Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 02. Aug. 2018 - 1 C 11685/16

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Hiervon ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, welche dieser selbst zu tragen hat.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung des Wasserschutzgebietes „B.“ zugunsten des Beigeladenen.

Im Bereich der 1969 gebildeten Gemeinde B. lag das 1973 festgesetzte Wasserschutzgebiet um den sogenannten Brunnen 3. Die Wassergewinnungsanlage sichert seit den 1960er Jahren die Trinkwasserversorgung der Gemeinde bzw. des Ortsteils B.. Die Rechtsverordnung verlor 2003 ihre Gültigkeit.

Die am 8. Dezember 2015 nach Veröffentlichung im Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz in Kraft getretene und hier streitgegenständliche Rechtsverordnung vom 30. Oktober 2015 führte zu einer räumlichen Erweiterung des unter Schutz gestellten Gebietes, das eine Größe von 126,94 ha hat. Es ist in die Schutzzone I (Fassungsbereich) und III (Weitere Schutzzone) gegliedert. In die Schutzzone III fallen nunmehr erstmals auch die in der Gemarkung H. gelegenen Parzellen Nrn. …, … und … der Antragstellerin.

Genutzt werden die Parzellen vom Bundessortenamt, einer selbständigen Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft, die Hoheitsaufgaben im Bereich des Schutzes und der Zulassung neuer Pflanzensorten wahrnimmt. Nach Abschluss eines von 1987 bis 1995 durchgeführten Genehmigungsverfahrens mit einem Investitionsaufwand von ca. 10,8 Mio. DM hat das Bundessortenamt die Prüfstelle H. eingerichtet. Ausschlaggebend für die Wahl des Standortes war laut Angabe der Antragstellerin, dass die Prüfstelle nicht im Geltungsbereich eines Wasserschutzgebietes liegen sollte. In der Liegenschaft werden vornehmlich Maissorten angebaut, um diese auf ihre Unterscheidbarkeit, Homogenität und Beständigkeit zu untersuchen.

Der Neufestsetzung des Wasserschutzgebietes gingen folgende Verfahrensschritte voraus:

Am 29. August 2012 stellte der Beigeladene einen förmlichen Ausweisungsantrag unter Beifügung eines Erläuterungsberichtes des Ing.-Büros G., B., vom gleichen Tag. Die Festsetzung einer Schutzzone II wurde darin nicht für erforderlich gehalten. Ab Mitte November 2012 beteiligte die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd (SGD Süd) die Träger öffentlicher Belange. Mit Schreiben vom 5. Februar 2013 nahmen die Antragstellerin und das Bundessortenamt zum geplanten Vorhaben Stellung und machten im Wesentlichen geltend, die Existenz der Prüfstelle H. sei bei einer Ausdehnung der Schutzzone III auf die Liegenschaft gefährdet. Am 25. Juni 2013 fand daraufhin ein Gespräch zwischen Behördenvertretern auf der einen sowie der Antragstellerin und dem Bundessortenamt auf der anderen Seite statt. Am 5. und 19. Dezember 2013 wurde die öffentliche Auslegung des Verordnungsentwurfs in den Amtsblättern der Gemeinden H. und B. bekanntgemacht. Darin heißt es unter anderem:

„Das geplante Wasserschutzgebiet liegt in den Gemeinden B. und H.. Von der Unterschutzstellung sind teilweise die Gemarkungen B. und H. betroffen.“

Die Auslegung des Entwurfs der Rechtsverordnung erfolgte vom 6. Januar bis zum 5. Februar 2014. Bei dem Erörterungstermin vom 25. Juni 2014 konnten die Einwendungen der Antragstellerin nicht ausgeräumt werden. Zur Abklärung der weiteren Vorgehensweise fand am 18. März 2015 ein Besprechungstermin mit Vertretern der SGD Süd und des Ing.-Büros statt. In einer E-Mail vom 26. Oktober 2015 heißt es:

„… bei dem Termin vom 18.03.2015, bei dem es auch um die Grenzen (Herausnahme Bundessortenamt) ging, wurde besprochen, dass eine Änderung der Grenzen aus hydrogeologischen Gründen nicht möglich ist.“

Am 24. Juni 2016 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, dass ihre vorgetragenen Einwände der Rechtsverordnung nicht entgegenstünden.

Ihren am 7. Dezember 2016 gestellten Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle begründete die Antragstellerin zunächst damit, dass die Zulässigkeit ihres Begehrens außer Frage stehe. Eine Antragsbefugnis ergebe sich sowohl aus ihrer Eigentumsbetroffenheit als auch im Hinblick auf ihre Behördeneigenschaft.

Darüber hinaus habe der Antrag auch in der Sache Erfolg. Dabei falle ins Gewicht, dass die angefochtene Rechtsverordnung schon in formeller Hinsicht fehlerhaft sei.

So liege ein Verstoß gegen die Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung nach § 14a ff. des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung – UVPG – in der hier maßgeblichen Fassung vor. Zwar bestehe nach der Legaldefinition in § 2 Abs. 5 Satz 1 UVPG eine UVP-Pflicht nur für verpflichtende Pläne und Prognosen. Dies gelte jedoch auch für die Ausweisung eines Wasserschutzgebietes, da das Ermessen nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Wasserhaushaltsgesetz – WHG – durch die rechtsbegrifflichen Festsetzungsvoraussetzungen in hohem Maße gesetzlich gebunden und weithin auf Null reduziert sei.

Des Weiteren leide die Verordnung an einem Ermittlungs-, Begründungs- und Erörterungsdefizit, weil der Antragsgegner in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren sowie in dem nachträglichen Schreiben vom 24. Juni 2016 ihre spezifische Betroffenheit und damit das konkrete und eigengeartete Konfliktpotential des vorliegenden Falles negiert habe. Die sich aus der vorgefundenen und bestandsgeschützten Nutzung der Liegenschaft resultierende Sondersituation sei unerörtert geblieben. Man habe in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt, dass das Bundessortenamt im Interesse des Gemeinwohls hoheitliche Aufgaben wahrnehme. Gleiches gelte für den Umstand, dass die Anlagen und Einrichtungen der Prüfstelle H. nach einem langwierigen und umfassend angelegten Genehmigungsverfahren unter einvernehmlicher Mitwirkung aller beteiligter Behörden mit hohem Investitionsaufwand errichtet worden sei und bei der Auswahl der Liegenschaft Konsens darüber bestanden habe, dass der Standort der Prüfstelle nicht in einem Wasserschutzgebiet gelegen sein sollte.

Materiell habe der Antragsgegner gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot sowie die gebotene Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit verstoßen. Die in § 4 Abs. 3 der Verordnung geregelten Verbote und Beschränkungen in der Weiteren Schutzzone III würden sich auf einzelne Sektoren beziehen. Die Nutzung der Liegenschaft durch die Anlagen, Einrichtungen und Sortenprüfungen des Bundessortenamtes, die seiner hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung dienten, ließen sich unter keinem Sektor rechtssicher subsumieren. Insbesondere seien sie weder dem Sektor „Industrie und Gewerbe“ noch dem Sektor „landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche und gärtnerische Nutzungen“ im funktionellen Sinne der Bodenertragswirtschaft zuzuordnen. Halte man sich in der hier gebotenen Weise an den funktionalen Begriff der Landwirtschaft im Sinne der Bodenertragswirtschaft, so könnten die staatshoheitlichen Sortenprüfungen des Bundessortenamtes bei funktionsorientierter und systematischer Zuordnung nur zu den „sonstigen Nutzungen“ gerechnet werden. Als solche seien sie jedoch von § 4 Abs. 3 der Rechtsverordnung – RVO – nicht erfasst. Zwar gehe der Antragsgegner offenbar davon aus, dass die Anlagen, Einrichtungen und Tätigkeiten der Prüfstelle H. den Nutzungsverboten und -beschränkungen der Verordnung unterlägen. Gegen diesen Standpunkt richteten sich jedoch ihre bereits im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Einwendungen. Indessen komme es rechtlich nicht auf die subjektiven Vorstellungen des Normgebers, sondern auf den objektiven Norminhalt an, der nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ermittelt werden müsse. Wenn sich der in den Verwaltungsvorgängen dokumentierte Wille des Verordnungsgebers und der objektive Norminhalt widersprächen, sei die betreffende Rechtsnorm wegen Inkongruenz nichtig. Das sei vorliegend anzunehmen.

Unklar erscheine zudem die salvatorische Bestandsschutzklausel in § 6 Abs. 3 RVO. Danach sei die Prüfstelle von den Nutzungsverboten und -beschränkungen der Verordnung ausgenommen. Hiervon weiche indes das eigene Verständnis der Antragstellerin ab.

Ferner verletze die Verordnung § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Raumordnungsgesetz – ROG – wegen einer Nichtbeachtung der regionalplanerischen Ziele der Raumordnung. Der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar weise das in Frage stehende Gebiet nämlich einerseits als Vorranggebiet für die Landwirtschaft aus. Als Ziel der Raumordnung bestimme Nr. 2.3.1.2, dass hier keine außerlandwirtschaftliche Nutzung zulässig sei. Im Hinblick auf den mit der streitgegenständlichen Wasserschutzgebietsfestsetzung verfolgten Grundwasserschutz sei indes andererseits auch darauf hinzuweisen, dass der Plan das in Frage stehende Gebiet im Regionalplan nicht als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz ausgewiesen habe (vgl. Nr. 2.2.3.2). Darin lägen nicht miteinander zu vereinbarende Vorrangbestimmungen. Ebenso könne die Teilhabe der Prüfstelle am vorrangigen Bestandsschutz und an der hiermit verbundenen Funktionssicherung der Landwirtschaft nicht aufrechterhalten werden, wenn der raumordnerische Nutzungsvorrang der Landwirtschaft durch die streitgegenständliche Wasserschutzgebietsverordnung in einen normativen, gebietsbezogenen Vorrang des Grundwasserschutzes umgekehrt werde.

Schließlich habe der Antragsgegner das Gebot der Problem- und Konfliktbewältigung durch die dokumentierte „Konfliktausblendung“ inhaltlich verletzt, weil, wie dargestellt, ihre spezifische Betroffenheit sowie diejenige des Bundessortenamtes verkannt worden sei. Der aufgezeigte formell-rechtlich relevante Verstoß gegen die verwaltungsbehördlichen Ermittlungs-, Erörterungs- und Begründungspflichten und das materiell-rechtlich relevante Defizit im Abwägungsvorgang in Gestalt der mangelnden Problem- und Konfliktbewältigung ließen vermuten, dass auch das Abwägungsergebnis – jedenfalls hinsichtlich der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Festsetzung und Abgrenzung des Schutzgebietes sowie des Umfangs der Schutzanordnungen – einer materiell-rechtlichen Kontrolle nicht standhalten könne.

Mit Schreiben vom 20. März 2018 hat der Senat die Beteiligten darauf hingewiesen, dass die Antragsbefugnis zweifelhaft sei.

Die Antragstellerin ist diesen Bedenken entgegengetreten und hat ergänzend ausgeführt, sie habe mit Blick auf den vorgenannten Hinweis jedenfalls ein Rechtsschutzinteresse an der Festsetzung, dass die Rechtsverordnung auf sie nicht anwendbar sei. Eine derart allgemein gefasste Unanwendbarkeitserklärung stelle gegenüber dem gesetzlich vorgesehenen Ausspruch der Unwirksamkeit nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein prozessrechtlich zulässiges Minus dar.

Die Antragstellerin beantragt,

die Rechtsverordnung vom 30. Oktober 2015 über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes im Rhein-Pfalz-Kreis in der Gemarkung B. und im Landkreis Bad Dürkheim in der Gemarkung H. zugunsten des Beigeladenen für unwirksam zu erklären;

hilfsweise,

festzustellen, dass die vorgenannte Rechtsverordnung auf den gegenwärtigen und künftigen Bestand und Betrieb von Anlagen und sonstigen Einrichtungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung rechtmäßig bestehen, nicht anwendbar ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag einschließlich des Hilfsantrages abzulehnen.

Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

Der Antragsgegner verteidigt die von ihm erlassene Rechtsverordnung mit eigenen Ausführungen. Der Beigeladene hat sich zum Verfahren nicht geäußert.

In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin beantragt, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis zu erheben zur Erforderlichkeit des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln, namentlich des Herbizids Terbuthylazin. Der Senat hat eine Beweiserhebung zu den im Einzelnen aufgestellten Tatsachenbehauptungen abgelehnt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus dem Inhalt der Gerichtsakte mit den zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätzen sowie aus den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners (1 Ordner und 1 Hefter).

Der Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle (A.) sowie das hilfsweise gestellte Begehren auf Feststellung, dass die angegriffene Rechtsverordnung – RVO – auf den gegenwärtigen und künftigen Bestand und Betrieb der Prüfstelle H. nicht anwendbar ist (B.), bleiben erfolglos.

A.

Der Normenkontrollantrag auf Feststellung der Unwirksamkeit der Rechtsverordnung vom 30. Oktober 2015 über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes im Rhein-Pfalz-Kreis in der Gemarkung B. und im Landkreis Bad Dürkheim in der Gemarkung H. zugunsten des Beigeladenen ist weder zulässig (I.) noch begründet (II.).

I. Der vorliegende Antrag ist zwar gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. § 4 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – statthaft; die angegriffene Rechtsverordnung unterfällt nicht der Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO. Der Antragstellerin steht jedoch keine Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu.

1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO besitzt ein Antragsteller die erforderliche Antragsbefugnis, wenn er geltend machen kann, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es reicht aus, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn die Rechte des Antragstellers in einem Normenkontrollverfahren unter Zugrundelegung seines Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10 –, NVwZ 2012, 185).

Soweit ein Individualinteresse durch eine öffentlich-rechtliche Norm geschützt und insofern ein öffentliches Recht begründet wird, genügt grundsätzlich jede Einschränkung des Betroffenen in rechtlich geschützten Interessen zur Begründung einer Antragsbefugnis. Ferner ist zum Beispiel ein Grundstückseigentümer oder ein sonstiger Nutzungsberechtigter, denen durch eine Norm eine (wenn auch nur unwesentliche) Beschränkung der Nutzung des Grundstücks auferlegt wird, bereits in seiner durch Art. 14 Grundgesetz – GG – geschützten Rechtsstellung betroffen. Eine Betroffenheit kann sich darüber hinaus auch aus zivilrechtlichen Besitzrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. April 1989 – 1 BvR 1680/93 –, BVerfGE 98, 17). Daher ist einer Anstalt des öffentlichen Rechts, wie die Antragstellerin, ebenfalls die Antragsbefugnis nicht abzusprechen, wenn sie vorbringen kann, dass ihr einfach gesetzlich geregeltes und geschütztes Grundeigentum durch die angefochtene Rechtsverordnung beeinträchtigt ist. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Gemäß § 6 Abs. 3 RVO genießen Anlagen und sonstige Einrichtungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung rechtmäßig vorhanden und die nach Maßgabe des sonstigen öffentlichen Rechts in Bestand und Betrieb geschützt sind, Bestandsschutz. Dazu hat die Antragstellerin ausgeführt (vgl. Seiten 34, 35 der Antragsschrift):

„Den dort garantierten Bestandsschutz ‚für Anlagen und sonstige Einrichtungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung rechtmäßig bestehen und die nach Maßgabe des öffentlichen Rechts in Bestand und Betrieb geschützt sind‘, wird man nach dem Wortlaut der Klausel so verstehen müssen, dass nicht nur der vorgefundene Bestandsschutz, sondern auch der künftige Bestandsschutz nach § 6 Abs. 3 der Rechtsverordnung in gegenständlicher Hinsicht ‚Bestand und Betrieb‘ der vorhandenen Anlagen und sonstigen Einrichtungen abdeckt. Der so verstandene Bestandsschutz für die Existenz von Anlagen und sonstigen Einrichtungen und für deren Betrieb umfasst auch die ausgeübte, behördlich genehmigte und mietvertraglich von der Antragstellerin gestattete Nutzung der Liegenschaft durch das Bundessortenamt in der Prüfstelle H., also auch die ausgeübte Prüftätigkeit als ‚Betrieb‘. Dieser bleibt hiernach unberührt. Bei dieser Auslegung sind die Nutzungsverbote und -beschränkungen der Verordnung auf die bestimmungsgemäße Nutzung der Liegenschaft der Antragstellerin durch das Bundessortenamt nicht anwendbar.“

Dem ist von Seiten des Senats nichts hinzuzufügen. Insbesondere hat die Antragstellerin mit diesem Vorbringen eine mögliche Rechtsverletzung nicht nur nicht substantiiert behauptet, sondern vielmehr sogar selbst verneint. Anders als die Antragstellerin meint, kann von einer „unsicheren“ Auslegung ebenso wenig die Rede sein, wie von einem abweichenden Verständnis des Antragsgegners. So trifft es nicht zu, dass sich der Antragsgegner in seinem Schreiben an die Antragstellerin vom 24. Juni 2016 auf die Aussage beschränkt hat, dass nur die Betriebsgebäude bestandsgeschützt seien. Vielmehr hat er in dem vorgenannten Schriftsatz ausdrücklich erklärt:

„Mit der Abgrenzung der Zone III und den damit verbundenen Verboten, die in der Rechtsverordnung festgelegt sind, ist die Nutzung Ihres landwirtschaftlichen Betriebes nicht eingeschränkt. So kann beispielsweise nach wie vor eine ordnungsgemäße Landbewirtschaftung ausgeübt werden, der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, die in Wasserschutzgebieten erlaubt sind, ist ebenfalls möglich.“

Davon abgesehen kommt es nicht auf vorprozessuale oder Prozesserklärungen des Antragsgegners, sondern allein auf die Auslegung der streitbefangenen Norm, hier des § 6 Abs. 3 RVO, nach den von der Rechtswissenschaft entwickelten und allgemein anerkannten Methoden an. Bereits der Wortlaut der Regelung ist indes eindeutig (so auch die Antragstellerin in der Antragsschrift).

Eine abweichende Bewertung wäre nach allem lediglich dann angezeigt, wenn § 6 Abs. 3 RVO, wie die Antragstellerin vorträgt, zu unbestimmt und damit unwirksam wäre. Bei der Bestandsschutzregelung handelt es sich indes um eine auslegungsfähige Generalklausel, deren Inhalt jedenfalls ohne Weiteres bestimmbar ist, sodass Zweifel an ihrer Wirksamkeit nicht bestehen.

Mit Blick auf die Befürchtung der Antragstellerin, das Herbizid Terbuthylazin nicht mehr verwenden zu dürfen, bleibt dessen ungeachtet festzuhalten, dass mangels Anwendungsbeschränkung (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 25.8 RVO i.V.m. § 3 Abs. 2 der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung) ein Einsatz zulässig ist. Darauf, dass in Baden-Württemberg insofern eine andere Rechtslage auf der Grundlage des dortigen Landeswasserrechts und in Bayern teilweise eine abweichende Verwaltungspraxis existiert, kommt es nicht an. Etwaige Änderungen aufgrund einer ins Blaue hinein befürchteten künftigen Gesetzesänderung sind im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners derzeit nicht „absehbar“ im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO.

2. Eine Antragsbefugnis der Antragstellerin folgt ferner nicht aus § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO, wonach auch „jede Behörde“ einen Normenkontrollantrag stellen kann. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die antragstellende Behörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die umstrittene Rechtsvorschrift zu beachten hat (BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 – 4 NB 10.88 –, BVerwGE 81, 307). Davon kann vorliegend jedoch ebenfalls nicht ausgegangen werden, da sie berührende Festsetzungen der Rechtsverordnung im Hinblick auf das Vorliegen der Voraussetzungen der Bestandsschutzklausel in § 6 Abs. 3 RVO nicht mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit ersichtlich sind. Die Ausführungen des Senats zu § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO gelten hier sinngemäß.

II.

Davon unabhängig ist das Begehren der Antragstellerin unbegründet. Die angegriffene Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

1. Durchgreifende formelle Fehler sind nicht ersichtlich.

a. Zwar wurde die Bekanntmachung der Auslegung des Verordnungsentwurfs nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechend durchgeführt. Dieser Verfahrensfehler führt jedoch nicht zur Unwirksamkeit der Verordnung.

§ 73 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG –, der über §§ 122 Abs. 1, 110 Abs. 1 Landeswassergesetz – LWG – in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 22. Januar 2004 (GVBl. 2004, 54) i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – anwendbar ist, verlangt die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung. Dies zielt darauf ab, eine „Anstoßwirkung“ in dem Sinne zu erzielen, dass den möglicherweise Interessierten bewusst wird, dass sie möglicherweise interessiert sind und deshalb erforderlichenfalls weitere Schritte unternehmen müssen, um ihr Interesse wahrnehmen zu können. Zu den zu unternehmenden Schritten gehört es in erster Linie, die Unterlagen des Vorhabens einzusehen. Die ortsübliche Bekanntmachung muss also den möglicherweise Interessierten den „verlässlichen“ Anstoß zur näheren Befassung mit dem Vorhaben geben. Die betroffenen Grundstückseigentümer müssen dem Bekanntmachungstext ohne weiteres entnehmen können, dass ihre Grundstücke von dem Vorhaben erfasst sind. Wann diese Voraussetzung im Einzelfall gegeben ist, wird wesentlich von den jeweiligen konkreten Umständen abhängen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 – 4 C 22/80 –, BVerwGE 69, 344).

Dies vorausgeschickt ist es nicht zwingend erforderlich, dass in dem Text die betroffenen Grundstücke nach Flurnummern zu bezeichnen sind. Besitzt das von dem Entwurf der Wasserschutzgebietsverordnung betroffene Gebiet bereits eine geografische Bezeichnung, so wird es durch den Verweis auf diesen Namen gekennzeichnet und damit der möglicherweise interessierte Bürger ausreichend informiert. Notwendig ist allerdings, dass die Fläche, auf die sich die geografische Bezeichnung bezieht, hinreichend identisch mit dem von dem Entwurf der Verordnung erfassten Gebiet ist. Hierzu kann regelmäßig an markante Einrichtungen wie Straßen, Wasserläufe, Schienenwege, aber auch an gebietsbeherrschende Bauwerke, vorhandene Anlagen oder Flurnamen angeknüpft werden. Häufig wird sich auch eine schlagwortartige Zusammensetzung von geläufigen Namen anbieten, um dem Informationsinteresse des Bürgers genügen zu können. Auch Richtungsangaben können in Betracht kommen. Schließlich ist die Beifügung einer Planskizze zu empfehlen. Entscheidend wird stets sein, den interessierten Bürger darauf aufmerksam zu machen, welchen Teil des Gemeindegebietes der Plangeber durch die Rechtsverordnung zu erfassen gedenkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984, a.a.O.; siehe auch BayVGH, Urteil vom 11. April 2000 – 22 N 99.2159 –, BayVBl. 2000, 531).

Diese Anforderungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Der Bekanntmachungstext des Antragsgegners beschränkt sich auf die bloße Angabe, von der Unterschutzstellung seien teilweise die Gemarkungen B. und H. betroffen. Weitere geografische Kennzeichnungen oder auch eine zur besseren Orientierung mit abgedruckte Planzeichnung sind nicht vorhanden. Der Bekanntmachungstext konnte somit gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern nicht den notwendigen Befassungsanstoß liefern.

Jedoch kann hier dem berechtigten Anliegen der Normerhaltung Rechnung getragen werden.

Ein spezielles Fehlerfolgenrecht für Wasserschutzgebietsverordnungen fehlt allerdings. Daher gilt an sich der allgemeine Grundsatz, dass eine rechtswidrige Rechtsnorm unwirksam und damit unverbindlich ist (vgl. Schwind in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 51). Zieht man Regelungen orientierungshalber heran, die der Gesetzgeber dort erlassen hat, wo ihm die Normerhaltung ein besonderes Anliegen war, namentlich § 214 f. Baugesetzbuch – BauGB –, so zeigt sich, dass die Verletzung von Vorschriften über die Bürgerbeteiligung einschließlich der Bestimmung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, wonach Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen sind, grundsätzlich, wie sich aus § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ergibt, als „beachtlich“ anzusehen ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 11. April 2000, a.a.O.). In Anwendung des Rechtsgedankens des § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist ein solcher Verstoß vorliegend jedoch unbeachtlich, da er nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Rechtsverordnung geltend gemacht worden ist.

Selbst wenn man eine Übertragung der ausdrücklich nur für das Recht der Bauleitplanung entwickelten Grundsätze auf wasserrechtliche Schutzgebietsverordnungen ablehnt, ergibt sich vorliegend indes keine andere Beurteilung, da bei einer Gesamtbetrachtung aller Umstände ausgeschlossen werden kann, dass die angegriffene Verordnung ohne den Verfahrensfehler einen anderen Inhalt erhalten hätte. Es sind nämlich auch im Nachhinein weder Anhaltspunkte dafür vorgetragen worden noch sonst erkennbar, dass von der Verordnung betroffene Grundstückseigentümer durch die unzureichende Beschreibung des Geltungsbereichs der Verordnung an der Erhebung von Einwendungen gehindert worden sind oder dies ihnen unzumutbar erschwert worden ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 25. Januar 2008 – 22 N 04.3471 –, ZfW 2010, 177; a.A. BayVGH, Urteil vom 11. April 2000, a.a.O.). Namentlich hat gerade die Antragstellerin ihre Bedenken schon im Rahmen der Behördenbeteiligung umfänglich vortragen können. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass sich bei den Gemeindeverwaltungen H. und B. bzw. bei der SGD Süd keine sonstigen Betroffenen mit dem Hinweis gemeldet haben, an der Einsichtnahme in die Unterlagen oder der Erhebung von Einwendungen gehindert worden zu sein.

b. Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin besteht vorliegend keine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP). Eine solche Pflicht ergibt sich nicht aus § 14b Abs. 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung – UVPG – in der hierfür maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94), da Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten weder in der Anlage III Nr. 1 noch Nr. 2 der vorgenannten Norm aufgeführt sind. Auch eine Verpflichtung nach § 14b Abs. 2 UVPG ist zu verneinen, weil die angefochtene Verordnung keinen Plan oder Programm im Sinne des UVPG darstellt, der einen Rahmen für spätere Vorhaben setzt. Nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 5 Satz 1 UVPG fallen hierunter nur bundesrechtlich vorgesehene Pläne oder Programme, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder Änderung eine Behörde durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften verpflichtet ist. Die Festsetzung von Wasserschutzgebieten ist aber nach dem Gesetzeswortlaut des § 51 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz – WHG – in das behördliche Ermessen gestellt, sodass es an der „Verpflichtung“ im Sinne des § 2 UVPG fehlt (siehe auch Reinhardt, Natur und Recht 2005, 499).

Im Übrigen sprechen auch der Sinn und Zweck der §§ 14a ff. UVPG gegen eine Pflicht zur SUP im Rahmen einer Wasserschutzgebietsfestsetzung. Die SUP ergänzt die Umweltverträglichkeitsprüfung. Der Unterschied liegt vor allem darin, dass die SUP früher ansetzt als die UVP. Während die UVP erst bei der Zulassung umwelterheblicher Vorhaben zum Einsatz kommt, wird die SUP bereits auf der Planungsebene durchgeführt, weil wichtige umweltbedeutsame Weichenstellungen oft bereits im Rahmen vorlaufender Pläne und Programme getroffen werden. Die frühzeitige Berücksichtigung von Umweltbelangen dient der Sicherstellung eines hohen Umweltschutzniveaus auch für die planerischen Entscheidungsebenen. Die Entscheidung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes ist allerdings nicht durch eine gestaltende Abwägung im Sinne des Fachplanungsrechts gekennzeichnet. Sie ist mithin keine spezifisch fachplanerische Entscheidung, sondern vielmehr das Ergebnis eines differenzierten Bewertungs- und Gestaltungsprozesses. Denn bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes geht es nicht um die planende, potentiell eine Vielzahl von Lösungen zulassende Einordnung eines Vorhabens in die Umwelt, sondern um die Sicherung der an einem bestimmten Ort vorhandenen natürlichen Gewässerressourcen zum Wohl der Allgemeinheit. Das Wohl der Allgemeinheit bestimmt sowohl das Ziel als auch die Grenze der ein Wasserschutzgebiet betreffenden Festsetzungen (vgl. VGH BW, Urteil vom 24. März 2014 – 3 S 280/10 –, juris).

Insoweit kann eine Rechtsverordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes nicht mit einer echten planerischen Entscheidung, bei denen eine SUP sinnvoll ist und ihren Zweck erfüllt, gleichgesetzt werden. Ein „koordinativ-rahmensetzender Charakter“ – wie von der Antragstellerin vorgetragen – ist hier zu verneinen. Mögliche kollidierende Belange sind im Rahmen des Festsetzungsverfahrens in Rechnung zu stellen; einer vorgezogenen SUP bedurfte es nicht.

Die von der Antragstellerin als Beleg für ihre Ansicht angeführte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (Urteil vom 27. Oktober 2016 – C 290/15 –, juris) steht dieser Beurteilung nicht entgegen. Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens war die Auslegung von Art. 2 Buchst. a und Artikel 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. 2001, L 197, S. 30), auf deren Vorgaben § 2 Abs. 5 UVPG beruhte. Der Gerichtshof hatte entschieden, dass ein Regelungserlass der Region Wallonien, der verschiedene Bestimmungen über die Errichtung von Windkraftanlagen enthält, die im Rahmen der Erteilung von verwaltungsrechtlichen Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb solcher Anlagen einzuhalten sind, unter den Begriff „Pläne und Programme“ im Sinne dieser Richtlinie fällt. Für die hier relevante Frage der Anwendung des § 14b UVPG auf Wasserschutzgebiete und die in diesem Zusammenhang gebotene Auslegung des Begriffs „Programme“ in § 2 Abs. 5 UVPG unter europarechtlichen Gesichtspunkten ist die Entscheidung unerheblich.

c. Weiterhin ist die Verordnung nicht wegen eines Ermittlungs-, Begründungs- oder Erörterungsdefizits aufzuheben. Zu Unrecht beanstandet die Antragstellerin, der Antragsgegner habe ihre spezifische Betroffenheit und damit das konkrete und eigengeartete Konfliktpotential des vorliegenden Falles, darunter insbesondere die Ausübung hoheitlicher Aufgaben durch das Bundessortenamt, außer Acht gelassen.

Ein Verfahrensverstoß lässt sich auch insofern nicht feststellen. So haben sowohl die Antragstellerin als auch das Bundessortenamt bei der Anhörung der Träger öffentlicher Belange ihre Einwände schriftlich dargelegt. Der Antragsgegner durfte deshalb davon ausgehen, dass sämtliche relevanten Fakten vorgebracht worden waren. Der Einwand der Antragstellerin, ihre spezifische Betroffenheit sei negiert worden, trifft nicht zu, zumal der Antragsgegner sie und die Vertreter des Bundessortenamtes am 25. Juni 2013 zu einer Besprechung eingeladen hatten, bei der sie ihre Bedenken nochmals ausführlich darlegen konnten. Auch erfolgte im Rahmen des Erörterungstermins vom 25. Juni 2014 eine hinreichend substantielle Behandlung der sich stellenden Fragen. Schließlich hat sich der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 24. Juni 2016 mit den Bedenken der Antragstellerin befasst. Dabei wurde auch nicht übersehen, dass die Hoheitsaufgaben des Sortenschutzes und der Sortenzulassung wahrgenommen werden und die Prüfstelle H. nach einem langwierigen Genehmigungsverfahren mit erheblichem Investitionsaufwand aufgebaut worden war. Die von der Antragstellerin erhobenen Rügen waren jedoch mangels Einschränkung für den Betrieb der Prüfstelle nicht relevant, sodass keine Veranlassung bestand, hierauf näher einzugehen.

2. Die Rechtsverordnung ist in materieller Hinsicht ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken ausgesetzt.

Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) – WHG – i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. Juli 2009 (BGBl. I, S. 2585) können Wasserschutzgebiete unter anderem festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, ein Gewässer – wozu gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG auch das Grundwasser gehört – im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Festsetzung dann, wenn das Wasservorkommen schutzbedürftig, schutzwürdig und schutzfähig ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. Februar 2005 – 1 C 10358/04. OVG – m.w.N., ESOVGRP). Wasserschutzgebiete werden von der oberen Wasserbehörde festgesetzt, wobei nach Schutzzonen gestaffelte Verbote, Beschränkungen und Duldungspflichten angeordnet werden können (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 LWG).

Die Voraussetzungen sind hier erfüllt und zwischen den Beteiligten weitgehend unstreitig, sodass der Senat von weiteren Darlegungen absieht, soweit nicht die Antragstellerin einzelne Gesichtspunkte aufgegriffen und zum Gegenstand ihres Vortrages gemacht hat.

a) Der Bestimmtheitsgrundsatz ist – anders als die Antragstellerin meint – nicht deshalb verletzt, weil Unklarheiten darüber bestehen, ob die in der Rechtsverordnung enthaltenen Nutzungsverbote und -beschränkungen auf die an das Bundessortenamt überlassene Liegenschaft anwendbar sind.

Die Rüge der Antragstellerin, die Tätigkeit des Bundessortenamtes lasse sich den in der Verordnung genannten Teilabschnitten „Industrie und Gewerbe“, „Abwasserbeseitigung und Abwasseranlagen“, „Abfallentsorgung“, „Siedlung und Verkehr“, „Eingriffe in den Untergrund“, „Landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche und gärtnerische Nutzungen“ sowie „sonstige Nutzungen“ nicht rechtssicher zuordnen, überzeugt nicht. Denn unabhängig von der Frage der Reichweite der Bestandsschutzklausel des § 6 Abs. 3 RVO stellen die vorstehend wiedergegebenen Bezeichnungen reine Gliederungspunkte bzw. Überschriften dar, denen selbst kein Regelungsgehalt zukommt.

Dessen ungeachtet sind die in den Nrn. 1 bis 32 des § 4 Abs. 3 RVO enthaltenen Verbotstatbestände für die Adressaten und somit auch für die Antragstellerin klar erkennbar. Dies gilt auch für § 4 Abs. 3 Nr. 25 RVO, wonach eine landwirtschaftliche einschließlich gartenbauliche sowie forstwirtschaftliche Betriebsführung und Nutzung, soweit sie nicht grundwasserschonend unter Vorsorgegesichtspunkten betrieben wird, verboten ist. Der Inhalt der Vorschrift erschließt sich insbesondere unter Berücksichtigung der nachfolgend in Nrn. 25.1 bis 25.8 genannten Beispielfälle.

In diesem Zusammenhang kommt es auch nicht darauf an, dass das Bundessortenamt eine hoheitliche Aufgabe wahrnimmt, da dies eine landwirtschaftliche Betätigung im Sinne eines „pflanzbaulich genutzten Ackerlandes“, wie hier, nicht ausschließt. Ob gefährdende Verunreinigungen des Grundwassers durch eine betriebswirtschaftlich geführte Einrichtung oder aufgrund der Ausübung öffentlich-rechtlicher Funktionen entstehen, ist für den Schutz des Grundwassers unerheblich. Für die Annahme einer Inkongruenz, die zur Unwirksamkeit der Verordnung führen müsste, fehlen nach allem jegliche Anhaltspunkte.

b) Darüber hinaus ist die Wasserschutzgebietsverordnung mit den im Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar festgelegten Zielen der Raumordnung vereinbar, sodass ein Verstoß gegen die Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Raumordnungsgesetz – ROG – ebenfalls ausscheidet.

Auf der Grundlage des Staatsvertrages zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet vom 26. Juli 2005 (GVBl. Rh.-Pf. vom 31. Januar 2006, S. 33) hat die Verbandsversammlung des Verbandes Region Rhein-Neckar am 27. September 2013 die Satzung über die Feststellung des vorstehenden Regionalplans beschlossen, die nach erteilter Genehmigung am 15. Dezember 2014 in Kraft getreten ist und das in Frage stehende Gebiet mit der Bestimmung als Ziel der Raumordnung zum großen Teil als Vorranggebiet für die Landwirtschaft ausweist (vgl. Nr. 2.3.1.2 Satz 1 in Verbindung mit dem einschlägigen Kartenmaterial).

Die Festsetzung des Wasserschutzgebiets ruft keinen Zielverstoß hervor. Die Vorranggebiete für die Landwirtschaft dienen der langfristigen Sicherung der verschiedenen Funktionen dieser Bodennutzung. Allerdings folgt aus Nr. 2.3.1.2 Satz 2 der Satzung, dass „Nutzungseinschränkungen durch Rechtsverordnungen zum Schutz der Umwelt“ einzuhalten sind. Das bedeutet, dass die Ausweisung eines Wasserschutzgebiets grundsätzlich möglich ist und nicht mit der Zielbestimmung kollidiert. Die in den jeweiligen Verordnungen getroffenen Regelungen zum Schutz des Trinkwasservorkommens müssen mithin beachtet werden.

Weshalb die fehlende Festsetzung einer Vorrang- oder Vorbehaltsfläche für den Grundwasserschutz in dem hier zu beurteilenden Gebiet und der vorrangige Bestandsschutz sowie die Funktionssicherung der Landwirtschaft in einem Wasserschutzgebiet, das den gebietsbezogenen Vorrang der öffentlichen Wasserversorgung normativ sicherstelle und durchsetze, nicht zu halten seien und sogar zu einer „Vorrangkollision“ und zu einer „Umkehrung des Nutzungsvorrangs“ führen sollen – so die Argumentation in der Antragsbegründung –, erschließt sich dem Senat nicht. Sämtliche Festsetzungen und Regelungen stehen selbstständig nebeneinander, begründen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis oder ergänzen sich gegebenenfalls.

c) Die getroffene Abwägungsentscheidung verletzt schließlich nicht das Gebot der Problem- und Konfliktbewältigung. Der Ansicht der Antragstellerin, ein materiellrechtlich relevanter Fehler resultiere aus dem von ihr vorgetragenen formell-rechtlichen Ermittlungs-, Erörterungs- und Begründungsdefizit, folgt der Senat nicht. Wie bereits dargelegt, wurden sämtliche Belange der Antragstellerin berücksichtigt und rechtsfehlerfrei in die Abwägung einbezogen. Da eine ordnungsgemäße Landwirtschaft bzw. Bodennutzung zur Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben des Bundessortenamtes weiterhin statthaft ist, ist mit der Ausweisung des Wasserschutzgebiets keine unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte der Antragstellerin verbunden. Davon abgesehen ist hier den Interessen des Grundwasserschutzes angesichts des hohen Ranges, welcher der Gewährleistung der Trinkwasserversorgung der Bevölkerung zukommt, der Vorrang einzuräumen.

B.

Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag, dass die Rechtsverordnung auf den gegenwärtigen und künftigen Bestand von Anlagen und sonstigen Einrichtungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung rechtmäßig bestehen, keine Anwendung findet, ist unstatthaft. Denn die Verbindung eines Normenkontrollantrags mit einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist nach § 44 VwGO nicht zulässig. Andernfalls würden völlig unterschiedlich strukturierte Verfahren miteinander verknüpft, für die voneinander abweichende Regelungen über die Entscheidungsform, die Besetzung des Spruchkörpers und die Rechtsmittel gelten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. Januar 1992 – 5 S 893/91 –, juris).

Eine andere stattgebende Entscheidung als die Feststellung der Unwirksamkeit widerspricht im Übrigen der eindeutigen Regelung des § 47 Absatz 5 Satz 2 VwGO und kommt allenfalls in besonderen Ausnahmefällen in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 – 9 CN 1/09 –; BVerwGE 137, 123; siehe auch Redeker in Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Auflage 2014, § 47 Rn. 42). Eine derartige Ausnahmekonstellation, die etwa bei Verstößen der angegriffenen Rechtsnorm gegen Verfassungs- oder Unionsrecht denkbar ist (vgl. hierzu Sodann/Ziekow, 4. Auflage 2014, Rn. 357), liegt hier indes nicht vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der nach § 162 Abs. 3 VwGO maßgeblichen Billigkeit, dem Beigeladenen seine außergerichtlichen Kosten zu erstatten, da dieser keinen Sachantrag gestellt und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht gegeben sind.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000 Euro festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 analog des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).