstellt (vgl. dazu Lorse, ZBR 2015, S. 109 <115>), wofür indes viel sprechen dürfte.

173

Mit ihren Verfassungsbeschwerden berufen sich der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. unter anderem auf eine Passage in der Entscheidung Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei, wonach ein Streikverbot bestimmte Beamtenkategorien erfassen könne, sich aber nicht - wie in dem vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu beurteilenden Fall eines türkischen Runderlasses - auf Beamte im Allgemeinen oder auf öffentliche Beschäftigte von staatlichen Wirtschafts- oder Industrieunternehmen erstrecken dürfe (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 32). Ungeachtet möglicher Ungenauigkeiten bei der Übersetzung des in der amtlichen Fassung nur in französischer Sprache vorliegenden Urteils ist bei einer Bewertung dieser Aussage mit Blick auf die einzelnen Ausprägungen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes mit einzustellen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte - wie auch die Parenthese comme en l'espèce verdeutlicht - eine Aussage in einem konkret-individuell zu entscheidenden Verfahren getroffen hat. Unmittelbare Rechtskraftwirkung begründet das gegenüber der Türkei ergangene Urteil wie auch die weiteren Entscheidungen in den Beschwerdeverfahren Demir und Baykara v. Türkei, Karaçay v. Türkei, Urcan u.a. v. Türkei, Kaya und Seyhan v. Türkei, Saime Özcan v. Türkei, Çerikci v. Türkei für die Bundesrepublik Deutschland daher nicht (vgl. auch BVerfGE 111, 307 <320>). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Aussagen inter partes zu einem bestimmten Fall vor dem Hintergrund des jeweils maßgeblichen Rechtssystems getroffen wurden und dass begriffliche Ähnlichkeiten nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen (vgl. auch BVerfGE 128, 326 <370>; Kaiser, AöR 142 <2017>, S. 417 <432 f.>; Wißmann, ZBR 2015, S. 294 <299>). Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte haben indes auch jenseits von Art. 46 EMRK über die ihnen eigene Leit- und Orientierungswirkung eine spezifische Bedeutung bei der konventionskonformen Auslegung des nationalen Rechts. Diese Orientierungswirkung ist dann besonders groß, wenn sie sich auf Parallelfälle im Geltungsbereich derselben Rechtsordnung bezieht, mithin (andere) Verfahren in dem von der Ausgangsentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte betroffenen Vertragsstaat betrifft (vgl. Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 16 Rn. 8). Jenseits dieser Parallelsituationen ist der Leit- und Orientierungswirkung durch eine Überprüfung der eigenen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 111, 307 <320>) sowie eine Übernahme der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte formulierten grundlegenden Wertungen im Sinne von verallgemeinerungsfähigen allgemeinen Grundlinien (vgl. auch BVerfGK 3, 4 <9>) Rechnung zu tragen.

174

Art. 9 Abs. 3 GG sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach auch deutsche Beamtinnen und Beamte ausnahmslos dem persönlichen Schutzbereich der Koalitionsfreiheit unterfallen (vgl. BVerfGE 19, 303 <312, 322>; Fritz, ZG 2014, S. 372 <380>), allerdings das Streikrecht als eine Einzelausprägung von Art. 9 Abs. 3 GG aufgrund kollidierenden Verfassungsrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) von dieser Personengruppe nicht ausgeübt werden kann, stehen mit den konventionsrechtlichen Wertungen in Einklang. Grundaussagen im Sinne von Wertungen, die im Rahmen einer konventionsfreundlichen Auslegung zu berücksichtigen sind, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu Schutzbereich und Einschränkbarkeit von Art. 11 EMRK formuliert. Im Verfahren Demir und Baykara v. Türkei hat die Große Kammer im Rahmen ihrer Bewertung der Garantien des Art. 11 EMRK (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, §§ 96 ff.) Ausführungen zum Schutzbereich gemacht. Sie hat die Frage nach der Reichweite des persönlichen Schutzbereichs zusammenfassend dahingehend beantwortet, dass auch Angehörige der Staatsverwaltung nicht generell aus dem Anwendungsbereich des Art. 11 EMRK herausfallen, sondern ihnen allenfalls Einschränkungen auferlegt werden können (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 107). Zudem dürfe der Wesensgehalt der Vereinigungsfreiheit nicht angetastet werden (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 97; Schabas, The European Convention on Human Rights, 2015, S. 522). Eine ähnliche Wertung findet sich bereits in dem Urteil im Verfahren Karaçay v. Türkei, wonach das von Art. 11 Abs. 1 EMRK garantierte Recht, einer Gewerkschaft beizutreten, für jedermann gewährleistet werde und hiervon auch Beamte nicht automatisch ausgeschlossen seien (EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27. März 2007, Nr. 6615/03, § 22).

175

Speziell mit Blick auf das Streikrecht hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei die verallgemeinerungsfähige Auslegungsmaxime formuliert, dass der Streik eine Möglichkeit der Gewerkschaften darstelle, sich Gehör zu verschaffen und dadurch ihre Interessen zu schützen (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 24). Auch zu dieser Wertung steht das deutsche Recht nicht in Widerspruch. In Deutschland wird, soweit es um die Repräsentation von Beamtinnen und Beamten geht, den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften kein Streikrecht, sondern ein Beteiligungsrecht bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse eingeräumt (vgl. § 118 BBG und § 53 BeamtStG sowie die Regelungen der Landesbeamtengesetze). Auch wenn dieses Verfahren nicht die einem Arbeitskampf immanente Drucksituation aufbaut und angesichts der fehlenden Tarifbindung auch nicht aufbauen kann, ermöglicht es den Gewerkschaften im Sinne einer Kompensations- oder Ausgleichsmaßnahme, mit ihrer Stimme gehört zu werden.

176

c) Unabhängig davon, ob das Streikverbot für deutsche Beamte einen Eingriff in Art. 11 Abs. 1 EMRK darstellt, ist es wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums jedenfalls nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK (aa) beziehungsweise Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK (bb) gerechtfertigt.

177

aa) (1) Das Streikverbot ist in Deutschland im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gesetzlich vorgesehen. Notwendig hierfür ist eine Grundlage im nationalen Recht (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 26). Eine solche Grundlage ist gegeben. Die Beamtengesetze des Bundes und der Länder enthalten für alle Beamtinnen und Beamten konkrete Regelungen zum unerlaubten Fernbleiben vom Dienst beziehungsweise zur Weisungsgebundenheit. Mit diesen Vorgaben ist eine nicht genehmigte Teilnahme an Streikmaßnahmen unvereinbar. Im Übrigen ist das Streikverbot für Beamte eine höchstrichterlich seit Jahrzehnten anerkannte Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 261).

178

(2) Die zur Begründung der Disziplinarmaßnahmen herangezogene Gewährleistung einer funktionsfähigen öffentlichen Verwaltung, konkret im Falle der Beschwerdeführer die Gewährleistung des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrages und eines funktionierenden Schulwesens (Art. 7 Abs. 1 GG), dient der Aufrechterhaltung der Ordnung und verfolgt damit ein legitimes Ziel im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK.

179

(3) Das Streikverbot ist wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums auch notwendig in einer demokratischen Gesellschaft. Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Entscheidung im Verfahren Demir und Baykara v. Türkei ausgeführt hat, setzt die Rechtfertigung eines Eingriffs in Art. 11 Abs. 1 EMRK ein dringendes soziales beziehungsweise gesellschaftliches Bedürfnis ("pressing social need") voraus; zudem muss die Einschränkung verhältnismäßig sein (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 119). Die Türkei habe allerdings nicht dargelegt, dass das im türkischen Recht für Beamte geltende absolute Verbot der Gründung von Gewerkschaften ein solches dringendes gesellschaftliches Bedürfnis erfülle. Allein die Tatsache, dass die einschlägigen Gesetze keine Möglichkeit für die Gründung von Gewerkschaften vorsähen, reiche nicht aus (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 120). Ebenso wenig genüge in diesem Zusammenhang allein der Hinweis auf die privilegierte Stellung türkischer Beamter (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 168). Auch im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei habe die türkische Regierung mit ihrem Vortrag, Art. 11 EMRK garantiere den Gewerkschaften keinen Anspruch auf ein bestimmtes Verhalten, nicht hinreichend dargelegt, dass die umstrittene Beschränkung des Streikrechts in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen sei (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, §§ 29, 32).

180

Der Gerichtshof hat in dem Verfahren Demir und Baykara v. Türkei zudem festgestellt, im Rahmen der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs eines dringenden gesellschaftlichen Bedürfnisses stehe den Vertragsstaaten nur ein begrenzter Beurteilungsspielraum ("a limited margin of appreciation") zu (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 119). Allerdings betraf das Verfahren nicht die Gewährleistung eines Streikrechts, dessen Zugehörigkeit zu den Kerngewährleistungen des Art. 11 EMRK der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bislang ausdrücklich nicht festgestellt hat (vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 8. April 2014, Nr. 31045/10, § 84). Zum Umfang des Beurteilungsspielraums bei Beschränkungen der Gewerkschaftsfreiheit hat er vielmehr die folgende Differenzierung vorgenommen: Betreffe eine gesetzliche Einschränkung den Kern gewerkschaftlicher Tätigkeit, sei dem nationalen Gesetzgeber ein geringerer Beurteilungsspielraum zuzugestehen und mehr zu verlangen, um den daraus folgenden Eingriff in die Gewerkschaftsfreiheit mit dem öffentlichen Interesse zu rechtfertigen. Werde umgekehrt nicht der Kern, sondern nur ein Nebenaspekt der Gewerkschaftstätigkeit berührt, sei der Beurteilungsspielraum weiter und der jeweilige Eingriff eher verhältnismäßig (vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 8. April 2014, Nr. 31045/10, § 87). Für einen Unterstützungsstreik hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, dass dieser nicht den Kernbereich der Vereinigungsfreiheit betreffe, sondern lediglich einen Nebenaspekt darstelle und daher dem betroffenen Staat bei Einschränkungen ein weiterer Beurteilungsspielraum zuzugestehen sei (vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 8. April 2014, Nr. 31045/10, § 88).

181

Vor diesem Hintergrund ist ein Streikverbot für deutsche Beamtinnen und Beamte und konkret für beamtete Lehrkräfte nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gerechtfertigt. In den vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren nahmen beamtete Lehrkräfte an Streikmaßnahmen teil, zu denen die GEW aufgerufen hatte. In dieser Gewerkschaft sind sowohl beamtete als auch angestellte Lehrkräfte vertreten. Tarifverträge handelt die GEW mit der Tarifgemeinschaft der Länder aufgrund der in Deutschland geltenden Rechtslage aber nur in Bezug auf die angestellten Lehrkräfte aus. Auf Beamte finden diese Tarifverträge keine Anwendung; vielmehr entscheidet der für die Festlegung der Beschäftigungsbedingungen der Beamtinnen und Beamten allein zuständige Gesetzgeber in Bund und Ländern darüber, ob und in welchem Umfang die in Tarifverhandlungen für Angestellte im öffentlichen Dienst erzielten Ergebnisse auf Beamtinnen und Beamte übertragen werden. Teilweise wollten der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. mit ihrer Streikteilnahme eine solche Übertragung erreichen. Dieses Verhalten, das (jedenfalls auch) zur Unterstützung eines auf den Abschluss eines Tarifvertrags gerichteten Streiks gedacht war und eine gewisse Nähe zum Unterstützungsstreik aufweist, fällt damit nicht in den Kernbereich der Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK. Der der Bundesrepublik Deutschland daher im Grundsatz zukommende weitere Beurteilungsspielraum ist vorliegend auch nicht überschritten. Denn das für Teile des öffentlichen Dienstes geltende und als Verfassungstradition anerkannte Streikverbot ist nicht Ausdruck der privilegierten Stellung von Beamtinnen und Beamten (Unkündbarkeit, Beihilfeberechtigung, Ruhestandsversorgung) und rechtfertigt sich auch nicht alleine aus ihrer Funktion für die Aufrechterhaltung der Verwaltung und den Schutz der Rechte Dritter. Maßgeblich ist vielmehr der Umstand, dass im System des deutschen Beamtenrechts mit dem Beamtenstatus aufeinander abgestimmte Rechte und Pflichten einhergehen und Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen Seite in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamtenverhältnisses zeitigen. Insbesondere die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte wäre - wie auch die mündliche Verhandlung vom 17. Januar 2018 deutlich gemacht hat - unvereinbar mit der Beibehaltung grundlegender beamtenrechtlicher Prinzipien, die während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind und die wegen ihres Verfassungsranges nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers stehen. Dies beträfe insbesondere die Treuepflicht des Beamten, das Lebenszeitprinzip sowie das Alimentationsprinzip, zu dessen Ausprägungen die Regelung der Besoldung durch Gesetz zählt. Die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte würde das System des deutschen Beamtenrechts im Grundsatz verändern und damit in Frage stellen. Bei diesem System handelt es sich um eine nationale Besonderheit der Bundesrepublik Deutschland, die dem Umstand geschuldet ist, dass sich die Staaten in Europa kulturell und historisch sehr unterschiedlich entwickelt haben (vgl. auch EGMR , Lautsi et al. v. Italy, Urteil vom 18. März 2011, Nr. 30814/06, § 68; Battis, ZBR 2011, S. 397 <400>).

182

In die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK vorzunehmende Interessenabwägung mit den Rechten und Freiheiten anderer ist zudem einzustellen, dass im Falle des Beschwerdeführers zu I. und der Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. das Streikverbot dem Recht auf Bildung und damit dem Schutz eines in Art. 2 ZP 1 EMRK und anderen völkerrechtlichen Verträgen verankerten Menschenrechts dient (vgl. Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 262 ff., 283 ff.; Greiner, DÖV 2013, S. 623 <627>).

183

Als Kompensation des Streikverbots, das nicht ohne grundlegende Änderung der nach Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verbürgten und vom Gesetzgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums beseitigt werden kann, ist in Deutschland eine Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse geschaffen worden (vgl. zum Beamtenstatusgesetz BTDrucks 16/4027, S. 35; zum Beteiligungsverfahren auch Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 294 ff.). Ein weiterer Ausgleich für die fehlende Möglichkeit der deutschen Beamtinnen und Beamten, durch Maßnahmen des Arbeitskampfes auf ihre Beschäftigungsbedingungen Einfluss zu nehmen, ist das ihnen zustehende subjektiv-öffentliche Recht, über Art. 33 Abs. 5 GG die Verfassungsgemäßheit ihrer Alimentation gerichtlich überprüfen zu lassen (vgl. BVerfGE 139, 64 ff.; 140, 240 ff.; Kaiser, AöR 142 <2017>, S. 417 <436>). Diese in Deutschland traditionell nur Beamtinnen und Beamten, nicht aber Angestellten des öffentlichen Dienstes eröffnete Kontrollmöglichkeit und die subjektiv-rechtliche Funktion des Art. 33 Abs. 5 GG würden im Falle eines Streikrechts weitgehend sinnentleert.

184

bb) Im Übrigen sind der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. als (ehemals) beamtete Lehrkräfte dem Bereich der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK zuzuordnen. Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte handelt es sich bei dieser Ausnahmebestimmung weder um eine Bereichsausnahme noch um einen eigenständigen Rechtfertigungsgrund, sondern um eine Ergänzung zu Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK, bei der insbesondere auch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen ist (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, §§ 97, 107, in Abkehr von EKMR, Council of Civil Service Unions u.a. v. Vereinigtes Königreich, Entscheidung vom 20. Januar 1987, Nr. 11603/85; dazu auch Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S. 107 ff.).

185

Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK kann die Ausübung der Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung beschränkt werden. Die Einschränkungen, die den genannten Personengruppen auferlegt werden können, sind dabei eng auszulegen (vgl. EGMR , Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12. November 2008, Nr. 34503/97, § 97; dazu auch Lorse, ZBR 2015, S. 109 <111>; Manssen, JA 2015, S. 835 <839>; Landau/Trésoret, DVBl 2012, S. 1329 <1333>; speziell zu Angehörigen der Staatsverwaltung vgl. EGMR , Vogt v. Germany, Urteil vom 26. September 1995, Nr. 17851/91, § 67). Ein Aspekt für die Zuordnung zum Begriff der Staatsverwaltung könnte daher die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Namen des Staates sein (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 32 mit Verweis auf EGMR, Pellegrin c. France, Urteil vom 8. Dezember 1999, Nr. 28541/95, §§ 64 ff.; dazu auch Buchholtz, Streiken im europäischen Grundrechtsgefüge, 2014, S. 265 ff.).

186

Die Frage, ob Lehrkräfte an öffentlichen Schulen in Deutschland dem Bereich der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK zuzuordnen sind, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bislang noch nicht beantwortet. Er hat diese Frage vielmehr in zwei gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Verfahren jeweils mangels Entscheidungserheblichkeit offengelassen (vgl. EGMR , Vogt v. Germany, Urteil vom 26. September 1995, Nr. 17851/91, § 68; EGMR, Volkmer v. Germany, Urteil vom 22. November 2001, Nr. 39799/98).

187

Nach Auffassung des Senats sind beamtete Lehrerinnen und Lehrer als Angehörige der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK anzusehen. Zu weitgehend und mit den Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht mehr zu vereinbaren wäre allerdings ein Verständnis, das alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes eines Staates - gegebenenfalls unter Einschluss von Beschäftigten staatlicher Wirtschafts- oder Industrieunternehmen (vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21. April 2009, Nr. 68959/01, § 32) - dem Bereich der Staatsverwaltung zuordnete. Schon in rechtstatsächlicher Hinsicht stellen Beamtinnen und Beamte, die gemäß Art. 33 Abs. 4 GG in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, im Vergleich zu Angestellten aber den geringeren Teil des Personals des zweispurig organisierten öffentlichen Dienstes in Deutschland dar. Zum 30. Juni 2016 befanden sich von knapp 4,7 Millionen Beschäftigten im öffentlichen Dienst nur etwa 1,7 Millionen Personen in einem Beamten- oder Richterverhältnis (vgl. Statistisches Bundesamt [Destatis], Personal des öffentlichen Dienstes, abrufbar unter: https://www.destatis.de).

188

Für den im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Bereich der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen ergibt sich zudem ein besonderes Interesse des Staates an der Aufgabenerfüllung durch Beamtinnen und Beamte. Schulwesen und staatlicher Erziehungs- und Bildungsauftrag nehmen im Grundgesetz (Art. 7 GG) und den Verfassungen der Länder einen hohen Stellenwert ein. Mitunter ist die Beschäftigung von Lehrkräften im Beamtenverhältnis als Regelfall vorgesehen (vgl. Art. 133 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern). Zwar nehmen Lehrer in der Regel nicht schwerpunktmäßig hoheitlich geprägte Aufgaben wahr (vgl. BVerfGE 119, 247 <267>). Damit steht Art. 33 Abs. 4 GG einer Beschäftigung von Lehrkräften im Angestelltenverhältnis, die in Deutschland - abhängig von dem betroffenen Land - in unterschiedlicher Intensität auch praktiziert wird, nicht entgegen. Die Beschäftigung von angestellten Lehrerinnen und Lehrern ist nicht ihrer Funktion oder den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben, sondern regelmäßig besonderen Sachgründen geschuldet, über die Vertreter verschiedener Länder in der mündlichen Verhandlung am 17. Januar 2018 berichtet haben. Teilweise sind bei den im Angestelltenverhältnis beschäftigten Lehrkräften die persönlichen Voraussetzungen für eine Berufung in das Beamtenverhältnis nicht erfüllt; teilweise liegen der Entscheidung des Staates für die Begründung von Angestelltenverhältnissen verwaltungspraktische Erwägungen zugrunde. So sind in der Vergangenheit durch die Beschäftigung angestellter Lehrkräfte etwa flexiblere Einsatzmöglichkeiten geschaffen worden; im Freistaat Sachsen wurde zudem auf den (damals) notwendigen Abbau der aus demografischen Gründen nach der deutschen Wiedervereinigung eingetretenen Überbeschäftigung im schulischen Bereich reagiert. Daher lässt sich allein wegen der faktischen Aufspaltung der Beschäftigungsverhältnisse für Lehrer in Deutschland die Zugehörigkeit beamteter Lehrkräfte zur Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK nicht verneinen. Lehrerinnen und Lehrer üben vielmehr so bedeutsame Aufgaben aus, dass die Entscheidung über eine Verbeamtung dem Staat vorbehalten bleiben muss.

III.

189

Hinsichtlich der von den Beschwerdeführern in den Verfahren 2 BvR 1738/12 und 2 BvR 1068/14 geltend gemachten Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG sind die Verfassungsbeschwerden ebenfalls unbegründet.

190

1. Zur Bindung an Gesetz und Recht gehört auch die Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung. Sowohl die fehlende Auseinandersetzung mit einer Entscheidung des Gerichtshofs als auch deren gegen vorrangiges Recht verstoßende schematische "Vollstreckung" können gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip verstoßen (vgl. BVerfGE 111, 307 <323 f.>). Die über das Zustimmungsgesetz ausgelöste Pflicht zur Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erfordert zumindest, dass die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis genommen werden und in den Willensbildungsprozess des zu einer Entscheidung berufenen Gerichts, der zuständigen Behörde oder des Gesetzgebers einfließen (vgl. BVerfGE 111, 307 <324>). Sind für die Beurteilung eines Sachverhalts Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte einschlägig, so sind grundsätzlich die von ihm in seiner Abwägung berücksichtigten Aspekte auch in die verfassungsrechtliche Würdigung, namentlich die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen, und es hat eine Auseinandersetzung mit den gefundenen Abwägungsergebnissen stattzufinden (vgl. auch BVerfGK 3, 4 <9>).

191

2. Diesen Vorgaben werden die angegriffenen Entscheidungen gerecht. Die Gerichte haben Art. 11 EMRK in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bei der Beurteilung des jeweiligen Sachverhalts zur Kenntnis genommen und sich hiermit auseinandergesetzt. Sie sind indes zu dem Ergebnis gelangt, dass die einschlägige Gewährleistung der Europäischen Menschenrechtskonvention bereits nicht mit der Rechtslage in Deutschland kollidiert, jedenfalls aber einer Übertragung der Vorgaben des Art. 11 EMRK in der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vorgenommenen Auslegung Vorgaben des Grundgesetzes entgegenstehen (vgl. im Verfahren 2 BvR 1738/12: Verwaltungsgericht Osnabrück, Urteil vom 19. August 2011 - 9 A 1/11 -, juris, Rn. 36 ff.; Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Juni 2012 - 20 BD 8/11 -, juris, Rn. 61 ff., 74 ff.; im Verfahren 2 BvR 1068/14: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. März 2012 - 3d A 317/11.O -, juris, Rn. 175 ff.; BVerwGE 149, 117 <126 ff. Rn. 34 ff., 56 ff.>). Eine fehlende Auseinandersetzung mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention liegt damit ebenso wenig vor wie eine Nichtberücksichtigung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15

Urteilsbesprechung schreiben

0 Urteilsbesprechungen zu Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15

Referenzen - Gesetze

Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15 zitiert 33 §§.

Gesetz über den Lastenausgleich


Lastenausgleichsgesetz - LAG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3


(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3) Ni

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 2


(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. (2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unver

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12


(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. (2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20


(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 6


(1) Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung. (2) Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinsc

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 33


(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten. (2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. (3) Der Genuß bürgerlicher und st

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 1


(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen G

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht


Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 9


(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. (2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverstä

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 90


(1) Jedermann kann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, Artikel 33, 38, 101, 103 und 104 des Grundgesetzes enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwer

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 92


In der Begründung der Beschwerde sind das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde, durch die der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, zu bezeichnen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 7


(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates. (2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen. (3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausn

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 34 Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten und Erscheinungsbild


(1) Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben die übertragenen Aufgaben uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und d

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 38


(1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. (2) W

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 63 Inkrafttreten, Außerkrafttreten


(1) Die §§ 25 und 50 treten am Tag nach der Verkündung in Kraft. Gleichzeitig treten die §§ 25 und 26 Abs. 3 sowie die §§ 56 bis 56f des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. I S 654), das zuletzt durc

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 35 Folgepflicht


(1) Beamtinnen und Beamte haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Sie sind verpflichtet, deren dienstliche Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen. Dies gilt nicht, soweit die Beamtinnen und Beamten nach b

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 11


(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. (2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 93


(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet: 1. über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 79


(1) Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau ein

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 33 Grundpflichten


(1) Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Sie haben ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und ihr Amt zum Wohl der Allgemeinheit zu führen. Beamtinnen und Beamte müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der

Bundesbeamtengesetz - BBG 2009 | § 61 Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten und Erscheinungsbild


(1) Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben das ihnen übertragene Amt uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und d

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 59


(1) Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten. (2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich a

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 94


(1) Das Bundesverfassungsgericht gibt dem Verfassungsorgan des Bundes oder des Landes, dessen Handlung oder Unterlassung in der Verfassungsbeschwerde beanstandet wird, Gelegenheit, sich binnen einer zu bestimmenden Frist zu äußern. (2) Ging die Hand

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 53 Beteiligung der Spitzenorganisationen


Bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Das Beteiligungsverfahren kann auch dur

Bundesbeamtengesetz - BBG 2009 | § 118 Beteiligung der Spitzenorganisationen


Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften sind bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligen.

Beamtenstatusgesetz - BeamtStG | § 52 Mitgliedschaft in Gewerkschaften und Berufsverbänden


Beamtinnen und Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen. Sie dürfen wegen Betätigung für ihre Gewerkschaft oder ihren Berufsverband nicht dienstlich gemaßregelt oder benachteiligt werden.

Referenzen - Urteile

Urteil einreichen

Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15 zitiert oder wird zitiert von 1 Urteil(en).

Bundesverfassungsgericht Urteil, 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15 zitiert 1 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

Bundesverfassungsgericht Urteil, 07. Nov. 2017 - 2 BvE 2/11

bei uns veröffentlicht am 07.11.2017

Tenor 1. Die Antragsgegnerin hat a) den Antragsteller zu 1. und die Antragstellerin zu 5. sowie den Deutschen Bundestag dur

Referenzen

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Sie haben ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und ihr Amt zum Wohl der Allgemeinheit zu führen. Beamtinnen und Beamte müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.

(2) Beamtinnen und Beamte haben bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergibt.

(1) Die §§ 25 und 50 treten am Tag nach der Verkündung in Kraft. Gleichzeitig treten die §§ 25 und 26 Abs. 3 sowie die §§ 56 bis 56f des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. I S 654), das zuletzt durch Artikel 2 Abs. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2748) geändert worden ist, außer Kraft.

(2) § 62 Abs. 13 und 14 tritt für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte am 12. Februar 2009 in Kraft.

(3) Im Übrigen tritt das Gesetz am 1. April 2009 in Kraft. Gleichzeitig tritt das Beamtenrechtsrahmengesetz mit Ausnahme von Kapitel II und § 135 außer Kraft.

(4) Die Länder können für die Zeit bis zum Inkrafttreten des § 11 Landesregelungen im Sinne dieser Vorschrift in Kraft setzen. In den Ländern, die davon Gebrauch machen, ist § 8 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht anzuwenden.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben die übertragenen Aufgaben uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die ihr Beruf erfordern.

(2) Beamtinnen und Beamte haben bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug auch hinsichtlich ihres Erscheinungsbilds Rücksicht auf das ihrem Amt entgegengebrachte Vertrauen zu nehmen. Insbesondere das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken, Schmuck, Symbolen und Tätowierungen im sichtbaren Bereich sowie die Art der Haar- und Barttracht können eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 durch ihre über das übliche Maß hinausgehende besonders individualisierende Art geeignet sind, die amtliche Funktion der Beamtin oder des Beamten in den Hintergrund zu drängen. Religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 können nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen. Die Einzelheiten nach den Sätzen 2 bis 4 können durch Landesrecht bestimmt werden. Die Verhüllung des Gesichts bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug ist stets unzulässig, es sei denn, dienstliche oder gesundheitliche Gründe erfordern dies.

(1) Beamtinnen und Beamte haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Sie sind verpflichtet, deren dienstliche Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen. Dies gilt nicht, soweit die Beamtinnen und Beamten nach besonderen gesetzlichen Vorschriften an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen sind.

(2) Beamtinnen und Beamte haben bei organisatorischen Veränderungen dem Dienstherrn Folge zu leisten.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet.

(2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Das Bundesverfassungsgericht gibt dem Verfassungsorgan des Bundes oder des Landes, dessen Handlung oder Unterlassung in der Verfassungsbeschwerde beanstandet wird, Gelegenheit, sich binnen einer zu bestimmenden Frist zu äußern.

(2) Ging die Handlung oder Unterlassung von einem Minister oder einer Behörde des Bundes oder des Landes aus, so ist dem zuständigen Minister Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

(3) Richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung, so gibt das Bundesverfassungsgericht auch dem durch die Entscheidung Begünstigten Gelegenheit zur Äußerung.

(4) Richtet sich die Verfassungsbeschwerde unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz, so ist § 77 entsprechend anzuwenden.

(5) Die in den Absätzen 1, 2 und 4 genannten Verfassungsorgane können dem Verfahren beitreten. Das Bundesverfassungsgericht kann von mündlicher Verhandlung absehen, wenn von ihr keine weitere Förderung des Verfahrens zu erwarten ist und die zur Äußerung berechtigten Verfassungsorgane, die dem Verfahren beigetreten sind, auf mündliche Verhandlung verzichten.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.

(2) Wahlberechtigt ist, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat; wählbar ist, wer das Alter erreicht hat, mit dem die Volljährigkeit eintritt.

(3) Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Das Beteiligungsverfahren kann auch durch Vereinbarung ausgestaltet werden.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung.

(2) Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft.

(3) Gegen den Willen der Erziehungsberechtigten dürfen Kinder nur auf Grund eines Gesetzes von der Familie getrennt werden, wenn die Erziehungsberechtigten versagen oder wenn die Kinder aus anderen Gründen zu verwahrlosen drohen.

(4) Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft.

(5) Den unehelichen Kindern sind durch die Gesetzgebung die gleichen Bedingungen für ihre leibliche und seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gesellschaft zu schaffen wie den ehelichen Kindern.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Beamtinnen und Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen. Sie dürfen wegen Betätigung für ihre Gewerkschaft oder ihren Berufsverband nicht dienstlich gemaßregelt oder benachteiligt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Tenor

1. Die Antragsgegnerin hat

a) den Antragsteller zu 1. und die Antragstellerin zu 5. sowie den Deutschen Bundestag durch die Antworten vom 27. Dezember 2010 auf die Schriftliche Frage Nummer 34 der Bundestagsdrucksache 17/4350, soweit diese sich auf den beim Verkauf der IKB Deutsche Industriebank AG erzielten Kaufpreis bezieht, und auf die Schriftliche Frage Nummer 35 der Bundestagsdrucksache 17/4350,

b) die Antragsteller zu 1. und zu 2. und die Antragstellerin zu 5. sowie den Deutschen Bundestag durch die Antworten auf die Fragen 1, 4, 6, 8, 11 und 18 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3740),

c) den Antragsteller zu 3. und die Antragstellerin zu 5. sowie den Deutschen Bundestag durch die Antworten auf die Fragen 1 bis 5 und 13 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3757), auf die Frage 16 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3766) und auf die Fragen 1 bis 14 der Kleinen Anfrage vom 4. Oktober 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3149)

in deren Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes verletzt.

2. Der Antrag zu 3. wird hinsichtlich des Antragstellers zu 4. insgesamt sowie hinsichtlich des Antragstellers zu 3. und der Antragstellerin zu 5. insoweit verworfen, als er sich auf die Beantwortung der Fragen 17, 18 und 19 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3766) durch die Bundesregierung bezieht.

3. Die Anträge werden insoweit verworfen, als sie darauf abzielen, die Antragsgegnerin zu verpflichten, die in den genannten parlamentarischen Anfragen erbetenen Auskünfte zu erteilen.

4. Im Übrigen wird der Antrag zu 2. der Antragsteller zu 1. und zu 2. und der Antragstellerin zu 5. hinsichtlich der Frage 14 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (Bundestagsdrucksache 17/3740) zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Die Antragsteller zu 1. bis 3. sind Abgeordnete des Deutschen Bundestages, der Antragsteller zu 4. war es bis zum 26. Mai 2011. Die Antragstellerin zu 5. ist eine Fraktion des Deutschen Bundestages. Die Antragsteller wenden sich dagegen, dass die Antragsgegnerin - die Bundesregierung - verschiedene parlamentarische Anfragen aus dem Zeitraum Oktober bis Dezember 2010 nicht, nur unzureichend oder unter Verkennung der Geheimhaltungsbedürfnisse nicht öffentlich beantwortet habe. Die Fragen betrafen zum einen Gespräche und Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Bahn AG über Investitionen in das Schienennetz, ein von der Bundesregierung in Auftrag gegebenes Gutachten zum Projekt "Stuttgart 21" sowie Zugverspätungen und deren Ursachen und zum anderen aufsichtsrechtliche Maßnahmen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) gegenüber mehreren Banken in den Jahren 2005 bis 2008.

I.

2

1. Gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG in der bis zum 22. Dezember 1993 geltenden Fassung waren die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau zu führen. Hinsichtlich ihrer Wirtschaftsführung war die Deutsche Bundesbahn auf eine Doppelrolle als Wirtschaftsunternehmen einerseits und als eine dem Gemeinwohl verpflichtete Einrichtung andererseits festgelegt. Unter diesen rechtlichen Rahmenbedingungen zog ihre Tätigkeit eine erhebliche Belastung der öffentlichen Haushalte nach sich.

3

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2089) wurden die verfassungsrechtlichen Grundlagen für eine Neuordnung des Eisenbahnwesens des Bundes und der Länder, insbesondere für die Umwandlung der Bundeseisenbahnen in handelsrechtliche Gesellschaften, geschaffen. Ziel der Änderung war es, die Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form und die Übertragung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen auf die Länder sowie die Verwaltungszuständigkeit des Bundes für den Eisenbahnverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen sowie ausländischer Eisenbahnen auf den Schienennetzen deutscher Eisenbahnen im Grundgesetz zu verankern.

4

a) Nach dem ursprünglichen Gesetzentwurf der Regierungskoalition (BTDrucks 12/4610, BTDrucks 12/5015) wäre auch eine vollständige Kapitalprivatisierung der Deutschen Bahn AG zulässig gewesen. Da dies im Bundesrat auf Widerstand stieß, wurde im Gesetzgebungsverfahren eine Ergänzung dahingehend vorgenommen, dass die Mehrheit der Anteile beim Bund zu verbleiben hat. Zudem sollte die neue Grundgesetzbestimmung die "Sicherstellung einer politischen Verantwortung des Bundes für die Infrastruktur der Eisenbahnen des Bundes und dem Gemeinwohl dienende Verkehrsangebote des Bundes" bezwecken (vgl. BTDrucks 12/6280, S. 8). Der mit Wirkung vom 23. Dezember 1993 eingefügte Art. 87e GG lautet wie folgt:

(1) 1Die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes wird in bundeseigener Verwaltung geführt. 2Durch Bundesgesetz können Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern als eigene Angelegenheit übertragen werden.

(2) Der Bund nimmt die über den Bereich der Eisenbahnen des Bundes hinausgehenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahr, die ihm durch Bundesgesetz übertragen werden.

(3) 1Eisenbahnen des Bundes werden als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form geführt. 2Diese stehen im Eigentum des Bundes, soweit die Tätigkeit des Wirtschaftsunternehmens den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen umfaßt. 3Die Veräußerung von Anteilen des Bundes an den Unternehmen nach Satz 2 erfolgt auf Grund eines Gesetzes; die Mehrheit der Anteile an diesen Unternehmen verbleibt beim Bund. 4Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.

(4) 1Der Bund gewährleistet, daß dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. 2Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.

(5) 1Gesetze auf Grund der Absätze 1 bis 4 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. 2Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen ferner Gesetze, die die Auflösung, die Verschmelzung und die Aufspaltung von Eisenbahnunternehmen des Bundes, die Übertragung von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes an Dritte sowie die Stillegung von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes regeln oder Auswirkungen auf den Schienenpersonennahverkehr haben.

5

Die Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung, die nach Art. 87e Abs. 1 und Abs. 2 GG bei Bund und Ländern verbleiben, werden auf Bundesebene in erster Linie durch das Eisenbahn-Bundesamt (EBA), die Bundesnetzagentur und die Bundespolizei wahrgenommen.

6

Die Bahnstrukturreform wurde durch eine Reihe einfachrechtlicher Regelungen flankiert, die in dem Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378) zusammengefasst wurden.

7

b) Für das parlamentarische Fragerecht hat der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung in seiner Beschlussempfehlung zur Auslegung und Handhabung des parlamentarischen Fragerechts einschließlich der Petitionsinformationsrechte vom 10. Oktober 1996 (BTDrucks 13/6149, S. 3; Zustimmung des Bundestages Prot. 13/194, S. 17508 [C]) als Abgrenzungskriterium allgemein festgehalten, dass parlamentarische Anfragen (Kleine und Große Anfragen, mündliche und schriftliche Fragen, Anfragen aufgrund des Petitionsinformationsrechtes usw.) zu Bereichen zulässig sind, für die die Bundesregierung unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist. Parlamentarische Anfragen aus Bereichen, für die die Länder oder juristische oder natürliche Personen des Privatrechts allein verantwortlich sind, werden der Bundesregierung nicht zugeleitet. Als Hilfsmittel für die Abgrenzung zulässiger und unzulässiger Anfragen an die Bundesregierung im Bereich privatisierter Unternehmen wird auf die Kriterienkataloge in den Anlagen 1 bis 3 verwiesen.

8

Anlage 1 zur "Abgrenzung der Zuständigkeiten Bund/Deutsche Bahn AG/ Länder infolge der Bahnreform" (BTDrucks 13/6149, S. 4) unterscheidet zwischen der "staatlichen Verantwortung (Bund)" und der "unternehmerischen Verantwortung (DB AG)". Zur staatlichen Verantwortung gehören demnach die Gesetzgebung, Eisenbahnverwaltung und Gewährleistung der Gemeinwohlverpflichtung nach Art. 87e GG. Dies umfasst insbesondere die Aufstellung des Bedarfsplans für den Ausbau des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes, die Finanzierung der Investitionsmaßnahmen des Bedarfsplans in die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes einschließlich Finanzierungsvereinbarung, die Verwaltung der Beteiligung des Bundes an der Deutschen Bahn AG im Rahmen der Kompetenzen des Aufsichtsrates beziehungsweise der Hauptversammlung nach Aktiengesetz sowie die Verhaltensweise der Aufsichtsratsmitglieder des Bundes im Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG und die Finanzierungsvereinbarungen nach dem Schienenwegeausbaugesetz zwischen Bund und Deutscher Bahn AG. Demgegenüber liegen sämtliche Geschäftstätigkeiten im Zusammenhang mit der Erbringung und Vermarktung von Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betreiben und Vermarkten der Eisenbahninfrastruktur in der alleinigen Verantwortung der Deutschen Bahn AG. Hierzu zählen unter anderem die Bemessung der Entgelte für die Nutzung des Fahrwegs, die Gestaltung des Angebots im Einzelnen wie Fahrpläne oder Pünktlichkeit, die Investitionsplanung im Unternehmen und der Bau von Trassen sowie deren Unterhaltung.

9

Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung hat im Jahr 2008 empfohlen, an dieser Abgrenzung festzuhalten (BTDrucks 16/8467).

10

2. Die streitgegenständlichen Fragen zur Finanzmarktaufsicht sind vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise zu sehen, die mit der sogenannten Subprime-Krise in den Vereinigten Staaten von Amerika begann und in der Folge auch bei einer Reihe großer Banken in Europa zu staatlichen Stützungsmaßnahmen in erheblichem Umfang führte.

11

a) In Deutschland wurde für diese Maßnahmen mit dem Gesetz zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes vom 17. Oktober 2008 (Finanzmarktstabilisierungsgesetz - FMStG [BGBl I S. 1982]) ein entsprechendes Instrumentarium geschaffen. Insbesondere wurde mit dem in Artikel 1 dieses Gesetzes enthaltenen Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds (Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz - FMStFG) der sogenannte Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) errichtet, der im Wesentlichen die Übernahme staatlicher Garantien für neu begründete Refinanzierungsverbindlichkeiten, die Beteiligung des Bundes an Unternehmen des Finanzsektors und die Übernahme von Risikopositionen (wie etwa wertberichtigungsbedürftige Forderungen oder Wertpapierpositionen) durch den Bund finanzieren konnte.

12

Ausführungsbestimmungen zum FMStFG wurden mit der Verordnung zur Durchführung des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes (Finanzmarktstabilisierungsfonds-Verordnung - FMStFV) vom 20. Oktober 2008 erlassen (eBAnz 2008, AT123 V1), die neben Regelungen über die Verwaltung des SoFFin Verfahrensregelungen für Garantieübernahmen, Rekapitalisierungen oder Risikoübernahmen sowie die dabei mit den dortigen Antragstellern zu vereinbarenden Bedingungen und Auflagen enthält. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FMStFV sollen an Unternehmen des Finanzsektors, die Stabilisierungsmaßnahmen des Fonds in Anspruch nehmen, bestimmte Anforderungen gestellt werden, um eine solide und umsichtige Geschäftspolitik zu gewährleisten. Gemäß § 5 Abs. 2 FMStFV soll bei Stabilisierungsmaßnahmen nach § 7 FMStFG (Rekapitalisierungen) den Unternehmen insbesondere aufgegeben werden, während der Dauer der Stabilisierungsmaßnahme grundsätzlich keine Dividenden zu leisten (Nr. 5), keine Bonifikationen zu zahlen (Nr. 4c) und die Vergütung ihrer Organmitglieder und Geschäftsleiter auf ein angemessenes Maß zu begrenzen, wobei eine monetäre Vergütung, die 500.000 Euro pro Jahr übersteigt, grundsätzlich als unangemessen gilt (Nr. 4a).

13

b) Infolge der Finanzmarktkrise wurden zudem die Informations- und Eingriffsbefugnisse der BaFin gegenüber den ihrer Aufsicht unterliegenden Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten (§ 1 Abs. 1b Gesetz über das Kreditwesen [Kreditwesengesetz - KWG]) erweitert.

14

Die BaFin hat nach § 6 Abs. 2 KWG Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können. Hierzu sieht das KWG für die Institute bestimmte Anzeigepflichten vor und räumt der BaFin Befugnisse ein, die von Auskunfts- und Prüfungsrechten (§§ 44 ff. KWG) über die Verhängung von Bußgeldern (§§ 56 ff. KWG) bis zu konkreten, vollstreckbaren Anordnungen reichen, wie etwa Anweisungen an die Geschäftsführung des Instituts und die Untersagung von Verfügungen von einem bei dem Institut geführten Konto oder Depot (§ 6a Abs. 1 KWG) in bestimmten Fällen. Weitere Aufgaben und Befugnisse ergeben sich aus Spezialgesetzen.

15

Durch das Gesetz zur Stärkung der Finanzmarkt- und der Versicherungsaufsicht vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2305) hat die BaFin die weitergehenden Möglichkeiten erhalten, zum einen in bestimmten individuellen Risikosituationen zusätzliche Eigenmittelanforderungen an Institute zu stellen oder unter bestimmten Bedingungen einen Liquiditätsaufschlag anzuordnen, zum anderen Maßnahmen bei unzureichenden Eigenmitteln oder unzureichender Liquidität sowie bei Gefahr zu ergreifen. Schließlich wurden besondere Qualifikationsanforderungen für die Mitglieder der Verwaltungs- oder Aufsichtsorgane von Instituten aufgestellt und der BaFin die Möglichkeit eingeräumt, von den Instituten zu verlangen, unzuverlässige Mitglieder oder Mitglieder ohne die erforderliche Sachkunde abzuberufen oder ihnen die Organtätigkeit zu untersagen.

II.

16

Dem Verfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

17

1. Die Antragsteller stellten mehrere Kleine Anfragen zu Gesprächen und Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Bahn AG über Investitionen in das Schienennetz, ein von der Bundesregierung in Auftrag gegebenes Gutachten zum Projekt "Stuttgart 21" sowie Zugverspätungen und deren Ursachen.

18

a) Am 11. November 2010 stellten unter anderem die Antragsteller zu 3. und zu 4. sowie die Antragstellerin zu 5. eine Kleine Anfrage zum Thema "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" (BTDrucks 17/3757). Für die Antragsgegnerin antwortete das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Schreiben vom 26. November 2010 (BTDrucks 17/4005 vom 30. November 2010).

19

Den Fragen war zu ihrem Hintergrund eine Vorbemerkung vorangestellt, in der unter anderem ausgeführt wurde:

"Der Bedarfsplan Schiene wird vom Bundesgesetzgeber aufgestellt, zuletzt mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Bundesschienenwegeausbaugesetzes vom 22. September 2004. Der Bedarfsplan enthält insgesamt 58 Vorhaben, die ein Gesamtvolumen von rund 75 Mrd. Euro ausmachen. Für die Finanzierung dieser Bedarfsplanprojekte stehen im langjährigen Mittel ca. 1,1 bis 1,2 Mrd. Euro jährlich zur Verfügung. Daher muss unter diesen Maßnahmen, die gesetzlich alle den gleichen Rang als 'festgestellter Bedarf' genießen, eine Priorisierung vorgenommen werden. Gesetzlich vorgesehen ist dazu gemäß § 4 des Bundesschienenwegeausbaugesetzes, alle fünf Jahre die Prioritäten zu überprüfen. Der Investitionsrahmenplan (Fünfjahresplan) für den Ausbau der Schienenwege des Bundes bis 2010 vom April 2007, mit dem dieser gesetzlichen Verpflichtung nachgekommen wurde, enthält mit insgesamt 38 Bedarfsplanprojekten und einem Gesamtfinanzbedarf von ca. 28 Mrd. Euro aber weit mehr Projekte mit einem weitaus höheren Finanzbedarf, als in der Laufzeit des Fünfjahresplans tatsächlich realisiert werden können. Auch diese so genannte Bedarfsplanüberprüfung legt keine Reihenfolge der Projektrealisierung fest, aus der sich ableiten lässt, welche Projekte in den folgenden Jahren gebaut werden und welche nicht.

Die tatsächlichen Entscheidungen über die Priorisierung der gesetzlich als Bedarf festgestellten Projekte wird weitgehend vor dem Gesetzgeber geheim gehalten und wesentliche Angaben, die auch für seine Haushaltsplanung erforderlich sind, werden ihm vorenthalten. Dies betrifft sowohl die weitere Priorisierung im Rahmen der sogenannten Fulda-Runden (siehe Abschnitt I.) als auch die Finanzierungsvereinbarungen, die bei Bedarfsplanprojekten geschlossen werden (Abschnitt II.):

I. Im Rahmen der Priorisierung der Bedarfsplanvorhaben finden alljährlich gemeinsame Gespräche zwischen dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, dem Eisenbahn-Bundesamt und der Deutschen Bahn AG (DB AG) zum Sachstand der einzelnen Bedarfsplanvorhaben sowie zur Festlegung der weiteren Vorgehensweise bei der Abwicklung des Bedarfsplans statt. Bei diesen nach dem Tagungsort Fulda benannten Besprechungen unter Einbeziehung der regionalen Projektverantwortlichen der DB AG werden zu jedem einzelnen Bedarfsplanvorhaben Bau- bzw. Planungsverlauf, Finanzierung und bei der Realisierung aufgetretene Probleme eingehend erläutert, um bundesseitig ein umfassendes Bild von der aktuellen Situation bei der Umsetzung des Bedarfsplans zu erhalten und geeignete Schritte im Sinne einer effizienten und wirtschaftlichen Steuerung des Mitteleinsatzes abzustimmen. Dabei wird in der Regel auch ein Ausblick auf die kommenden Haushaltsjahre ('Fulda-Liste') diskutiert. Es ist verfassungsrechtlich nicht vertretbar, Informationen hierzu dem Haushaltsgesetzgeber vorzuenthalten.

II. Gleiches gilt für den Bereich der Finanzierungsvereinbarungen. Finanzierungsvereinbarungen für Bedarfsplanprojekte werden wie die 'Fulda-Listen' ebenfalls zwischen dem Bund und einem Unternehmen, das sich ausschließlich im Bundesbesitz befindet, der zur Deutschen Bahn AG gehörenden DB Netz AG, geschlossen. Ihr genauer Inhalt, insbesondere die Verpflichtungen, welchen Eigenanteil die DB Netz AG jeweils bringen soll, wird dem Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages bisher nicht zur Kenntnis gebracht. Diese Praxis steht im Gegensatz zu derjenigen bei Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung[en] für die Bestandsmittel zum Erhalt des Schienennetzes, die den beiden Ausschüssen nicht nur zur Kenntnis gebracht werden, sondern über die der Verkehrs- und Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages sogar abstimmen."

20

Die durch die Antragsteller zum Streitgegenstand dieses Verfahrens gemachten Fragen und Antworten lauteten:

Frage 1: "Welche Gesamtkosten sind in den Fulda-Runden I bis IX jeweils für die Bedarfsplanprojekte Verkehrsprojekt Deutsche Einheit 8.1 Neubaustrecke (NBS) Ausbaustrecke (ABS) Nürnberg-Erfurt und Verkehrsprojekt Deutsche Einheit 8.2 NBS Erfurt-Gröbers(-Leipzig/Halle) in den 'Fulda-Listen' eingestellt worden (bitte tabellarische Aufstellung nach Jahren und Projekten)?"

Frage 2: "Welche Gesamtkosten sind in den Fulda-Runden seit 2004 jeweils für die laufenden und fest disponierten Bedarfsplanprojekte des aktuellen Bundesverkehrswegeplans in den 'Fulda-Listen' eingestellt worden (bitte tabellarische Aufstellung nach Jahren und Projekten)?"

Frage 3: "Welche Gesamtkosten sind in den Fulda-Runden seit 2004 jeweils für die neuen Vorhaben der Bedarfsplanprojekte des aktuellen Bundesverkehrswegeplans in den 'Fulda-Listen' eingestellt worden (bitte tabellarische Aufstellung nach Jahren und Projekten)?"

Antwort: "Die Fragen 1 bis 3 werden wegen ihres Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Die Vorlage einer entsprechenden Aufstellung ist nicht möglich. Entgegen den Annahmen des Fragestellers existieren weder einheitliche Listen für die stattgefundenen 'Fulda-Runden', noch wurden solche Listen überhaupt in jedem Jahr erstellt. So gibt es beispielsweise auch für die im März 2010 stattgefundene diesjährige Besprechung keine solche Liste.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den 'Fulda-Runden' lediglich um einen internen, auf Arbeitsebene stattfindenden Prozess handelt. Entscheidungen über die Priorisierung von Vorhaben werden dort nicht getroffen, sondern sind entsprechenden Gesprächen zwischen dem Vorstand der Deutschen Bahn AG und der Bundesregierung vorbehalten."

Frage 4: "Welche Finanzierungsvereinbarungen zum Neu- und Ausbau von Eisenbahninfrastruktur des aktuellen Bedarfsplans Schiene mit welchem Inhalt und welchem jeweiligen finanziellen Volumen hat die DB Netz AG seit dem Jahr 2004 mit dem Bund und möglichen weiteren Vertragsparteien (z. B. Bundesländern) abgeschlossen (tabellarische Aufstellung nach Projekten, Datum des Abschlusses, Vertragsparteien und Finanzvolumen pro Vertragspartei)?"

Frage 5: "Welcher Eigenanteil der DB Netz AG wurde dabei pro Finanzierungsvereinbarung jeweils festgelegt (tabellarische Aufstellung nach Projekten, Datum des Abschlusses und Finanzvolumen)?"

Antwort: "Die Fragen 4 und 5 werden wegen ihres Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Grundsätzlich finanziert der Bund die zuwendungsfähigen Kosten und die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die nicht zuwendungsfähigen Kosten eines Vorhabens. Daher variiert die Höhe der zuwendungsfähigen Kosten von Vorhaben zu Vorhaben. Eine entsprechende Statistik liegt der Bundesregierung jedoch nicht vor. In Anbetracht von rund 60 laufenden Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanvorhaben sowie einer jährlichen Anpassungsvereinbarung, die eine Vielzahl der Vorhaben fortschreibt, ist die kurzfristige Erstellung einer solchen Statistik nicht möglich."

Frage 13: "Welche Gewinne sind laut aktueller Mittelfristplanung für die Jahre 2011 bis 2014 für die DB Netz AG, die DB Station & Service AG und die DB Energie GmbH geplant (bitte tabellarische Aufstellung)?"

Antwort: "Die Zahlen unterliegen der Verschwiegenheitspflicht nach den §§ 116, 395 des Aktiengesetzes."

21

Mit Schreiben vom 7. Januar 2011 wies der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Enak Ferlemann den vom Parlamentarischen Geschäftsführer der Antragstellerin zu 5. Volker Beck gegenüber der Antragsgegnerin erhobenen Vorwurf einer unzureichenden Beantwortung u.a. dieser Kleinen Anfrage zurück. Es entspreche den Tatsachen, dass

"die in ihrer Bedeutung tendenziell überbewerteten Fulda-Runden eben keine im hinterfragten Zeitraum sinnvoll vergleichbaren Listen hervorgebracht haben."

22

Denn der Schwerpunkt der "Fulda-Runden" habe sich "stärker in Richtung Finanzierung" verschoben. Dass "darüber hinaus in einigen Jahren überhaupt keine Ergebnislisten erstellt wurden", liege etwa im Jahr 2010 an auf den Bundeshaushalt bezogenen Unwägbarkeiten.

23

Aus diesem Grund seien die hinterfragten Informationen "nicht in der erforderlichen Form verfügbar", was neben den Fragen 1 bis 3 auch die Fragen 4, 5 und 9 betreffe. Eine nachträgliche statistische Aufbereitung würde

"den Zeitrahmen zur Beantwortung von Kleinen Anfragen bei weitem sprengen und erhebliche Teile der personellen Kapazitäten binden, ohne zu gewährleisten, dass aus den Ergebnissen tatsächlich die gewünschten Aussagen ableitbar sind."

24

Deshalb sei der "in den Antworten enthaltene Verweis auf die nicht verfügbaren Statistiken […] legitim". Die mit Frage 13 erbetenen Angaben zur Mittelfristplanung seien Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG beziehungsweise der Konzerntöchter, die gemäß §§ 116, 395 Aktiengesetz (AktG) der Verschwiegenheitspflicht unterfielen. Darüber hinaus seien sie dem unternehmerischen Bereich zuzuordnen und damit gemäß der verbindlichen Festlegung (BTDrucks 13/6149) dem Verantwortungsbereich der Regierung entzogen.

25

b) Wiederum am 11. November 2010 stellten unter anderem die Antragsteller zu 3. und zu 4. sowie die Antragstellerin zu 5. eine Kleine Anfrage zum Thema "Wirtschaftlichkeitsberechnung für Stuttgart 21" (BTDrucks 17/3766). Für die Antragsgegnerin antwortete das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Schreiben vom 26. November 2010 (BTDrucks 17/4008 vom 30. November 2010).

26

Die durch die Antragsteller zum Streitgegenstand dieses Verfahrens gemachten Fragen und Antworten lauteten:

Frage 16: "Welche über die Wirtschaftlichkeitsrechnung hinausgehenden Daten hat die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft SUSAT & PARTNER OHG bei der Deutschen Bahn AG angefordert?"

Antwort: "Die durch den Wirtschaftsprüfer eingesehenen Daten sind Arbeitsunterlagen, die der berufsständischen Verschwiegenheitspflicht der Wirtschaftsprüfer nach § 43 der Wirtschaftsprüferordnung sowie der mit der DB AG abgeschlossenen Vertraulichkeitsvereinbarung unterliegen."

Frage 17: "Hat die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft den Schlussfolgerungen der Wirtschaftlichkeitsrechnungen der Deutschen Bahn AG uneingeschränkt zugestimmt, oder hat sie einzelne Ergebnisse der Untersuchung nicht geteilt? Wenn ja, welche Ergebnisse wurden mit welcher Begründung nicht geteilt?"

Frage 18: "Haben die Wirtschaftsprüfer auf Baukostenrisiken hingewiesen, und wenn ja, welche und in welcher Höhe?"

Frage 19: "Haben die Wirtschaftsprüfer Bedingungen formuliert, die eingehalten werden müssten, damit die Wirtschaftlichkeit des Projekts erreicht wird, und wenn ja, welche Bedingungen waren dies im Einzelnen?"

Antwort: "Die Fragen 17 bis 19 werden wegen ihres Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Im Verlauf seiner Prüfung hat der Prüfer einige methodische Korrekturen vorgenommen. Die durch die Gutachter genannten Risiken einer Baupreiserhöhung über die 1 Mrd. Euro hinaus und einer geringeren EU-Förderung wurden in die Verhandlungen aufgenommen. Der Prüfer kam zu dem Schluss, dass die in der WR zusätzlich unterstellten Finanzierungsbeiträge verbindlich zu vereinbaren sind."

27

In seinem Schreiben vom 7. Januar 2011 führte der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Enak Ferlemann gegenüber dem Parlamentarischen Geschäftsführer der Antragstellerin zu 5. Volker Beck mit Bezug auf die Fragen 17 bis 19 ergänzend aus, dass die Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsberechnung "grundsätzlich bestätigt" worden seien. Die in der Antwort benannten zusätzlichen Risiken (reduzierte EU-Fördermittel, Bauzeitverzögerungen, Kostensteigerungen) seien nicht quantifiziert worden. Die Empfehlung, die unterstellten zusätzlichen Finanzierungsbeiträge vertraglich festzuschreiben, sei umgesetzt worden.

28

c) Am 4. Oktober 2010 stellten unter anderem die Antragsteller zu 3. und zu 4. sowie die Antragstellerin zu 5. eine Kleine Anfrage zum Thema "Zugverspätungen" (BTDrucks 17/3149). Diese enthielt folgende Fragen:

Frage 1: "Wie viele Verspätungsminuten wurden in den letzten fünf Jahren erfasst (Auflistung bitte nach Jahren)?"

Frage 2: "Wie viele infrastrukturbedingte Verspätungsminuten fallen darunter?"

Frage 3: "Wie viele Verspätungsminuten fielen in den letzten fünf Jahren auf mängelbedingte Langsamfahrstellen im Fern- und Ballungsnetz (Auflistung bitte nach Jahren)?"

Frage 4: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf das Warten von Anschlusszügen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 5: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Verzögerungen im Betriebsablauf (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 6: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Gleisbelegungen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 7: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Überholungen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 8: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf die verspätete Bereitstellung der Züge (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 9: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Störungen am Triebwagen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 10: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf technische Störungen an einem Wagen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 11: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Weichenstörungen, Signalstörungen und Stellwerkstörungen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 12: "Wie viele Verspätungsminuten entfielen auf Signalstörungen (bitte Auflistung der letzten fünf Jahre)?"

Frage 13: "Wie viele Verspätungsminuten sind auf die unzureichende Funktionalität der Bahnsteige der DB Station & Service AG zurückzuführen (Auflistung bitte der letzten fünf Jahre)?"

Frage 14: "Wie viele Verspätungsminuten wiesen welche Bahnhöfe der Kategorien 1 bis 3 in den letzten fünf Jahren auf (Auflistung bitte nach Jahr und Verspätungsreihenfolge)?"

Frage 15: "Wie hoch war die Gesamtsumme der Entschädigungszahlungen, die die Deutsche Bahn AG letztes Jahr an ihre Fahrgäste geleistet hat (Auflistung bitte nach Monaten)?"

29

Für die Antragsgegnerin antwortete das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 (BTDrucks 17/3336 vom 19. Oktober 2010).

30

In einer Vorbemerkung wurde ausgeführt:

"Der Bundesregierung liegen zu den Fragen 1 bis 14 keine Angaben vor. Die erfragten Informationen gehören vollständig in den Bereich der Geschäftstätigkeiten der DB AG. (Siehe dazu die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, Bundestagsdrucksache 13/6149, vom 18. November 1996.)"

31

Die Frage 15 wurde wie folgt beantwortet:

"Im Zeitraum von Ende Juli bis Dezember 2009 nach Einführung der neuen Fahrgastrechte wurden 261 191 Anträge auf Fahrpreisentschädigung gestellt, das entspricht 0,5 Prozent der Reisenden. Die Anträge auf Fahrpreisentschädigung verteilten sich zu 68 Prozent (177 610 Anträge) auf einstündige und zu 32 Prozent (83 581 Anträge) auf zweistündige Verspätungen. Angaben zur Höhe der Entschädigungsleistungen liegen nicht vor. Auf die Vorbemerkung der Bundesregierung wird verwiesen."

32

Mit gesondertem Schreiben wies der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Jan Mücke den vom Parlamentarischen Geschäftsführer der Antragstellerin zu 5. Volker Beck gegenüber der Antragsgegnerin erhobenen Vorwurf, diese habe die Kleine Anfrage zu Unrecht inhaltlich nicht beantwortet, zurück. Nur bezüglich der mit Frage 15 begehrten Auskünfte hätten der Antragsgegnerin Informationen vorgelegen, die vollständig weitergeleitet worden seien. Die mit den Fragen 1 bis 14 erbetenen Informationen lägen der Antragsgegnerin nicht vor, sie wiesen auch keinen Bezug zu ihrem Verantwortungsbereich auf. Der Beschluss des Bundestagsausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung aus dem Jahre 1996 (BTDrucks 13/6149 vom 18. November 1996) enthalte eine "verbindliche konkrete Abgrenzung der Verantwortungsbereiche" nebst einem Kriterienkatalog, der im März 2008 (BTDrucks 16/8467 vom 10. März 2008) bestätigt worden sei. Darin sei die Thematik "Pünktlichkeit" ausdrücklich dem Verantwortungsbereich der Deutschen Bahn AG zugewiesen worden.

33

2. Darüber hinaus richteten die Antragsteller an die Antragsgegnerin Fragen zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht gegenüber mehreren Banken in den Jahren 2005 bis 2008.

34

a) Der Antragsteller zu 1. stellte der Antragsgegnerin am 20. Dezember 2010 zwei Schriftliche Fragen:

"Aus welchen Gründen wurde die IKB Deutsche Industriebank im August 2008 verkauft, und welcher Kaufpreis wurde erzielt?" (BTDrucks 17/4350, Nr. 34, S. 20).

"In welchen Fällen hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) Banken, die Hilfen von der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) oder anderen staatlichen Ebenen erhalten haben, den Rückerwerb eigener und am Markt mit Abschlägen notierter Verbindlichkeiten, insbesondere solcher nach § 10 Absatz 4, 5, 5a oder 7 des Kreditwesengesetzes (KWG), nicht genehmigt und aus welchen Gründen?" (BTDrucks 17/4350, Nr. 35, S. 21).

35

Für die Antragsgegnerin antwortete der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen Steffen Kampeter am 27. Dezember 2010 auf die erste Frage (BTDrucks 17/4350 vom 30. Dezember 2010, Nr. 34, S. 20 f.):

"Die bestehenden Alternativen zum Verkauf der IKB waren im Frühjahr und Sommer 2008 intensiv geprüft und aus folgenden Gründen letztendlich verworfen worden:

Eine Fortführung der IKB im Mehrheitsbesitz der KfW Bankengruppe, mit dem Ziel einer Veräußerung zu einem späteren Zeitpunkt nach einer Sanierung, hätte eine deutliche Risikoausweitung für die KfW Bankengruppe bedeutet. Zudem fehlte der KfW Bankengruppe neben der notwendigen Sanierungserfahrung auch die personelle Kapazität für eine solche Aufgabe. Auch EU-beihilferechtlich wäre mit größten Schwierigkeiten zu rechnen gewesen.

Eine 'geordnete Abwicklung' hätte ebenfalls vorübergehend das Risiko der KfW Bankengruppe deutlich erhöht und wäre nicht verträglich gewesen mit dem Ziel, einen wichtigen Finanzierungspartner für den Mittelstand zu erhalten. Ob damit am Ende ein substanziell besseres wirtschaftliches Ergebnis verbunden gewesen wäre, muss zumindest bezweifelt werden.

Die Insolvenz als mögliche Option war ebenfalls zu keinem Zeitpunkt eine realistische Alternative. Bereits bei Ausbruch der Krise entschieden sich KfW Bankengruppe, Bundesregierung und deutsche Kreditwirtschaft auf den Rat ausgewiesener Fachleute hin gegen diese Option. Eine Insolvenz der IKB hätte zu einem weitreichenden Vertrauensverlust und zu einem großen Schaden für den Finanzplatz Deutschland geführt - mit negativen Folgen für Wachstum und Beschäftigung.

Der Verkauf der IKB stellte unter den gegebenen schwierigen Marktbedingungen die bestmögliche Lösung dar. Mit dem Verkauf der IKB konnten die Risiken für Bund und KfW Bankengruppe aus damaliger Sicht weitestmöglich reduziert werden. Die IKB blieb als wichtiger Mittelstandsfinanzierer in Deutschland erhalten und die KfW Bankengruppe konnte sich wieder voll auf ihre Kernaufgabe als Förderbank konzentrieren.

Über den Kaufpreis wurde vertraglich Vertraulichkeit vereinbart. Sämtliche der Vertraulichkeit unterliegende Unterlagen zu IKB-Stützung und -Verkauf einschließlich des Kaufvertrags lagen von September 2008 bis Oktober 2009 in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Einsicht aus; das Bundesministerium der Finanzen hat im Haushalts- und im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages am 24. September 2008 in geheimer Sitzung hierzu, insbesondere auch zum Kaufpreis, berichtet."

36

Eine Antwort auf die zweite Frage verweigerte die Antragsgegnerin. Zur Begründung führte sie aus (BTDrucks 17/4350 vom 30. Dezember 2010, Nr. 35, S. 21 f.):

"Die von Ihnen angefragten Informationen unterliegen dem Offenbarungsverbot des § 9 KWG. Dieses Offenbarungsverbot leitet sich aus Artikel 12 des Grundgesetzes (GG) ab. Das in Artikel 12 GG verbriefte Grundrecht steht Ihrem Informationsanspruch als Abgeordneter entgegen und würde bei einer Bekanntgabe durch die Bundesregierung verletzt. Die Bundesregierung ist aber ebenso wie der Deutsche Bundestag zum Schutz der Grundrechte verpflichtet. Eine detaillierte Angabe, bei welchen Banken aus welchen Gründen die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht den Rückerwerb eigener Verbindlichkeiten nicht genehmigt hat, kann daher in der für schriftliche Einzelfragen nach § 105 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in Verbindung mit Nummer 14 der Anlage 4 zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen) vorgesehenen und zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise nicht erfolgen. Ergänzend weise ich darauf hin, dass die Möglichkeit offensteht, auf einen Beschluss des Deutschen Bundestages oder eines seiner Ausschüsse über eine Übermittlung der von Ihnen begehrten Informationen unter Wahrung der Geheimhaltungspflicht gemäß § 353b Absatz 2 Nummer 1 des Strafgesetzbuchs hinzuwirken.

Nach Vorlage eines solchen Beschlusses könnten Ihnen nach VS-Eintrag und Hinterlegung in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages bzw. mündlicher Auskunft in eingestufter Sitzung (mit Beschluss nach § 2 der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages) die begehrten Informationen zur Verfügung gestellt werden."

37

b) Am 11. November 2010 stellten unter anderem die Antragsteller zu 1. und zu 2. sowie die Antragstellerin zu 5. eine Kleine Anfrage mit dem Titel "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740).

38

Die verfahrensgegenständlichen Fragen lauteten:

"1. An welchen Aufsichtsrats- bzw. Verwaltungsratssitzungen oder sonstigen Sitzungen von Gremien mit Kontrollaufgaben (beispielsweise Kreditausschuss) haben jeweils Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Deutschen Bundesbank bzw. der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in den Jahren 2005 bis 2008 teilgenommen, und in wie vielen davon haben sie das Wort ergriffen (mit der Bitte um institutionsspezifische Angaben jeweils für BaFin und Bundesbank sowie um institutsspezifische Angaben für die Banken BayernLB, Sachsen LB, WestLB, HSH Nordbank, IKB Deutsche Industriebank, Düsseldorfer Hypothekenbank, Hypo Real Estate - HRE, Commerzbank bzw. Dresdner Bank)?

(…)

4. Wie viele Aufsichtsgespräche hat die BaFin bzw. die Bundesbank jeweils mit den Instituten gemäß Frage 1 in den Jahren 2005 bis 2008 durchgeführt (mit der Bitte um Angaben auf Jahresbasis, Differenzierung nach anlassbezogenen bzw. routinemäßigen Gesprächen sowie nach den Institutionen BaFin und Bundesbank)?

(…)

6. Wie viele Sonderprüfungen nach § 44 des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) hat die BaFin in den Jahren 2005 bis 2008 jeweils bei den in Frage 1 genannten Instituten veranlasst (mit der Bitte um jahres- und institutsspezifische Angaben)?

(…)

8. Inwiefern gab es Gespräche zwischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bundesbank bzw. der BaFin und den in Frage 1 genannten Instituten über die aufsichtliche Behandlung von außerbilanziellen Conduits (wie Rhineland Funding und Rhinebridge bei der IKB oder die Ormond-Quay-Struktur bei der Sachsen LB)?

Falls es Gespräche gab, wann fanden diese Gespräche statt, und welche Personen waren daran beteiligt?

War der deutschen Finanzaufsicht bei der Einschätzung, dass die Gestaltung der Conduits im Einklang mit der damaligen bankenaufsichtlichen Behandlung solcher Conduits stand (vgl. Antwort der Bundesregierung zu Frage 13 auf Bundestagsdrucksache 17/1118), jederzeit bewusst, dass die Conduits der Landesbanken - wie z. B. der Sachsen LB - über Garantie- und Patronatserklärungen sowie die Gewährträgerhaftung von den jeweiligen Landeshaushalten garantiert wurden und damit letztlich die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, nicht aber die Investoren die Risiken der Conduits trugen?

Falls nein, warum nicht, und inwiefern hat sich die damalige Einschätzung (vgl. Antwort zu Frage 13 auf Bundestagsdrucksache 17/1118) geändert?

Seit wann und durch welche konkreten Maßnahmen (wie Verordnungen, Rechtsänderungen etc.) ist sichergestellt, dass derartige Conduits heute nicht mehr in Einklang mit dem Bankenaufsichtsrecht stehen?

(…)

11. Inwiefern und mit welchen konkreten Maßnahmen haben die Bundesbank und die BaFin auf die HSH Nordbank eingewirkt, die internen Kontrollen und die Risikosteuerung auf neue Entwicklungen im Geschäftsmodell der HSH Nordbank (z. B. Schnellankaufverfahren und Omegageschäfte) auszurichten (mit der Bitte um institutionsspezifische Angaben jeweils für BaFin und Bundesbank)?

(…)

14. In welchen Feldern befanden sich die in Frage 1 genannten Institute in der Zwölf-Felder-Matrix der Risikoklassifizierungen jeweils in den Jahren 2005 bis 2008 (vgl. BaFin-Jahresbericht '06, S. 68; BaFin-Jahresbericht '07, S. 128; BaFin-Jahresbericht '08, S. 126; BaFin-Jahresbericht '09, S. 141)?

(…)

18. Welche Daten sind der Bundesregierung bekannt über Gehalts- und Bonuszahlungen von mehr als 500 000 Euro jährlich an Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unterhalb der Vorstandsebene von aus dem Bankenrettungsfonds Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) unterstützten (z. B. durch Garantien, Rekapitalisierungen, Risikoübernahmen, Bad-Bank-Auslagerungen) Finanzinstituten (bitte aufschlüsseln nach Finanzinstitut, Art der SoFFin-Hilfe, Jahr, Mitarbeiterzahl, Betrag)?"

39

Namens der Antragsgegnerin antwortete das Bundesministerium der Finanzen mit Schreiben vom 25. Januar 2011 (BTDrucks 17/4617 vom 27. Januar 2011). In einer Vorbemerkung wurde ausgeführt:

"Die Bundesregierung ist bei der Beantwortung von Fragen aus dem Parlament verfassungsrechtlich verpflichtet, die Grundrechte der von diesen Fragen betroffenen Grundrechtsträger zu wahren. Dies sind vor allem die von den Artikeln 12 und 14 des Grundgesetzes (GG) geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Kreditinstitute. 'Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat' (BVerfGE 115, 205/230 zum Schutz aus Artikel 12 GG). Die erfragten Angaben betreffen Aktivitäten bzw. Einschätzungen der Bankenaufsicht mit Bezug zu einzelnen Kreditinstituten und sind somit nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich.

Ob ein Interesse ein 'berechtigtes' ist, hängt insbesondere davon ab, ob ein Bekanntwerden der betreffenden Information geeignet wäre, die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen (vgl. BVerwG NVwZ 2009, 1113 f.; BGHSt 41, 140/142). Dies ist hier der Fall, da Informationen über Aufsichtsmaßnahmen bzw. Einschätzungen der Bankenaufsicht in Bezug auf einzelne Institute grundsätzlich immer geeignet sind, die Wettbewerbsposition des jeweiligen Unternehmens nachteilig zu beeinflussen.

Darüber hinaus wird der Umfang der Antwortpflicht der Bundesregierung auch durch Umstände des Staatswohls begrenzt, da die öffentliche Bekanntgabe der erbetenen Informationen öffentliche Interessen gefährden kann. Gemäß § 6 des Kreditwesengesetzes (KWG) hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) die Aufgabe, Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können.

Dafür ist es von Bedeutung, dass das aufsichtliche Handeln oder Einschätzungen und Bewertungen der Aufsicht mit Bezug zu einzelnen Instituten nicht offengelegt werden, um die Funktionsfähigkeit der Bankenaufsicht nicht zu beeinträchtigen.

Konkret kann die öffentliche Beantwortung zu einem Reputationsschaden einzelner Kreditinstitute führen, der typischerweise aus dem Bekanntwerden bankenaufsichtlicher Maßnahmen folgt. Der Aufsicht steht ein gefächerter Maßnahmenkatalog zur Verfügung. Dabei entfalten die Maßnahmen der Bankenaufsicht grundsätzlich keine oder nur begrenzte Öffentlichkeitswirkung. Dies gilt z. B. für Eingriffe bei organisatorischen Mängeln (Anordnung nach § 25a Absatz 1 Satz 8 KWG). Nicht öffentlich werden daneben vor allem auch interne Einschätzungen der Bankenaufsicht hinsichtlich der Lage einzelner Institute (Beispiel: Risikoklassifizierung). Werden beispielsweise eine negative Risikoklassifizierung oder ein Einschreiten der BaFin gegen organisatorische Mängel bekannt, besteht die konkrete Gefahr, dass das Institut einen Vertrauensverlust erleidet, obwohl derzeit noch keine Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen des Instituts gegenüber seinen Gläubigern besteht. Ein solcher Vertrauensverlust kann - gerade in einer angespannten Marktsituation - diese Gefahr und damit durchaus auch die Insolvenz des Instituts herbeiführen und - vor allem soweit systemrelevante Institute betroffen sind - sogar erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen. Die besondere Bedeutung dieses Geheimnisschutzes hat der Gesetzgeber im Übrigen auch durch § 9 KWG zum Ausdruck gebracht.

Die hier erfragte Zusammenstellung der Teilnahme der Bankenaufsicht an den Sitzungen der Gremien mit Kontrollaufgaben bestimmter Banken über mehrere Jahre hinweg und die Dokumentation der Häufigkeit, mit der die Bankenaufsicht sich in den Gremien äußerte, ließe zudem Rückschlüsse auf das Verhältnis zwischen der betroffenen Bank, ihren Geschäften und der Bankenaufsicht zu. Die Verbreitung einer solchen Zusammenstellung wäre geeignet, in der Öffentlichkeit einen Eindruck zu vermitteln, ob und in welchem Umfang der Geschäftsbetrieb einer Bank aus Sicht der Bankenaufsicht einer gewissen Kontrolle bedürfte.

Eine solche Information kann die Position einer Bank gegenüber Kunden und Konkurrenten nachhaltig und irreversibel beeinflussen. So könnte eine Bank als nur noch bedingt vertrauenswürdig erscheinen, weil sie in besonderer Weise beaufsichtigt wird, oder im anderen Fall besonderes Vertrauen verdienen, weil sie anscheinend weniger als andere Banken im Fokus der Bankenaufsicht stand.

Zwar betreffen die angefragten Einzelinformationen einen mehrere Jahre zurückliegenden Zeitraum. Das Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Institute besteht aber fort, da Marktteilnehmer typischerweise daraus Rückschlüsse auf die gegenwärtige und zukünftige wirtschaftliche Lage und Wettbewerbssituation der Institute ziehen.

Vor diesem Hintergrund ist es der Bundesregierung nach sorgfältiger Abwägung des Informationsinteresses der Abgeordneten einerseits und der angesprochenen Geheimschutzinteressen andererseits nicht möglich, die begehrten Informationen - soweit nicht im Folgenden anders gekennzeichnet - ohne Einstufung als VS-vertraulich herauszugeben."

40

Frage 1 wurde wie folgt beantwortet:

"Die BaFin hat nach § 44 Absatz 4 KWG ein Teilnahme- und Rederecht an Gremiensitzungen; betroffene Institute müssen das Entsende- und Rederecht der BaFin nach § 44 Absatz 4 Satz 3 KWG dulden. Die Teilnahme dient in erster Linie der aufsichtlichen Informationsgewinnung. BaFin-Vertreter ergreifen regelmäßig nur das Wort, um auf bankenaufsichtlich bedenkliche Sachverhalte hinzuweisen. Die bankenaufsichtliche Sachverhaltsaufklärung und -analyse setzt sich im Nachgang zu den Gremiensitzungen fort, sofern sich aufgrund der Sitzungsunterlagen bzw. der Gesprächsinhalte im Rahmen der Gremiensitzungen offengebliebene aufsichtsrechtliche Fragestellungen ergeben, die der weiteren Klärung bedürfen. Mitarbeiter der Bundesbank können von der BaFin als Vertreter im Sinne des § 44 Absatz 4 KWG entsandt werden. Auch besteht die Möglichkeit, dass Mitarbeiter der Aufsicht auf Einladung der Institute an den Gremiensitzungen teilnehmen.

Ein Wortprotokoll über diese Sitzungen wird regelmäßig nicht geführt. Wortmeldungen der Aufsicht sind damit für die Beantwortung der Anfrage nicht darstellbar.

Im gefragten Zeitraum haben Mitarbeiter von BaFin und/oder Bundesbank bei den genannten Kreditinstituten insgesamt an 193 Sitzungen von Gremien mit Kontrollaufgaben teilgenommen.

Die Teilnahme von Mitarbeitern der BaFin bzw. Bundesbank an Sitzungen von Gremien mit Kontrollaufgaben ist ein weitreichender Eingriff in die Grundrechte der Institute und äußerst sensibel. Eine Veröffentlichung detaillierter Informationen birgt daher schon deshalb die Gefahr eines irreversiblen Vertrauensverlustes in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger.

Eine Auflistung der Teilnahme von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter[n] der Bundesbank bzw. der BaFin an Sitzungen der genannten Gremien kann nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages nicht in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt."

41

Die Antwort auf Frage 4 hinsichtlich der Aufsichtsgespräche lautete:

"Aufsichtsgespräche sind ein Instrument der Erkenntnisgewinnung für die Aufsicht. Routinemäßige Aufsichtsgespräche mit den einzelnen Instituten dienen insbesondere der regelmäßigen Erörterung der wirtschaftlichen Entwicklung, der Risikolage sowie der allgemeinen Geschäftslage der Institute auf Grundlage der ausgewerteten Jahresabschlussunterlagen. Die BaFin hat das Recht zur Teilnahme. Die Aufsichtsgespräche werden von der Bundesbank grundsätzlich jährlich durchgeführt; insbesondere bei kleinen Instituten, deren Solvenz gesichert ist und die bankenaufsichtlich unauffällig sind, kann auf eine jährliche Durchführung von Aufsichtsgesprächen verzichtet werden. Unter anderem bei personellen Veränderungen in Schlüsselpositionen kann es zu mehreren routinemäßigen Aufsichtsgesprächen pro Jahr kommen.

In den Jahren 2005 bis 2008 wurden routinemäßige Aufsichtsgespräche mit den in Frage 1 genannten Instituten wie nachfolgend dargestellt durchgeführt. In Bezug auf die Deutsche Bundesbank (BBk) sind dabei teilweise auch telefonische Aufsichtskontakte enthalten.

[wird tabellarisch ausgeführt]

Anlassbezogene Aufsichtsgespräche haben Sachverhalte oder Themen zum Gegenstand, die aufgrund bedeutender Entwicklungen beim Institut eine besondere bankenaufsichtliche Würdigung erfordern. Die Initiative zu anlassbezogenen Aufsichtsgesprächen kann von der Bundesbank oder der BaFin ausgehen; sie sind jeweils zwischen BaFin und Bundesbank abzustimmen. Die jeweils andere Institution hat ein Teilnahmerecht. Solche Aufsichtsgespräche haben deshalb eine andere Wertigkeit als routinemäßige Aufsichtsgespräche. Es besteht die Gefahr, dass durch die Offenlegung der Anzahl der anlassbezogenen Aufsichtsgespräche auf Einzelinstitutsbasis, selbst wenn dies, wie hier gefragt, für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum erfolgte, die Wettbewerbsposition der betroffenen Institute nachteilig beeinflusst wird. Nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann in der Sache daher keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt."

42

Auf die Frage 6 zu den Sonderprüfungen nach § 44 KWG antwortete die Antragsgegnerin wie folgt:

"Bei den in Frage 1 genannten Kreditinstituten ordnete die BaFin in den Jahren 2005 bis 2008 insgesamt 64 Prüfungen gemäß § 44 KWG an. Von diesen Prüfungsanordnungen entfielen zehn auf das Jahr 2005, 13 auf das Jahr 2006, 22 auf das Jahr 2007 und 19 auf das Jahr 2008.

Für die erfragten Detailinformationen gilt das in der Vorbemerkung der Bundesregierung erläuterte Geheimhaltungsinteresse bezüglich der Kontrollintensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute, da bereits aus der Kenntnis der Zahl von Sonderprüfungen der Bankenaufsicht bei einem Kreditinstitut ein irreversibler Vertrauensverlust in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger, entstehen kann. Zumindest bei systemrelevanten Kreditinstituten kann dies zu erheblich negativen Auswirkungen auf die Stabilität des gesamten Finanzmarktes führen. Nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann in der Sache daher keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt."

43

Frage 8 beantwortete die Antragsgegnerin:

"Die deutsche Bankenaufsicht hat mit einigen der in Frage 1 genannten Kreditinstitute zu unterschiedlichen Zeiten Gespräche geführt, die auch das Thema der außerbilanziellen Conduits zum Gegenstand hatten. Darüber hinaus wurden auch schriftliche Stellungnahmen zu diesem Thema erbeten. Inhaltlich zielten die Gespräche auf den Umfang, die bilanzielle Behandlung, die Risikoüberwachung und die wirtschaftlichen Risiken der von den Vehikeln erworbenen Vermögensgegenstände ab. Zum Teil war auch die Refinanzierung dieser Konstrukte Gegenstand der Gespräche. Die Aufsicht ging regelmäßig davon aus, dass die Gestaltung der Conduits im Einklang mit den damals geltenden bankenaufsichtlichen Regelungen stand. Anhaltspunkte dafür, dass die damals geltenden bankenaufsichtlichen Regelungen, insbesondere in Bezug auf die Konsolidierung gemäß § 10a KWG bzw. Anrechnung von Liquiditätsfazilitäten im Grundsatz I bzw. gemäß §§ 13 bis 14 KWG nicht beachtet wurden, ergaben sich aus der Berichterstattung der Jahresabschlussprüfer sowie den geführten Gesprächen nicht.

Bankenaufsichtliche Vorschriften, wie die Eigenmittelanforderungen und Großkreditvorschriften, sollen das Abdecken bestimmter Risiken durch Eigenkapital und die Eindämmung von Klumpenrisiken mit dem Ziel sicherstellen, die Gläubiger eines Instituts zu schützen. Gestaltungen, die das Umgehen aufsichtsrechtlicher Regelungen bezwecken, können nicht immer ausgeschlossen werden. Hierzu gehört sicher auch die Nutzung von Conduit-Konstruktionen. Als Konsequenz aus der Finanzkrise sind verschiedene bankenaufsichtliche Anforderungen verschärft worden, um die Risikoerfassung und -abdeckung zu verbessern. Diese verteuern derartige Konstruktionen und können deren Nutzung so einschränken.

So wurde zum Beispiel die Nullanrechnung für Marktstörungsfazilitäten gestrichen und die laufzeitbezogene Unterscheidung der Höhe der anzusetzenden Konversionsfaktoren für die typischerweise im Conduit-Zusammenhang vergebenen Verbriefungs-Liquiditätsfazilitäten beseitigt. Bei der für die Großkreditbetrachtung bedeutsamen Zusammenfassung von Kreditnehmern wurde der Kreis der Zusammenfassungstatbestände erweitert. So können bereits einseitige wirtschaftliche Abhängigkeiten ebenso zur Bildung einer Risikoeinheit führen, wie die wirtschaftliche Abhängigkeit von einer gemeinsamen Refinanzierungsquelle. Die betrifft insbesondere auch Zweckgesellschaften oder Conduit-Strukturen. Die vom Committee of European Banking Supervisors (CEBS) veröffentlichten Leitlinien zur Bankenrichtlinie stellen nunmehr klar, dass ein Liquidität bereitstellendes Institut sämtliche Conduits, die von derselben Hauptrefinanzierungsquelle abhängig sind, zu einem einzigen Kreditnehmer zusammenzufassen hat. Die BaFin wird demnächst ein Rundschreiben veröffentlichen, in dem die Verwaltungspraxis zu diesen CEBS-Guidelines erläutert wird.

Handelsrechtlich sind seit Inkrafttreten des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes am 29. Mai 2009 zudem Zweckgesellschaften gemäß § 290 Absatz 2 Nummer 4 HGB in den bilanziellen Konsolidierungskreis des Unternehmens einzubeziehen, das nach wirtschaftlicher Betrachtung die Mehrheit der Risiken und/oder Chancen der Zweckgesellschaft trägt.

Für die erfragten Detailinformationen gilt das in der Vorbemerkung der Bundesregierung erläuterte Geheimhaltungsinteresse bezüglich der Kontrollintensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute, da auch hier bereits hieraus ein irreversibler Vertrauensverlust in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger, entstehen kann. Bei der Frage nach der Behandlung außerbilanzieller Conduits ist daher auch zu berücksichtigen, dass die in der Vergangenheit abgeschlossenen Geschäfte bis heute Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Institute haben.

Nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann in der Sache daher keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 der GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Bundestages zur Verfügung gestellt."

44

Auf Frage 11 betreffend die HSH Nordbank führte die Antragsgegnerin unter Verweis auf die Vorbemerkung aus:

"Für die erfragten Detailinformationen gilt das in der Vorbemerkung der Bundesregierung erläuterte Geheimhaltungsinteresse bezüglich bankenaufsichtlicher Maßnahmen, da unabhängig vom Anlass der Maßnahme bereits hieraus ein irreversibler Vertrauensverlust in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger, entstehen kann. Dies gilt insbesondere für Fragen nach der Ausrichtung der internen Kontrollen und der Risikosteuerung von Kreditinstituten. Nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann in der Sache daher keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt."

45

Die Antwort auf Frage 14 zur Zwölf-Felder-Matrix wurde als Verschlusssache VS-Vertraulich eingestuft und in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages hinterlegt. Im Schreiben vom 25. Januar 2011 wurde hierzu ausgeführt:

"Die Antwort wird eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt. Das Geheimhaltungsinteresse ergibt sich daraus, dass der Matrixeintrag aus der Zusammenschau unterschiedlichen Faktoren entsteht, und aus dem Ergebnis keine Schlüsse auf einen einzelnen Faktor (etwa Liquiditätsrisiko) gezogen werden dürfen, aber genau dies seitens des Marktes zu befürchten ist. Zudem können durch den Vergleich der Einstufung verschiedener Institute durch die Bankenaufsicht negative Marktreaktionen noch verstärkt werden.

Nach sorgfältiger Abwägung mit den Informationsrechten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann in der Sache daher keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen."

46

Frage 18 über Gehalts- und Bonuszahlungen von mehr als 500.000 Euro jährlich beantwortete die Antragsgegnerin wie folgt:

"Informationen betreffend die Vertragsgestaltung zwischen den aus dem Bankenrettungsfonds SoFFin unterstützten Finanzinstituten und ihren Beschäftigten sind, auch wenn sie Mitarbeitern der Bundesregierung z. B. im Rahmen der Aufsichtsratstätigkeit bekannt werden, vertraulich zu behandeln. Eine Äußerung des Bundesministeriums der Finanzen gegenüber Dritten zu Einzelheiten der Vertragsgestaltung bzw. der Aufsichtsratstätigkeit ist nicht zulässig, § 116 Satz 2 des Aktiengesetzes. Dies gilt ebenso für Informationen, die der Bundesregierung durch die Tätigkeit der Finanzmarktstabilisierungsanstalt bekannt werden, § 3b des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes. Diese Verschwiegenheitspflichten sind notwendiges Korrelat zur Pflicht der Geschäftsleitung, dem Aufsichtsrat, aber auch den Mitarbeitern des Finanzmarktstabilisierungsfonds, in Gesellschaftsangelegenheiten in voller Offenheit zu begegnen. Diese Offenheit ist für das gesetzlich vorgegebene Zusammenwirken der Unternehmensorgane, aber auch im Rahmen der Finanzmarktstabilisierung, unverzichtbar und letztlich Ausfluss der grundgesetzlich verbürgten Berufs-, Eigentums- und Unternehmensfreiheit, Artikel 12 Absatz 1, Artikel 14 Absatz 1 GG. Das Bekanntwerden der geforderten Informationen würde den betroffenen Unternehmen, die unverändert im Wettbewerb bestehen müssen, einen erheblichen Nachteil beibringen, da Vertragskonditionen von Mitbewerbern am Markt leicht unter- bzw. überboten werden können.

Daher kann in der Sache keine Auskunft in der für Kleine Anfragen nach § 104 i. V. m. § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erfolgen. Die Antwort wird deshalb eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt."

III.

47

Mit ihrem am 18. März 2011 eingegangenen Antrag haben die Antragsteller zu 1. bis 4. und die Antragstellerin zu 5. ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Sie begehren die Feststellung, dass die Antragsgegnerin die von ihnen erbetenen Auskünfte unter Berufung auf verfassungsrechtlich nicht tragfähige Erwägungen verweigert oder nur unzureichend beantwortet und sie sowie den Deutschen Bundestag in den Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat. Darüber hinaus begehren sie, die Bundesregierung zu verpflichten, die erbetenen Auskünfte zu erteilen.

IV.

48

1. In tatsächlicher Hinsicht bestreiten die Antragsteller, dass die vollständige Beantwortung ihrer finanzmarktbezogenen Fragen die Funktionsfähigkeit der Bankenaufsicht gefährden könne. Im Gegenteil dürfte die Funktionsfähigkeit einer Behörde durch öffentliche Beobachtung eher befördert als geschmälert werden. Auch die von der Antragsgegnerin angeführten "irreversiblen Vertrauensverluste" seien nicht zu befürchten. Die Vorgänge lägen zum Teil bereits Jahre zurück und es sei allgemein bekannt, dass sämtliche Banken, für die Informationen erfragt worden seien, mit Staatshilfen gerettet worden seien. Dass die Veröffentlichung der Kontrollpraxis der BaFin im Jahre 2008 bei spezifischen Banken geeignet sein solle, die Bankenkrise zu verstetigen und zu verschärfen, sei nicht nachvollziehbar. Entsprechendes gelte für das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Finanzmärkte.

49

In der mündlichen Verhandlung haben die Antragsteller auf eine extensive Praxis der Einstufung als Verschlusssache durch die Antragsgegnerin hingewiesen. Diese hinterlege zunehmend Informationen nur eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages. Dies stelle keine Erfüllung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts dar, sondern ein aliud. Zwar sei ein Erkenntnisgewinn bei nicht öffentlichen Antworten nicht zu verneinen, das politische Gewicht der öffentlichen Information überwiege aber.

50

2. Die Antragsteller sehen ihre Anträge als zulässig an.

51

a) Die Antragsteller seien antragsbefugt. Die Antragsteller zu 1. bis 4. verteidigten eigene Rechte als Bundestagsabgeordnete, während die Antragstellerin zu 5. als Fraktion sowohl eigene als auch - in zulässiger Prozessstandschaft - Rechte des Deutschen Bundestages geltend machen könne. Die Antragsgegnerin habe die Fragen der Antragsteller entweder nicht, nicht vollständig oder nicht öffentlich beantwortet, wobei im letztgenannten Fall der Geheimnisschutz überspannt beziehungsweise die Geheimhaltungsbedürftigkeit unzureichend begründet werde.

52

b) Die in den Hauptanträgen formulierten Leistungsbegehren seien zulässig. Soweit es um das Verpflichtungsbegehren gehe, sei in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, dass in besonders gelagerten Konstellationen auch im Organstreitverfahren ein Verpflichtungsurteil erlassen werden könne. Ein solcher Fall liege vor. In dem Entscheidungsausspruch müsse ausdrücklich die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Beantwortung ihrer Fragen aufgenommen werden, weil dies zur effektiven Durchsetzung ihrer verfassungsrechtlichen Rechte erforderlich sei. Die Unzulänglichkeit eines Feststellungstenors habe sich im Nachgang zum eine Kleine Anfrage zur geheimdienstlichen Informationsbeschaffung, -speicherung und -weitergabe über Abgeordnete betreffenden Verfahren (BVerfGE 124, 161) gezeigt. Obgleich das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 1. Juli 2009 festgestellt habe, dass die Antragsgegnerin Auskünfte unter Berufung auf verfassungsrechtlich nicht tragfähige Erwägungen verweigert habe, sei die Frage nur zögerlich und lückenhaft beantwortet worden. Insbesondere sei die Antwort trotz mehrfacher Aufforderung erst Ende Oktober 2009 und damit nach den Wahlen zum Deutschen Bundestag erfolgt. Angesichts der Dauer eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens würde die Möglichkeit einer gerichtlichen Beanstandung der unzureichenden Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Feststellung dem politischen Interesse an einer zeitnahen Antwort nicht gerecht werden.

53

c) Den Antragstellern fehle es auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis.

54

Das Rechtsschutzbedürfnis entfalle nicht deshalb, weil die Antragsgegnerin nach öffentlicher Berichterstattung über die Absicht der Antragsteller, ein Organstreitverfahren einzuleiten, ergänzende Erläuterungen übersandt beziehungsweise die Herabstufung einer Antwort von "geheim" auf "VS-Vertraulich" vorgenommen habe. Denn in der Antwortpraxis der Antragsgegnerin komme nach wie vor eine gefestigte Rechtsüberzeugung zum Ausdruck, die nach Auffassung der Antragsteller unzutreffend sei. Zur Klärung dieser Kontroverse bedürfe es einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

55

Auch das Ausscheiden des Antragstellers zu 4. aus dem Deutschen Bundestag lasse sein Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Das Verfassungsprozessrecht kenne das Erfordernis einer Wiederholungsgefahr nicht, wie sich auch aus der Senatsrechtsprechung ergebe. In der mündlichen Verhandlung stützten sich die Antragsteller zudem auf das Argument einer Rechtsnachfolge und damit des fortbestehenden Feststellungsinteresses anderer Abgeordneter der Fraktion.

56

3. Zur Begründetheit führen die Antragsteller an, aus Art. 38 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folge ein Recht des Deutschen Bundestages und seiner Abgeordneten auf erschöpfende und öffentliche Beantwortung parlamentarischer Anfragen, soweit keine Belange von Verfassungsrang entgegenstünden.

57

Das parlamentarische Frage- und Informationsrecht diene in der parlamentarischen Demokratie nicht allein der Kontrolle des Verhaltens von Regierung und nachgeordneten Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung, sondern auch der Vorbereitung verbesserter Gesetzgebung. Ohne Informationen über das Verhalten mittelbarer Staatsverwaltung und sonstiger Erscheinungsformen staatlichen Handelns könne das Parlament nicht entscheiden, ob es diese Organisationsform beibehalten oder verändern solle.

58

a) Vorbehaltlich entgegenstehender Gründe habe die Regierung verfügbares Wissen mitzuteilen oder sich die angefragten Informationen zu beschaffen, soweit sich bei den Fragen ein Bezug zum Verantwortungsbereich der Regierung ergebe. Ein solcher Bezug sei insbesondere auch bei der Ausübung von Aufsichtstätigkeit gegeben.

59

aa) Zum Verantwortungsbereich der Regierung zähle die Tätigkeit nachgeordneter Behörden sowohl hoheitlicher als auch nicht hoheitlicher Art. Die Auskunftspflicht werde dabei nicht durch die Reichweite der aufsichtsbehördlichen Befugnisse gegenüber Dritten begrenzt, sondern erstrecke sich auf das gesamte aktuelle Wissen der Behörde sowie auf dasjenige potentielle Wissen, das aufgrund bestehender Auskunftsrechte von Dritten zu erfragen sei. Zur Ausübung solcher Auskunftsrechte sei die Regierung gegenüber den Fragestellern verpflichtet.

60

bb) Entsende die Bundesregierung Vertreter in Unternehmensorgane privater Unternehmen, unterfielen deren Entscheidungen vollumfänglich der Auskunftspflicht, nicht aber die Meinungsbildung im Gremium oder die Umsetzung etwaiger Beschlüsse durch die Geschäftsführung. Wenn den Vertretern gesellschaftsrechtliche Auskunftsrechte zustünden, seien sie verpflichtet, diese Rechte zum Zwecke der Beantwortung einer parlamentarischen Frage auszuüben.

61

Hinsichtlich der Geschäftstätigkeit privatrechtlicher Unternehmen mit Bundesbeteiligung sei zwischen Eigengesellschaften und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen zu unterscheiden.

62

Befinde sich die fragliche Gesellschaft vollständig im Eigentum des Bundes, erstrecke sich das parlamentarische Frage- und Informationsrecht auf die gesamte Geschäftstätigkeit. Insbesondere stehe bei Aktiengesellschaften auch die aus § 119 AktG fließende Befugnis des Vorstandes, die Geschäfte ohne Bindung an Weisungen der Aktionäre zu leiten, der Zurechnung nicht entgegen. Denn die Personalkompetenz des Aufsichtsrates sichere dem Alleineigentümer Bund einen umfassenden - wenn auch indirekten - Einfluss auf den Vorstand. Damit sei die Bundesregierung auch nicht darauf beschränkt, sich Informationen über Vertreter im Aufsichtsrat zu beschaffen.

63

Bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, an denen der Bund neben privaten Anteilseignern beteiligt sei, hänge die Zurechenbarkeit zum Verantwortungsbereich der Regierung davon ab, welche Möglichkeiten der Einflussnahme ihr eröffnet seien. Stelle man auf das Merkmal der Beherrschung des Unternehmens durch den Bund ab und lege zur näheren Konkretisierung das aktienrechtliche Verständnis des § 17 AktG zu Grunde, komme es darauf an, ob der Bund in der Lage sei, die Geschäfte des Unternehmens zu bestimmen. Dieser Einfluss sei regelmäßig bei Mehrheitsbesitz gegeben, könne aber auch in anderen Herrschaftsmitteln begründet sein. Falls umgekehrt weder Weisungsrechte bestünden, noch der Bund mangels Mehrheitsbeteiligung indirekt über die Wahl des Aufsichtsrats auf die Besetzung des Vorstandes und damit dessen Verhalten einwirken könne, scheide eine Zurechnung der Geschäftstätigkeit des Unternehmens zum Verantwortungsbereich der Regierung aus. In diesem Fall beziehe sich die Auskunftspflicht (allein) auf diejenigen Informationen, über die die Regierung aufgrund der Minderheitenbeteiligung verfüge, sowie auf die Beweggründe für die Investition selbst.

64

b) Der Auskunft stehe nicht entgegen, dass es an einer einfachrechtlichen Rechtsgrundlage für die Informationsweitergabe an den Bundestag fehle. Gegen die gesetzliche Ausgestaltung der Informationsbeziehungen zwischen Bundesregierung und Bundestag spreche, dass das Verhältnis zweier Verfassungsorgane nicht den Standards grundrechtlicher Eingriffsvorbehalte unterfalle, weil andernfalls ein den demokratischen Prozess im parlamentarischen Regierungssystem konstituierender Willensbildungsprozess nicht möglich wäre.

65

c) Von Verfassungs wegen habe die Antwort auf parlamentarische Fragen öffentlich zu erfolgen. Die Hinterlegung einer Antwort als Verschlusssache bewirke einen Eingriff in den Prozess demokratischer Meinungsbildung, da es den Abgeordneten verwehrt sei, die erfragten Informationen in den demokratischen Meinungsbildungsprozess zu überspielen. Praktisch handele es sich deshalb weiterhin um privates Wissen, an das kein politisches Handeln anschließen könne. Diese schwerwiegende Beeinträchtigung des Fragerechts bedürfe einer spezifischen Rechtfertigung von Verfassungsrang, die in jedem Einzelfall dargelegt werden müsse.

66

d) Die Verweigerung der (öffentlichen) Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen könne nicht unter Verweis auf den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gerechtfertigt werden.

67

aa) Dabei sei in den vorliegenden Fallkonstellationen zu beachten, dass nicht Persönlichkeitsrechte von Individuen, sondern allein Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse wirtschaftlicher Unternehmen in Rede stünden. Diese seien verfassungsrechtlich nur geschützt, wenn die Unternehmen grundrechtsfähig seien und die angefragten Informationen in den Schutzbereich eines Grundrechts fielen. Während ein lediglich teilweises Halten von Anteilen durch den Bund die Grundrechtsfähigkeit grundsätzlich unberührt lasse, fehle sie der Deutschen Bahn AG und der Hypo Real Estate Holding AG (HRE) deshalb, weil diese zu 100 % im Eigentum des Bundes stünden.

68

bb) Der Konflikt zwischen den Grundrechten der von der begehrten Auskunft mittelbar Betroffenen und dem verfassungsrechtlichen Auskunftsanspruch des Deutschen Bundestages sei im Wege der praktischen Konkordanz zu bewältigen. Die Bundesregierung könne die Antwort auf eine parlamentarische Frage verweigern, wenn die Informationsweitergabe unverhältnismäßig sei.

69

Aus der Herleitung des Schutzes der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse aus Art. 12 GG folge, dass die geheim zu haltenden Informationen einen spezifischen Wettbewerbsbezug aufweisen, also vor Konkurrenten verborgen werden müssten. Es komme entscheidend auf die Marktverhältnisse und die Wettbewerbsbedingungen an. So müssten für die betroffenen Kreditinstitute, die einen besonders sensiblen Markt bedienten, andere Maßstäbe gelten als für die Deutsche Bahn AG. Auch sei es in besonderem Maße begründungsbedürftig, die Auskunft hinsichtlich vergangener und abgeschlossener Sachverhalte mit Verweis auf den Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu verweigern. Keinesfalls dürften ganze Branchen pauschal vom parlamentarischen Informationsrecht ausgenommen werden, wie es die Antragsgegnerin mit Bezug auf die Kreditinstitute getan habe.

70

Als weiteres Kriterium müsse berücksichtigt werden, in welchem Umfang die Unternehmen staatliche Hilfen in Anspruch nähmen. Hierdurch bewegten sie sich aus der Sphäre des Wettbewerbs hinaus, dem sie gerade nicht standhalten könnten, und lehnten sich an den Staat an, dessen Handeln in weitergehendem Maße Gegenstand öffentlicher Erörterung sein müsse. So sei etwa im Sozialrecht anerkannt, dass sich die Empfänger staatlicher Leistungen staatlicher Kontrolle unterwerfen müssten, die ihre Berufsfreiheit stärker als sonst beschränke. Unhaltbar sei die Auffassung, wonach die Inanspruchnahme staatlicher Hilfen das grundrechtliche Schutzbedürfnis erhöhe. Dies wäre eine ungerechtfertigte Benachteiligung solcher Institute, die staatliche Hilfen nicht in Anspruch nehmen müssten.

71

cc) Weiterhin sei zu beachten, dass das verfassungsunmittelbare parlamentarische Informationsrecht zwar nicht durch Gesetz modifiziert werden könne. Gleichwohl könne sich die Bundesregierung aufgrund der aus Art. 20 Abs. 3 GG resultierenden Bindung an die geltenden Gesetze nicht unter Verweis auf den Vorrang der Verfassung von einfachrechtlichen Vorgaben lösen. Darüber hinaus könne sich die gesetzliche Regelung als hinreichend bestimmter Ausgleich mit kollidierenden verfassungsrechtlich geschützten politischen Prioritäten erweisen.

72

Die von der Antragsgegnerin bemühten aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflichten stünden demgegenüber einer öffentlichen Beantwortung der Fragen - zumindest in den streitgegenständlichen Fällen - nicht entgegen.

73

Die von der Bundesregierung in den Aufsichtsrat entsandten Vertreter seien aktienrechtlich über alle Belange der Gesellschaft zu informieren (§ 111 AktG) und, gleich ob Beamte oder im Übrigen weisungsfreie externe Sachverständige, hierüber der Bundesregierung berichtspflichtig. Dies folge unmittelbar aus der Verfassung, darüber hinaus auch aus der Prüfungspflicht nach § 53 Abs. 1 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG).

74

Gemäß § 394 Satz 1 AktG seien Berichte dieser Aufsichtsratsmitglieder von der Verschwiegenheitspflicht grundsätzlich ausgenommen, wobei mit Rücksicht auf das verfassungsrechtliche Informationsrecht nicht nur die Informationsweitergabe an die Regierung, sondern auch die an das Parlament zulässig sei. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse seien gemäß § 394 Satz 2 AktG durch das Aufsichtsratsmitglied nur zu offenbaren, wenn die Offenbarung nach dem Inhalt der parlamentarischen Anfrage erforderlich und das Auskunftsbegehren von einem objektiven öffentlichen Interesse getragen sei. Werde die Weitergabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vom Informationsinteresse gedeckt, sei es gemäß § 395 AktG Aufgabe des Bundes, die erforderliche Geheimhaltung sicherzustellen.

75

Der in §§ 394, 395 AktG geregelte Bericht des entsandten Aufsichtsratsmitglieds sei keineswegs die einzige Informationsquelle für die Bundesregierung. Vielmehr obliege es gemäß § 93 Abs. 1 Satz 1 AktG dem Vorstand, auf Anfrage über die Offenbarung eines Unternehmensinternums zu entscheiden. Diese Entscheidung habe der Vorstand allein am Interesse der Gesellschaft auszurichten. Bei einer Beteiligung der öffentlichen Hand flössen die öffentlichen Interessen als Ausdruck des Anteilseignerinteresses in das Unternehmensinteresse ein. Halte der Bund an der fraglichen Gesellschaft alle Anteile, entsprächen die Anteilseignerinteressen im Prinzip den Interessen der Öffentlichkeit. Es sei dem Vorstand daher grundsätzlich erlaubt, Interna an den staatlichen Alleinaktionär weiterzugeben. Beziehe sich die Frage hingegen auf ein Unternehmen, an dem der Bund neben Privaten beteiligt sei, müsse der Vorstand deren Interessen berücksichtigen. Nur wenn private Aktionäre zusammen weniger als 5% des Grundkapitals hielten und sie deshalb gemäß §§ 327a ff. AktG auch ausgeschlossen werden könnten, weil ihnen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine verfassungsrechtlich geschützten Gestaltungsinteressen an der Gesellschaft zukämen, stünden ihre Interessen einer Informationsweitergabe an das Parlament nicht entgegen.

76

Auch aus § 9 KWG ergebe sich keine Verschwiegenheitspflicht, die die von der Antragsgegnerin angenommene pauschale Begrenzung der Antwortpflicht rechtfertige. So erfasse die Verschwiegenheitspflicht nur solche Informationen, die aus dem öffentlich-rechtlichen Aufsichtsverhältnis gewonnen würden, nicht aber solche, über die der Staat als Anteilseigner verfüge. § 9 KWG sehe zudem ausdrücklich eine Ausnahme für gesetzliche Offenbarungspflichten vor, zu denen auch der verfassungsrechtliche Informationsanspruch des Bundestages zähle.

77

Die Reichweite der berufsrechtlichen Verschwiegenheitspflicht der Wirtschaftsprüfer gemäß § 43 Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer (Wirtschaftsprüferordnung - WiPrO) sei gerade bei Kollision mit anderen gesetzlichen Pflichten umstritten. Wiederum sei die Auslegung der einfachrechtlichen Regelung auf die Ebene des Verfassungsrechts gehoben.

78

Auch § 3b FMStFG rechtfertige keine pauschale Antwortverweigerung. Die Norm stehe nicht nur unter dem Vorbehalt vorrangigen Verfassungsrechts, sondern belasse auch hinreichende Spielräume für eine angemessene Antwortpraxis. So sei nur die unbefugte Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen untersagt, weshalb sich im Einzelfall aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Befugnis zur Informationsweitergabe begründen lasse. Schließlich zeige § 3b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FMStFG, dass Informationen an die Aufsichtsbehörden und damit in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung gelangen könnten. Die Weitergabe von dort sei zulässig, wenn keine anderen verfassungsrechtlichen Belange entgegenstünden.

79

dd) Die Antragsgegnerin könne sich nicht auf vertraglich begründete Verschwiegenheitspflichten berufen. Die Regierung könne verfassungsrechtlich oder einfachgesetzlich bestehende Auskunftspflichten nicht beliebig abbedingen. Allerdings könne eine vertragliche Verschwiegenheitsverpflichtung den Anspruch auf Schutz der Geschäftsgeheimnisse konkretisieren. Ausnahmsweise könne bei Vorliegen einer spezifischen Rechtfertigung im Einzelfall die Möglichkeit von Wettbewerbsnachteilen und Schadensersatzpflichten die Reichweite der Antwortpflicht mitbestimmen. Den Privaten müsse jedoch bewusst sein, dass ihre vertraglichen Beziehungen wegen der besonderen Stellung ihres Vertragspartners besonderen Publizitätsanforderungen unterlägen.

80

e) Soweit sich parlamentarische Fragen auf die Deutsche Bahn AG bezögen, müsse dem Umstand Rechnung getragen werden, dass diese im Alleineigentum des Bundes stehe.

81

So verfüge die Antragsgegnerin durchaus über die angefragten Informationen, weil diese entweder den von ihr entsandten Aufsichtsratsmitgliedern, unter anderem beamteten Staatssekretären verschiedener Ministerien, bekannt seien oder von ihr auf dem aktienrechtlich vorgesehenen Wege beschafft werden könnten. Überdies unterstehe die Deutsche Bahn AG der Aufsicht verschiedener Bundesbehörden.

82

Aktienrechtlich seien die Vertreter im Aufsichtsrat berechtigt, unbeschränkt zu berichten. Selbst wenn Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen wären, hätte dies nur zur Konsequenz, dass im Folgenden der Deutsche Bundestag zur Geheimhaltung verpflichtet sei.

83

Als zu 100 % im Alleineigentum des Bundes stehende Gesellschaft sei die Deutsche Bahn AG nach den allgemeinen Grundrechtslehren vermittels Art. 1 Abs. 3 GG grundrechtsverpflichtet und könne daher nicht zugleich am grundrechtlichen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse teilhaben. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits festgestellt, dass Unternehmen im Alleineigentum des Staates selbst grundrechtsverpflichtet seien.

84

Die Grundrechtsfähigkeit folge auch nicht aus dem Gebot formeller Privatisierung in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG. Der Norm sei allein zu entnehmen, dass die Deutsche Bahn AG in privatrechtlicher Form geführt werde und sich der Bund der Formen des Privatrechts bedienen müsse, um seinen Einfluss auf die Gesellschaft geltend zu machen. Der Wortlaut des Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG rechtfertige daher - anders als in der Literatur teilweise vertreten - keine unterschiedliche Behandlung der Deutschen Bahn AG im Vergleich zu anderen Eigengesellschaften des Staates. Bei dem jetzigen Stand der Bahnprivatisierung könne aus Art. 87e GG keine Schranke für das parlamentarische Informationsrecht hergeleitet werden. Denn gemäß Art. 87e Abs. 4 GG treffe den Bund weiterhin die Gewährleistungsverantwortung für die Schieneninfrastruktur, die ihrerseits Gegenstand parlamentarischer Kontrolle sein müsse. Weil es im Bereich der Deutschen Bahn AG keine strikte organisatorische Trennung zwischen Netz und Betrieb gebe, könne zwischen beiden Bereichen nicht trennscharf unterschieden werden, insbesondere sei eine Querfinanzierung möglich.

85

f) Bei Anwendung dieser Maßstäbe ergebe sich für die streitgegenständlichen Fragen, dass diese zu Unrecht nicht beantwortet worden seien.

86

aa) Hinsichtlich der Kleinen Anfrage "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" habe die Antragsgegnerin die Fragen zu den "Fulda-Runden" nicht hinreichend beantwortet. Sie habe die Frage wegen angeblich abweichender Entscheidungsstrukturen, die den Antragstellern unbekannt seien, "ins Leere laufen lassen". Die tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen habe sie nicht unter Verweis auf eine "faktische Unmöglichkeit" verweigern dürfen, weil sie verfassungsrechtlich verpflichtet sei, die erfragten Informationen zu beschaffen. Auch stünden die angeführten aktienrechtlichen Vorgaben einer Antwort nicht entgegen, da das Aktienrecht bei bedeutenden Gegenständen wie den hier erfragten faktisch bindenden Vorentscheidungen mit zentraler Bedeutung für die Verkehrswegeplanung keine Beschränkung der Antwortpflicht bewirke.

87

bb) Ziel der Kleinen Anfrage "Wirtschaftlichkeitsberechnung für Stuttgart 21" sei es gewesen, die Gesamtwirtschaftlichkeit des Projekts zu kontrollieren, an dem der Bund (rund 1,2 Mrd. Euro) beziehungsweise über die Deutsche Bahn AG das Bundesvermögen (rund 1,5 Mrd. Euro) einen hohen Anteil trage und bei dem es zu erheblichen Baukostensteigerungen gekommen sei. Eine Aufklärung in den parlamentarischen Ausschüssen sei gescheitert, weil jede Einsichtnahme in die Wirtschaftlichkeitsberechnung verweigert worden sei. Die Antwortverweigerung der Antragsgegnerin sei ohne hinreichend substantiierte Darlegung konkreter verfassungsrechtlicher Belange erfolgt.

88

cc) Die Beantwortung der Kleinen Anfrage "Zugverspätungen" habe die Antragsgegnerin unter Verweis auf fehlende Informationen zu Unrecht verweigert. Die Antragsgegnerin sei aktienrechtlich befugt, sich die erfragten Informationen zu beschaffen und an die Fragesteller weiterzuleiten. Der Verweis auf die Beschlüsse des Bundestagsausschusses zur Abgrenzung der Verantwortungsbereiche sei unbehelflich, weil verfassungsrechtlich unbeachtlich. Überdies falle die in Rede stehende Bedarfsplanung auch nach diesen Kriterien in den Bereich der Regierung.

89

dd) Bei der Beantwortung der Schriftlichen Fragen des Antragstellers zu 1. zur IKB/Finanzmarktaufsicht (Antrag zu 1.) bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der Kenntnis des beim Verkauf der IKB erzielten Preises, um den Einsatz öffentlicher Mittel und das Vorgehen einer (haushalterischen) Kontrolle unterziehen zu können. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin keine hinreichende Begründung dafür geliefert, warum die Fragen nicht öffentlich beantwortet werden könnten. Der pauschale Hinweis auf das Bestehen vertraglicher Abreden genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen ebenso wenig wie derjenige auf die erfolgte nicht öffentliche Auslegung beziehungsweise vertrauliche Berichterstattung. Der Verweis auf die Möglichkeit, einen Beschluss des Deutschen Bundestages herbeizuführen, verkenne schließlich die Bedeutung des Auskunftsrechts als Minderheitenrecht.

90

ee) Die Kleine Anfrage zur Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt (Antrag zu 2.) diene dazu, zum einen mögliche Missstände und normative Defizite im Bereich der Finanzmarktaufsicht und der Wirtschaftsprüfung (Frage 8) aufzuzeigen, und zum anderen, mögliche Fehler in der Finanzmarktaufsicht und die Verantwortlichkeit hierfür aufzudecken. Die Frage nach der Risikoklassifizierung der unterstützten Finanzinstitute vor der Krise (Frage 14) ziele darauf, mögliche Defizite offen zu legen, zumal dieses Instrument nach wie vor genutzt werde. An der Kenntnis der Gehälter des mittleren Managements bestehe ein öffentliches Interesse, weil nur so die Verwendung öffentlicher Mittel einer politischen Beurteilung unterzogen werden könne. Die entsprechende Frage 18 sei anonymisiert formuliert worden, um die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen nicht zu berühren. Als mittelbar vom Bund Alimentierte müssten diese es sich gefallen lassen, dass die Höhe der Gehälter - wie bei Beamten - öffentlich bekannt sei. Im Übrigen sei die Kenntnis dieser Informationen erforderlich, um überprüfen zu können, ob die getroffenen Maßnahmen ausreichten und die Anforderungen nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 FMStFG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 FMStFV eingehalten würden.

V.

91

1. Die Antragsgegnerin trägt in tatsächlicher Hinsicht zur Fortdauer der Finanzkrise bis 2012 vor. Dieses Fortdauern zeige sich zunächst an der Nutzung der Einlagenfazilität der Europäischen Zentralbank. Liehen Banken überschüssige Liquidität nicht gewinnbringend anderen Banken, sondern legten sie stattdessen bei der Europäischen Zentralbank an, so deute dies darauf hin, dass sie einen Verlust ihrer Anlage befürchteten, mithin an der Solvenz der Mehrheit des Bankensektors zweifelten. Vor der Finanzkrise seien die EZB-Einlagen im Durchschnitt nicht höher gewesen als 10 Millionen Euro. Am Jahresende 2007 hätten sie bei 1,9 Milliarden Euro gelegen, Ende 2008 bei 250 Milliarden Euro, Ende 2009 bei 174 Milliarden Euro, Ende 2010 bei 89 Milliarden Euro, Ende 2011 bei 413 Milliarden Euro. Am 9. Mai 2012 habe der Wert bei 823 Milliarden Euro gelegen. Zweitens zeige sich die gesteigerte Risikobewertung an den Prämien für Kreditausfallversicherungen (Credit Default Swaps). Der Preis für die Versicherung gegen den Ausfall einer Forderung von 1 Millionen Euro für einen Zeitraum von fünf Jahren habe am Interbankenmarkt am Jahresende 2006 noch 629 Euro betragen, Ende 2007 seien es 4.000 Euro gewesen, Ende 2009 rund 7.000 Euro, Ende 2010 knapp 15.000 Euro, Ende 2011 deutlich über 27.000 Euro und am 9. Mai 2012 habe der Wert bei 26.547 Euro gelegen. Schließlich sei die erhöhte Risikoeinschätzung auch an den Zinsunterschieden bei Staatsanleihen im Euro-Raum abzulesen.

92

2. Die Antragsgegnerin hält die Anträge für nur teilweise zulässig.

93

a) Die Anträge seien teilweise unsubstantiiert, so dass es an einer plausiblen Darlegung einer Rechtsverletzung fehle. Zum Antrag zu 3. hätten die Antragsteller keine konkreten Bezüge zwischen Fragen und Antwortbegründung hergestellt und es versäumt, sich substantiiert mit den darin vorgebrachten Argumenten auseinanderzusetzen. Hinsichtlich der Kleinen Anfrage zu den "Fulda-Runden" hätten sie sich nicht dazu verhalten, dass die Informationen nicht nur nicht vorhanden, sondern auch die Beschaffung und kurzfristige Aufbereitung der Antworten unmöglich sowie die aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflichten zu beachten gewesen seien.

94

b) Die Anträge seien ferner insofern unzulässig, als sie auf einen Verpflichtungsausspruch gerichtet seien. Die Antragsgegnerin sei sich der verfassungsrechtlichen Verantwortung bewusst und stets bereit, das Informationsbedürfnis des Parlaments zu befriedigen, soweit gegenläufige Interessen nicht entgegenstünden. Diese Haltung zeige sich auch in den Schreiben der Parlamentarischen Staatssekretäre Mücke und Ferlemann, in denen diese die Positionen der Antragsgegnerin gegenüber dem Parlamentarischen Geschäftsführer der Antragstellerin zu 5. Volker Beck ausführlich dargelegt hätten. Die Antwortpraxis im Nachgang zur Entscheidung BVerfGE 124, 161 sei, anders als von den Antragstellern behauptet, kein Beleg für die Unwilligkeit der Antragsgegnerin, ihren verfassungsrechtlichen Verpflichtungen umgehend nachzukommen. Die geschuldete Ergänzung der Antwort sei knapp drei Monate nach Bekanntgabe der Entscheidung erfolgt. Dieser Zeitraum entspreche dem Abstimmungsbedarf innerhalb der Regierung.

95

c) Mit Ausscheiden des Antragstellers zu 4. aus dem Deutschen Bundestag sei das Rechtsschutzbedürfnis für ihn entfallen, da sich die behauptete Rechtsverletzung in seiner Person nicht wiederholen werde und ein objektives Klarstellungsinteresse nicht bestehe.

96

3. Die Anträge seien unbegründet.

97

Die Antragsgegnerin sei nicht verpflichtet, Fragen nach unternehmensbezogenen Informationen, von denen sie als Gesellschafterin oder im Rahmen der Aufsicht Kenntnis erlangt habe, öffentlich zu beantworten. Die von ihr gemäß Art. 20 Abs. 3 GG zu beachtenden und im Übrigen auch verfassungsrechtlich unbedenklichen Regeln des Gesellschafts-, Aufsichts- und Regulierungsrechts stünden dem entgegen. Die Einstufung mancher Antworten als Verschlusssache entspreche der Parlament und Regierung gemeinsam obliegenden Gemeinwohlverantwortung, die vollständige Geheimhaltung anderer Antworten trage der Privatwirtschaftlichkeit betroffener Unternehmen Rechnung.

98

a) Die Antwortpflicht der Bundesregierung setze voraus, dass diese für den Gegenstand der Anfrage zumindest mittelbar verantwortlich zeichne. Weil das Interpellationsrecht allein die Kontrolle der Regierung durch das Parlament ermöglichen solle, sei dieses gegenständlich auf die in den Verantwortungsbereich der Regierung fallenden Vorgänge beschränkt. Nicht ausreichend zur Begründung einer Antwortpflicht sei folglich der Umstand, dass die erfragte Information von Bedeutung für die Gesetzgebung sein könne. Die Unterstützung des Deutschen Bundestages bei seiner Gesetzgebungstätigkeit sei nicht Aufgabe der Regierung und damit nicht Funktion des Frage- und Informationsrechts.

99

Demnach sei für die Reichweite des Frage- und Informationsrechts die Ausgestaltung der Beziehung zwischen Regierung und unmittelbar betroffener Stelle maßgeblich. Während die Regierung hinsichtlich eigenen Verhaltens ebenso wie desjenigen der unmittelbaren Staatsverwaltung voll verantwortlich sei, beschränke sich die Verantwortlichkeit für andere Stellen und private Unternehmen auf die gesetzlich eröffnete Einflussmöglichkeit. Dies habe zur Konsequenz, dass es für das Bestehen einer Antwortpflicht nicht ausreiche, dass die Regierung über die erfragten Informationen verfüge. Speziell mit Blick auf die Unternehmen, an denen der Bund beteiligt sei, beschränke sich das Frage- und Informationsrecht allein auf das Verhalten der Regierung und ihrer Vertreter im Aufsichtsrat. Wäre die Regierung verpflichtet, weitergehendes Wissen zu offenbaren oder zur Beantwortung der Frage von ihren gesellschaftsrechtlichen Informationsrechten Gebrauch zu machen, würde das Unternehmen Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle, das Parlament so in den Aufsichtsrat integriert, Raum für exekutivisches Handeln genommen und würden Privatisierungsentscheidungen unterlaufen. Hinsichtlich der Deutschen Bahn AG bestünde zudem ein Widerspruch zur Wertentscheidung des Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG, die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen zu führen.

100

Mit Blick auf die streitgegenständlichen Fragen unterfielen daher dem Verantwortungsbereich der Regierung zum einen die nachgeordneten Aufsichtsbehörden BaFin, die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) sowie die Eisenbahnaufsichtsbehörden und zum anderen der Finanzmarktstabilisierungsfonds als öffentliche Einrichtung des Bundes. Im Bereich der Unternehmen des Privatrechts mit Beteiligung des Bundes sei die Regierung (nur) für die Ausübung der gesellschaftsrechtlich bestehenden Einflussmöglichkeiten, insbesondere für das Verhalten in Hauptversammlung und Aufsichtsrat verantwortlich.

101

b) Bei Vorliegen gegenläufiger Geheimhaltungsinteressen sei eine nicht öffentliche Antwort der Regierung zulässig. Die Beeinträchtigung der Fragesteller durch eine nicht öffentliche Antwort sei weniger gravierend als von den Antragstellern dargestellt. Sie hindere nicht daran, die gewonnenen Erkenntnisse zu kommunizieren und politisch zu nutzen. Die parlamentarische Untersuchung von möglichen Fehlentwicklungen oder Kontrollversagen sei auch auf Basis von als vertraulich eingestuften Informationen möglich.

102

c) Der Informationsanspruch finde seine Grenzen im Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, dem Staatswohl sowie der Grundrechts- und Gesetzesbindung der Regierung.

103

aa) Die Finanzdienstleistungsaufsicht diene der Stabilität des Finanzmarktes und damit dem vom Bundesverfassungsgericht anerkannten "Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsfähigen Gesamtwirtschaft".

104

Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben sei die BaFin zwar vom Gesetzgeber mit weitreichenden Ermittlungs-, Prüfungs- und Auskunftsrechten gegenüber den beaufsichtigten Instituten ausgestattet worden. Gleichwohl sei sie - weit mehr als andere Ordnungsbehörden - auf die freiwillige und bereitwillige Informationsweitergabe angewiesen. Die Kooperationsbereitschaft sei jedoch nur solange gegeben, wie die Institute Gewissheit darüber hätten, dass ihre Informationen nicht offengelegt würden. Ohne diese Kooperationsbereitschaft sei es nahezu unmöglich, problematische Entwicklungen frühzeitig zu erkennen, weil Aktualität, Qualität und Umfang der zur Verfügung gestellten Informationen leiden würden. Diese Defizite könnten nicht durch den Einsatz der gesetzlichen Mittel ausgeglichen werden. Die Veröffentlichung der erfragten Informationen hätte unabsehbare Folgen für die Effektivität der Aufgabenwahrnehmung durch die Aufsichtsbehörde.

105

Zudem wäre die Stabilität des Finanzmarktes gefährdet, wenn Informationen "mangels Hintergrundkenntnis (…) missverstanden, aus Spekulationsgründen entkontextualisiert oder von Wettbewerbern und Marktteilnehmern zu sonstigen Zwecken instrumentalisiert" würden. Weil der Finanzmarkt besonders sensibel reagiere, sei die Solvenz der betroffenen Institute auch dann gefährdet, wenn objektiv kein Anlass bestehe, an deren Zahlungsfähigkeit zu zweifeln.

106

Diese Nachteile seien auch nicht mit Blick auf die große Bedeutung des parlamentarischen Informationsrechts hinzunehmen.

107

bb) Mit Blick auf die streitgegenständlichen Fragen sei die Geheimhaltungsbedürftigkeit (noch) nicht durch Zeitablauf entfallen.

108

Da für die Entscheidung der Regierung eine Vielzahl von Faktoren relevant sei, müsse dieser ein Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Abgeschlossenheit des Sachverhalts und der Risikoträchtigkeit der Veröffentlichung, das heißt im konkreten Fall der Gegenwärtigkeit und Intensität der Finanzkrise sowie der Sensibilität der Informationen für den Finanzmarkt, zugebilligt werden. Die Annahmen der Regierung, die Finanzkrise und die Neigung der Finanzmärkte zur Überinterpretation hielten an, so dass die Gesamtwirtschaft leicht beeinträchtigt werden könne und es im Interesse der Öffentlichkeit liege, Anleger nicht weiter zu verunsichern, seien nicht zu beanstanden.

109

cc) Die Veröffentlichung von Informationen der Finanzdienstleistungsaufsicht beeinträchtige nicht nur den Zweck der Aufsicht, für Stabilität am Finanzmarkt zu sorgen, sondern sei überdies mit den Grundrechten der betroffenen Institute, namentlich Art. 12 und 14 GG, nicht vereinbar. Die bestehenden, weitgehenden Informations- und Aufsichtsrechte der Finanzdienstleistungsaufsicht seien mit diesen Grundrechten nur vereinbar, weil gemäß § 9 KWG die Verschwiegenheit der Kontrolleure einschließlich der vorgesetzten Stellen gesetzlich gesichert sei. Allenfalls eine nicht öffentliche Antwort unter Geltung der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages sei den Betroffenen zumutbar.

110

Müsste hingegen mit einer Veröffentlichung der Informationen infolge einer parlamentarischen Anfrage gerechnet werden, stiege die Eingriffsintensität der Maßnahmen der Finanzdienstleistungsaufsicht und machte diese häufig unverhältnismäßig. Grund hierfür sei die Gefahr überzogener Reaktionen der Marktteilnehmer bei der Veröffentlichung solcher Informationen, die (voreilige) Rückschlüsse auf die Verhältnisse der Institute zögen, weshalb ein ungerechtfertigter Vertrauensverlust eintreten könne.

111

Anders als die Antragsteller meinten, sei der Grundrechtsschutz der betroffenen Institute nicht dadurch geschmälert worden, dass diese staatliche Hilfen in Anspruch genommen hätten. Denn zum einen sei diesem Kriterium in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur unter den Voraussetzungen der Geheimhaltung oder bei Vorliegen einer besonderen "gemeinwirtschaftlichen Zielsetzung" ausschlaggebende Bedeutung beigemessen worden, zum anderen sei der Erfolg der staatlichen Unterstützung im Falle der Finanzkrise - anders als in anderen Zusammenhängen - gerade davon abhängig, dass keine umfassende Transparenz hergestellt werde. Insbesondere seien die Institute nicht durch die staatlichen Hilfen vor den geschilderten Reaktionen des Marktumfeldes abgeschirmt.

112

Überdies drohten im Falle der Finanzdienstleistungsaufsicht bei Veröffentlichung sachlicher, aber der Natur der Sache gemäß stets diffuser und interpretationsfähiger Informationen aufgrund des gegebenen Spekulationspotentials unvorhergesehene Vermögensverluste bei Gläubigern der betroffenen Institute. Vor diesem Hintergrund hätten auch die Gläubiger ein grundrechtlich fundiertes Interesse daran, dass Kenntnisse aus Aufsichtsmaßnahmen nicht ohne weiteres an die Öffentlichkeit gelangten.

113

d) Das Antwortverhalten der Antragsgegnerin sei auch insofern verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als Informationen erfragt worden seien, die sich auf Unternehmen bezögen, an denen der Bund beteiligt sei. Aus den aktienrechtlichen Vorschriften, die mit der Verfassung in Einklang stünden, folge die Unzulässigkeit der öffentlichen Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen.

114

Anders als von den Antragstellern vorgetragen, sei das Auskunftsrecht des Aufsichtsrats nicht unbeschränkt und zu beliebigen Zwecken einsetzbar. Vielmehr habe der Vorstand nur über die Geschäftsführung, das heißt über Führungsentscheidungen und wesentliche Einzelmaßnahmen zu berichten, wie sich aus § 111 und § 90 AktG ergebe. Die Ausübung des Informationsrechts sei missbräuchlich, wenn sie nicht an den Gesellschaftsinteressen, sondern an Eigeninteressen des Aufsichtsrats ausgerichtet sei.

115

Die Mitglieder des Aufsichtsrats seien gemäß § 93 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 116 AktG gegenüber den Aktionären und damit auch gegenüber der öffentlichen Hand zur Verschwiegenheit verpflichtet, soweit nicht (bundes-) gesetzliche Ausnahmen geschaffen worden seien. Zu diesen zähle die in §§ 394, 395 AktG geregelte Offenbarungsbefugnis für Aufsichtsratsmitglieder, die Gebietskörperschaften als Gesellschaftern Bericht erstatten müssten, was mit einer Ausweitung der Verschwiegenheitspflicht auf die Berichtsempfänger einhergehe. Damit habe der Gesetzgeber bewusst den Kreis der Informationsempfänger nur soweit ausweiten wollen, wie dies zu einer effektiven Beteiligungsverwaltung erforderlich sei. Die Verschwiegenheitspflicht der Antragsgegnerin als Berichtsempfängerin gemäß § 395 AktG umfasse, anders als die Antragsteller meinten, nicht nur Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, sondern alle vertraulichen Angaben, deren Weitergabe an Dritte zu Nachteilen für das Unternehmen führen könnte.

116

Bei der Feststellung, ob ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse mit Bezug auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vorliege, sei allein auf eine mögliche Schädigung der Wettbewerbsposition abzustellen. Unrichtig sei die Auffassung der Antragsteller, das Gesellschaftsinteresse könne (bei Eigengesellschaften) mit dem öffentlichen Interesse gleichgesetzt werden. Vielmehr seien die Organe der (Aktien-)Gesellschaft nur insoweit befugt, Gemeinwohlbelange zu berücksichtigen, als diese im Gesellschaftszweck Niederschlag fänden.

117

e) Anders als von den Antragstellern vorgetragen, folge aus dem Eigentum des Bundes an der Deutschen Bahn AG keine Ausweitung der Antwortpflicht der Regierung.

118

Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Fraport-Entscheidung (BVerfGE 128, 226) festgestellt, dass es öffentlich beherrschten Unternehmen zwar verwehrt sei, sich auf die "Subjektivität gewillkürter Freiheit" zu berufen. Dennoch könnten sie sich nach der "Logik des Marktes" verhalten.

119

Im Übrigen sei die Festlegung des Art. 87e Abs. 3 Satz 1 und 2 GG auf den Betrieb der Deutschen Bahn AG als Wirtschaftsunternehmen zu beachten. Damit seien eine Ausrichtung nach den Grundsätzen der Privatwirtschaftlichkeit und eine Befreiung von Gemeinwohlbindungen verbunden, die einer Aufgabenprivatisierung gleichkomme. Wegen dieses Privatisierungsauftrages sei die Deutsche Bahn AG grundsätzlich wie jedes andere Wirtschaftsunternehmen zu behandeln. Der Bund sei daher nicht gehalten, sich über die Regeln des Gesellschaftsrechts hinaus Einwirkungsmöglichkeiten vorzubehalten. Schließlich habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss aus dem Jahre 2011 zum Nichtbestehen eines Parlamentsvorbehalts bei der Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Deutsche Bahn AG festgehalten, dass diese nach marktwirtschaftlicher Handlungsrationalität agieren könne (BVerfGE 129, 356). Zu dieser gehöre auch eine gewisse Autonomie gegenüber dem Bund, die unabhängig von der fehlenden Grundrechtsfähigkeit Schranken für die Beeinträchtigung von Unternehmensinteressen durch die Regierung setze und die Geheimhaltung von Unternehmensinterna umfasse. Die dadurch bewirkte Beschränkung des parlamentarischen Informationsrechts sei als Folge der Nutzung der privatrechtlichen Handlungsformen hinzunehmen.

120

f) Für die Anwendung dieser Maßstäbe auf die streitgegenständlichen Fragen bedeute dies:

121

aa) Bei der Beantwortung der Kleinen Anfrage "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" habe die Antragsgegnerin die Unwissenheit der Fragesteller über die tatsächlichen Strukturen der Priorisierung von Bedarfsplanvorhaben nicht ausgenutzt, sondern ein erkennbares Wissensdefizit beseitigt und ausgehend von den realen Entscheidungsstrukturen geantwortet.

122

Die mit den Fragen 4 und 5 erbetenen Statistiken lägen nicht vor, sie müssten mit großem Aufwand erstellt werden. Die Verpflichtung zu einer solchen Informationsbeschaffung stehe unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit, wobei der Regierung ein Einschätzungsspielraum zukomme. Vorliegend habe die Antragsgegnerin angesichts der großen Zahl der laufenden Projekte und deren jährlicher Anpassung darauf verzichtet, weil eine Antwort "auch unter Nutzung von in Einzelfällen möglichen kurzzeitigen Fristverlängerungen" einen nicht leistbaren Aufwand erfordert hätte.

123

Auskünfte über Mittelfristplanungen der Gewinne der DB Netz AG, der DB Service & Station AG und der DB Energie GmbH, auf die die Frage 13 ziele, seien zu Recht vollständig verweigert worden. Alleingesellschafterin dieser Unternehmen sei die Deutsche Bahn AG, weshalb der Bund nicht unmittelbar beteiligt sei und eine Verantwortlichkeit der Regierung ohnehin ausscheide. Informationen, die die Regierung mittelbar über diese Unternehmen erlange, unterlägen der aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflicht, weil es sich um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele. Auch würde der in Art. 87e Abs. 3 und 4 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abschließend beschriebene Mitwirkungsbereich des Parlaments überschritten. Die Frage knüpfe nicht am durch das Parlament allein zu kontrollierenden Verhalten der Regierung, sondern am Unternehmen selbst an und mache dieses unmittelbar zum Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle. Das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, dass die Deutsche Bahn AG von der öffentlichen Verwaltung verselbständigt, ihre kommerzielle Ausrichtung abgesichert und ihr unternehmerische Selbstbestimmung eingeräumt worden sei. Die einzelnen wirtschaftlichen Entscheidungen müssten daher einer parlamentarischen Kontrolle entzogen sein.

124

Der Bundestagsausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung habe in Ausübung der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie, die auch den Nachvollzug und die Konkretisierung der Rechte der Abgeordneten und anderer Beteiligter umfasse, die Verantwortungsbereiche von Regierung und Deutscher Bahn AG in Folge der Bahnreform in einer Weise abgegrenzt, die dieser Rechtslage entspreche. Demnach falle die Mittelfristplanung als interne Planung in den unternehmerischen Verantwortungsbereich der Deutschen Bahn AG.

125

bb) Bei dem Projekt "Stuttgart 21" handele es sich um ein eigenwirtschaftliches Projekt der Deutschen Bahn AG und nicht um ein Bedarfsplanprojekt. Deshalb seien die Zugriffsmöglichkeiten des Bundes und damit der Verantwortungsbereich der Regierung stark beschränkt. Das Gutachten, auf das Frage 16 der Kleinen Anfrage "Wirtschaftlichkeitsberechnung für Stuttgart 21" gerichtet sei, habe die Regierung wegen möglicher mittelbarer Folgen für den Bund als Eigentümer der Deutschen Bahn AG ausnahmsweise in Auftrag gegeben. Es enthalte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG, die zum unternehmerischen Kernbereich zählten. Deshalb sei eine Weitergabe der Informationen ohne Einwilligung der Deutschen Bahn AG nicht zulässig. Das Wirtschaftsprüferprivileg des § 43 WiPrO und die vertragliche Verschwiegenheitsvereinbarung zeichneten diese Lage nach.

126

cc) Die auf die statistische Aufzählung und Aufschlüsselung von Verspätungsminuten zielenden Fragen der Kleinen Anfrage "Zugverspätungen" habe die Regierung zu Recht nicht beantwortet. Sie habe über die erfragten Daten nicht verfügt und sie auch nicht zum Zwecke der Weitergabe beschaffen können. Die genannten Verspätungstatbestände könnten nicht eindeutig einem bestimmten Unternehmen zugeordnet werden, weil sie sowohl im Bereich der Schieneninfrastruktur als auch des Schienenverkehrs verursacht werden könnten. Hinsichtlich der Fragen 9 und 10 sei der Verantwortungsbereich der Bundesregierung bereits deshalb nicht betroffen, weil sich die angegebenen Störungen auf alle Eisenbahnverkehrsunternehmen beziehungsweise alle Halter von Eisenbahnfahrzeugen bezögen. Schließlich könne die Regierung keine Auskünfte über solche Sachverhalte erteilen, die den Kernbereich unternehmerischer Tätigkeit der Eisenbahnverkehrs- und -infrastrukturunternehmen beträfen. Soweit die Deutsche Bahn AG betroffen sei, folge dies aus den beschränkten gesellschaftsrechtlichen Einflussmöglichkeiten. Aber auch die Aufsichts- und Regulierungsbehörden erhöben die angefragten Daten nicht. Vor diesem Hintergrund erweise sich die vom Deutschen Bundestag vorgenommene Abgrenzung der Verantwortungsbereiche, die Fragen der Pünktlichkeit der Deutschen Bahn AG zuordnet, als richtig.

127

dd) Die Entscheidung der Antragsgegnerin, die mit der Kleinen Anfrage "Finanzmarktaufsicht" erfragten einzelinstitutsbezogenen Informationen nur unter Geltung der Geheimschutzordnung weiterzugeben, sei mit Blick auf die Sensibilität der Finanzmärkte in der noch immer anhaltenden Finanzkrise gerechtfertigt gewesen.

128

Auch habe die Begründung den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Die Begründung der Verweigerung einer (öffentlichen) Antwort müsse einerseits so genau sein, dass die Fragesteller entscheiden könnten, ob sie gegen die Verweigerung vorgehen sollten. Dabei seien für eine vollständige Antwortverweigerung andere Maßstäbe anzulegen als bei einer nicht öffentlichen Antwort. Andererseits dürfe der Zweck der Antwortverweigerung, die Geheimhaltung der erfragten Informationen, nicht durch die Begründungspflicht gefährdet werden.

129

Die Beantwortung der Frage 1 sei faktisch unmöglich, weil Wortprotokolle nicht geführt worden seien. Die Verweigerung einer öffentlichen Antwort auf die Frage nach der Anzahl der Teilnahmen von Mitarbeitern der Finanzaufsicht (BaFin und Bundesbank) an Gremiensitzungen sei gerechtfertigt, weil diese nur bei besonderem Anlass durchgeführt würden. Damit sei ihre Veröffentlichung geeignet, den Eindruck zu erwecken, das Institut bedürfe besonderer Aufsicht, was zu Vertrauensverlusten auf Seiten der Geschäftspartner und zur relativen Besserstellung der Konkurrenz führen könne. Diesen Verwerfungen könne eine gesamtwirtschaftliche Tragweite zukommen.

130

Gleiches gelte für die mit den Fragen 4 und 6 erbetenen institutsspezifischen Auskünfte zu Aufsichtsgesprächen und Sonderprüfungen. Während routinemäßige Aufsichtsgespräche keine Rückschlüsse auf die Lage des Instituts ermöglichten, sei dies bei anlassbezogenen Aufsichtsgesprächen und Sonderprüfungen anders. Das Bekanntwerden institutsspezifischer Angaben berge die Gefahr irreversibler Vertrauensverluste.

131

Frage 8, die auf die aufsichtsrechtliche Behandlung außerbilanzieller Conduits ziele, habe öffentlich nur in zusammengefasster Form beantwortet werden können. Die institutsspezifische Einschätzung der Eigenmittelausstattung und Liquiditätsvorsorge habe mit Rücksicht auf die sonst drohenden Vertrauensverluste und Nachteile im Wettbewerb nur nicht öffentlich mitgeteilt werden können.

132

Gleiches gelte für die nicht öffentliche Beantwortung der Frage 11 nach konkreten Einzelmaßnahmen gegenüber der HSH Nordbank, weil sie Angaben zur aufsichtsrechtlichen Einschätzung der internen Kontrolle und Risikosteuerung beinhalte.

133

Die gleiche Gefährdung der einzelnen Institute wie der Gesamtwirtschaft habe einer öffentlichen Beantwortung der Frage 14 nach der Einstufung der Institute in der Zwölf-Felder-Matrix der Risikoklassifizierung entgegengestanden. Dabei handele es sich um eine umfassende Gesamtaussage über die einzelnen Institute, in die alle verfügbaren Informationen einflössen, insbesondere auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, die der Aufsicht offenbart worden seien.

134

Frage 18 nach der Vergütung von Angestellten durch die betroffenen Unternehmen betreffe einen Sachverhalt außerhalb des Verantwortungsbereichs der Antragsgegnerin. Die Entsendung von Aufsichtsratsmitgliedern ändere nichts daran. Es stehe dem Gesetzgeber frei, eine Pflicht zur Veröffentlichung dieser Informationen zu schaffen, wie er es für die Krankenkassen getan habe.

135

ee) Im Hinblick auf die Schriftlichen Fragen zur IKB sei der Antrag zu 1. insoweit unbegründet, als die erste Teilfrage nach den Beweggründen des Verkaufs der IKB ausführlich beantwortet worden und von den Antragstellern auch nicht gerügt worden sei. Gleiches gelte für die zweite Teilfrage nach dem Kaufpreis, die nur nicht öffentlich habe beantwortet werden können.

136

Die Beantwortung der zweiten Frage erfordere die Mitteilung aufsichtsbehördlicher Einschätzungen, deren Veröffentlichung die Wettbewerbsposition der betroffenen Institutionen schwächen würde. Eine öffentliche Beantwortung der Frage sei daher ausgeschlossen gewesen. Die Antragsgegnerin habe erst bei nochmaliger Durchsicht der Akten bemerkt, dass die Frage bedauerlicherweise gar nicht beantwortet worden sei. Sie werde dies unverzüglich nachholen und die Antwort dann in der Geheimschutzstelle hinterlegen.

VI.

137

Zu dem Antrag haben der Landtag Rheinland-Pfalz und als sachkundige Dritte gemäß § 27a BVerfGG die Deutsche Bahn AG, der Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, die IKB Deutsche Industriebank AG, die Commerzbank AG, der Verband "Die Deutsche Kreditwirtschaft", die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und die Hypo Real Estate Holding AG (nun GmbH) schriftlich Stellung genommen.

138

1. Die Bundesregierung sei dem Deutschen Bundestag und dessen Abgeordneten und Fraktionen zur Auskunft über ihre Tätigkeit nur insoweit verpflichtet, als ihr Verantwortungsbereich betroffen sei. Dieser erstrecke sich auf sämtliche Informationen, die die Bundesministerien in Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht über die nachgeordneten Behörden erlangten - wie etwa das Bundesministerium der Finanzen über die BaFin und die FMSA als bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts. Bei privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen bestehe eine Verantwortlichkeit jedenfalls bei vollständig im Eigentum des Bundes stehenden Unternehmen. Bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen hänge die Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Parlament vom Umfang der staatlichen Beteiligung sowie dem Maß der Steuerungs- und Einflussmöglichkeiten ab. Je größer die Beteiligung und die Einwirkungsmöglichkeiten seien, desto weiter reiche die grundsätzliche Verantwortlichkeit. Insoweit sei auf die bestehenden einfachrechtlichen Maßgaben abzuheben, die Umfang und Grenzen einer solchen Kontrolle festlegten. Nicht in den Aufgaben- und Verantwortungsbereich der Regierung fielen Informationen über privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen, die vollständig in privater Hand seien. Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle seien einerseits Bereiche, in denen die Regierung und ihre Mitglieder tätig geworden seien, andererseits Bereiche, in denen die Regierung kraft rechtlicher Vorschriften tätig werden könne, das heißt der tatsächlich wahrgenommene und der verantwortete Aufgabenbereich.

139

Soweit sich die Stellungnahmen mit der Grundrechtsfähigkeit der Institute und Unternehmen befassen, wird ausgeführt, das Bundesverfassungsgericht habe eine solche Grundrechtsfähigkeit von Unternehmen auch bei einer staatlichen Beteiligung von mehr als 30 % - in Bezug auf die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Post AG - noch bejaht. Der Grundrechtsschutz sei vor allem bei börsennotierten Unternehmen von besonderer Relevanz. Die Überlegung der Antragsteller, der Grundrechtsschutz von Unternehmen nach Art. 12 Abs. 1 GG reduziere sich, wenn diese Unterstützung durch den Staat annähmen, treffe nicht zu.

140

2. Die Deutsche Bahn AG geht in ihrer Stellungnahme davon aus, dass die parlamentarische Verantwortung der Bundesregierung im Wesentlichen nur im Zusammenhang mit hoheitlichem Handeln von Bundesbehörden bestehe, während ihre Geschäftstätigkeit grundsätzlich nicht vom Informationsanspruch des Parlaments erfasst werde. Soweit sich der Bund an privatrechtlichen Unternehmen beteilige, beschränke sich die Verantwortlichkeit der Bundesregierung auf Aspekte der Beteiligungsverwaltung. Die Bundesregierung könne aus verfassungsrechtlichen Gründen (Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG) hingegen nicht für die Unternehmensführung bei der Deutschen Bahn AG verantwortlich sein.

141

a) Mit Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG habe der verfassungsändernde Gesetzgeber die Grundentscheidung für eine Privatisierung der Eisenbahnen des Bundes und ihrer Aufgaben getroffen. Im Einklang mit dieser Zielsetzung sei die Rechtsform der Aktiengesellschaft gewählt worden, in der das Prinzip der Trennung der Kapitaleigner und der Unternehmensleitung stärker als in anderen Gesellschaftsformen ausgeprägt sei. Durch die Wahl dieser Gesellschaftsform sei die in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG angelegte Trennung von Verwaltungs- und Unternehmensaufgaben im deutschen Eisenbahnwesen abgesichert worden. Zugleich begründe die Vorschrift eine eigene wehrfähige Rechtsposition der Eisenbahnen des Bundes, die staatlichen Eingriffen in ihre unternehmerische Betätigung Grenzen setze. Der Schutzbereich der Unternehmensfreiheit gemäß Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG umfasse insbesondere die Organisationsfreiheit, das heißt die gesellschaftsrechtliche Organisation des Unternehmens sowie die konzerninterne Aufgabenverteilung. Geschützt seien ferner die Entwicklung neuer Verkehrsprodukte und ihre wirtschaftliche Verwertung auf den Verkehrsmärkten sowie die Wettbewerbsfreiheit und Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Gesellschaft. Schließlich schütze die Unternehmensfreiheit die auf Förderung des unternehmerischen Erfolges gerichtete Außendarstellung und Werbung.

142

Nach den eigenen Angaben der Antragsteller hätten die begehrten Informationen zur kurz- und mittelfristigen Budgetplanung dazu verwendet werden sollen, politische Forderungen im öffentlichen Raum an die Deutsche Bahn AG und die Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) des Konzerns zu adressieren, auch wenn unternehmerische Entscheidungen hierdurch negativ beeinflusst werden könnten. Von einer solchen direkten politischen Einflussnahme durch den Bundestag auf unternehmerische Entscheidungen wolle Art. 87e Abs. 3 GG die Eisenbahnen des Bundes gerade schützen. Auch das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, dass Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages an unternehmerischen Einzelentscheidungen jenseits der legislativen Mitgestaltungsmöglichkeit deren Fähigkeit zum verfassungsrechtlich gewollten Handeln nach marktwirtschaftlicher Handlungsrationalität in erheblichem Maße beeinträchtigen würden.

143

Eine Offenlegung vertraulicher Unternehmensdaten gegenüber dem Deutschen Bundestag greife in die Unternehmensfreiheit gemäß Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG ein. Solche Eingriffe seien nur gerechtfertigt, wenn sie aufgrund oder durch ein Gesetz erfolgten, dem Schutze eines Rechtsgutes von Verfassungsrang dienten und den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genügten. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt, sofern der Eingriff in Ausübung des parlamentarischen Fragerechts erfolge.

144

Entgegen der Ansicht der Antragsteller werde der verfassungsrechtliche Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht dadurch gemindert, dass Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur zum großen Teil mit öffentlichen Mitteln gefördert würden. Aus öffentlichen Mitteln finanzierte Vermögenswerte stellten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein Eigentum zweiter Klasse dar und genössen nicht einen minderen verfassungsrechtlichen Schutz. Sofern im Zusammenhang mit einer staatlichen Förderung weitergehende Eingriffsbefugnisse bestünden, beschränkten sich diese grundsätzlich auf die Kontrolle der zweckentsprechenden Verwendung staatlicher Mittel oder die Missbrauchs-prävention. Ein allgemein verringerter Geheimnisschutz gerade wegen einer staatlichen Förderung sei dagegen nicht zu erkennen.

145

b) Die Unternehmen des Konzerns Deutsche Bahn AG - die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) und die EIU - hätten ein berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung der begehrten Informationen.

146

Der Bedarfsplan Schiene werde vom Bundesgesetzgeber jeweils für einen Zeitraum von fünf Jahren aufgestellt. Im jährlichen Rhythmus fänden zwischen dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), dem Eisenbahnbundesamt (EBA) und den EIU, namentlich der DB Netz AG, der DB Energie GmbH und der DB Station & Service AG, Gespräche zur Eisenbahnbedarfsplanung statt, die sogenannten Fulda-Runden. Im Rahmen dieser Gespräche auf Arbeitsebene würden der aktuelle Sachstand und die Planungen für jedes Einzelprojekt erörtert und die künftige Planung und Finanzierung von Eisenbahninfrastrukturprojekten abgestimmt. Die Ergebnisse der Gespräche bildeten die Grundlage für die Planungs- und Finanzierungsentscheidungen des Bundes einerseits und der Deutschen Bahn AG sowie ihrer Tochtergesellschaften andererseits. Die Ergebnisse der Runden bildeten aber nur Zwischenschritte ab, die bis zur abschließenden Entscheidung auf Seiten des Bundes und des Unternehmens veränderlich blieben.

147

Der Herausgabe der begehrten Informationen zu den "Fulda-Runden" stünden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG und deren EIU entgegen. Im Rahmen der "Fulda-Runden" würden Planungen und Kosten von Infrastrukturprojekten der EIU erörtert, insbesondere die voraussichtlichen Investitionskosten einschließlich der Eigenmittelanteile, die voraussichtlichen Projektlaufzeiten und der Sachstand in einzelnen Gerichtsverfahren, die Infrastrukturprojekte betreffen. Dabei handele es sich um die Geschäftstätigkeit der EIU betreffende unternehmensbezogene Informationen, die nur den Teilnehmern und außerhalb der betroffenen Unternehmen nur der zuständigen Fachabteilung des BMVBS und des EBA bekannt seien. An der Geheimhaltung dieser Informationen bestehe ein berechtigtes Interesse der Deutschen Bahn AG und der EIU. Öffentliche Informationen über die Projektplanung und die damit verbundenen Projektgesamtkosten könnten zu strategischen Angebotspreisen der Bauindustrie führen. Die Baufirmen könnten ihre Angebote an den veranschlagten Kosten ausrichten. Unmittelbare Folge wären steigende Baukosten zum wirtschaftlichen Nachteil der EIU. Aufgrund der begrenzten Haushaltsmittel würden die erhöhten Projektkosten mittelbar zu einem reduzierten oder verlangsamten Infrastrukturausbau führen. Zugleich würde die Wettbewerbsposition der EVU der Deutschen Bahn AG als Anbieter von Verkehrsleistungen gegenüber konkurrierenden Verkehrsträgern beeinträchtigt. Mit den durch das BMVBS jährlich veröffentlichten Verkehrsinvestitionsberichten würde den parlamentarischen Informationsbedürfnissen Genüge getan, ohne dass sensible Informationen offengelegt würden.

148

In den Finanzierungsvereinbarungen würden insbesondere die Höhe der zuwendungsfähigen Kosten, der Planungskostenpauschale und des Eigenmittelanteils der EIU geregelt. Sie enthielten Angaben darüber, welcher Anteil der zuwendungsfähigen Kosten als zuwendungsfähiges Darlehen und welcher Anteil als Baukostenzuschuss finanziert werde. Weiterhin wiesen sie die komplexe Berechnung der Vorfinanzierungskosten anhand des Kapitalbetrages, des Zinssatzes und der Zinsperiode aus. Darüber hinaus enthielten sie detaillierte Aufstellungen über die Kosten einzelner Gewerke und die Weiterentwicklung der Kostenstruktur. Die Anlagen enthielten Streckenübersichten nebst im Einzelnen ausgewiesener Kosten, detaillierte Kostenübersichten und Mittelabflussdiagramme. Unter Hinzuziehung der konkreten Maßnahmebeschreibung ließen diese Angaben den Rückschluss auf die Ermittlung dieser Kosten und damit auf die interne Kalkulation der DB Netz AG zu.

149

Die Mittelfristplanung der Deutschen Bahn AG und ihrer EIU falle nicht in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung. In der Mittelfristplanung sei die grundlegende unternehmenspolitische Ausrichtung des Konzerns festgelegt. Zugleich sei die Planung von zentraler Bedeutung für die operative Steuerung des Unternehmens.

150

An der Geheimhaltung der nur einem begrenzten Personenkreis bekannten Wirtschaftlichkeitsberechnung 2006 bestehe ein berechtigtes Interesse. Aus den dort enthaltenen Angaben zu den Projektausgaben für die einzelnen Gewerke könnten Rückschlüsse auf die diesbezügliche Kostenkalkulation der Deutschen Bahn AG gezogen werden. Diese Erkenntnisse könnten Einfluss auf die Vergabepreise sowohl für "Stuttgart 21" als auch für andere Vorhaben haben. Auf der Grundlage dieser Informationen könnten potenzielle Bewerber ihre Angebote so gestalten, dass ein sparsamer und wirtschaftlicher Mitteleinsatz gerade nicht mehr gewährleistet sei.

151

Gegenstand des Gutachtens der Wirtschaftsprüfergesellschaft sei die Prüfung der rechnerischen und methodischen Richtigkeit der Wirtschaftlichkeitsberechnung der Deutschen Bahn AG zu "Stuttgart 21" gewesen. Allerdings sei die Prüfung der Gutachter teilweise darüber hinausgegangen, namentlich dort, wo die in die Wirtschaftlichkeitsberechnung eingeflossenen Angaben hinsichtlich des notwendigen Mengengerüstes und deren Bewertung hinterfragt worden seien. Insofern enthalte das Gutachten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG. Darüber hinaus lasse es Rückschlüsse auf die Ansätze zu projektbezogenen Ausgaben und Einnahmen zu, soweit die Gutachter hierzu Angaben gefordert hätten.

152

Die begehrten Informationen zu Zugverspätungen beträfen den Kernbereich der unternehmerischen Betätigung der EVU und EIU des Konzerns, nämlich die Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen und den Betrieb der Eisenbahninfrastruktur. Dies sei insbesondere die Gestaltung des Angebotes im Einzelnen und schließe den Aspekt der Pünktlichkeit ein. Zugleich seien Zugverspätungen ein zentrales unternehmenspolitisches Thema mit Auswirkungen insbesondere auf Investitionsplanungen der EVU und EIU.

153

Eine detaillierte Mitteilung der Pünktlichkeitswerte und der Ursachen für Verspätungen außerhalb des Konzerns erfolge im Wesentlichen nur auf Grundlage der Verkehrsverträge für den öffentlichen Personennahverkehr. Diese Verträge pönalisierten schlechte Pünktlichkeitswerte zum Teil streckenscharf. Damit gingen teilweise sehr detaillierte Berichtspflichten gegenüber dem Aufgabenträger einher, zum Beispiel die Mitteilung der Pünktlichkeit je Zug und Haltestelle und der Verspätungsursache. Der jeweilige Vertragspartner müsse die übermittelten Daten vertraulich behandeln.

154

3. Die Stellungnahmen zu dem Schwerpunkt Finanzmarktaufsicht äußern sich zu der Verschwiegenheitspflicht der mit Aufsichts- und Kontrollaufgaben befassten Regierungs- und Behördenvertreter sowie zu der zu befürchtenden Gefährdung der Aufsichtstätigkeit bei Herausgabe von institutsspezifischen Tatsachen. Sie tragen vor, die einfachgesetzlich statuierten Verschwiegenheitspflichten der BaFin und des FMSA bildeten die Grundlage für das Zusammenwirken zwischen Aufsicht und Institut. Die Verschwiegenheitspflicht der mit Aufsichts- und Kontrollaufgaben befassten Regierungs- und Behördenvertreter sei als Grundvoraussetzung für eine effektive Beaufsichtigung und die Stabilität des Finanzmarktes anzusehen. Die Aufsichtsbehörden erlangten nicht nur allgemeine Kenntnisse über die Umsetzung aufsichtsrelevanter Vorschriften, sondern - insbesondere durch ihre Teilnahme an Gremiensitzungen der Institute - auch Einblick in die allgemeine Geschäftsentwicklung, die Risikotragfähigkeit und die Strategie des Instituts, von der Personalpolitik bis zur Vertriebssteuerung. Diese vertraulichen Informationen beinhalteten vielfach wettbewerbsrelevante Angaben, deren Veröffentlichung die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig beeinflussen könne. Der Gesetzgeber habe die Verschwiegenheitspflicht ausdrücklich mit der Absicht gefasst, das notwendige Vertrauen in die Integrität der Aufsichtspraxis und eine entsprechende Kooperationsbereitschaft sicherzustellen.

155

Der Aufsicht würden viele Informationen, gerade auch über kritische Entwicklungen, auf freiwilliger Basis und überobligatorisch übermittelt. Durch diese freiwilligen Informationen würden bankaufsichtliche Maßnahmen häufig erst veranlasst. Durch eine Verpflichtung der Bundesregierung, die im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht über BaFin und FMSA erhaltenen Informationen aufgrund parlamentarischer Anfragen offenzulegen, wäre das Vertrauensverhältnis gefährdet mit nicht unerheblichen Auswirkungen auf das künftige Informationsverhalten der Institute gegenüber diesen Aufsichtsbehörden. Diese wären so auf die Durchsetzung von Auskunftsansprüchen im förmlichen Verwaltungsverfahren angewiesen und auf nachträgliche ordnungsrechtliche Repressionen zurückgeworfen, die nicht gleichermaßen effektiv wären.

156

Zudem habe die Finanzmarktkrise die "seismographische Empfindlichkeit" des auf Vertrauen aufbauenden Finanzsystems gezeigt. Die Offenlegung vertraulicher Informationen über Kreditinstitute im Rahmen einer parlamentarischen Anfrage könne verbunden mit einer verkürzten und unter Umständen verzerrten oder fehlerhaften Medienberichterstattung im Einzelfall das allgemeine Vertrauen der Einleger und anderer Marktteilnehmer in die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems erschüttern.

157

Die Vertreter von Gebietskörperschaften seien nach §§ 116, 93 Abs. 1 Satz 2 AktG zur Verschwiegenheit über vertrauliche Angelegenheiten verpflichtet. Nichts anderes ergebe sich aus §§ 394, 395 AktG. Bei der Weitergabe von Informationen durch die Vertreter habe der jeweilige Berichtsempfänger nach § 395 AktG ebenfalls die Vertraulichkeit zu wahren. Hieran fehle es offenkundig, wenn vertrauliche Betriebsinterna ungeschützt gegenüber sämtlichen Abgeordneten des Deutschen Bundestages offengelegt würden. An eine Institution, bei der wie im Fall eines Parlaments die Geheimhaltung nicht gewährleistet sei, dürfe daher nicht berichtet werden. Die §§ 394, 395 AktG modifizierten die strengen aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflichten der § 116 Satz 1 in Verbindung mit § 93 Abs. 1 Satz 3, § 116 Satz 2 AktG lediglich für Zwecke der haushaltsrechtlichen Beteiligungsverwaltung und -prüfung öffentlicher Gebietskörperschaften.

158

Zu berücksichtigen sei die zwischen der Commerzbank AG und der FMSA am 19. Dezember 2008 abgeschlossene und im Jahr 2009 ergänzte vertragliche Vereinbarung, wonach das Parlament über die Angaben der Commerzbank AG nur unter Wahrung des Geheimschutzes unterrichtet werden dürfe. Diese vertragliche Vereinbarung konkretisiere die Regelungen des FMStFG über die Offenbarungspflichten der Bank gegenüber der Bundesanstalt einerseits und die Verschwiegenheitspflicht der Mitarbeiter der Behörde andererseits.

VII.

159

Mit Schreiben vom 9. Oktober 2012 teilte der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen Steffen Kampeter dem Antragsteller zu 1. mit, dass eine erneute Prüfung der Schriftlichen Frage Nr. 317 (BTDrucks 17/4350, S. 21) zu den von der BaFin nicht genehmigten Fällen eines Rückerwerbes eigener und am Markt mit Abschlägen notierter Verbindlichkeiten vorgenommen worden sei. Diese habe ergeben, dass die Frage zwar nach wie vor nicht öffentlich beantwortet, eine Antwort aber eingestuft in der Geheimschutzstelle zur Verfügung gestellt werden könne. Dies habe er veranlasst.

VIII.

160

Das Bundesverfassungsgericht hat am 9. und 10. Mai 2017 eine mündliche Verhandlung durchgeführt. Die Beteiligten haben ihren Vortrag vertieft und ergänzt. Als sachkundige Dritte gemäß § 27a BVerfGG hat das Bundesverfassungsgericht die Deutsche Bahn AG, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung, die Deutsche Bundesbank, die IKB Deutsche Industriebank AG, die Hypo Real Estate Holding GmbH, die Commerzbank AG und für den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Herrn Prof. Dr. Volker Wieland sowie für das Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern Herrn Prof. Dr. Martin Hellwig angehört. Diese haben sich insbesondere zu Fragen der Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen Bahn AG sowie der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Finanzmarktaufsicht und des Erfolges staatlicher Stützungsmaßnahmen durch die verfahrensgegenständlichen parlamentarischen Anfragen geäußert.

B.

161

Der Antrag zu 3. ist hinsichtlich des Antragstellers zu 4. insgesamt sowie hinsichtlich des Antragstellers zu 3. und der Antragstellerin zu 5. insoweit unzulässig, als er sich auf die Beantwortung der Fragen 17, 18 und 19 der Kleinen Anfrage vom 11. November 2010 (BTDrucks 17/3766, S. 2) durch die Bundesregierung bezieht. Unzulässig sind alle Anträge ferner insoweit, wie sie über die Feststellung der Rechtsverletzung hinaus darauf gerichtet sind, die Bundesregierung zu verpflichten, die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Im Übrigen sind die Anträge zulässig.

I.

162

Die Parteifähigkeit der Antragsteller zu 1. bis 4. folgt aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Als Abgeordneten des Deutschen Bundestages kommt ihnen gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein eigener verfassungsrechtlicher Status zu, den sie im Organstreitverfahren als "andere Beteiligte" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verteidigen können (stRspr seit BVerfGE 2, 143<166 f.>; vgl. auch etwa BVerfGE 112, 363 <365>; 114, 121 <146>; 124, 161 <184>; 137, 185 <223 Rn. 104>; 140, 115 <138 Rn. 55>). Der Antragsteller zu 4. hat seine Parteifähigkeit nicht mit dem Ausscheiden aus dem Deutschen Bundestag am 26. Mai 2011 verloren. Maßgeblich für die Parteifähigkeit von Abgeordneten im Organstreit ist grundsätzlich ihr Status zu dem Zeitpunkt, zu dem sie den Verfassungsstreit anhängig gemacht haben (vgl. BVerfGE 4, 144 <152>; 102, 224 <231>; 108, 251 <270 f.>; 136, 277 <299 f. Rn. 60>; 139, 194 <220 Rn. 96>; 140, 115 <138 Rn. 55>) - hier am 18. März 2011.

163

Die Antragstellerin zu 5. ist als Fraktion des Deutschen Bundestages nach § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig. Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens (vgl. BVerfGE 2, 143 <160>; 20, 56 <104>; 43, 142 <147>; 140, 115 <138 Rn. 56>). Sie sind zur Geltendmachung eigener Rechte befugt, wenn diese in der Verfassung verankert sind (vgl. BVerfGE 70, 324 <350 f.>; 124, 161 <187>; 139, 194 <220 Rn. 96>), und berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend zu machen (vgl. BVerfGE 45, 1 <28 f.>; 67, 100 <125>; 68, 1 <69>; 140, 115 <138 f. Rn. 56>).

164

Die Bundesregierung als oberstes Bundesorgan (Art. 62 ff. GG) ist sowohl in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als auch in § 63 BVerfGG ausdrücklich als mögliche Antragsgegnerin genannt.

II.

165

Die Anträge beziehen sich auf taugliche Antragsgegenstände. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sowohl eine Maßnahme als auch ein Unterlassen sein. Es kommt somit nicht darauf an, ob es sich bei den gerügten Antworten der Antragsgegnerin jeweils um eine Maßnahme in Form der Verweigerung einer hinreichenden Antwort oder um ein Unterlassen in Form einer pflichtwidrigen Nichtbeantwortung oder einer nicht hinreichenden Beantwortung der jeweiligen Anfrage handelt. Die Antwortverweigerung, die schlichte Nichtbeantwortung und die nicht hinreichende Beantwortung der Anfragen der Antragsteller können diese konkret in ihrem jeweiligen Rechtskreis aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG betreffen. Dies gilt gleichermaßen für die nicht öffentliche Beantwortung. Somit sind die Maßnahmen oder Unterlassungen auch rechtserheblich (vgl. BVerfGE 96, 264 <277>; 103, 81 <86>; 104, 310 <324>; 137, 185 <223 Rn. 105>; 139, 194 <220 f. Rn. 98>).

III.

166

Die Antragsteller sind überwiegend antragsbefugt.

167

1. Ein die Antragsteller und die Antragsgegnerin umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis (vgl. BVerfGE 1, 208 <221>; 84, 290 <297>; 124, 161 <185>; 137, 185 <224 Rn. 107>; 139, 194 <221 Rn. 99>; 140, 115 <144 Rn. 74>; stRspr) liegt vor. Die Antragsteller beanstanden Antworten der Antragsgegnerin auf an diese gerichtete parlamentarische Anfragen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des verfassungsrechtlich verankerten Frage- und Informationsrechts sowie die grundsätzliche Verpflichtung der Bundesregierung, auf Fragen im Parlament Rede und Antwort zu stehen (vgl. BVerfGE 124, 161 <185>; 137, 185 <224 Rn. 107>; 139, 194 <221 Rn. 99>). Das Frage- und Informationsrecht wird verletzt, wenn auf berechtigte Fragen nicht oder nicht vollständig geantwortet wird. Eine Rechtsverletzung liegt auch vor, wenn unter Verkennung des Geheimnisschutzes eine öffentliche Antwort verweigert oder eine unzureichende Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit gegeben wird (vgl. BVerfGE 124, 161 <185>).

168

An diesem Frage- und Informationsrecht haben die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teil (vgl. BVerfGE 124, 161 <188>; 137, 185 <230 f. Rn. 129>; 139, 194 <221 Rn. 99>). Ihnen steht folglich ein eigenes subjektiv-öffentliches organschaftliches Recht auf Beantwortung ihrer Fragen zur Seite. Eine unzureichende Antwort verletzt aufgrund dieses Ableitungszusammenhangs zugleich den Deutschen Bundestag in seinen Rechten (vgl. BVerfGE 139, 194 <221 Rn. 99>).

169

Daraus folgt für die Fraktionen im Deutschen Bundestag, dass sie nicht nur die Verletzung in eigenen Rechten rügen (vgl. BVerfGE 91, 246 <250 f.>; 100, 266 <270>; 124, 161 <187>), sondern darüber hinaus, unabhängig von ihrer Beteiligung an der Frage, ein Recht aus dem Rechtskreis des Deutschen Bundestages (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) in nach § 63 BVerfGG zulässiger Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerfGE 124, 161 <187>; 139, 194 <221 Rn. 99>).

170

2. a) Der Antrag zu 1. wäre deshalb unzulässig, als danach - wörtlich genommen - der Antragsteller zu 1. als Abgeordneter (auch) die Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages und die Antragstellerin zu 5. als Fraktion (auch) die Verletzung in eigenen Rechten rügt, obwohl sie - anders als bei den Anträgen zu 2. und zu 3. - an den Anfragen nicht beteiligt war. Sachgerecht ist der Antrag allerdings dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller zu 1. (nur) rügt, durch die angegriffene Maßnahme in seinem (derivativen) Frage- und Informationsrecht verletzt worden zu sein, und die Antragstellerin zu 5. (nur) eine Rechtsverletzung des Deutschen Bundestages geltend macht.

171

Weiterhin ist der Antrag zu 1. unter Heranziehung der Antragsschrift dahingehend zu verstehen und insoweit substantiiert, als die Antragsteller die Antwort der Antragsgegnerin auf die Frage Nummer 34 der BTDrucks 17/4350 ausschließlich im Hinblick auf die Verweigerung der Beantwortung der Teilfrage nach dem beim Verkauf der IKB Deutsche Industriebank AG erzielten Kaufpreis rügen.

172

b) Nicht hinreichend substantiiert ist das Vorbringen der Antragsteller zu dem Antrag zu 3., soweit die Fragen 17 bis 19 der Kleinen Anfrage zur Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt "Stuttgart 21" (BTDrucks 17/3766) betroffen sind. Die Fragen wurden durch die Bundesregierung - wenn auch knapp - beantwortet (BTDrucks 17/4008, S. 5). Die Antragsschrift enthält keine konkreten Ausführungen dazu, was hinsichtlich dieser Antworten gerügt wird. Obgleich die Antragsgegnerin dies in ihrer Antragserwiderung moniert hat, ist auch in der Replik hierzu keine Ergänzung vorgenommen worden.

173

c) Im Übrigen haben die Antragsteller hinreichend dargelegt, dass sie und der Deutsche Bundestag durch das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin in Rechten verletzt sein können, die ihnen durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Sie machen geltend, dass die Antragsgegnerin die Fragen unter Verkennung ihrer verfassungsrechtlichen Antwortpflicht nicht oder mit unzureichender Begründung beantwortet habe. Zudem geht aus der Antragsbegründung hervor, dass die Antragsgegnerin unter Verkennung des Geheimnisschutzes wie auch einer unzureichenden Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit die Fragen nicht in der für schriftliche Einzelfragen nach § 105 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) in Verbindung mit Nummer 14 der Anlage 4 zur GO-BT vorgesehenen und zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise beantwortet habe. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass das beanstandete Verhalten der Antragsgegnerin Rechte des Deutschen Bundestages und eigene Rechte der Antragsteller, die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, verletzt.

IV.

174

Unzulässig sind die Anträge ferner insoweit, als sie über die Feststellung der Rechtsverletzung hinaus darauf gerichtet sind, die Bundesregierung zu verpflichten, die erbetenen Auskünfte zu erteilen.

175

Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht im Fall eines begründeten Antrags fest, dass die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Damit stellt das Gesetz es grundsätzlich in das Ermessen des Antragsgegners, wie er eine verfassungsgemäße Lage herstellt. Dem Gericht ist deshalb im Regelfall ein Verpflichtungsausspruch verwehrt (grundlegend BVerfGE 20, 119 <129>; 124, 161 <188>; 136, 277 <301 Rn. 64>; zu einer Sonderkonstellation BVerfGE 112, 118 <147 f.>).

176

Dabei ist zu bedenken, dass die Verbindlichkeit der Feststellung nicht hinter einem Verpflichtungsausspruch zurückbleibt; insbesondere ist der Erlass einer Vollstreckungsanordnung gemäß § 35 BVerfGG nicht von einem Verpflichtungsausspruch abhängig. Für eine Abweichung von der - die Regelung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG konkretisierenden - Vorschrift des § 67 BVerfGG bestünde daher auch dann kein Anlass, wenn man die Besorgnis der Antragsteller hinsichtlich einer generell zögerlichen Antwortpraxis teilte.

V.

177

Die Antragsteller zu 1. bis 3. und die Antragstellerin zu 5. haben ein Rechtsschutzinteresse (1.). Das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers zu 4. ist entfallen, weil dieser am 26. Mai 2011 nach Niederlegung des Mandats aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden ist (2.). Die partielle nachträgliche Ergänzung beziehungsweise Änderung des Geheimhaltungsgrades einzelner Antworten hat das Rechtsschutzbedürfnis hingegen nicht (teilweise) entfallen lassen (3.).

178

1. Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. BVerfGE 62, 1 <33>; 67, 100 <127>; 68, 1 <77>; 119, 302 <307 f.>; 124, 78 <113>; 140, 115 <146 Rn. 80>). Das Organstreitverfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1 <69 ff.>; 73, 1 <29 f.>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 134, 141 <194 Rn. 160>; 136, 190 <192 Rn. 5>; 140, 115 <146 Rn. 80>).

179

Da Bestand und Reichweite des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts in Bezug auf Angelegenheiten der Deutschen Bahn AG und der Finanzmarktaufsicht zwischen den Beteiligten umstritten und klärungsbedürftig sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller zu 1. bis 3. und der Antragstellerin zu 5. zu bejahen. Es stellt sich die Frage, ob die Bundesregierung die Antwort auf die Fragen mit Verweis auf die Beschränkung des Frage- und Informationsrechts bei Beteiligungen des Bundes, die entgegenstehenden gesetzlichen oder vertraglichen Verschwiegenheitspflichten, die schutzwürdigen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen und Institute sowie die möglichen Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Aufsichtsbehörden und für die Gesamtwirtschaft verweigern beziehungsweise nicht öffentlich geben durfte. Andere gleichwertige verfassungsrechtliche oder parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten bestehen nicht.

180

2. Das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers zu 4. ist hingegen entfallen.

181

a) Das Ausscheiden eines Antragstellers aus dem Deutschen Bundestag führt grundsätzlich zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses im Organstreitverfahren, wenn und weil sich ein solcher oder ein ähnlicher Streit zwischen den Beteiligten nicht wiederholen kann, es sei denn, dass ein sonstiges schutzwürdiges Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage besteht (vgl. BVerfGE 87, 207 <209>; vgl. auch BVerfGE 102, 224 <232>; 119, 302 <307 f.>, allerdings mit der Besonderheit, dass zwischenzeitlich auch die jeweils angegriffene Norm geändert worden war; siehe BVerfGE 136, 190 <192 ff. Rn. 4 ff.> zum Ausscheiden des Antragsgegners aus dem Bundestag).

182

b) Ein subjektives (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse (vgl. BVerfGE 119, 302 <308>) liegt in der Person des Antragstellers zu 4. nicht vor. Im Verhältnis zwischen diesem und der Antragsgegnerin besteht keine Wiederholungsgefahr (vgl. BVerfGE 119, 302 <308>; 136, 190 <193 Rn. 7> m.w.N.), weil nicht zu erwarten ist, dass der Antragsteller alsbald wieder ein Bundestagsmandat erwirbt.

183

Auch kann der Antragsteller zu 4. aus dem Umstand, dass ihm - öffentlichkeitswirksam - Unrecht widerfahren sein könnte, nichts für sich herleiten. Denn ein "bloßes Rehabilitationsinteresse" genügt - anders als bei Grundrechtsverletzungen - nicht, um das Bedürfnis einer retrospektiven Feststellung von Rechtsverstößen zu begründen (vgl. BVerfGE 136, 190 <192 f. Rn. 6>).

184

Überdies hat der Antragsteller zu 4. keine präjudizielle Bedeutung der erstrebten Entscheidung für andere Rechtsverhältnisse geltend gemacht.

185

3. Auch die spätere Beantwortung beziehungsweise die Herabstufung des Geheimhaltungsgrades der Antworten hat das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen lassen.

186

a) Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung mitteilt, bei erneuter Durchsicht und Prüfung der Antworten festgestellt zu haben, dass Frage 35 nicht nur nicht öffentlich beantwortet, sondern eine Antwort gänzlich unterblieben sei, und sodann der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen mit Schreiben vom 9. Oktober 2012 an den Antragsteller zu 1. erklärt habe, dass nunmehr die Übersendung der Antwort an die Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages veranlasst worden sei, ist dem zu entnehmen, dass sie ihre eigene Vorgehensweise im Nachhinein nicht mehr als zulässig ansieht.

187

Dem ursprünglichen Begehr der Fragesteller wurde damit aber gleichwohl nicht vollständig entsprochen. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht zum einen fort, soweit die Antwort nicht öffentlich gegeben worden ist (siehe unten Rn. 190). Zum andern würde es erst dann entfallen, wenn die Antragsgegnerin über die bloße Ergänzung der Antworten hinaus auch die streitige Verpflichtung zur öffentlichen Beantwortung der Fragen nicht mehr in Abrede stellte. Eine Verpflichtung zur Beantwortung der Fragen hat die Antragsgegnerin bislang nicht anerkannt. Auch wenn man die Rechtsverletzung als abgeschlossen betrachten und für diesen Fall ein besonderes "Fortsetzungsfeststellungsinteresse" für das Organstreitverfahren fordern wollte, bestünde ein solches in Form einer Wiederholungsgefahr und eines objektiven Klarstellungsinteresses (vgl. BVerfGE 121, 135 <152>; 131, 152 <194>; vgl. auch BVerfGE 137, 185 <230 Rn. 126 f.> zur angekündigten Änderung der Antwortpraxis).

188

b) Soweit die Antragsteller in der Antragsschrift ausgeführt haben, die Antragsgegnerin habe nach Bekanntwerden der Einleitung des Organstreitverfahrens die "Beantwortung der Kleinen Anfragen in Bundestagsdrucksache von ˛VS-geheim' in ˛VS-vertraulich' durch eine Mitteilung des Bundesfinanzministeriums v. 2.2.2011" geändert, haben sie diese Mitteilung nicht vorgelegt und nicht näher angegeben, um welche Antworten es sich hierbei konkret gehandelt hat. Es bleibt daher unklar, in Bezug auf welche Antworten eine Herabstufung der Geheimhaltungsstufe erfolgt sein soll.

189

Darauf kommt es jedoch für das Rechtsschutzbedürfnis nicht an. Zwar unterliegen als "geheim" eingestufte Informationen und Dokumente nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages strengeren Regelungen für die Einsichtnahme und Weitergabe. Die Antragsteller sehen sich aber bereits durch die Einstufung als solche in ihrem parlamentarischen Fragerecht verletzt. Ihnen geht es darum, dass sie Informationen, die durch die Bundesregierung mit einem Geheimhaltungsgrad versehen wurden, nicht "in den öffentlichen Meinungsbildungsprozess überspielen" können. Damit handele es sich praktisch weiterhin um Wissen, an das sich kein politisches Handeln anschließen könne.

190

Durch eine etwaige Änderung des Geheimhaltungsgrades ohne dessen Aufhebung entfällt das Rechtsschutzinteresse daher nicht.

VI.

191

Die Antragsteller haben entsprechend § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bestimmungen des Grundgesetzes bezeichnet, gegen die die beanstandeten Maßnahmen ihrer Ansicht nach verstoßen.

VII.

192

Der am 18. März 2011 eingegangene Antrag wahrt die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die Antragsteller rügen Antworten der Antragsgegnerin vom 19. Oktober 2010 und 30. November 2010 (Antrag zu 3.), vom 30. Dezember 2010 (Antrag zu 1.) und vom 27. Januar 2011 (Antrag zu 2.).

VIII.

193

Die Bundesregierung ist die richtige Antragsgegnerin. Ihre zwischenzeitliche Neukonstituierung ist unerheblich, da hierdurch ihre Organidentität nicht berührt wird.

C.

194

Die Anträge sind - soweit zulässig - überwiegend begründet.

I.

195

1. Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung, an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert (vgl. BVerfGE 124, 161 <188>; stRspr). Aus dem Frage- und Interpellationsrecht des Parlaments folgt für die Mitglieder der Bundesregierung die verfassungsrechtliche Verpflichtung, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages sollen dazu dienen, dem Bundestag und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen. Die Bundesregierung schafft so mit ihren Antworten auf parlamentarische Anfragen die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit des Parlaments (vgl. zum Ganzen BVerfGE 13, 123 <125>; 57, 1 <5>; 105, 252 <270>; 105, 279 <306>; 124, 161 <187 ff.>; 137, 185 <230 f. Rn. 129>; 139, 194 <223 Rn. 104>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 85).

196

a) Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei nicht auf eine vollständige Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf die politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 3, 225 <247>; 7, 183 <188>; 9, 268 <279>; 22, 106 <111>; 34, 52 <59>; 95, 1 <15>; 137, 185 <231 Rn. 130>; 139, 194 <223 f. Rn. 105>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 86). Er gebietet gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereich unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 110, 199 <219, 222>; 124, 78 <121>; 137, 185 <231 f. Rn. 130>; 139, 194 <223 f. Rn. 105>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 86).

197

Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <66>; 130, 76 <123>; 137, 185 <232 Rn. 131>; 139, 194 <224 Rn. 106>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 87).

198

Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt. Das "Ausgehen" der Staatsgewalt vom Volk muss für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <67>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124>; 137, 185 <232 Rn. 131>; 139, 194 <224 f. Rn. 107>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 87). Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung (vgl. BVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <87 f.>; 130, 76 <124>; 137, 185 <232 f. Rn. 131>; 139, 194 <225 Rn. 107>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 87).

199

Geheimhaltung gegenüber dem Parlament beschränkt die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten und kann deshalb den notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang beeinträchtigen oder unterbrechen (vgl. BVerfGE 130, 76 <128>; 137, 185 <233 Rn. 132>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 88).

200

b) Der parlamentarische Informationsanspruch ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>). Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus (vgl. BVerfGE 70, 324 <355>; vgl. auch BVerfGE 130, 318 <344>; siehe ferner BVerfGE 84, 304 <329>).

201

Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet nicht nur Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Verfahren sich so nicht ergäben (vgl. BVerfGE 70, 324 <355> unter Verweis auf BVerfGE 40, 237 <249>). Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit ermöglicht auch die Kontrolle durch die Bürger und dient damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler (vgl. BVerfGE 125, 104 <124>; 130, 318 <344>). Diese parlamentarische Verantwortung gegenüber den Wählern ist ein zentraler Mechanismus des effektiven Einflusses des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 83, 60 <71 f.>; 93, 37 <66>). Eine verantwortliche Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung des Volkes setzt voraus, dass der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den durch die verfassten Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können (vgl. BVerfGE 44, 125 <147>).

202

Gegebenenfalls sind allerdings Formen der Informationsvermittlung zu suchen, die geeignet sind, das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der Regierung zu befriedigen (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>). Auch Grundrechte Betroffener können die Prüfung gebieten, ob eine öffentliche Erörterung gerechtfertigt ist oder ob die Grundrechte bestimmte Vorkehrungen parlamentarischer Geheimhaltung erfordern (vgl. BVerfGE 77, 1 <47>; 124, 78 <125>).

203

aa) So ist die Übernahme von Aufgaben des Plenums durch geheim tagende parlamentarische Untergremien in bestimmten Fällen möglich (vgl. BVerfGE 70, 324 <364>; 130, 318 <359 ff.>), allerdings muss dies auf wenige Ausnahmen mit eng begrenztem Anwendungsbereich beschränkt bleiben und zwingend erforderlich sein (vgl. BVerfGE 130, 318 <360>).

204

Es ist zu beachten, dass der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder wahrnimmt (BVerfGE 130, 318 <342>; vgl. auch schon BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; ferner BVerfGE 131, 230 <235>). Daher ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen (vgl. BVerfGE 130, 318 <342>). Soweit Abgeordnete durch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden Ausschuss von der Mitwirkung an der parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden, ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig (vgl. BVerfGE 131, 230 <235>). Es bedarf eines besonderen Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 131, 230 <235>; 137, 185 <241 f. Rn. 151>).

205

Überträgt der Deutsche Bundestag zur Wahrung anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang einem von ihm aufgrund seiner Selbstorganisationsbefugnis eingerichteten Ausschuss oder einem anderen Untergremium einzelne der von ihm zu erfüllenden Aufgaben zur selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung und bestehen dafür Gründe, die dem Gebot der gleichberechtigten Mitwirkung aller Abgeordneten die Waage halten, darf die Beschränkung der Statusrechte der gewählten Abgeordneten und die damit verbundene Ungleichbehandlung nicht weiter reichen, als dies unbedingt erforderlich ist (vgl. BVerfGE 130, 318 <353>). Auch Belange des Geheimschutzes im Interesse verfassungsrechtlich geschützter Güter sind als zwingende Gründe des Staatswohls grundsätzlich geeignet, die Einschränkung von Statusrechten der Abgeordneten zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 70, 324 <358 f.>; 130, 318 <359>; vgl. auch BVerfGE 131, 230 <235>). Die Staatspraxis kennt das aus elf Abgeordneten gebildete Parlamentarische Kontrollgremium, das unter anderem die nachrichtendienstliche Tätigkeit überwacht (BVerfGE 130, 318 <359>). Zudem hat es das Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass über die Wirtschaftspläne der Geheimdienste des Bundes nicht das Plenum, sondern ein wesentlich kleineres, geheim verhandelndes und ausschließlich zu diesem Zwecke gebildetes Gremium berät, weil aus der Vielzahl der Informationen, die bei der Beratung bekannt werden, mosaikartig auch ein Bild von den konkreten Operationen der Geheimdienste gewonnen werden und dies darüber hinaus zur Gefährdung von Personen führen kann (BVerfGE 70, 324 <364>). Ebenso wie bei militärischen Geheimnissen oder sonstigen aus Gründen des Staatsschutzes geheim zu haltenden Informationen kann die Geheimschutzordnung möglicherweise auch dann keine ausreichende Vorsorge bieten, wenn über Maßnahmen entschieden werden muss, bei denen nicht nur der Inhalt der Beratung, sondern auch die Tatsache der Beratung und der Beschlussfassung an sich geheim gehalten werden müssen, um den Erfolg einer Maßnahme nicht von vornherein unmöglich zu machen (vgl. BVerfGE 130, 318 <362>; 137, 185 <242 f. Rn. 152>).

206

bb) Auch die Beantwortung parlamentarischer Anfragen unter Anwendung der Geheimschutzordnung kann geeignet sein, als milderes Mittel einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten und konfligierenden Rechtsgütern zu schaffen.

207

Das Bundesverfassungsgericht erkennt die Anwendung der Geheimschutzordnung grundsätzlich als ein taugliches Instrument des Ausgleichs zwischen exekutivem Geheimhaltungsinteresse und parlamentarischem Informationsinteresse an (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 124, 78 <124 f.>; 130, 318 <362>; 131, 152 <208>; 137, 185 <264 Rn. 199>; 143, 101 <143 Rn. 139>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 97). Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 143, 101 <143 Rn. 139>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 98).

208

Eine systematische Gesamtschau einer Reihe von Grundgesetzbestimmungen - etwa Art. 42 Abs. 1 Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 45a Abs. 3 und Art. 53a GG - zeigt, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in der Verfassung als eine Möglichkeit zur Wahrung von Geheimschutzinteressen unter gleichzeitiger Einbeziehung des Parlaments angelegt ist. Die Anwendung der Geheimschutzordnung konfligiert allerdings mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments. Die genannten Ausnahmevorschriften ändern nichts daran, dass die Öffentlichkeit der Beratungen nach Art. 42 Abs. 1 GG für die parlamentarische Entscheidungsfindung grundsätzlich unverzichtbar ist. Die Informationsrechte des Parlaments dürfen nicht dazu führen, dass sich über den parlamentarischen Geheimnisschutz die Arbeits- und Funktionsweise des Parlaments in den wichtigen Bereichen grundlegend verschiebt und diese spezifische Öffentlichkeitsfunktion ausgeblendet wird (vgl. BVerfGE 137, 185 <264 Rn. 199>).

209

Eine unter Bedingungen der Geheimschutzordnung erlangte Information können die Parlamentarier nicht in den öffentlichen Meinungsbildungsprozess überspielen. Wenn das Parlament unter Anwendung der Geheimschutzordnung informiert wird, ist daher zwar formal der Zurechnungszusammenhang zwischen Regierung und Parlament gewahrt. Der weitere Verantwortungszusammenhang zum Volk ist unterbrochen. Der Wahlvorgang sichert die Kontrolle des Volkes über die Benutzung der Macht durch die politische Mehrheit (BVerfGE 5, 85 <199>). Ohne die entsprechende Information kann die Wählerschaft weder das Handeln der Regierung noch die parlamentarische Reaktion auf die erlangte Information zur Kenntnis nehmen und bewerten. Beides ist aber für die demokratische Legitimation durch den Wahlakt essentiell (vgl. BVerfGE 137, 185 <264 Rn. 200>).

210

Aber auch im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament wird der Kontrollzusammenhang durch die Anwendung der Geheimschutzordnung abgeschwächt. Öffentlichkeit ist essentiell für die Ausübung der Kontrollfunktion des Parlaments. Während die zur Vorbereitung von Gesetzgebung begehrten Informationen dem Parlament auch dann den gewünschten Sachverstand verschaffen und damit ihren Zweck erfüllen, wenn sie nicht öffentlich sind, verhält es sich mit Informationen zum Zweck der politischen oder der Rechtskontrolle anders. In der politischen Realität ist das Fragerecht in seiner Kontrolldimension ganz überwiegend ein Mittel der Opposition, welches zu seiner Wirksamkeit grundsätzlich auf Öffentlichkeit angewiesen ist. Fällt das Öffentlichkeitselement weg, so scheidet in der Praxis zumindest eine sanktionierende Kontrolle aus (vgl. BVerfGE 137, 185 <264 f. Rn. 201>).

211

2. Der Informationsanspruch des Deutschen Bundestages und der einzelnen Abgeordneten besteht gleichwohl nicht grenzenlos.

212

a) Das verfassungsrechtlich garantierte parlamentarische Frage- und Informationsrecht unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen (vgl. BVerfGE 124, 78 <118>; 143, 101 <135 Rn. 111> zum Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses).

213

Die vertraglich vereinbarten oder einfachgesetzlichen Verschwiegenheitsregelungen des Kreditwesengesetzes oder Aktiengesetzes sind daher für sich genommen nicht geeignet, das Frage- und Informationsrecht zu beschränken. Dies gilt auch für die Richtlinien, die der Deutsche Bundestag selbst in seinem Geschäftsordnungsrecht für parlamentarische Anfragen zu öffentlichen Unternehmen in Privatrechtsform erlassen hat. Einfachgesetzliche Regelungen können aber insoweit von Relevanz sein, als sie einen sich möglicherweise innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bewegenden Ausgleich konfligierender (Verfassungs-)Rechte darstellen.

214

b) Da das Interpellationsrecht aus der Kontrollfunktion des Parlaments herrührt und zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament ist, kann sich der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten von vornherein nicht auf Angelegenheiten beziehen, die nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen. Insoweit fehlt es an einer Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag (vgl. BVerfGE 124, 161 <189, 196>; 137, 185 <233 Rn. 134>; 139, 194 <225 Rn. 107>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 90).

215

aa) Dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung unterfällt die Tätigkeit der ihr unmittelbar nachgeordneten Behörden einschließlich der diesen von Dritten zur Verfügung gestellten Informationen, wenn und soweit sie für Entscheidungen oder sonstige Verwaltungsvorgänge relevant sind (vgl. BVerfGE 124, 161 <196 f.> zum Bundesamt für Verfassungsschutz; vgl. BVerfGE 139, 194 <225 ff. Rn. 108 ff.> zur Bundespolizei; vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 90 zu den Nachrichtendiensten des Bundes). Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung umfasst demnach nicht nur das Regierungshandeln im engeren Sinn, sondern darüber hinaus auch die Regierungsverantwortung. Erfasst sind sowohl die von der Regierung selbst wahrgenommenen Aufgaben als auch der von ihr verantwortete Aufgabenbereich, mithin der Aufgabenbereich nachgeordneter Behörden (vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 26. Juli 2006 - Vf. 11-IVa-05 -, juris, Rn. 421 ff.; ebenso Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 20. März 2014 - Vf. 72-IVa-12 -, juris, Rn. 70 ff. zur Verantwortlichkeit der bayerischen Staatsregierung für die Tätigkeit des Landesamtes für Verfassungsschutz; Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. August 2008 - 7/07 -, juris, Rn. 246).

216

bb) Die Tätigkeiten von mehrheitlich oder vollständig in der Hand des Bundes befindlichen Unternehmen in Privatrechtsform unterfallen ebenfalls dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung.

217

(1) Dies ergibt sich aus der Legitimationsbedürftigkeit erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand. Da das parlamentarische Fragerecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch als Instrument und Erfordernis der effektiven Herstellung demokratischer Legitimation angesehen wird, ist der Begriff der Verantwortlichkeit der Bundesregierung im Kontext demokratischer Legitimation zu verstehen.

218

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE 77, 1 <40>; 83, 60 <72>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>; 130, 76 <123>).

219

Ein solcher demokratischer Legitimationszusammenhang ist auch dann erforderlich, wenn sich der Staat bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben eines - vollständig oder mehrheitlich - in staatlicher Hand befindlichen Unternehmens in Privatrechtsform bedient. Die Mitglieder des Vertretungsorgans eines privatrechtlichen Unternehmens, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, unterliegen hinsichtlich ihrer Unternehmensführung besonderer Beobachtung der öffentlichen Hand, denn diese hat dem Volk gegenüber auch eine Mehrheitsbeteiligung an einem privatrechtlichen Unternehmen zu verantworten. Es ist Aufgabe des Parlaments, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung auch hinsichtlich der Betätigung der öffentlichen Hand im Rahmen ihrer Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen zu kontrollieren (vgl. BVerfGE 98, 145 <162 f.>).

220

(2) Bei der Aufgabenwahrnehmung in privatrechtlichen Organisationsformen ist die Verantwortlichkeit der Regierung nicht auf die ihr gesetzlich eingeräumten Einwirkungs- und Kontrollrechte beschränkt. Die Reichweite des Fragerechts kann nicht mit der Reichweite bestehender Ingerenzbefugnisse oder mit dem bestimmenden Einfluss der Regierung gleichgesetzt werden. Die Regierung ist dem Parlament nicht nur für ihre Amtsführung im Sinne einer Rechenschafts- und Einstandspflicht für eigenes Handeln verantwortlich (so aber Landesverfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. Januar 2000 - 6/99 -, NVwZ 2000, S. 671 <672>; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 26. Juli 2006 - Vf. 11-IVa-05 -, juris, Rn. 421 ff.; Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 5. November 2009 - 133-I-08 -, juris, Rn. 107 ff.).

221

Zwar kann die in eine ununterbrochene Legitimationskette eingebundene Ministerialverwaltung dem jeweiligen öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmen demokratische Legitimation nur vermitteln, wenn sie auf dessen Tätigkeit Einfluss hat. Aus dem Erfordernis demokratischer Legitimation staatlichen Handelns (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG) folgt daher eine Pflicht des Staates, sich hinreichende Einwirkungsrechte auf das Unternehmen vorzubehalten (vgl. Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, 1984, S. 129 ff.; Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat - Genese, aktuelle Bedeutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive, 1991, S. 258 f.; Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip - Eine Studie zur verfassungsrechtlichen Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand, 2000, S. 171 ff., 225 ff.; vgl. auch schon Ipsen, JZ 1955, S. 593 <598 f.>).

222

Die Art der erforderlichen Einwirkungsrechte ist damit aber nicht vorgegeben. Demokratische Legitimation kann sowohl organisatorisch-personell, also durch eine ununterbrochene, auf das Volk zurückzuführende Legitimationskette für die mit der Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten betrauten Amtswalter, als auch sachlich-inhaltlich über eine strikte Bindung an die von der Volksvertretung erlassenen Gesetze oder durch eine sanktionierte demokratische Verantwortlichkeit, einschließlich der dazugehörigen Kontrolle, für die Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben hergestellt werden. Insgesamt muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <67>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124>; 137, 185 <232 f. Rn. 131>; 139, 194 <224 f. Rn. 107>).

223

Das erreichte Maß an demokratischer Legitimation bei Aktiengesellschaften, bei denen der Bund Alleineigentümer ist, hängt sowohl von der Auswahl, Bestellung und Abberufung der entsandten Vertreter (organisatorisch-personelle Legitimation) als auch von den diese treffenden Berichtspflichten und ihrer Weisungsgebundenheit (sachlich-inhaltliche Legitimation) ab.

224

Die Mitglieder des Vorstandes werden vom Aufsichtsrat bestellt. Die Mitglieder des Aufsichtsrats werden wiederum durch die mit Vertretern des Bundes besetzte Hauptversammlung gewählt oder durch den Bund entsandt (§ 101 Abs. 2 AktG) und damit allein nach dem Willen der Bundesregierung bestellt. Damit besitzen die Mitglieder des Vorstandes einer solchen Aktiengesellschaft nach den für die funktionale Selbstverwaltung entwickelten Kriterien in personeller Hinsicht die volle demokratische Legitimation, weil sie - gemäß dem "Prinzip der doppelten Mehrheit" - vom Aufsichtsrat bestellt werden (vgl. BVerfGE 107, 59 <88>), der seinerseits mehrheitlich mit Vertretern besetzt ist, die vom Bund als Alleinaktionär in der Hauptversammlung bestimmt worden sind. Besonders augenfällig ist die personelle Legitimation, wenn hohe Regierungsbeamte in den Aufsichtsrat entsandt werden.

225

Hinzu kommen - wenn auch beschränkte - Prüfungs- und Aufsichtsrechte des vom Bund personell beherrschten Aufsichtsrats (§ 111 AktG), wobei die Aufsichtsratsmitglieder, die auf Veranlassung einer Gebietskörperschaft in den Aufsichtsrat gewählt oder entsandt worden sind, gemäß § 394 AktG - bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Rahmen des Berichtszwecks - frei sind, (jedenfalls) den die Beteiligung verwaltenden Stellen der Ministerialverwaltung (vgl. § 395 Abs. 1 AktG) zu berichten. Zwar trifft es zu, dass die Mitglieder des Aufsichtsrates dem Interesse der Gesellschaft verpflichtet sind und im Grundsatz ohne Bindung an Weisungen agieren müssen (vgl. zum aktienrechtlichen Grundsatz BGHZ 36, 296 <306>; BGHZ 169, 98 <106 Rn. 18>; Habersack, in: Münchener Kommentar zum Aktiengesetz, 4. Aufl. 2014, § 111 Rn. 136 ff. m.w.N.). Die Wahl privater Unternehmensformen für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben kann daher zu einem Kontroll-, Steuerungs- und Legitimationsdefizit führen. Dies bedeutet aber nicht, dass das Gesellschaftsrecht an die Steuerungsbedürfnisse des Staates als Anteilseigner anzupassen ist, sondern dass dieser selbst die Rechtsform für die ihm obliegende Aufgabenwahrnehmung zu wählen hat, die die erforderlichen Einwirkungsmöglichkeiten gewährleistet. Reichen die gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsrechte nicht aus, um eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für die Geschäftstätigkeit einer vollständig vom Bund gehaltenen Aktiengesellschaft sicherzustellen, beschränkt sich der verfassungsrechtliche Verantwortungsbereich der Regierung nicht etwa auf die Ausübung der gesellschaftsrechtlichen Befugnisse, die der Regierung aufgrund der Aktionärsstellung des Bundes zustehen, oder auf die Wahrnehmung einer etwaigen Gewährleistungsverantwortung. Wo - wie im Bereich funktionaler Selbstverwaltung, aber auch mit Blick auf öffentliche Unternehmen - die Möglichkeiten der Einflussnahme hinter dem fachaufsichtlichen Instrumentarium aus umfassenden Informations- und unbeschränkten Weisungsrechten zurückbleiben, kann sich die Regierung nicht ihrer Verantwortung begeben.

226

Auf die Frage, ob der Legitimationszusammenhang dann den Anforderungen des Demokratieprinzips genügt, kommt es nicht an. Denn eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung und damit eine Antwortpflicht bleibt - ähnlich wie bei Handlungen jenseits der rechtlichen (Zuständigkeits-)Grenzen - auch bei einer defizitären Legitimationskette bestehen.

227

c) Weitere Grenzen des Auskunftsanspruchs ergeben sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214>; 124, 78 <120>; 131, 152 <206>; 137, 185 <233 Rn. 135 ff.>; 143, 101 <136 Rn. 117>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 91).

228

Der Grundsatz der Gewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung staatlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>). In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <233 Rn. 135>; 143, 101 <136 f. Rn. 118>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 91).

229

Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört zunächst die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>; 143, 101 <137 Rn. 119>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 92). Bei dem einer konkreten Positionierung vorgelagerten Willensbildungsprozess der Bundesregierung handelt es sich um einen von verschiedenen innen- und außenpolitischen sowie innerorganschaftlichen Belangen, Erwägungen und Entwicklungen abhängigen Vorgang, der den Bereich der Bundesregierung noch nicht verlässt und über den der Bundestag von Verfassungs wegen grundsätzlich (noch) nicht zu informieren ist (BVerfGE 137, 185 <235 Rn. 136> mit Verweis auf BVerfGE 131, 152 <206>). Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Gefahr besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (vgl. BVerfGE 143, 101 <137 Rn. 120>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 93).

230

Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung, sondern wirkt über den Zeitpunkt einer Entscheidung hinaus (vgl. BVerfGE 143, 101 <137 Rn. 121>). Zwar scheiden parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nicht grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Akte aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen handelt; grundsätzlich können auch Informationen aus dem Bereich der regierungsinternen Willensbildung dem parlamentarischen Zugriff unterliegen (vgl. BVerfGE 137, 185 <249 Rn. 168>).

231

Allerdings würde ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Anspruch auf Informationen aus diesem Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215>; 124, 78 <121>). Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsentscheidungen sind danach zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt wie in der Phase, in der die Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung verschaffen würde (vgl. BVerfGE 137, 185 <249 f. Rn. 169>). Jedoch sind auch bei abgeschlossenen Vorgängen Fälle möglich, in denen die Regierung geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen nicht verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <216>; 124, 78 <121>; 137, 185 <250 Rn. 169>). Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs lassen sich in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <250 Rn. 169>). Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <250 Rn. 169>). In ihr kommt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu bestimmt ist, eine demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese Funktion auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß bedarf (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <250 Rn. 169>).

232

Als funktioneller Belang fällt bei abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen (vgl. BVerfGE 110, 199 <221>; 124, 78 <122 f.>; 137, 185 <250 Rn. 170>).

233

d) Ferner können das Fragerecht der Abgeordneten und die Antwortpflicht der Bundesregierung dadurch begrenzt sein, dass diese gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten haben (vgl. BVerfGE 67, 100 <142>; 76, 363 <387>; 77, 1 <46>; 124, 78 <125>; 137, 185 <243 Rn. 153>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 100).

234

aa) Werden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch den Staat offen gelegt oder verlangt er deren Offenlegung, so ist Art. 12 Abs. 1 GG in seinem Schutzbereich berührt (vgl. BVerfGE 115, 205 <230>; 128, 1 <56>; 137, 185 <243 Rn. 154>). Dabei ist das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht (vgl. BVerfGE 50, 290 <363>; 115, 205 <229>; 137, 185 <243 Rn. 154>; stRspr).

235

Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Erfolgt die unternehmerische Tätigkeit nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, wird die Reichweite des Freiheitsschutzes auch durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen (vgl. BVerfGE 105, 252 <265>; 115, 205 <229>; 137, 185 <243 Rn. 154>). Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar (vgl. BVerfGE 86, 28 <37>; 115, 205 <230>; 137, 185 <243 f. Rn. 154>). Denn durch eine Offenlegung kann die Ausschließlichkeit der Nutzung des betroffenen Wissens für den eigenen Erwerb beeinträchtigt werden. Wird exklusives wettbewerbserhebliches Wissen den Konkurrenten zugänglich, mindert dies die Möglichkeit, die Berufsausübung unter Rückgriff auf dieses Wissen erfolgreich zu gestalten. So können unternehmerische Strategien durchkreuzt werden. Auch kann ein Anreiz zu innovativem unternehmerischen Handeln entfallen, weil die Investitionskosten nicht eingebracht werden können, während gleichzeitig Dritte unter Einsparung solcher Kosten das innovativ erzeugte Wissen zur Grundlage ihres eigenen beruflichen Erfolgs in Konkurrenz mit dem Geheimnisträger nutzen (BVerfGE 115, 205 <230>; 137, 185 <244 Rn. 155>).

236

bb) Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>; 78, 77 <84>; 84, 192 <194>; 96, 171 <181>; 103, 21 <32 f.>; 113, 29 <46>; 115, 320 <341>; 128, 1 <42>). Das Recht gewährt seinen Trägern insbesondere Schutz gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung oder Weitergabe der auf sie bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>; 67, 100 <143>; 84, 239 <279>; 103, 21 <33>; 115, 320 <341>; 128, 1 <42>). Ein Eingriff in dieses Recht liegt etwa vor, wenn die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag Auskunft über die Einkünfte von Bankmitarbeitern erteilt und diese dabei "bestimmbar" oder "identifizierbar" sind (vgl. BVerfGE 128, 1 <46>; BVerfGK 13, 336 <340>).

237

Juristische Personen sind über Art. 19 Abs. 3 GG ebenfalls Trägerinnen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, soweit es auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist (vgl. BVerfGE 118, 168 <202 f.>; 128, 1 <43>). Eine grundrechtlich erhebliche Gefährdungslage besteht allerdings nicht stets bereits deshalb, weil eine staatliche Stelle Kenntnisse erlangt, die einen Bezug zu einer bestimmten juristischen Person und ihrer Tätigkeit aufweisen (vgl. BVerfGE 118, 168 <204>). Die informationelle Maßnahme muss vielmehr die betroffene juristische Person einer Gefährdung hinsichtlich ihrer spezifischen Freiheitsausübung aussetzen (vgl. BVerfGE 118, 168 <204>).

238

cc) Inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts und juristische Personen des Privatrechts, die vollständig oder mehrheitlich vom Staat beherrscht werden, können sich nicht auf materielle Grundrechte berufen.

239

(1) Inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf die materiellen Grundrechte berufen (vgl. BVerfGE 4, 27 <30>; 15, 256 <262>; 21, 362 <368 ff.>; 35, 263 <271>; 45, 63 <78>; 61, 82 <100 f.>; zuletzt BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 187). Das Fehlen ihrer Grundrechtsfähigkeit hat das Bundesverfassungsgericht auf eine Reihe verschiedener, sich zum Teil ergänzender Gründe gestützt. So könne der nach Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebundene Staat nicht gleichzeitig Adressat und Berechtigter von Grundrechten sein (vgl. BVerfGE 15, 256 <262>; 21, 362 <369 f.>). Auch bei selbständigen öffentlich-rechtlichen Organisationseinheiten handele es sich, vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der Grundrechte her gesehen, jeweils nur um eine besondere Erscheinungsform der einheitlichen Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 4, 27 <30>; 21, 362 <370>). Nur wenn die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung von privaten, natürlichen Personen sei, wenn insbesondere der Durchgriff auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lasse, sei es gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen (vgl. BVerfGE 21, 362 <369>; 61, 82 <101>; 68, 193 <206>). Die juristischen Personen öffentlichen Rechts stünden dem Staat bei Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht in der gleichen grundrechtstypischen Gefährdungslage gegenüber wie der einzelne Grundrechtsträger (vgl. BVerfGE 45, 63 <79>; 61, 82 <102>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 188).

240

Abweichendes gilt für jene juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder ihm kraft ihrer Eigenart von vornherein zugehören, wie Rundfunkanstalten, Universitäten und deren Fakultäten (vgl. BVerfGE 31, 314 <321 f.>; 74, 297 <317 f.>; 93, 85 <93>; 107, 299 <309 f.>) oder Kirchen und sonstige öffentlich-rechtliche Weltanschauungsgemeinschaften (vgl. BVerfGE 19, 129 <132>; 30, 112 <119 f.>; 42, 312 <321 f.>; 70, 138 <160 f.>).

241

(2) Mit im Wesentlichen gleichen Erwägungen hat das Bundesverfassungsgericht auch juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich ausschließlich in den Händen des Staates befinden, die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte abgesprochen und sie der Grundrechtsbindung unterworfen, auch weil ansonsten die Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang von der jeweiligen Organisationsform abhängig wäre (vgl. BVerfGE 45, 63 <79 f.>; 68, 193 <212 f.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 190). Entsprechendes gilt für sogenannte gemischtwirtschaftliche Unternehmen, sofern der Staat mehr als 50 % der Anteile an diesen juristischen Personen des Privatrechts hält (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 190; entsprechend zur Frage der Grundrechtsbindung BVerfGE 128, 226 <244, 246 f.>).

242

(a) Für öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, ist anerkannt, dass die Grundrechtsbindung nicht nur den oder die Träger des jeweiligen Unternehmens trifft, sondern das Unternehmen selbst. Dies entspricht dem Charakter eines solchen Unternehmens als verselbständigter Handlungseinheit und stellt eine effektive Grundrechtsbindung unabhängig davon sicher, ob, wieweit und in welcher Form der oder die Eigentümer gesellschaftsrechtlich auf die Leitung der Geschäfte Einfluss nehmen können und wie - bei Unternehmen mit verschiedenen öffentlichen Anteilseignern - eine Koordination der Einflussrechte verschiedener öffentlicher Eigentümer zu gewährleisten wäre. Aktivitäten öffentlicher Unternehmen bleiben unabhängig von der Ausgestaltung der gesellschaftsrechtlichen Einflussrechte eine Form staatlicher Aufgabenwahrnehmung, bei der die Unternehmen selbst unmittelbar an die Grundrechte gebunden sind (vgl. BVerfGE 128, 226 <245 f.>).

243

(b) Nichts anderes hat für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen sowohl private als auch öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, zu gelten, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden (vgl. BVerfGE 128, 226 <246>). Auch bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen erfasst die Frage der Grundrechtsbindung das jeweilige Unternehmen insgesamt und kann nur einheitlich beantwortet werden. Sie sind gleichfalls als verselbständigte Handlungseinheiten tätig. Das Kriterium der Beherrschung mit seiner Anknüpfung an die eigentumsrechtlichen Mehrheitsverhältnisse stellt nicht auf konkrete Einwirkungsbefugnisse hinsichtlich der Geschäftsführung ab, sondern auf die Gesamtverantwortung für das jeweilige Unternehmen. Anders als in Fällen, in denen die öffentliche Hand nur einen untergeordneten Anteil an einem privaten Unternehmen hält, handelt es sich dann grundsätzlich nicht um private Aktivitäten unter Beteiligung des Staates, sondern um staatliche Aktivitäten unter Beteiligung von Privaten. Für sie gelten unabhängig von ihrem Zweck oder Inhalt die allgemeinen Bindungen staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Bei der Entfaltung dieser Aktivitäten sind die öffentlich beherrschten Unternehmen unmittelbar durch die Grundrechte gebunden und können sich umgekehrt gegenüber Bürgern nicht auf eigene Grundrechte stützen (vgl. BVerfGE 128, 226 <246 f.>; vgl. auch BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 204).

244

dd) Das verfassungsmäßige Frage- und Informationsrecht des Bundestages und die damit verbundene Auskunftspflicht der Bundesregierung stellen eine hinreichende Grundlage für einen in der Auskunftserteilung liegenden Grundrechtseingriff dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt in der Aufgabenzuweisung grundsätzlich auch eine Ermächtigung zum Informationshandeln der Regierung (vgl. BVerfGE 105, 252 <268>; 105, 279 <301>). Einer weitergehenden gesetzlichen Regelung bedarf es insoweit nicht.

245

Hat der Gesetzgeber aber einen Weg zur Lösung des Konflikts zwischen dem Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages und seiner Abgeordneten einerseits und dem Schutz der Grundrechte der betroffenen Unternehmen andererseits durch eine einfachgesetzliche Regelung vorgezeichnet, ist sein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Überlässt er die Entscheidung hingegen den Organen der Rechtsanwendung, so sind deren Eingriffshandlungen verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob die zugrunde gelegten Annahmen und Abwägungsregeln sowie ihre Abwägung im konkreten Fall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, das heißt auch, ob sie innerhalb des den Entscheidungsträgern gewährten Einschätzungsspielraums verbleiben und zur Herstellung praktischer Konkordanz im konkreten Streitfall führen (vgl. BVerfGE 137, 185 <258 Rn. 185> mit Verweis auf BVerfGE 115, 205 <233 f.>).

246

e) Eine weitere Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages bildet das Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>; 137, 185 <240 Rn. 149>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 95).

247

Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Frage- und Informationsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls (vgl. BVerfGE 124, 78 <123>; 137, 185 <204 Rn. 149>). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Bundestag in der Geheimschutzordnung in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei der Aufgabenerfüllung des Bundestages festgelegt hat (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 77, 1 <48>; vgl. auch BVerfGE 70, 324 <359>). Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt. Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>; 143, 101 <143 Rn. 139>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 97 f.). Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Staatswohl im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>; 137, 185 <241 Rn. 149>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheim zu halten sind (vgl. BVerfGE 124, 78 <124>; 137, 185 <241 Rn. 149>). Mithin kann die Berufung auf das Wohl des Bundes gerade gegenüber dem Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt, steht dem nicht entgegen, denn diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 137, 185 <241 Rn. 149>; 143, 101 <143 Rn. 138>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 98).

248

Die Geheimschutzbestimmungen des Bundestages lassen allerdings die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (BVerfGE 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>). Die Bundesregierung ist daher nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

249

f) Das parlamentarische Informationsrecht steht schließlich unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit. Es sind alle Informationen mitzuteilen, über die die Regierung verfügt oder die sie mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen kann. Da sich der parlamentarische Informationsanspruch im Hinblick auf die mögliche politische Bedeutung auch länger zurückliegender Vorgänge auf Fragen erstreckt, die den Verantwortungsbereich früherer Bundesregierungen betreffen, können die Bundesregierung im Rahmen des Zumutbaren zudem Rekonstruktionspflichten treffen (vgl. BVerfGE 124, 161 <197>).

250

Die im Bereich der Regierung vorhandenen Informationen sind nicht auf die Gesamtheit der vorhandenen Dokumente beschränkt, sondern umfassen auch das persönliche, nicht aktenkundige Wissen der handelnden Personen. Eine erschwerte Zugänglichkeit oder Auswertbarkeit von Quellen mag im Einzelfall dazu führen, dass sich die Regierung auf eine Unzumutbarkeit fristgerechter Beantwortung berufen kann; sie vermögen aber nicht generell die Beschränkung der Antwortpflicht auf dokumentierte Gegenstände zu rechtfertigen (vgl. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 5. November 2009 - 133-I-08 -, juris, Rn. 102; Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 21. Dezember 2010 - HVerfG 1/10 -, juris, Rn. 77). Die Bundesregierung muss daher alle ihr zu Gebote stehenden Möglichkeiten der Informationsbeschaffung ausschöpfen (vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. August 2008 - 7/07 -, juris, Rn. 252).

251

3. Angesichts der hohen Bedeutung des parlamentarischen Fragerechts kann von dem Fragesteller eine sorgfältige Formulierung seiner Fragen erwartet werden (vgl. BVerfGE 137, 185 <229 Rn. 124>). Wo allerdings Ungenauigkeiten bei der Formulierung der Frage erkennbar aus einem Informationsdefizit des Fragestellers resultieren, hat die Bundesregierung bei der Beantwortung dem dahinter stehenden Informationsbedürfnis so weit wie möglich Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 137, 185 <229 Rn. 124>). Dabei gelten für die Auslegung einer parlamentarischen Anfrage grundsätzlich die allgemeinen Auslegungsregeln, somit ist zunächst insbesondere vom Wortlaut und vom Zusammenhang auszugehen, in den die Frage gestellt wurde (vgl. BVerfGE 110, 199 <213>; 137, 185 <228 f. Rn. 124>).

252

Daher muss die Bundesregierung bei der Bestimmung des Inhalts einer Frage den wesentlichen Inhalt der Frage und ihrer Begründung aufgreifen, den wirklichen Willen und das daraus erkennbare Informationsbedürfnis des Fragestellers ermitteln und danach Art und Umfang ihrer Antwort ausrichten. Die Auslegung ist im Zweifel so vorzunehmen, dass die Frage keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Verbleiben nach der Auslegung der Frage Zweifel an deren Inhalt oder ist die Frage mehrdeutig, kann die Regierung bei der Antwort darauf hinweisen, dass sie die Frage in einem bestimmten Sinn versteht oder ihr zur Zeit eine Beantwortung nicht möglich ist (vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 22. Oktober 2012 - StGH 1/12 -, juris, Rn. 56 f.).

253

4. Aus der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen, folgt, dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>) oder in nicht öffentlicher Form erteilt.

254

a) Die Bundesregierung muss - auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen - den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>; 143, 101 <144 Rn. 143>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 107).

255

Einer ausführlicheren Begründung bedarf es, wenn die Bundesregierung Auskünfte zu Umständen aus ihrem Verantwortungsbereich verweigern will, etwa weil es sich um einen Vorgang aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung handelt oder weil in seltenen Ausnahmefällen Gründe des Staatswohls der Auskunfterteilung entgegenstehen. In diesen Fällen bedarf der Fragesteller näherer Angaben, um die Abwägung zwischen dem parlamentarischen Informationsrecht einerseits und den betroffenen Belangen, die zur Versagung der Auskünfte geführt haben, andererseits auf ihre Plausibilität hin überprüfen zu können (vgl. BVerfGE 139, 194 <232 Rn. 123>).

256

Ein pauschales Berufen auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe, die dem parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen setzen, genügt in keinem Fall. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Informationsverweigerungsrechts ist substantiiert, nicht lediglich formelhaft, darzulegen. Eine substantiierte Begründung der ablehnenden Entscheidung ist unentbehrliche Grundlage auch der (verfassungs-)gerichtlichen Kontrolle, die andernfalls weitgehend zur Disposition der Bundesregierung stünde (vgl. BVerfGE 124, 78 <128>).

257

b) Einer besonderen Begründungspflicht unterliegt die Bundesregierung, soweit sie ihre Antwort nicht in der nach § 104 in Verbindung mit § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erteilt, sondern sie eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung stellt. Denn der parlamentarische Informationsanspruch als solcher ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt.

258

Die Begründung der nicht öffentlichen Beantwortung muss so ausführlich und plausibel sein, wie es das Geheimhaltungsinteresse zulässt. Es ist Aufgabe der Bundesregierung, nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund die angeforderten Informationen geheimhaltungsbedürftig sind und warum sie gegebenenfalls auch noch nach Jahren oder sogar nach Abschluss des betreffenden Vorgangs nicht Gegenstand einer öffentlichen Antwort sein können (vgl. BVerfGE 124, 78 <128 f.>).

259

c) Ein Nachschieben von Gründen kommt nicht in Betracht, da es den Zweck des Begründungserfordernisses verfehlen würde. Dieses soll gewährleisten, dass der Fragesteller die Gründe der Antwortverweigerung erfährt und so in die Lage versetzt wird, sie nachzuvollziehen und die Erfolgsaussichten einer Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes abzuschätzen. Ist die Verschaffung vollständiger Information zunächst ohne zureichende Begründung abgelehnt worden, so vermag eine erst im Organstreitverfahren gegebene ergänzende Begründung nichts an dem darin liegenden Rechtsverstoß zu ändern (vgl. BVerfGE 124, 78 <147>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 -, juris, Rn. 108).

II.

260

Der Antrag zu 3. ist - soweit zulässig - in vollem Umfang begründet.

261

1. Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung für die Deutsche Bahn AG ist eröffnet.

262

a) Die Verantwortung bezieht sich zunächst auf die Ausübung der Beteiligungsverwaltung durch die hierfür zuständige Regierung sowie auf die Regulierungstätigkeit der Bundesbehörden und die sachgerechte Erfüllung des Gewährleistungsauftrages aus Art. 87e Abs. 4 GG. Das Parlament benötigt für die Beurteilung der Frage, ob der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz hinreichend Rechnung getragen wird, Informationen über eben diese Verkehrsbedürfnisse und die Verkehrsangebote. Der Gesetzgeber muss bewerten können, ob und wie er bei einer dauerhaften Nicht- oder Schlechterfüllung des Gewährleistungsauftrages, die strukturell bedingt ist, namentlich auf einer nicht hinreichenden Steuerungsmöglichkeit der öffentlichen Hand beruht, eingreifen kann oder sogar eingreifen muss.

263

b) Darüber hinaus liegt auch die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG im Verantwortungsbereich der Bundesregierung. Die Verantwortlichkeit der Regierung im Kontext demokratischer Legitimation erstreckt sich auf alle Vorgänge einschließlich des unternehmerischen Handelns als Alleineigentümerin einer Aktiengesellschaft - somit auch der Deutschen Bahn AG -, für die über die Regierung demokratische Legitimation des Deutschen Bundestages in Anspruch genommen wird.

264

Grundsätzlich ist von der Legitimationsbedürftigkeit der Geschäftstätigkeit öffentlicher Unternehmen auszugehen. Dabei genügt die maßgebliche Mitwirkung bei der Bestellung der Aufsichtsräte (und so mittelbar der Vorstände) sowie der Bestand von (auch nur mittelbaren) Einwirkungsmöglichkeiten, um die (parlamentarische) Verantwortlichkeit der Regierung zu begründen. Nicht erforderlich ist es demgegenüber, dass die Regierung in der Lage ist, Einfluss auf die konkret in Rede stehende Geschäftstätigkeit zu nehmen.

265

Nichts anderes ergibt sich für die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG. Der Verantwortungszusammenhang wird nicht durch Art. 87e GG aufgehoben, der in seinen Absätzen 3 und 4 GG eine bestimmte Form der Privatisierung für die Eisenbahnen des Bundes und der verbleibenden staatlichen Aufgaben vorsieht, nämlich eine Organisationsprivatisierung bei derzeit voller Eigentümerstellung des Bundes.

266

Eine Freistellung vom Erfordernis demokratischer Legitimation wäre auch dann nicht anzunehmen, wenn der Wortlaut von Art. 87e GG und die Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung es nahelegten, dass über eine bloße Organisationsprivatisierung hinaus auch eine Aufgabenprivatisierung intendiert ist und die Erbringung von Eisenbahndiensten danach keine unmittelbar gemeinwohlgebundene Verwaltungsaufgabe des Bundes mehr sein soll, und zwar auch keine, die dieser mithilfe eines von ihm beherrschten Unternehmens zu erfüllen hätte, sondern eine privatwirtschaftliche, nach Marktgesetzen ohne besondere Gemeinwohlbindung und mit dem Ziel der Gewinnerzielung betriebene Aufgabe privatrechtlicher Unternehmen (vgl. Hommelhoff/Schmidt-Aßmann, Die Deutsche Bahn AG als Wirtschaftsunternehmen, ZHR 160 (1996), S. 521 <551 ff.>; Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87e Rn. 80 [Nov. 2006]; Gersdorf, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rn. 47; Hammer, Die unternehmerische Freiheit der Eisenbahnen des Bundes, DÖV 2011, S. 761 <766 f.>; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 87e, Rn. 10; Heise, Die Deutsche Bahn AG zwischen Wirtschaftlichkeit und Gemeinwohlverantwortung, 2013, S. 338 ff.; 343 ff.; Windhorst, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 87e Rn. 42).

267

Denn solange der Bund eine Gewährleistungsverantwortung sowohl für die Schienenwege als auch für die Verkehrsangebote trägt und diese nicht nur über das Regulierungsrecht wahrnehmen, sondern zugleich als Alleineigentümer der Deutschen Bahn AG deren Geschäftspolitik im Rahmen der rechtlich bestehenden Einwirkungsmöglichkeiten und personellen Verflechtungen zumindest bis zu einem gewissen Grade beeinflussen kann, kann er nicht von jedweder Verantwortung für die Unternehmensführung freigestellt werden. Im Übrigen ist die Gewährleistungsverantwortung des Bundes nach Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG nicht immer klar von der grundsätzlich gewinnorientierten Unternehmensführung nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG zu trennen beziehungsweise ohne Kenntnisse über diese zu beurteilen.

268

Es bleibt dabei, dass jede staatliche Tätigkeit demokratischer Legitimation bedarf und demokratisch verantwortet werden muss, so dass bei dem derzeitigen Stand der Verflechtung von Staat und Unternehmen der Verantwortungsbereich der Bundesregierung im Rahmen des parlamentarischen Fragerechts für die Deutsche Bahn AG eröffnet ist.

269

2. Die Bundesregierung ist nicht berechtigt, die Antwort auf parlamentarische Anfragen im Einzelfall unter Verweis auf die Betroffenheit der Grundrechte der Deutschen Bahn AG (a) oder eine dieser zustehenden grundrechtsähnlichen Freiheit (b) zu verweigern.

270

a) Die Deutsche Bahn AG kann sich nicht auf Grundrechte, namentlich auf den Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG berufen, da sämtliche Anteile an ihr vom Staat gehalten werden. Als vom Staat vollständig beherrschte juristische Person dient sie nicht der Ausübung individueller Freiheit Einzelner.

271

Der Verweis auf die Festlegung der Deutschen Bahn AG auf erwerbswirtschaftliche Betätigung durch Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG und die fehlende unmittelbare Gemeinwohlverpflichtung gebieten keine andere Bewertung. Zwar ist nicht zu verkennen, dass die Regelung funktional auf das Marktprinzip und die damit verbundene wettbewerbliche Gleichstellung der Marktteilnehmer zielt. Hieraus lässt sich aber nicht ableiten und ist auch aus der Gesetzeshistorie nicht ersichtlich, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Regelung selbst eine lex specialis zu Art. 1 Abs. 3 beziehungsweise Art. 19 Abs. 3 GG schaffen und der Deutschen Bahn AG Grundrechtsfähigkeit zusprechen wollte (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 III Rn. 73; vgl. auch Masing, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 3. Aufl. 2006, § 90 Rn. 34 zu Art. 87f GG).

272

Ursprüngliches Ziel der Bahnreform war es, die Eisenbahn den anderen Verkehrsträgern gleichzustellen, also eine strikte Trennung von staatlicher Gewährleistungsverantwortung und unternehmerischer Leistungserbringung vorzunehmen. Vieles spricht dafür, dass damit die Herstellung eines Antagonismus zwischen Staat und Bahnunternehmen gewollt war, der privatwirtschaftliche Handlungsrationalitäten im Eisenbahnsektor freisetzen sollte. Damit sollte gleichwohl keine subjektiv-rechtliche Emanzipation der Eisenbahnen des Bundes einhergehen, die ihnen allgemein Grundrechtsfähigkeit vermittelt.

273

Der Umstand, dass künftig hinter der Deutschen Bahn AG private Anteilseigner, also grundrechtsfähige natürliche Personen, stehen können, zeitigt keine Vorwirkung auf die derzeitige Rechtslage (vgl. Isensee, Schutz des staatsabhängigen Unternehmens vor Sonderbelastungen - Inpflichtnahme der Deutschen Bahn für die bahnpolizeilichen Kosten des Bundesgrenzschutzes, in: P. Kirchhof u.a. (Hrsg.), Festschrift für Klaus Vogel, 2000, S. 93 <105 f.>).

274

Aus der fehlenden Grundrechtsberechtigung der Deutschen Bahn AG dürften sich auch kaum wettbewerbliche Nachteile für diese ergeben. Denn die Wettbewerbsordnung des einfachen Rechts gilt grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen und in gleicher Auslegung. Wo etwaige Nachteile aber aus verfassungsrechtlichen Vorgaben - wie hier dem parlamentarischen Frage- und Informationsrecht - resultieren, sind sie Folge der derzeit vollen Eigentümerstellung des Bundes.

275

b) Auch stattet Art. 87e GG die Deutsche Bahn AG nicht mit eigenen Rechten gegenüber anderen staatlichen Stellen aus; ihr wird kein abwehrrechtlicher Status gegenüber (gemeinwohlorientierten) Einwirkungen des Staates auf ihre Unternehmensführung verschafft.

276

Es wird zwar vertreten, dass Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG in teleologischer Auslegung ein subjektiv-öffentliches Recht der Eisenbahnen des Bundes entnommen werden müsse (vgl. Hammer, Die unternehmerische Freiheit der Eisenbahnen des Bundes, DÖV 2011, S. 761 <767 f.>). Mit der Grundgesetzänderung seien die Eisenbahnen des Bundes aus der öffentlichen Verwaltung ausgegliedert und organisatorisch, wirtschaftlich und finanziell verselbständigt worden (vgl. Gersdorf, Entgeltregulierung im Eisenbahnsektor, 2015, S. 108 f.). Ihnen komme ein autonomer Entscheidungsspielraum bezüglich der Unternehmenspolitik, insbesondere auch des operativen Geschäfts zu, in den der Bund nicht eingreifen dürfe. Die Deutsche Bahn AG habe folglich eine grundrechtsähnliche Freiheit gegenüber dem Staat als Eigentümer, die die Grundrechtsbindung gegenüber dem Bürger unberührt lasse (so Jochum, Die Grundrechtsbindung der Deutschen Bahn, NVwZ 2005, S. 779 <781>; vgl. auch Windthorst, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 87e Rn. 48, 68).

277

Diese Sichtweise vermag jedoch nicht zu überzeugen.

278

Ursprünglich war bei der Bahn eine "Entlassung" in marktwirtschaftliche Strukturen gewollt. Eisenbahnverkehrs- und Eisenbahninfrastrukturdienstleistungen sollten, wie bei anderen Verkehrsträgern auch, nach den Regeln des Marktes bereitgestellt werden; auf die Leistungserbringung selbst sollte der Staat keinen unmittelbaren Einfluss haben (BTDrucks 12/5015, S. 6 f. - ursprünglicher Regierungsentwurf). Das Eigentum an der Schieneninfrastruktur sollte nicht beim Bund verbleiben, um eine unternehmerische Handhabung der Infrastruktur als Produktionsmittel zu ermöglichen (BTDrucks 12/5015, S. 16 - Gegenäußerung der Bundesregierung).

279

Allerdings ist dieses Konzept nicht Gesetz geworden. Der Bundesrat hat seinen Widerstand gegen eine vollständige Kapitalprivatisierung und seinen abweichenden Vorschlag, das Schienennetz im unmittelbaren Eigentum des Bundes zu belassen, mit dem zu geringen Einfluss auf private Eigentümer begründet (BTDrucks 12/5015, S. 11). Dies hat zu dem Kompromiss geführt, wonach zwar nicht das Eigentum am Schienennetz, wohl aber die Mehrheit an dem Unternehmen, auf das die Infrastruktur übergeht, beim Bund verbleiben muss (Art. 87e Abs. 3 Satz 2 und 3 GG) und diesen eine Gewährleistungsverantwortung trifft (Art. 87e Abs. 4 GG).

280

Die Vorschrift des Art. 87e GG wurde in erster Linie als Freistellung von staatsorganisatorischen Bindungen (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F.) verstanden (vgl. BTDrucks. 12/5015, S. 7); für eine beabsichtigte subjektiv-rechtliche Ermächtigung der Deutschen Bahn AG ist nichts ersichtlich. Die Regelung eines solchen Rechts wäre überdies unvollkommen, da eine Möglichkeit der verfassungsgerichtlichen Durchsetzung nicht geschaffen worden ist.

281

3. Das (fiskalische) Interesse des Staates am Schutz vertraulicher Informationen seiner (Beteiligungs-)Unternehmen stellt einen verfassungsrechtlichen Staatswohlbelang dar.

282

Der einfachrechtlich gewährte Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse kann das verfassungsrechtlich verankerte Frage- und Auskunftsrecht des Parlaments gegenüber der Regierung zwar nicht unmittelbar einschränken, mittelbar aber insoweit, als er seinerseits dem Schutz öffentlicher Belange, die verfassungsrechtlich anzuerkennen sind, dient. Die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen des in öffentlicher Hand befindlichen Unternehmens kann Auswirkungen auf den Wert der gehaltenen Anteile oder auf das Geschäftsergebnis haben, letzteres mit der Folge, dass sich die Gewinnabschöpfung mindert oder Zuschüsse aus dem öffentlichen Haushalt erforderlich oder umfänglicher werden. Auch wenn privatrechtlich organisierte Unternehmen, die sich ganz oder mehrheitlich in öffentlicher Hand befinden, keinen Grundrechtsschutz genießen, besteht doch zumindest ein auch verfassungsrechtlich anerkennenswertes öffentliches Interesse daran, dass deren Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschützt werden. Andernfalls könnte der Staat nicht über solche Gesellschaften mit dem Ziel wirtschaftlich erfolgreichen Handelns am Markt teilnehmen, was das Grundgesetz aber in den Art. 87e und 87f GG ausdrücklich vorsieht.

283

Das öffentliche Interesse an der möglichst effektiven Verwendung staatlicher Gelder ist zudem berührt, weil die Offenbarung von Kostenstrukturen und Budgets Auswirkungen auf die Angebote der Werkunternehmer haben kann. Eine Verteuerung von Infrastrukturmaßnahmen kann ebenfalls höhere Zuschüsse des Bundes erforderlich machen. Betroffen ist das Interesse an der Funktionsfähigkeit der EIU, das sich im Gewährleistungsauftrag des Art. 87e Abs. 4 GG niederschlägt.

284

Das Grundgesetz geht zwar, wie Art. 87e GG zeigt, davon aus, dass der Staat auch unternehmerisch im Wettbewerb am Markt tätig sein oder sich an privaten Unternehmen beteiligen kann. Damit ist offenbar die Vorstellung verbunden, dass sich der Staat bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Kräfte des Marktes zunutze machen oder eine Aufgabe sogar ganz in den Markt entlassen kann. Durch eine hohe Transparenz seiner (Beteiligungs-)Unternehmen würden diese (nicht unumstrittenen) positiven Effekte möglicherweise beeinträchtigt oder beseitigt. Allerdings dürfte auszuschließen sein, dass der Staat hierdurch gehindert würde, die ihm obliegenden Aufgaben überhaupt noch zu erfüllen. Letztlich stehen also in erster Linie fiskalische Interessen im Raum, die zwar nicht unerheblich, aber mit einer Bedrohung der Sicherheit oder gar des Bestandes des Bundes oder eines Landes nicht vergleichbar sind.

285

4. Die Antragsgegnerin hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen betreffend den Themenkomplex Deutsche Bahn AG verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.

286

a) Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Kleine Anfrage "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" (BTDrucks 17/3757) nicht genügt.

287

aa) Indem die Antragsgegnerin auf die Fragen 1 bis 3 dieser Kleinen Anfrage hinsichtlich der in den "Fulda-Runden" eingestellten Gesamtkosten für Bedarfsplanprojekte die Antwort unter Hinweis auf die Unmöglichkeit der Vorlage einer entsprechenden Aufstellung verweigert hat, hat sie das Fragerecht des Antragstellers zu 3. und der Antragstellerin zu 5. in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise verkürzt. Die Antwort kann nicht durch Verweis auf die Nichtexistenz jährlich und einheitlich erstellter Listen für die stattgefundenen "Fulda-Runden" verweigert werden.

288

(1) Hinsichtlich der Fulda-Listen ist zunächst festzuhalten, dass die Bundesregierung deren Existenz implizit einräumt, wenn sie mitteilt, es gebe "beispielsweise" für die Besprechung aus dem März 2010 keine solche Liste, und diese Listen seien im Übrigen nicht einheitlich. Erstmals mit der Antragserwiderung im Verfahren wurde behauptet, die Informationen existierten nicht und könnten von der Antragsgegnerin auch nicht beschafft werden. Diese Behauptung steht allerdings erneut im Widerspruch zu der schriftsätzlichen Erläuterung, aufgrund geänderter inhaltlicher Schwerpunkte der "Fulda-Konferenzen" sei die Form der vorhandenen Ergebnisdarstellung sehr unterschiedlich. Damit wird wiederum bestätigt, dass es durchaus Listen gibt, allerdings in unterschiedlicher Darstellungsform. Wenn 2010 keine Liste erstellt wurde, so ist hiermit nicht erläutert, weshalb die erbetenen Listen für die weiteren Jahre seit 2004 nicht vorgelegt werden können. Die Erteilung von Teilantworten steht nicht im freien Ermessen der Regierung. Diese ist vielmehr verpflichtet, eine solche Teilantwort zu geben, wenn eine vollständige Beantwortung der Frage nicht möglich ist (vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 21. Dezember 2010 - HVerfG 1/10 -, juris, Rn. 94).

289

Auch der Einwand, die tatsächlich vorhandenen Listen seien nicht einheitlich und nicht in der erforderlichen Form verfügbar, kann für sich genommen eine vollständige Antwortverweigerung nicht rechtfertigen, schon weil damit weder eine rechtliche oder faktische Unmöglichkeit behauptet noch sonst auf einen anerkannten Antwortverweigerungsgrund Bezug genommen wird. Im Übrigen ist es Sache der Fragesteller, darüber zu befinden, ob sie diese für eine Beurteilung der anstehenden Priorisierungen der Bedarfsplanprojekte nutzen können.

290

(2) Soweit die Antragsgegnerin anführt, die "Fulda-Runden" würden lediglich auf Arbeitsebene geführt, während die Entscheidungen über die Priorisierung von Vorhaben in Gesprächen zwischen dem Vorstand der Deutschen Bahn AG und der Bundesregierung getroffen würden, ist in Rechnung zu stellen, dass die Antragsteller nicht nach den Entscheidungen selbst gefragt haben, sondern nach den diesen zugrunde liegenden Tatsachen, nämlich den sogenannten Fulda-Listen. Insoweit vermag der Hinweis der Antragsgegnerin auf den fehlenden Entscheidungscharakter der "Fulda-Runden" die Verweigerung einer Beantwortung der Fragen nicht zu rechtfertigen. Ungeachtet dessen setzt eine sachgerechte Bewertung von Entscheidungen gerade die Kenntnis des Kontexts und des Informationsstands voraus, an dem Entscheidungsträger ihr Verhalten ausrichten (vgl. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 5. November 2009 - 133-I-08 -, juris, Rn. 112).

291

bb) Die Antwort auf die Fragen 4 und 5 der Kleinen Anfrage "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" (BTDrucks 17/3757) hat die Antragsgegnerin ebenfalls zu Unrecht verweigert.

292

Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf diese Fragen mit der Begründung abgelehnt, die Höhe der vom Bund finanzierten zuwendungsfähigen Kosten variiere von Vorhaben zu Vorhaben. Eine entsprechende Statistik liege der Bundesregierung nicht vor, und es sei in Anbetracht von rund 60 laufenden Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanvorhaben sowie einer jährlichen Anpassungsvereinbarung, die eine Vielzahl der Vorhaben fortschreibe, nicht möglich, eine solche kurzfristig zu erstellen.

293

Mit dieser Begründung behauptet die Antragsgegnerin nicht die Unmöglichkeit der Beantwortung der Anfrage, sondern lediglich das Unvermögen, diese innerhalb der Zwei-Wochen-Frist des § 104 Abs. 2 Halbs. 1 GO-BT zu beantworten. Dies stellt keine hinreichende Begründung für die Antwortverweigerung dar. Die Frist für die Beantwortung einer Kleinen Anfrage kann nach § 104 Abs. 2 Halbs. 2 GO-BT durch den Präsidenten des Bundestages im Benehmen mit dem Fragesteller verlängert werden. Die Antragsgegnerin hat nicht vorgetragen, einen solchen Antrag erfolglos gestellt zu haben (vgl. BVerfGE 124, 161 <197>).

294

Soweit die Antragsgegnerin nachträglich mit Schreiben vom 7. Januar 2011 die Unzumutbarkeit der Aufbereitung behauptet, weil dies den Zeitrahmen zur Beantwortung von Kleinen Anfragen bei weitem sprengen und erhebliche Teile der personellen Kapazitäten binden würde, ohne zu gewährleisten, dass aus den Ergebnissen tatsächlich die gewünschten Aussagen ableitbar sind, wird dies dem Rang des parlamentarischen Auskunftsrechts nicht gerecht. Die Bundesregierung treffen im Rahmen des Zumutbaren grundsätzlich auch Rekonstruktionspflichten (vgl. BVerfGE 124, 161 <197 f.>). Schließlich darf die Regierung bei etwaiger Unzumutbarkeit einer vollständigen Antwort eine Teilantwort - im Sinne einer auf erkennbar unvollständiger Informationserhebung gründenden Antwort - nicht allein mit der Begründung verweigern, sie schulde nur vollständige Antworten. Sollte auch dies nicht möglich sein, müsste die Bundesregierung zumindest den Aufwand, der die Unzumutbarkeit begründen soll, so umschreiben, dass die Fragesteller diesen auf Plausibilität und den Schluss der Unzumutbarkeit auf seine Richtigkeit überprüfen können.

295

cc) Die Antragsgegnerin hat ferner ihrer Antwortpflicht in Bezug auf Frage 13 der Kleinen Anfrage "Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten" zu den Gewinnplanungen 2011 bis 2014 (BTDrucks 17/3757) nicht genügt, soweit sie angeführt hat, die Zahlen unterlägen der Verschwiegenheitspflicht nach §§ 116, 395 AktG.

296

Die schlichte Berufung auf die Verschwiegenheitspflichten des Aktienrechts ist zur Begründung der Antwortverweigerung nicht ausreichend. Die Frage, ob das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitete Frage- und Informationsrecht des Bundestages gegenüber der Regierung eine (verfassungskonforme) Auslegung der §§ 394, 395 AktG erfordert, wonach stets eine öffentliche Information des Bundestages zu erfolgen hat, die auch eine Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache erlaubt, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung, da die Antragsgegnerin die Antwort gänzlich verweigert hat.

297

b) Auch die Antwort auf die Frage 16 der Kleinen Anfrage zur Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt "Stuttgart 21" (BTDrucks 17/3766) hat die Antragsgegnerin in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise verweigert. Die Antwort, wonach die durch den Wirtschaftsprüfer eingesehenen Daten Arbeitsunterlagen seien, die der berufsständischen Verschwiegenheitspflicht der Wirtschaftsprüfer nach § 43 der WiPrO sowie der mit der Deutschen Bahn AG abgeschlossenen Vertraulichkeitsvereinbarung unterliegen, stellt keine hinreichende Begründung für eine vollständige Antwortverweigerung dar.

298

Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 WiPrO hat der Wirtschaftsprüfer seinen Beruf unabhängig, gewissenhaft, verschwiegen und eigenverantwortlich auszuüben. Hieraus ergibt sich die Pflicht des Wirtschaftsprüfers, die Unterlagen des Auftraggebers Dritten gegenüber vertraulich zu behandeln. Die Regelung dient dem Schutz des Vertrauens der Mandanten und der Öffentlichkeit in den Berufsstand des Wirtschaftsprüfers (vgl. Keller, in: Hense/Ulrich, WPO, 2008, § 43 Rn. 54).

299

Es ist schon einfachrechtlich nicht ersichtlich, weshalb die allein den Wirtschaftsprüfer treffende Verschwiegenheitspflicht die Antragsgegnerin daran hindern sollte, mitzuteilen, welche Daten die Wirtschaftsprüfer bei der Deutschen Bahn AG angefordert haben. Dies gilt umso mehr, als die Antragsgegnerin nach eigenem Vorbringen das Gutachten zur Überprüfung der Wirtschaftlichkeitsberechnung der Deutschen Bahn AG für das Projekt "Stuttgart 21" wegen möglicher Folgen für den Bund als Eigentümer selbst in Auftrag gegeben hat. Insofern vermag auch das - erst im Verfahren vorgebrachte - Argument nicht zu überzeugen, bei dem Projekt "Stuttgart 21" handele es sich um ein eigenwirtschaftliches Projekt der Deutschen Bahn AG und nicht um ein Bedarfsplanprojekt, so dass die Zugriffsmöglichkeiten des Bundes und damit der Verantwortungsbereich der Regierung stark beschränkt seien.

300

Soweit sich die Antragsgegnerin in ihrer Antwortverweigerung auf eine vertragliche Verschwiegenheitsvereinbarung zwischen der Deutschen Bahn AG und der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft berufen hat, kann dies die Antwortverweigerung ebenfalls nicht rechtfertigen. Es ist schon nicht dargetan, dass sich die Deutsche Bahn AG ihrerseits gegenüber den Wirtschaftsprüfern vertraglich verpflichtet hat, über die gutachterliche Prüfung und deren Ergebnis Stillschweigen zu bewahren. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht, ihr lägen die erfragten Informationen nicht vor, etwa weil die Deutsche Bahn AG unter Berufung auf die Vereinbarung die Weitergabe verweigert hätte. Es erschiene auch nicht plausibel, dass ihr als Auftraggeberin des Gutachtens die erfragten Informationen nicht vorliegen.

301

Die erst im Organstreitverfahren vorgebrachte Behauptung, das Gutachten, auf das Frage 16 der Kleinen Anfrage "Wirtschaftlichkeitsberechnung für Stuttgart 21" gerichtet sei, enthalte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG, die zum unternehmerischen Kernbereich zählten, und deshalb sei eine Weitergabe der Informationen ohne Einwilligung der Deutschen Bahn AG nicht zulässig, vermag die Antwortverweigerung nicht nachträglich zu rechtfertigen. Zum einen hätte sie schon bei der Antwortverweigerung selbst aufgestellt werden müssen. Zum anderen ist sie unerheblich. Die streitgegenständliche Frage richtet sich nicht auf das Gutachten als Ganzes, sondern nur darauf, welche über die Wirtschaftlichkeitsberechnung hinausgehenden Daten die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bei der Deutschen Bahn AG angefordert hat. Es hätte näherer Darlegung bedurft, weshalb die Antwort auf diese Anfrage ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis beinhalten soll. Gegen die Behauptung, das Gutachten betreffe den unternehmerischen Kernbereich, spricht auch das eigene Vorbringen der Antragsgegnerin, die Regierung habe das Gutachten wegen möglicher mittelbarer Folgen für den Bund als Eigentümer der Deutschen Bahn AG ausnahmsweise in Auftrag gegeben.

302

c) Die Antragsgegnerin durfte die Antwort auf die Fragen 1 bis 14 der Kleinen Anfrage "Zugverspätungen" (BTDrucks 17/3149) nicht mit der Begründung verweigern, die erfragten Informationen gehörten vollständig in den Bereich der Geschäftstätigkeiten der Deutschen Bahn AG und ihr lägen diese nicht vor.

303

Die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG fällt in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung, die die 100%ige Beteiligung des Bundes an diesem Unternehmen verwaltet. Darüber hinaus betrifft die Problematik erheblicher Verspätungen im Zugverkehr der Deutschen Bahn AG auch den Gewährleistungsauftrag des Bundes nach Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird.

304

Die Antwortverweigerung der Bundesregierung könnte allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Unmöglichkeit gerechtfertigt sein. Die Bundesregierung ist zunächst nur verpflichtet, die bei ihr tatsächlich vorhandenen Informationen mitzuteilen. Darüber hinaus ist sie verpflichtet, die ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen und faktischen Einwirkungsrechte auf das privatrechtlich organisierte öffentliche Unternehmen zu nutzen, um die erfragten Informationen zu beschaffen. Bei ihrer Antwortverweigerung muss die Bundesregierung angeben, welche Bemühungen sie entfaltet hat, um entsprechende Informationen zu erlangen. Mit ihrer im vorliegenden Verfahren gerügten Antwort zeigt die Bundesregierung hingegen, dass sie bereits den sie treffenden Verantwortungsbereich verkannt und sich daher überhaupt nicht um die Erlangung der Angaben zu den Zugverspätungen und den diesbezüglichen Gründen bemüht hat.

III.

305

Die Anträge zu 1. und 2. sind - soweit zulässig - im Wesentlichen begründet.

306

1. Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstreckt sich auf die Finanzmarktaufsicht und auf von ihr beherrschte Finanzinstitute.

307

a) Er ist im Rahmen des Hierarchieprinzips ohne weiteres eröffnet, soweit es um Informationen geht, die bei nachgeordneten Behörden vorliegen.

308

Die Bankenaufsicht wird in Deutschland von der BaFin und der Bundesbank gemeinsam ausgeübt (§ 7 KWG). Die BaFin ist gemäß § 1 Abs. 1 Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen errichtet worden und untersteht nach § 2 FinDAG dessen Rechts- und Fachaufsicht.

309

Keine nachgeordnete Behörde - und damit nicht im Verantwortungsbereich der Bundesregierung tätig - ist hingegen die Deutsche Bundesbank, die nach § 2 Satz 1 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (BundesbankG) eine bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts und nach § 12 Satz 1 BundesbankG bei der Ausübung ihrer Befugnisse von Weisungen der Bundesregierung unabhängig ist.

310

b) Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstreckt sich auch auf von ihr beherrschte Finanzinstitute.

311

Die streitgegenständlichen Fragen beziehen sich zum Teil auf Banken, die im Zuge von Rettungsmaßnahmen in der Finanzkrise verstaatlicht wurden. So wird die Hypo Real Estate Holding AG (nun GmbH) seit dem 13. Oktober 2009 zu 100 % vom SoFFin gehalten und stellt ausweislich der Entsprechenserklärung des Vorstands und des Aufsichtsrats der Hypo Real Estate Holding AG zum Public Corporate Governance Kodex des Bundes vom 31. März 2016 eine 100%ige Beteiligung des Bundes dar. Der Anteil der staatlichen KfW an der IKB betrug vor dem Verkauf an den Investor Lone Star nach einer Kapitalerhöhung im August 2008 über 90,8 % (vgl. Jahresabschluss und Lagebericht der IKB Deutsche Industriebank AG 2008/2009, S. 18). An der Commerzbank AG hielt der Bund hingegen im streitgegenständlichen Zeitraum 2011 nur 25 % und eine Aktie (vgl. Geschäftsbericht 2011, S. 33); derzeit ist er nur noch mit etwa 15 % beteiligt (vgl. Geschäftsbericht 2016, S. 17).

312

2. Die Funktionsfähigkeit staatlicher Aufsicht über Finanzinstitute, die Stabilität des Finanzmarktes und der Erfolg staatlicher Stützungsmaßnahmen in der Finanzkrise sind Belange des Staatswohls, die die Antwortpflicht der Bundesregierung auf parlamentarische Fragen beschränken können.

313

a) Das Grundgesetz selbst enthält keine ausdrückliche Regelung, aus der sich die Funktionsfähigkeit der Aufsicht über die Banken und den Finanzmarkt als Rechts- beziehungsweise Schutzgut von Verfassungsrang ableiten lässt. Angesichts der Bedeutung des Finanzmarktes, dessen Probleme - wie sich im Zuge der Finanzkrise gezeigt hat - auch auf die Realwirtschaft durchschlagen, liegt aber auf der Hand, dass die staatliche Aufsicht über die auf diesem Markt tätigen Finanzinstitute und die Regulierung dieser Tätigkeit eine wichtige Funktion ist, die im elementaren Interesse des Staates liegt. Die Aufsicht dient der Bewältigung marktspezifischer Risiken und bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes, auf dem die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind. Die staatliche Aufsichtstätigkeit soll daher das Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsfähigen Gesamtwirtschaft schützen (vgl. BVerfGE 124, 235 <246 f.>). Die Aufsicht über Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute dient insbesondere dazu, Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können (§ 6 Abs. 2 KWG).

314

Zwar bedarf es zur Geltendmachung eines Geheimhaltungsgrundes keiner im Einzelfall belegbaren Gefährdung der Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Es genügt die durch Tatsachen belegte konkrete Möglichkeit, dass durch eine Informationsweitergabe an den Deutschen Bundestag generell die Ausübung der Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Behörde nachteilig beeinflusst wird. Erschwerungen der behördlichen Aufgabenwahrnehmung oder nicht auf konkreten Tatsachen beruhende Annahmen eines möglichen Rückgangs der Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen als Folge der Bekanntgabe der Informationen genügen aber nicht, zumal der Gesetzgeber davon ausgeht, dass auf der Grundlage der gesetzlichen Mitwirkungspflichten die Aufgaben effektiv zu bewältigen sind. Würde allein der in den Vordergrund der Überlegungen gestellte Umstand, dass die BaFin bei ihrer Aufgabenerfüllung auf die freiwillige Mitarbeit der beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sei und folglich bei jedweder Einschränkung dieser Kooperation zwangsläufig in ihrer Tätigkeit behindert werde, als ausreichend betrachtet, käme dies letztlich einem vollständigen Ausschluss des Zugangs zu den der BaFin in ihrer Aufsichts- und Kontrolltätigkeit nach dem KWG übermittelten Informationen und damit in der Sache einer Bereichsausnahme gleich (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Juni 2011 - 20 F 21.10 -, juris, Rn. 19 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 2. März 2010 - 6 A 1684/08 -, juris, Rn. 9 ff., 15). Sollten die gesetzlichen Befugnisse der BaFin nicht ausreichen, um ihrer Aufgabe als Aufsichtsbehörde hinreichend nachzukommen, und sollte sie daher tatsächlich zwingend auf die freiwillige und überobligatorische Preisgabe von Informationen durch die beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sein, so wäre hier jedenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern.

315

Bei der Einschätzung, ob und in welchem Ausmaß nachteilige Auswirkungen tatsächlich zu erwarten sind, ist schließlich zu berücksichtigen, dass in anderen Staaten die dortigen Aufsichtsbehörden - ohne Funktionsbeeinträchtigungen - durchaus einer legislativen Kontrolle sowie damit verbundener Berichtspflichten unterfallen und daher weitgehende Transparenz hergestellt wird.

316

So sind das amerikanische Federal Reserve System (Fed) und dessen zentrales Führungsorgan, das Board of Governors of the Federal Reserve System (FRB), zwar rechtlich unabhängig und keinen Weisungen unterworfen. Die Fed beschreibt sich selbst aber als unabhängige Regierungsbehörde, die gegenüber der Öffentlichkeit und dem Kongress rechenschaftspflichtig ist. Eine Rückkopplung an den Kongress erfolgt über umfangreiche Berichtspflichten (https://www.federalreserve.gov/faqs/about_12798.htm [zuletzt abgerufen am 12. Juli 2017]; vgl. auch Heun, Die Zentralbank in den USA: das Federal Reserve System, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 9 [1998], S. 241 <259 f.>). Das FRB, dessen Mitglieder vom Präsidenten mit Zustimmung des Senates ("by and with the advice and consent of the Senate") ernannt werden, wird in der Literatur sogar als "independent agency des Kongresses" bezeichnet (vgl. Schäfer, Bankenaufsichtsrecht in Deutschland, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten, 2011, S. 110; siehe auch Heun, Die Zentralbank in den USA: das Federal Reserve System, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 9 [1998], S. 241 <245, 259 f.>).

317

Auch die Financial Services Authority (FSA) des Vereinigten Königreichs ist gegenüber dem Finanzministerium und damit mittelbar gegenüber dem Parlament verantwortlich. So wird der dem Finanzministerium vorzulegende Tätigkeitsbericht über dieses an das Parlament weitergeleitet. Die FSA wird regelmäßig zu Sitzungen des Finanzausschusses (Treasury Select Committee) geladen und dort angehört (http://www.fsa.gov.uk/about/who/accountability/parliament [zuletzt abgerufen am 12. Juli 2017]).

318

b) Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht nur das einzelne Institut, sondern in besonderem Maße den Markt insgesamt betreffen. Es handelt sich um ein vernetztes Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in besonderem Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende Kontrollmechanismen abhängig ist (vgl. Kaufhold, Systemaufsicht: Anforderungen an die Ausgestaltung einer Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken entwickelt am Beispiel der Finanzaufsicht, 2016, S. 36 ff., 137 ff., 181 ff.). Die Begründung zum Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes (vgl. BTDrucks 3/1114, S. 19 f.) hebt hervor, dass der Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine Tätigkeit das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Sicherheit und das solide Geschäftsgebaren des gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Führen Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger, kann dadurch leicht auch das Vertrauen in die anderen Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen volkswirtschaftlich zentraler Stellung erfahrungsgemäß auch auf andere Wirtschaftszweige aus (vgl. BVerfGE 124, 235 <246 f.>).

319

aa) Trotz des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung hinsichtlich der Abgeschlossenheit der Finanzkrise und der in diesem Zusammenhang ergriffenen aufsichtlichen Maßnahmen sowie des Ausmaßes der mit einer Offenlegung einhergehenden Beeinträchtigung, insbesondere der ins Feld geführten irrationalen Reaktionen der hoch sensiblen Märkte, kann dies nicht dazu führen, dass Transparenz und demokratische Kontrolle während der Finanzkrise uneingeschränkt hintenan stehen müssen und gleichzeitig dieses Argument auf lange Zeit fortwirkt.

320

bb) Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Transparenz als Mittel zur Marktdisziplinierung dient.

321

Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hat bereits 1998 in seinem Bericht zur Bedeutung von Informationen für eine wirksame Marktdisziplin und eine wirksame Bankenaufsicht festgehalten, dass Transparenz Sicherheit und Solidität des Bankwesens schaffe. Die regelmäßige Offenlegung von aktuellen und verlässlichen Informationen habe für den Markt besondere Bedeutung, da Transparenz Vertrauen aufbauen, den Zugang zu den Kapitalmärkten verbessern und Marktunsicherheiten verringern könne. Wenn Marktteilnehmer "wohlinformierte" Entscheidungen treffen könnten, fördere dies ein "effizienteres und umsichtiges" Verhalten der Banken und aller Marktteilnehmer. Eine frühzeitige Offenlegung könne das Ausmaß von Marktstörungen verringern, da die Marktteilnehmer kontinuierlicher informiert würden und daher bei neuen Informationen über die aktuelle Lage nicht so leicht überreagieren dürften. Dabei sei zu beachten, dass etwa bei der Risikobeurteilung stets eine gewisse Unsicherheit bestehe, da die Rechnungslegungs- und Offenlegungsstandards der Länder sehr unterschiedlich seien und bei der Anwendung ein erheblicher Interpretations- und Ermessensspielraum bestehe sowie eine gewisse Vertraulichkeit zu wahren sei. Dass die Offenlegung für eine geschwächte Bank Probleme mit sich bringen könne, widerlege nicht das Argument, dass sie für solide Banken einen Anreiz biete, ihre Geschäfte auch weiterhin solide und effizient zu führen (vgl. Arbeitsgruppe "Transparenz" des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, Verbesserung der Transparenz im Bankwesen - Offenlegung und aufsichtsrelevante Informationen zur Förderung eines sicheren und soliden Bankwesens, September 1998).

322

Im Bereich der Bankenaufsicht verpflichtet der deutsche Gesetzgeber mit § 26a KWG die Kreditinstitute, regelmäßig qualitative und quantitative Informationen über die Eigenmittelstruktur und -anforderungen, die Risiken ihrer Geschäftstätigkeit, das Risikomanagementverfahren, die angewandten Kreditrisikominderungstechniken, Verbriefungstransaktionen, Vergütung und Verschuldung zu veröffentlichen. § 26a KWG ergänzt die Transparenzanforderungen der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012 (CRR), die im Wesentlichen den bereits bisher bestehenden Offenlegungsanforderungen der mit der CRR aufgehobenen Bankenrichtlinie 2006/48/EG entsprechen. Die Offenlegungspflicht ermöglicht eine Beurteilung von Integrität und Tragfähigkeit einzelner Unternehmen und ihrer geschäftlichen Strategien (vgl. Ohler, Wirtschafts- und Finanzmarktberichterstattung zwischen Medienfreiheit und Regulierung, AfP 2010, S. 101 <101 f.>; Auerbach/Klotzbach, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 3. Aufl. 2016, § 26a Rn. 1, 3; Hillen, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, CRR-VO, 5. Aufl. 2016, § 26a KWG Rn. 1 ff.).

323

c) Der Erfolg staatlicher Stützungsmaßnahmen in der Finanzkrise stellt einen Belang des Staatswohls dar.

324

Der Bund hat im Zuge der Finanzkrise der Jahre 2007/2008 Zuwendungen an Finanzinstitute vergeben, um das Banken- und Finanzsystem zu stabilisieren und vor einer existenzgefährdenden Entwicklung zu bewahren. Diese Zielsetzung könnte konterkariert werden, wenn ein Institut durch Preisgabe sensibler Informationen wirtschaftliche Nachteile erleidet oder gar in seiner Existenz bedroht wird. Damit wäre der Erfolg der unter Aufwendung von Steuergeldern in Milliardenhöhe vorgenommenen staatlichen Stützungsmaßnahmen gefährdet. Zudem würde auf diese Weise das Gebot missachtet, wirtschaftlich und sparsam mit staatlichen Mitteln umzugehen.

325

d) Das fiskalische Interesse an der Werterhaltung der Anteile der öffentlichen Hand an den Finanzinstituten kann hingegen allein und für sich genommen kein eigener Staatswohlbelang sein. Einen allgemeinen Anspruch des am Markt teilnehmenden Staates auf Werterhalt seiner Beteiligungen gibt es nicht und kann es nicht geben, da damit das Markt- und Wettbewerbsprinzip außer Kraft gesetzt würde. Für Institute, an denen der Staat aufgrund von Stützungsmaßnahmen alle oder die Mehrheit der Anteile hält, besteht aber ein auch verfassungsrechtlich anerkennenswertes öffentliches Interesse am Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.

326

3. Die Antragsgegnerin hat die Grenze ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen zum Themenkomplex Finanzmarktaufsicht teilweise verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.

327

a) Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Schriftlichen Fragen zur IKB/Finanzmarktaufsicht (BTDrucks 17/4350) nicht genügt.

328

aa) Die Antwort auf die in Frage 34 der BTDrucks 17/4350 enthaltene Teilfrage nach dem beim Verkauf der IKB erzielten Kaufpreis hat die Antragsgegnerin zu Unrecht verweigert.

329

Der Hinweis, über den Kaufpreis sei vertraglich Vertraulichkeit vereinbart worden, sämtliche der Vertraulichkeit unterliegende Unterlagen zu IKB-Stützung und -Verkauf einschließlich des Kaufvertrags hätten von September 2008 bis Oktober 2009 in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Einsicht ausgelegen und das Bundesministerium der Finanzen habe im Haushalts- und im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages in geheimer Sitzung hierzu berichtet, ist für eine Antwortverweigerung nicht hinreichend.

330

Der Umstand, dass an anderer Stelle und zu einem anderen Zeitpunkt geheim über den Kaufpreis berichtet wurde, kann die Beantwortung der Frage nicht ersetzen. Es wäre daher konkret anzugeben gewesen, weshalb die Antwort zum Zeitpunkt der Bearbeitung durch die Antragsgegnerin Ende 2010 verweigert wurde. Hierzu kann der schlichte Verweis auf (nicht vorgelegte) vertragliche Verschwiegenheitsvereinbarungen nicht ausreichen, zumal diese die Bundesregierung nach eigenem Vortrag in den Jahren 2008/2009 ersichtlich nicht gehindert haben, dem Bundestag über den Kaufpreis - unter Anwendung der Geheimschutzordnung - zu berichten.

331

bb) Die Antragsgegnerin war nicht berechtigt, die Antwort auf Frage 35 der BTDrucks 17/4350 zur Versagung der Genehmigung für den Rückerwerb eigener Verbindlichkeiten ohne hinreichende Begründung zu verweigern.

332

Der Verweis auf die Verschwiegenheitspflicht des § 9 KWG und die Möglichkeit, auf einen Beschluss des Deutschen Bundestages oder eines seiner Ausschüsse hin die Informationen nach VS-Eintrag in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu hinterlegen beziehungsweise mündliche Auskunft in eingestufter Sitzung zu erteilen, genügt nicht.

333

§ 9 KWG kann als einfachrechtliche Regelung das verfassungsrechtliche Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages nicht begrenzen. Vielmehr ist er - auch im Lichte von Art. 38 GG - so auszulegen, dass er einer Auskunfterteilung dann nicht entgegensteht, wenn höherrangige öffentliche Interessen eine solche erfordern. Ein solches Interesse kann das parlamentarische Fragerecht darstellen. Ob dieses im Verhältnis zu den grundrechtlich oder über das Staatswohl geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen privater oder öffentlicher Banken als höherrangig anzusehen ist, muss die Bundesregierung jeweils im Einzelfall im Wege einer auf praktische Konkordanz und schonenden Ausgleich abzielenden Abwägung ermitteln. Die dabei anzustellenden Erwägungen sind von ihr in der Begründung zu ihrer Antwortverweigerung mitzuteilen, damit der Fragesteller anhand dieser Begründung entscheiden kann, ob sein verfassungsrechtlich verankertes Fragerecht hinreichend berücksichtigt und gewichtet worden ist. Der pauschale Verweis auf ein aus Art. 12 GG abzuleitendes Offenbarungsverbot reicht insoweit nicht aus. Vorliegend können zudem auch Banken betroffen sein, die im Zuge von Stützungsmaßnahmen verstaatlicht wurden und daher nicht grundrechtsfähig sind.

334

Soweit die Bundesregierung darauf verweist, die erfragten Informationen könnten nach Vorlage eines entsprechenden Beschlusses des Bundestages unter Anwendung der Geheimschutzordnung übermittelt werden, räumt sie implizit ein, dass sie zur vollständigen Antwortverweigerung nicht berechtigt war. Sie verkennt dabei jedoch, dass es nicht Sache der Fragesteller ist, einen Beschluss des Deutschen Bundestages herbeizuführen, um der Bundesregierung eine Antwort unter Anwendung der Geheimschutzordnung zu ermöglichen. Der Geheimhaltungsgrad nach § 3 Abs. 2 Satz 1 der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages wird durch die herausgebende Stelle, vorliegend durch die Bundesregierung, bestimmt. Antworten, die auch aus verfassungsrechtlichen Gründen einer vertraulichen Behandlung im Deutschen Bundestag bedürfen, sind daher unter Angabe des Geheimhaltungsgrades an die Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu übermitteln, wie dies in anderen hier streitgegenständlichen Fällen auch geschehen ist.

335

b) Die Antragsgegnerin hat ihre Antwortpflicht hinsichtlich der Fragen 1, 4, 6, 8, 11 und 18 der Kleinen Anfrage "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740) verkannt.

336

aa) In ihrer Vorbemerkung zur Antwort auf die Kleine Anfrage "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740) hat die Antragsgegnerin zunächst zutreffend ausgeführt, dass sie sich verpflichtet sieht, bei der Beantwortung von Fragen aus dem Parlament die Grundrechte der von diesen Fragen betroffenen Grundrechtsträger zu wahren, namentlich die durch Art. 12 (und Art. 14) GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Kreditinstitute. Sie hat dabei die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Definition des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses übernommen und darauf abgestellt, dass es wesentlich darauf ankommt, ob ein Bekanntwerden der betreffenden Information geeignet wäre, die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Der sodann gezogene Schluss, dies sei hier der Fall, da Informationen über Aufsichtsmaßnahmen oder Einschätzungen der Bankenaufsicht in Bezug auf einzelne Institute grundsätzlich immer geeignet seien, die Wettbewerbsposition des jeweiligen Unternehmens nachteilig zu beeinflussen, ist hingegen zu pauschal. Ob ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht, hängt von den einzelnen erfragten Informationen ab.

337

Entsprechendes gilt für die Ausführungen zur Funktionsfähigkeit der Finanzmarktaufsicht als Staatswohlbelang. Die generelle Aussage, aufsichtliches Handeln oder Einschätzungen und Bewertungen der Aufsicht mit Bezug zu einzelnen Instituten dürften nicht offengelegt werden, um die Funktionsfähigkeit der Bankenaufsicht nicht zu beeinträchtigen, kann in dieser Pauschalität eine Antwortverweigerung nicht begründen, da sie dazu führte, die Tätigkeit der BaFin der parlamentarischen Kontrolle vollständig zu entziehen. Die drohende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht muss daher ebenso wie drohende Vertrauensverluste des Marktes in Bezug auf beaufsichtigte Institute konkret und nachvollziehbar dargelegt werden.

338

Dass die hier erfragte Zusammenstellung der Teilnahme der Bankenaufsicht an den Sitzungen der Gremien mit Kontrollaufgaben bestimmter Banken über mehrere Jahre hinweg ebenso wie die Dokumentation der Häufigkeit, mit der die Bankenaufsicht sich in den Gremien äußerte, Rückschlüsse auf das Verhältnis zwischen der betroffenen Bank und der Bankenaufsicht zuließe und der Öffentlichkeit einen Eindruck vermitteln könnte, ob und in welchem Umfang der Geschäftsbetrieb einer Bank aus Sicht der Bankenaufsicht einer gewissen Kontrolle bedurfte, kann als Antwortverweigerungsgrund nicht ausreichen. Auch eine generelle Beschränkung auf die nicht öffentliche Beantwortung der diesbezüglichen Fragen lässt sich so nicht rechtfertigen. Wenn schon die bloße Tatsache der Beaufsichtigung und ihrer Häufigkeit nicht der parlamentarischen Kontrolle zugänglich wären, dann verbliebe im Ergebnis kein relevanter kontrollierbarer Bereich der Aufsicht. Dies hätte zur Folge, dass die Finanzmarktaufsicht keine sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation mehr in Anspruch nehmen könnte. Die Legitimationskette wäre zwar nicht zwischen BaFin und Bundesregierung, wohl aber zwischen dieser und dem Bundestag unterbrochen. Die dann verbleibende personelle und institutionelle Legitimation könnte angesichts der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung des in Rede stehenden Verwaltungshandelns kein ausreichendes Legitimationsniveau herstellen.

339

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die erfragte Aufsichtstätigkeit zum Zeitpunkt der Fragen bereits mehrere Jahre zurücklag und schon damals allgemein bekannt war, dass sich die betroffenen Finanzinstitute in einer besonderen Schieflage befunden hatten und teilweise mit ganz erheblichen staatlichen Mitteln gerettet werden mussten. Der in den Vorbemerkungen angeführte Hinweis der Bundesregierung, das Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Institute bestehe gleichwohl fort, da Marktteilnehmer typischerweise daraus Rückschlüsse auf die gegenwärtige und zukünftige wirtschaftliche Lage und Wettbewerbssituation der Institute zögen, genügt insoweit als Antwortverweigerungsgrund nicht. Zudem würde eine solche Argumentation dazu führen, dass die Aufsichtstätigkeit der BaFin nicht nur während, sondern auch noch Jahre nach einer Finanzkrise der parlamentarischen Kontrolle entzogen wäre, so dass auch eine Aufarbeitung etwaiger vergangener Versäumnisse und eine darauf gestützte Erarbeitung von Lösungen zur Vermeidung künftiger Krisen nicht möglich wäre.

340

bb) Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf Frage 1 der Kleinen Anfrage "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740) zur Teilnahme der BaFin an Aufsichtsratssitzungen der (später) SoFFin-gestützten Finanzinstitute in den Jahren 2005 bis 2008 zu Unrecht verweigert.

341

Die von der Bundesregierung angeführten Gründe reichen nicht aus, um die öffentliche Beantwortung der Frage nach der Teilnahme der BaFin an den Gremiensitzungen zu verweigern und sich auf eine vertrauliche Antwort zu beschränken.

342

(1) Die Bundesregierung beruft sich anscheinend auf zwei verschiedene Grenzen des Fragerechts und ihrer Antwortpflicht. Soweit es heißt, die Teilnahme von Mitarbeitern der BaFin beziehungsweise der Bundesbank an Sitzungen von Gremien mit Kontrollaufgaben sei äußerst sensibel und ein weitreichender Eingriff in die Grundrechte der Finanzinstitute, könnte man dies so verstehen, dass sich die Bundesregierung auf Grundrechte Dritter als Grenze des Fragerechts berufen wolle. Allerdings wird hier der Grundrechtseingriff nicht in der öffentlichen Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage, sondern in der Gremienteilnahme selbst als Aufsichtsmittel gesehen. Insofern beschränken sich die Antwortverweigerungsgründe auf die mit der Veröffentlichung detaillierter Informationen verbundene Gefahr eines irreversiblen Vertrauensverlustes in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger.

343

Die Bundesregierung hat in ihrer Antwort nicht klargestellt, wie sie diesen Belang in das Gefüge der anerkannten Antwortverweigerungsgründe einordnet, namentlich ob es hierbei um den Schutz von Grundrechten der (privaten) Banken oder um Belange des Staatswohls gehen soll.

344

Die Frage der Antragsteller zielte darauf zu erfahren, an wie vielen Gremiensitzungen bestimmter Finanzinstitute Mitarbeiter der BaFin in einem bestimmten Zeitraum teilgenommen haben. Zwar mögen die Finanzinstitute ein Interesse an der Geheimhaltung dieser Tatsachen haben. Es handelt sich hierbei aber weder um technisches noch um kaufmännisches Wissen des jeweiligen Finanzinstituts, mithin nicht um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Es geht allein um einen Umstand, der mit der externen Beaufsichtigung durch Behörden verbunden ist. Auch werden nicht Informationen erfragt, die die Banken der BaFin im Rahmen von Beaufsichtigungsmaßnahmen preisgeben mussten, so dass auch deren Kooperationsverhalten nicht in Rede steht. Vielmehr ist Fragegegenstand die Anzahl behördlicher Maßnahmen. Behördliches Handeln wird aber nicht dadurch zu einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, dass das hierdurch betroffene Unternehmen ein Interesse an der Geheimhaltung dieses Handelns hat.

345

Somit könnte allenfalls die Vermeidung irreversibler Vertrauensverluste in das jeweilige Finanzinstitut mit entsprechender Reaktion des Marktes als Staatswohlbelang geeignet sein, eine Antwortverweigerung zu rechtfertigen. Wenn die Veröffentlichung von Informationen über die staatliche Bankenaufsicht zu Vertrauensverlusten und entsprechenden Marktreaktionen führen sollte, dann wäre die Vermeidung dieser Reaktionen und der damit wiederum verbundenen Gefahr für den gesamten Bankensektor ein anerkennenswerter Staatswohlbelang, und zwar sowohl wegen der damit einhergehenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht als auch wegen der durch Stützungsmaßnahmen betroffenen fiskalischen Interessen des Staates. Allerdings bedarf es angesichts des Verfassungsrangs und der Bedeutung des parlamentarischen Fragerechts für die demokratische Kontrolle des Handelns der Regierung und ihrer nachgeordneten Behörden einer konkreten Darlegung, aufgrund welcher genauen Umstände welche Art von Marktreaktion erwartbar und wahrscheinlich ist.

346

Vorliegend hätte es einer solchen konkreten Darlegung schon deshalb bedurft, weil nur Aufsichtsmaßnahmen der Jahre 2005 bis 2008, das heißt im Zeitraum vor Eintritt der Finanzkrise, erfragt wurden. Es ist allgemein bekannt, dass die Banken, auf die sich die Frage bezog, in den Folgejahren - wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß - in Schieflage gerieten und teilweise erheblich durch den Staat gestützt werden mussten, bis hin zu einer vollständigen Verstaatlichung etwa bei der HRE. Es hätte dargelegt werden müssen, warum die Informationen über die Aufsichtstätigkeit der BaFin und der Bundesbank in Bezug auf diese Finanzinstitute vor der Finanzkrise bei einer Veröffentlichung Ende 2010/Anfang 2011 noch geeignet sein sollten, das Vertrauen der Märkte zu erschüttern.

347

(2) Hinsichtlich der Wortmeldungen erscheint die Angabe der Bundesregierung, Wortprotokolle über diese Sitzungen würden regelmäßig nicht geführt, Wortmeldungen der Aufsicht seien damit für die Beantwortung der Anfrage nicht darstellbar, auslegungsbedürftig. Die Angabe "regelmäßig" bedeutet nicht, dass in den relevanten Sitzungen kein Wortprotokoll geführt wurde. Die Antragsgegnerin hätte darlegen müssen, dass in den konkret nachgefragten Sitzungen keine Wortprotokolle angefertigt wurden. Soweit die Antragsgegnerin sich darauf berufen wollte, dass es ihr unmöglich oder unzumutbar sei, nachträglich zu rekonstruieren, ob Wortprotokolle geführt wurden und ob sich jeweils Mitarbeiter der Aufsichtsbehörden zu Wort gemeldet haben, hätte es näherer Ausführungen zum Umfang des mit der Rekonstruktion verbundenen Aufwandes bedurft.

348

cc) Auch bei der Verweigerung einer öffentlichen Antwort auf Frage 4 der Kleinen Anfrage betreffend die Aufsichtsgespräche der BaFin beziehungsweise der Bundesbank mit den Finanzinstituten in den Jahren 2005 bis 2008 hat die Antragsgegnerin die Reichweite ihrer Begründungspflicht verkannt.

349

Die abstrakte Berufung auf die möglicherweise bestehende Gefahr, dass durch die Offenlegung der Anzahl der anlassbezogenen Aufsichtsgespräche auf Einzelinstitutsbasis die Wettbewerbsposition der betroffenen Finanzinstitute nachteilig beeinflusst werden könne, rechtfertigt für sich genommen die Verweigerung einer öffentlichen Antwort nicht. Die Anberaumung solcher Gespräche stellt kein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis der jeweiligen Finanzinstitute dar, sondern staatliches Aufsichtshandeln. Dass durch die öffentliche Mitteilung anlassbezogener Aufsichtsgespräche vor Ausbruch der Finanzkrise Grundrechte der Finanzinstitute - soweit diese überhaupt Grundrechtsschutz in Anspruch nehmen können - betroffen sind, ist nicht erkennbar. Auch geht es nicht um Angaben der Finanzinstitute gegenüber der BaFin, so dass eine mögliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht aufgrund freiwilliger Kooperation nicht im Raume steht.

350

Die Wettbewerbsposition der einzelnen Finanzinstitute kann auch nicht als Staatswohlbelang anerkannt werden. Soweit das Funktionieren der Finanzmarktaufsicht und fiskalische Interessen des Staates an der Wirksamkeit erfolgter und der Vermeidung künftiger Stützungsmaßnahmen angesprochen sind, reicht die Begründung auch bei dieser Antwort nicht aus. Es liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor und sind auch nicht dargetan, dass die Kenntnis der Öffentlichkeit von Aufsichtsmaßnahmen der Jahre 2005 bis 2008 bei danach bekanntermaßen in Schieflage geratenen und gestützten Finanzinstituten noch Ende 2010/Anfang 2011 tatsächlich zu negativen Reaktionen auf den Märkten hätte führen können.

351

dd) Die Antragsgegnerin hat die Verweigerung der Antwort auf Frage 6 der Kleinen Anfrage zu Sonderprüfungen der BaFin ebenfalls nicht hinreichend begründet. Die Begründung macht für sich genommen nicht plausibel, warum nur eine eingestufte, mithin nicht öffentliche Antwort erteilt werden konnte.

352

Auch bei dieser Frage sind keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten Kreditinstitute betroffen, so dass der Schutz von Grundrechten dieser Institute nicht in Rede steht, ebenso wenig wie deren freiwillige Kooperation mit der BaFin. Es geht wiederum nur um (gesetzlich vorgesehene) Aufsichtsmaßnahmen des Staates.

353

Die Angaben der Bundesregierung zu den mit der Offenlegung der Sonderprüfungen der Jahre 2005 bis 2008 verbundenen Gefahren für das Vertrauen in die geprüften Finanzinstitute und zu möglichen Marktreaktionen reichen auch hier nicht aus, um die Verweigerung einer öffentlichen Antwort zu begründen. Die Bundesregierung hätte näher begründen müssen, weshalb bei so lange zurückliegenden Maßnahmen Ende 2010/Anfang 2011 noch negative Marktreaktionen in Bezug auf bekanntermaßen staatlich gestützte Finanzinstitute zu erwarten waren.

354

ee) Die Antragsgegnerin hat die Notwendigkeit, die Antwort auf Frage 8 der Kleinen Anfrage zur aufsichtlichen Behandlung außerbilanzieller Conduits nur eingestuft zu erteilen, nicht hinreichend begründet.

355

Auch diese Frage zielt nicht auf die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der beaufsichtigten Finanzinstitute. Gefragt wird vielmehr nach der Behandlung von sogenannten Conduits durch die Aufsichtsbehörden, nach den diesbezüglich mit den Banken geführten Gesprächen, nach dem damaligen Kenntnisstand der Behördenmitarbeiter und nach Rechtsänderungen in Bezug auf diese Conduits in Folge der Finanzkrise.

356

Wiederum verbleibt als Argument der Antragsgegnerin allein die nicht näher begründete oder gar belegte Annahme, schon das Bekanntwerden der Kontrollintensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute könne zu einem irreversiblen Vertrauensverlust in das jeweilige Finanzinstitut mit entsprechenden Reaktionen des Marktes führen. Sie macht jedoch keine konkreten und auf den Einzelfall bezogene Angaben dazu, weshalb und mit welchen Reaktionen genau zu rechnen sein soll. Im Ergebnis scheint sie der Ansicht zu sein, dass die Kontrollintensität der Bankenaufsicht der öffentlichen parlamentarischen Kontrolle generell entzogen sei. Eine solche Bereichsausnahme sehen aber weder die Verfassung noch das einfache Recht vor.

357

Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Antwort auf Frage 8 ergänzend anführt, dass die in der Vergangenheit abgeschlossenen Geschäfte bis heute Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Finanzinstitute hätten, ist auch diese Angabe nicht bestimmt genug, um eine angemessene Abwägung zwischen den betroffenen Staatswohlbelangen - wenn man die Wettbewerbsfähigkeit der Banken als einen solchen ansehen wollte - und dem parlamentarischen Fragerecht zu ermöglichen. Sie ist überdies zu undifferenziert, soweit sich etwa einzelne Conduits in der Abwicklung befinden. Es bedürfte näherer Darlegung, dass selbst in einer solchen Situation mit der Offenlegung von früheren Maßnahmen der Bankenaufsicht nach wie vor die Gefahr "irreparabler Vertrauensverluste" und "irrationaler Marktreaktionen" einhergehen würde, die das parlamentarische Informationsinteresse zurücktreten ließe.

358

ff) Die Antragsgegnerin hat die Verweigerung der öffentlichen Beantwortung der Frage 11 zu Maßnahmen der BaFin beziehungsweise der Bundesbank gegenüber der HSH Nordbank nicht hinreichend begründet und damit ihre verfassungsrechtliche Pflicht verkannt.

359

Diese Frage bezieht sich mit den internen Kontrollen und der Risikosteuerung der HSH Nordbank auf unternehmensbezogene Tatsachen und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung die HSH Nordbank möglicherweise ein berechtigtes Interesse hat. Es kann offen bleiben, ob es sich bei den Techniken der Steuerung und Kontrolle um Betriebsgeheimnisse und bei den Organisationsstrukturen innerhalb der Bank sowie deren personeller und sächlicher Ausstattung um Geschäftsgeheimnisse handelt. Die HSH Nordbank ist eine Landesbank, die aus der Fusion der Landesbanken von Hamburg und Schleswig-Holstein hervorgegangen ist und deren Anteile sich im maßgeblichen Zeitraum ganz überwiegend in öffentlicher Hand befanden. Sie ist folglich nicht grundrechtsberechtigt und war es auch im fraglichen Zeitraum nicht.

360

Ein Interesse an der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der HSH Nordbank als Staatswohlbelang kann sich daher zum einen als fiskalisches Interesse auf Länderebene auf Seiten der Eigentümer ergeben. Zum anderen könnte das fiskalische Interesse des Bundes berührt sein, wenn tatsächlich ein irreparabler Vertrauensverlust einträte und die Bank durch hieraus resultierende Marktreaktionen in eine Schieflage geriete, die die Leistungsfähigkeit der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein überstiege und Folgewirkungen auf dem gesamten Finanzsektor zeitigte. Dies bedürfte allerdings einer näheren Erläuterung durch die Antragsgegnerin im Rahmen der Verweigerung einer öffentlichen Antwort. Die HSH Nordbank musste aufgrund der Finanzkrise durch Garantien des SoFFin und durch Eigenkapitalhilfen und Garantien der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein in Milliardenhöhe gerettet werden (vgl. Konzerngeschäftsbericht 2010, S. 6 f.). Wenn die streitgegenständliche Frage nun darauf abzielt, zu erfahren, durch welche Maßnahmen Aufsichtsbehörden auf die HSH Nordbank eingewirkt haben, um die internen Kontrollen und die Risikosteuerung auf neue Entwicklungen im Geschäftsmodell auszurichten, dann ist nicht von vornherein ersichtlich, wie eine diesbezügliche Antwort zu Vertrauensverlusten führen könnte. Eher wäre eine Vertrauensstärkung zu erwarten, es sei denn, dass solche Aufsichtsmaßnahmen unterblieben sein sollten. In diesem Fall wäre die parlamentarische Aufklärung aber umso bedeutsamer.

361

gg) Die Antragsgegnerin hat zu Unrecht die Antwort auf Frage 18 zu den Gehalts- und Bonuszahlungen über 500.000 Euro bei SoFFin-gestützten Finanzinstituten nur eingestuft erteilt.

362

Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung bezieht sich auf alles staatliche Handeln der Exekutive des Bundes, für das demokratische Legitimation erforderlich ist und in Anspruch genommen wird, also auch auf die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand durch die 100%ige oder mehrheitliche Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen. Folglich konnte die Antragsgegnerin jedenfalls in Bezug auf die Banken, an denen der Bund - gegebenenfalls mittelbar über den SoFFin - mehrheitlich beteiligt ist, die Beantwortung der Frage nicht unter Verweis auf ihre fehlende Verantwortung verweigern. Es kann daher dahinstehen, ob sie dies mit ihrer vorliegenden Antwort überhaupt getan hat.

363

Offensichtlich stellen Vergütungsvereinbarungen Geschäftsgeheimnisse dar. Es handelt sich um unternehmensbezogene Tatsachen, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass mit der Offenlegung von Vergütungsstrukturen die Gefahr der Abwerbung von Mitarbeitern und der sinkenden Attraktivität des Arbeitgebers einhergehen kann.

364

Soweit es um das Grundrecht der betroffenen Mitarbeiter auf informationelle Selbstbestimmung geht, wurde zwar keine namentliche Aufschlüsselung erbeten. Allerdings erscheint es plausibel, dass Experten in der Lage sein könnten, die Angaben einzelnen Personen zuzuordnen. Dies gilt umso mehr, je kleiner der Kreis der für eine Vergütung von über 500.000 Euro in Betracht kommenden Personen ist.

365

Gleichwohl überwiegt das parlamentarische Interesse an einer öffentlichen Antwort mit dem Ziel der Kontrolle der Mitarbeitervergütung bei vom SoFFin gestützten Finanzinstituten das Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen. Denn es geht um die Verwendung der durch den öffentlichen Haushalt den Finanzinstituten zur Verfügung gestellten Mittel. Dabei ist die Wertung des Gesetz- und Verordnungsgebers zu berücksichtigen, dass bei Banken, die auf der Grundlage von § 7 FMStFG gestützt wurden, während der Dauer der Stabilisierungsmaßnahme gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 4a FMStFV eine Vergütung der Organmitglieder und Geschäftsleiter, die 500.000 Euro pro Jahr übersteigt, grundsätzlich als unangemessen gilt. Zwar hat der Verordnungsgeber von der Ermächtigungsgrundlage in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FMStFG, Anforderungen an die Vergütung der Organe, Angestellten und wesentlichen Erfüllungsgehilfen zu bestimmen, nur im Hinblick auf die Organmitglieder und Geschäftsleiter Gebrauch gemacht. Allerdings sollen nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 FMStFV die Institute über die konkrete Vergütung der Organmitglieder und Geschäftsleiter hinaus ihre Vergütungssysteme insgesamt auf ihre Anreizwirkung und Angemessenheit überprüfen. Vergütungssysteme sollen nicht zur Eingehung unangemessener Risiken verleiten, sondern an langfristigen und nachhaltigen Zielen ausgerichtet sein. Im Hinblick auf das parlamentarische Informationsinteresse kann es daher keinen Unterschied machen, auf welcher Ebene eine entsprechend hohe Vergütung gezahlt und staatliche Mittel eingesetzt werden. Insofern stellt die anonymisierte Veröffentlichung von Gehältern über 500.000 Euro bei gestützten Finanzinstituten eine Konsequenz der kontrollbedürftigen Vergabe von Finanzmarktstabilisierungsmaßnahmen dar. Zwar mag die Gefahr bestehen, dass die auf diese Weise kontrollierten Finanzinstitute Ziel verstärkter Personalabwerbebemühungen anderer Finanzinstitute werden. Das hiermit verbundene Maß an Transparenz ist vor dem Hintergrund der ohnehin geltenden normativen Vorgaben beschränkt; mögliche negative Effekte sind insofern hinzunehmen. Soweit mit der Frage lediglich eine Aufschlüsselung nach Finanzinstitut, Art der SoFFin-Hilfe, Jahr, Mitarbeiterzahl und Betrag erbeten wurde, ist hiermit ein für die einzelnen Mitarbeiter geringerer Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung verbunden als im Falle der Namensnennung, selbst wenn es für einige wenige Personen mit Expertenwissen möglich sein sollte, auf einzelne Personen rückzuschließen. Im Übrigen ist das allgemeine Bekanntwerden der Vergütung für die Betroffenen nicht der engeren Privatsphäre zuzuordnen, sondern dem beruflichen Bereich.

366

c) Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf die Frage 14 der Kleinen Anfrage "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt" (BTDrucks 17/3740) zur Einordnung der (später) SoFFin-gestützten Finanzinstitute in die Zwölf-Felder-Matrix in den Jahren 2005 bis 2008 berechtigterweise als VS-Vertraulich eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt.

367

Ungeachtet der Frage, ob in Bezug auf die Zwölf-Felder-Matrix Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten privaten Kreditinstitute betroffen sein könnten, kann die Bekanntgabe der Risikoeinstufung eines privaten Kreditinstitutes durch die BaFin beziehungsweise durch die Antragsgegnerin in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar (vgl. BVerfGE 86, 28 <37>; 115, 205 <230>; 137, 185 <243 f. Rn. 154>). Eine Information der Öffentlichkeit durch Offenlegung der Einstufung nur einiger Finanzinstitute in die Matrix kann die Gefahr begründen, dass der Markt mangels weiterer Anhaltspunkte jede Einstufung unterhalb der höchsten Stufe als negativ ansehen könnte.

368

Soweit öffentliche, verstaatlichte oder teilverstaatlichte Kreditinstitute wie die HRE betroffen sind, sind diese zwar nicht grundrechtsfähig, ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind aber als Staatswohlbelang geschützt.

369

Dem steht das parlamentarische Interesse an der Kontrolle der Aufsichtstätigkeit der BaFin über die Kreditinstitute gegenüber. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anfrage sich nur auf die Jahre 2005 bis 2008 richtet, also den Zeitraum (kurz) vor Beginn der Finanzkrise. Den Fragestellern geht es ersichtlich darum, festzustellen, ob die BaFin mit ihrer Zwölf-Felder-Matrix das Risiko, welches sich in den Folgejahren tatsächlich realisierte, angemessen erfasst und erkannt hat. Dieses Kontrollinteresse ist gewichtig, da es um die Aufarbeitung der Finanzkrise und ihrer Ursachen sowie um die Möglichkeiten zur Vermeidung künftiger Krisen durch gegebenenfalls verbesserte Aufsichtsmechanismen geht.

370

Die Annahme der Antragsgegnerin, dass die Veröffentlichung einer Risikoeinstufung von Kreditinstituten in den Jahren 2007 und 2008 auch Ende 2010/Anfang 2011 geeignet ist, Marktreaktionen auszulösen, die sowohl das jeweils betroffene Institut schädigen als auch im Extremfall eine neue Finanzkrise herbeiführen können, ist nicht von vornherein auszuschließen. Dabei besteht auch bei den nicht grundrechtsberechtigten verstaatlichten Finanzinstituten ein staatliches Interesse an der Vermeidung neuer Risiken bei diesen und in der Folge auf dem gesamten Finanzmarkt.

371

Vor diesem Hintergrund stellt die Anwendung der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages ein Instrument eines angemessenen Ausgleichs zwischen den verfassungsrechtlich anzuerkennenden Geheimhaltungsinteressen der Kreditinstitute und der Antragsgegnerin einerseits und dem parlamentarischen Informations- und Kontrollinteresse andererseits dar.

D.

372

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:

1.
über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind;
2.
bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;
2a.
bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes;
3.
bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht;
4.
in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist;
4a.
über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein;
4b.
über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann;
4c.
über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag;
5.
in den übrigen in diesem Grundgesetze vorgesehenen Fällen.

(2) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet außerdem auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes, ob im Falle des Artikels 72 Abs. 4 die Erforderlichkeit für eine bundesgesetzliche Regelung nach Artikel 72 Abs. 2 nicht mehr besteht oder Bundesrecht in den Fällen des Artikels 125a Abs. 2 Satz 1 nicht mehr erlassen werden könnte. Die Feststellung, dass die Erforderlichkeit entfallen ist oder Bundesrecht nicht mehr erlassen werden könnte, ersetzt ein Bundesgesetz nach Artikel 72 Abs. 4 oder nach Artikel 125a Abs. 2 Satz 2. Der Antrag nach Satz 1 ist nur zulässig, wenn eine Gesetzesvorlage nach Artikel 72 Abs. 4 oder nach Artikel 125a Abs. 2 Satz 2 im Bundestag abgelehnt oder über sie nicht innerhalb eines Jahres beraten und Beschluss gefasst oder wenn eine entsprechende Gesetzesvorlage im Bundesrat abgelehnt worden ist.

(3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.

(1) Jedermann kann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, Artikel 33, 38, 101, 103 und 104 des Grundgesetzes enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erheben.

(2) Ist gegen die Verletzung der Rechtsweg zulässig, so kann die Verfassungsbeschwerde erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden. Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde.

(3) Das Recht, eine Verfassungsbeschwerde an das Landesverfassungsgericht nach dem Recht der Landesverfassung zu erheben, bleibt unberührt.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

In der Begründung der Beschwerde sind das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde, durch die der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, zu bezeichnen.

(1) Jedermann kann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, Artikel 33, 38, 101, 103 und 104 des Grundgesetzes enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erheben.

(2) Ist gegen die Verletzung der Rechtsweg zulässig, so kann die Verfassungsbeschwerde erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden. Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde.

(3) Das Recht, eine Verfassungsbeschwerde an das Landesverfassungsgericht nach dem Recht der Landesverfassung zu erheben, bleibt unberührt.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.

(2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.

(2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.

(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.

(1) Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.

(2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.

(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.

(1) Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung zum Gegenstand haben oder der Verteidigung der Bundesrepublik zu dienen bestimmt sind, genügt zur Klarstellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen der Verträge nicht entgegenstehen, eine Ergänzung des Wortlautes des Grundgesetzes, die sich auf diese Klarstellung beschränkt.

(2) Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

(3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben das ihnen übertragene Amt uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die ihr Beruf erfordert.

(2) Beamtinnen und Beamte haben bei Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug auch hinsichtlich ihres Erscheinungsbilds Rücksicht auf das ihrem Amt entgegengebrachte Vertrauen zu nehmen. Insbesondere das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken, Schmuck, Symbolen und Tätowierungen im sichtbaren Bereich sowie die Art der Haar- und Barttracht können von der obersten Dienstbehörde eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 durch ihre über das übliche Maß hinausgehende besonders individualisierende Art geeignet sind, die amtliche Funktion der Beamtin oder des Beamten in den Hintergrund zu drängen. Religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 können nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen. Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, das Bundesministerium der Finanzen sowie das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz werden ermächtigt, jeweils für ihren Geschäftsbereich die Einzelheiten zu den Sätzen 2 bis 4 durch Rechtsverordnung zu regeln. Die Verhüllung des Gesichts bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug ist stets unzulässig, es sei denn, dienstliche oder gesundheitliche Gründe erfordern dies.

(3) Beamtinnen und Beamte sind verpflichtet, an Maßnahmen der dienstlichen Qualifizierung zur Erhaltung oder Fortentwicklung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten teilzunehmen.

(1) Beamtinnen und Beamte haben sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie haben die übertragenen Aufgaben uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die ihr Beruf erfordern.

(2) Beamtinnen und Beamte haben bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug auch hinsichtlich ihres Erscheinungsbilds Rücksicht auf das ihrem Amt entgegengebrachte Vertrauen zu nehmen. Insbesondere das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken, Schmuck, Symbolen und Tätowierungen im sichtbaren Bereich sowie die Art der Haar- und Barttracht können eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 durch ihre über das übliche Maß hinausgehende besonders individualisierende Art geeignet sind, die amtliche Funktion der Beamtin oder des Beamten in den Hintergrund zu drängen. Religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale des Erscheinungsbilds nach Satz 2 können nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen. Die Einzelheiten nach den Sätzen 2 bis 4 können durch Landesrecht bestimmt werden. Die Verhüllung des Gesichts bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug ist stets unzulässig, es sei denn, dienstliche oder gesundheitliche Gründe erfordern dies.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften sind bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligen.

Bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Das Beteiligungsverfahren kann auch durch Vereinbarung ausgestaltet werden.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften sind bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligen.

Bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Das Beteiligungsverfahren kann auch durch Vereinbarung ausgestaltet werden.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften sind bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligen.

Bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Das Beteiligungsverfahren kann auch durch Vereinbarung ausgestaltet werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.