Verwaltungsgericht Stuttgart Beschluss, 27. Apr. 2018 - 8 K 1962/18

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Beigeladene jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Der Kläger darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Sprungrevision wird zugelassen.

Der Kläger begehrt die Aufhebung nachträglich vom Kraftfahrt-Bundesamt angeordneter Nebenbestimmungen zu EG-Typgenehmigungen, die gegenüber der beigeladenen Automobilherstellerin ergangen sind.

Der Kläger ist eine gemäß § 3 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG) anerkannte Vereinigung, deren Vereinszweck nach der Satzung die Förderung des Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutzes und zwar insbesondere auch der Reinhaltung von Luft und der Einhaltung des nationalen, europäischen und internationalen Umweltrechts ist.

In der Vergangenheit erteilte das Kraftfahrt-Bundesamt der Beigeladenen diverse EG-Typgenehmigungen, sowohl Gesamtfahrzeuggenehmigungen als auch Genehmigungen für Systeme, darunter auch für Fahrzeugtypen, die mit der Motorenvariante EA 189 Euro 5 ausgestattet waren. Das Motorsteuergerät dieser Motorenvariante enthielt zum Zeitpunkt der Genehmigung eine Software, die eine Fahrkurve enthält, die mit geringen Toleranzen dem Verlauf des Neuen Europäischen Fahrzyklus (NEFZ) entspricht. Der NEFZ ist maßgeblich für die Messungen hinsichtlich der Abgasnorm und wird auf dem Rollenprüfstand durchgeführt. Die Software erkennt, ob die Fahrkurve des NEFZ gefahren wird oder ob davon abgewichen wird. Hinsichtlich der Emissionstechnologie der Abgasrückführung (AGR), die maßgeblichen Einfluss auf die Stickoxidemissionen hat, gibt es zwei verschiedene Betriebsmodi. Im Modus 1 kommt es zu einer hohen AGR-Rate, im Modus 0 hingegen ist die AGR-Rate deutlich geringer. Bei jedem Motorstart befindet sich die AGR zunächst im Modus 1. Weicht die reale Fahrkurve jedoch von der in der Motorsteuerung hinterlegten Fahrkurve – die quasi dem NEFZ entspricht – ab, wird Modus 0 aktiviert, eine Rückkehr in den Modus 1 ist erst wieder bei einem neuen Motorstart möglich. Im Rahmen der Genehmigungsverfahren beim Kraftfahrt-Bundesamt ist diese Software von der Beigeladenen bei Antragstellung nicht angegeben worden.

Am 18.09.2015 gab die US-amerikanische Behörde United States Environmental Protection Agency (EPA) bekannt, dass in von der Beigeladenen hergestellten Fahrzeugen in den USA eine nach amerikanischem Recht unzulässige Abschalteinrichtung („defeat device“) verwendet worden sei. Am 24.09.2015 fand diesbezüglich ein Gespräch zwischen Vertretern der Beigeladenen und des ... statt. Mit Schreiben vom 25.09.2015 hörte das Kraftfahrt-Bundesamt die Beigeladene zu der Frage an, ob in der Motorenvariante EA 189 Euro 5 unzulässige Abschalteinrichtungen gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 (Emissions-GrundVO) verbaut und eingesetzt worden seien. Mit Schreiben vom 07.10.2015 erklärte die Beigeladene, dass keine unzulässigen Abschalteinrichtungen verbaut und eingesetzt worden seien und dass die Fahrzeugtypen den zugrunde liegenden Typgenehmigungen entsprächen. Ferner erklärte sie, dass dennoch die Entfernung dieser sogenannten „Umschaltlogik“ zwischen den Betriebsmodi im Rahmen einer freiwilligen Rückrufaktion durchgeführt werden solle.

Daraufhin erließ das Kraftfahrt-Bundesamt gegenüber der Beigeladenen am 15.10.2015 den streitgegenständlichen Bescheid (Az. 400-52.V/001#018). In diesem ordnete sie nachträgliche Nebenbestimmungen zu den zugrunde liegenden Systemgenehmigungen und Gesamtfahrzeuggenehmigungen mit folgendem – hier zusammengefassten – Inhalt an:

- Die unzulässigen Abschalteinrichtungen sind zu entfernen.

- Es sind geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit zu ergreifen; dies ist durch das Beibringen von Nachweisen zu belegen.

- Der vorgelegte Zeit- und Maßnahmenplan ist einzuhalten.

- Im Fall der Nichtbefolgung ist das Kraftfahrt-Bundesamt dazu berechtigt, die Typgenehmigungen ganz oder teilweise zu widerrufen oder zurückzunehmen.

Wegen der genauen Einzelheiten und der Begründung wird auf den Bescheid (Anlage K1) Bezug genommen.

Zwecks Umsetzung der in dem Bescheid verfügten Regelungen entwickelte die Beigeladene ein Softwareupdate, das nach Angaben der Beigeladenen dazu führen soll, dass das betroffene Fahrzeug nur noch im Modus 1, in dem die AGR vollumfänglich arbeite, sowohl im Zulassungslauf als auch auf der Straße betrieben wird. Am 25.11.2015 war die Entwicklung dieses Softwareupdates durch die Beigeladene abgeschlossen.

Ab dem 27.01.2016 erteilte das Kraftfahrt-Bundesamt Freigaben bezüglich der Nachrüstaktion der Beigeladenen für die streitgegenständlichen Fahrzeugmodelle.

Mit Schreiben vom 13.10.2016 erhob der Kläger Widerspruch gegen „die Rückrufanordnung“ vom 15.10.2015, den er mit Schreiben vom 20.12.2016 begründete. Zur Begründung führte er aus, als anerkannter Umweltverband sei er widerspruchsbefugt, die im Bescheid vom 15.10.2015 verfügten Nebenbestimmungen verletzten ihn in seiner prokuratorischen Rechtsstellung. Die Beigeladene habe mit der Verwendung unzulässiger Abschalteinrichtungen gegen Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO, welcher drittschützende Wirkung habe, verstoßen. Wegen der Besonderheiten des unionsrechtlich geprägten Rechtsschutzsystems im Bereich des Umweltschutzes bestehe hier eine Widerspruchsbefugnis nach § 42 Absatz 2 Hs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Dies ergebe sich insbesondere aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen - Aarhus-Konvention – AK). Diese Frage sei zudem in der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312-329), anknüpfend an die Urteile des Europäischen Gerichtshofs „Slowakischer Braunbär“ (EuGH, Urteil vom 08. März 2011 – C-240/09 –, juris) und „Janecek“ (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 –, juris) geklärt worden. Aufgrund dieser Entscheidung sei nach nationalem Recht anerkannten Umweltvereinigungen eine prokuratorische Rechtsstellung für die Geltendmachung von unionsrechtlich geschützten Umweltbelangen, einschließlich überindividueller Interessen, zu gewähren. Der gesundheitsschützende Schutzzweck des Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO zeige sich eindeutig in den Erwägungsgründen der Verordnung sowie in der Gesamtsystematik des unionsrechtlichen Konzepts zur Luftreinhaltung. Einer Widerspruchsbefugnis stehe auch nicht die Entscheidung des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zur „Wannsee-Flugroute“ (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 4 C 34.13 –, BVerwGE 150, 294-307) entgegen, da Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO eine hinreichend klare und bestimmte Norm sei. Darüber hinaus verweist er auf weitere Entwicklungen der Rechtsprechung, wonach sich die prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände auf jede unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung des objektiven Unionumweltrechts, unabhängig vom individualschützenden Charakter der Norm, erstrecke. Ein solches Verständnis ergebe sich aus der Rechtsprechung des VGH München und ebenso aus den Schlussanträgen der Generalanwältin ... vom 30.06.2016 in der Rechtssache C-243/15. Eine Widerspruchsbefugnis ergebe sich auch aus der unmittelbaren Anwendung von Art. 9 Abs. 3 AK, der als andere gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO fungiere. Die Anwendbarkeit hänge auch nicht von dem Erlass eines weiteren Rechtsakts ab, da durch den Anerkennungsakt gemäß § 3 UmwRG abschließend geklärt sei, dass der Kläger die im nationalen Recht aufgestellten Kriterien der Anerkennung erfülle. Jedenfalls aber folge eine Widerspruchsbefugnis unmittelbar aus dem Unionsrecht, was der Europäische Gerichtshof (EuGH) in der Janecek-Entscheidung bestätigt habe.

Der Widerspruch sei auch begründet, da Nebenbestimmungen schon deshalb nicht mehr hätten erlassen werden können, weil der Grundverwaltungsakt, die EG-Typgenehmigung, bereits gemäß § 19 Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) erloschen gewesen sei. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erlöschenstatbestände nach § 19 StVZO nur auf nachträgliche Änderungen anwendbar seien, seien die Vorschriften zumindest analog anzuwenden, da es in diesem Fall erst recht eines Handelns der Behörde bedürfe. Darüber hinaus seien die verfügten Nebenbestimmungen auch deshalb rechtswidrig, weil sie ungeeignet seien, die rechtswidrigen Zustände zu beenden. Die nachträgliche Hinzufügung von Nebenbestimmungen stelle eine Teilaufhebung des zunächst nebenbestimmungsfreien Hauptverwaltungsakts dar, die mit einem teilweisen Neuerlass dieses Verwaltungsakts verbunden sei. Die Rechtswidrigkeit folge daraus, dass nicht durch öffentlich zugängliche Testergebnisse belegt sei, dass die Fahrzeuge nach der Umrüstung die Abgasnormen erfüllten. Hinzu komme, dass der Rückruf nur für die Beigeladene verpflichtend sei, nicht jedoch für die Halter der betroffenen Fahrzeuge. Außerdem sei das Kraftfahrt-Bundesamt nicht dazu befugt, den Betrieb von Fahrzeugen, die nicht an der an der Rückrufaktion teilnehmen würden, zu untersagen, für solche Maßnahmen seien die Landeszulassungsbehörden zuständig. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Halter der betroffenen Fahrzeuge dem Rückruf Folge leisten würden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.03.2017 wies das Kraftfahrt-Bundesamt den Widerspruch vom 13.10.2016 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dem Kläger fehle die Klagebefugnis bzw. die Widerspruchsbefugnis. Eine prokuratorische Rechtsstellung eines Umweltverbands setze stets ein Klagerecht einer natürlichen Person voraus. Eine Popularklage sei vom Unionsrecht nicht gefordert. Der Anwendungsbereich des UmwRG sei abschließend und hier nicht eröffnet. Aus diesem Grund könne der Kläger sich auch nicht auf die von ihm zitierten Entscheidungen des EuGH berufen. Im Übrigen seien die zugrunde liegenden Konstellationen nicht vergleichbar. Auch eine prokuratorische Rechtsstellung des Klägers sei hier abzulehnen, da die streitgegenständlichen Normen keinen Drittschutz vermittelten. § 25 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-Fahrzeuggenehmigungsverordnung - EG-FGV) habe einen erkennbar technischen Bezug und Hintergrund und diene daher nicht den Interessen Dritter. Auch Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO habe keine drittschützende Wirkung. Die Vorschrift sei primär vor dem Hintergrund der Errichtung und der Funktionalität des Binnenmarktes zu betrachten. Jedenfalls sei der Widerspruch unbegründet, da die EG-Typgenehmigungen nicht erloschen seien. § 19 Abs. 2 und Abs. 7 StVZO seien nicht dahingehend zu verstehen, dass ein Erlöschen der Betriebserlaubnis eines Einzelfahrzeuges zum Erlöschen der EG-Typgenehmigung führe. Darüber hinaus sei die Anordnung nachträglicher Nebenbestimmungen geeignet, um die Vorschriftsmäßigkeit der Fahrzeuge zu gewährleisten.

Mit zwei weiteren Schreiben vom 15.11.2016 erhob der Kläger Widerspruch gegen die vom Kraftfahrt-Bundesamt erteilten Freigaben. Auf Antrag des Klägers vom 20.12.2016 setzte das Kraftfahrt-Bundesamt diese Widerspruchsverfahren bis zur rechtskräftigen Entscheidung des mit Widerspruch vom 13.10.2016 geführten Verfahrens gegen die „Rückrufanordnung“ aus.

Am 15.03.2017 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt er die Begründung seines Widerspruchs vom 20.12.2016.

Er trägt ergänzend vor, die Klagebefugnis ergebe sich nunmehr unmittelbar aus dem UmwRG n.F., das am 02.06.2017 in Kraft getreten sei. Einschlägig sei hier § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG n.F. Die Anordnung des Rückrufs sei eine Entscheidung über Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen im Sinne der Vorschrift. Der Begriff der Zulassung eines Vorhabens im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, auf den Nr. 6 Bezug nehme, sei weit auszulegen und erfasse auch die Erteilung von EG-Typgenehmigungen. Der Vorhabenbegriff orientiere sich lediglich an dem planungsrechtlichen Vorhabenbegriff, dies zeige auch, dass im Gesetzestext ein Verweis auf das UVPG fehle. Damit habe sich der Gesetzgeber bewusst vom engen planungsrechtlichen Begriff gelöst. Da die Gesetzesnovelle ausweislich ihrer Begründung der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK diene, sei allein entscheidend, dass die Maßnahmen auf Herstellung oder Sicherung eines umweltrechtskonformen Zustandes zielten. Ein anderes Ergebnis der Auslegung sei mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht vereinbar. Zudem würde dieses Ergebnis zu einer erneuten Beanstandung durch die Vertragsstaatenkonferenz führen, was bereits das Compliance Comittee festgestellt habe. Hilfsweise sei die Klagebefugnis analog § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG n.F. anzuerkennen. Denn für den Fall, dass man von einer Regelungslücke ausginge, sei diese jedenfalls planwidrig, da der Gesetzgeber sich bemüht habe, Art. 9 Abs. 3 AK in völkerrechtskonformer Weise in deutsches Recht umzusetzen. Darüber hinaus bestehe weiterhin die Klagebefugnis wegen seiner prokuratorischen Rechtsstellung als Umweltverband. Die Gesetzesänderung entfalte insbesondere keine Sperrwirkung. Das prokuratorische Klagerecht sei nicht akzessorisch zu einem Klagerecht einer natürlichen Person. Überdies bestehe auch ein Klagerecht von natürlichen Personen. Anwohner im Gebiet von Grenzwertüberschreitungen, die durch Kraftfahrzeugemissionen induziert seien, seien wegen ihrer räumlichen Beziehung zu den Emissionen individuell betroffen.

Auch liege der Klage ein Rechtsschutzbedürfnis zu Grunde. Die angeordnete Nachrüstung perpetuiere die ursprüngliche Verletzung von Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO. Sie legalisiere die Verwendung verbotener Abschalteinrichtungen und Grenzwertüberschreitungen. Bei einer Aufhebung des Bescheides sei die Beigeladene hingegen gezwungen, den gesetzlichen Weg eines neuen Genehmigungsverfahrens zu durchlaufen, in dem die Kraftfahrzeuge zunächst in einen genehmigungskonformen Zustand gebracht werden müssten. Auch wegen der noch ruhend gestellten Verwaltungsverfahren in Bezug auf die erteilten Freigaben bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis der Klärung der streitigen Rechtsfragen. Außerdem würden die Emissionswerte durch die Nachrüstung nicht verbessert werden.

Die Klage sei auch begründet.

Die Typgenehmigungen seien erloschen. Ergänzend zu seinem Vorbringen bezüglich § 19 StVZO zu seinem Widerspruch 13.10.2016 gegen den streitgegenständlichen Bescheid macht der Kläger geltend, es liege eine „Änderung“ im Sinne der Norm vor, da die Fahrzeuge vom Referenzzustand abweichen würden. Maßgeblich sei nicht das konkrete Testfahrzeug, sondern der typgenehmigte Fahrzeugzustand. Denn auch nur dieser werde schriftlich dokumentiert. Zeitpunkt und Urheber der Änderung seien unerheblich. Die Typgenehmigung erstrecke sich nicht auf die verwendeten Abschalteinrichtungen, da die Beigeladene bei Antragstellung keine Angaben zu den Abschalteinrichtungen gemacht habe, obwohl sie dazu verpflichtet gewesen sei. In Anlage 3 zum Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom 18. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (Durchführungs-VO) sei die Auffangkategorie „Andere Einrichtungen (Beschreibung, Wirkungsweise):…“ in Ziffer 3.2.12.2.8 geregelt. Darunter seien auch Abschalteinrichtungen im Sinne der Emissions-GrundVO zu verstehen. Würden diesbezüglich keine Angaben gemacht, erkläre der Antragsteller damit, dass derartige Funktionen nicht enthalten seien. Die Nichtexistenz einer Abschalteinrichtung sei „mitgenehmigt“, wenn keine Erklärung über ihre Existenz abgegeben worden sei.

Zudem seien die Typgenehmigungen nach Art. 5 Abs. 10 der Durchführungs-VO erloschen, da die unzulässigen Abschalteinrichtungen das Emissionsminderungssystem im Sinne dieser Vorschrift beeinträchtigten.

Die Typgenehmigungen seien außerdem auch nach § 7 Abs. 1 Satz 1 EG-FGV erloschen, da mittlerweile eine neue Abgasnorm in Kraft getreten sei. Auch in diesem Fall bedürfe es einer Neuerteilung der Typgenehmigung. Auch wenn die Einführung einer neuen Abgasnorm im Wege der Erweiterung der ursprünglichen Typgenehmigung möglich sein sollte, würde die ursprüngliche Typgenehmigung erlöschen, weil die erweiterte Genehmigung als eigenständige Version zu betrachten wäre.

Auch nach § 7 Abs. 1 Satz 2 EG-FGV sei die Typgenehmigung erloschen, da die Beigeladene den genehmigten Typ, also einen Fahrzeugtyp ohne unzulässige Abschalteinrichtungen, niemals produziert habe. Dies stehe einer Einstellung der laufenden Produktion im Sinn des § 7 Abs. 1 Satz 2 EG-FGV gleich.

Die Softwareupdates seien darüber hinaus praktisch ohne nennenswerte Prüfung der Beklagten freigegeben worden. Zudem sei nicht ersichtlich, welche Abschalteinrichtungen offen gelegt worden seien und in dem Freigabeschreiben vom 27.01.2016 als zulässig eingestuft worden seien. Nach Auffassung des Klägers würden auch weiterhin unzulässige Abschalteinrichtungen verwendet werden. Außerdem sei nicht absehbar, wann die Nachrüstung vollständig abgeschlossen sei.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 15.10.2015 (400-52. V/001#018) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.03.2017 (132-100.04/007#036) aufzuheben.

Außerdem beantragt der Kläger,

das Verfahren auszusetzen und die Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

1. Ist Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 so auszulegen, dass die Vorschrift einer nach innerstaatlichem Recht anerkannten Umweltvereinigung ermöglicht, die rechtswidrige Verwendung von Abschalteinrichtungen zur Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für Kraftfahrzeuge gegenüber den zuständigen Behörden gegebenenfalls unter Anrufung der innerstaatlichen Gerichte durchzusetzen?

2. Ist Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 so auszulegen, dass es einer nach innerstaatlichem Recht anerkannten Umweltvereinigung möglich sein muss, jede objektive Verletzung der Norm gerichtlich geltend zu machen?

3. Ist Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention so auszulegen, dass die Vorschrift unmittelbare Anwendung findet, wenn die Kriterien zur Anerkennung klageberechtigter Umweltvereinigungen im innerstaatlichen Recht klar geregelt sind und die klagende Umweltvereinigung diese Kriterien erfüllt?

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor:

Die Klage sei unzulässig, da dem Kläger die Klagebefugnis fehle. Zur Begründung wiederholt sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, die Vorgaben der Aarhus-Konvention seien durch das UmwRG a.F. vollständig umgesetzt worden. Darüber hinaus bedürfe es keiner unmittelbaren Bezugnahme auf die Konvention, ebenso wenig auf die Rechtsprechung des EuGH, insbesondere weil die vom Kläger zitierte Entscheidung des EuGH zum „slowakischen Braunbär“ zeitlich vor der Ergänzung des UmwRG aus 2013 liege und insoweit eine gesetzgeberische Entscheidung in Kenntnis dieser Rechtsprechung vorliege. Ein prokuratorisches Klagerecht sei mangels Drittschutz des Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO abzulehnen. Aus dem Gesamtkontext der Norm werde deutlich, dass der Regelungshintergrund der Verordnung ein binnenmarktbezogener, nicht hingegen ein umweltpolitischer sei.

Auch nach der Gesetzesänderung des UmwRG bestehe keine Klagebefugnis zugunsten des Klägers. Die neue Fassung des UmwRG sei bereits nicht anwendbar, da keine Entscheidung vorliege, die nach dem 02.06.2017 ergangen sei oder hätte ergehen müssen. Im Übrigen seien auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG n.F. nicht gegeben. Die Zulassung von Fahrzeugen sei in der Gesetzesbegründung nicht erwähnt, obwohl der Gesetzentwurf zeitlich nach Bekanntwerden des sogenannten Dieselskandals verfasst worden sei. Dies spreche für die gewollte Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Vorhaben im planungsrechtlichen Sinne.

Darüber hinaus sei die Klage unbegründet. Hierzu wiederholt sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, dass § 19 Abs. 7 StVZO sich ausschließlich auf das Bestehen der entsprechenden Typgenehmigung für das betreffende Einzelfahrzeug beziehe. Die Bestimmung enthalte jedoch keinen Erlöschensgrund für die EG-Typgenehmigung. Die vom Kraftfahrt-Bundesamt zu treffenden Maßnahmen ergäben sich aus § 25 Abs. 1 EG-FGV, der Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge (Rahmenrichtlinie) umsetze.

Die Behauptungen des Klägers, die umgerüsteten Fahrzeuge blieben hinsichtlich der NOx-Werte auf demselben Niveau, seien unsubstantiiert und zudem unzutreffend. Auch die vom Kläger aufgestellte Behauptung, die Softwareupdates seien ohne nennenswerte Prüfung freigegeben, sei unzutreffend. Es seien umfangreiche Prüfungen durchgeführt worden, auch bezüglich weiterer, von der Beigeladenen als zulässig erachteter Abschalteinrichtungen. Die vom Kläger selbst durchgeführten Messungen könnten die Schlussfolgerung des Klägers bereits deswegen nicht stützen, da diese nicht im NEFZ, also auf dem Rollenprüfstand erfolgt seien, sondern im realen Fahrbetrieb auf der Straße mit portablen Messgeräten (PEMS). Die damalige Emissionsminderungsstrategie der Beigeladenen habe den gesetzlichen Vorschriften nicht deshalb widersprochen, weil der Grenzwert im realen Fahrbetrieb zu hoch gewesen sei, sondern weil die Abgasreinigung außerhalb des gesetzlichen Prüfzyklus NEFZ in unzulässiger Weise reduziert worden sei. Das Softwareupdate habe im Übrigen zu einer erheblichen Reduzierung der Stickoxidemissionen im realen Betrieb (ca. 30 %) geführt. Zudem ist die Beklagte der Auffassung, dass Abschalteinrichtungen im Rahmen des Typgenehmigungsverfahrens zum damaligen Zeitpunkt nicht offen gelegt werden mussten. Dies sei erst mit Art. 1 Nr. 11 der Verordnung (EU) 2016/646 der Kommission vom 20.04.2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6) gesetzlich geregelt worden. Bezüglich der Einrichtungen zur Abgasreinigung gemäß Anlage 3 von Anhang I der Durchführungs-VO sei die Hardware des Abgasnachbehandlungssystems des Fahrzeugs anzugeben gewesen. Die Beschreibung anderer Einrichtungen beziehe sich keinesfalls auf Abschalteinrichtungen, welche in der Regel vollkommen softwarebasiert seien. Da die von der Beigeladenen verwandte unzulässige Abschalteinrichtung bereits im Typgenehmigungsverfahren vorhanden gewesen sei, ohne dass die Beklagte davon gewusst habe, sei sie quasi mitgenehmigt worden. Die Beigeladene habe dann auf Basis dieser rechtswidrigen, jedoch bestandskräftigen EG-Typgenehmigungen die Fahrzeuge genauso produziert, wie sie von der Beklagten genehmigt worden seien. Um diese Rechtswidrigkeit zu beseitigen, habe die Beklagte von der für diesen Fall vorgesehenen Regelung des § 25 Abs. 2 EG-FGV Gebrauch gemacht.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend, die Klage sei unzulässig, da es dem Kläger sowohl an der erforderlichen Klagebefugnis als auch am Rechtsschutzbedürfnis fehle. Der streitgegenständliche Bescheid solle gerade sicherstellen, dass mögliche Verstöße gegen Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO beseitigt würden. Eine Belastung des Klägers durch den angegriffenen Verwaltungsakt sei daher ausgeschlossen.

Außerdem könne sich der Kläger vor nationalen Verwaltungsgerichten ohnehin nicht auf eine vermeintliche Verletzung der Norm berufen. Der Anwendungsbereich des UmwRG könne auch nicht unter Berücksichtigung von Art. 9 Abs. 3 AK erweitert werden, da dieser unter dem Vorbehalt der Umsetzung durch die Vertragsstaaten stehe und eine solche Umsetzung weder vom Unionsgesetzgeber noch vom nationalen Gesetzgeber erfolgt sei. Deshalb verbiete sich in diesem Fall auch eine analoge Anwendung. Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO sei keine Öffnungsklausel im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO, da dort keine prozessuale Berechtigung geregelt sei. Es bestehe hier mangels Klagerechts einer natürlichen Person auch kein prokuratorisches Klagerecht des Klägers. Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO vermittle keinen Drittschutz. Außerdem diene die Norm in erster Linie der Angleichung technischer Vorschriften im Fahrzeuggenehmigungsrecht im Binnenmarkt und sei deshalb keine umweltbezogene Bestimmung. Ein anderes Verständnis des prokuratorischen Klagerechts, unter Einbeziehung von jeglichem objektiven Umweltrecht, verletze das Gewaltenteilungsprinzip. Dies führe zu einer unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung, die in die Befugnisse des Gesetzgebers eingreife. Daneben fehle dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis. Der streitgegenständliche Bescheid würde eine unterstellte Rechtsstellung des Klägers ohnehin nur verbessern bzw. in keiner Weise beeinträchtigen.

Auch die am 02.06.2017 in Kraft getretenen Änderungen des UmwRG änderten nichts an der Unzulässigkeit der Klage. Dem Kläger stehe weiterhin keine Klagebefugnis zu. Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG lägen nicht vor. Bereits der zeitliche Anwendungsbereich sei nicht eröffnet, weil Entscheidungen, die vor dem 02.06.2017 bereits Bestandskraft erlangt hätten, ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich ausgenommen seien. Der hier angegriffene Bescheid vom 15.10.2015 sei bereits vor dem Stichtag formell bestandskräftig geworden. Gegenüber der Beigeladenen habe der Bescheid am 19.11.2015 formelle Bestandskraft erlangt. Gegenüber dem Kläger sei der Bescheid bereits im Zeitpunkt des Erlasses bestandskräftig geworden, da der Kläger zu diesem Zeitpunkt keinen zulässigen, insbesondere keinen statthaften Rechtsbehelf habe einlegen können. Darüber hinaus falle der angegriffene Bescheid auch in sachlicher Hinsicht nicht unter den Tatbestand von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG. Der Begriff des Vorhabens erfasse allein physische, ortsfeste und ortsspezifische Maßnahmen und Eingriffe in Natur und Landschaft durch Anlagen oder anderes planerisches Handeln. Der gesamte Bereich der Produktzulassung falle jedoch nicht unter den Vorhabenbegriff. Diese Auffassung habe auch der Klägervertreter im Gesetzgebungsverfahren vertreten. Für dieses Verständnis spreche der Wortlaut, die Systematik und auch der Sinn und Zweck der Vorschrift. Kraftfahrzeuge seien keine Anlagen oder sonstige in Natur und Landschaft eingreifende Maßnahmen im Sinne von § 2 Abs. 4 UVPG. Einer erweiternden Auslegung stehe der ausdrückliche Regelungswille des Gesetzgebers entgegen. Aus dem Bericht des Aarhus Compliance Committees ergebe sich auch nicht explizit, dass die Umsetzung des nationalen Gesetzgebers unter Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Vorhaben einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 AK darstellen würde. Zudem seien Entscheidungen dieses Gremiums nicht bindend. Im Übrigen verlange § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, dass die Verletzung von umweltbezogenen Vorschriften geltend gemacht werde. Solche Vorschriften seien hier nicht betroffen. Eine analoge Anwendung des UmwRG sei mangels Planwidrigkeit einer etwaigen Regelungslücke abzulehnen, ebenso bestehe für die Figur der prokuratorischen Rechtsstellung nach der Novellierung des UmwRG kein Raum mehr. Auch aus Art. 47 der EU-Grundrechtecharta folge keine Klagebefugnis des Klägers. Dem Kläger fehle das hierfür erforderliche rechtlich anerkannte Interesse.

Die Klage sei auch unbegründet.

In materieller Hinsicht sei der streitgegenständliche Bescheid nicht zu beanstanden. Er ergänze die zuvor erteilten EG-Typgenehmigungen um Nebenbestimmungen, durch die die Durchführung einer technischen Maßnahme an den erfassten Fahrzeugen angeordnet worden sei. Die zugrunde liegenden EG-Typgenehmigungen seien wirksam, insbesondere seien sie nicht erloschen. Eine EG-Typgenehmigung werde dem Hersteller eines Fahrzeugs für einen abstrakten Fahrzeugtyp erteilt und berechtige ihn dazu, den nach diesem Typ produzierten Fahrzeugen Übereinstimmungsbescheinigungen beizufügen, die das Inverkehrbringen des Fahrzeugs im Binnenmarkt erlaubten. Die Erteilung und das Fortbestehen dieser EG-Typgenehmigungen würden sich alleine nach den das Rechtsverhältnis zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Hersteller regelnden Bestimmungen der EG-FGV richten. Insofern sei § 19 Abs. 7 StVZO nicht anwendbar. Darüber hinaus regele diese Vorschrift den Fall, dass ein Fahrzeug im Anschluss an die Produktion maßgeblich verändert werde. Den Fall der anfänglichen Nichtübereinstimmung regele sie hingegen nicht. Im Übrigen habe die Beklagte auf der Grundlage umfangreicher Tests bestätigt, dass die Umrüstung geeignet sei, die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen. Auf dieser Grundlage seien die Freigaben erteilt worden. Abgesehen davon stimmten die vom Bescheid der Beklagten betroffen Fahrzeuge mit den jeweils genehmigten Typen überein. Die Konformität der produzierten Fahrzeuge bestimme sich allein nach dem zur Prüfung vorgestellten konkreten Typ. Dieser Typ habe bereits über die von der Beklagten als unzulässige Abschalteinrichtung eingeordnete „Umschaltlogik“ verfügt. Die später hergestellten Fahrzeuge seien also in Entsprechung zum genehmigten Muster produziert worden. Die Beigeladene habe auch ihre Angabepflichten nach der Rahmenrichtlinie im Typgenehmigungsverfahren nicht verletzt. Aus dem Anhang I dieser Richtlinie, wonach Angaben zu den Leistungsmerkmalen von Systemen, Bauteilen oder selbstständigen technischen Einheiten zu machen seien, wenn diese elektronisch gesteuerte Funktionen aufweisen, ergebe sich nicht, dass die Beigeladene die infrage stehende Software und ihre Funktionen hätte angeben müssen. Die ausführliche Aufzählung in Anhang I zeige, dass weitere Angaben, außer den dort konkret bezeichneten technischen Fragen, nicht zu machen seien. Die Verpflichtung zur Offenlegung von Emissionsstrategien sei erst mit der Verordnung Nr. 2016/646 der Kommission vom 20.04.2016 zur Änderung der Durchführungs-VO eingeführt worden. Erst ab diesem Zeitpunkt seien Fahrzeughersteller verpflichtet worden, sogenannte Auxiliary Emission Strategies (AES) und Base Emission Strategies (BES) anzugeben.

Außerdem liege keine unzulässige Abschalteinrichtung vor. Zum einen sei die Software nicht Bestandteil des Emissionskontrollsystems, zum anderen wirke sie nicht im normalen Fahrzeugbetrieb auf das System ein. Die EG-Typgenehmigung sei auch nicht nach Art. 5 Abs. 10 der Durchführungs-VO erloschen. Die Norm beziehe sich ausschließlich auf die Emissions-Typgenehmigung. Darüber hinaus sei der Anwendungsbereich nur bei späteren Modifikationen der Bauart eröffnet. Ein Erlöschen nach § 7 Abs. 1 Satz 1 EG-FGV sei ebenfalls ausgeschlossen. Die Regelungen zur Verbindlichkeit von neuen Abgasnormen enthielten lediglich die Vorgabe, dass Neuzulassungen von Neufahrzeugen mit Euro-5-Typgenehmigungen ab dem jeweiligen Stichtag unzulässig seien. Jedenfalls habe § 7 Abs. 1 Satz 1 EG-FGV kein vollständiges Erlöschen der EG-Typgenehmigung ex-tunc zur Folge, nach Sinn und Zweck der Vorschrift könne es sich nur um ein Erlöschen ex-nunc handeln. Für bereits produzierte und in Betrieb genommene Fahrzeuge bleibe die Typgenehmigung weiterhin wirksam.

Die Behauptung des Klägers, das Softwareupdate beeinträchtige die Dauerhaltbarkeit des Emissionsminderungssystems, sei unzutreffend. Dies ergebe sich aus den Freigabebestätigungen und aus eigenen Prüfungen der Beklagten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die Klage ist unzulässig.

Dem Klagantrag des Klägers liegt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zu Grunde (I.). Darüber hinaus ist der Kläger nicht klagebefugt (II.).

I.

Dem Kläger fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Unter dem Rechtsschutzbedürfnis ist das Interesse eines Rechtsschutzsuchenden zu verstehen, zur Erreichung des begehrten Rechtsschutzes ein Gericht in Anspruch nehmen (Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, Vorbemerkung § 40 Rn. 74). Das Rechtsschutzbedürfnis ist u.a. dann zu verneinen, wenn der angestrebte Rechtsschutz die Rechtsstellung des Rechtsschutzsuchenden nicht verbessert (d.h. selbst bei Erfolg der Klage keinen Vorteil bringt). Ein Rechtsschutzbedürfnis ist auch dann zu verneinen, wenn der Rechtsschutzsuchende sein Ziel sachgerechter – insbesondere einfacher, umfassender, schneller oder billiger – erreichen kann.

Nach diesen Grundsätzen besteht kein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers dafür, den Bescheid der Beklagten vom 15.10.2015 anzufechten. Denn auch bei unterstelltem Erfolg der Klage, also einer Aufhebung des Bescheides durch das Gericht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, lägen hinsichtlich der betroffenen im Verkehr befindlichen Fahrzeuge noch wirksame EG-Typgenehmigungen für Systeme und für Gesamtfahrzeuge vor. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Weder die EG-Typgenehmigungen für die Gesamtfahrzeuge noch die EG-Typgenehmigungen der Fahrzeuge hinsichtlich der Emissionen und der Reparatur- und Wartungsinformationen (Systemgenehmigungen) sind vollständig erloschen.

1.

Zunächst sind die Genehmigungen nicht nach § 19 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 7 StVZO erloschen. § 19 StVZO regelt nicht die Frage der Wirksamkeit der von der Beklagten erteilten Genehmigungen, die sich jeweils auf die abstrakt beantragten Fahrzeugtypen beziehen, sondern regelt die Frage, inwieweit einem konkreten Fahrzeug die Betriebserlaubnis zu erteilen ist und inwieweit diese – im Hinblick auf dieses konkrete Fahrzeug – erlöschen kann. (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2017 – 3 A 158/16 –, Rn. 26, juris).

Die Auffassung des Klägers, wonach Änderungen an einem Fahrzeug zum Erlöschen der EG-Typgenehmigung führen, würde zu dem vom Verordnungsgeber offenkundig nicht gewollten Ergebnis führen, dass etwa ein einzelner Fahrzeugbesitzer, der an seinem Fahrzeug Änderungen im Sinne des § 19 Abs. 2 StVZO vornehmen würde, die EG-Typgenehmigung für den gesamten Fahrzeugtyp zum Erlöschen bringen könnte (vgl. dazu ausführlich: LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –, Rn. 120 ff., juris). Denn die EG-Typgenehmigung wird nicht für ein konkretes Einzelfahrzeug erteilt, sondern gilt für den abstrakten Fahrzeugtyp. Ein anderes Verständnis der Vorschrift, nach dem die EG-Typgenehmigung durch Änderungen am Einzelfahrzeug erlöschen würde, wäre schon deswegen unzutreffend, da diesbezüglich kein sachlicher Zusammenhang zwischen dem einzelnen modifizierten Fahrzeug und den weiteren nicht modifizierten Fahrzeugen vorliegt, der rechtfertigen würde, dass sie im Hinblick auf die EG-Typgenehmigung dasselbe Schicksal teilen. Vielmehr ist der begleitend zur teilweisen Harmonisierung des Zulassungsverfahrens nachträglich eingefügte § 19 Abs. 7 StVZO vor dem Hintergrund zu verstehen, dass die eigentliche Zulassung noch nach nationalem Recht weiterlief. Daher musste die EG-Typgenehmigung in das deutsche Zulassungsverfahren integriert werden (vgl. BR-Drs. 947/94, S. 35).

Darüber hinaus fügt sich die Interpretation des Klägers von der Vorschrift als vollumfänglichen Erlöschenstatbestand nicht in die Gesamtsystematik der anzuwendenden Regelungswerke ein. Zum einen würde dies die in Art. 17 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie geregelten und im nationalen Recht in § 7 Abs. 1 EG-FGV umgesetzten Erlöschenstatbestände unterlaufen (ebenso LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –, Rn. 120 ff., juris). Auch würden dadurch der Maßnahmenkatalog nach Art. 30 der Rahmenrichtlinie bzw. nach § 25 EG-FGV und dessen Abstufungen in der Intensität der Eingriffe weitestgehend überflüssig werden, da ohnehin ein Erlöschen nach § 19 Abs. 7 StVZO vorläge.

Aus diesen Gründen ist § 19 Abs. 7 StVZO dahingehend zu verstehen, dass er bei nachträglicher Änderung des Einzelfahrzeugs bewirkt, dass die von der EG-Typgenehmigung in Verbindung mit der ausgestellten Übereinstimmungsbescheinigung ausgehende Rechtsscheinwirkung, das Fahrzeug stehe mit den maßgeblichen Vorschriften im Einklang, beseitigt wird. Grundsätzlich entfaltet die Übereinstimmungsbescheinigung nach § 6 EG-FGV in Umsetzung des Art. 18 der Rahmenrichtlinie eine solche Wirkung. Bei diesem Dokument handelt es sich zwar um eine vom Hersteller ausgestellte Privaturkunde, insbesondere kommt ihr keine Verwaltungsaktqualität zu. Dieser Urkunde wird aber kraft Gesetzes eine besondere Wirkung beigemessen (vgl. auch Urteil der Kammer vom 14. Februar 2017 – 3 A 342/16 – Rn. 40, juris). Aufgrund der Übereinstimmungsbescheinigung kann ein einzelnes typgenehmigtes Fahrzeug von den Zulassungsbehörden zum Betrieb zugelassen werden, ohne dass eine weitere Prüfung der einschlägigen Rechtsvorschriften erforderlich ist. Sie bewirkt, dass der Inhaber eines einzelnen konkreten Serienfahrzeugs an der Legalisierungswirkung der EG-Typgenehmigung, die sich lediglich auf den abstrakten Fahrzeugtyp bezieht und lediglich zu Gunsten des Herstellers als Genehmigungsinhaber wirkt, in einem gewissen Maße teilnimmt. Er kann gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr (Fahrzeug-Zulassungsverordnung - FZV) die Zulassung des Fahrzeugs beantragen und erhält diese Zulassung unter Vorlage des Dokuments. Denn gemäß § 2 Nr. 7 FZV bescheinigt die Übereinstimmungsbescheinigung, dass ein Fahrzeug, ein System, ein Bauteil oder eine selbstständige technische Einheit zum Zeitpunkt seiner/ihrer Herstellung einem nach der jeweiligen EG-Typgenehmigungsrichtlinie genehmigten Typ entspricht. Auf dieser Grundlage wird die Zulassung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 FZV erteilt. Insofern kommt der Übereinstimmungsbescheinigung beim Zulassungsverfahren eine besondere Rechtscheinwirkung zu. Diese dient der Harmonisierung und Vereinfachung sowie der gegenseitigen Anerkennung im Bereich des Fahrzeugzulassungsrechts. Gerade die Genehmigung eines abstrakten Fahrzeugtyps soll verhindern, dass einzelne nationale Behörden unter Anwendung unterschiedlicher Rechtsvorschriften für jedes Serienfahrzeug eine eigene Erlaubnis erteilen. Zudem werden die Zulassungsbehörden dadurch entlastet, dass die Einhaltung der Rechtsvorschriften bezüglich des Typs von den dafür zuständigen Behörden – wie dem Kraftfahrt-Bundesamt – geprüft werden und die Konformität des konkreten Fahrzeugs durch die Übereinstimmungsbescheinigung belegt werden soll. Dies trägt insgesamt zur Formalisierung des Verfahrens bei.

Aufgrund dieser Systematik kann der Rechtschein dieser Bescheinigung auch nur soweit gehen, wie der Inhalt des Bezugsobjekts, also der entsprechenden Typgenehmigung. Da die EG-Typgenehmigungen nicht nach § 19 Abs. 7 StVZO erloschen sind, lägen bei Aufhebung des streitigen Bescheides im Hinblick auf die betroffenen Fahrzeugtypen nach wie vor wirksame Genehmigungen vor.

2.

Die EG-Typgenehmigungen sind nicht nach Art. 5 Abs. 10 der Durchführungs-VO erloschen. Die Vorschrift betrifft lediglich Änderungen, die nach Erteilung der Systemgenehmigung vorgenommen werden und ist von dem Regelungsregime der Nichtübereinstimmung nach Art. 30 der Rahmenrichtlinie zu unterscheiden. Demnach ist sie auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar.

3.

Die Typgenehmigung ist auch nicht nach § 7 Abs. 1 Satz 1 EG-FGV in dem vom Kläger behaupteten Umfang erloschen. Nach dieser Vorschrift erlischt die EG-Typgenehmigung für Fahrzeuge, wenn neue Anforderungen aufgrund eines Rechtsakts verbindlich werden. § 7 Abs. 1 EG-FGV setzt die Regelung in Art. 17 der Rahmenrichtlinie um, wonach die Typgenehmigung ihre Gültigkeit in den dort ausgewiesenen Fällen verliert. Dabei ist jedoch zu differenzieren zwischen der Gültigkeit der Typgenehmigung, deren Vorliegen Voraussetzung dafür ist, dass der Hersteller weiterhin Übereinstimmungsbescheinigungen ausstellen darf, aufgrund deren Vorlage bei der zuständigen Zulassungsbehörde die Fahrzeuge zugelassen werden auf der einen Seite und auf der anderen Seite den Wirkungen, die die Typgenehmigung weiterhin zugunsten der bereits mit einer Übereinstimmungsbescheinigung versehenen Fahrzeuge entfaltet.

Das Erlöschen der Gültigkeit nach § 7 Abs. 1 EG-FGV hat – vorbehaltlich anderer Regelungen – keine unmittelbare Auswirkung auf die Zulassung, den Verkauf oder die Inbetriebnahme der während der Gültigkeit entsprechend hergestellten Fahrzeuge (vgl. Verordnungsbegründung, BR-Drs. 190/09, S. 44). Eine andere Auslegung der Vorschrift, wonach die Typgenehmigung vollständig erlöschen würde und keine weiteren Wirkungen mehr entfalten würde, wäre zudem mit der Gesamtsystematik des Regelungswerks unvereinbar. Ginge man von einem ex-tunc Erlöschen der Typgenehmigung aus, entfiele nachträglich eine Zulassungsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV und die Zulassungsbehörde könnte gemäß § 5 FZV Maßnahmen ergreifen. Bereits zugelassenen Fahrzeugen, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Typgenehmigung vorschriftsmäßig waren, wäre der Betrieb zu untersagen, wenn z.B. eine neue Abgasnorm in Kraft treten würde. Dass dies ersichtlich nicht beabsichtigt ist, ergibt sich u.a. aus Art. 10 Abs. 4 und 5 der Emissions-GrundVO. Diese Regelungen sehen vor, dass innerhalb eines Jahres nach Verbindlichkeit der neuen Abgasnorm für neu zu erteilende Typgenehmigungen noch Neufahrzeuge aufgrund der Übereinstimmungsbescheinigungen in Bezug auf die alten Typgenehmigungen zugelassen werden dürfen. Diese Vorschrift wäre überflüssig, wenn die Typgenehmigung ohnehin vollständig erloschen wäre, da der Übereinstimmungsbescheinigung in diesem Fall der Bezugsgegenstand fehlen würde. Anhand dieser Bestimmung wird deutlich, dass das Regelungswerk dem Grundgedanken folgt, dass bei neuen verbindlichen Anforderungen die Typgenehmigung als Dauerverwaltungsakt ihre den Hersteller begünstigende Wirkung zur Berechtigung der Ausstellung von Übereinstimmungsbescheinigungen verliert, also verhindert wird, dass aufgrund einer einmal erteilten Genehmigung noch weiterhin neue Fahrzeuge, die nicht mehr dem aktuell geltenden Recht entsprechen, zugelassen werden. Demgegenüber bleibt die Vorschriftsmäßigkeit von Fahrzeugen, die vor dem Stichtag zugelassen wurden, unberührt.

Daraus lässt sich ableiten, dass das Erlöschen in diesem Sinne sich auf das dem Hersteller aus der Typgenehmigung vermittelte Recht, Übereinstimmungsbescheinigungen nach § 6 EG-FGV auszustellen und den Fahrzeugen beizufügen, beschränkt. Dieses Recht erlischt bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 EG-FGV, um zu verhindern, dass weiterhin, trotz Inkrafttreten neuer Vorschriften, der Hersteller Übereinstimmungsbescheinigungen ausstellen darf und so den für die Zulassung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV erforderlichen Rechtschein setzen darf. In Bezug darauf erlischt die Gültigkeit der Typgenehmigung ab dem Eintritt eines in § 7 EG-FGV geregelten Falls. Entsprechendes gilt für die Folgen der Einstellung der Produktion (§ 7 Abs. 1 Satz 2 EG-FOV).

Allerdings bleiben in einem solchen Fall noch rechtliche Wirkungen der EG-Typgenehmigung bestehen. Dies ergibt sich bereits aus § 25 Abs. 2 EG-FGV. Danach kann das Kraftfahrt-Bundesamt zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen. Nach dieser Vorschrift wird folglich eine Wirkung zwischen Genehmigung und bereits im Verkehr befindlichen Fahrzeugen unterstellt. Denn gäbe es keinen solchen rechtlichen Zusammenhang, würde eine nachträgliche Nebenbestimmung zur Typgenehmigung im Hinblick auf zugelassene Fahrzeuge, die nicht vorschriftsmäßig sind, ins Leere gehen. Insofern ist das europäische Typgenehmigungsrecht dahingehend zu verstehen, dass die zugelassenen Fahrzeuge weiterhin von der Typgenehmigung – und zwar vermittelt durch die Übereinstimmungsbescheinigungen – profitieren. Diesen Zustand kann das Kraftfahrt-Bundesamt gemäß § 25 Abs. 2 EG-FGV bei fehlender Vorschriftsmäßigkeit der Fahrzeuge beenden, indem es nachträglich in den Bestand der Typgenehmigung eingreift und deren Inhalt verändert. Da die einzelnen Fahrzeuge ursprünglich nur aufgrund der Rechtscheinwirkung zugelassen worden sind, fällt diese Zulassungsvoraussetzung in einem solchen Fall weg. Die einzelnen Fahrzeuge können dann nur an einer modifizierten Rechtscheinwirkung teilhaben, das heißt, dass im vorliegenden Fall die Bescheinigung der Vorschriftsmäßigkeit voraussetzt, dass die Nachrüstaktion durchgeführt worden ist. Dadurch besteht eine mittelbare Drittwirkung zu Lasten der einzelnen Fahrzeuginhaber, die jedoch nicht dazu führt, dass diese an dem Verfahren des ... im Verhältnis zum Hersteller beteiligt sind oder andere prozessuale Rechte daraus herleiten könnten. Denn die Inhaber der einzelnen Fahrzeuge sind nicht unmittelbar von dem Eingriff in den Bestand der Typgenehmigung betroffen, die Auswirkungen treffen sie nur rechtsreflexartig. Sie haben die Möglichkeit der Beantragung einer Einzelgenehmigung, wenn das Fahrzeug entgegen des Befundes des ... vorschriftsmäßig sein sollte oder wenn die Nachrüstung auf anderem Wege durchgeführt werden soll. Wie sich dies im Verhältnis des Fahrzeuginhabers zum Hersteller und zum Verkäufer auswirkt, ist allein zivilrechtlich zu klären.

Die Verwendung der Software, die von der Beklagten als unzulässige Abschalteinrichtung eingestuft worden ist, führt demnach unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zum Erlöschen der Typgenehmigungen.

Die Verwendung der Software führt vorliegend nicht einmal zur Rechtswidrigkeit der Typgenehmigungen. Da die Beklagte keine Kenntnis von dieser „Umschaltlogik“, die den Rollenprüfstand erkennt, hatte, ist diese nicht Bestandteil der Genehmigung geworden. Die Legalisierungswirkung der Genehmigung erstreckt sich nicht darauf, da sie auch nicht Gegenstand des Antrags gewesen ist.

Zunächst war die Software, die hinsichtlich des Emissionsverhaltens des Fahrzeugtyps auf die Motorsteuerung Einfluss nimmt, zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht in den Beschreibungsunterlagen mit anzugeben (a.A. LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –,Rn. 146 ff., juris). Abschalteinrichtungen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO fallen nicht unter „andere Einrichtungen“ gemäß Anhang I, Anlage 3 Nr. 3.2.12.2.8 zur Durchführungs-VO. Diese Ziffer nimmt erkennbar Bezug auf die zusätzlichen Einrichtungen zur Abgasreinigung gemäß Nr. 3.2.12.2, die Maßnahmen gegen die Luftverunreinigung darstellen. Unter solche Einrichtungen fallen u.a. die Abgasrückführung und der Partikelfilter, wobei jeweils anzugeben ist, ob eine Einrichtung vorhanden ist. Im Weiteren wird detailliert vorgeschrieben, welche Angaben darüber hinaus erforderlich sind. Abschalteinrichtungen wie die hier streitgegenständliche „Umschaltlogik“ sind bereits keine Einrichtungen zur Abgasreinigung, da sie gerade auf diese Einrichtungen einwirken und sie gegebenenfalls in ihrer Funktionalität einschränken. Zudem wäre nicht nachvollziehbar, warum solche Abschalteinrichtungen in Anlage 3 nicht konkret genannt worden sind und in vergleichbarem Maße wie die anderen konkret genannten Einrichtungen detailliert beschrieben worden sind, zumal sie bereits in der Emissions-GrundVO, deren Durchführung die Durchführungs-VO dient, definiert worden sind.

Jedenfalls aber ergibt sich aus der Verordnung (EU) 2016/646 der Komission vom 20.04.2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6), dass nach der zuvor geltenden Rechtslage keine solchen Angaben erforderlich waren. Erwägungsgrund 5 der Änderungs-Verordnung und die Regelung in Art. 1 Nr. 4 dieser Verordnung zeigen, dass mangels vorheriger Pflicht nun ein Bedarf besteht, solche softwaregesteuerten Einrichtungen anzugeben. Wäre dies bereits vorher für die Hersteller verpflichtend gewesen, wäre eine Neuregelung nicht erforderlich, bzw. es hätte lediglich einer ausdrücklichen Klarstellung bedurft. Insofern hat die Beigeladene hier bei Antragstellung durch das Verschweigen der „Umschaltlogik“ keine (konkludente) Erklärung abgegeben.

Dieser Umstand führt entgegen der Annahme der Beklagten indes nicht dazu, dass etwaige unzulässige Abschalteinrichtungen stillschweigend mitgenehmigt werden. Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO normiert ein Verbot unzulässiger Abschalteinrichtungen. Die Genehmigung legalisiert den Gegenstand nur insoweit, als er beantragt worden ist und insoweit eine positive Entscheidung der Behörde darüber vorliegt (vgl. zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 – 7 C 35.87, Rn. 17). Geht der Fahrzeugtyp tatsächlich über den zur Genehmigung gestellten Gegenstand hinaus, so nimmt er insoweit nicht an der Legalisierungswirkung teil. Es besteht dann eine (teilweise) Abweichung des Fahrzeugtyps von der Genehmigung. Auch berührt diese Abweichung nicht die Rechtmäßigkeit der erteilten Genehmigung, da die Behörde gerade keine unzulässige Abschalteinrichtung genehmigt hat. Nur in den Fällen, in denen das Kraftfahrt-Bundesamt z.B. eine unzulässige Abschalteinrichtung fälschlicherweise als zulässige Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot einstuft und ausdrücklich mitgenehmigt, läge eine rechtswidrige, aber dennoch wirksame Typgenehmigung vor. In Fällen, in denen es an einer solchen bewussten Prüfung fehlt, wäre die Annahme, dass die illegale Abschalteinrichtung mitgenehmigt wäre, reine Fiktion. Dafür fehlt es an einer Anknüpfung im Gesetz, außerdem besteht hierfür auch im Übrigen kein sachlicher Grund.

Diese Unterscheidung ist auch dafür relevant, welche Maßnahmen die Zulassungsstelle letztlich ergreifen kann. Ist eine Abschalteinrichtung nicht von der Legalisierungswirkung umfasst, ist die Übereinstimmungsbescheinigung unrichtig. Da sie jedoch gültig ist und gemäß § 6 Abs. 3 FZV eine Nachweiswirkung erfüllt, hängt ein Tätigwerden nach § 5 Abs. 1 FZV der Zulassungsbehörde davon ab, dass sie die Unrichtigkeit der Übereinstimmungsbescheinigung nachweist (Urteil der Kammer vom 14.02.2017 – 3 A 342/16). Falls hinsichtlich einer solchen Abweichung des Fahrzeugtyps von der Genehmigung Maßnahmen des ... nach § 25 EG-FGV vorliegen, dürfte die Zulassungsbehörde dies unter Berücksichtigung der Zuständigkeit des... nach § 25 EG-FGV zu beachten haben. Hat das Kraftfahrt-Bundesamt hingegen die Abschalteinrichtung genehmigt, wäre der Zulassungsbehörde das Tätigwerden bezüglich der Einzelfahrzeuge verwehrt, solange das Kraftfahrt-Bundesamt nicht hinsichtlich einer rechtswidrigen, aber dennoch wirksamen Typgenehmigung tätig wird. Denn in diesem Fall entspräche das konkrete Fahrzeug dem genehmigten Typ im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV und die Zulassung wäre somit zu Recht erteilt worden.

Auch hat die Beklagte in dem von ihr ausgestellten Typgenehmigungsbogen keine Aussage dazu getroffen, dass unzulässige Abschalteinrichtungen nicht vorliegen. Zwar enthält der Typgenehmigungsbogen nach Anhang VI der Rahmenrichtlinie die Aussage, dass der genehmigte Fahrzeugtyp die technischen Anforderungen aller in Anhang IV / Anhang XI der Richtlinie vorgeschriebenen Rechtsakte erfüllt. Nach Anhang IV Nr. 2a der Richtlinie sind unter anderem die technischen Anforderungen der Emissions-GrundVO zu erfüllen. Das Verbot unzulässiger Abschalteinrichtungen ist Bestandteil dieser Verordnung. Da das Nichtvorliegen einer unzulässigen Abschalteinrichtung jedoch vorausgesetzt wird und hierfür bislang keine Prüfung vorgesehen war, enthielt der Typgenehmigungsbogen diesbezüglich bisher keine Feststellung. Die Aussage beschränkt sich lediglich auf die im Antragsverfahren tatsächlich geprüften Eigenschaften, in diesem Zusammenhang z.B. die Einhaltung der NEFZ-Grenzwerte. Gibt der Hersteller im Antragsverfahren jedoch an, er habe eine zulässige Abschalteinrichtung verbaut, bzw. gibt er nach neuem Recht die Emissionsstrategien und deren regelnden Parameter und Grenzen an, bezieht sich die Aussage im Typgenehmigungsbogen auch auf diese Eigenschaften.

Weiter ergibt sich aus Art. 11 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie, dass die Genehmigung keine der Behörde unbekannten Eigenschaften des Fahrzeugtyps erfasst. Denn aus dieser Vorschrift ergibt sich, dass nicht der zur Verfügung gestellte Prototyp des Fahrzeugtypen legalisiert wird, inklusive sämtlicher Funktionen und Betriebsweisen, die möglicherweise im Antragsverfahren unentdeckt geblieben sind. Lediglich die erforderlichen Prüfungen werden an dem Prototypen bzw. Musterfahrzeug „repräsentativ“ für den zu genehmigenden Fahrzeugtypen durchgeführt. Dementsprechend ist gerade nicht das tatsächlich zur Verfügung gestellte Einzelfahrzeug Genehmigungsgegenstand, sondern der in den Beschreibungsunterlagen abstrakt beschriebene Fahrzeugtyp (ebenso LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –, Rn. 153, juris; Urteil der Kammer vom 14.02.2017 – 3 A 342/16; a.A. Schröder, DVBl 2017, 1193 (1198 f.).

Nach alledem kann der Kläger durch eine Aufhebung des Bescheides vom 15.10.2015 keinen für ihn vorteilhaften Zustand erwirken. Denn auch ohne die nachträglichen Nebenbestimmungen bestehen die Wirkungen der ursprünglichen Genehmigungen in dem oben beschriebenen Umfang fort. Das heißt, dass auch die ursprüngliche Rechtscheinwirkung der Übereinstimmungsbescheinigungen fortbesteht, und zwar ohne durch die Nebenbestimmungen zugunsten der Umwelt modifiziert zu sein.

Zwar bleibt es den Zulassungsstellen bei einer solchen Sachlage unbenommen, ohne ätigwerden des ... die Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen und gegebenenfalls Maßnahmen gemäß § 5 FZV zu ergreifen. Allerdings müssten sie durch eigene Prüfungen den Rechtsschein der Vorschriftsmäßigkeit widerlegen, bzw. vorher müsste zunächst ein Anlass dazu bestehen, trotz Rechtscheinwirkung überhaupt Prüfungen zu veranlassen.

Demgegenüber greifen Maßnahmen des ... – hier die nachträglichen Nebenbestimmungen, die den Bestand der Typgenehmigungen modifizieren – in die Rechtsscheinwirkung ein. Für den streitgegenständlichen Bescheid bedeutet dies, dass die Wirkung nur noch für Fahrzeuge gilt, die die verfügte Nachrüstung durchgeführt haben. Andere Fahrzeuge profitieren insofern nicht mehr von den ursprünglichen Rechtswirkungen der Typgenehmigung. Das ist im Hinblick auf § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV relevant, da es danach Voraussetzung der Zulassung ist, dass das einzelne Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht oder eine Einzelgenehmigung erteilt ist.

II.

Jedenfalls ist die Klage unzulässig, da der Kläger nicht klagebefugt ist.

Weder liegt eine gesetzliche Bestimmung nach § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO vor (1.), noch kann der Kläger nach § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen (2.). Auch folgt keine Klagebefugnis des Klägers unmittelbar aus dem Unionsrecht (3.)

1.

Zunächst liegt keine gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO vor, aufgrund derer dem Kläger ein Klagerecht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen Rechten vermittelt wird. Nach dieser Vorschrift wird die Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis unter den Vorbehalt einer anderweitigen gesetzlichen Bestimmung gestellt. Aus einer solchen gesetzlichen Bestimmung kann sich ausnahmsweise – entgegen dem § 42 Abs. 2 VwGO zu Grunde liegenden Grundsatzes des Individualrechtsschutzes – auch ohne einen Individualbezug des Klägers zum streitigen Sachverhalt ein Klagerecht aufgrund der jeweiligen gesetzgeberischen Entscheidung ergeben (Wahl/Schütz in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 32. EL Oktober 2016, § 42 Rn. 37). Weder aus dem UmwRG noch aus der Aarhus-Konvention ergibt sich eine derartige Bestimmung.

a)

Der Kläger ist nicht gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG n.F. klagebefugt. Der Anwendungsbereich der umweltrechtlichen Verbandsklage ist vorliegend nicht eröffnet. Das UmwRG dient ausweislich seiner amtlichen Bezeichnung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG) der Umsetzung der zwingenden Vorgaben der genannten Richtlinie. Diese Richtlinie dient ihrerseits unter anderem der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 und 4 AK. Dem UmwRG liegt das Prinzip eines enumerativ abschließenden Katalogs von rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen zu Grunde (vgl. zur alten Fassung des UmwRG: BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12, Rn. 31 – BVerwGE 147, 312-329). Fällt die streitgegenständliche Entscheidung nicht unter den normierten Katalog, so ist das UmwRG in aller Regel auch nicht analog anwendbar.

Die Voraussetzungen der hier einzig in Betracht kommenden rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG liegen nicht vor. Die Anwendbarkeit des § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG setzt einen Verwaltungsakt oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, durch den ein anderes als in Nr. 1 bis 2b genanntes „Vorhaben“ unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften zugelassen wird, voraus. Insofern bedient sich der Gesetzgeber hier des aus dem Planungsrecht entnommenen Vorhabenbegriffs. In der Gesetzesbegründung wird ausdrücklich auf die Begriffsbestimmung von § 2 Abs. 2 UVPG a.F. verwiesen, an der sich auch der Vorhabenbegriff des UmwRG orientieren soll (vgl. BT-Drucks. 18/9526, S. 36). Der Vorhabenbegriff gemäß § 2 Abs. 2 UVPG a.F. ist in Umsetzung des Begriffs „Projekt“ aus Art. 1 Abs. 2 der UVP-Richtlinie 85/337/EWG i.d.F. der Richtlinie 2011/92/EU vom 13.12.2011 definiert worden (OVG Schleswig Beschl. v. 28.10.2014 – 1 MB 5/13, BeckRS 2015, 41994). Danach ist ein Vorhaben die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage, der Bau einer sonstigen Anlage, die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme bzw. die Änderung, einschließlich der Erweiterung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer technischen Anlage, der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage, der Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme. Aus der Gesetzesbegründung der aktuellen Fassung des UVPG (BT-Drs. 18/11499, S. 75) ergibt sich aufgrund der exemplarischen Aufzählung von sonstigen Anlagen, dass der Gesetzgeber der Regelung lediglich ortsfeste Anlagen zu Grunde gelegt hat. In Bezug auf den über den Anlagenbegriff hinausgehenden Auffangtatbestand der sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme werden ausschließlich unmittelbar eingreifende Maßnahmen genannt (vgl. auch Appold, in: Hoppe u. a., UVPG, 2012, § 2 Rn. 77).

Nach diesen Maßgaben fallen die Erteilung einer EG-Typgenehmigung für Kraftfahrzeuge sowie diesbezügliche Folgemaßnahmen nicht unter den Vorhabenbegriff im Sinne des UmwRG n.F. (ebenso Schlacke, NVwZ 2017, 905, die davon ausgeht, dass der gesamte Produktbereich vom novellierten Entscheidungsbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG nicht erfasst werde, also etwa Zulassungsentscheidungen für Kraftfahrzeuge nicht umweltrechtsbehelfsfähig seien). Das zeigt auch der Vergleich zu den in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG genannten Vorhaben, auf die sich Nr. 5 im Grundsatz bezieht („andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben“). Weder der genehmigte Fahrzeugtyp noch das konkrete Fahrzeug, das aufgrund der EG-Typgenehmigung und der Übereinstimmungsbescheinigung für den Betrieb zugelassen wird, stellen Anlagen im oben genannten Sinne dar. Auch erfolgt durch die Genehmigung des Fahrzeugtyps und auch durch die Zulassung eines konkreten Fahrzeugs kein unmittelbarer Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des UVPG.

Der Begriff des Vorhabens im Sinne dieser Vorschrift kann entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht im Hinblick auf die Rechtsprechung des EuGH so weit ausgelegt werden, dass die Erteilung einer EG-Typgenehmigung bzw. einer Systemgenehmigung vom Anwendungsbereich umfasst ist. Zwar hat ein nationales Gericht nach Rechtsprechung des EuGH zu Art. 9 Abs. 3 AK (vgl. EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09, Lesoochranárske zuskupenie VLK - "slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255) das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht. Diese können aufgrund des weit gefassten Wortlauts von Art. 9 Abs. 3 AK („von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen“) auch dahingehend verstanden werden, dass eine Begrenzung des Anwendungsbereichs auf den planungsrechtlichen Vorhabenbegriff zu eng ist, jedenfalls ist eine solche Einschränkung in der Konvention nicht angelegt. Allerdings ist zu beachten, dass auch, wenn insoweit den nationalen Gerichten zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union aufgegeben wird, interpretationsfähige Vorschriften auch in diesem Lichte auszulegen, dieser Auftrag dennoch den Vorbehalt enthält, die Auslegung nur „so weit wie möglich“ vorzunehmen und dass die Vorschriften „interpretationsfähig“ sein müssen. Dieser Vorbehalt hindert die Gerichte auf der anderen Seite daran, über das Unionsrecht die nationalen Vorschriften im Wege einer methodisch unzulässigen Rechtsfortbildung contra legem – also auch über die Wortlautgrenze hinaus – auszulegen. Eine solche Auslegung ist im Unionsrecht nicht angelegt (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 – und Urteil vom 01. April 2015 – 4 C 6.14 – Rn. 34 f., BVerwGE 152, 10-26; ebenso Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03. Januar 2017 – 2 M 118/16 – Rn. 14, juris; vgl. auch EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 - Rs. C-212/04, Adeneler - Slg. 2006, I-6057 Rn. 110 und vom 16. Juni 2005 - Rs. C-105/03, Pupino - Slg. 2005, I-5285 Rn. 44, 47).

In Anwendung dieser Maßstäbe ist hier eine Erweiterung des Vorhabenbegriffs auf das streitgegenständliche Genehmigungsverfahren nicht möglich. Aufgrund des nach dem Verständnis der Kammer klar definierten Begriffs eines Vorhabens würde eine Ausweitung auf den vorliegenden Sachverhalt die Wortlautgrenze überschreiten und sich im Bereich einer unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung bewegen.

Auch eine Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung besteht – unabhängig von der Wortlautgrenze – nicht. Denn eine solche setzt eine hinreichend bestimmte, klare, genaue und unbedingte, im Grundsatz unmittelbar anwendbare unionsrechtliche Vorschrift voraus (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –; OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Juni 2016 – 12 LA 74/15 –, juris). Art. 9 Abs. 3 AK stellt jedoch keine solche unionsrechtliche Vorschrift dar. Im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 2 AK ist Abs. 3 bislang nicht auf unionsrechtlicher Ebene umgesetzt worden. Der sich aus dem Grundgesetz ergebende Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit führt ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Dieses Prinzip genießt zwar Verfassungsrang, es beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Normen; allgemeine Regeln des Völkerrechts zur innerstaatlichen Erfüllung von Vertragspflichten existieren nicht (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 – 2 BvL 1/12 –, juris, Rn. 61 ff.). Nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist im Rahmen geltender methodischer Grundsätze von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich eine völkerrechtsfreundliche zu wählen (BVerfG a.a.O., Rn. 71). Dabei sind allerdings stets die methodischen Grenzen der Gesetzesauslegung zu beachten. Auch in Bezug auf die völkerrechtsfreundliche Auslegung und auch nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besteht insoweit der Vorbehalt, dass die Auslegung noch methodisch vertretbar sein muss. Eine solche Auslegung ist hier angesichts des klar definierten Vorhabenbegriffs nicht möglich. Ebenso kann die Klagebefugnis nicht aus einer unionsrechtskonformen Rechtsfortbildung im Hinblick auf Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO abgeleitet werden. Die Norm trifft keine Aussage bezüglich etwaiger Verfahrensrechte von Umweltvereinigungen oder Privatpersonen.

b)

Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht aus § 2 Abs. 1 UmwRG in Verbindung mit einer analogen Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG. Eine Analogie erfordert eine vergleichbare Interessenlage und eine planwidrige Regelungslücke. Planwidrig ist die Regelungslücke nur dann, wenn die in Rede stehende Interessenlage vom Gesetzgeber nicht gesehen wurde oder wegen späterer Veränderung der Umstände nicht gesehen werden konnte (Meissner/Steinbeiß-Winkelmann in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 32. EL Oktober 2016, § 173 Rn. 54). Sofern der Gesetzgeber den Sachverhalt grundsätzlich erkannt hat, aber in Bezug auf ihn keinen Regelungsbedarf gesehen hat, sind die geregelten Sachverhalte als abschließend zu betrachten und die Regelungslücke ist nicht als „planwidrig“ einzuordnen. Bezüglich der alten Fassung des UmwRG war nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine analoge Anwendung des umweltrechtlichen Verbandsklagerechts ausgeschlossen, da der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Gesetzes zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als abschließend verstanden habe und sich an diesem Verständnis auch nach der Novellierung nichts geändert habe und es daher an einer planwidrigen Regelungslücke gefehlt habe (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –, Rn. 31 und Urteil vom 19. Dezember 2013 – 4 C 14.12 Rn. 20 – BverwGE 149, 17).

Auch nach der Novellierung des UmwRG 2017 fehlt es an einer planwidrigen Regelungslücke für Sachverhalte außerhalb des in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG normierten Katalogs von rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen, insbesondere für den Bereich der Produktzulassung, zu dem auch die hier streitgegenständliche Typgenehmigung zählt. Dies ergibt sich nach Auffassung der Kammer aus der Gesetzesbegründung sowie aus deren Hintergrund und den begleitenden Umständen der letzten Gesetzesänderung. Diese dient u.a. der Anpassung des Gesetzes an die völkerrechtlichen Vorgaben aus Art. 9 Abs. 3 AK, insbesondere im Hinblick auf den Beschluss V/9h der 5. Vertragsstaatenkonferenz zur UN ECE Aarhus-Konvention vom 02. Juli 2014 (abrufbar unter: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/mop5/Documents/Post_session_docs/Decision_excerpts_in_English/Decision_V_9h_on_compliance_by_Germany.pdf). Der Beschluss bestätigt die Entscheidung des Compliance Committee (ACCC/C/2008/31), welches von den Vertragsparteien mit dem Beschluss I/7 der 1. Vertragsstaatenkonferenz zur Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des Übereinkommens gemäß Art. 15 AK errichtet wurde (zu den Aufgaben des ACC vgl. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition 2014, S. 222 ff.). Die endgültige verbindliche Beschlussfassung erfolgt jedoch nicht durch das ACC, sondern durch die Vertragsstaatenkonferenz, das ACC gibt insoweit nur eine Empfehlung ab. Neben der Umsetzung dieses Beschlusses soll die Gesetzesänderung auch dem Urteil des EuGH vom 08. März 2011 Rs. C-240/09 – „Slowakischer Braunbär“ Rechnung tragen (vgl. Gesetzesbegründung, S. 23 f.), wonach Art. 9 Abs. 3 AK zwar keine unmittelbare Wirkung habe, aber das nationale Gericht das jeweilige Verfahrensrecht so weit wie möglich im Einklang mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK und dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes auszulegen habe.

Vor diesem Hintergrund kann weder davon ausgegangen werden, dass die Frage der Anwendbarkeit des UmwRG auf Produktzulassungen übersehen worden ist, noch dass dieser Bereich auch vom Anwendungsbereich umfasst sein sollte und lediglich die konkrete Ausgestaltung des Anwendungsbereichs missglückt ist. Die Problematik des Vorhabenbegriffs im Zusammenhang mit dem Bereich der Produktgenehmigungen ist im Gesetzgebungsverfahren erkannt und erörtert worden (vgl. Wortprotokoll der 91. Sitzung des Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit des Bundestages, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/blob/478438/15043ef962e7bba820e9f05ce9edb539/protokoll-18-91-data.pdf). Dabei ist explizit darauf eingegangen worden, dass dieser Bereich nicht vom Vorhabenbegriff umfasst sein dürfte. Auch wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Gesetzesentwurf den gesamten Produktbereich – auch in Bezug auf Kraftfahrzeuge – außen vor lasse. Dennoch ist an der Regelungstechnik des enumerativen Katalogs und an dem Vorhabenbegriff festgehalten worden. Ausdrücklich wird in der Gesetzesbegründung von einer Übertragung des Art. 9 Abs. 3 AK in Form einer Generalklausel abgesehen, da dies nach Auffassung des Gesetzgebers mit weiter gehenden Abgrenzungsschwierigkeiten und Rechtsunsicherheit verbunden wäre (Gesetzesbegründung, S. 37). Ungeachtet der Frage, ob Art. 9 Abs. 3 AK die Vertragstaaten aufgrund seiner relativ weiten Formulierung zu einer generalklauselartigen Umsetzung verpflichtet, war eine solche Umsetzung offenkundig nicht vom Gesetzgeber gewollt. Bestätigt wird diese Annahme der vom Gesetzgeber gewollten Beschränkung auf den Vorhabenbegriff auch durch den Umstand, dass das ACC dies ausdrücklich in seinem dem Gesetzgebungsverfahren begleitenden Fortschrittskontrollbericht (Second progress review of the implementation of decision V/9h on compliance by Germany with its obligations under the Convention, 01.02.2017, S. 8, Rn. 47) in Bezug auf Emissionsgrenzwerte von Kraftfahrzeugen problematisiert hat. Dennoch hat die Bundesregierung für die BRD als betroffene Vertragspartei mit Stellungnahme vom 15.03.2017 (Fourth Progress Report by the Federal Government concerning the implementation of decision V/9h on compliance by the Federal Republic of Germany with obligations under the UN ECE Aarhus Convention, S. 11 f.) lediglich hinsichtlich der Frage der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs “umweltbezogene Vorschriften” klarstellend Stellung bezogen und ausdrücklich an dem auf „Vorhaben“ begrenzten Anwendungsbereich festgehalten.

Eine planwidrige Regelungslücke ergäbe sich auch dann nicht, wenn die mit der Gesetzesänderung erfolgte Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 AK nicht mit den völkerrechtlichen Vertragspflichten im Einklang stünde und insofern eine weitergehende Umsetzung noch ausstünde (letzteres wurde zumindest durch das ACC als möglich angedeutet, auch in Bezug auf Entscheidungen in Zusammenhang mit Emissionsgrenzwerten von Kraftfahrzeugen: Bericht des ACC vom 31.07.2017 (ECE/MP.PP/2017/40), S. 11 Rn. 48-50, eine verbindliche Entscheidung der Vertragsstaatenkonferenz liegt indes bisher noch nicht vor). Denn eine solche Sachlage würde zwar gegebenenfalls auf völkerrechtlicher Ebene Konsequenzen nach sich ziehen. Sie führt jedoch nicht zu einer Pflicht der nationalen Gerichte einer Rechtsfortbildung im völkerrechtskonformen Sinne, insbesondere wenn dies eine Auslegung entgegen dem Gesetzeswortlaut erfordert bzw. eine analoge Anwendung trotz Vorliegens einer bewussten Regelungslücke (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –, Rn. 36). Wenn dies bereits – wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt – für den Fall gilt, dass Art. 9 Abs. 3 AK durch den Gesetzgeber überhaupt nicht umgesetzt ist, also bereits ein Defizit bezüglich des „ob“ besteht, dann muss dies erst Recht dann gelten, wenn zwar eine Umsetzung durch den nationalen Gesetzgeber erfolgt ist, diese aber ggf. „nur“ in ihrem Umfang unzulänglich ist.

c)

Aus diesen Gründen kann die Frage des zeitlichen Anwendungsbereichs des UmwRG n.F. aufgrund der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 2 UmwRG n.F. iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 UmwRG n.F. dahinstehen. Insbesondere hängt die Frage, ob die EG-Typgenehmigung bereits am 02.06.2017 Bestandskraft erlangt hatte, auch davon ab, ob dem Kläger zuvor ein Verbandsklagerecht zustand. Da aber nach Auffassung der Kammer weder nach dem UmwRG a.F. noch nach der aktuellen Fassung eine gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO vorliegt, kann offenbleiben, welche Fassung auf den hier vorliegenden Sachverhalt anwendbar ist.

d)

Auch Art. 9 Abs. 3 AK selbst vermittelt dem Kläger keine Klagebefugnis. Art. 9 Abs. 3 AK ist keine gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO, da diese Bestimmung nicht unmittelbar anwendbar ist, sondern die Durchführung und Wirkung vom Erlass eines weiteren Rechtsakts abhängen (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –, Rn. 37; Urteil vom 18. Dezember 2014 – 4 C 35.13 –, juris; ebenso BayVGH, Urteil vom 14.03.2017 – 22 B 17.12 -, juris; Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03. Januar 2017 – 2 M 118/16 – Rn. 15, juris; vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 08. März 2011 Rs. C-240/09, Rn. 45, 52). Deshalb kann auch Art. 9 Abs. 3 AK nicht Bezugspunkt einer unionsrechtlich geforderten Auslegung sein, die diese Norm anwendbar macht (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –). Im Übrigen hätte es der vom Bundesverwaltungsgericht geschaffenen Figur des prokuratorischen Klagerechts auch nicht bedurft, wenn Art. 9 Abs. 3 AK unmittelbar anwendbar wäre.

2.

Der Kläger ist nicht nach § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO klagebefugt.

Die Klagebefugnis, die die Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte des Klägers zur Zulässigkeitsvoraussetzung macht, ist Ausdruck des subjektiv-rechtlich ausgeprägten Individualrechtsschutzsystems der Verwaltungsgerichtsordnung. Vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen ist sowohl demjenigen, der sich zum Sachwalter der Allgemeinheit macht, als auch demjenigen, der lediglich ein wie auch immer geartetes Interesse vorzubringen vermag, der Zugang zu den Verwaltungsgerichten verwehrt. Nach Auffassung der Kammer ist – auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH und des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 9 Abs. 3 AK – an dieser grundlegenden Entscheidung des Gesetzgebers bezüglich des Rechtsschutzsystems festzuhalten (im Ergebnis wohl ebenso: Rennert, DVBl 2015, 793). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze steht dem Kläger keine Klagebefugnis zu. Weder kann er eine Verletzung eigener Rechte geltend machen, noch besteht ein prokuratorisches Klagerecht des Klägers nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

a)

Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat im Hinblick auf Immissionsgrenzwertüberschreitungen entschieden, dass wegen des vom Gesetz bezweckten Schutzes der menschlichen Gesundheit daraus ein Klagerecht für die unmittelbar betroffenen natürlichen Personen folge (BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 7 C 21.12 –, Rn. 41 ff.). Aus der vom Unionsrecht gebotenen erweiternden Auslegung der subjektiven Rechtspositionen folge im Weiteren, dass auch „unmittelbar betroffenen juristischen Personen“ ein solches Klagerecht zustehe (bezugnehmend auf EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 – Rs. C-237/07 – Janecek). Diese könnten fremde Interessen zum eigenen Anliegen machen. Zu diesen unmittelbar betroffenen juristischen Personen gehörten auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände, ihnen sei durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt. Dies müsse nach Rechtsprechung des EuGH zum „Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte“ gewährleistet werden.

Nach Auffassung der Kammer setzt die Figur des prokuratorischen Klagerechts demnach ein subjektives Recht einer natürlichen Person voraus (ebenso BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 4 C 34.13 –, BVerwGE 150, 294-307; BayVGH, Urteil vom 14. März 2017 – 22 B 17.12; OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Mai 2016 – 4 KN 154/13 –, juris, Rn. 53; Lau, NVwZ 2014, 637; Jarass, BImSchG, 12. Auflage 2017, § 47 Rn. 61a; a.A. BayVGH, Urteil vom 28. Juli 2016 – 14 N 15.1870 -, juris, Rn. 45; Schlacke, DVBl. 2015, 929; Bunge ZUR 2014, 3). Dies ergibt sich aus der ausdrücklich erwähnten Koppelung an die aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte von einzelnen Personen. Die Ausdehnung dieser Rechtsfigur auf hinreichend bestimmte, objektive unionsrechtliche Vorschriften ist weder zwingend im Unionsrecht angelegt, noch steht dies im Einklang mit grundlegenden Prinzipien des deutschen Verwaltungsprozessrechts. Zum einen geht auch der EuGH davon aus, dass die unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts nur „soweit wie möglich“ zu erfolgen habe, also insoweit auch diese Auslegung an ihre Grenzen stoßen könne. Darüber hinaus hat das Bundesverwaltungsgericht die prokuratorische Rechtsstellung gerade nicht aus dem Prozessrecht, sondern aus dem materiellen Recht – in dem Fall aus § 47 Abs. 1 BImSchG –, welches in der dort zu entscheidenden Konstellation durch den räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen einen Drittschutz vermittelte, entwickelt. Auch ist eine Ausweitung der gesetzlich normierten Fälle der altruistischen Verbandsklagerechte ausdrücklich abgelehnt worden und in Abgrenzung dazu das prokuratorische Klagerecht geschaffen worden. Dies spricht ebenfalls dafür, dass insoweit ein subjektives Klagerecht einer natürlichen Person – in Abgrenzung zur altruistischen Verbandsklage – erforderlich ist. Jedenfalls würde ein solch weites Verständnis des prokuratorischen Klagerechts, unter Einbeziehung objektiver unionsrechtlicher Vorschriften, zu einer Umgehung der Voraussetzungen der durch einen abschließenden Katalog geregelten Verbandsklagerechte führen. Dies würde den dem § 42 Abs. 2 VwGO zu Grunde liegenden Gedanken der eigenen Rechtsverletzung, die nur ausnahmsweise in den gesetzlich normierten Fällen entbehrlich ist, aufweichen und letztlich im Wege richterlicher Rechtsfortbildung eine Interessentenklage zugunsten von Umweltverbänden einführen. Ausweislich der Gesetzesbegründung der Novelle des UmwRG ist dies jedoch vom Gesetzgeber ausdrücklich nicht gewollt. Zwar würde das weitergehende Verständnis des prokuratorischen Klagerechts nicht zur Einführung einer Popularklage führen, da das Klagerecht sich auf gemäß § 3 UmwRG anerkannte Umweltverbände beschränken würde. Jedoch wäre eine solche Auslegung im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK letztlich eine richterrechtliche Umsetzung dieser Vorschrift, die der gesetzgeberischen Entscheidung bezüglich des Umfangs der Umsetzung im novellierten UmwRG widersprechen würde und so gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstoßen würde.

b)

Ausgehend von einem engeren Verständnis der Figur des prokuratorischen Klagerechts, welches die Klagebefugnis einer unmittelbar betroffenen natürlichen Person voraussetzt, fehlt es am Vorliegen von dessen Voraussetzungen. Im vorliegenden Fall besteht keine Klagebefugnis einer natürlichen Person, die akzessorisch die Klagebefugnis des Klägers begründen würde. Die hier mögliche Verletzung des in Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Emissions-GrundVO normierten Verbots der Verwendung von Abschalteinrichtungen vermittelt einer natürlichen Person kein subjektives Recht. Die Vorschrift dient nicht dem Individualschutz einzelner Bürger. Das Vorliegen subjektiv-öffentlicher Rechte ist nach deren klassischem Verständnis anhand der Schutznormtheorie zu ermitteln (instruktiv zur Schutznormtheorie: Wahl in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, Vorb. zu § 42, Rn. 94 ff.). Danach hängt die Anerkennung subjektiv-öffentlicher Rechte vom Vorliegen eines Rechtssatzes ab, der nicht nur im öffentlichen Interesse erlassen wurde, sondern – zumindest auch – dem Schutz der Interessen einzelner Bürger, in Abgrenzung zur Allgemeinheit, zu dienen bestimmt ist. Maßgeblich ist also der gesetzlich bezweckte Interessenschutz. Fehlt dieser, so handelt es sich bei einer durch die Norm bewirkten Begünstigung des Bürgers um einen bloßen Rechtsreflex. Die individualschützende Wirkung ist durch Auslegung zu ermitteln (Wahl/Schütz in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 32. EL Oktober 2016, § 42 Rn. 45). Von der individualschützenden Wirkung abzugrenzen ist ein bloßes Interesse der Allgemeinheit, das nicht vom Einzelnen gerichtlich durchgesetzt werden kann. Eine solche Popularklage ist im Verfahrensrecht nicht angelegt und ist auch in unionsrechtlicher Hinsicht nicht erforderlich (vgl. dazu bzgl. der Klagerechte Einzelner: EuGH (2. Kammer), Urt. v. 15.10.2015 – C-137/14 (Europäische Kommission/Bundesrepublik Deutschland) = NVwZ 2015, 1665). Für einen die Klagebefugnis begründenden Individualschutz einer Norm bedarf es eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter, auf dessen schutzwürdige Interessen in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise Rücksicht zu nehmen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 – IV C 22.75 –, BVerwGE 52, 122-131; Urteil vom 05. August 1983 – 4 C 96.79 –, juris; Urteil vom 06. Oktober 1989 – 4 C 14/87 –, BVerwGE 82, 343-350; Urteil vom 05. August 1983 – 4 C 96.79 –, juris = NJW 1984, 138; ebenso BGHZ 92, 34 (52) = NJW 1984, 2516; 106, 323 = NJW 1989, 976). Im Bereich des Drittschutzes muss sich, um den Drittschutzcharakter der Norm zu bejahen, „aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen (lassen), der sich von der Allgemeinheit unterscheidet“ (BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 – 4 C 28.91 –, juris und Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42.06 –, BVerwGE 130, 39-52; DÖV 1987, 296 (297); VG Frankfurt ZIP 2002, 1446 (1447)).

In Anwendung dieser Maßstäbe ist ein drittschützender Charakter des Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Emissions-GrundVO zu verneinen. Zwar dürfte die Vorschrift einen Umweltbezug aufweisen und nicht lediglich eine technische Regelung zur Regulierung des Binnenmarktes sein, da sie einen Bezug auf personale Rechtsgüter zum Schutz der Allgemeinheit aufweist. Dafür sprechen bereits die Erwägungsgründe 1, 4 und 7 der Emissions-GrundVO. Insbesondere wird auf das Programm der EU-Kommission „Clean Air for Europe“ (CAFE), das aufgrund der Mitteilung der Kommission (KOM (2001) 245, endgültig) vom 04.05.2001 eine thematische Strategie für die Luftqualität bildet und demnach auch der menschlichen Gesundheit dient, Bezug genommen.

Dies lässt jedoch die Frage unberührt, ob die Norm Individualschutz entfaltet oder lediglich objektives Unionsrecht ist. Aus ihr ergibt sich kein qualifiziert betroffener, von der Allgemeinheit abgrenzbarer Personenkreis. Die von Kraftfahrzeugen ausgestoßenen Schadstoffe haben zwar erhebliche Auswirkungen auf die Allgemeinheit. Mangels besonderen räumlichen Bezugs einzelner natürlicher Personen oder einem anderen besonderen Verhältnis zu den Emissionen ist der Norm aber kein Personenkreis zu entnehmen, der sich entscheidend von der Allgemeinheit abgrenzt. Aus einem Verstoß gegen die Einhaltung der Emissionsvorschriften bei der Genehmigung eines Fahrzeugtyps lässt sich keine individualisierte Betroffenheit einer einzelnen Person ableiten. Auch in Anwendung der vom EuGH geforderten möglichst unionsrechtskonformen Rechtsanwendung ergibt sich keine Klagebefugnis einer natürlichen Person aus Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Emissions-GrundVO. Denn die Anwendung einer solchen Auslegung auf den Fall des rein objektiven Umweltrechts, das vom Einzelnen geltend gemacht wird, hätte letztlich die Einführung der Popularklage zur Folge, was gerade auch nach Rechtsprechung des EuGH nicht erforderlich ist.

Entgegen der Auffassung des Klägers kann die Klagebefugnis auch nicht durch eine völkerrechtsfreundliche und unionsrechtsfreundliche Auslegung des § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK begründet werden. Eine solche Konstruktion hat das Bundesverwaltungsgericht bereits vor der Änderung des UmwRG abgelehnt und die Klagebefugnis ausdrücklich aus dem materiellen Recht – § 47 BImSchG – abgeleitet.

3.

Eine Klagebefugnis des Klägers folgt auch nicht unmittelbar aus dem Unionsrecht. Insbesondere folgt dies nicht aus der weiteren Entscheidung des EuGH vom 08. November 2016 – C-243/15 (Lesoochranárske zoskupenie VLK /Obvodný úrad Trencín – „slowakischer Braunbär II“). In diesem Verfahren beruhte das Klagerecht der Umweltschutzorganisation auf Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 (FFH-Richtlinie) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 b AK. Insofern war eine Entscheidung streitgegenständlich, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK fällt (EuGH a.a.O., Rn. 55 ff.), der im Gegensatz zum Abs. 3 unionsrechtlich umgesetzt worden ist. Eine weitergehende Aussage bezüglich des Anwendungsbereichs von Art. 9 Abs. 3 AK, geschweige denn eine Aussage, wonach eine unmittelbare Anwendung dieser Norm erforderlich wäre, enthält die Entscheidung nicht.

Art. 47 der EU-Grundrechtecharta begründet ebenfalls keine Klagebefugnis des Klägers. In dieser Norm kommt der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Unionsrecht zum Ausdruck. Jedoch setzt das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf voraus, dass unionsrechtlich garantierte Rechte oder Freiheiten betroffen sind. Ein solches Recht liegt aber gerade im Hinblick auf den Kläger nicht vor.

Die Kammer hat im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens davon abgesehen, das Verfahren auszusetzen und die vom Kläger formulierten Vorlagefragen an den EuGH vorzulegen. Zwar wäre eine solche Vorlage zulässig, da die Vorlagefragen Sekundärrecht der Europäischen Union, mithin die Auslegung der Handlungen der Organe im Sinne des Art. 267 Abs. 1 b) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) betreffen. Da eine Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV jedoch nur für das Gericht besteht, dessen Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden kann, bestand bezüglich der Vorlage ein Ermessen der Kammer, von dem pflichtgemäß Gebrauch zu machen war. Im Rahmen dieses Ermessens war für die Kammer maßgeblich, dass nicht absehbar war, welche Fragen gegebenenfalls in der Rechtsmittelinstanz entscheidungserheblich sein werden. Zur Vermeidung von verschiedenen Vorlagen durch unterschiedliche Instanzen war es deshalb nach Auffassung der Kammer prozessökonomischer, von einer Vorlage abzusehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei waren die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen in Anwendung des Rechtsgedankens aus §154 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären und dem Kläger aufzuerlegen, da sie einen eigenen Sachantrag gestellt und sich somit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Die Berufung war gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Aus demselben Grund war die Sprungrevision gemäß §§ 134 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.