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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Mai 2017 - 22 N 17.527

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24.05.2017

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Mai 2017 - 22 N 17.527

ra.de-Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Mai 2017 - 22 N 17.527

Gericht

Tenor

I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist insoweit unwirksam, als sie sich auf die Jahre von 2018 bis 2021 bezieht.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist unwirksam.

III. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Unwirksamkeit der am 19. Januar 2017 erlassenen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages, soweit sich diese Verordnung Geltung für die Zukunft beimisst, und der vom 30. Januar 2017 stammenden Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (beide bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22)

1. Bei der Antragstellerin zu 1) handelt es sich um eine Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst.

Der Antragsteller zu 2) - ein eingetragener Verein - bezeichnet sich in der Präambel seiner Satzung als eine selbständige Vereinigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Aus seinem Selbstverständnis, „lebendiger Teil der Kirche zu sein und in der Arbeiterbewegung zu wurzeln“, sei er „politische Bewegung, Selbsthilfebewegung, Bildungs- und Aktionsbewegung sowie internationale Bewegung“; er sieht seine satzungsmäßige Tätigkeit als „Wesens- und Lebensäußerung der Katholischen Kirche“ an. Gemäß § 3 Nr. 1 der Satzung verfolgt er eine sozial- und berufspolitische Zielsetzung; § 3 Nr. 2 der Satzung zufolge liegt sein Zweck in der Förderung der Erziehung, der Volks- und Berufsbildung. Wegen der in der Satzung im Einzelnen hervorgehobenen Ziele und Aufgaben des Antragstellers zu 2) und der Instrumente, mit denen er diese Zwecke insbesondere zu verwirklichen sucht, wird auf § 3 Nrn. 3 und 4 der Satzung verwiesen.

2. Im Gebiet der Antragsgegnerin galten bis einschließlich des Jahres 2014 Verordnungen, die aus Anlass des Europatages sowie des Turamichele-Festes ein Offenhalten von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet (u. U. mit Ausnahme eines einzelnen Ortsteils) zuließen.

3. Am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die sich Geltung nur für Sonntag, den 3. Mai 2015, beilegte. Als Umfeld des Europatages legte sie das von folgenden Straßen und Plätzen eingeschlossene Gebiet fest:

Stetten Straße, Eserwall Straße, Rote-Torwall Straße, Rembold Straße bis Provino Straße, Provino Straße bis Nagahama Allee, Nagahama Allee bis Schäfflerbach Straße, Schäfflerbach Straße bis Argon Straße, Argon Straße, Jakobertor Platz, Oblatterwall Straße, Bert-Brecht Straße bis Klaucke Straße, Klaucke Straße bis Brücken Straße, Brücken Straße, Stephingerberg, Pfärrle, Am Fischertor, Thomm Straße, Liebig Straße, Senkelbach Straße, Holzbach Straße, Rosenau Straße bis Stetten Straße.

Ebenfalls am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die nur für Sonntag, den 27. September 2015, galt und die das Umfeld des Turamichele-Festes wie folgt begrenzte:

Oberbürgermeister-Müller-Ring (zwischen Wertach und Rumpler Straße), Rumpler Straße bis Haunstetter Straße, Haunstetter Straße (zwischen Rumpler Straße und Inverness Allee), Inverness Allee (bis Friedberger Straße), Friedberger Straße bis Berliner Allee, Berliner Allee bis Hans-Böckler Straße, Stadtbach Straße bis zur Sebastian Straße, Sebastian Straße, Riedinger Straße bis Dieselbrücke, entlang der Wertach bis Oberbürgermeister-Müller-Ring.

In einer E-Mail vom 13. Februar 2015 trug der Geschäftsführer der „City Initiative Augsburg“, der eigenem Bekunden zufolge hierbei auf Bitten der ersten stellvertretenden Bürgermeisterin der Antragsgegnerin handelte, Gesichtspunkte an das Ordnungsreferat der Antragsgegnerin heran, die seines Erachtens eine Ausweitung des „Europa-Marktsonntages“ 2015 auf alle Stadtteile der Antragsgegnerin rechtfertigen würden. Dieser E-Mail zufolge sollte am 3. Mai 2015 parallel zum Europatag ein Innenstadtfest stattfinden.

In einer Ausarbeitung vom 16. Februar 2015 wies eine Juristin der Antragsgegnerin u. a. darauf hin, dass der Europatag und das Innenstadtfest als solche - auch ohne die Öffnung von Ladengeschäften - „einen enormen Besucherstrom anziehen“ müssten. Eine dahingehende „nachweisbare Prognose“ gelinge der Antragsgegnerin „vielleicht gerade noch für den Innenstadtbereich, schwerlich aber für den gesamten Außenbereich und das gesamte Stadtgebiet“. In diesem Vermerk heißt es u. a.: „Der Europamarkt ist ohne Tradition und Grenze. Von einer Art ‚Markt‘ kann hier also fast nicht die Rede sein.“

Am 26. März 2015 richtete der Handelsverband Bayern ein Schreiben an den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, in dem er ausführte, die grundsätzliche Einschränkung der Bereiche, innerhalb derer am Europa-Marktsonntag und am Turamichele-Marktsonntag ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, könne „aus rechtlichen Gründen zumindest nachvollzogen werden, aus verbandspolitischen Gründen und im Interesse unserer Mitglieder jedoch nicht.“ Unabhängig hiervon sei nicht erkennbar, warum für den Europa-Marktsonntag ein kleinerer Umgriff als für den Turamichele-Marktsonntag angesetzt worden sei. Da Gewerbetreibenden „ohne tatsächliche Not eine verlässliche Umsatzerwartung in erheblicher Höhe genommen“ worden sei, werde wenigstens um eine Korrektur der nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Gebietsausweisung gebeten.

Am 3. April 2015 erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin daraufhin, gestützt auf Art. 37 Abs. 3 GO, eine Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 13. November 2014. Sie gestattete einen Verkauf von Waren innerhalb des gleichen Gebiets wie die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014. In einem Vermerk vom 31. März 2015 hielt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin u. a. fest, die Verwaltung der Antragsgegnerin habe festgestellt, dass aufgrund des umfangreichen Rahmenprogramms des Europatages am 3. Mai 2015 der bislang in der Verordnung festgesetzte Einzugsbereich zu eng gefasst worden sei; es erscheine angezeigt, diesen dem Einzugsbereich des Turamichele-Fests anzugleichen.

4. Am 11. Januar 2016 erließ die Antragsgegnerin Verordnungen, die ein Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 3. April 2016, anlässlich der Georgi-Dult und am Sonntag, den 25. September 2016, anlässlich des Turamichele-Festes in dem gleichen räumlichen Umfang zuließen, der sich aus den Verordnungen vom 13. November 2014 (hinsichtlich des Europatages in der Fassung der Änderungsverordnung vom 3.4.2015) ergab.

5. Am 15. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die vorliegend verfahrensgegenständlichen Verordnungen, die vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (zunächst) jeweils am 19. Januar 2017 ausgefertigt wurden. § 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages lautet:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum ‚Europatag‘ dürfen am Sonntag, den 07.05.2017, 06.05.2018, 05.05.2019, 03.05.2020 und 02.05.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Europatages‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an jedermann anbieten.“

§ 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes bestimmt:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum Turamichele-Fest dürfen am Sonntag, den 01.10.2017, 30.09.2018, 29.09.2019, 27.09.2020 und 26.09.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Turamichele-Festes‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an anbieten.“

§ 2 beider Verordnungen legte in der zunächst ausgefertigten Fassung als „Umfeld des Europatages“ das gleiche Gebiet fest, das u.a. in der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014 hierfür vorgesehen war.

Wegen der Erwägungen, die die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Rechtfertigung der darin getroffenen Regelungen anstellte, wird auf die von der Verwaltung der Antragsgegnerin u. a. für die Sitzung ihres Stadtrats am 15. Dezember 2016 erstellte Beschlussvorlage verwiesen.

Die im Vorfeld der Beschlussfassung dieses Gremiums angehörte „Allianz für den freien Sonntag“, der beide Antragsteller angehören, machte geltend, den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183) enthaltenen Vorgaben werde nur eine deutlich stärker eingegrenzte Ladenöffnung gerecht. Auch die Antragstellerin zu 1) selbst widersprach der geplanten Verordnung, da sie gegen das Gesetz über den Ladenschluss verstoße. Der Antragsteller zu 2) trat den geplanten Verordnungen unter Hinweis auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) entgegen. Das Bischöfliche Ordinariat Augsburg und das Evangelisch-Lutherische Dekanat Augsburg erhoben gegen den Entwurf der Verordnung keine Einwände. Die Industrie- und Handelskammer Schwaben merkte in ihrer Stellungnahme an, beim Europatag und beim Turamichele-Fest sei erfahrungsgemäß ein großer Besucherstrom zu erwarten.

Nach erfolgter Ausfertigung der Verordnungen wurde bemerkt, dass auch § 2 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes mit den Worten „Umfeld des Europatages im Sinne dieser Verordnung ist …“ begann. Diese Verordnung wurde daraufhin am 30. Januar 2017 durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin erneut ausgefertigt, nachdem im Verordnungstext die vorbezeichneten Worte durch die Wendung „Umfeld des Turamichele-Festes im Sinne dieser Verordnung ist …“ ersetzt worden waren.

6. Am 13. März 2017 leiteten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Verfahren nach § 47 VwGO mit dem Ziel ein, die Unwirksamkeit beider Verordnungen festzustellen.

Hinsichtlich der Antragsbefugnis verweist der Antragsteller zu 2) darauf, dass auch er Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG und zusätzlich wohl des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG sei. Unter dem letztgenannten Blickwinkel sei es nicht erforderlich, dass eine Vereinigung als Gewerkschaft Tarifvereinbarungen abschließe. Der Antragsteller zu 2) habe fortlaufend zu Themen des Arbeitslebens Stellung bezogen und im Interesse der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen seiner Mitglieder immer wieder auf politische und gesellschaftliche Akteure eingewirkt. Hinzu trete seine „verkündende“ Tätigkeit, die ihren Ausdruck u. a. in der Veranstaltung von Gottesdiensten und Wallfahrten finde. Da seine Zweckbestimmung darin bestehe, religiöses Leben und religiöse Grundsätze im Arbeitsleben zu etablieren sowie den katholischen Glauben zu verbreiten und ihn im Alltag zu verankern, sei er darüber hinaus Träger der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 GG.

In der Sache bringen die Antragsteller vor, in der Innenstadt der Antragsgegnerin befänden sich bedeutende Einkaufsstraßen wie z.B. die Maximilian-, die Anna-, die Bürgermeister-Fischer- und die Bahnhof Straße. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang auf eine von ihnen auszugsweise vorgelegte Ausarbeitung der Fa. E..., in der die Ergebnisse von am Dienstag, den 14. April 2015, und am Samstag, den 18. April 2015, in den vier vorgenannten Straßen sowie in der Philippine-Welser Straße durchgeführten Passantenzählungen referiert werden. Hierbei hätten sich folgende Frequentierungen pro Stunde ergeben:

Maximilian Straße

Anna Straße

Bürgermeister- Fischer Straße

Bahnhof Straße

Philippine-Welser Straße

Dienstag, 14.4.2015

2.056

1.225

1.355

2.012

1.250

Samstag,

18.4.2015

2.768

2.189

2.139

2.078

2.135

Der vorgenannten Ausarbeitung der Fa. E... zufolge stellt die Augsburger Bahnhof Straße eine „1a-Einzelhandelslage“ dar. Die angrenzenden 1a-Lagen verbänden den Königs Platz mit den auch touristisch stark frequentierten Plätzen Moritz Platz und Rathaus Platz. Der Ausbau der Fußgängerzone habe die Attraktivität der 1a-Lagen erneut steigern können. Der Einzugsbereich des Augsburger Einzelhandelsmarktes umfasse ca. 600.000 Einwohner mit durchschnittlicher Kaufkraft. In der Innenstadt befänden sich rund 40% der im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Retail-Flächen; der Umsatz dort betrage etwa das Doppelte im Vergleich zu Städten vergleichbarer Größe. Die Antragsgegnerin gehöre zur florierenden Metropolregion München; bemerkenswert hoch sei die „Modezentralität“.

Die Antragsteller verweisen ferner auf einen von ihnen vorgelegten Presseartikel, in dem die Ergebnisse einer Passantenzählung dargestellt werden, die die Universität Augsburg zwischen dem 2. und dem 4. Juni 2016 an zwölf Standorten in der Innenstadt der Antragsgegnerin jeweils von 10.00 Uhr bis 20.00 Uhr durchgeführt habe. An den Zähltagen seien danach mehr als 371.000 Personen „in die Stadt“ gekommen. Das stärkste Menschenaufkommen sei am Samstag, den 4. Juni 2016, „in der Mittagsstunde bis 13.00 Uhr“ in der Anna Straße mit mehr als 3.600 Passanten festzustellen gewesen; zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr seien über 3.200 Personen pro Stunde gezählt worden.

Was den Europatag am 7. Mai 2017 anbetreffe, so habe die Antragsgegnerin noch im März 2017 auf ihrer Website unter der Überschrift „Teilnehmer gesucht“ dazu aufgerufen, sich hieran zu beteiligen; der im Jahr 2016 an einem Samstag abgehaltene Europatag habe sowohl nach der Darstellung in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 als auch ausweislich von Lichtbildern, die sich dem Internet entnehmen ließen, nur eine „eher überschaubare“ Resonanz ausgelöst. Die als „Europafest“ bezeichnete Veranstaltung präge die von ihr erfassten Sonntage nicht in allen Bereichen, die von der sich hierauf beziehenden Verordnung erfasst würden; insbesondere hinsichtlich der wichtigen Einkaufsstraßen und der City-Galerie erscheine dies ausgeschlossen. Es sei nicht erkennbar, wie sich die ausschließlich auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen auf die weiter entfernt liegenden, von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Teile des Stadtgebiets auswirken könnten. Gegen eine prägende Wirkung spreche ferner ganz offensichtlich das Ungleichgewicht zwischen der Fläche des Rathausplatzes von ca. 3.600 m² und den begünstigten, etwa 158.000 m² umfassenden Verkaufsflächen. Hinzu komme, dass kein thematischer Bezug zwischen den anlassgebenden Veranstaltungen und den Waren bestehe, die während der Sonntagsöffnungen verkauft werden dürften; die Antragsgegnerin habe das zulässige Sortiment in keiner Weise eingeschränkt.

Die Antragsteller beantragen bei Schluss der mündlichen Verhandlung

1. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, insoweit unwirksam ist, als sie sich auf die in der Zukunft liegenden verkaufsoffenen Sonntage bezieht;

2. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, unwirksam ist.

Soweit ihr Antrag ursprünglich darauf abzielte, die Unwirksamkeit der erstgenannten Verordnung auch insoweit festzustellen, als diese Norm den im Mai 2017 abgehaltenen Europa-Marktsonntag zum Gegenstand hatte, erklärten die Antragsteller ihn in der mündlichen Verhandlung mit Zustimmung der Antragsgegnerin für erledigt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin könne „prognostisch Gewissheit darüber verschaffen“, dass das durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen die betroffenen Sonntage nicht maßgeblich prägen werde; eine solche Prognose dürfe auch während des Gerichtsverfahrens nachgereicht werden. Es sei der Antragsgegnerin freigestellt, worauf sie ihre Prognose gründe. Sie habe sich insoweit auf die Erfahrungswerte der letzten Jahre, nicht aber auf Zahlen mit wenig Aussagekraft gestützt. Denn niemand könne exakte Daten darüber zur Verfügung stellen, wie viele Menschen an den betroffenen Sonntagen „die Stadt“ in der ausschließlichen Absicht aufsuchen würden, dort Einkäufe zu tätigen, da die Motivation, warum jemand eine Veranstaltung aufsuche, „nicht erklärbar“ sei. Nach der Einschätzung der Antragsgegnerin würden sich ihre Einwohner und die Besucher deswegen „in die Stadt“ begeben, weil dort anlässlich des Europatages und des Turamichele-Festes viele unterhaltsame Attraktionen geboten würden und man Menschen treffe. Es könne mit Sicherheit verneint werden, dass irgendjemand an Marktsonntagen „die Stadt“ aufsuche, weil er z.B. Kleider für die Kinder oder einen Kochtopf benötige. Dafür seien „die Stadt und die Geschäfte … auch viel zu voll“; es wäre sehr unpraktisch und ungemütlich, an einem solchen Tag den werktäglichen Einkauf zu erledigen. Markttage seien im Gebiet der Antragsgegnerin ein „Riesenfest“; die Markt- und Themenstände des Europatages und der Turamichele-Festes würden mit der Stadt, die mit „Luftballons und Girlanden geschmückt“ sei, „verschmelzen“. Seit dem Jahr 2017 sei die Antragsgegnerin Partnerin der Bürgerbewegung „Pulse of Europe“; die Begeisterung für diese Bewegung sei im Gebiet der Antragsgegnerin zunehmend spürbar. Das Turamichele-Fest bilde seit jeher ein „Muss“ für die Bürger der Antragsgegnerin, aber auch für die Bewohner von Nachbargemeinden; Schulkinder und andere Kindergruppen würden mit Omnibussen anreisen, um dieser traditionellen Veranstaltung beizuwohnen.

Der im Verlauf der zurückliegenden Jahre ergangenen Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin durch die „extreme“ Verkleinerung des Bereichs, in dem ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, Rechnung getragen. Einer noch kleineren Bemessung des begünstigten Gebiets stünden u. a. sicherheitsrechtliche Überlegungen entgegen. Aufgrund der Vielzahl an zu erwartenden Besuchern könne dem Andrang nur begegnet werden, wenn man die Öffnung von Verkaufsstellen „in vernünftigem Umfang“ über den Kern der Innenstadt hinaus zulasse. Zum Wohle der streitgegenständlichen Veranstaltungen, aber auch des innerstädtischen Einzelhandels sei es geboten, „den weiteren fußläufig erreichbaren Handel“ mit einzubeziehen.

Im Übrigen habe die Rechtsprechung während der zurückliegenden Jahre außer Acht gelassen, dass § 14 LadSchlG dem grundsätzlichen Gebot, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, bereits durch die Zulassung nur einer begrenzten Zahl von Marktsonntagen unter Ausklammerung des Monats Dezember Rechnung trage. Das hohe Gut der Sonntagsruhe berücksichtige das Gesetz ferner durch die Beschränkung der Öffnungszeit auf fünf Stunden während des Sonntagnachmittags. Das Ladenschlussgesetz stelle einen Kompromiss zwischen den Interessen des Einzelhandels, der dort Beschäftigten und der Verbraucher dar. Der Kompromissgedanke sei mittlerweile derart in den Hintergrund gerückt, dass Marktsonntage allgemein gefährdet seien. Der Gesetzgeber habe sie jedoch in begrenzter Zahl und in begrenztem Umfang ermöglichen wollen. Seit dem Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahr 1956 hätten sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Deutschland sowie die Konsum- und Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung erheblich verändert. Die Dynamik bei der Entwicklung von Vertriebsformen unter Nutzung namentlich der neuen Medien, die verstärkte „Neigung zu individuellem Einkauf“ und die Notwendigkeit, die unternehmerischen Spielräume bei einem zunehmenden internationalen Standortwettbewerb zu erweitern, gäben Anlass, die Ladenöffnungszeiten diesen Veränderungen anzupassen. Marktsonntage entfalteten Auswirkungen nicht nur auf die innerstädtische Gastronomie, das kulturelle Leben und den Tourismus, sondern zeitigten günstige Wirkungen auch für den innerstädtischen Einzelhandel, der in einem Aufholwettbewerb zum Internethandel stehe. Durch Marktsonntage würden schließlich die langsam ausblutenden Innenstädte wieder in das Bewusstsein der Menschen gerückt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine amtliche Auskunft der Polizeiinspektion Augsburg Mitte darüber eingeholt, ob dieser Dienststelle Angaben darüber möglich sind, wie viele Personen in der Vergangenheit an den auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen während der „Europasonntage“ (so bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof nachfolgend die Sonntage im Mai, an denen die Antragsgegnerin Ladenöffnungen zugelassen hat) und am Sonntag des Turamichele-Fests zwischen ca. 13.00 Uhr und ca. 18.00 Uhr im Durchschnitt ungefähr teilgenommen haben, wie (und ggf. in welcher Weise) sich diese Veranstaltungen auf andere Straßen und Plätze im Gebiet der Antragsgegnerin auswirken würden, ob es Straßenzüge gebe, die von den Teilnehmern (einer) dieser Veranstaltungen schwerpunktmäßig als Zu- oder Abgangswege genutzt werden, und wie groß im Durchschnitt ungefähr das Aufkommen an Personen ist, die sich am Nachmittag der beiden verkaufsoffenen Sonntage innerhalb des in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets aufhalten. Wegen der hierzu abgegebenen Erklärungen der Polizeiinspektion Augsburg Mitte wird auf deren Schreiben vom 9. Mai 2017 und die Ausführungen eines Vertreters dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits sowie die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

1. Die Anträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind zulässig; insbesondere sind die Antragsteller im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Für die Antragstellerin zu 1) als Gewerkschaft steht dies aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15 - 18) fest. Nichts anderes gilt aber auch für den Antragsteller zu 2), bei dem es sich deshalb nicht um eine Gewerkschaft (z.B. im Sinn von § 2 Abs. 1 TVG) handelt, weil sein Zweck ausweislich seiner Satzung nicht auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet ist (vgl. zur Tarifwilligkeit als maßgebliches Kriterium für die z.B. auch in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 ArbGG vorgenommene Unterscheidung zwischen Gewerkschaften und sonstigen „Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zielsetzung“ BVerfG, U.v. 6.5.1964 - 1 BvR 79/62 - BVerfGE 18, 18/33 f.).

§ 14 LadSchlG als die gesetzliche Bestimmung, aus der sich die Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ergibt, konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) folgt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt. Dieser objektivrechtliche Schutzauftrag ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/84). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/83 und BVerwG, U.v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

Obgleich der Antragsteller zu 2) nicht unmittelbar Adressat der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ist, wird er durch sie nicht grundsätzlich anders als die Antragstellerin zu 1) in seinem Tätigkeitsbereich betroffen. Dass auch dem Antragsteller zu 2) Personen angehören, die im Gebiet der Antragsgegnerin leben oder arbeiten, folgt daraus, dass in Augsburg sowohl ein Kreisals auch ein Ortsverband als Untergliederungen des Antragstellers zu 2) bestehen. Es lässt sich deshalb nicht ausschließen, dass diese Personen als Folge der verfahrensgegenständlichen Verordnungen an Sonntagen ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen und sie deshalb nicht an Veranstaltungen des Antragstellers zu 2) teilnehmen können (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 enthaltene Angabe, der Einsatz von Personal an diesen Tagen solle „möglichst freiwillig“ erfolgen, lässt diese Besorgnis schon deshalb nicht gegenstandslos werden, weil Arbeitgeber hierdurch nicht gehindert werden, von Beschäftigten auch gegen deren Willen eine Arbeitsleistung an den von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Sonntagen zu verlangen, soweit das nach den Regeln des kollektiven und des Individualarbeitsrechts zulässig ist. Unabhängig hiervon kann die Weigerung eines Arbeitnehmers, sich an verkaufsoffenen Sonntagen „freiwillig“ zur Arbeitsleistung bereitzufinden, die Wertschätzung seiner Person durch den Arbeitgeber - mit u. U. gravierenden Folgen für die berufliche Existenz bzw. das berufliche Vorwärtskommen dieses Beschäftigten - ungünstig beeinflussen.

Das vorliegende Verfahren erfordert keine Entscheidung der Frage, ob aus der vorerwähnten Rechtsprechung herzuleiten ist, dass alle Vereinigungen, auf deren Betätigungsmöglichkeiten sich die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen nachteilig auswirken kann, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt sind, auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnungen mit Normenkontrollanträgen anzugreifen. Denn jedenfalls Vereinigungen, die - wie der Antragsteller zu 2) - nicht nur Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG, sondern auch des in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgten Grundrechts sind, muss diese Befugnis in gleicher Weise wie Gewerkschaften zugestanden werden.

Dass der Antragsteller zu 2) sich auf das in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte Grundrecht berufen kann, folgt daraus, dass er ausweislich seiner Satzung der Sache nach u. a. den Zweck verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern zu fördern (vgl. zu dieser Zielsetzung namentlich § 3 Nr. 3.7, aber auch § 3 Nr. 3.5 sowie § 3 Nrn. 4.4 und 4.7 seiner Satzung). Zu dem durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich gehören auch Betätigungen, die diesem Zweck auf andere Weise als durch den Abschluss von Tarifverträgen dienen sollen (BVerfG, B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377). Insbesondere sind die außergerichtliche Beratung von Mitgliedern und ihre Vertretung in gerichtlichen Verfahren, die sich der Antragsteller zu 2) gemäß § 3 Nr. 3.7 seiner Satzung zum Ziel gesetzt hat, als koalitionsmäßige Betätigungen durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (BVerfG, B.v. 2.12.1992 - 1 BvR 296/88 - BVerfGE 88, 5/15 sowie - speziell mit Blickrichtung auf einen Zusammenschluss von Arbeitnehmern nichtgewerkschaftlicher Art - BVerfG, B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Der Antragsteller zu 2) erfüllt darüber hinaus auch alle sonstigen Anforderungen, die an eine von Art. 9 Abs. 3 GG erfasste Vereinigung zu stellen sind. Er ist insbesondere frei gebildet, gegnerfrei, auf überbetrieblicher Grundlage organisiert und seiner Struktur nach unabhängig genug, um die Interessen seiner Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet nachhaltig vertreten zu können (vgl. zu diesen Erfordernissen z.B. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Die enge Verbindung des Antragstellers zu 2) mit der Römisch-Katholischen Kirche steht der Bejahung seiner in vorbezeichnetem Sinn zu verstehenden Unabhängigkeit nicht entgegen. Da er nicht die Rechtsstellung eines „privaten kirchlichen Vereins“ im Sinn von can. 321 bis can. 326 des Codex Iuris Canonici (CIC) erworben hat (vgl. die diesbezügliche, glaubhafte Angabe in dem hier am 22.5.2017 eingegangenen, mit dem Datum „10.3.2017“ versehenen Schreiben seines Bevollmächtigten), bedarf weder seine Satzung der Billigung durch den Diözesanbischof (vgl. can. 322 § 2 i.V.m. can. 312 § 1 Nr. 3 CIC), noch sind auf ihn die Vorschriften des can. 323 und des can. 325 CIC anwendbar, denen zufolge private Vereine von Gläubigen der Aufsicht (nach can. 323 § 1 CIC sogar der Leitung) des Ortsordinarius unterliegen. Die Frage, ob diese Aufsichts- und Leitungsbefugnisse, würden sie eingreifen, der Bejahung der Eigenschaft eines der Römisch-Katholischen Kirche nahestehenden Vereins entgegenstünden, Träger des Grundrechts nach Art. 9 Abs. 3 GG zu sein, bedarf vorliegend deshalb keiner Erörterung.

Amtsträger der Römisch-Katholischen Kirche besitzen zwar u. a. deshalb die Möglichkeit, auf die Willensbildung und die Betätigung des Antragstellers zu 2) Einfluss zu nehmen, weil der geschäftsführenden Diözesanverbandsleitung - bei ihr handelt es sich nach § 25 Nr. 1 Satz 2 der Satzung des Antragstellers zu 2) um dessen Vorstand im Sinn von § 26 BGB - gemäß § 25 Nr. 1 Satz 1 der Satzung obligatorisch der Diözesanpräses angehört, bei dem es sich nach § 13 Nr. 2 Satz 4 der Satzung entweder um einen Priester oder einen Diakon handelt. Ebenfalls zwingend vorgesehen ist die Mitgliedschaft von Inhabern eines geistlichen Amtes in Organen des Antragstellers zu 2) hinsichtlich der Orts- und Kreisverbandsleitungen sowie der Diözesanverbandsleitung (siehe § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1 und § 24 Nr. 1 der Satzung). Dies steht der Bejahung der Unabhängigkeit des Antragstellers zu 2) in dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Sinn (vgl. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377) jedoch deshalb nicht entgegen, weil die vorgenannten Gremien nach der Satzung so zusammengesetzt sind, dass den Inhabern geistlicher Ämter kein Übergewicht bei der Willensbildung zukommt; es ist ausgeschlossen, dass die diesen Organen des Antragstellers zu 2) angehörenden Laien durch Kleriker majorisiert werden (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts - bezogen auf die gleichgelagerten Gegebenheiten bei einem benachbarten Diözesanverband der Katholischen Arbeitnehmerbewegung - LAG BW, B.v. 25.11.1977 - 6 Ta 13/77 - AR-Blattei Arbeitsgerichtsbarkeit VI C Nr. 29). Dass kirchlichen Organen keinerlei Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung eingeräumt wird, ist jedenfalls bei einem Verband, der - wie dies beim Antragsteller zu 2) der Fall ist - außer der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern auch eine originär religiöse Zielsetzung verfolgt (vgl. dazu vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 seiner Satzung), für die Bejahung der Unabhängigkeit einer solchen Vereinigung bei der Wahrnehmung seiner sozialpolitischen Zielsetzung nicht erforderlich (vgl. auch hierzu LAG BW, B.v. 25.11.1977 a.a.O.).

Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, ob sich die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zusätzlich daraus ergibt, dass Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV der Konkretisierung auch des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/79 ff.), und der Antragsteller zu 2) nach den im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Oktober 1968 (1 BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236) entwickelten Grundsätzen Träger dieses Grundrechts ist, da es sich bei ihm um einen Verein handelt, der sich - wie vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 der Satzung der Antragstellers zu 2) verdeutlicht - auch die Pflege des religiösen Lebens seiner Mitglieder zum Ziel gesetzt hat, ferner seine institutionelle Verbindung mit der Römisch-Katholischen Kirche durch die Mitwirkung von Inhabern geistlicher Ämter dieser Kirche in Führungsgremien des Antragstellers zu 2) und seiner Untergliederungen gewährleistet ist (vgl. § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1, § 24 Nr. 1 und § 25 Nr. 1 Satz 1 seiner Satzung).

Die Interessen beider Antragsteller werden durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. zu diesem Erfordernis für die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Das folgt nicht nur daraus, dass durch diese Normen ein Offenhalten von Verkaufsstellen an einer nicht ganz unbedeutenden Zahl von Sonntagen gestattet wird. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist darüber hinaus auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die Betätigung der Antragsteller durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Würde man den Antragstellern die Möglichkeit, die Ungültigkeit derartiger Verordnungen gerichtlich geltend zu machen, mit der Begründung vorenthalten, aus der jeweils angegriffenen Norm könne sich bei einer hierauf beschränkten Betrachtung kein ins Gewicht fallender Nachteil für die praktische Wahrnehmbarkeit ihres Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ergeben, so könnte - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation verbandsbezogener Tätigkeiten der Antragsteller an Sonntagen spürbar erschweren könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Dies gilt auch für den Antragsteller zu 2), der zwar - anders als die Antragstellerin zu 1) - nicht landesweit tätig ist, dessen Gebiet jedoch die gesamte Diözese Augsburg und damit außer dem Regierungsbezirk Schwaben wesentliche Teile Oberbayerns umfasst und sich bis nach Mittelfranken hinein erstreckt.

2. Die Anträge sind auch begründet, da die beiden verfahrensgegenständlichen Verordnungen mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer die letztgenannte Bestimmung bedarf (dazu nachfolgend 2.1), unvereinbar sind. Denn die Antragsgegnerin hat keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob die am Europasonntag und am Sonntag des Turamichele-Fests stattfindenden Veranstaltungen eine derart prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage entfalten, dass die mit der Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit demgegenüber - und zwar innerhalb des gesamten Gebiets, für das die Antragsgegnerin ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen hat - als bloßer Annex zu diesen Veranstaltungen erscheint (dazu unter 2.2). Auf das Fehlen einer derartigen Prognose kann im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument verzichtet werden, die Einhaltung der vorbezeichneten Erfordernisse sei offensichtlich (2.3).

2.1 Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (1 B 153.89 - NVwZ 1990, 761/762) einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht erst durch das Offenhalten von Verkaufsstellen ausgelöst werden.

Im Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann ausgeführt, dass dieser Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85 f.), noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist deshalb eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt: Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25).

Entgegen den in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Oktober 2016 (6 S 2041/16 - NVwZ-RR 2017, 289 Rn. 9) und vom 13. März 2017 (6 S 309/17 - juris Rn. 10 f.) an dieser Rechtsauffassung angemeldeten, von der Antragsgegnerin geteilten Zweifeln besteht keine Veranlassung, der dargestellten Auslegung des § 14 LadSchlG, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits seinemUrteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 33 f.) zugrunde gelegt hat, nicht zu folgen. Mit der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung dieser Bestimmung zieht das Bundesverwaltungsgericht vielmehr die notwendige Konsequenz aus der alle Gerichte und Behörden bindenden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass Ausnahmen von dem in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/87). Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87). Diesem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht der Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergehend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 88). Auch darf die Zubilligung einer Ausnahme vom Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87).

Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt zunächst, dass auf das Erfordernis einer anlassgebenden Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, als Voraussetzung für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen nicht verzichtet werden kann. Denn andernfalls fehlt es von vornherein an dem von Verfassungs wegen notwendigen sachlichen Grund, der ggf. eine Durchbrechung des Grundsatzes der sonntäglichen Arbeitsruhe zu rechtfertigen vermag. Aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts geht darüber hinaus hervor, dass dieser Sachgrund, sofern er vorliegt, in Relation zu den Auswirkungen gesetzt werden muss, die die Gestattung einer sonntäglichen Ladenöffnung für die durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützten Rechtsgüter nach sich zieht: Je intensiver hierdurch der Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen sowie allgemein die Eignung dieser Tage, der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung zu dienen (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51) sowie gemeinsames soziales Handeln zu ermöglichen (vgl. BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/82 f.), beeinträchtigt werden, desto größer muss das Gewicht der Gründe sein, die für die Zulassung eines Sonntagsverkauf streiten. Sie können eine punktuelle Hintanstellung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Schutzauftrags zum einen ggf. dann rechtfertigen, wenn ein Verkauf nur solcher Waren gestattet wird, an deren Erwerb bei den Besuchern der anlassgebenden Veranstaltung gerade während und wegen ihres Aufenthalts in der jeweiligen Gemeinde an einem Sonn- oder Feiertag ein Bedürfnis auftritt. Beschreitet die Stelle, die eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung erlassen hat, die durch Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit nicht, den sonntäglichen Verkauf auf derartige Wirtschaftsgüter zu beschränken, so lässt sich der erforderliche Sachgrund für eine ausnahmsweise Durchbrechung des in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatzes allenfalls dann bejahen, wenn die Verhältnisse vor Ort bereits durch die anlassgebende Veranstaltung in einer Weise bestimmt werden, angesichts derer die Zulassung eines Sonntagsverkaufs daneben nur noch „eine geringe prägende Wirkung“ (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 24) entfaltet.

Ob dem Erfordernis des bloßen Annexcharakters der sonntäglichen Ladenöffnung Genüge getan ist, lässt sich - bezogen auf die Gesamtheit des Gebiets, innerhalb dessen ein Sonntagsverkauf zugelassen wird - kaum anders als danach beurteilen, ob der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen; dem vom Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25) diesbezüglich aufgestellten Postulat ist deshalb beizutreten. Was die zulässige Größe dieses Gebiets anbetrifft, so können die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung die mit einer sonntäglichen Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit nur insoweit dominierend „überlagern“, als die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität in räumlicher Hinsicht reicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25): Nur innerhalb des Umgriffs der anlassgebenden Veranstaltung, in der sie das Geschehen im öffentlichen Raum in einer Weise dominiert, dass die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehenden Aktivitäten demgegenüber als bloßer Annex hierzu erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24), liegt ein Sachgrund vor, der ggf. eine Durchbrechung des von Verfassungs wegen gebotenen Sonn- und Feiertagsschutzes als hinnehmbar erscheinen lässt. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Kriterium ist umso mehr als notwendige Konsequenz der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 14 LadSchlG anzusehen, als erst auf diese Weise dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Gebot Rechnung getragen wird, dass die für eine sonntägliche Ladenöffnung ins Feld geführten Gesichtspunkte desto größeres Gewicht besitzen müssen, „je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist“ (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/88). Zum anderen ergibt sich aus dem Erfordernis der Prädominanz der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber den Auswirkungen des sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen für die vollziehende Gewalt ein klares Abgrenzungskriterium dafür, wie weit das „Umfeld des Marktes“ (bzw. der Messe oder ähnlichen Veranstaltung) reicht, für den sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung in örtlicher Hinsicht Geltung beimessen darf.

Der vorliegende Fall erfordert keine Entscheidung der Frage, ob auch die Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags berücksichtigt werden dürfen. Sollte das dem Grunde nach zu bejahen sein, wäre hierfür zum einen erforderlich, dass diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Diese Voraussetzungen lassen sich im gegebenen Fall nicht bejahen.

Da die vorbezeichneten Erfordernisse Umstände betreffen, die beim Erlass einer auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnung in der Zukunft liegen, haben sie Gegenstand einer von der normsetzenden Stelle anzustellenden Prognose zu sein. Diese Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere dürfen die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit keine eigene Prognose vornehmen. Sie haben jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist (vgl. zu alledem BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Letzteres ist nur der Fall, wenn die Prognose fundiert vorgenommen wurde und die ihr zugrunde liegenden Erwartungen über die künftige Entwicklung realistisch sind (BayVGH, U.v. 31.3.2011 - 22 BV 10.2367 - BayVBl 2012, 276 Rn. 15). Um diesen Erfordernissen zu genügen, muss die Prognose auf das äußere Erscheinungsbild und das objektive Gewicht der betreffenden Veranstaltung gestützt werden (BayVGH, U.v. 31.3.2011 a.a.O. Rn. 19; U.v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - BayVBl 2014, 364 Rn. 71); nicht anders als bei sonstigen verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt überprüfbaren Behördenentscheidungen müssen die ihr zugrunde gelegten Tatsachen zutreffend und vollständig ermittelt worden sein (BayVGH, U.v. 6.12.2013 a.a.O. Rn. 72).

2.2 Es kann dahinstehen, ob die am Europasonntag und Sonntag des Turamichele-Festes stattfindenden Veranstaltungen geeignet sind, selbst - d.h. ohne gleichzeitige Zulassung des Offenhaltens von Verkaufsstellen - einen hinreichend großen Besucherstrom auszulösen. Der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht jedenfalls das Fehlen belastbarer Feststellungen darüber entgegen, dass diese beiden Veranstaltungen das gesamte Gebiet, für das ein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, derart deutlich prägen, dass die von ihnen ausgehende öffentliche Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit, die mit einer Ladenöffnung einhergeht, im Vordergrund steht.

Abzustellen ist hierbei ausschlaggebend auf die Angaben in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016, da es von Rechts wegen auf die Vorstellungen und Erwägungen dieses Gremiums ankommt. Dass für die Willensbildung der Stadtratsmitglieder rechtlich berücksichtigungsfähige Umstände maßgeblich waren, die in diese Unterlage keinen Eingang gefunden haben, vermochte die Antragsgegnerin nicht aufzuzeigen.

In der Beschlussvorlage werden zwar die Vorgaben der Rechtsordnung, von denen sich eine Gemeinde beim Erlass von auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnungen leiten lassen muss, zutreffend referiert. An keiner Stelle dieser Unterlage werden jedoch die Tatsachen konkret und nachvollziehbar dargestellt, die eine Bejahung dieser rechtlichen Erfordernisse erlauben würden. Insbesondere unternimmt die Beschlussvorlage nicht einmal ansatzweise den Versuch, durch die Schilderung substantiiert dargestellter Tatsachen aufzuzeigen, dass die Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags und - soweit dieser Umstand rechtlich berücksichtigungsfähig sein sollte - die Personen, die sich aus diesen Anlässen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz befinden, innerhalb des gesamten in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets überhaupt als solche wahrgenommen werden. Erst recht fehlen belastbare, einem Nachvollzug zugängliche Angaben jedweder Art dazu, dass diesen Veranstaltungen - auch dies wiederum bezogen auf das gesamte vorbezeichnete Gebiet - eine derart starke Prägekraft für das Geschehen im öffentlichen Raum an den betroffenen Sonntagen zukommt, dass die Auswirkungen der gleichzeitigen Ladenöffnung demgegenüber als bloßer Annex erscheinen. Auf eine zu diesem Zweck vorzunehmende Gegenüberstellung der jeweiligen Besucherströme kann nicht einmal dann verzichtet werden, wenn der anlassgebende „Event“ zum ersten Mal stattfindet; sie darf in einem solchen Fall lediglich pauschaler ausfallen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) als das dann zulässig ist, wenn - wie hier - sowohl die Veranstaltungen, die zum Anknüpfungspunkt für die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen genommen werden, bereits wiederholt stattgefunden haben, als auch hinsichtlich der Auswirkungen von Ladenöffnungen an diesen Tagen auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden kann.

Angaben darüber, wie viele Besucher voraussichtlich zu den anlassgebenden Veranstaltungen kommen werden, enthält die Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 nur hinsichtlich des Turamichele-Festes. Die dort genannte Zahl von 100.000 Personen ist allerdings - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - so zu verstehen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Menschen bezieht, die sich während des mehrere Tage dauernden Fests in ihrem Gebiet aufhalten würden. In diese Zahl sind damit zum einen auch Personen eingegangen, die sich nicht am „Turamichele-Sonntag“, sondern während anderer Tage, an denen dieses Fest stattfindet, in Augsburg aufhalten. Sie müssen in vorliegendem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, da von ihnen keine prägende Wirkung auf das Geschehen im öffentlichen Raum am Turamichele-Sonntag ausgehen kann. Die auf diesen Sonntag entfallende Teilmenge der behaupteten 100.000 Besucher ist ferner um jene Personengruppe zu reduzieren, die sich ausschließlich in das vorbezeichnete Gebiet begibt, um dort einzukaufen. Die Notwendigkeit einer weiteren Verringerung ergibt sich daraus, dass allenfalls von den Personen, die das eigentliche Turamichele-Schauspiel und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung zwischen ca. 13.00 Uhr und etwa 18.00 Uhr besuchen (ggf. einschließlich der sich während dieser Zeitspanne zum Rathaus Platz begebenden oder von dort abströmenden Menschen), eine berücksichtigungsfähige prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum ausgehen könnte; denn nur hinsichtlich der Stunden, während derer ein Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet wurde, stellt sich überhaupt die Frage, ob die hiervon ausgehende werktägliche Geschäftigkeit durch die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung in der erforderlichen eindeutigen Weise überlagert wird (vgl. zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung solcher Besucher im Rahmen der anzustellenden „Prädominanzprognose“, die die anlassgebende Veranstaltung zu Zeiten aufsuchen, an denen kein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, 342 Rn. 49). Nimmt man hinzu, dass sowohl das eigentliche Turamichele-Schauspiel als auch der parallel dazu auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Event jedenfalls in erster Linie Kinder als Zielgruppe ansprechen (so dass nur sie und ihre erwachsenen Begleitpersonen als Besucher beider Veranstaltungen in Betracht kommen), und dass das Turamichele-Schauspiel in den ersten Nachmittagsstunden von den Kindern als minder attraktiv eingestuft wird (vgl. dazu die glaubhaften Ausführungen zur Frage 1.b des Verwaltungsgerichtshofs im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9.5.2017), so kann kein Zweifel daran bestehen, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Zahl der Personen, die von Rechts wegen als Besucher der beiden anlassgebenden Veranstaltungen für die am Turamichele-Sonntag zugelassene Ladenöffnung prognostisch angesetzt werden durften, geirrt hat.

Ging der Stadtrat der Antragsgegnerin insoweit aber von einer evident unzutreffenden Tatsachengrundlage aus, so war dieses Gremium auch nicht in der Lage, eine zutreffende Prognose darüber anzustellen, ob von den Personen, die am Turamichele-Sonntag ausschließlich das auf dem Perlachturm dargebotene Schauspiel betrachten und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung besuchen, überhaupt eine prägende Wirkung für den öffentlichen Raum an den Nachmittagen dieser Sonntage ausgeht, ob eine solche Wirkung bejahendenfalls das gesamte in § 2 der einschlägigen Verordnung umschriebene Gebiet erfasst, und ob diese Wirkung - sollte sie bestehen - die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehende werktägliche Geschäftigkeit so sehr überlagert, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur als Annex der vorgenannten Veranstaltungen erscheint.

Hinsichtlich des Europasonntags bestehen Mängel sowohl hinsichtlich der Ermittlung und Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse als auch hinsichtlich der vorzunehmenden Prognose umso mehr, als sich die Antragsgegnerin insoweit jedweder Angaben über das zu erwartende voraussichtliche Besucheraufkommen enthalten hat und die an diesen Sonntagen geplanten Veranstaltungen auch nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin einen deutlich geringeren Zuspruch finden als das hinsichtlich des Turamichele-Fests (einschließlich des zugehörigen jahrmarktähnlichen Treibens) der Fall ist (vgl. den im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Aktenvermerk vom 16.2.2015 sowie die im Jahr 2014 zunächst beschlossene Freigabe eines deutlich kleineren Gebiets für eine sonntägliche Ladenöffnung als beim Turamichele-Fest, wobei die spätere Angleichung beider Areale nicht auf einem aktenmäßig verifizierbaren Zuwachs an tatsächlichen Erkenntnissen beruht, sondern ausschließlich Ausdruck eines durch die Rechtsordnung nicht gedeckten Entgegenkommens gegenüber den Forderungen des örtlichen Einzelhandels ist).

Zur Gänze verzichtet hat die Antragsgegnerin ferner - und zwar hinsichtlich beider Veranstaltungen - darauf, in die Beschlussvorlage für den Stadtrat Aussagen dazu aufzunehmen, wie viele Personen das für eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen freizugebende Gebiet voraussichtlich in der Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen.

Die Behauptung, es sei aus praktischen Gründen unmöglich, die erforderliche Prognose auf eine hinreichend verifizierte und gerichtlich nachprüfbare Tatsachenbasis zu stützen, trifft weder hinsichtlich des Besucheraufkommens der anlassgebenden Veranstaltungen noch hinsichtlich der Menge der Personen zu, die das für eine sonntägliche Ladenöffnung freigegebene Gebiet zu Einkaufszwecken aufsuchen wollen. Finden - wie hier - sowohl die anlassgebenden Veranstaltungen als auch die Sonntagsöffnungen nicht erstmals statt, kann hinsichtlich beider Größen vielmehr auf in der Vergangenheit gewonnene Erkenntnisse zurückgegriffen werden.

Informationen über das an einem verkaufsoffenen Sonntag voraussichtlich zu erwartende Aufkommen an Käufern und Kaufinteressenten lassen sich durch Rückfragen beim Einzelhandel bzw. bei Einzelhandelsverbänden gewinnen. Auf die Möglichkeit, dergestalt Angaben über das voraussichtlich zu erwartende Besucheraufkommen zu erlangen, hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) für den Fall ausdrücklich hingewiesen, dass eine Veranstaltung erstmals stattfindet; liegen - wie hier - bereits Kenntnisse aufgrund früherer, aus gleichem Anlass zugelassener Sonntagsöffnungen vor, drängt sich eine solche Vorgehensweise ungeachtet des Umstands umso mehr auf, als seitens des Einzelhandels erlangte Auskünfte angesichts der Interessenlage dieser Gewerbetreibenden und ihrer Verbände kritischer Würdigung bedürfen.

2.3 Ebenso wie im Urteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 37 ff.) lässt es der Verwaltungsgerichtshof auch vorliegend dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, sie jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Denn die verfahrensgegenständlichen Verordnungen könnten auch dann keinen Bestand haben, wenn die Gerichte eine solche Prüfung durchzuführen hätten.

Durch die Ausarbeitung der Fa. E... und die Ergebnisse der von der Universität Augsburg durchgeführten Erhebung wird erwiesen, dass es sich bei mehreren der Straßen, die im Westen und Süden des Rathausplatzes - teils in unmittelbarer Nähe dazu - verlaufen, um außerordentlich attraktive „Einkaufsmeilen“ handelt. Es spricht deshalb alles dafür, dass sie auch an verkaufsoffenen Sonntagen in großem Umfang von Personen aufgesucht werden, die dort Einkäufe tätigen wollen. Zwar betreffen die von der Fa. E... und die von der Universität Augsburg mitgeteilten Zahlen nur die Frequentierung dieser Straßen durch Fußgänger an Werktagen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es jedoch ausdrücklich zugelassen, bei einer erstmals stattfindenden Anlassveranstaltung die Zahl der werktäglichen Ladenbesucher als Anhaltspunkt für den an verkaufsoffenen Sonntagen zu erwartenden Zustrom an Kaufinteressenten heranzuziehen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25). Nichts anderes aber kann dann gelten, falls vorsorglich zu prüfen sein sollte, ob sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung, in deren Vorfeld die erforderlichen Prognosen (einschließlich der Ermittlung und Offenlegung belastbaren Zahlenmaterials) unterblieben sind oder nicht in rechtskonformer Weise durchgeführt wurden, im Ergebnis als verfassungs- und gesetzeskonform erweist.

Bei einem Rückgriff auf die von der Fa. E... und von der Universität Augsburg erhobenen Passantenzahlen muss allerdings berücksichtigt werden, dass ein gewisser Teil der erfassten Personen mehrfach gezählt worden sein könnte, weil diese Menschen die jeweilige Straße innerhalb der betrachteten Zeitintervalls nicht nur einmal benutzt haben. Bedacht werden muss ferner, dass es sich nicht bei allen gezählten Passanten um Käufer oder Kaufinteressenten gehandelt haben kann. Andererseits ist kein Grund dafür erkennbar, dass insbesondere an den Samstagen, an denen die vorerwähnten Erhebungen u. a. stattfanden, auf den in die Zählungen einbezogenen Straßen besonders viele Menschen unterwegs waren, die sich dort aus anderen Gründen als zu Einkaufszwecken aufgehalten haben. Da an diesen Tagen Schulen und Behörden in aller Regel geschlossen sind und auch in der Mehrzahl derjenigen Gewerbebetriebe nicht gearbeitet zu werden pflegt, die anderen Branchen als dem Handel angehören, spricht insbesondere keine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür, in die im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Zahlen seien in größerem Umfang z.B. Personen eingegangen, die sich auf dem Weg von oder zu ihrem Arbeitsplatz oder ihrer Ausbildungsstätte befunden haben. Desgleichen hat weder die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist unabhängig hiervon ersichtlich, dass sich während der Tage, an denen die vorerwähnten Erhebungen durchgeführt wurden, eine größere Zahl von Menschen aus nichtkommerziellen Gründen (z.B. als Touristen oder zwecks Teilnahme an einem bedeutenden kulturellen Ereignis) auf den in die Untersuchungen einbezogenen Straßen aufgehalten hat. Dies kann umso weniger angenommen werden, als beide Zählungen mit dem Ziel durchgeführt wurden, die Attraktivität der Innenstadt der Antragsgegnerin als Einzelhandelsstandort zu eruieren.

Vor diesem Hintergrund darf deshalb davon ausgegangen werden, dass die im Tatbestand dieses Urteils genannten Straßen auch an verkaufsoffenen Sonntagen stündlich von einer vierstelligen Zahl von Käufern oder Kaufinteressenten frequentiert werden.

Sichere Angaben darüber, wie viele Personen die auf dem Rathaus Platz am Europasonntag stattfindenden Veranstaltungen „um ihrer selbst willen“ aufsuchen (d.h. sich dort nicht nur auf dem Weg von und zu geöffneten Ladengeschäften aufhalten), waren der vom Verwaltungsgerichtshof hierzu befragten Polizeiinspektion Augsburg Mitte nicht möglich. Aufschlussreich ist jedoch, dass nach Darstellung im Schreiben dieser Dienststelle vom 9. Mai 2017 sich selbst am 7. Mai 2017 (d.h. an einem Tag, an dem die Veranstaltungen des Europasonntags durch eine Kundgebung der „Pulse-of-Europe-Bewegung“ begleitet wurden) dort zeitweise nur mehrere Hundert Personen aufgehalten haben, deren Zahl sich mit einsetzendem Regen auf einige wenige Menschen verringert habe. Ebenfalls aufschlussreich ist die Mitteilung der Polizeiinspektion, dass die Besucher der auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen des Europasonntags dort nur temporär zu verweilen pflegen, um einer Darbietung beizuwohnen oder sich kurz an einem Informationsstand umzusehen. Für das Turamichele-Fest ist der gleichen Auskunft zufolge - dies allerdings lediglich während der jeweils vollen Stunden und auch das nur bei günstigem Wetter - mit der gleichzeitigen Anwesenheit von 800 bis 1000 Personen auf dem überschaubaren Rathaus Platz zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund kann ersichtlich keine Rede davon sein, diese Veranstaltungen würden eine derart prägende Wirkung entfalten, dass die werktägliche Geschäftigkeit, die mit Ladenöffnungen in den im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, hoch attraktiven Einkaufsstraßen im Westen und Süden des Rathausplatzes einhergeht, hierdurch in den Hintergrund gedrängt wird. Zwar benutzen nach der Darstellung im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9. Mai 2017 die Besucher der vorerwähnten Veranstaltungen u. a. diese Straßen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz. Sollte es rechtlich zulässig sein, hinsichtlich eines Bereichs, in dem die anlassgebende Veranstaltung als solche keine Auswirkungen mehr zeitigt, auf die durch sie ausgelösten Besucherströme zurückzugreifen, um auf diese Weise die erforderliche Ausstrahlung der anlassgebenden Veranstaltung bejahen zu können und dieses Areal so ihrem „Umfeld“ zuzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25), so ergäbe sich auch hieraus nicht die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen. Denn das Geschehen auf diesen „Einkaufsmeilen“ wird durch den Zu- und Abstrom von Besuchern der anlassgebenden Veranstaltungen nicht in derart großem Umfang geprägt, dass die Auswirkungen der sonntäglichen Ladenöffnung demgegenüber als ein bloßer Annex hierzu erscheinen. Abgesehen von dem nach dem Vorgesagten selbst am Turamichele-Sonntag zu erwartenden zahlenmäßigen Übergewicht des in diesen Straßen zu erwartenden „Shopping-Publikums“ steht einer solchen Annahme zunächst entgegen, dass Besucher der Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags auch andere Möglichkeiten besitzen, um den Rathaus Platz zu erreichen und ihn wieder zu verlassen. Denn nach der schriftlichen Auskunft der Polizeiinspektion und den in der mündlichen Verhandlung ergänzend hierzu gemachten Angaben des Vertreters dieser Dienststelle befindet sich auf ihm eine Straßenbahnhaltestelle; zudem stünden in der Nähe ca. 2.500 Stellplätze in Parkhäusern sowie auch unabhängig hiervon (an Sonn- und Feiertagen) Parkmöglichkeiten in der Innenstadt der Antragsgegnerin zur Verfügung. Vor allem aber ist es nach glaubhafter Darstellung der Polizeiinspektion nicht möglich, Besucher der anlassgebenden Veranstaltungen auf dem Weg zum Rathaus Platz im Straßenbild als solche zu identifizieren; auch auf dem Rückweg sei das nur sehr eingeschränkt möglich, da lediglich vereinzelte Besucher des Europasonntags eine Europafahne mit sich führen würden. Zu Recht hat die Polizeiinspektion eine dahingehende Möglichkeit auch hinsichtlich des Turamichele-Sonntags verneint. Aus diesem Anlass werden zwar auf dem Rathaus Platz Luftballone an die Kinder verteilt; es stellt jedoch einen Bestandteil der Veranstaltung dar, diese nach dem Ende des Figurenspiels gemeinsam aufsteigen zu lassen (vgl. den als Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 11.5.2017 vorgelegten, als Blatt 152 in der Gerichtsakte befindlichen Ausdruck sowie dort als Blatt 153 sowie Blatt 156 bis 158 eingehefteten Lichtbilder). Die meisten Besucher dieses Fests treten deshalb auch nach dem Verlassen des Rathausplatzes nicht in besonderer Weise in Erscheinung.

Die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht darüber hinaus auch nicht hinsichtlich derjenigen Teile ihres örtlichen Geltungsbereichs fest, die nicht zu den vorgenannten, besonders attraktiven Einkaufsstraßen gehören. Angesichts des nur begrenzten Besucheraufkommens der beiden anlassgebenden Veranstaltungen, vor allem aber angesichts der Tatsache, dass die Teilnehmer hieran auf dem Hin- und Rückweg nicht in auffallender Weise in Erscheinung treten, entfalten weder der Europanoch der Turamichele-Sonntag jenseits des Rathausplatzes die erforderliche prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum. Erst recht nicht erfüllt ist das Kriterium, dass eine solche Wirkung gegenüber der mit einer Ladenöffnung einhergehenden werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund stehen muss.

Dies gilt auch für die Umgebung der City-Galerie. Zwar befindet sich nach den Ausführungen, die der Vertreter der Polizeiinspektion Augsburg Mitte diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung getätigt hat, in der Nähe dieses Einkaufszentrums ein Parkhaus, das von Personen genutzt werde, die auf dem Rathaus Platz stattfindende Veranstaltungen aufsuchen wollten. In unmittelbarem Zusammenhang damit hat dieser Beamte jedoch - wie bereits zuvor in der von ihm unterzeichneten schriftlichen Auskunft vom 9. Mai 2017 - erneut bekundet, dass Passanten nicht klar dem jeweiligen Fest zuzuordnen seien (vgl. Seite 4 Mitte der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Allein schon aus diesem Grund scheiden auch die Benutzer der Tiefgarage bei der City-Galerie als Anknüpfungspunkt für die Bejahung einer prägenden Ausstrahlung der am Europa- und am Turamichele-Sonntag stattfindenden Veranstaltungen aus. Nur hilfsweise ist deshalb festzuhalten, dass eine ggf. gleichwohl zu bejahende Möglichkeit, diesen Bereich frequentierende Personen in der öffentlichen Wahrnehmung als Besucher dieser Feste zu identifizieren, nicht geeignet wäre, eine prägende Wirkung für das Geschehen im Umgriff der City-Galerie zu bejahen, die die Auswirkungen einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums eindeutig zu dominieren vermöchte. Denn die City-Galerie wird ausweislich des von den Antragstellern vorgelegten Internetausdrucks pro Werktag von (durchschnittlich) 25.141 Personen aufgesucht; bei einer anzunehmenden Öffnung zwischen 9.00 Uhr und 20.00 Uhr entspricht dies einem mittleren stündlichen Besucheraufkommen von mehr als 2.200 Personen. Auch insoweit darf mangels gegenläufiger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass der stündliche Publikumszuspruch bei Gestattung einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums voraussichtlich jedenfalls nicht wesentlich niedriger liegen wird.

Die straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, die die Antragsgegnerin anlässlich des Europa- und des Turamichele-Sonntags zu erteilen pflegt und von denen sie Beispiele als Anlagen zu einem ihrer Schreiben vom 22. Mai 2017 in das Verfahren eingeführt hat, rechtfertigen entgegen ihrem Vorbringen nicht den Schluss, beide Veranstaltungen würden sich nicht nur am Rathaus Platz abspielen. Dies folgt u. a. daraus, dass diese Verwaltungsakte die Gestattung gewerblicher oder sonstiger Betätigungen zum Gegenstand haben, die an die sonntägliche Ladenöffnung anknüpfen und darauf abzielen, das hierdurch ausgelöste Besucheraufkommen zum Vorteil der jeweils zugelassenen Betätigung zu nutzen. Das von Rechts wegen vorgegebene Verhältnis, wonach eine außerhalb des Marktes, der Messe oder der ähnlichen Veranstaltung stattfindende Verkaufstätigkeit Annex zur „Primärveranstaltung“ zu sein hat und ein „Bezug zum Marktgeschehen“ erkennbar sein muss, ist insoweit deshalb ersichtlich nicht gewahrt. Dass die von den Sondernutzungserlaubnissen erfassten Aktivitäten nicht an die Veranstaltungen des Europa- oder des Turamichele-Sonntags, sondern an die gleichzeitigen Ladenöffnungen anknüpfen, folgt deutlich bereits aus den Angaben im Betreff der beispielhaft vorgelegten Bescheide („Saftstand im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntags“ vor einer Gaststätte; „Werbeaktion für das Kurhaustheater im Rahmen des Marktsonntags“ vor einem Bekleidungsgeschäft; „Info- und Verteilerstand für die A... anlässlich des verkaufsoffenen Sonntages am 25.09.16“; „Werbeaktion für den FC Augsburg im Rahmen des Marktsonntages“ vor einem Anwesen in der Bahnhof Straße; Aufstellen einer Hüpfburg als Bestandteil der Veranstaltung „Family Day im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntages“ vor einem Schnellimbissrestaurant). Aber auch soweit aus dem Sondernutzungsbescheid ein unmittelbarer Bezug der gestatteten Betätigung zur sonntäglichen Verkaufstätigkeit eines anderen Gewerbetreibenden nicht erkennbar ist, fehlt es sowohl an einem sachlichen als auch einem örtlichen Zusammenhang mit der jeweiligen Veranstaltung, die die Antragsgegnerin zum Anlass für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen genommen hat. So verhält es sich bei der einem örtlichen Eislaufverein erteilen Erlaubnis, am 7. Mai 2017 auf dem Willy-Brandt Platz ein „Hockeyspiel mit Inlinern“ aufzustellen.

Entfalten die beiden anlassgebenden Veranstaltungen aber keine Ausstrahlungswirkung dergestalt, dass das Gebiet, für das die Antragsgegnerin ein sonntägliches Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet hat, als „Umfeld“ des Europa- bzw. des Turamichele-Sonntags im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) angesehen werden kann, so kommt es auf das Vorbringen der Antragsgegnerin, das in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebene Gebiet stelle nur einen vergleichsweise begrenzten Teil ihres gesamten Stadtgebiets dar, da hiervon nur einer ihrer 17 Stadtteile („Planungsräume“) zur Gänze und vier weitere teilweise erfasst würden, von Rechts wegen nicht an.

3. Die Kostenentscheidung beruht, soweit über die Anträge sachlich zu befinden war, auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen im Sinn der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages aus den vorstehend aufgezeigten Gründen auch hinsichtlich des 7. Mai 2017 für unwirksam hätte erklärt werden müssen, hätte sich das Verfahren insoweit nicht wegen Zeitablaufs erledigt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Mai 2017 - 22 N 17.527 zitiert 20 §§.

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Tenor I. Die Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (ABl S. 185) zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung) vom 6. Juli 1982 (ABl S. 145),

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Tenor I. § 2 Abs. 1 (soweit sich diese Vorschrift auf den 4. November 2018 bezieht) und § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017,

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Tenor I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) wird insoweit außer Vollzug gesetz

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 9

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 4

(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.

(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.

(3) Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tarifvertragsgesetz - TVG | § 2 Tarifvertragsparteien

(1) Tarifvertragsparteien sind Gewerkschaften, einzelne Arbeitgeber sowie Vereinigungen von Arbeitgebern.

(2) Zusammenschlüsse von Gewerkschaften und von Vereinigungen von Arbeitgebern (Spitzenorganisationen) können im Namen der ihnen angeschlossenen Verbände Tarifverträge abschließen, wenn sie eine entsprechende Vollmacht haben.

(3) Spitzenorganisationen können selbst Parteien eines Tarifvertrags sein, wenn der Abschluß von Tarifverträgen zu ihren satzungsgemäßen Aufgaben gehört.

(4) In den Fällen der Absätze 2 und 3 haften sowohl die Spitzenorganisationen wie die ihnen angeschlossenen Verbände für die Erfüllung der gegenseitigen Verpflichtungen der Tarifvertragsparteien.

Arbeitsgerichtsgesetz - ArbGG | § 11 Prozessvertretung

(1) Die Parteien können vor dem Arbeitsgericht den Rechtsstreit selbst führen. Parteien, die eine fremde oder ihnen zum Zweck der Einziehung auf fremde Rechnung abgetretene Geldforderung geltend machen, müssen sich durch einen Rechtsanwalt als Bevollmächtigten vertreten lassen, soweit sie nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 zur Vertretung des Gläubigers befugt wären oder eine Forderung einziehen, deren ursprünglicher Gläubiger sie sind.

(2) Die Parteien können sich durch einen Rechtsanwalt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Arbeitsgericht vertretungsbefugt nur

1.: Beschäftigte der Partei oder eines mit ihr verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen,
2.: volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht,
3.: selbständige Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung für ihre Mitglieder,
4.: Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder,
5.: juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in Nummer 4 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.

Bevollmächtigte, die keine natürlichen Personen sind, handeln durch ihre Organe und mit der Prozessvertretung beauftragten Vertreter.

(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 bis 3 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.

(4) Vor dem Bundesarbeitsgericht und dem Landesarbeitsgericht müssen sich die Parteien, außer im Verfahren vor einem beauftragten oder ersuchten Richter und bei Prozesshandlungen, die vor dem Urkundsbeamten der Geschäftsstelle vorgenommen werden können, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Als Bevollmächtigte sind außer Rechtsanwälten nur die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 4 und 5 bezeichneten Organisationen zugelassen. Diese müssen in Verfahren vor dem Bundesarbeitsgericht durch Personen mit Befähigung zum Richteramt handeln. Eine Partei, die nach Maßgabe des Satzes 2 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten; Satz 3 bleibt unberührt.

(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.

(6) In der Verhandlung können die Parteien mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Parteien den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von der Partei vorgebracht, soweit es nicht von dieser sofort widerrufen oder berichtigt wird.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 9

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 9

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 26 Vorstand und Vertretung

(2) Besteht der Vorstand aus mehreren Personen, so wird der Verein durch die Mehrheit der Vorstandsmitglieder vertreten. Ist eine Willenserklärung gegenüber einem Verein abzugeben, so genügt die Abgabe gegenüber einem Mitglied des Vorstands.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 4

(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.

(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.

(3) Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 9

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 26. Okt. 2016 - 6 S 2041/16

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung von drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 erster Halbsatz VwGO); die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15.12.2008 - GRS 1/08 -, ESVGH 59, 154).

Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

Die Statthaftigkeit des Antrags ergibt sich aus § 47 Abs. 6 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von - wie hier - im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO kann auch gestellt werden, obwohl die Antragstellerin in der Hauptsache bislang noch keinen Normenkontrollantrag anhängig gemacht hat (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.12.1986 - 9 S 3025/86 -, VBlBW 1987, 185; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 RdNr. 386 mit zahlreichen Nachweisen aus der obergerichtlichen Rechtsprechung). Ein Normenkontrollantrag ist noch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Satzung der Antragsgegnerin über die Offenhaltung von Verkaufsstellen an den Sonntagen 3. April 2016, 3. Juli 2016 und 30. Oktober 2016 vom 08.12.2015 und die Satzung zur Änderung der Satzung der Antragsgegnerin vom 08.12.2015 über die Offenhaltung von Verkaufsstellen am Sonntag, 30. Oktober 2016 vom 19.07.2016 möglich.

Die Antragstellerin ist schließlich auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Im Hinblick auf ihr Vorbringen, die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Satzungen lägen nicht vor, kann sie die Verletzung ihres durch die Sonn- und Feiertagsruhe des Art. 140 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) sowie des Art. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (Art. 3 LV) geschützten Rechts auf eine effektive Wahrnehmung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 3 GG geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2/14 -, BVerwGE 153, 183; Thür. OVG, Beschluss vom 20.04.2016 - 3 EN 222/16 -, GewArch 2016, 345 m.w.N., OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.03.2015 - 1 S 19.15 -, LKV 2015, 274; kritisch: Leisner, NVwZ 2014, 921; Schunder, NVwZ 2016, 694).

II.

Der Antrag ist aber nicht begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschlüsse vom 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381 und vom 09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; vgl. auch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung - jeweils zu Bebauungsplänen) sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO zunächst die Erfolgsaussichten eines (möglichen) Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Auch wenn man davon ausgeht, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache erfolgreich sein würde (1.), gelangt der Senat nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht zu der Einschätzung, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten im oben umschriebenen Sinn ist (2.).

(1). Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) spricht vieles dafür, dass sich die streitgegenständlichen Satzungen der Antragsgegnerin als rechtswidrig erweisen und deshalb ein rechtzeitig gestellter Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO begründet sein dürfte.

Die in nicht zu beanstandender Weise auf § 4 Abs. 1 GemO gestützten Satzungen der Antragsgegnerin, mit der sie die Zeit und den räumlichen Bereich des Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen bestimmt hat, stehen aller Voraussicht nach nicht mit den nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) in verfassungskonformer Auslegung des § 8 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg (LadÖG) zu bestimmenden Erfordernissen in Einklang, wobei der Senat im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht weiter der Frage nachgeht, ob das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 (1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07, BVerfGE 125, 39) die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene „weitergehende“ verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs der Ladenöffnungsregelungen an Sonntagen erfordert (vgl. zur Reichweite des Urteils des BVerfG etwa: Leisner, a.a.O.). Es bestehen nach derzeitigem Erkenntnisstand gewisse Zweifel, ob diese vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene enge „verfassungskonforme“ Auslegung den Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) entspricht. Jenes fordert allein ein Schutzkonzept mit einem Mindestschutzniveau und die Einhaltung eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses, während das Bundesverwaltungsgericht eine Verknüpfung einer anderen Veranstaltung mit der Ladenöffnung in Gestalt einer (überwiegenden) Gleichwertigkeitsprognose verlangt.

Nach § 8 Abs. 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG, nach dem Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 LadÖG kann die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Sie darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18.00 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen. § 8 Abs. 3 LadÖG bestimmt, dass die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag nicht freigegeben werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) zu § 14 des bayerischen Gesetzes über den Ladenschluss, der im Wesentlichen mit den Regelungen des § 8 LadÖG übereinstimmt, allerdings das Offenhalten an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen ermöglicht, ist der Anwendungsbereich des § 8 LadÖG verfassungskonform dahingehend einzuschränken, dass die Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ nur dann erfüllt ist, wenn die öffentliche Wirkung solcher traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht; die Ladenöffnung muss mithin nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheinen. Dies könne - so das Bundesverwaltungsgericht für den in seiner Entscheidung zu Grunde liegenden Frühjahrsmarkt - nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt werde, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibe, wobei die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität zu berücksichtigen sei. Darüber hinaus bleibe die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme könne beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Finde ein Markt erstmals statt, könne die Prognose notwendigerweise pauschaler ausfallen. Insoweit könnten etwa Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.).

Ein solche Prognose, die auch für das nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zum 25. Mal stattfindende und zur lokalen Tradition gewordene „Kinderfest“ am 30.10.2016 als örtliches Fest im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG erforderlich sein dürfte, hat die Antragsgegnerin nicht angestellt. In der Beschlussvorlage Nr. 187/2015 zur Sitzung des Gemeinderats am 08.12.2015 wird insoweit lediglich ausgeführt, dass das „Kinderfest“ zum 25. Mal stattfinde und gleichermaßen Jung und Alt anziehe; dank der vielen Besucher/innen habe die Veranstaltung in der Vergangenheit zur Belebung von Sindelfingen beigetragen. In der Antragserwiderung hat die Antragsgegnerin zur Abschätzung der Besucherströme geltend gemacht, dass tausende Besucher zu diesem Fest kommen würden, um einen schönen Tag mit ihren Familien zu haben. Diese Ausführungen entsprechen den Anforderungen an die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Prognose nicht. Zum einen wird die Zahl der Besucher des Kinderfestes nicht hinreichend genau bestimmt, zum anderen fehlt eine Gegenüberstellung zur Zahl der Besucher, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen im streitgegenständlichen Gebiet der Antragsgegnerin werktäglich zu erwarten wären (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, nach dem auch die geltend gemachte Öffnung der Frankfurter Buchmesse für den allgemeinen Publikumsverkehr mit über 100.000 Besuchern eine sonntägliche Ladenöffnung mangels anzustellender Prognose nicht rechtfertigen soll; vgl. ferner: Bay. VGH, Urteil vom 18.05.2016 - 22 N 15.1526 -, GewArch 2016, 342; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.06.2016 - 4 B 504/16 -, GewArch 2016, 485). Auch der Änderungssatzung vom 19.07.2016, mit der der Geltungsbereich des bereits beschlossenen verkaufsoffenen Sonntags am 30.10.2016 auf das gesamte Stadtgebiet mit Ausnahme der Teilorte ausgedehnt wurde, liegt ausweislich der Beschlussvorlage Nr. 201/2016 keine entsprechende Prognose zu Grunde.

Ob sich darüber hinaus die Änderungssatzung vom 19.07.2016 auch wegen der räumlichen Ausdehnung auf das gesamte Stadtgebiet, insbesondere auch - wie von der Antragstellerin besonders beanstandet - auf den ... Osten mit dem ... Land als rechtswidrig erweisen wird, kann mit den dem Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht hinreichend sicher bewertet werden. Dies betrifft vor allem die Frage, ob die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 (a.a.O.) insoweit für einen (ortsfesten) Markt aufgestellten Erfordernisse in gleicher Weise auch für das hier in Rede stehende örtliche Fest im Sinne des § 8 Abs. 1 LadÖG („Kinderfest“) gelten, dessen Veranstaltungsgebiet naturgemäß flexibler und weiträumiger als das eines Marktes sein kann. Insoweit bedürfte genauerer Betrachtung, ob auch im ... Osten - gegebenenfalls durch die dort ansässigen Firmen - weitere das Kinderfest Gestalt gebende oder mitprägende Aktionen veranstaltet werden. Dies kann auf Grund des Vorbringens der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung und der dort genannten Aktivitäten im Rahmen eines Kinderprogramms nicht von vornherein gänzlich verneint werden.

(2.) Auch wenn sich wegen des Fehlens der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzustellenden Prognose, dass das Kinderfest für sich genommen einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, der die bei einer alleinigen Öffnung der Verkaufsstellen zu erwartende Zahl der Ladenbesucher übersteigt, die streitgegenständlichen Satzungen voraussichtlich als rechtswidrig erweisen dürften und dies grundsätzlich ein wesentliches Indiz für die Suspendierung des Satzungsvollzugs bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache ist, sieht der Senat auf Grund von Besonderheiten der konkret gegebenen Konstellation vom Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO ab. Denn der Senat vermag derzeit auf Grund des Vorbringens der Beteiligten nicht zu erkennen, dass der Satzungsvollzug Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO unaufschiebbar ist.

Dabei berücksichtigt der Senat durchaus, dass grundsätzlich allein erwerbswirtschaftliche Interessen der Geschäftsinhaber sowie mögliche Freizeitbelange potenzieller Kunden nicht ausreichen, um trotz der voraussichtlichen Rechtswidrigkeit der in Streit stehenden Satzungen von deren Vollzug abzusehen (vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 30.09.2016 - 3 EN 754/16 -, BeckRS 2016, 52633). Auch stellt er in Rechnung, dass sich mit dem Ablauf des 30.10.2016 und der Durchführung des verkaufsoffenen Sonntags an diesem Tag im Stadtgebiet der Antragsgegnerin die damit verbundenen tatsächlichen Konsequenzen nicht mehr ungeschehen machen ließen und damit der verfassungsrechtlich gebotene Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe berührt wäre. Allerdings betrifft dies nur ein einzelnes, zeitlich beschränktes Ereignis und ist eine dauerhafte Infragestellung des verfassungsrechtlich gebotenen Schutzes damit nicht verbunden, wobei hinsichtlich der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu beachten ist, dass der baden-württembergische Gesetzgeber in § 8 LadÖG bereits eine nur sehr niedrige Höchstzahl freigabefähiger Sonn- und Feiertage (drei) mit zudem geringer Stundenzahl (jeweils fünf) ermöglicht und davon noch die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie den Oster- und Pfingstsonntag ausnimmt (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O., hinsichtlich nicht zu beanstandender acht Sonn- und Feiertage). Die Antragstellerin kann zudem die von ihr geltend gemachte Rechtswidrigkeit der sonntäglichen Ladenöffnung am „Kinderfest“ im Hauptsacheverfahren feststellen lassen, nachdem die Antragsgegnerin bereits in diesem Verfahren mitgeteilt hat, dass sie nicht auf das in der Bevölkerung beliebte Kinderfest verzichten werde (vgl. zum Sachentscheidungsinteresse für ein Normenkontrollverfahren trotz Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm: BVerwG, Urteil vom 29.06.2001 - 6 CN 1.01 -, NVwZ-RR 2002, 152 und Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.), und damit eine präjudizielle Entscheidung für künftige Sonntagsöffnungen aus Anlass des „Kinderfestes“ erreichen.

Maßgeblich nimmt der Senat bei der Frage, ob der Erlass einer einstweiligen Anordnung unaufschiebbar ist, die Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber, ihr in die Bestimmung des verkaufsoffenen Sonntags gesetztes Vertrauen und die von ihnen diesbezüglich getroffenen Dispositionen in den Blick (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O., nach dem die Regelung zur Öffnung von Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen trotz Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit für das Jahr 2009 noch anwendbar blieb). Die Antragsgegnerin hat insoweit ausgeführt, dass dem am Sonntagsverkauf teilnehmenden Handel bereits Kosten in Höhe von mehr als 100.000 EUR für Werbemaßnahmen entstanden seien (vgl. dazu auch der von der Antragsgegnerin vorgelegte Bericht der örtlichen Presse, der wegen platzierter Werbung in Fernsehen, Radio, Zeitung und Internet von einem Schaden von mehreren hunderttausend Euro spricht). Die Antragstellerin muss sich insoweit entgegenhalten lassen, dass sie den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erst am 21.10.2016 und damit nur wenige Tage vor dem verkaufsoffenen Sonntag und erkennbar deutlich nach dem Beginn kostenauslösender und -intensiver Vorbereitungen gestellt hat, obwohl die streitgegenständlichen Satzungen bereits am 08.12.2015 und am 19.07.2016 beschlossen wurden und damit ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO weit im Vorfeld möglich gewesen wäre. Im Falle einer kurzfristigen Absage des Ereignisses wäre zudem ein nicht unerheblicher, wenn auch sachlich nicht berechtigter Imageverlust des innerstädtischen Handels zu befürchten, der dieses Ereignis im Vorfeld weiträumig beworben hat (vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 20.04.2016, a.a.O.).

Demgegenüber ist für den Senat ein relevanter Nachteil für die Antragstellerin, der den Erlass einer einstweiligen Anordnung unaufschiebbar macht, nicht erkennbar. Der Sonn- und Feiertagsschutz gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV und Art. 3 LV dient zwar auch einer effektiven Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit der Antragstellerin gemäß Art. 9 Abs. 1 GG. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist für die Rahmenbedingungen des Wirkens der Gewerkschaften bedeutsam und wirkt sich auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen oder ähnlichen Veranstaltungen der Gewerkschaft aus. Die Sonntagsöffnung kann zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesem Tag an der Teilnahme gemeinschaftlicher Veranstaltungen der Antragstellerin gehindert sind. Vor dem Hintergrund, dass jede baden-württembergische Gemeinde bis zu drei verkaufsoffene Sonntage freigeben kann, kann über das ganze Jahr ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonn- und Feiertagen spürbar erschweren kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.). Indes hat die Antragstellerin in diesem Verfahren weder vorgetragen, dass sie am 30.10.2016 gemeinschaftliche Veranstaltungen abhält, die von der Sonntagsöffnung betroffen sein könnten (vgl. auch den Veranstaltungsplan des ... auf seiner Homepage, der für den Zeitraum vom 29.10. bis zum 02.11.2016 keine Veranstaltungen vorsieht), noch geltend gemacht, dass sie diesen Tag in ihre Planungsüberlegungen für mögliche Veranstaltungen einbeziehe, was infolge der Kürze der verbleibenden Zeit bei der Antragstellung auch nicht nahe liegend wäre. Weitere konkrete Nachteile eines Satzungsvollzugs hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.

Nach alledem lässt der Satzungsvollzug keine derzeit erkennbaren Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO unaufschiebbar ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die Hauptsache wegen des Zeitablaufs voraussichtlich vorweggenommen wird, sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 15 des Streitwertkataloges 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58) von einer weiteren Reduzierung für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ab.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 13. März 2017 - 6 S 309/17

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung von drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 erster Halbsatz VwGO); die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.12.2008 - GRS 1/08 -, ESVGH 59, 154).

Der Antrag, mit dem die Antragstellerin im Wege einer einstweiligen Anordnung die Außervollzugsetzung des § 1 der Satzung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen vom 07.12.2016 bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache (6 S 357/16) begehrt, ist nach § 47 Abs. 6 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig (I.). Er ist jedoch nicht begründet (II.).

Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Im Hinblick auf ihr Vorbringen, die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Satzung lägen nicht vor, kann sie die Verletzung ihres durch die Sonn- und Feiertagsruhe des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) sowie des Art. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV) verstärkten Rechts auf eine effektive Wahrnehmung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 3 GG geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, BVerwGE 153, 183; Thüringer OVG, Beschluss vom 20.04.2016 - 3 EN 222/16 -, GewArch 2016, 345 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.03.2015 - 1 S 19.15 -, LKV 2015, 274; kritisch: Leisner, NVwZ 2014, 921; Schunder, NVwZ 2016, 694).

II.

Der Antrag ist aber nicht begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschlüsse vom 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381 und vom 16.09.2015 - 4 VR 2.15 -, juris; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung - jeweils zu Bebauungsplänen) sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind dabei die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags lassen sich im Rahmen des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes nicht hinreichend zugunsten der Antragstellerin absehen (1.). Im Rahmen der somit erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat überdies nicht erkennen, dass die von der Antragstellerin geltend gemachten und für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Belange gegenüber den gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist daher nicht im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (2.).

1. Mit der in Rede stehenden Satzung hat die Antragsgegnerin gestützt auf § 4 Abs. 1 GemO die Zeit und den räumlichen Bereich des Offenhaltens von Verkaufsstellen an zwei Sonntagen im Jahr 2017 bestimmt. Rechtsgrundlage hierfür ist § 8 LadÖG. Nach § 8 Abs. 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG, nach dem Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 LadÖG kann die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Sie darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18.00 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen. § 8 Abs. 3 LadÖG bestimmt, dass die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag nicht freigegeben werden dürfen.

Diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen erfüllt die mit der Satzung der Antragsgegnerin erfolgte Freigabe der beiden Sonntage 02.04.2017 und 15.10.2017 zur Ladenöffnung ohne weiteres. Das Offenhalten ist ausdrücklich auf die Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr und damit auf fünf Stunden beschränkt. Auch die maximale Anzahl der Sonn- und Feiertage wird ersichtlich nicht überschritten. Die Freigabe erfolgt zudem ausweislich der Satzung sowie der zugrundeliegenden Beschlussvorlage des Gemeinderats (VORL.NR. 432/16) aus Anlass der Saisoneröffnung beziehungsweise des Saisonabschlusses der „Oldtimer-Sternfahrt“, bei denen auf dem Außengelände des Einkaufszentrums ... jeweils ca. 800 historische Fahrzeuge vorgestellt und ausgestellt werden sowie - nach substantiierten Angaben der Antragsgegnerin - mehrere weitere hundert historische Fahrzeuge ohne Anmeldung zusammenkommen und von interessierten Besuchern besichtigt werden. Hierbei handelt es sich um „ähnliche Veranstaltungen“ im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG, anlässlich derer verkaufsoffene Sonntage grundsätzlich ermöglicht werden können.

Fraglich und im Rahmen des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend zu klären ist indes, ob die Satzung auch einer Prüfung anhand der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV standhält. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) zum in Bayern noch anwendbaren bundesrechtlichen § 14 LadSchlG, der im Wesentlichen mit den Regelungen des baden-württembergischen § 8 LadÖG übereinstimmt, allerdings das Offenhalten an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen ermöglicht, ist die Vorschrift zu den verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen verfassungskonform dahingehend einschränkend auszulegen, dass die Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ nur dann erfüllt ist, wenn die öffentliche Wirkung solcher traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht; die Ladenöffnung muss mithin nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheinen. Dies könne - so das Bundesverwaltungsgericht für den in seiner Entscheidung zu Grunde liegenden Frühjahrsmarkt - in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt werde, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibe, wobei die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität zu berücksichtigen sei. Darüber hinaus bleibe die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme könne beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Die gemeindliche Prognose unterliege zwar nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle. Das Gericht habe jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der die Freigabe der Ladenöffnung regelnden Vorschrift vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar sei (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.).

Der Senat hegt nach derzeitigem Erkenntnisstand Zweifel daran, ob diese vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene vergleichsweise enge „verfassungskonforme“ Auslegung tatsächlich erforderlich ist und den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 01.12.2009 (- 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, BVerfGE 125, 39) entspricht (zu den diesbezüglichen Zweifeln des Senats vgl. bereits den Beschluss vom 26.10.2016 - 6 S 2041/16 -, juris). Das Bundesverfassungsgericht fordert darin mit Blick auf Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV lediglich ein Schutzkonzept mit einem Mindestschutzniveau für die Sonn- und Feiertage und die Einhaltung eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses, wobei für die ausnahmsweise sonntägliche Ladenöffnung ein öffentliches Interesse von gewissem Gewicht sprechen müsse, das über das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf Kundenseite hinausgehe. Demgegenüber verlangt das Bundesverwaltungsgericht mit der von ihm vorgenommenen „weitergehenden“ verfassungskonformen Einschränkung des Anwendungsbereichs der Ladenöffnungsregelungen an Sonntagen eine Verknüpfung einer anderen Veranstaltung mit der Ladenöffnung in Gestalt einer (überwiegenden) Gleichwertigkeitsprognose. Es erscheint dem Senat zweifelhaft, ob diese weitere Einschränkung im Urteil des Bundesverfassungsgerichts tatsächlich angelegt und zur Wahrung der in Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV verankerten Schutzpflichten verfassungsrechtlich geboten ist, zumal die Aussagekraft von Prognosen der Besucherströme aufgrund der auf der Hand liegenden Wechselbezüglichkeit von Veranstaltung und Sonntagsöffnung begrenzt erscheint und es die Zielrichtung des Schutzkonzepts konterkarieren könnte, wenn einerseits ein gewichtiges öffentliches Interesse für die sonntägliche Ladenöffnung gefordert wird, diese aber andererseits keinen erheblichen Besucherstrom anziehen dürfte. Zwar darf sich die anlassgebende Veranstaltung sicherlich nicht als bloßer Vorwand für eine Ladenöffnung darstellen oder gegenüber dem Sonntagsverkauf in den Hintergrund gedrängt werden. Die vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Einschränkungen scheinen jedoch deutlich über die verfassungsrechtlich gebotene Beibehaltung eines Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage und die Einhaltung eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses hinauszugehen.

Unabhängig davon, dass eine Klärung derartiger schwieriger Sach- und Rechtsfragen verfassungsrechtlicher Art im Rahmen eines Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes nicht erfolgen kann, erscheinen die Erfolgsaussichten der Normenkontrolle auch unter Heranziehung der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstäbe als offen. Die dem Satzungsbeschluss zugrundeliegende Beschlussvorlage des Gemeinderats enthält jedenfalls ein Mindestmaß an Angaben zu den vom Gemeinderat erwarteten Besucherzahlen. Da die „Oldtimer-Sternfahrten“ verbunden mit sonntäglicher Ladenöffnung bereits viele Male stattgefunden haben, ist nicht zu beanstanden, dass der Satzungsgeber dabei auf die Erfahrungen aus den vergangenen Jahren sowie auf die Angaben des Betreibers des ... zu den dortigen Besucherzahlen zurückgreift. Danach seien von den bei den letzten Veranstaltungen jeweils verzeichneten 20.000 bis 25.000 Besuchern des ... ca. 70 Prozent - und damit die deutliche Mehrheit - speziell zur Besichtigung der Oldtimer-Fahrzeuge angereist. Ob sich dieser durch die anlassgebende Veranstaltung angezogene Besucheranteil nach der Einschätzung der Antragsgegnerin auch auf die weiteren von der Möglichkeit der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen (... etc.) bezieht, bleibt indes unklar. Die Klärung der Frage, ob nach alledem von einer schlüssigen Prognose seitens des Satzungsgebers ausgegangen werden kann, muss dem Hauptsacheverfahren überlassen bleiben.

Auch ob sich darüber hinaus die angegriffene Satzung bereits - wie die Antragstellerin meint - deshalb als vollständig oder teilweise rechtswidrig erweist, weil deren räumlicher Anwendungsbereich nicht allein auf das ..., auf dessen Parkflächen die Oldtimer-Veranstaltungen stattfinden sollen und das einen Großteil der weiteren Infrastruktur zur Verfügung stellt, beschränkt wurde, kann mit den dem Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht hinreichend sicher bewertet werden. Dies betrifft vor allem die Frage, ob die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 (a.a.O.) insoweit für einen (ortsfesten) Markt aufgestellten Erfordernisse in gleicher Weise auch für die hier in Rede stehenden „Oldtimer-Sternfahrten“ gelten, deren Veranstaltungsgebiet naturgemäß flexibler und weiträumiger als das eines Marktes sein kann. Insoweit bedürfte beispielsweise genauerer Betrachtung, inwieweit sich die zur Veranstaltung gehörenden An- und Abfahrten der Oldtimer auf die in der Umgebung des ... befindlichen Verkaufsstellen auswirken sowie ob aufgrund der Inanspruchnahme der Außenbereichsflächen des ... durch die Oldtimer ein Ausweichen der Besucher auf die Parkflächen der weiteren Verkaufsstellen zu erwarten ist, so dass diese zwangsläufig in den Veranstaltungsbereich einbezogen würden.

2. Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von der Antragsgegnerin vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen. Der Senat vermag daher derzeit auf Grund des Vorbringens der Beteiligten nicht zu erkennen, dass der Satzungsvollzug Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO unaufschiebbar ist.

Dabei berücksichtigt der Senat durchaus, dass grundsätzlich allein erwerbswirtschaftliche Interessen der Geschäftsinhaber sowie das alltägliche „Shopping-Interesse“ potenzieller Kunden nicht ausreichen, um eine Ausnahme von der im Grundgesetz verankerten sonn- und feiertäglichen Ruhe zu begründen. Auch stellt er in Rechnung, dass sich mit dem Ablauf des nahenden 02.04.2017 und der Durchführung des verkaufsoffenen Sonntags an diesem Tag die damit verbundenen tatsächlichen Konsequenzen nicht mehr ungeschehen machen ließen und damit der verfassungsrechtlich gebotene Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe an diesem Tag zumindest tangiert wäre. Auch im Hinblick auf den 15.10.2017 könnten durch Zeitablauf vollendete Tatsachen eintreten, wenn bis dahin eine rechtskräftige Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache nicht vorliegt. Allerdings betrifft dies lediglich zwei vereinzelte, zeitlich beschränkte Ereignisse, so dass dadurch eine dauerhafte Infragestellung des verfassungsrechtlich gebotenen Schutzes der Sonn- und Feiertage nicht zu erwarten ist. Hinsichtlich der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes ist überdies zu beachten, dass der baden-württembergische Gesetzgeber in § 8 LadÖG bereits eine nur sehr niedrige Höchstzahl freigabefähiger Sonn- und Feiertage (drei) mit zudem geringer Stundenzahl (jeweils fünf) ermöglicht und davon noch die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie den Oster- und Pfingstsonntag ausnimmt (vgl. dagegen die Fallgestaltung in BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O., der eine deutlich höhere Anzahl freigegebener Tage zugrunde lag; vgl. zum Ganzen bereits den Senatsbeschluss vom 26.10.2016, a.a.O.). Die Antragstellerin kann zudem die von ihr geltend gemachte Rechtswidrigkeit der sonntäglichen Ladenöffnung anlässlich der „Oldtimer-Sternfahrten“ im Hauptsacheverfahren auch dann weiter verfolgen, wenn die in der Satzung aufgeführten Tage verstrichen sind, da nichts dafür ersichtlich ist, dass die seit 2004 stattfindende Veranstaltung zukünftig nicht mehr durchgeführt oder mit einem Sonntagsverkauf verknüpft werden soll (vgl. zum Sachentscheidungsinteresse für ein Normenkontrollverfahren trotz Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm: BVerwG, Urteil vom 29.06.2001 - 6 CN 1.01 -, NVwZ-RR 2002, 152 und Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.), und damit eine präjudizielle Entscheidung für künftige Sonntagsöffnungen aus diesem Anlass erreichen.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Veranstaltung der „Oldtimer-Sternfahrten“ nach dem substantiierten Vortrag der Antragsgegnerin wesentlich von finanziellen Beiträgen sowie der Nutzung der Infrastruktur - beispielsweise der sanitären Anlagen, der Gastronomie und der Parkplätze - des ... abhängt. Ein Wegfall der in der Satzung vorgesehenen verkaufsoffenen Sonntage ließe daher die Nichtdurchführbarkeit der Veranstaltungen befürchten. Jedenfalls im Hinblick auf den 02.04.2017 ist überdies - ohne dass es darauf noch entscheidend ankäme - davon auszugehen, dass die Verkaufsstelleninhaber aufgrund eines in die Bestimmung des verkaufsoffenen Sonntags gesetzten Vertrauens bereits vor Stellung des vorliegenden Antrags durch die Antragstellerin Dispositionen getroffen haben, die bei einer Außervollzugsetzung der Satzung vergeblich aufgewendet wären (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O., nach dem die Regelung zur Öffnung von Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen trotz Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit für das Jahr 2009 noch anwendbar blieb). So hat die Antragsgegnerin unter Bezugnahme auf nachvollziehbare Angaben der Betreiberin des ... insoweit ausgeführt, dass der Werbegemeinschaft des ... bereits Kosten in Höhe von ca. 66.500 EUR für Werbemaßnahmen entstanden seien.

Demgegenüber ist für den Senat ein relevanter Nachteil für die Antragstellerin, der den Erlass einer einstweiligen Anordnung unaufschiebbar macht, nicht erkennbar. Der Sonn- und Feiertagsschutz gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV und Art. 3 LV dient zwar auch einer effektiven Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit der Antragstellerin gemäß Art. 9 Abs. 3 GG. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist für die Rahmenbedingungen des Wirkens der Gewerkschaften bedeutsam und wirkt sich auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen oder ähnlichen Veranstaltungen der Gewerkschaft aus. Die Sonntagsöffnung kann zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesen Tagen an der Teilnahme an gemeinschaftlichen Veranstaltungen gehindert sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.). Jedoch gewährleistet das Grundgesetz weder nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch der des Bundesverwaltungsgerichts insoweit ausnahmslosen Schutz. Die Herausnahme von zwei über das Jahr verteilten Sonntagen aus der allgemeinen Arbeitsruhe stellt weder den grundsätzlichen Schutz von Sonn- und Feiertagen in Frage, noch erscheint dies als eine Umkehrung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses oder als ein unzumutbarer Eingriff in die Rechte der Antragstellerin beziehungsweise der von ihr vertretenen Mitglieder. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die Öffnungszeiten lediglich fünf Stunden betragen und der Geltungsbereich der Satzung nur einen Teil des Gemeindegebiets erfasst, so dass der Tag einem normalen Werktag ersichtlich nicht gleichkommt. An alledem ändert im Ergebnis auch der erstmals mit Schriftsatz vom 24.02.2017 mitgeteilte Umstand nichts, dass die Antragstellerin am 02.04.2017 in ... und ... gewerkschaftliche Informationsveranstaltungen durchführt und für den 15.10.2017 eine Protestkundgebung auf dem Gemeindegebiet der Antragsgegnerin plant.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die Hauptsache wegen des Zeitablaufs voraussichtlich - jedenfalls in Bezug auf die Ladenöffnung am 02.04.2017 - vorweggenommen wird, sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58) von einer weiteren Reduzierung des Streitwerts für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ab.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526

Tenor

Die Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (ABl S. 185) zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung) vom 6. Juli 1982 (ABl S. 145), zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. August 2009 (ABl S. 235), ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin - eine bundesweit tätige Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst - erstrebt im vorliegenden Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit der am 11. Juni 2015 in Kraft getretenen Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 10.6.2015, S. 185) zur Änderung ihrer Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung).

1. Die auf § 14 LadSchlG gestützte Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin gestattete bis zum Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung ein Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen zum einen am Faschingssonntag anlässlich des Faschingstreibens (gegenständlich beschränkt auf Konditorei-, Süß-, Tabak-, Papier- und Schreibwaren sowie Scherzartikel), zum anderen - insofern gegenständlich beschränkt auf Lebens- und Genussmittel, Tabakwaren, Schreibwaren und Reiseandenken sowie räumlich begrenzt auf (Teile von) fünf Stadtbezirke(n) - am ersten Oktoberfestsonntag und am Tag der Deutschen Einheit.

2. Mit Schreiben an den ersten stellvertretenden Bürgermeister der Antragsgegnerin vom 9. Februar 2015 beantragte der C. e.V., dem Einzelhandel innerhalb des Altstadtrings sowie vom Stachus bis zum Hauptbahnhof ein Öffnen der Geschäfte am Sonntag des Stadtgründungsfestes (es fand in jenem Jahr am Samstag, den 13.6.2015, und am Sonntag, den 14.6.2015, statt) zwischen 13.00 Uhr und 18.00 Uhr zu gestatten.

Das für Angelegenheiten des Gewerberechts zuständige Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin erfuhr nach Aktenlage aufgrund einer am 6. Mai 2015 herausgegebenen gemeinsamen Pressemitteilung der Stadtratsfraktionen der Christlich-Sozialen Union in Bayern und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands davon, dass der Wunsch der Unternehmensinitiative C. e.V. von diesen beiden Fraktionen befürwortet werde und eine Sonntagsöffnung bereits am 14. Juni 2015 ermöglicht werden solle.

Am Donnerstag, den 7. Mai 2015, ging dem Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine E-Mail des C. e.V. zu, in der diejenigen Straßen und Plätze bezeichnet wurden, durch die der für eine Sonntagsöffnung freizugebende Teil des Stadtgebiets begrenzt werden sollte.

Mit E-Mails vom 7. Mai 2015 hörte das Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine Mehrzahl von Stellen bzw. Organisationen - darunter auch die Antragstellerin - zu dem Vorhaben an. Da der zugrunde liegende Antrag dem Kreisverwaltungsreferat erst am 7. Mai 2015 zugegangen sei und der Stadtrat hierüber bereits am 19. Mai 2015 entscheiden müsse, erbat die Antragsgegnerin eine Äußerung bis Montag, den 11. Mai 2015.

Die Antragstellerin machte am 11. Mai 2015 gegenüber der Antragsgegnerin geltend, die eingeräumte Anhörungsfrist sei unzumutbar. Sie werde am Mittwoch, den 13. Mai 2015, im Rahmen einer Sondersitzung der „Allianz für den freien Sonntag“ eine Position diskutieren und die Antragsgegnerin hiervon umgehend in Kenntnis setzen. In einer E-Mail an die Antragsgegnerin vom 13. Mai 2015 verwies sie auf eine von ihr am 26. Juli 2007 abgegebene schriftliche Äußerung, in der sie sich gegen eine damals aus der Mitte des Stadtrats der Antragsgegnerin vorgebrachte Forderung ausgesprochen hatte, anlässlich des Stadtgründungsfestes und am 1. Adventssonntag verkaufsoffene Sonntage zuzulassen. Sie hatte damals geltend gemacht, die Einzelhandelsbranche im Gebiet der Antragsgegnerin, insbesondere aber in deren Innenstadt, nehme unter den Gesichtspunkten des Umsatzes und der „Kundenfrequenzen“ bundesweit eine Spitzenposition ein. Die außerordentlich hohe wirtschaftliche Kraft des innerstädtischen Einzelhandels lasse sich auch für Aktionen während der regulären Öffnungszeiten nutzen. Auf diese Weise käme es u. a. zu keiner zusätzlichen Belastung der Beschäftigten.

3. Am 20. Mai 2015 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, in die Ladenschlussverordnung die folgende Bestimmung einzufügen:

„§ 5a Stadtgründungsfest

Anlässlich des Stadtgründungsfestes dürfen an dem Sonntag, an dem die Feierlichkeiten stattfinden[,] von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr Verkaufsstellen ohne Beschränkung des Warenangebotes in folgenden Bereichen der Innenstadt geöffnet sein:

Das Gebiet innerhalb der Begrenzung (im Uhrzeigersinn): Bahnhofplatz - Luisenstraße - Elisenstraße - Lenbachplatz - Maximiliansplatz - Platz der Opfer des Nationalsozialismus - Briennerstraße - Odeonsplatz - Residenzstraße - Max-Josef-Platz - Maximilianstraße - Thomas-Wimmer-Ring - Isartor - Frauenstraße - Blumenstraße - Sendlinger Tor - Sonnenstraße - Karlsplatz - Bayerstraße - Bahnhofplatz.“

Bereits am 19. Mai 2015 hatte der Kreisverwaltungsausschuss der Antragsgegnerin einen damit übereinstimmenden Beschluss gefasst.

In der vom Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin zur Vorbereitung der Sitzungen dieser Gremien erstellten Beratungsunterlage wurden die wesentlichen im Schreiben der Antragstellerin vom 26. Juni 2007 vorgetragenen Gesichtspunkte wiedergegeben.

4. In dem am 20. Juli 2015 vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemachten Verfahren nach § 47 VwGO beantragt die Antragstellerin,

festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (Ladenschlussverordnung) vom 27. Mai 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 16 vom 10. Juni 2015, unwirksam ist.

Begründet wurde der Antrag damit, dass es zum einen an einer ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin fehle und zum anderen die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG in dem von der Verordnung vorgesehenen Umfang nicht vorlägen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Hinsichtlich der Frage einer ordnungsgemäßen Anhörung verweist sie u. a. darauf, dass nicht ersichtlich sei, inwieweit zusätzliche Informationen die Äußerung der Antragstellerin hätten beeinflussen können. Es könne davon ausgegangen werden, dass die Größe und die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes jedenfalls den in München ansässigen Vertretern der Antragstellerin bekannt seien. Alle anderen wesentlichen Informationen seien ihr in der E-Mail vom 7. Mai 2015 zur Verfügung gestellt worden. Bei einem am 11. Mai 2015 geführten Ferngespräch habe der Leiter der Gewerbeabteilung der Antragsgegnerin der Antragstellerin zudem eine Fristverlängerung bis zum 13. Mai 2015 eingeräumt.

Die Anziehungskraft des Stadtgründungsfestes folge bereits daraus, dass der Veranstalter - das Referat für Arbeit und Wirtschaft der Antragsgegnerin - ein zwischen 300.000 und 500.000 Personen liegendes Besucheraufkommen angemeldet habe, von denen etwa 10.000 jeweils gleichzeitig anwesend sein würden. Diese Zahlen, die der behördlichen Prognose zugrunde gelegt worden seien, seien selbst angesichts der etwa 1.500.000 Einwohner der Antragsgegnerin beträchtlich; sie entsprächen der inzwischen 27-jährigen Erfahrung mit dem Stadtgründungsfest. Auch die flächenmäßige Ausdehnung der Veranstaltung, die vom Odeonsplatz bis zum Rindermarkt und vom Viktualienmarkt bis zur Kaufingerstraße reiche, verdeutliche, dass sie auf einen erheblichen Besucherandrang abziele.

Zwar hafte der Prognose - bezogen auf die weiter entfernte Zukunft - eine gewisse Unschärfe an. Die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes und der Besucherandrang seien jedoch seit 27 Jahren im Wesentlichen konstant geblieben. Mit einer erheblichen Veränderung dieser traditionellen Veranstaltung sei auch künftig nicht zu rechnen. Aufgrund des Wachstums der Gemeinden im Umland der Antragsgegnerin sei andererseits ein Anstieg der Besucherzahlen zu erwarten. Bei einem plötzlichen Bedeutungsverlust des Festes oder bei sonstigen erheblichen Veränderungen sei der Stadtrat zudem gehalten, die Verordnung zu ändern.

Die örtliche Ausdehnung der Sonntagsöffnung orientiere sich streng an den durch das Stadtgründungsfest unmittelbar betroffenen Bezirken. Auch eine Beschränkung des Warensortiments sei aufgrund der prognostizierten Bedürfnisse der Besucher nicht angezeigt gewesen.

Die Antragstellerin hat auf Ersuchen des Gerichts eine von der E. GmbH stammende Ausarbeitung „Frequenzzählung 2014“, auf die sie sich in der mündlichen Verhandlung bezogen hatte, zur Verfügung gestellt. In ihr werden die Ergebnisse einer am Dienstag, den 6. Mai 2014, zwischen 16.00 Uhr und 18.00 Uhr und am Samstag, den 10. Mai 2014, zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an „einzelhandelsrelevanten“ Standorten in Deutschland sowie in Wien durchgeführten Zählung der Personen referiert, die einen in bestimmten Straßen errichteten Zählpunkt passiert hätten. Im Gebiet der Antragsgegnerin fanden solche Erhebungen in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße statt. Hierbei hat sich folgendes ergeben:

Straße	Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Dienstag, den 6.5.2014	Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Samstag, den 10.5.2014
Kaufingerstraße	8.425	16.653
Neuhauser Straße	8.639	13.787
Theatinerstraße	4.447	5.669
Sendlinger Straße	2.888	5.572

[25] Nach den Angaben in dieser Ausarbeitung der E. GmbH wiesen die Kaufinger- und die Neuhauser Straße an beiden Zähltagen das höchste Passantenaufkommen aller 64 Straßen in den 23 Städten auf, in denen diese Erhebung durchgeführt wurde. Die Theatinerstraße erreichte am 10. Mai 2014 den 22., die Sendlinger Straße am gleichen Tag den 23. Rang.

Die Antragsgegnerin hat eine vom Polizeipräsidium München stammende, nach Samstagen und Sonntagen aufgeschlüsselte Zusammenstellung der Besucherzahlen des Stadtgründungsfestes in den Jahren von 2010 bis 2015 vorgelegt. Sie stellen sich danach wie folgt dar:

Jahr	Samstag	Sonntag
2010	160.000	190.000
2011	120.000	180.000
2012	200.000 - 250.000	200.000 - 250.000
2013	250.000	250.000
2014	275.000	275.000
2015	250.000	200.000

Wegen des am Samstag, den 18. Juni 2011, zu verzeichnenden Rückgang des Besucheraufkommens im Vergleich zum Vorjahr und zu den Folgejahren verwies das Polizeipräsidium auf an jenem Tag herrschendes schlechtes Wetter. Zur Besucherzahl am Sonntag, den 14. Juni 2015, merkte es an: „trotz schlechten Wetters, wegen des verkaufsoffenen Sonntags“. Außerdem führte es aus, eine genaue Zählung der Besucherzahlen sei praktisch nicht möglich gewesen. Sie seien vielmehr durch die Antragsgegnerin als Veranstalterin in Kooperation mit dem polizeilichen Einsatzleiter geschätzt worden.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vom Verwaltungsgerichtshof beigezogenen Unterlagen der Antragsgegnerin verwiesen.

Gründe

Über den Antrag konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden, da sich die Antragstellerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 7. März 2016 und die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 22. März 2016 hiermit einverstanden erklärt haben.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Anwendung des § 5a der Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin (nachfolgend nur „Ladenschlussverordnung“ genannt) in absehbarer Zeit mehr als nur geringfügig (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, B. v. 9.11.1979 - 4 N 1.78 u. a. - BVerwGE 59, 87/102; B. v. 19.2.1992 - 4 NB 11.91 - DVBl 1992, 1099 f.; U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 18) in ihren Rechten verletzt zu werden, wie § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das voraussetzt. Denn da § 5a der Ladenschlussverordnung unbefristete Geltung beansprucht, ist es nicht ausgeschlossen, dass sich jedenfalls auf mittlere Sicht Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an einem von dieser Vorschrift erfassten Sonntag zu arbeiten, gehindert sehen, an Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 17). Unabhängig hiervon birgt § 14 LadSchlG in Verbindung mit der in Bayern vorgenommenen Übertragung der Befugnis zum Erlass von auf diese Vorschrift gestützten Rechtsverordnungen auf die Gemeinden (§ 11 Delegationsverordnung vom 28.1.2014, GVBl S. 22, BayRS 103-2-V) die Gefahr in sich, dass - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 18).

Der Antrag ist auch begründet. Die Änderungsverordnung vom 27. Mai 2015 ist mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer diese Bestimmung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 21 ff.) bedarf, unvereinbar. Dies folgt daraus, dass die Antragsgegnerin die erforderliche Prognose darüber nicht angestellt hat, ob die prägende Wirkung des Stadtgründungsfestes für den öffentlichen Charakter des Sonntags gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, und dass hier auf eine solche Prognose auch nicht verzichtet werden kann mit dem Argument, die Einhaltung dieses Erfordernisses sei offensichtlich.

Um dem durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung - WRV) gewährleisteten Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes Rechnung zu tragen, hat die Rechtsprechung § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG bereits bisher einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für die Gestattung einer Ladenöffnung an Sonn- oder Feiertagen geben können (vgl. z. B. BVerwG, B. v. 18.12.1989 - 1 B 153.89 - GewArch 1990, 143; BayVGH, U. v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - GewArch 2014, 217 Rn. 70 m. w. N.). Erstmals im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht nunmehr ausdrücklich ausgesprochen, dass dieser rechtliche Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U. v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85) noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist vielmehr eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts z. B. auf Befragungen zurückgegriffen werden, und es können u. a. Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

1. Dem Erfordernis, sich prognostisch Gewissheit darüber zu verschaffen, dass das von ihr zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen den betroffenen Sonntag - und zwar während der gesamten, unbefristeten Geltungsdauer des § 5a der Ladenschlussverordnung - nicht maßgeblich prägen wird, hat die Antragsgegnerin nicht Rechnung getragen. Sie hat dem Gericht lediglich Zahlen über die Menge der das Stadtgründungsfest frequentierenden Besucher zur Verfügung gestellt. Sie bestätigen zwar die Auffassung der Antragsgegnerin, dass dieses Fest auch ohne gleichzeitige Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst und es „aus sich heraus“ hinreichend attraktiv ist. Hierfür spricht bereits, dass das Stadtgründungsfest nach glaubhafter Darstellung der Antragsgegnerin (vgl. die beiden letzten Absätze auf Seite 7 der Antragserwiderung vom 28.8.2015) vor dem Jahr 2015, in dem es an einem der beiden Veranstaltungstage erstmals mit einer Sonntagsöffnung von Ladengeschäften einherging, bereits 34 Mal stattgefunden hat.

Nicht vergewissert hat sich die Antragsgegnerin im Vorfeld des Normerlasses demgegenüber darüber, wie sich die von ihr zugelassene Öffnung von Verkaufsstellen auf den Charakter der hiervon betroffenen Sonntage auswirken wird. Insbesondere hat sie keine Prognose darüber angestellt, wie viele Menschen an den Sonntagen des Stadtgründungsfests denjenigen Teil des Stadtgebiets, für den die in § 5a der Ladenschlussverordnung getroffene Regelung gilt, voraussichtlich in der ausschließlichen Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen. Dass dahingehende Überlegungen unterblieben sind, folgt nicht nur aus dem vollständigen Schweigen der im Normerlassverfahren angefallenen Akten hinsichtlich dieses Gesichtspunkts, sondern auch aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin auch während des gerichtlichen Verfahrens keine diesbezüglichen Daten nachgereicht hat, obgleich der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten mit Schreiben vom 10. Februar 2016 ausdrücklich auf die Bedeutung des vorgenannten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 für die vorliegend zu treffende Entscheidung hingewiesen hat. Die Tatsache, dass das Bundesverwaltungsgericht die Forderung, wonach sich der eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen zulassende Träger öffentlicher Gewalt über das voraussichtliche Käuferaufkommen (und nicht nur - wie bisher - über den ausreichenden Besucherzustrom zur anlassgebenden Veranstaltung) sowie allgemein über die Folgen seiner Entscheidung für den Charakter der betroffenen Sonntage Gewissheit verschaffen muss, erst nach dem Erlass der vorliegend verfahrensgegenständlichen Norm aufgestellt hat, ändert nichts an ihrer Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Fall. Da gerichtliche Entscheidungen auch dann, wenn sie ein von Rechts wegen bestehendes Gebot erstmals aussprechen, nur ein Erfordernis zum Ausdruck bringen, das der Rechtsordnung schon bisher - gleichsam „verborgen“ - immanent war, beansprucht die einschränkende Auslegung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23 ff.) vorgenommen hat, um dem aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV resultierenden Schutzauftrag Rechnung zu tragen, auch im vorliegenden Fall Beachtung.

2. Das Fehlen einer Selbstvergewisserung der Antragsgegnerin darüber, ob das alljährlich zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag des Stadtgründungsfestes den öffentlichen Charakter dieser Sonntage voraussichtlich nicht maßgeblich prägen wird, steht der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnung allerdings nicht zwingend entgegen. Möglicherweise hat sich der Verwaltungsgerichtshof zum einen im vorliegenden Normenkontrollverfahren auf die Überprüfung der Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung zu beschränken. Zum anderen könnte trotz der unterbliebenen Erhebung belastbarer Zahlen über das voraussichtliche Käuferaufkommen an den betroffenen Sonntagen und der fehlenden prognostischen Würdigung der Auswirkungen dieses Aufkommens auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage durch die Antragsgegnerin offensichtlich feststehen, dass sich die jeweils am zweiten Tag des Stadtgründungsfests erlaubte Ladenöffnung auch auf mittlere und lange Sicht als bloßer Annex dieser Veranstaltung darstellen würde. Jedenfalls die zweite Voraussetzung ist im vorliegenden Fall aber nicht gegeben.

a) Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs des Normgebers setzt bei untergesetzlichen Vorschriften eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht bestehen (BVerwG, U. v. 26.4.2006 - 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16). Fehlen solche gesetzlichen Abwägungsdirektiven, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm nicht mit Mängeln im Abwägungsvorgang begründet werden. Entscheidend ist alsdann allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (BVerwG, B. v. 3.5.1995 - 1 B 222.93 - GewArch 1995, 425/426; B. v. 30.4.2003 - 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128/150; U. v. 26.4.2006 a. a. O. Rn. 16). Ob dies auch im vorliegenden Fall gilt, lässt der Verwaltungsgerichtshof offen. Offen bleiben kann daher auch, ob das im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) aufgestellte Erfordernis, wonach ein Träger öffentlicher Gewalt, wenn er von der in § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG enthaltenen Verordnungsermächtigung Gebrauch macht, zusätzlich zur Beurteilung der Eigenattraktivität der anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG eine Prognose über den zu erwartenden Zustrom ausschließlich kaufinteressierter Personen sowie allgemein über die Auswirkungen der Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage anzustellen hat, als richterrechtlich entwickeltes Erfordernis angesehen werden muss, das einer gesetzlichen Abwägungsdirektive im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtsvom 26. April 2006 (6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16) gleichsteht.

b) Auch wenn sich der Prüfungsumfang des Verwaltungsgerichtshofs vorliegend auf eine ausschließliche Kontrolle der Ergebnisrichtigkeit des § 5a der Ladenschlussverordnung zu beschränken hätte, kann die verfahrensgegenständliche Verordnung nicht erhalten werden. Denn nach dem Gesamtergebnis des gerichtlichen Verfahrens kann nicht davon gesprochen werden, die Erfüllung derjenigen Voraussetzungen, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) zu dem Erfordernis einer hinreichend attraktiven anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hinzutreten müssen, stehe offensichtlich fest.

Vorliegend kann trotz des erheblichen Besucherzustroms, den das Stadtgründungsfest auslöst, nicht als offensichtlich gelten, dass ein am jeweiligen Sonntag dieser Veranstaltung gestattetes Offenhalten von Verkaufsstellen den öffentlichen Charakter dieses Tages nicht maßgeblich prägen und die Ladenöffnung sich deswegen auf Dauer zweifelsfrei als bloßer Annex des Festes darstellen werde. Diese Annahme verbietet sich vor allem angesichts der seitens der Antragstellerin in das Verfahren eingeführten Informationen über die werktägliche Frequentierung von vier der Straßen, die innerhalb des in § 5a der Ladenschlussverordnung umschriebenen Gebiets liegen, aber auch angesichts des weiteren Vortrags der Antragstellerin, die von dem gestatteten Offenhalten von Verkaufsstellen erfassten Verkaufsflächen überwögen um ein Vielfaches die Veranstaltungsflächen des Stadtgründungsfestes (vgl. zur Bedeutung dieses Umstands BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 39). Diesem Vortrag der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin nicht entgegen getreten. Der Vortrag ist auch nicht von vornherein unplausibel; er steht der Feststellung offensichtlicher Ergebnisrichtigkeit der strittigen Verordnung entgegen.

Dass es grundsätzlich zulässig ist, auf die an Werktagen üblichen Besucherzahlen zurückzugreifen, um Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, mit welchem Käuferaufkommen für den Fall einer Ladenöffnung ungefähr zu rechnen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 25) ausdrücklich festgehalten. Die in der Untersuchung der E. GmbH mitgeteilten Erhebungsergebnisse spiegeln zwar unmittelbar nicht die Zahl der Käufer wieder, die sich während der Erhebungszeiträume in den vier Straßen aufgehalten haben, die - bezogen auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin - Gegenstand dieser Studie waren; vielmehr wurden im Rahmen der vorgenommenen Zählung undifferenziert Passanten erfasst. Gleichwohl lässt diese Ausarbeitung Schlüsse auf die Menge der Personen zu, die im Umgriff der vier in die Betrachtung einbezogenen Straßen liegende Ladengeschäfte als Käufer bzw. Kaufinteressenten aufgesucht haben oder aufsuchen wollten. Von einer deutschlandweiten Spitzenstellung der Attraktivität für den Einzelhandel kann gesprochen werden.

Von den beiden Tagen, auf die sich die von der E. GmbH veranlasste Erhebung erstreckte, sind im vorliegenden Zusammenhang die Angaben über das Passantenaufkommen am Samstag von besonderer Bedeutung. Denn der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem verkaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kommen, könnte dem Bevölkerungsteil ähneln, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsucht.

Sowohl der Samstag, an dem die vorerwähnte Erhebung durchgeführt wurde, als auch die hierfür gewählte Uhrzeit erscheinen geeignet, das durchschnittliche Passantenaufkommen zu erfassen. Denn die erste Maihälfte ist weder durch eine urlaubsbedingte Abwesenheit eines größeren Teils der ortsansässigen Bevölkerung noch durch die Präsenz eines herausragend hohen Touristenaufkommens in München gekennzeichnet. Da sich die Witterung am 10. Mai 2014 nach den Angaben auf Seite 7 der Ausarbeitung der E. GmbH als eine Mischung aus Sonnenschein und Bewölkung darstellte, fand die Zählung an einem Tag statt, bei dem nicht davon ausgegangen werden kann, er sei durch einen besonderen „Drang ins Grüne“ geprägt gewesen, an dem das Wetter andererseits aber auch nicht so ungünstig war, als dass sich die Nutzung dieses Tages zur Erledigung von Einkäufen nachgerade aufgedrängt hätte.

Aus der Tabelle auf Seite 7 dieser Unterlage geht hervor, dass auf allen vier Straßen, auf die sich die Erhebung der E. GmbH - bezogen auf das Gebiet der Antragsgegnerin - erstreckte, am 10. Mai 2014 zwischen 12.00 Uhr und 14.00 pro Stunde im Durchschnitt zusammen 41.681 Personen unterwegs waren.

Keine der vier im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Straßen erfüllt in erheblichem Umfang die Funktion einer bloßen „Transitstrecke“ für Fußgänger dergestalt, dass eine beträchtliche Zahl von Menschen dort nur deswegen unterwegs ist, um ein Ziel zu erreichen, das jenseits des Endpunkts dieser vier Straßen liegt.

Um von der Zahl von durchschnittlich 41.681 Passanten pro Stunde zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an einem Samstag auf die Menge der Menschen schließen zu können, die Geschäfte in der Umgebung der vier vorgenannten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen wollen, muss zwar berücksichtigt werden, dass ein nicht unerheblicher Teil der Personen, die bei der von der E. GmbH veranlassten Erhebung entweder in der Kaufinger- oder in der Neuhauser Straße als Passanten erfasst wurden, u. U. wenig später in der jeweils anderen dieser beiden Straßen unterwegs ist. Wenn aber davon ausgegangen werden muss, dass die durchschnittliche Zahl der Menschen, die sich am 10. Mai 2014 im Verlauf einer Stunde in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße in Kaufabsicht aufgehalten haben, hinter der Menge der Personen zurückgeblieben ist, die in der von der E. GmbH veranlassten Untersuchung insoweit als Passanten erfasst wurden, so darf andererseits nicht außer Betracht bleiben, dass das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet weit über diese vier Straßen hinausreicht. Die nach dem Vorgesagten gebotene Verringerung der Zahl von 41.681 durchschnittlich gezählten Passanten pro Stunde in den vier Münchner Haupteinkaufsstraßen ist deshalb wegen der gebotenen Berücksichtigung des werktäglichen Käuferaufkommens in dem übrigen von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiet im Gegenzug wieder deutlich nach oben hin anzuheben.

Angesichts des Käuferaufkommens, das der Geltungsbereich der strittigen Verordnung an einem verkaufsoffenen freien Tag anzuziehen vermag, kann nicht von der offensichtlichen Ergebnisrichtigkeit dieser Verordnung ausgegangen werden. Da diese anlassgebende Veranstaltung ausweislich der Angaben, die sich in dem von der Antragsgegnerin herausgegebenen, das Stadtgründungsfest des Jahres 2015 betreffenden Flyer (Blatt 26 der als Anlage zu ihrem Schreiben vom 8.2.2016 vorgelegten Heftung) finden, am Sonntag von 10.00 Uhr bis 21.00 Uhr dauert, errechnet sich auf der Grundlage der vom Polizeipräsidium München mitgeteilten sonntäglichen Zahlen selbst für das Jahr 2014, in dem mit 275.000 Besuchern seit dem Beginn dieses Jahrzehnts der höchste Zustrom zu verzeichnen war, eine durchschnittliche stündliche Frequentierung des Fests durch 21.154 Menschen. Um dem Erfordernis des quantitativen Überwiegens des durch die anlassgebende Veranstaltung ausgelösten Besucheraufkommens gegenüber der Menge der Personen, die „allein“ wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 25), Rechnung zu tragen, müsste die Zahl der Personen, die das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet pro Stunde im Durchschnitt ausschließlich zu dem Zweck aufsuchen, dort Einkäufe zu tätigen, auf Dauer unter diesem Wert liegen. Das würde annähernd eine Halbierung der Zahl von 41.681 Passanten erfordern, die am 10. Mai 2014 allein in der Kaufinger-, Neuhauser, Theatiner- und Sendlinger Straße innerhalb einer Stunde durchschnittlich gezählt wurden. Gerade angesichts der Tatsache, dass zu dem dortigen Menschenaufkommen noch jene Personen hinzuzurechnen sind, die an einem aus Anlass des Stadtgründungsfests zugelassenen verkaufsoffenen Sonntag andere Teile des von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiets als die vier vorerwähnten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen, kann dies nicht als offensichtlich gewährleistet angesehen werden.

Gleiches gälte, sollte die Menge der auf dieser Veranstaltung gleichzeitig anwesenden Personen kleiner sein als sie sich dann ergibt, wenn das von der Antragsgegnerin und dem Polizeipräsidium genannte Besucheraufkommen im Wege einer arithmetischen Mittelung gleichmäßig auf alle Stunden des Fests verteilt wird. Insoweit fällt vor allem ins Gewicht, dass die Antragsgegnerin selbst die Zahl der auf dem Stadtgründungsfest synchron anwesenden Menschen nur mit „bis zu 10.000“ angibt (vgl. Seite 6 ihrer Antragserwiderung vom 28.8.2015). Für die Richtigkeit dieser Einschätzung könnte sprechen, dass in dem vom 13. April 2015 stammenden Antrag auf Festsetzung des Jahrmarkts, der parallel zu diesem Fest auf denselben Flächen abgehalten wird, die Zahl der gleichzeitig anwesenden Personen mit höchstens 8.000 bis 10.000 angegeben wurde.

Ausschlaggebend dafür, ob ein Sonntag, an dem eine Ladenöffnung zugelassen wurde, maßgeblich durch die anlassgebende Veranstaltung geprägt wird, ist zudem nicht deren Gesamtbesucheraufkommen, sondern die Menge der Veranstaltungsteilnehmer, die sich während des gestatteten Offenhaltens von Verkaufsstellen an Ort und Stelle befinden. Denn eine sonntägliche Ladenöffnung entfaltet auch dann eine maßgeblich prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter des betroffenen Tages, wenn zwar der Zustrom zur anlassgebenden Veranstaltung insgesamt größer ist als die Zahl der Kaufwilligen, dieser Zustrom schwerpunktmäßig jedoch zu anderen Zeiten als während der Stunden der Ladenöffnung (z. B. am Vormittag oder in den Abendstunden) erfolgt.

Die Frage, ob die Flächen, die nicht an die Straßen angrenzen, auf denen das Stadtgründungsfest abgehalten wird, überhaupt in die Regelung des § 5a der Ladenschlussverordnung einbezogen werden durften (das setzt nach den Ausführungen in der Randnummer 25 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 [8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154] voraus, dass der Bezug eines dort zugelassenen Offenhaltens von Verkaufsstellen zum Marktgeschehen erkennbar bleibt), bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

3. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichtshofs, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose selbst anzustellen. Der Verwaltungsgerichtshof ist auch nicht verpflichtet, im vorliegenden Rechtsstreit die Tatsachen zu ermitteln, auf deren Grundlage die Antragsgegnerin alsdann die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose anstellen könnte.

Das Gericht könnte die Sache auch nach der Durchführung einer aufwändigen Beweiserhebung nicht von sich aus spruchreif machen. Wären nämlich die Zahl der Geschäftsinhaber, die sich an einer am Sonntag des Stadtgründungsfest ermöglichten Ladenöffnung beteiligen wollen, und der von ihnen erwartete Käuferzustrom bekannt, so müsste sich dem noch die erforderliche Prognose darüber anschließen, wie sich diese Faktoren auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage - und zwar auch auf mittlere und lange Sicht - auswirken werden. Die Vornahme dieser Einschätzung aber obliegt zunächst demjenigen Träger öffentlicher Gewalt, der eine auf § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG gestützte Verordnung zu erlassen beabsichtigt; die Aufgabe der Gerichte beschränkt sich in diesem Zusammenhang darauf, die Richtigkeit der Anknüpfungstatsachen zu überprüfen, die der Prognose zugrunde gelegt wurden, sowie deren methodengerechte Erstellung und ihre sachliche Vertretbarkeit zu kontrollieren.

Das Gericht beschränkt sich daher auf die Feststellung, dass der Mangel, der der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung wegen der unterbliebenen Vergewisserung der Antragsgegnerin über die Auswirkungen der von ihr zugelassenen sonntäglichen Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags anhaftet, nicht unbeachtlich ist; es ist nämlich nicht offensichtlich, dass diese Norm gleichwohl im Ergebnis mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GG).

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 31

(1) Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden.

(2) In den Fällen des § 13 Nr. 6, 6a, 11, 12 und 14 hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Gesetzeskraft. Das gilt auch in den Fällen des § 13 Nr. 8a, wenn das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz als mit dem Grundgesetz vereinbar oder unvereinbar oder für nichtig erklärt. Soweit ein Gesetz als mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht vereinbar oder unvereinbar oder für nichtig erklärt wird, ist die Entscheidungsformel durch das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen. Entsprechendes gilt für die Entscheidungsformel in den Fällen des § 13 Nr. 12 und 14.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 140

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Die Verfassung des Deutschen Reichs - WRV | Art 139

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526

Tenor

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

3. Am 20. Mai 2015 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, in die Ladenschlussverordnung die folgende Bestimmung einzufügen:

„§ 5a Stadtgründungsfest

Bereits am 19. Mai 2015 hatte der Kreisverwaltungsausschuss der Antragsgegnerin einen damit übereinstimmenden Beschluss gefasst.

4. In dem am 20. Juli 2015 vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemachten Verfahren nach § 47 VwGO beantragt die Antragstellerin,

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Straße	Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Dienstag, den 6.5.2014	Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Samstag, den 10.5.2014
Kaufingerstraße	8.425	16.653
Neuhauser Straße	8.639	13.787
Theatinerstraße	4.447	5.669
Sendlinger Straße	2.888	5.572

Jahr	Samstag	Sonntag
2010	160.000	190.000
2011	120.000	180.000
2012	200.000 - 250.000	200.000 - 250.000
2013	250.000	250.000
2014	275.000	275.000
2015	250.000	200.000

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vom Verwaltungsgerichtshof beigezogenen Unterlagen der Antragsgegnerin verwiesen.

Gründe

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts z. B. auf Befragungen zurückgegriffen werden, und es können u. a. Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GG).

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Gesetz über den Ladenschluß - LadSchlG | § 14 Weitere Verkaufssonntage

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 161

(1) Das Gericht hat im Urteil oder, wenn das Verfahren in anderer Weise beendet worden ist, durch Beschluß über die Kosten zu entscheiden.

(2) Ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt, so entscheidet das Gericht außer in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 4 nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens durch Beschluß; der bisherige Sach- und Streitstand ist zu berücksichtigen. Der Rechtsstreit ist auch in der Hauptsache erledigt, wenn der Beklagte der Erledigungserklärung des Klägers nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Erledigungserklärung enthaltenden Schriftsatzes widerspricht und er vom Gericht auf diese Folge hingewiesen worden ist.

(3) In den Fällen des § 75 fallen die Kosten stets dem Beklagten zur Last, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.: Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.: Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.: Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.: Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.: Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.: Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.: Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.: Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.: Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.: Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.: andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 711 Abwendungsbefugnis

In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.: die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.: das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.: ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.