Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 09. Aug. 2018 - 22 N 18.243

bei uns veröffentlicht am09.08.2018

Gericht

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

I. § 2 Abs. 1 (soweit sich diese Vorschrift auf den 4. November 2018 bezieht) und § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 (bekanntgemacht in der Fränkischen Landeszeitung vom 12. August 2017) sind unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Zulassung einer Sonntagsöffnung durch die Antragsgegnerin am 4. November 2018 und an drei Terminen im Jahr 2019.

Unter dem 1. August 2017 erließ die Antragsgegnerin aufgrund von § 14 des Gesetzes über den Ladenschluss - LadSchlG - in Verbindung mit § 11 der Delegationsverordnung - DelV - eine „Verordnung über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019“.

In § 1 Abs. 2 der Verordnung wurde eine Sonntagsöffnung für alle Verkaufsstellen im Stadtgebiet am 5. November 2017 von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr zugelassen.

In § 2 Abs. 1 der Verordnung wurden im Jahr 2018 für alle Verkaufsstellen im Gebiet der Antragsgegnerin die Öffnungszeiten an drei Sonntagen von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr freigegeben, nämlich am 8. April 2018, am 3. Juni 2018 und am 4. November 2018.

§ 3 Abs. 1 der Verordnung beinhaltet für das Jahr 2019 eine stadtweite Sonntagsöffnung an gleichfalls drei Tagen (am 7.4., 23.6. und 3.11.2019) jeweils von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr.

In der Vorlage u.a. für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 25. Juli 2017 betreffend den Erlass der Verordnung nach § 14 LadSchlG wurden folgende anlassgebende Veranstaltungen für die jeweilige Sonntagsöffnung genannt:

- „Street-Food-Festival“ für den 8. April 2018 und den 7. April 2019;

- “Stadtfest” für den 3. Juni 2018 und den 23. Juni 2019;

- „Martinisonntag“ für den 5. November 2017, den 4. November 2018 und den 3. November 2019.

Die Verordnung vom 1. August 2017 wurde in der Ausgabe einer regional erscheinenden Tageszeitung vom 12. August 2017 bekannt gemacht. Gemäß § 5 Satz 1 der Verordnung trat diese am Tag nach ihrer amtlichen Bekanntmachung in Kraft.

Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine bundesweit tätige Gewerkschaft mit rund 39.000 Mitgliedern im Bezirk Mittelfranken. Zum satzungsmäßigen Organisationsbereich der Antragstellerin gehört der Einzelhandel.

Die Antragstellerin stellte am 24. Januar 2018 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO betreffend die Sonntagsöffnungen am 8. April 2018 und am 4. November 2018 (Az. 22 NE 18.204).

Am 29. Januar 2018 stellte sie weiter einen Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit dem Ziel der Feststellung, dass § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 unwirksam sind.

In der mündlichen Verhandlung am 9. August 2018 erklärten die Vertreter der Antragstellerseite und der Antragsgegnerin das Verfahren übereinstimmend für erledigt, soweit es sich auf die Zulassung einer sonntäglichen Öffnung der Verkaufsstellen am 8. April 2018 und am 3. Juni 2018 durch § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 bezog.

Zuletzt beantragte die Antragstellerin sinngemäß,

§ 2 Abs. 1 (soweit sich diese Vorschrift auf den 4. November 2018 bezieht) und § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 (veröffentlicht in der Fränkischen Landeszeitung vom 12. August 2017) für unwirksam zu erklären.

Die Antragstellerin sei antragsbefugt, da nicht auszuschließen sei, dass sie durch die zugelassene Sonntagsöffnung der Geschäfte in eigenen Rechten aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG bzw. Art. 4 GG, konkretisiert durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV, verletzt werden könnte.

Die angegriffene Verordnung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin keine hinreichende Prognose bezüglich der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltungen angestellt habe und damit das ihr eingeräumte Ermessen nicht genutzt habe. Notwendig sei eine im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung nach § 14 Abs. 1 LadSchlG getroffene Prognose dahingehend, dass die Veranstaltung als Anlassveranstaltung in Betracht komme und eine hohe Besucherzahl erwarten lasse, die ihrerseits die Öffnung der örtlichen Verkaufsstellen und den Verkauf der genehmigten Warengruppen rechtfertigen könne. Vorliegend fehle es schon in Ansätzen an einer solchen Prognose. Die Antragsgegnerin habe lediglich für das Street-Food-Festival Zahlen der zu erwartenden Besucher genannt, ohne diese zu belegen. Hinsichtlich der übrigen Anlässe seien solche Zahlen nicht genannt worden. Sodann habe die Antragsgegnerin die Zahl der üblichen Kunden an verkaufsoffenen Sonntagen mit 3.000 angegeben. Wenn aber allein in das Brücken-Center A an normalen Tagen im Schnitt 18.000 Besucher kommen würden, werde deutlich, dass die Zahlen der Antragsgegnerin ohne jeglichen Sachbezug offensichtlich aus der Luft gegriffen seien. Weiter habe die Antragsgegnerin offensichtlich keinerlei Überlegungen zu einer räumlichen oder inhaltlichen Beschränkung der Sonntagsöffnung angestellt. Unabhängig von der Prognose fehle es auch tatsächlich an der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten prägenden Wirkung der als Anlässe angegebenen Veranstaltungen. Die Sonntagsöffnungen würden sich nach den gesamten Umständen nicht lediglich als Annex zu den Anlassveranstaltungen darstellen. Das Street-Food-Festival rechtfertige es nicht, die Öffnung der Geschäfte für alle Warengruppen im gesamten Gemeindegebiet an einem Sonntag zu gestatten. Es sei nicht generell auszuschließen, dass diese Veranstaltung eine räumlich und inhaltlich begrenzte Sonntagsöffnung rechtfertigen könnte. Selbst, wenn man mit der Antragsgegnerin davon ausgehen sollte, dass zum Festival insgesamt 7.000 Besucher erwartet würden, würden jedoch allein die durchschnittlichen Besucherzahlen des Brücken-Center A an dem Tag diese Besucherzahlen um das 2,5-fache übersteigen. Hinzu würden die Besucher der übrigen Geschäfte kommen, die nicht im Brücken-Center A gezählt würden. Das Street-Food-Festival wirke sich allenfalls auf die unmittelbare Umgebung um den J. B1. Platz aus. In keinem Fall werde es über den Altstadtbereich hinaus ausstrahlen. Weder am Brücken-Center A, noch in der Umgebung der anderen dezentralen Einzelhandelsmärkte würde sich das Festival ohne die Sonntagsöffnung bemerkbar machen. Noch deutlicher sei dies im Hinblick auf die übrigen Gemeindeteile, die weiter weg von der Altstadt lägen und zu denen kein baulicher Zusammenhang bestehe. Vorliegend dürfte das Festival schätzungsweise eine Fläche von allenfalls 3.000 m² beanspruchen, während allein das Brücken-Center A über eine Verkaufsfläche von 49.000 m² verfüge. Hinzu kämen die zahlreichen sonstigen Geschäfte im Gemeindegebiet. Ein thematischer Bezug zwischen Sonntagsöffnung und Festival sei nicht ersichtlich. Insbesondere bei einem Street-Food-Festival wäre es jedoch angezeigt, die Öffnung auf solche Warengruppen zu beschränken, die einen Bezug zu Essen und Lebensmitteln aufweisen würden. Nicht ersichtlich sei, worin ein thematischer Bezug beispielsweise zu Autoersatzteilen, Sportgeräten oder Brautmoden zu sehen sei. In welchem Umfang die Veranstaltung in den kommenden Jahren durchgeführt werde, sei derzeit ebenfalls nicht bekannt. Vor diesem Hintergrund scheine auch eine Einschätzung des Vorliegens der Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung im Jahr 2019 nicht begründbar. Beim Street-Food-Festival handle es sich nicht um eine seit Jahren regelmäßig durchgeführte und fest etablierte, sondern um eine Trendveranstaltung. Ob der aufgegriffene Trend anhalte und wie sich dieser auswirke, lasse sich nicht abschätzen, sodass auch die Durchführung der Veranstaltung in der Zukunft sowie Art, Umfang und Auswirkungen nicht absehbar sein könnten. Es sei nicht generell auszuschließen, dass diese Veranstaltung eine räumlich und inhaltlich begrenzte Sonntagsöffnung rechtfertigen könne. Hinsichtlich des Altstadtfestes könne auf die Ausführungen zum Street-Food-Festival verwiesen werden. Es sei davon auszugehen, dass auch das Altstadtfest als Anlass für eine Sonntagsöffnung in Betracht komme. Es finde jedoch in einem räumlich begrenzten Teil der Altstadt statt und dürfte sich nicht prägend über die Grenzen der Altstadt hinaus auswirken. Hinsichtlich des Martinisonntags dürfte es bereits an einer Anlassveranstaltung fehlen. Der Sonntag um den Sankt-Martins-Tag stelle an sich keinen besonderen Anlass im Sinne des § 14 LadSchlG dar. Sollte an den betreffenden Sonntagen eine Veranstaltung stattfinden, dürfte es insoweit ebenfalls an der prägenden Wirkung für das gesamte Gemeindegebiet fehlen. Hinsichtlich der Prognose spräche hier zusätzlich der Umstand, dass im Zeitpunkt des Verordnungserlasses nicht bekannt gewesen sei, welchen Umfang die Veranstaltungen einnehmen würden, dagegen, dass die Antragsgegnerin hier eine verlässliche Prognose angestellt habe. Nicht nachvollziehbar sei insoweit auch, warum die Antragsgegnerin von einer Besucherzahl von 10.000 Besuchern bezüglich der Anlassveranstaltung ausgehe, wenn der Geschäftsführer des Citymarketing A e.V. selbst diese Zahl mit 8.000 angebe. Es sei auch davon auszugehen, dass Bedenken hinsichtlich der formalen Rechtmäßigkeit einer Verordnung zur Öffnung an Sonn- und Feiertagen bestünden, wenn die Anlässe für die Sonntagsöffnung wie hier in der Verordnung selbst nicht genannt würden. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf den sogenannten Martinisonntag, da sich hier nicht einmal aus der Stadtratsvorlage entnehmen lasse, welche Veranstaltung als Anlass in Betracht komme. Zwar könne das Versorgungsinteresse der Bevölkerung bei der Freigabe von Sonntagsöffnungen Berücksichtigung finden. Vorliegend könne jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die Angebote im Zusammenhang mit den Veranstaltungen selbst, die sonstigen örtlichen Bewirtungsangebote sowie die übrigen Öffnungsmöglichkeiten nicht ausreichten, um die Versorgung der Bevölkerung bei den Veranstaltungen sicherzustellen.

Der Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Ausführungen zu Rechtsverletzungen der Antragstellerin seien nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden, weshalb bereits die Antragsbefugnis bestritten werde. Die für den 8. April 2018 und den 7. April 2019 geplanten A. „Street-Food-Märkte“ würde einen bundesweiten Trend aufnehmen, moderne Speiseangebote in Eventform zu präsentieren. Im Rahmen des „Food-Truck-Round-Up“ A. am 21. Juni 2015 hätten fast 5.000 Menschen in der Zeit von 12:00 Uhr bis 20:00 Uhr die marktähnliche Veranstaltung besucht. Beim „1. A Street-Food-Markt“ 2017 seien nochmals deutlich mehr Besucher anwesend gewesen; nach Aussagen des Veranstalters seien ca. 7.500 Besucher auf dem Markt gewesen. Diese Besucher würden ursächlich zum Street-Food-Markt kommen und nicht nur aus A, sondern auch aus dem erweiterten Umland. Für den Street-Food-Markt in 2018 würden nach den Erfahrungen aus 2017 prognostisch ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet. Die erzielten Frequenzen seien für die 42.000 Einwohner-Stadt A beträchtlich und würden weit über das normale Alltagsmaß hinausgehen. An normalen Samstagen würden sich nach Aussagen von Citymarketing A e.V. ca. 3.000 Menschen in der Einkaufsstadt aufhalten. Es sei beabsichtigt, das Veranstaltungsformat “A Street-Food-Markt“ weiter zu etablieren und auszubauen. Insbesondere gehe der Veranstalter Citymarketing A. e.V. von einem weiteren Wachstum der Besucherzahlen aus und beabsichtige in der Folge auch eine räumliche Ausdehnung des Marktes auf das Stadtgebiet. Zahlreiche Erfahrungen ähnlicher Veranstaltungen würden zeigen, dass diese vier- bis fünfstellige Besucherzahlen auch ohne eine zusätzliche Öffnung von Ladengeschäften anziehen würden. Die Antragsgegnerin sehe somit das Erfordernis der prägenden Wirkung des Festivals als erfüllt an und halte auch die Ausdehnung der erlaubten Öffnungen für gerechtfertigt. Gleiches gelte für eine von den Antragstellern gerügte unterlassene Differenzierung nach Warengruppen. Derartige Einschränkungen seien nach Kenntnis der Antragsgegnerin weder üblich noch angesichts der geplanten Veranstaltung gerechtfertigt. Das A. Altstadtfest gehe 2018 in seine 41. Auflage, es sei 1977 zum ersten Mal veranstaltet worden. Der räumliche Ausdehnungsbereich des Altstadtfestes sei die gesamte A. Altstadt. Im Osten werde es begrenzt durch das Schloss, im Süden durch die Promenade und im Westen durch die S.straße. Im Norden dehne es sich aus bis auf den Vorplatz des Brücken-Center. Im Einzelnen würden der M2. L2. Platz, der J. B1. Platz, der K. B2. Platz, der Platz am H. Tor, die gesamte U.straße, die Neustadt und diverse Höfe „bespielt“. Das Altstadtfest laufe immer fünf Tage. Nach Schätzungen des Citymarketing A e.V. werde das Altstadtfest insgesamt jährlich von ca. 60.000 bis 80.000 Gästen besucht. Die besucherstärksten Tage seien Samstag und Sonntag mit jeweils ca. 15.000 bis 20.000 Gästen. Eine prägende Wirkung des Altstadtfestes sei ohne jeden Zweifel gegeben; wer einmal das Fest erlebt habe, werde nie auf die Idee kommen, dessen Besucher würden am Sonntag anlässlich der geöffneten Geschäfte in die Stadt kommen. Eine Differenzierung der Öffnungen könne hierbei erst recht nicht in Betracht gezogen werden. Bezüglich des Altstadtfestes nachzuforschen, welcher Event wann vor genau welchem Geschäft stattfinde und für jede Stelle der Altstadt einen eigenen Besucher-/Kunden-Quotienten zu bilden, widerspreche dem Charakter der Veranstaltung. Vielmehr sei das Altstadtfest eine prägende Veranstaltung mit Strahlkraft für das gesamte Stadtgebiet. Das Brücken-Center werde hierbei seit seiner Errichtung als Teil der Altstadt angesehen. Allein die Tatsache, dass es über eine Brücke mit der restlichen Altstadt verbunden sei, rechtfertige keine örtlich differenzierte Einzelbetrachtung. In Bezug auf die Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 trägt die Antragsgegnerin vor, der Martinimarkt sei im Stadtgebiet der Antragsgegnerin eine traditionell etablierte Veranstaltung. Neben dem traditionellen Martins-Umzug für die Kinder, an dem je nach Wetterlage zwischen 200 und 500 Kinder teilnehmen würden, fänden die „Martini-Mess“ und jährlich wechselnde Veranstaltungsformate in der Altstadt statt. Dies sei dem Stadtrat bei der Entscheidung über die Genehmigung der verkaufsoffenen Sonntage bekannt gewesen, aus diesem Grund fänden sich dazu auch keine weiteren Ausführungen im Sitzungsprotokoll. Die für den „Martini-Sonntag“ vorgesehenen Veranstaltungsformate würden vom Citymarketing A e.V. erst im Laufe des Jahres im Detail geplant und regelmäßig große Besucherströme in die Stadt ziehen. Die Teilplanung für 2018 sei am 2. Februar 2018 erstellt worden. Danach sei für den 4. November 2018 neben dem Martini-Umzug eine Veranstaltung rund um das Thema Kulinarik, Marktschreier und Kultur geplant, zu der insgesamt ca. 10.000 Gäste erwartet würden. Hauptorte der Veranstaltungen würden der M2. L2. Platz, die Riviera, der Platz vor dem Brücken-Center, der M3.platz, der J. B1. Platz, der K. B2. Platz, die Neustadt und der Platz vor Möbel P. (A. P2. Straße) sein. Die veranstaltungsfreie Zeit im November lasse tatsächlich einen starken Publikumszustrom erwarten. Die Antragsgegnerin sehe somit auch hinsichtlich des 4. November 2018 aufgrund der erwarteten Besucherzahlen das Erfordernis der prägenden Wirkung des Marktes als erfüllt an und halte gerade auch hierbei die Ausdehnung der erlaubten Öffnungen und das Warenangebot für gerechtfertigt. Die Detailplanung für 2019 werde von Citymarketing A e.V. erfahrungsgemäß Anfang 2019 erstellt.

Im Rahmen der Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass die Öffnung der Verkaufsstellen an den aufgeführten Sonntagen nicht als Selbstzweck, sondern zur Versorgung der Bevölkerung, welche die ausgeführten Veranstaltungen besuche, durchgeführt werden solle. Gerade im Hinblick auf den 4. November 2018 und den 3. November 2019 sei dies essenziell, um die Veranstaltungen im geplanten Format ausrichten zu können. Aber auch für den 8. April 2018 und den 7. April 2019 sei aufgrund der erwarteten Besucherzahl das Angebot des Festivals an sich nicht zur umfassenden Versorgung der erwarteten Gäste ausreichend. Citymarketing A e.V. führe seit 2017 an den verkaufsoffenen Sonntagen Kundenbefragungen und Frequenzzählungen durch. Bis dahin seien keine tatsächlich erhobenen Zahlen vorhanden gewesen; die Entscheidung über die Sonntagsöffnungen habe sich allein auf von Citymarketing A e.V. zur Verfügung gestellte Prognosen gestützt. Von Citymarketing A e.V. würden stets auch die Veranstaltungen an sich als vordergründig beworben, nicht die verkaufsoffenen Sonntage. Gerade angesichts dieser Bemühungen um eine rechtskonforme Vorgehensweise im Gebiet der Antragsgegnerin mute es - ohne freilich für den vorliegenden Fall entscheidungserheblich zu sein - sehr befremdlich an, dass andernorts „verkaufsoffene Sonntage“ ohne jegliche Beachtung rechtlicher Anforderungen unbehelligt stattfinden könnten.

Mit Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 21. März 2018 im Verfahren 22 NE 18.204 wurde die Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 auf den Antrag der Antragstellerin hin insoweit außer Vollzug gesetzt, als damit eine Sonntagsöffnung am 8. April 2018 gestattet wurde. Im Übrigen wurde der Antrag der Antragstellerin abgelehnt.

Mit Schreiben vom 23. April 2018 nahm die Polizeiinspektion A zu Fragen Stellung, die der Verwaltungsgerichtshof mit Schreiben vom 18. April 2018 betreffend die A. Altstadtfeste gestellt hatte.

Hierzu führte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 16. Mai 2018 aus, die Ausführungen der Polizeiinspektion würden den Schluss nahe legen, dass sich die Auswirkungen des Altstadtfestes auf die Altstadt begrenzten. Weiteren Ausführungen lasse sich entnehmen, dass die Polizeiinspektion bezüglich der außerhalb der Altstadt gelegenen Einkaufsmärkte offensichtlich nicht mit einem durch das Altstadtfest selbst begründeten Besucherstrom rechne. Schließlich weise die Polizeiinspektion darauf hin, dass durch die Örtlichkeit des Altstadtfestes in der Altstadt auch ein Parkplatzproblem oder Beeinträchtigungen des Verkehrs außerhalb der Altstadt nicht auftreten würden. Weiter würden die Ausführungen den Schluss nahe legen, dass ohne die Öffnung der Geschäfte im Brücken-Center dort ein bemerkenswerter Besucherstrom allein aufgrund des Festes nicht auftreten würde. Vielmehr würden sich die Besucher offensichtlich ausschließlich aufgrund eines Einkaufsinteresses in das Brücken-Center begeben. Ohne Trennung nach Interessen gehe die Polizei davon aus, dass am Sonntag des Altstadtfestes insgesamt ca. 10.000 Gäste in die A. Altstadt kommen würden.

Die Antragsgegnerin erklärte mit Schreiben vom 22. Mai 2018, den Aussagen in der Stellungnahme der Polizeiinspektion A werde insbesondere hinsichtlich der Anzahl der erwarteten Gäste sowie den „Besuchsgründen“ zugestimmt. Nicht zutreffend sei jedoch die Behauptung, beim Brücken-Center würden anlässlich des Altstadtfestes keine Attraktionen geboten werden; diesbezüglich sei auf einen aktuellen Programmentwurf für das Altstadtfest 2018 zu verweisen. Das Brücken-Center sei aus Sicht der Antragsgegnerin nicht nur Teil der Innenstadt, sondern auch Teil des Altstadtfestes.

Hierzu ergänzte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 2. Juli 2018, die Polizeiinspektion habe ihre Erfahrungen und Erwartungen wiedergegeben, wonach im Brücken-Center keine Veranstaltungen stattfänden, die einen außergewöhnlichen Besucherzustrom oder eine sonst außergewöhnliche Lage erwarten lassen würden. Diese Darstellung stütze die Annahme der Antragstellerin, wonach die prägende Wirkung im Brücken-Center allein von der Geschäftsöffnung ausgehe und den Angeboten im Zusammenhang mit dem Altstadtfest eine untergeordnete Bedeutung zukomme.

Betreffend die Besucherzahl beim Altstadtfest einerseits sowie der aus diesem Anlass zugelassenen Sonntagsöffnung andererseits legte die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 2. Mai 2018 Berechnungen des Citymarketing A e.V. vor. Die bei den Berechnungen angewandte Systematik sei nachvollziehbar und stelle für die Antragsgegnerin einen seriösen und belastbaren weg zur Ermittlung von „Einkäufern“ dar. In den beigefügten Unterlagen führt Citymarketing A e.V. u.a. aus, die Zahl der Personen, die nur zum verkaufsoffenen Sonntag kommen, dürfte mit ca. 4.000 Personen prognostiziert werden, ausgehend von an drei Dienstagen (19.9., 10.10. und 21.11.2017) im Altstadtbereich durchgeführten Frequenzzählungen. Als Besucher für das Altstadtfest würden am 3. Juni 2018 zwischen 13:00 Uhr und 18:00 Uhr rund 11.700 Besucher prognostiziert; dabei wurde eine Auslastung aller Veranstaltungsflächen von 80% zugrunde gelegt.

Die Antragstellerin trug hierzu mit Schriftsatz vom 16. Mai 2018 vor, zunächst falle auf, dass das Citymarketing A e.V. mit doppelt so vielen Besuchern rechne wie die Polizeiinspektion und davon ausgehe, dass bei gutem Wetter insgesamt bis zu 20.000 Besucher in die Altstadt kämen. Nicht nachvollziehbar sei im Weiteren die vom Citymarketing berechnete Zahl der insgesamt zu erwartenden Kaufinteressenten. Lege man zu Grunde, dass nach einer Untersuchung mit jährlichen repräsentativen Erhebungen die Passanten-Zahlen an Samstagen im Schnitt 83% über den Zahlen an einem Dienstag lägen, käme man bei Zugrundelegung der Messungen des Citymarketing A e.V. für einen Samstag, der am ehesten mit einem Sonntag vergleichbar sei, auf eine Frequenz von 7.096 Passanten in der Stunde. Hinzu komme, dass sich Dienstage im Herbst allein aufgrund der Witterung nicht durch eine besonders hohe Anziehungskraft für einen Stadtbummel auszeichneten. Dies sei bei einem Tag im Mai oder Juni grundsätzlich anders.

Die Antragsgegnerin erklärte mit Schreiben vom 6. Juni 2018, es könne sein, dass an anderen Tagen höhere oder vermutlich auch niedrigere Werte auftreten würden. Um hierbei in Zukunft mit noch präziseren Daten arbeiten zu können, würden seit dem 24. Mai 2018 an zwei Standorten (P3.straße und U.straße) mit einem fest installierten Messsystem Messungen in jeweils beide Richtungen durchgeführt. In der Anlage befänden sich Frequenzverläufe während des letzten Altstadtfestes, die ganz deutlich zeigen würden, dass das Fest einen erheblichen Besucherstrom auslöse, da sich die Werte an den Tagen vor dem Altstadtfest grundlegend anders darstellen würden. Ferner ergebe sich daraus auch, dass der Citymarketing A. e.V. mit seinem Prognosewert deutlich näher an den tatsächlichen Zahlen gelegen habe als die Polizei. Es stelle sich die Frage, welchen Bezug zu A. die von der Antragstellerin ins Feld geführte Untersuchung habe.

Hierzu ergänzte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 2. Juli 2018, die an zwei Punkten in der Innenstadt stattfindende Frequenzzählung könne grundsätzlich hinreichende Anhaltspunkte für eine Prognose zu den zu erwartenden Kaufinteressenten liefern. Maßgeblich für eine realistische Prognose sei jedoch, dass die entsprechenden Vergleichstage so ausgewählt würden, dass von einer tatsächlichen Vergleichbarkeit auszugehen sei. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Kundenströme im Brücken-Center offenbar keinen Eingang in die Prognose gefunden hätten. Auch die mit Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 6. Juni 2018 vorgelegten Charts zur Frequenzzählung zum Altstadtfest 2018 würden keine Vergleichswerte für eine realistische Prognose liefern, da sich daraus nicht ableiten lasse, wie viele Besucher welchem Anlass zuzuordnen seien. Eine realistische Prognose würde es vielmehr erfordern, beispielsweise die Kundenfrequenz an einem normalen Verkaufssamstag im Juni zum Vergleich heranzuziehen. Darüber hinaus würden die Zahlen keinerlei Anhaltspunkte dafür liefern, wie viele Kunden in den dezentral gelegenen Märkten zu erwarten seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und in den Verfahren 22 NE 18.204 sowie 22 NE 18.639 Bezug genommen.

Gründe

Der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin als Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u.a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst und die im Bereich der Antragsgegnerin durch organisatorische Untergliederungen vertreten ist, durch die streitgegenständliche Zulassung von Sonntagsöffnungen von Verkaufsstellen nach § 14 LadSchlG möglicherweise in ihren Rechten verletzt und daher antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Zur weiteren Begründung nimmt der Verwaltungsgerichtshof auf die diesbezüglichen näheren Ausführungen in seinem Urteil vom 24. Mai 2017 - 22 N 17.527 - (juris Rn. 41 f. und 50) Bezug.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die angegriffenen Vorschriften des § 2 Abs. 1 (bezogen auf die Zulassung einer Sonntagsöffnung am 4. November 2018) und des § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 sind unwirksam.

1. Die streitigen Normen sind nicht bereits deshalb unwirksam, weil in der Verordnung vom 1. August 2017 die jeweiligen Veranstaltungen, die jeweils den Anlass für die Zulassung der sonntäglichen Öffnung von Verkaufsstellen darstellen, nicht genannt werden. In der Verordnung wird lediglich bestimmt, dass die Verkaufsstellen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin an bestimmten Sonntagen jeweils in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18 Uhr geöffnet sein dürfen.

Es ist nicht ersichtlich, aus welcher höherrangigen Norm sich ergeben könnte, dass die anlassgebende Veranstaltung in der Verordnung selbst zu benennen wäre. Insbesondere folgt dies nicht aus der Ermächtigungsgrundlage des § 14 Abs. 1 LaSchlG. Nach Satz 1 dieser Norm dürfen abweichend von § 3 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Über die Freigabe der betreffenden Tage entscheidet die jeweilige Gemeinde (§ 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG i.V.m. § 11 DelV). Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden (§ 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG). Aus diesem Wortlaut ergibt sich nicht, dass es nicht ausreichend wäre, wenn sich aus den zum Verordnungserlass vorliegenden Materialien ergibt, auf welche Veranstaltung sich die jeweilige Sonntagsöffnung bezieht. Ferner kann auch den Art. 42 ff. LStVG, die im Verfahren beim Erlass der Verordnung zu beachten waren, kein solches Erfordernis entnommen werden. Auch rechtsstaatliche Gründe (Art. 20 Abs. 3 GG) erfordern keine solche Nennung. Insoweit ist es im Hinblick auf die erforderliche Rechtssicherheit für die von der Regelung Betroffenen hinreichend, dass in der Verordnung der Zeitraum der betreffenden Sonntagsöffnungen (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 2 LadSchlG) und ggf. Beschränkungen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG) zweifelsfrei festgelegt werden.

2. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsnorm des § 14 LadSchlG liegen jedoch nicht vor.

a) Zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ in § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2/14 - juris Rn. 24 und 25) u.a. ausgeführt, dass „die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. […] Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. […]“.

b) Bezüglich der Sonntagsöffnung am 7. April 2019 fehlt eine prägende Wirkung im vorgenannten Sinn durch das sogenannte Street-Food-Festival als anlassgebender Veranstaltung, soweit eine Sonntagsöffnung in Bezug auf das gesamte Stadtgebiet der Antragsgegnerin zugelassen wurde.

aa) Es fehlt zunächst eine nachvollziehbare Prognose der Antragsgegnerin zu den Gästen, die (vor allem) aus Anlass der Veranstaltung in das Stadtgebiet kommen, gegenüber der Personenzahl, die (vorrangig) durch die Sonntagsöffnung angezogen wird. Der Sitzungsniederschrift zufolge (dort S. 7, Bl. 37 der Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren) hat der Vertreter der Verwaltung in der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 ausgeführt, dass Voraussetzung für die Öffnung der Läden sei, dass durch die Veranstaltung an sich bereits mehr Publikum angezogen werde, als durch die geöffneten Verkaufsstellen. Hier könne er aus der Erfahrung des ersten „Foodtruck-Festivals“ grünes Licht geben, denn es seien 7.500 Besucher anwesend gewesen und an normalen Einkaufstagen seien ca. 3.000 Besucher „in [der] Stadt“. Die Menschen seien also durch den Event angezogen worden.

Diese Informationen an den Stadtrat bezogen sich offensichtlich auf Angaben des Geschäftsführers des Citymarketing A. e.V. in zwei E-Mails vom 25. Juli 2017 an die Stadtverwaltung (Bl. 111 und 116 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204). Darin wurde u.a. ausgeführt, dass nach Angaben des Veranstalters am Street-Food-Markt am 2. April 2017 ca. 10.000 bis 12.000 Besucher auf dem M2. L2. Platz festgestellt worden seien; der Geschäftsführer des Citymarketing A. e.V. schätze die Zahl der Besucher, die wegen dieser Veranstaltung „nach A.“ gekommen seien, um den Faktor 3 höher als die Besucher für den „reinen“ verkaufsoffenen Sonntag. Es habe sich 2017 nach Aussagen des Veranstalters um ca. 7.500 „Besucher auf dem Markt“ gehandelt, für das Streetfood-Festival am 8. April 2018 würden ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet. „Citymarketing A.“ gehe davon aus, dass sich an „normalen Samstagen“ ca. 3.000 Menschen „in der Einkaufsstadt aufhalten“ würden.

Es mag sein, dass die Angaben des Veranstalters zur Zahl von Veranstaltungsbesuchern am 2. April 2017 zutreffend sind. Die Einschätzung, wonach sich an „normalen Samstagen“ ca. 3.000 Menschen „in der Einkaufsstadt“ aufhalten, bezieht sich jedoch offensichtlich nicht auf alle Verkaufsstellen, für welche die stadtweite Sonntagsöffnung gelten soll. Es spricht alles dafür, dass sich diese Zahl allein auf den Altstadt- bzw. Innenstadtbereich ohne das Einkaufszentrum „Brücken-Center“ bezieht. Im Zusammenhang mit dem Altstadtfest hat der Geschäftsführer von Citymarketing A. e.V. der Antragsgegnerin mit E-Mail vom 25. April 2018 (vgl. Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018 im vorliegenden Verfahren) mitgeteilt, dass die Berechnung der Prognose von rund 3.000 Besuchern wegen des verkaufsoffenen Sonntags auf eigenen Frequenzzählungen beruhe, die „an unterschiedlichen Orten der Innenstadt“ stichprobenartig durchgeführt worden seien. Aufgrund von Zählungen an drei Dienstagen (19.9, 10.10. und 21.11.2017) sei die Zahl der Personen, die nur zum verkaufsoffenen Sonntag kommen dürften, mit ca. 4.000 Personen prognostiziert worden und liege damit etwas höher als in der ursprünglichen Prognose. Die in der E-Mail genannten Zählpunkte (P3.straße, J. B1. Platz, M2. L2. Platz, U.straße und N.stadt) befinden sich alle innerhalb der Altstadt. Die Antragsgegnerin hat nicht substantiiert vorgetragen und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die Kunden des Brücken-Centers bei diesen Zählungen mit berücksichtigt wurden. Zwar nimmt der Citymarketing A. e.V. an, dass insbesondere die in der P3.straße festgestellten Passantenzahlen u.a. Einkäufer vom Brücken-Center kommend erfassen dürfte (vgl. Tabelle auf S. 2 der E-Mail vom 25.4.2018 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018). Es kann jedoch nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Besucher dieses Einkaufscenters (zumindest in weit überwiegender Zahl) zusätzlich den Altstadtbereich südlich der R1.straße aufsuchen. Erst recht sind offenbar Kunden von weiter entfernten Verkaufsstellen im ausgedehnten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht in die Prognose einbezogen worden. Dies betrifft z.B. die von der Antragstellerin genannten Einkaufsmärkte in größerer Entfernung zur Altstadt.

Unabhängig davon weist die Antragstellerin zutreffend darauf hin, dass Passantenzählungen an Dienstagen keine unmittelbaren Rückschlüsse auf das Aufkommen an einem Samstag oder verkaufsoffenen Sonntag zulassen. Von Bedeutung wären im vorliegenden Zusammenhang die Angaben über das samstägliche Passantenaufkommen, da der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem verkaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kommen, dem Bevölkerungsteil ähneln könnte, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsucht (vgl. BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - juris Rn. 42). Die Antragstellerin macht richtigerweise geltend, dass nach einer von ihr auszugsweise vorgelegten bundesweiten Untersuchung (vgl. Anlage A 14 zum Schriftsatz vom 16.5.2018) die Passantenzahlen an Samstagen im Schnitt über 80% über den Zahlen an einem Dienstag liegen.

Darauf, ob die von der Antragsgegnerin vorgelegten Berechnungen zu Besucherzahlen auch in anderer Hinsicht methodisch zweifelhaft sind, wie die Antragstellerin meint, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich an.

bb) Wie bereits in früheren Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 24.5.2017 - 22 N 17.527; U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - juris Rn. 37 ff.) kann auch im vorliegenden Fall dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, diese jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Die vorliegenden Indizien sprechen vielmehr eindeutig dafür, dass die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Antragstellerin am 7. April 2019 nicht als bloßer Annex gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung erscheinen würde.

Das Brücken-Center A. verfügt nach den von der Antragstellerin vorgelegten, von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen Angaben (vgl. Antragsschrift vom 22.1.2018, dort S. 3 mit Anlage A 3) über eine Verkaufsfläche von 29.000 m², ca. 85 Geschäfte und ca. 2000 Stellplätze; es verzeichnet demnach durchschnittlich 18.000 Besucher täglich. Bereits diese Kundenzahl übersteigt deutlich die für das Street-Food-Festival prognostizierte Besucherzahl. Auch ist nicht ersichtlich, dass die weiter vom Altstadtbereich entfernt liegenden Einkaufsmärkte noch von dem Veranstaltungsgeschehen geprägt werden könnten. Beispielhaft sind insoweit größere Einkaufsmärkte im Bereich des Industriegebiets von Eyb, ein großer Elektromarkt im Bereich der R2. Straße und ein Gartenmarkt im Süden des Stadtgebiets zu nennen. Dass die Veranstaltung auch zahlreiche Besucher von außerhalb der Stadt anzieht, die u.U. Straßen in räumlicher Nähe solcher Einkaufsmärkte nutzen, bedeutet keine Prägung dieser Bereiche durch das Veranstaltungsgeschehen. Wie der Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 24. Mai 2017 - 22 N 17.527 - (juris Rn. 58) ausgeführt hat, können Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags - allenfalls - nur dann berücksichtigt werden, wenn diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Demnach ist eine Prägung durch die Veranstaltung im vorliegenden Fall nicht bereits dadurch gegeben, dass Verkehrsteilnehmer, die zudem nicht als Veranstaltungsbesucher erkennbar sind, auf dem weg nach oder von der A. Innenstadt dem weiträumigen Verkehr (vgl. § 1 Abs. 1 FStrG) bzw. dem Durchgangsverkehr (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG) dienende Straßen in Sichtweite von Einkaufsmärkten passieren.

cc) Inwieweit betreffend die Zulassung der Sonntagsöffnung eine Beschränkung des Warensortiments nach § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG geboten gewesen wäre, wie die Antragstellerin meint, bedarf hier keiner Entscheidung.

c) Auch hinsichtlich der Sonntagsöffnung anlässlich des Altstadtfestes am 23. Juni 2019 ist eine prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht feststellbar.

Der Stadtrat der Antragsgegnerin hat bei seiner Entscheidung über die Zulassung dieser Sonntagsöffnung ersichtlich keine Prognose über Besucherzahlen der anlassgebenden Veranstaltung einerseits und der Verkaufsstellen im Stadtgebiet andererseits angestellt. Wie im Falle der Sonntagsöffnung aus Anlass des Street-Food-Festivals kann weiter auch im Zusammenhang mit dem verkaufsoffenen Sonntag anlässlich des Altstadtfestes aufgrund der vorliegenden Indizien keine prägende Wirkung dieser Veranstaltung im gesamten Stadtgebiet angenommen werden. Der Citymarketing A. e.V. hat der Antragsgegnerin mit Mail vom 25. Juli 2017 (Bl. 121 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) mitgeteilt, die Prognose für den verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 im Rahmen des Altstadtfestes liege bei ca. 10.000 Besuchern in der Zeit zwischen 13 Uhr und 18 Uhr; davon würden ca. 7.000 Besucher ursächlich wegen des Altstadtfestes nach A. kommen, ca. 3.000 wegen des verkaufsoffenen Sonntags. Nach der Berechnung von Citymarketing A. e.V. zu Besucherzahlen beim Altstadtfest vom 25. April 2018 (Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018 im vorliegenden Verfahren) wurde dann für diesen verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 zwischen 13 Uhr und 18 Uhr insgesamt mit „15.628“ Besuchern, bei gutem Wetter „ca. 20.000“ Besuchern gerechnet, davon rechnerisch „3.942 Besucher wegen des verkaufsoffenen Sonntags und 11.686 Besucher für das Altstadtfest“.

Es fragt sich, ob diese Berechnungen betreffend die Besucherzahlen beim Altstadtfest methodisch tragfähig sind. Jedenfalls ist aufgrund der vorgelegten Unterlagen nicht nachvollziehbar, aufgrund welcher Anknüpfungstatsachen angenommen wurde, dass die maximale Besucherkapazität der Veranstaltungsflächen am verkaufsoffenen Sonntag zu 80% ausgeschöpft ist, bei gutem Wetter zu 100%. Dies bedarf jedoch keiner weiteren Klärung. Jedenfalls ist, wie oben bereits näher ausgeführt wurde, davon auszugehen, dass bei dieser Prognose zu Besucherzahlen aus Anlass der Sonntagsöffnung die Besucher des Brücken-Centers und erst recht der weiter entfernt liegenden Einkaufsmärkte im Stadtgebiet nicht berücksichtigt wurden. Die prognostizierten Besucherzahl des Festes am betreffenden Sonntag von rund 12.000 bzw. rund 14.600 bei gutem Wetter (Auslastung der Veranstaltungsflächen zu 80% bzw. 100%, vgl. Tabelle auf S: 2 der Anlage zur E-Mail vom 25.4.2018) würde wiederum deutlich unter der durchschnittlichen Besucherzahl des Brücken-Centers von 18.000 täglich liegen.

Aus den Ergebnissen der automatisierten Frequenzzählung an zwei Messstellen in der A. Altstadt (P3.straße und U.straße) im Zeitraum vom 29. Mai 2018 bis 4. Juni 2018 ergibt nichts anderes. Die Antragsgegnerin zieht aus diesen Messergebnissen den Schluss, dass das Altstadtfest vom 30. Mai bis 3. Juni 2018 einen erheblichen Besucherstrom auslöst, da sich die Werte an den Tagen vor dem Altstadtfest grundlegend anders darstellen würden. Weiter sieht die Antragsgegnerin die Besucherprognosen des Citymarketing A. e.V. bestätigt. Zwar ist zutreffend, dass diese Messungen - bezogen auf den betreffenden räumlichen Bereich der Altstadt - eine Grundlage für die anzustellenden Prognosen von Besucherzahlen infolge der Sonntagsöffnung einerseits und aufgrund der anlassgebenden Veranstaltung andererseits sein könnten. Allerdings sollten die Messergebnisse für den verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 den Ergebnissen für einen Samstag ohne entsprechende Veranstaltung gegenübergestellt werden; erst auf dieser Grundlage könnte das vom Altstadtfest verursachte Besucheraufkommen in diesem Bereich abgeschätzt werden. Auch diese Messungen lassen allerdings wiederum keine Schlüsse auf das Besucheraufkommen im Brücken-Center und in weiter entfernt liegenden Einkaufsmärkten zu.

Eine prägende Wirkung des Altstadtfestes im Bereich des Brücken-Centers ergibt sich auch nicht daraus, dass auch dort dem Altstadtfest zuzurechnende Veranstaltungen stattfinden, wie die Antragsgegnerin meint. Es kann dahin stehen, ob die Darbietungen im Bereich des Brücken-Centers am verkaufsoffenen Sonntag, dem 3. Juni 2018 von 13 bis 18 Uhr („interaktive Playmobilausstellung mit Glücksrad, Tanzvorführungen Dance 14s, Walking Acts“, vgl. Programm des Altstadtfestes 2018 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 22.5.2018), tatsächlich von einem neutralen Beobachter als Teil des Altstadtfestes angesehen oder vielmehr als Marketingaktionen für die Geschäfte im Brücken-Center in Erscheinung treten würden (vgl. BayVGH, U.v. 24.5.2017 - 22 N 17.527 - juris Rn. 77). Selbst, wenn sie als Bestandteil des Altstadtfestes erkennbar wären, würde von ihnen keine prägende Wirkung im Bereich des Brücken-Center ausgehen. Legt man die Berechnungen des Citymarketing A. e.V. zugrunde, so konnte am verkaufsoffenen Sonntag im Rahmen des Altstadtfestes im Bereich des Brücken-Centers mit maximal rund 4.000 Besuchern gerechnet werden (vgl. Tabelle auf S. 1 der Anlage zur E-Mail vom 25.4.2018); die Zahl der täglich im Brücken-Center zu erwartenden Kunden liegt wiederum deutlich höher. Ob die Berechnung der Veranstaltungsbesucher im Hinblick auf die dort angebotenen Aktivitäten realistisch erscheint, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Klärung.

Gegenteilige Erkenntnisse lassen sich auch der Stellungnahme der PI A. vom 23. April 2018 nicht entnehmen. Betreffend das Altstadtfest wurde u.a. die Einschätzung mitgeteilt, dass sich bei schönem Wetter am Festsonntag sicherlich bis zu 10.000 Besucher in A. einfinden dürften. Hauptbeweggrund für einen Besuch dürfte - nach subjektiver Einschätzung und nach Rückfragen im Kollegenkreis - in erster Linie das Altstadtfest sein. Hinsichtlich des „Festplatzes“ wurde auf einen beigefügten Lageplan mit einem markierten Altstadtbereich Bezug genommen. Bedingt durch die Fußgängerbrücke zum Brücken-Center nördlich der S. Straße sei auch dieses Einkaufszentrum in rund zwei Minuten zu Fuß zu erreichen, „ohne dass dort Attraktionen des eigentlichen Festes geboten“ würden. Die Örtlichkeit des Altstadtfestes liege mitten in der Stadt und sei dadurch zentral; um die Gassen und Plätze herum befänden sich nahe der Fußgängerzone zahlreiche größere und kleinere Parkplätze, die derart angelegt seien, dass sich bei normalem Verlauf keine oder nur rudimentäre Beeinträchtigungen für den an- oder abfahrenden Fahrzeugverkehr ergäben und grundsätzlich kein polizeiliches Eingreifen erfordern würden.

Auch diese Ausführen sprechen dafür, dass das Altstadtfest den Bereich südlich der R1.straße prägt, während die Atmosphäre am Brücken-Center überwiegend durch das Einkaufsgeschehen charakterisiert wird. Erst recht wird deutlich, dass eine erkennbare Prägung weiterer Stadtbereiche durch das Festgeschehen nicht gegeben ist.

d) Zwar spricht nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand einiges dafür, dass eine Sonntagsöffnung nach § 14 LadSchlG aus Anlass des Street-Food-Festivals bzw. des Altstadtfestes jedenfalls begrenzt auf das Veranstaltungsumfeld grundsätzlich zugelassen werden könnte. Hieraus ergibt sich jedoch nicht, dass § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 hinsichtlich eines Teils ihres räumlichen Geltungsbereichs wirksam wäre. Einer entsprechenden Teilbarkeit dieser Vorschriften steht zum einen entgegen, dass die exakte Grenzziehung des Geltungsbereichs einer solchen rechtskonformen Sonntagsöffnung im Hinblick auf dessen Ermessen grundsätzlich nur durch den Verordnungsgeber vorzunehmen ist. Zum anderen ist nicht zu beurteilen, ob der Wille des Stadtrats der Antragsgegnerin bei Verordnungserlass - in hypothetischer Kenntnis von der Unwirksamkeit der strittigen Regelungen - dahin gegangen wäre, hilfsweise zum stadtweiten Geltungsbereich eine auf einen näher zu definierenden Altstadtbereich beschränkte Ladenöffnung zuzulassen.

e) Die Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 beziehen sich bereits nicht erkennbar auf eine anlassgebende Veranstaltung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG.

Die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Zulassung weiterer Verkaufssonntage nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG muss sich jeweils auf eine bestimmte anlassgebende Veranstaltung beziehen. Vorliegend ergibt sich jedoch aus den vorgelegten Materialien zum Stadtratsbeschluss über den Erlass der Verordnung vom 1. August 2017 bezüglich der Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 nicht, dass der Stadtrat eine bestimmte Veranstaltung als anlassgebend angesehen hat.

In der Sitzungsvorlage für die Beratung im Haupt-, Finanz- und Wirtschaftsausschuss am 18. Juli 2017 und im Stadtrat am 25. Juli 2017 (vgl. Anlage A 6 zur Antragsschrift vom 22.1.2018) wurde der sogenannte „Martinisonntag“ als Anlass für die Freigabe der Öffnungszeiten an diesen Tagen zwischen 13.00 Uhr und 18.00 Uhr bezeichnet. In der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 wurde vom Vertreter der Stadtverwaltung darauf hingewiesen, dass „Martini (11.11.)“ nicht immer auf einen Sonntag falle und daher auch bisher der verkaufsoffene Sonntag „mal vor und mal nach Martini“ gelegen habe. Anhaltspunkte dafür, dass insbesondere die jährlich stattfindende sogenannte „Martini-Mess“ als anlassgebende Veranstaltung angesehen wurde, fehlen.

Die Antragsgegnerin hat u.a. ausgeführt, der Martini-Markt sei eine traditionell etablierte Veranstaltung; neben dem traditionellen Martins-Umzug für die Kinder würden die „Martini-Mess“ und jährlich wechselnde Veranstaltungsformate in der Altstadt stattfinden. Dies sei dem Stadtrat bei der Entscheidung über die Genehmigung der verkaufsoffenen Sonntage bekannt gewesen, aus diesem Grund fänden sich dazu auch keine weiteren Ausführungen im Sitzungsprotokoll. Die für den Martini-Sonntag vorgesehenen Veranstaltungsformate würden von dem Citymarketing A. e.V. erst im Laufe des Jahres geplant, jedoch regelmäßig große Besucherströme anziehen. Der Citymarketing A. e.V. hat die Antragsgegnerin mit E-Mail vom 25. Juli 2017 (vgl. Bl. 120 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) darüber informiert, dass am Wochenende des 4. und 5. November 2017 „im Umfeld des traditionellen Martini-Marktes eine Veranstaltung rund um das Thema Kulinarik, Marktschreier, Kultur und Martini-Umzug“ organisiert werde. Mit weiterem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 2. Februar 2018 (vgl. Bl. 134 f. der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) teilte der Verein das Veranstaltungskonzept für den verkaufsoffenen Sonntag am 4. November 2018 mit, das u.a. eine „Ausweitung des Martini-Markt-Konzeptes“ mit einem „Kinder-Martini-Markt“ vorsah. Die in diesem Zusammenhang prognostizierte Besucherzahl von 8.000 bis 12.000 wurde maßgeblich mit Besucherzahlen anderer in Deutschland veranstalteter Kinderfeste begründet.

Als anlassgebende Veranstaltung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG genügt jedoch keine Veranstaltungsbezeichnung wie hier der „Martini-Sonntag“, die sich auf kein bestimmtes Veranstaltungskonzept und keine bestimmten Veranstaltungsinhalte bezieht. Es ist nicht zulässig, einen verkaufsoffenen Sonntag zuzulassen, dessen anlassgebende Veranstaltung erst zu einem späteren Zeitpunkt konzipiert wird, hier Anfang des jeweiligen Jahres von der lokalen Vereinigung des Einzelhandels. Die Mitteilung des Citymarketing A. e.V. vom 2. Februar 2018 deutet im Übrigen darauf hin, dass im Hinblick auf die Prognose der Besucherzahlen nicht so sehr ein traditioneller „Martini-Markt“, sondern ein darüber hinausgehendes Veranstaltungsformat am verkaufsoffenen Sonntag des 4. November 2018 prägend sein sollte.

Die anlassgebende Veranstaltung muss insbesondere bei Verordnungserlass soweit konkretisiert sein, dass der Verordnungsgeber feststellen kann, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer Sonntagsöffnung nach § 14 LadSchlG erfüllt sind; dies betrifft insbesondere die Frage, ob und ggf. in welchem räumlichen Bereich die Veranstaltung gegenüber der Öffnung von Verkaufsstellen eine prägende Wirkung entfaltet. Auch muss der Verordnungsgeber das ihm beim Verordnungserlass zustehende Ermessen in Kenntnis aller maßgeblichen Umstände ausüben. Erst dann, wenn die Ausgestaltung der betreffenden Veranstaltung feststeht, kann auch über etwaige Beschränkungen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG und den Zeitraum der Sonntagsöffnung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 LadSchlG entschieden werden.

Dieses Erfordernis schließt es grundsätzlich nicht aus, durch eine Verordnung gemäß § 14 LadSchlG mehrere verkaufsoffene Sonntage in aufeinanderfolgenden Jahren zuzulassen, soweit die jeweiligen anlassgebenden Veranstaltungen nach der Konzeption und ihren Auswirkungen bereits absehbar sind, weil es sich um jährliche Traditionsveranstaltungen handelt. Nach den vorliegenden Erkenntnissen wäre dies z.B. beim jährlichen Altstadtfest der Antragsgegnerin zu bejahen.

Im Übrigen ist vorliegend zum Zeitpunkt des Beschlusses des Stadtrats über den Verordnungserlass am 25. Juli 2017 nicht gesichert gewesen, dass die Sonntagsöffnung am 4. November 2018 und am 3. November 2019 zeitgleich mit der „Martini-Mess“ stattfinden würde, die grundsätzlich als anlassgebende Veranstaltung für eine - insbesondere räumlich begrenzte - Sonntagsöffnung in Betracht kommen könnte. Aus den vorliegenden Materialien zum Stadtratsbeschluss ergibt sich keine Festlegung, dass dieser Markt sich auf diese Sonntage erstrecken muss. Gerade die Entwicklung im Vorfeld des Erlasses der Verordnung vom 1. August 2017 zeigt im Übrigen, dass der Tag der durch Verordnung zugelassenen Sonntagsöffnung und der Martini-Markt auseinanderfallen können. Ziel des Antrags des Citymarketing A. e.V. vom 22. Dezember 2016, die vorangegangene Verordnung der Antragsgegnerin nach § 14 LadSchlG zu ändern, war die Verlegung des ursprünglich für den 12. November 2017 bestimmten verkaufsoffenen Sonntags auf den 5. November 2017, nachdem festgelegt wurde, dass der Martini-Markt u.a. an diesem letzteren Tag stattfinden sollte. Auf der Homepage der Antragsgegnerin wurde zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 9. August 2018 angekündigt, dass die „Martini-Mess“ vom 11. bis 15. November 2018 stattfinden sollte, d.h. wiederum nicht am geplanten verkaufsoffenen Sonntag des 4. November 2018. Dem steht nicht entgegen, dass der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, dass der Martini-Markt 2018 auf den 4. November 2018 verlegt worden sei und die im Internet noch vorhandene Ankündigung des Marktes ab dem 11. November 2018 überholt sei.

Unabhängig von den fehlenden anlassgebenden Veranstaltung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG für die Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 ist - wie bereits im Falle des Street-Food-Festivals und des Altstadtfestes - nicht ersichtlich, dass den an diesem Tag im Innenstadtbereich geplanten Veranstaltungen gegenüber der stadtweiten Zulassung der Öffnung von Verkaufsstellen eine prägende Wirkung zukommen könnte, welche die Ladenöffnung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin als bloßen Annex der Veranstaltung erscheinen ließe.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit eine Sachentscheidung ergangen ist, und auf § 161 Abs. 2 VwGO, soweit das Verfahren in Bezug auf die Zulassung von Sonntagsöffnungen, die sich durch Zeitablauf erledigt haben (8.4. und 3.6.2018), übereinstimmend für erledigt erklärt wurde. Billigem Ermessen im Sinne der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen. Aus den oben genannten Gründen war § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 auch insoweit rechtswidrig und daher unwirksam, als eine Sonntagsöffnung am 8. April 2018 aus Anlass des Street-Food-Festivals und am 3. Juni 2018 anlässlich des Altstadtfestes zugelassen wurde.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel dieses Urteils von der Antragsgegnerin ebenso zu veröffentlichen, wie die betreffende Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.

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Tenor I. Das Verfahren hinsichtlich des Antrags der Antragstellerin zu 2 wird abgetrennt und erhält das neue Aktenzeichen 22 NE 18.639. II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an So

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 11. Nov. 2015 - 8 CN 2/14

bei uns veröffentlicht am 11.11.2015

Tatbestand 1 Die Antragstellerin wendet sich gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage aus Anlass von Märkten vom 1
1 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 09. Aug. 2018 - 22 N 18.243.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 21. März 2018 - 22 NE 18.204

bei uns veröffentlicht am 21.03.2018

Tenor I. Das Verfahren hinsichtlich des Antrags der Antragstellerin zu 2 wird abgetrennt und erhält das neue Aktenzeichen 22 NE 18.639. II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an So

Referenzen

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

I. Das Verfahren hinsichtlich des Antrags der Antragstellerin zu 2 wird abgetrennt und erhält das neue Aktenzeichen 22 NE 18.639.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 vom 1. August 2017 wird auf den Antrag der Antragstellerin zu 1 hin insoweit außer Vollzug gesetzt, als damit eine Sonntagsöffnung am 8. April 2018 gestattet wird.

Im Übrigen wird der Antrag der Antragstellerin zu 1 abgelehnt.

III. Die Kosten des Verfahrens 22 NE 18.204 haben die Antragstellerin zu 1 und die Antragsgegnerin je zur Hälfte zu tragen.

IV. Der Streitwert wird für das Verfahren 22 NE 18.204 auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin zu 1 begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO in Bezug auf die Zulassung einer Sonntagsöffnung durch die Antragsgegnerin am 8. April 2018 und am 4. November 2018.

Unter dem 1. August 2017 erließ die Antragsgegnerin aufgrund von § 14 Abs. 1 LadSchlG in Verbindung mit § 11 der Delegationsverordnung – DelV – eine Verordnung über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019. In § 2 Abs. 1 der Verordnung wurden im Jahr 2018 für alle Verkaufsstellen im Gebiet der Antragsgegnerin die Öffnungszeiten an drei Sonntagen von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr freigegeben, nämlich am 8. April 2018, am 3. Juni 2018 und am 4. November 2018. Zusätzlich wurden in § 2 Abs. 2 der Verordnung für die Verkaufsstellen in einem Ortsteil die Öffnungszeiten am 5. August 2018 von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr freigegeben.

Ferner wurde in § 1 der Verordnung eine entsprechende Sonntagsöffnung für die Verkaufsstellen in einem Ortsteil am 6. August 2017 sowie für alle Verkaufsstellen im Stadtgebiet am 5. November 2017 zugelassen.

§ 3 der Verordnung beinhaltet eine Sonntagsöffnung an insgesamt vier Tagen im Jahr 2019, entsprechend der vorgenannten Regelung für das Jahr 2018 in § 2 der Verordnung.

Die Verordnung vom 1. August 2017 wurde in der Ausgabe einer regional erscheinenden Tageszeitung vom 12. August 2017 bekannt gemacht. Gemäß § 5 Satz 1 der Verordnung trat diese am Tag nach ihrer amtlichen Bekanntmachung in Kraft.

Nach Abtrennung des Verfahrens 22 NE 18.639 betreffend die Antragstellerin zu 2 verbleibt im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin zu 1 (im Folgenden als Antragstellerin bezeichnet). Bei dieser Antragstellerin handelt es sich um eine bundesweit tätige Gewerkschaft mit rund 39.000 Mitgliedern im Bezirk Mittelfranken. Zum satzungsmäßigen Organisationsbereich der Antragstellerin gehört der Einzelhandel.

Am 24. Januar 2018 stellte die Antragstellerin in Bezug auf die Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2018 einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO. Weiter stellte sie am 29. Januar 2018 einen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (Verfahren 22 N 18.243).

Im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO beantragt die Antragstellerin,

§ 2 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren außer Vollzug zu setzen, soweit damit Öffnungen am 8. April 2018 und am 4. November 2018 gestattet werden.

Zur Begründung ihres Antrags macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die Verordnung sei offensichtlich rechtswidrig; die Voraussetzungen für eine Zulassung der Öffnung der Geschäfte in den jeweils geregelten Umfängen an den beiden Sonntagen im Jahr 2018 lägen nicht vor. Die Rechtswidrigkeit folge allein schon daraus, dass die Antragsgegnerin keine hinreichende Prognose bezüglich der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltungen angestellt habe und damit das ihr eingeräumte Ermessen nicht genutzt habe. Soweit der Stadtrat der Antragsgegnerin über eine solche Verordnung zu entscheiden habe, müsse eine nachvollziehbare Überzeugungsbildung möglich sein, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. Es fehle vorliegend schon in Ansätzen an einer Prognose der zu erwartenden Besucherzahl der anlassgebenden Veranstaltungen im Verhältnis zur prognostizierten Zahl der Besucher, die ausschließlich der Sonntagsöffnung wegen kommen würden. Die Sonntagsöffnungen stellten sich nach den gesamten Umständen nicht lediglich als Annex zu den Anlassveranstaltungen dar. Die Antragsgegnerin habe die Zahl der üblichen Kunden an verkaufsoffenen Sonntagen mit 3.000 angegeben. Wenn aber allein in das sogenannte Brücken-Center Ansbach an normalen Tagen im Schnitt 18.000 Besucher kommen würden, werde deutlich, dass die Zahlen der Antragsgegnerin ohne jeglichen Sachbezug aus der Luft gegriffen seien. Die Veranstaltung am 8. April 2018 wirke sich allenfalls auf die unmittelbare Umgebung des Veranstaltungsorts aus; in keinem Fall werde sie selbst über den Altstadtbereich hinaus ausstrahlen. Weder am Brücken-Center Ansbach, noch in der Umgebung der anderen dezentralen Einzelhandelsmärkte würde sich die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung bemerkbar machen. Noch deutlicher sei dies im Hinblick auf die übrigen Gemeindeteile, die weiter weg von der Altstadt lägen und zu denen kein baulicher Zusammenhang bestehe. Überdies würde die Veranstaltung schätzungsweise eine Fläche von allenfalls 3.000 m² beanspruchen, während allein das Brücken-Center Ansbach über eine Verkaufsfläche von 49.000 m² verfügen würde. Dazu kämen die zahlreichen sonstigen Geschäfte im Gemeindegebiet.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, der Antrag sei bereits unzulässig, da die Antragsbefugnis neben der Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung voraussetze, dass der jeweilige Antragsteller über eine gewisse Anzahl an Mitgliedern im betroffenen Gebiet verfüge und dort an Sonn- oder Feiertagen satzungsgemäße Aktivitäten entfalte. Hierzu habe die Antragstellerin keine Angaben gemacht. Die für den 8. April 2018 geplante Veranstaltung nehme einen bundesweiten Trend auf, moderne Speisenangebote in Eventform zu präsentieren. Am 21. Juni 2015 hätten fast 5.000 Menschen in der Zeit von 12:00 Uhr bis 20:00 Uhr eine ähnliche Veranstaltung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin besucht. Bei der gleichen Veranstaltung im Jahr 2017 seien nochmals deutlich mehr Besucher anwesend gewesen; nach Aussagen des Veranstalters seien ca. 7.500 Besucher auf dem Markt gewesen. Das Veranstaltungsareal sei bereits vor der Ladenöffnung um 13:00 Uhr voll gewesen, und auch nach Ladenschluss um 18:00 Uhr hätten sich mehrere tausend Besucher auf dem Veranstaltungsgelände aufgehalten. Diese Besucher seien ursächlich zur Veranstaltung und nicht nur aus der Stadt, sondern auch aus dem erweiterten Umland gekommen. Für die Veranstaltung im Jahr 2018 würden nach den Erfahrungen aus dem Vorjahr ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet. Die erzielten Frequenzen seien für die 42.000 Einwohner-Stadt beträchtlich und würden weit über das normale Alltagsmaß hinausgehen. An normalen Samstagen würden sich nach Aussagen von Citymarketing Ansbach e.V. ca. 3.000 Menschen in der Einkaufsstadt aufhalten. Nach den Erfahrungen aus dem Jahr 2017 würden weitere drei Plätze in das Veranstaltungskonzept einbezogen. Auch die Bestandsgastronomie der Stadt werde sich an diesem Konzept beteiligen, um den Marktcharakter zu verstärken. Die Antragsgegnerin sehe somit hinsichtlich der Veranstaltung am 8. April 2018 das Erfordernis der prägenden Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung als erfüllt an. Sie halte auch die Ausdehnung der erlaubten Öffnungen für gerechtfertigt. Insbesondere sehe sie das Brücken-Center seit seiner Gründung als Teil der Altstadt an. Eine diesbezügliche Differenzierung sei sachlich nicht zu begründen. Im Rahmen der Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass die Öffnung der Verkaufsstellen an den infrage gestellten Sonntagen nicht als Selbstzweck, sondern zur Versorgung der Besucher durchgeführt werden solle. Am 8. April 2018 sei aufgrund der erwarteten Besucherzahl das Angebot der Veranstaltung selbst zur umfassenden Versorgung der erwarteten Gäste nicht ausreichend.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits und des Normenkontrollverfahrens 22 N 18.243 verwiesen.

II.

Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, jedoch nur begründet, soweit er die Sonntagsöffnung am 8. April 2018 betrifft.

1. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO analog). Sie kann geltend machen, durch eine Anwendung des § 2 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 in absehbarer Zeit mehr als nur geringfügig in ihren Rechten verletzt zu werden.

Der sich aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV ergebende objektivrechtliche Schutzauftrag für den Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf solche Tage angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. – juris Rn. 144 und 149). Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen erleichtert das gemeinschaftliche, von der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG erfasste Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. § 3 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 14 LadSchlG konkretisiert diesen verfassungsrechtlichen Schutzauftrag.

Wie der Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 18. Mai 2016 – 22 N 15.1526 – Rn. 31 ausgeführt hat, ist nicht ausgeschlossen, dass sich jedenfalls auf mittlere Sicht Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an den von der zugelassenen Öffnung erfassten Sonntagen zu arbeiten, gehindert sehen, an Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen. Die Antragstellerin vertritt im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer, die von der Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen betroffen sein können (vgl. zu diesem Kriterium BVerwG, U.v. 11.11.2015 – 8 CN 2/14 – juris Rn. 17 f.). Darüber hinaus ist die Antragstellerin im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auch mit einem Ortsverein vertreten (vgl. Internetauftritt http://mittelfranken.verdi.de/ueber-uns/ov-ansbach).

2. Die Antragstellerin kann verlangen, dass die verfahrensgegenständliche Verordnung, soweit sie ein Offenhalten von Verkaufsstellen am 8. April 2018 gestattet, außer Vollzug gesetzt wird, da dies im Sinn von § 47 Abs. 6 VwGO „aus anderen wichtigen Gründen“ dringend geboten ist.

Auch unter Berücksichtigung des strengen Maßstabs, der bei Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO anzuwenden ist (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 8.4.2013 – 22 NE 13.659 – juris Rn. 27 m.w.N.) ist die Außervollzugsetzung einer Verordnung dann grundsätzlich dringend geboten, wenn die betreffende Regelung offensichtlich keinen Bestand haben kann und sich diese Beurteilung auf eine nicht zweifelhafte und nicht weiter aufklärungsbedürftige Tatsachengrundlage bezieht sowie auf eine eindeutige verfassungsgerichtliche und höchstrichterliche Rechtsprechung stützen kann (BayVGH, B.v. 24.5.2017 – 22 NE 17.526 – juris Rn. 14 m.w.N.). Des Weiteren ist eine Folgenabwägung vorzunehmen.

a) Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Freigabe der Öffnung der Verkaufsstellen am 8. April 2018 im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin anlässlich des Street Food Festivals liegen offensichtlich nicht vor.

aa) Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen abweichend von der Vorschrift des § 3 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Über die Freigabe der betreffenden Tage entscheidet die jeweilige Gemeinde (§ 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG i.V.m. § 11 Delegationsverordnung – DelV). Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden (§ 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG).

Zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ in § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hat das Bundesverwaltungsgericht schon in seinem Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2/14 – juris Rn. 24 und 25) ausgeführt, dass „die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. […] Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. […]“

bb) Unter Berücksichtigung der vorstehenden Grundsätze ergibt sich, dass das Street Food Festival am 8. April 2018 als anlassgebende Veranstaltung eine Freigabe der Öffnung der Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht rechtfertigen kann.

Zwar erscheint es grundsätzlich denkbar, dass diese Veranstaltung im Altstadtbereich der Antragsgegnerin gegenüber einer Ladenöffnung eine prägende Wirkung entfalten könnte. Dies vorausgesetzt könnte der für eine Sonntagsöffnung freigegebene Bereich eventuell auch anschließende Zu- und Abgangswege zum Bahnhof und zu öffentlichen Parkhäusern und Parkplätzen erfassen, falls auf diesen Wegen die prägende Wirkung noch feststellbar sein sollte. Das Street Food Festival am 8. April 2017 soll nach Aussagen der Antragsgegnerin, die ursprünglich wohl vom Veranstalter stammen, etwa 7.500 Besucher angezogen haben. Nach Angaben der Antragsgegnerin soll sich die Veranstaltung am 8. April 2018 nicht wie im Vorjahr auf den Martin-Luther-Platzes beschränken, sondern darüber hinaus den Johann-Sebastian-Bach Platz, den Platz am Herrieder Tor und den Fermo Platz einbeziehen. Es erscheint nicht von Vornherein als ausgeschlossen, dass nachvollziehbare Angaben gegebenenfalls die Prognose stützen könnten, dass im unmittelbaren Altstadtbereich die Zahl der Veranstaltungsbesucher auch ohne Sonntagsöffnung die Zahl derjenigen Besucher überstiege, die allein wegen der Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen kämen.

Allerdings genügt die u.a. in der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 (vgl. Protokoll, Bl. 40 bis 42 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 7.2.2018) geäußerte Behauptung, an „normalen“ Einkaufstagen seien ca. 3.000 Besucher „in der Stadt“, nicht den Anforderungen an eine nachvollziehbare Prognose. Es ist nicht erkennbar, auf welchen tatsächlichen Grundlagen diese Einschätzung beruht, die offensichtlich vom Verein Citymarketing Ansbach e.V. stammt (vgl. E-Mail vom 25.7.2017, Bl. 26 in der vorgenannten Anlage). Offensichtlich wurde sie von der Antragsgegnerin nicht näher hinterfragt. Auch ist nicht ersichtlich, auf welchen Stadtbereich sich diese Besucherzahl bezieht.

Weiter hat der Geschäftsführer des Vereins gegenüber der Stadtverwaltung erklärt, er schätze die Anzahl der Besucher, die wegen des Street Food Markts in die Stadt kämen, um den Faktor 3 höher als die Zahl der „Ziel-Besucher“ für den „reinen“ verkaufsoffenen Sonntag (vgl. E-Mail vom 25.7.2017, Bl. 21 in der genannten Anlage). Es ist bislang nicht erkennbar, auf welchen tatsächlichen, nachprüfbaren Anhaltspunkten diese Behauptung beruhen könnte (z.B. auf dokumentierten Ergebnissen durchgeführter Zählungen) und auf welchen räumlichen Bereich sich diese Angaben beziehen sollen. Ferner sind die Angaben der Antragstellerin zur räumlichen Ausdehnung der Veranstaltung am 8. April 2018 derzeit nicht schlüssig. So ist auf der Homepage des Veranstalters (http://www.walhallastreetfoodfestivals.de/events/2-streetfood-markt-ansbach-verkaufsoffener-sonntag/) als Veranstaltungsort angegeben: „Ansbach, Stadt Mitte/Innenstadt Martin-Luther Platz Ansbach“. Auch der Homepage des Vereins Citymarketing Ansbach e.V. (http://citymarketing-ansbach.de/veranstaltungen/ streetfood-festival/) ist nur zu entnehmen, dass der Street Food Markt am 8. April 2018 auf dem Martin-Luther Platz stattfindet. Gleiches gilt für die von der Antragsgegnerin vorgetragene Erwartung, am 8. April 2018 würden nach den Erfahrungen aus 2017 ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet; es ist unklar, worauf sich diese Prognose im Einzelnen stützt. Es ergibt sich im Übrigen auch nicht aus der Niederschrift über die Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017, dass diese erwarteten höheren Besucherzahlen in der Sitzung geäußert worden wären und damit der Prognose der Antragsgegnerin zugrunde gelegen hätten.

Hinzu kommt, dass die in § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 für den 8. April 2018 zugelassene Sonntagsöffnung nicht in rechtmäßiger Weise auf das gesamte Stadtgebiet erstreckt werden konnte.

Dies gilt bereits im Hinblick auf die Einbeziehung des sogenannten Brücken-Centers Ansbach mit einer Zahl von durchschnittlich 18.000 Besuchern pro Tag. Dieser Angabe des Antragstellers, die sich wohl auf vom Betreiber des Einkaufscenters veröffentlichte Zahlen bezieht (vgl. Daten auf https://www.dvimmobilien.de/projekte/shopping-center/bruecken-center-ansbach/), hat die Antragsgegnerin nicht widersprochen. Sie hat die Erstreckung der Sonntagsöffnung auf dieses Einkaufscenter lediglich damit begründet, dass dieses seit seiner Gründung als Teil der Altstadt angesehen werde und eine diesbezügliche Differenzierung sachlich nicht zu begründen sei. Dabei verkennt sie, dass der Tatbestand des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG die Freigabe einer Sonntagsöffnung nur soweit zulässt, wie die prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung reicht. Es ist von der Antragsgegnerin nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ansatzweise erkennbar, inwieweit dem Street Food Festival eine prägende Wirkung im Bereich des außerhalb der Altstadt liegenden Einkaufscenters zukommen könnte. Angesichts der durchschnittlichen Besucherzahl im Einkaufszentrum von 18.000 gilt dies selbst dann, falls tatsächlich nachvollziehbar eine Besucherzahl des Street Food Festivals in der Größenordnung von 10.000 bis 12.000 angenommen werden könnte. Falls im Übrigen Gäste des Street Food Festivals die Tiefgarage des Einkaufscenters nutzen sollten, scheidet dies als Anknüpfungspunkt für eine prägende Wirkung bereits deshalb aus, weil solche Passanten nicht eindeutig Gästen dieser Veranstaltung einerseits und Besuchern des Einkaufscenters andererseits zuzuordnen sind (vgl. BayVGH, U.v. 24.5.2017 – 22 N 17.527 – Rn. 76).

Unabhängig davon spricht die Zahl der insgesamt rund 200 Geschäfte alleine im Bereich der Altstadt und des Brücken-Centers, die im Jahr 2017 an der Sonntagsöffnung anlässlich des Street Food Markts beteiligt waren, im Verhältnis zu den rund 30 Ständen des Street Food Festivals (vgl. Angaben in den von der Antragstellerin vorgelegten Anlagen A8 und A9) gegen eine prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung bezogen auf das gesamte Stadtgebiet.

Auch ist von der Antragsgegnerin nicht begründet worden und auch im Übrigen nicht ersichtlich, inwieweit das Street Food Festival prägende Wirkung in Bezug auf Verkaufsstellen besitzen könnte, die sich in größerer Entfernung zum Altstadtkern befinden. Dies betrifft z.B. größere Einkaufsmärkte im Bereich des Industriegebiets von Eyb und einen großen Elektromarkt im Bereich der Rothenburger Straße. Dass diese Märkte in der Nähe größerer Ausfallstraßen (Staats Straße 2223, Bundesstraßen B 13 und B 14) liegen, welche möglicherweise auch von Veranstaltungsbesuchern genutzt werden, führt zu keiner Prägung der Bereiche entlang dieser Straßen durch die anlassgebende Veranstaltung. Diese dem weiträumigen Verkehr (vgl. § 1 Abs. 1 FStrG) bzw. dem Durchgangsverkehr (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG) dienenden Straßen werden nicht maßgeblich durch eine Zufahrtsfunktion zur Veranstaltung charakterisiert.

b) Im Rahmen der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Folgen abzuwägen, die einerseits eintreten würden, wenn eine solche gerichtliche Entscheidung unterbliebe und der Normenkontrollantrag Erfolg hätte, und die andererseits bei Erlass der einstweiligen Anordnung dann zu erwarten wären, wenn sich der Normenkontrollantrag als unbegründet erweisen sollte (vgl. BayVGH, B.v. 8.4.2013 – 22 NE 13.659 – juris Rn. 28; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 47 Rn. 395/396). Die offensichtliche Ungültigkeit der zugrundeliegenden Regelung in § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 in Bezug auf die für den 8. April 2018 zugelassene Sonntagsöffnung ist hier mit erheblichem Gewicht zu berücksichtigen. Im Falle eines Verzichts auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung würde an diesem Tag die verfassungsrechtlich geschützte Zweckbestimmung des Sonntags als Zeit der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin konkret beeinträchtigt, ohne dass dies durch § 14 LadSchlG gedeckt wäre. Bereiche wie das Brücken-Center Ansbach und in größerer Entfernung zum Ort des Street Food Festivals gelegene Einkaufsmärkte und andere Verkaufsstellen wären weitgehend allein durch werktägliche Geschäftigkeit geprägt. Durch die Sonntagsöffnung am 8. April 2018 würden insoweit vollendete Tatsachen geschaffen, die durch das Normenkontrollverfahren nicht rückgängig zu machen sind. Die genannten Schutzgüter würden zudem auch in der Gesamtwirkung erheblich beeinträchtigt, wenn auf der Grundlage offensichtlich nichtiger Verordnungen Sonntagsöffnungen stets solange stattfinden könnten, wie keine rechtskräftigen Normenkontrollentscheidungen ergangen sind. Demgegenüber sind die Interessen der Antragsgegnerin und der Verkaufsstelleninhaber an einer Sonntagsöffnung, die offensichtlich nicht von der zugrundeliegenden Ermächtigungsnorm gedeckt ist, rechtlich nicht schutzwürdig; sie rechtfertigen nicht den Verzicht auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Es ist nicht ersichtlich, dass sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerin in Bezug auf die Zulassung der Sonntagsöffnung am 8. April 2018 im gesamten Stadtgebiet doch als unbegründet erweisen könnte.

Die nicht näher begründete Behauptung der Antragsgegnerin, die stadtweite Sonntagsöffnung ohne Einschränkung auf bestimmte Handelszweige sei zur umfassenden Versorgung der Veranstaltungsbesucher erforderlich, ist nicht nachvollziehbar. Sollte gemeint sein, dass den Besuchern über das Angebotsspektrum der Veranstaltung hinaus Einkaufsmöglichkeiten bei einem möglichst breit gefächerten Warensortiment eröffnet werden sollen, handelt es sich (nur) um das allgemeine Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potentieller Kunden, das wie das Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber eine Sonntagsöffnung gerade nicht rechtfertigen kann (vgl. BVerwG, U.v. 17.5.2017 – 8 CN 1/16 – juris Rn. 16). Ohne dass dies von der Antragsgegnerin konkret geltend gemacht worden wäre ist zwar davon auszugehen, dass der Antragsgegnerin und teilnehmenden Gewerbetreibenden bereits Kosten v.a. für Werbemaßnahmen für die vermeintliche Sonntagsöffnung am 8. April 2018 entstanden sein dürften. Diese Investitionen – wie auch vergleichbare Interessen Dritter – vermögen hier kein überwiegendes Interesse an der Durchführung der Sonntagsöffnung zu begründen, auch vor dem Hintergrund der seit längerem bekannten Rechtsprechung der Obergerichte und der grundrechtlichen Betroffenheit der Antragstellerin.

3. Soweit die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO in Bezug auf die Zulassung der Öffnung am 4. November 2018 begehrt, ist ihr Antrag derzeit unbegründet.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist insoweit bereits deshalb nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten, weil davon auszugehen ist, dass rechtzeitig vor dem Tag der Sonntagsöffnung eine Entscheidung in der Hauptsache ergehen kann. Es kann daher dahin stehen, ob eine auf das gesamte Stadtgebiet erstreckte Sonntagsöffnung auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG auch in Bezug auf diese Veranstaltung offensichtlich nicht zulässig ist. Auch bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner Klärung, ob die Freigabe der Sonntagsöffnung in § 2 Abs. 1 der Verordnung für den 4. November 2018 überhaupt mit hinreichender Bestimmtheit einer konkreten anlassgebenden Veranstaltung zugeordnet werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Gegen diesen Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO kein Rechtsmittel eröffnet.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.

(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.

(3) Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.

Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

Tenor

I. Das Verfahren hinsichtlich des Antrags der Antragstellerin zu 2 wird abgetrennt und erhält das neue Aktenzeichen 22 NE 18.639.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 vom 1. August 2017 wird auf den Antrag der Antragstellerin zu 1 hin insoweit außer Vollzug gesetzt, als damit eine Sonntagsöffnung am 8. April 2018 gestattet wird.

Im Übrigen wird der Antrag der Antragstellerin zu 1 abgelehnt.

III. Die Kosten des Verfahrens 22 NE 18.204 haben die Antragstellerin zu 1 und die Antragsgegnerin je zur Hälfte zu tragen.

IV. Der Streitwert wird für das Verfahren 22 NE 18.204 auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin zu 1 begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO in Bezug auf die Zulassung einer Sonntagsöffnung durch die Antragsgegnerin am 8. April 2018 und am 4. November 2018.

Unter dem 1. August 2017 erließ die Antragsgegnerin aufgrund von § 14 Abs. 1 LadSchlG in Verbindung mit § 11 der Delegationsverordnung – DelV – eine Verordnung über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019. In § 2 Abs. 1 der Verordnung wurden im Jahr 2018 für alle Verkaufsstellen im Gebiet der Antragsgegnerin die Öffnungszeiten an drei Sonntagen von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr freigegeben, nämlich am 8. April 2018, am 3. Juni 2018 und am 4. November 2018. Zusätzlich wurden in § 2 Abs. 2 der Verordnung für die Verkaufsstellen in einem Ortsteil die Öffnungszeiten am 5. August 2018 von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr freigegeben.

Ferner wurde in § 1 der Verordnung eine entsprechende Sonntagsöffnung für die Verkaufsstellen in einem Ortsteil am 6. August 2017 sowie für alle Verkaufsstellen im Stadtgebiet am 5. November 2017 zugelassen.

§ 3 der Verordnung beinhaltet eine Sonntagsöffnung an insgesamt vier Tagen im Jahr 2019, entsprechend der vorgenannten Regelung für das Jahr 2018 in § 2 der Verordnung.

Die Verordnung vom 1. August 2017 wurde in der Ausgabe einer regional erscheinenden Tageszeitung vom 12. August 2017 bekannt gemacht. Gemäß § 5 Satz 1 der Verordnung trat diese am Tag nach ihrer amtlichen Bekanntmachung in Kraft.

Nach Abtrennung des Verfahrens 22 NE 18.639 betreffend die Antragstellerin zu 2 verbleibt im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin zu 1 (im Folgenden als Antragstellerin bezeichnet). Bei dieser Antragstellerin handelt es sich um eine bundesweit tätige Gewerkschaft mit rund 39.000 Mitgliedern im Bezirk Mittelfranken. Zum satzungsmäßigen Organisationsbereich der Antragstellerin gehört der Einzelhandel.

Am 24. Januar 2018 stellte die Antragstellerin in Bezug auf die Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2018 einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO. Weiter stellte sie am 29. Januar 2018 einen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (Verfahren 22 N 18.243).

Im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO beantragt die Antragstellerin,

§ 2 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren außer Vollzug zu setzen, soweit damit Öffnungen am 8. April 2018 und am 4. November 2018 gestattet werden.

Zur Begründung ihres Antrags macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die Verordnung sei offensichtlich rechtswidrig; die Voraussetzungen für eine Zulassung der Öffnung der Geschäfte in den jeweils geregelten Umfängen an den beiden Sonntagen im Jahr 2018 lägen nicht vor. Die Rechtswidrigkeit folge allein schon daraus, dass die Antragsgegnerin keine hinreichende Prognose bezüglich der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltungen angestellt habe und damit das ihr eingeräumte Ermessen nicht genutzt habe. Soweit der Stadtrat der Antragsgegnerin über eine solche Verordnung zu entscheiden habe, müsse eine nachvollziehbare Überzeugungsbildung möglich sein, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. Es fehle vorliegend schon in Ansätzen an einer Prognose der zu erwartenden Besucherzahl der anlassgebenden Veranstaltungen im Verhältnis zur prognostizierten Zahl der Besucher, die ausschließlich der Sonntagsöffnung wegen kommen würden. Die Sonntagsöffnungen stellten sich nach den gesamten Umständen nicht lediglich als Annex zu den Anlassveranstaltungen dar. Die Antragsgegnerin habe die Zahl der üblichen Kunden an verkaufsoffenen Sonntagen mit 3.000 angegeben. Wenn aber allein in das sogenannte Brücken-Center Ansbach an normalen Tagen im Schnitt 18.000 Besucher kommen würden, werde deutlich, dass die Zahlen der Antragsgegnerin ohne jeglichen Sachbezug aus der Luft gegriffen seien. Die Veranstaltung am 8. April 2018 wirke sich allenfalls auf die unmittelbare Umgebung des Veranstaltungsorts aus; in keinem Fall werde sie selbst über den Altstadtbereich hinaus ausstrahlen. Weder am Brücken-Center Ansbach, noch in der Umgebung der anderen dezentralen Einzelhandelsmärkte würde sich die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung bemerkbar machen. Noch deutlicher sei dies im Hinblick auf die übrigen Gemeindeteile, die weiter weg von der Altstadt lägen und zu denen kein baulicher Zusammenhang bestehe. Überdies würde die Veranstaltung schätzungsweise eine Fläche von allenfalls 3.000 m² beanspruchen, während allein das Brücken-Center Ansbach über eine Verkaufsfläche von 49.000 m² verfügen würde. Dazu kämen die zahlreichen sonstigen Geschäfte im Gemeindegebiet.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, der Antrag sei bereits unzulässig, da die Antragsbefugnis neben der Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung voraussetze, dass der jeweilige Antragsteller über eine gewisse Anzahl an Mitgliedern im betroffenen Gebiet verfüge und dort an Sonn- oder Feiertagen satzungsgemäße Aktivitäten entfalte. Hierzu habe die Antragstellerin keine Angaben gemacht. Die für den 8. April 2018 geplante Veranstaltung nehme einen bundesweiten Trend auf, moderne Speisenangebote in Eventform zu präsentieren. Am 21. Juni 2015 hätten fast 5.000 Menschen in der Zeit von 12:00 Uhr bis 20:00 Uhr eine ähnliche Veranstaltung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin besucht. Bei der gleichen Veranstaltung im Jahr 2017 seien nochmals deutlich mehr Besucher anwesend gewesen; nach Aussagen des Veranstalters seien ca. 7.500 Besucher auf dem Markt gewesen. Das Veranstaltungsareal sei bereits vor der Ladenöffnung um 13:00 Uhr voll gewesen, und auch nach Ladenschluss um 18:00 Uhr hätten sich mehrere tausend Besucher auf dem Veranstaltungsgelände aufgehalten. Diese Besucher seien ursächlich zur Veranstaltung und nicht nur aus der Stadt, sondern auch aus dem erweiterten Umland gekommen. Für die Veranstaltung im Jahr 2018 würden nach den Erfahrungen aus dem Vorjahr ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet. Die erzielten Frequenzen seien für die 42.000 Einwohner-Stadt beträchtlich und würden weit über das normale Alltagsmaß hinausgehen. An normalen Samstagen würden sich nach Aussagen von Citymarketing Ansbach e.V. ca. 3.000 Menschen in der Einkaufsstadt aufhalten. Nach den Erfahrungen aus dem Jahr 2017 würden weitere drei Plätze in das Veranstaltungskonzept einbezogen. Auch die Bestandsgastronomie der Stadt werde sich an diesem Konzept beteiligen, um den Marktcharakter zu verstärken. Die Antragsgegnerin sehe somit hinsichtlich der Veranstaltung am 8. April 2018 das Erfordernis der prägenden Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung als erfüllt an. Sie halte auch die Ausdehnung der erlaubten Öffnungen für gerechtfertigt. Insbesondere sehe sie das Brücken-Center seit seiner Gründung als Teil der Altstadt an. Eine diesbezügliche Differenzierung sei sachlich nicht zu begründen. Im Rahmen der Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass die Öffnung der Verkaufsstellen an den infrage gestellten Sonntagen nicht als Selbstzweck, sondern zur Versorgung der Besucher durchgeführt werden solle. Am 8. April 2018 sei aufgrund der erwarteten Besucherzahl das Angebot der Veranstaltung selbst zur umfassenden Versorgung der erwarteten Gäste nicht ausreichend.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits und des Normenkontrollverfahrens 22 N 18.243 verwiesen.

II.

Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, jedoch nur begründet, soweit er die Sonntagsöffnung am 8. April 2018 betrifft.

1. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO analog). Sie kann geltend machen, durch eine Anwendung des § 2 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 in absehbarer Zeit mehr als nur geringfügig in ihren Rechten verletzt zu werden.

Der sich aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV ergebende objektivrechtliche Schutzauftrag für den Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf solche Tage angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. – juris Rn. 144 und 149). Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen erleichtert das gemeinschaftliche, von der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG erfasste Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. § 3 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 14 LadSchlG konkretisiert diesen verfassungsrechtlichen Schutzauftrag.

Wie der Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 18. Mai 2016 – 22 N 15.1526 – Rn. 31 ausgeführt hat, ist nicht ausgeschlossen, dass sich jedenfalls auf mittlere Sicht Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an den von der zugelassenen Öffnung erfassten Sonntagen zu arbeiten, gehindert sehen, an Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen. Die Antragstellerin vertritt im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer, die von der Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen betroffen sein können (vgl. zu diesem Kriterium BVerwG, U.v. 11.11.2015 – 8 CN 2/14 – juris Rn. 17 f.). Darüber hinaus ist die Antragstellerin im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auch mit einem Ortsverein vertreten (vgl. Internetauftritt http://mittelfranken.verdi.de/ueber-uns/ov-ansbach).

2. Die Antragstellerin kann verlangen, dass die verfahrensgegenständliche Verordnung, soweit sie ein Offenhalten von Verkaufsstellen am 8. April 2018 gestattet, außer Vollzug gesetzt wird, da dies im Sinn von § 47 Abs. 6 VwGO „aus anderen wichtigen Gründen“ dringend geboten ist.

Auch unter Berücksichtigung des strengen Maßstabs, der bei Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO anzuwenden ist (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 8.4.2013 – 22 NE 13.659 – juris Rn. 27 m.w.N.) ist die Außervollzugsetzung einer Verordnung dann grundsätzlich dringend geboten, wenn die betreffende Regelung offensichtlich keinen Bestand haben kann und sich diese Beurteilung auf eine nicht zweifelhafte und nicht weiter aufklärungsbedürftige Tatsachengrundlage bezieht sowie auf eine eindeutige verfassungsgerichtliche und höchstrichterliche Rechtsprechung stützen kann (BayVGH, B.v. 24.5.2017 – 22 NE 17.526 – juris Rn. 14 m.w.N.). Des Weiteren ist eine Folgenabwägung vorzunehmen.

a) Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Freigabe der Öffnung der Verkaufsstellen am 8. April 2018 im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin anlässlich des Street Food Festivals liegen offensichtlich nicht vor.

aa) Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen abweichend von der Vorschrift des § 3 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Über die Freigabe der betreffenden Tage entscheidet die jeweilige Gemeinde (§ 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG i.V.m. § 11 Delegationsverordnung – DelV). Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden (§ 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG).

Zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ in § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hat das Bundesverwaltungsgericht schon in seinem Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2/14 – juris Rn. 24 und 25) ausgeführt, dass „die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. […] Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. […]“

bb) Unter Berücksichtigung der vorstehenden Grundsätze ergibt sich, dass das Street Food Festival am 8. April 2018 als anlassgebende Veranstaltung eine Freigabe der Öffnung der Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht rechtfertigen kann.

Zwar erscheint es grundsätzlich denkbar, dass diese Veranstaltung im Altstadtbereich der Antragsgegnerin gegenüber einer Ladenöffnung eine prägende Wirkung entfalten könnte. Dies vorausgesetzt könnte der für eine Sonntagsöffnung freigegebene Bereich eventuell auch anschließende Zu- und Abgangswege zum Bahnhof und zu öffentlichen Parkhäusern und Parkplätzen erfassen, falls auf diesen Wegen die prägende Wirkung noch feststellbar sein sollte. Das Street Food Festival am 8. April 2017 soll nach Aussagen der Antragsgegnerin, die ursprünglich wohl vom Veranstalter stammen, etwa 7.500 Besucher angezogen haben. Nach Angaben der Antragsgegnerin soll sich die Veranstaltung am 8. April 2018 nicht wie im Vorjahr auf den Martin-Luther-Platzes beschränken, sondern darüber hinaus den Johann-Sebastian-Bach Platz, den Platz am Herrieder Tor und den Fermo Platz einbeziehen. Es erscheint nicht von Vornherein als ausgeschlossen, dass nachvollziehbare Angaben gegebenenfalls die Prognose stützen könnten, dass im unmittelbaren Altstadtbereich die Zahl der Veranstaltungsbesucher auch ohne Sonntagsöffnung die Zahl derjenigen Besucher überstiege, die allein wegen der Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen kämen.

Allerdings genügt die u.a. in der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 (vgl. Protokoll, Bl. 40 bis 42 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 7.2.2018) geäußerte Behauptung, an „normalen“ Einkaufstagen seien ca. 3.000 Besucher „in der Stadt“, nicht den Anforderungen an eine nachvollziehbare Prognose. Es ist nicht erkennbar, auf welchen tatsächlichen Grundlagen diese Einschätzung beruht, die offensichtlich vom Verein Citymarketing Ansbach e.V. stammt (vgl. E-Mail vom 25.7.2017, Bl. 26 in der vorgenannten Anlage). Offensichtlich wurde sie von der Antragsgegnerin nicht näher hinterfragt. Auch ist nicht ersichtlich, auf welchen Stadtbereich sich diese Besucherzahl bezieht.

Weiter hat der Geschäftsführer des Vereins gegenüber der Stadtverwaltung erklärt, er schätze die Anzahl der Besucher, die wegen des Street Food Markts in die Stadt kämen, um den Faktor 3 höher als die Zahl der „Ziel-Besucher“ für den „reinen“ verkaufsoffenen Sonntag (vgl. E-Mail vom 25.7.2017, Bl. 21 in der genannten Anlage). Es ist bislang nicht erkennbar, auf welchen tatsächlichen, nachprüfbaren Anhaltspunkten diese Behauptung beruhen könnte (z.B. auf dokumentierten Ergebnissen durchgeführter Zählungen) und auf welchen räumlichen Bereich sich diese Angaben beziehen sollen. Ferner sind die Angaben der Antragstellerin zur räumlichen Ausdehnung der Veranstaltung am 8. April 2018 derzeit nicht schlüssig. So ist auf der Homepage des Veranstalters (http://www.walhallastreetfoodfestivals.de/events/2-streetfood-markt-ansbach-verkaufsoffener-sonntag/) als Veranstaltungsort angegeben: „Ansbach, Stadt Mitte/Innenstadt Martin-Luther Platz Ansbach“. Auch der Homepage des Vereins Citymarketing Ansbach e.V. (http://citymarketing-ansbach.de/veranstaltungen/ streetfood-festival/) ist nur zu entnehmen, dass der Street Food Markt am 8. April 2018 auf dem Martin-Luther Platz stattfindet. Gleiches gilt für die von der Antragsgegnerin vorgetragene Erwartung, am 8. April 2018 würden nach den Erfahrungen aus 2017 ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet; es ist unklar, worauf sich diese Prognose im Einzelnen stützt. Es ergibt sich im Übrigen auch nicht aus der Niederschrift über die Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017, dass diese erwarteten höheren Besucherzahlen in der Sitzung geäußert worden wären und damit der Prognose der Antragsgegnerin zugrunde gelegen hätten.

Hinzu kommt, dass die in § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 für den 8. April 2018 zugelassene Sonntagsöffnung nicht in rechtmäßiger Weise auf das gesamte Stadtgebiet erstreckt werden konnte.

Dies gilt bereits im Hinblick auf die Einbeziehung des sogenannten Brücken-Centers Ansbach mit einer Zahl von durchschnittlich 18.000 Besuchern pro Tag. Dieser Angabe des Antragstellers, die sich wohl auf vom Betreiber des Einkaufscenters veröffentlichte Zahlen bezieht (vgl. Daten auf https://www.dvimmobilien.de/projekte/shopping-center/bruecken-center-ansbach/), hat die Antragsgegnerin nicht widersprochen. Sie hat die Erstreckung der Sonntagsöffnung auf dieses Einkaufscenter lediglich damit begründet, dass dieses seit seiner Gründung als Teil der Altstadt angesehen werde und eine diesbezügliche Differenzierung sachlich nicht zu begründen sei. Dabei verkennt sie, dass der Tatbestand des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG die Freigabe einer Sonntagsöffnung nur soweit zulässt, wie die prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung reicht. Es ist von der Antragsgegnerin nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ansatzweise erkennbar, inwieweit dem Street Food Festival eine prägende Wirkung im Bereich des außerhalb der Altstadt liegenden Einkaufscenters zukommen könnte. Angesichts der durchschnittlichen Besucherzahl im Einkaufszentrum von 18.000 gilt dies selbst dann, falls tatsächlich nachvollziehbar eine Besucherzahl des Street Food Festivals in der Größenordnung von 10.000 bis 12.000 angenommen werden könnte. Falls im Übrigen Gäste des Street Food Festivals die Tiefgarage des Einkaufscenters nutzen sollten, scheidet dies als Anknüpfungspunkt für eine prägende Wirkung bereits deshalb aus, weil solche Passanten nicht eindeutig Gästen dieser Veranstaltung einerseits und Besuchern des Einkaufscenters andererseits zuzuordnen sind (vgl. BayVGH, U.v. 24.5.2017 – 22 N 17.527 – Rn. 76).

Unabhängig davon spricht die Zahl der insgesamt rund 200 Geschäfte alleine im Bereich der Altstadt und des Brücken-Centers, die im Jahr 2017 an der Sonntagsöffnung anlässlich des Street Food Markts beteiligt waren, im Verhältnis zu den rund 30 Ständen des Street Food Festivals (vgl. Angaben in den von der Antragstellerin vorgelegten Anlagen A8 und A9) gegen eine prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung bezogen auf das gesamte Stadtgebiet.

Auch ist von der Antragsgegnerin nicht begründet worden und auch im Übrigen nicht ersichtlich, inwieweit das Street Food Festival prägende Wirkung in Bezug auf Verkaufsstellen besitzen könnte, die sich in größerer Entfernung zum Altstadtkern befinden. Dies betrifft z.B. größere Einkaufsmärkte im Bereich des Industriegebiets von Eyb und einen großen Elektromarkt im Bereich der Rothenburger Straße. Dass diese Märkte in der Nähe größerer Ausfallstraßen (Staats Straße 2223, Bundesstraßen B 13 und B 14) liegen, welche möglicherweise auch von Veranstaltungsbesuchern genutzt werden, führt zu keiner Prägung der Bereiche entlang dieser Straßen durch die anlassgebende Veranstaltung. Diese dem weiträumigen Verkehr (vgl. § 1 Abs. 1 FStrG) bzw. dem Durchgangsverkehr (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG) dienenden Straßen werden nicht maßgeblich durch eine Zufahrtsfunktion zur Veranstaltung charakterisiert.

b) Im Rahmen der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Folgen abzuwägen, die einerseits eintreten würden, wenn eine solche gerichtliche Entscheidung unterbliebe und der Normenkontrollantrag Erfolg hätte, und die andererseits bei Erlass der einstweiligen Anordnung dann zu erwarten wären, wenn sich der Normenkontrollantrag als unbegründet erweisen sollte (vgl. BayVGH, B.v. 8.4.2013 – 22 NE 13.659 – juris Rn. 28; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 47 Rn. 395/396). Die offensichtliche Ungültigkeit der zugrundeliegenden Regelung in § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 in Bezug auf die für den 8. April 2018 zugelassene Sonntagsöffnung ist hier mit erheblichem Gewicht zu berücksichtigen. Im Falle eines Verzichts auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung würde an diesem Tag die verfassungsrechtlich geschützte Zweckbestimmung des Sonntags als Zeit der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin konkret beeinträchtigt, ohne dass dies durch § 14 LadSchlG gedeckt wäre. Bereiche wie das Brücken-Center Ansbach und in größerer Entfernung zum Ort des Street Food Festivals gelegene Einkaufsmärkte und andere Verkaufsstellen wären weitgehend allein durch werktägliche Geschäftigkeit geprägt. Durch die Sonntagsöffnung am 8. April 2018 würden insoweit vollendete Tatsachen geschaffen, die durch das Normenkontrollverfahren nicht rückgängig zu machen sind. Die genannten Schutzgüter würden zudem auch in der Gesamtwirkung erheblich beeinträchtigt, wenn auf der Grundlage offensichtlich nichtiger Verordnungen Sonntagsöffnungen stets solange stattfinden könnten, wie keine rechtskräftigen Normenkontrollentscheidungen ergangen sind. Demgegenüber sind die Interessen der Antragsgegnerin und der Verkaufsstelleninhaber an einer Sonntagsöffnung, die offensichtlich nicht von der zugrundeliegenden Ermächtigungsnorm gedeckt ist, rechtlich nicht schutzwürdig; sie rechtfertigen nicht den Verzicht auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Es ist nicht ersichtlich, dass sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerin in Bezug auf die Zulassung der Sonntagsöffnung am 8. April 2018 im gesamten Stadtgebiet doch als unbegründet erweisen könnte.

Die nicht näher begründete Behauptung der Antragsgegnerin, die stadtweite Sonntagsöffnung ohne Einschränkung auf bestimmte Handelszweige sei zur umfassenden Versorgung der Veranstaltungsbesucher erforderlich, ist nicht nachvollziehbar. Sollte gemeint sein, dass den Besuchern über das Angebotsspektrum der Veranstaltung hinaus Einkaufsmöglichkeiten bei einem möglichst breit gefächerten Warensortiment eröffnet werden sollen, handelt es sich (nur) um das allgemeine Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potentieller Kunden, das wie das Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber eine Sonntagsöffnung gerade nicht rechtfertigen kann (vgl. BVerwG, U.v. 17.5.2017 – 8 CN 1/16 – juris Rn. 16). Ohne dass dies von der Antragsgegnerin konkret geltend gemacht worden wäre ist zwar davon auszugehen, dass der Antragsgegnerin und teilnehmenden Gewerbetreibenden bereits Kosten v.a. für Werbemaßnahmen für die vermeintliche Sonntagsöffnung am 8. April 2018 entstanden sein dürften. Diese Investitionen – wie auch vergleichbare Interessen Dritter – vermögen hier kein überwiegendes Interesse an der Durchführung der Sonntagsöffnung zu begründen, auch vor dem Hintergrund der seit längerem bekannten Rechtsprechung der Obergerichte und der grundrechtlichen Betroffenheit der Antragstellerin.

3. Soweit die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO in Bezug auf die Zulassung der Öffnung am 4. November 2018 begehrt, ist ihr Antrag derzeit unbegründet.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist insoweit bereits deshalb nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten, weil davon auszugehen ist, dass rechtzeitig vor dem Tag der Sonntagsöffnung eine Entscheidung in der Hauptsache ergehen kann. Es kann daher dahin stehen, ob eine auf das gesamte Stadtgebiet erstreckte Sonntagsöffnung auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG auch in Bezug auf diese Veranstaltung offensichtlich nicht zulässig ist. Auch bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner Klärung, ob die Freigabe der Sonntagsöffnung in § 2 Abs. 1 der Verordnung für den 4. November 2018 überhaupt mit hinreichender Bestimmtheit einer konkreten anlassgebenden Veranstaltung zugeordnet werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Gegen diesen Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO kein Rechtsmittel eröffnet.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist insoweit unwirksam, als sie sich auf die Jahre von 2018 bis 2021 bezieht.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist unwirksam.

III. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Unwirksamkeit der am 19. Januar 2017 erlassenen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages, soweit sich diese Verordnung Geltung für die Zukunft beimisst, und der vom 30. Januar 2017 stammenden Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (beide bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22)

1. Bei der Antragstellerin zu 1) handelt es sich um eine Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst.

Der Antragsteller zu 2) - ein eingetragener Verein - bezeichnet sich in der Präambel seiner Satzung als eine selbständige Vereinigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Aus seinem Selbstverständnis, „lebendiger Teil der Kirche zu sein und in der Arbeiterbewegung zu wurzeln“, sei er „politische Bewegung, Selbsthilfebewegung, Bildungs- und Aktionsbewegung sowie internationale Bewegung“; er sieht seine satzungsmäßige Tätigkeit als „Wesens- und Lebensäußerung der Katholischen Kirche“ an. Gemäß § 3 Nr. 1 der Satzung verfolgt er eine sozial- und berufspolitische Zielsetzung; § 3 Nr. 2 der Satzung zufolge liegt sein Zweck in der Förderung der Erziehung, der Volks- und Berufsbildung. Wegen der in der Satzung im Einzelnen hervorgehobenen Ziele und Aufgaben des Antragstellers zu 2) und der Instrumente, mit denen er diese Zwecke insbesondere zu verwirklichen sucht, wird auf § 3 Nrn. 3 und 4 der Satzung verwiesen.

2. Im Gebiet der Antragsgegnerin galten bis einschließlich des Jahres 2014 Verordnungen, die aus Anlass des Europatages sowie des Turamichele-Festes ein Offenhalten von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet (u. U. mit Ausnahme eines einzelnen Ortsteils) zuließen.

3. Am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die sich Geltung nur für Sonntag, den 3. Mai 2015, beilegte. Als Umfeld des Europatages legte sie das von folgenden Straßen und Plätzen eingeschlossene Gebiet fest:

Stetten Straße, Eserwall Straße, Rote-Torwall Straße, Rembold Straße bis Provino Straße, Provino Straße bis Nagahama Allee, Nagahama Allee bis Schäfflerbach Straße, Schäfflerbach Straße bis Argon Straße, Argon Straße, Jakobertor Platz, Oblatterwall Straße, Bert-Brecht Straße bis Klaucke Straße, Klaucke Straße bis Brücken Straße, Brücken Straße, Stephingerberg, Pfärrle, Am Fischertor, Thomm Straße, Liebig Straße, Senkelbach Straße, Holzbach Straße, Rosenau Straße bis Stetten Straße.

Ebenfalls am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die nur für Sonntag, den 27. September 2015, galt und die das Umfeld des Turamichele-Festes wie folgt begrenzte:

Oberbürgermeister-Müller-Ring (zwischen Wertach und Rumpler Straße), Rumpler Straße bis Haunstetter Straße, Haunstetter Straße (zwischen Rumpler Straße und Inverness Allee), Inverness Allee (bis Friedberger Straße), Friedberger Straße bis Berliner Allee, Berliner Allee bis Hans-Böckler Straße, Stadtbach Straße bis zur Sebastian Straße, Sebastian Straße, Riedinger Straße bis Dieselbrücke, entlang der Wertach bis Oberbürgermeister-Müller-Ring.

In einer E-Mail vom 13. Februar 2015 trug der Geschäftsführer der „City Initiative Augsburg“, der eigenem Bekunden zufolge hierbei auf Bitten der ersten stellvertretenden Bürgermeisterin der Antragsgegnerin handelte, Gesichtspunkte an das Ordnungsreferat der Antragsgegnerin heran, die seines Erachtens eine Ausweitung des „Europa-Marktsonntages“ 2015 auf alle Stadtteile der Antragsgegnerin rechtfertigen würden. Dieser E-Mail zufolge sollte am 3. Mai 2015 parallel zum Europatag ein Innenstadtfest stattfinden.

In einer Ausarbeitung vom 16. Februar 2015 wies eine Juristin der Antragsgegnerin u. a. darauf hin, dass der Europatag und das Innenstadtfest als solche - auch ohne die Öffnung von Ladengeschäften - „einen enormen Besucherstrom anziehen“ müssten. Eine dahingehende „nachweisbare Prognose“ gelinge der Antragsgegnerin „vielleicht gerade noch für den Innenstadtbereich, schwerlich aber für den gesamten Außenbereich und das gesamte Stadtgebiet“. In diesem Vermerk heißt es u. a.: „Der Europamarkt ist ohne Tradition und Grenze. Von einer Art ‚Markt‘ kann hier also fast nicht die Rede sein.“

Am 26. März 2015 richtete der Handelsverband Bayern ein Schreiben an den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, in dem er ausführte, die grundsätzliche Einschränkung der Bereiche, innerhalb derer am Europa-Marktsonntag und am Turamichele-Marktsonntag ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, könne „aus rechtlichen Gründen zumindest nachvollzogen werden, aus verbandspolitischen Gründen und im Interesse unserer Mitglieder jedoch nicht.“ Unabhängig hiervon sei nicht erkennbar, warum für den Europa-Marktsonntag ein kleinerer Umgriff als für den Turamichele-Marktsonntag angesetzt worden sei. Da Gewerbetreibenden „ohne tatsächliche Not eine verlässliche Umsatzerwartung in erheblicher Höhe genommen“ worden sei, werde wenigstens um eine Korrektur der nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Gebietsausweisung gebeten.

Am 3. April 2015 erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin daraufhin, gestützt auf Art. 37 Abs. 3 GO, eine Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 13. November 2014. Sie gestattete einen Verkauf von Waren innerhalb des gleichen Gebiets wie die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014. In einem Vermerk vom 31. März 2015 hielt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin u. a. fest, die Verwaltung der Antragsgegnerin habe festgestellt, dass aufgrund des umfangreichen Rahmenprogramms des Europatages am 3. Mai 2015 der bislang in der Verordnung festgesetzte Einzugsbereich zu eng gefasst worden sei; es erscheine angezeigt, diesen dem Einzugsbereich des Turamichele-Fests anzugleichen.

4. Am 11. Januar 2016 erließ die Antragsgegnerin Verordnungen, die ein Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 3. April 2016, anlässlich der Georgi-Dult und am Sonntag, den 25. September 2016, anlässlich des Turamichele-Festes in dem gleichen räumlichen Umfang zuließen, der sich aus den Verordnungen vom 13. November 2014 (hinsichtlich des Europatages in der Fassung der Änderungsverordnung vom 3.4.2015) ergab.

5. Am 15. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die vorliegend verfahrensgegenständlichen Verordnungen, die vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (zunächst) jeweils am 19. Januar 2017 ausgefertigt wurden. § 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages lautet:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum ‚Europatag‘ dürfen am Sonntag, den 07.05.2017, 06.05.2018, 05.05.2019, 03.05.2020 und 02.05.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Europatages‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an jedermann anbieten.“

§ 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes bestimmt:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum Turamichele-Fest dürfen am Sonntag, den 01.10.2017, 30.09.2018, 29.09.2019, 27.09.2020 und 26.09.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Turamichele-Festes‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an anbieten.“

§ 2 beider Verordnungen legte in der zunächst ausgefertigten Fassung als „Umfeld des Europatages“ das gleiche Gebiet fest, das u.a. in der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014 hierfür vorgesehen war.

Wegen der Erwägungen, die die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Rechtfertigung der darin getroffenen Regelungen anstellte, wird auf die von der Verwaltung der Antragsgegnerin u. a. für die Sitzung ihres Stadtrats am 15. Dezember 2016 erstellte Beschlussvorlage verwiesen.

Die im Vorfeld der Beschlussfassung dieses Gremiums angehörte „Allianz für den freien Sonntag“, der beide Antragsteller angehören, machte geltend, den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183) enthaltenen Vorgaben werde nur eine deutlich stärker eingegrenzte Ladenöffnung gerecht. Auch die Antragstellerin zu 1) selbst widersprach der geplanten Verordnung, da sie gegen das Gesetz über den Ladenschluss verstoße. Der Antragsteller zu 2) trat den geplanten Verordnungen unter Hinweis auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) entgegen. Das Bischöfliche Ordinariat Augsburg und das Evangelisch-Lutherische Dekanat Augsburg erhoben gegen den Entwurf der Verordnung keine Einwände. Die Industrie- und Handelskammer Schwaben merkte in ihrer Stellungnahme an, beim Europatag und beim Turamichele-Fest sei erfahrungsgemäß ein großer Besucherstrom zu erwarten.

Nach erfolgter Ausfertigung der Verordnungen wurde bemerkt, dass auch § 2 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes mit den Worten „Umfeld des Europatages im Sinne dieser Verordnung ist …“ begann. Diese Verordnung wurde daraufhin am 30. Januar 2017 durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin erneut ausgefertigt, nachdem im Verordnungstext die vorbezeichneten Worte durch die Wendung „Umfeld des Turamichele-Festes im Sinne dieser Verordnung ist …“ ersetzt worden waren.

6. Am 13. März 2017 leiteten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Verfahren nach § 47 VwGO mit dem Ziel ein, die Unwirksamkeit beider Verordnungen festzustellen.

Hinsichtlich der Antragsbefugnis verweist der Antragsteller zu 2) darauf, dass auch er Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG und zusätzlich wohl des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG sei. Unter dem letztgenannten Blickwinkel sei es nicht erforderlich, dass eine Vereinigung als Gewerkschaft Tarifvereinbarungen abschließe. Der Antragsteller zu 2) habe fortlaufend zu Themen des Arbeitslebens Stellung bezogen und im Interesse der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen seiner Mitglieder immer wieder auf politische und gesellschaftliche Akteure eingewirkt. Hinzu trete seine „verkündende“ Tätigkeit, die ihren Ausdruck u. a. in der Veranstaltung von Gottesdiensten und Wallfahrten finde. Da seine Zweckbestimmung darin bestehe, religiöses Leben und religiöse Grundsätze im Arbeitsleben zu etablieren sowie den katholischen Glauben zu verbreiten und ihn im Alltag zu verankern, sei er darüber hinaus Träger der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 GG.

In der Sache bringen die Antragsteller vor, in der Innenstadt der Antragsgegnerin befänden sich bedeutende Einkaufsstraßen wie z.B. die Maximilian-, die Anna-, die Bürgermeister-Fischer- und die Bahnhof Straße. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang auf eine von ihnen auszugsweise vorgelegte Ausarbeitung der Fa. E..., in der die Ergebnisse von am Dienstag, den 14. April 2015, und am Samstag, den 18. April 2015, in den vier vorgenannten Straßen sowie in der Philippine-Welser Straße durchgeführten Passantenzählungen referiert werden. Hierbei hätten sich folgende Frequentierungen pro Stunde ergeben:

Maximilian Straße

Anna Straße

Bürgermeister- Fischer Straße

Bahnhof Straße

Philippine-Welser Straße

Dienstag, 14.4.2015

2.056

1.225

1.355

2.012

1.250

Samstag,

18.4.2015

2.768

2.189

2.139

2.078

2.135

Der vorgenannten Ausarbeitung der Fa. E... zufolge stellt die Augsburger Bahnhof Straße eine „1a-Einzelhandelslage“ dar. Die angrenzenden 1a-Lagen verbänden den Königs Platz mit den auch touristisch stark frequentierten Plätzen Moritz Platz und Rathaus Platz. Der Ausbau der Fußgängerzone habe die Attraktivität der 1a-Lagen erneut steigern können. Der Einzugsbereich des Augsburger Einzelhandelsmarktes umfasse ca. 600.000 Einwohner mit durchschnittlicher Kaufkraft. In der Innenstadt befänden sich rund 40% der im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Retail-Flächen; der Umsatz dort betrage etwa das Doppelte im Vergleich zu Städten vergleichbarer Größe. Die Antragsgegnerin gehöre zur florierenden Metropolregion München; bemerkenswert hoch sei die „Modezentralität“.

Die Antragsteller verweisen ferner auf einen von ihnen vorgelegten Presseartikel, in dem die Ergebnisse einer Passantenzählung dargestellt werden, die die Universität Augsburg zwischen dem 2. und dem 4. Juni 2016 an zwölf Standorten in der Innenstadt der Antragsgegnerin jeweils von 10.00 Uhr bis 20.00 Uhr durchgeführt habe. An den Zähltagen seien danach mehr als 371.000 Personen „in die Stadt“ gekommen. Das stärkste Menschenaufkommen sei am Samstag, den 4. Juni 2016, „in der Mittagsstunde bis 13.00 Uhr“ in der Anna Straße mit mehr als 3.600 Passanten festzustellen gewesen; zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr seien über 3.200 Personen pro Stunde gezählt worden.

Was den Europatag am 7. Mai 2017 anbetreffe, so habe die Antragsgegnerin noch im März 2017 auf ihrer Website unter der Überschrift „Teilnehmer gesucht“ dazu aufgerufen, sich hieran zu beteiligen; der im Jahr 2016 an einem Samstag abgehaltene Europatag habe sowohl nach der Darstellung in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 als auch ausweislich von Lichtbildern, die sich dem Internet entnehmen ließen, nur eine „eher überschaubare“ Resonanz ausgelöst. Die als „Europafest“ bezeichnete Veranstaltung präge die von ihr erfassten Sonntage nicht in allen Bereichen, die von der sich hierauf beziehenden Verordnung erfasst würden; insbesondere hinsichtlich der wichtigen Einkaufsstraßen und der City-Galerie erscheine dies ausgeschlossen. Es sei nicht erkennbar, wie sich die ausschließlich auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen auf die weiter entfernt liegenden, von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Teile des Stadtgebiets auswirken könnten. Gegen eine prägende Wirkung spreche ferner ganz offensichtlich das Ungleichgewicht zwischen der Fläche des Rathausplatzes von ca. 3.600 m² und den begünstigten, etwa 158.000 m² umfassenden Verkaufsflächen. Hinzu komme, dass kein thematischer Bezug zwischen den anlassgebenden Veranstaltungen und den Waren bestehe, die während der Sonntagsöffnungen verkauft werden dürften; die Antragsgegnerin habe das zulässige Sortiment in keiner Weise eingeschränkt.

Die Antragsteller beantragen bei Schluss der mündlichen Verhandlung

1. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, insoweit unwirksam ist, als sie sich auf die in der Zukunft liegenden verkaufsoffenen Sonntage bezieht;

2. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, unwirksam ist.

Soweit ihr Antrag ursprünglich darauf abzielte, die Unwirksamkeit der erstgenannten Verordnung auch insoweit festzustellen, als diese Norm den im Mai 2017 abgehaltenen Europa-Marktsonntag zum Gegenstand hatte, erklärten die Antragsteller ihn in der mündlichen Verhandlung mit Zustimmung der Antragsgegnerin für erledigt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin könne „prognostisch Gewissheit darüber verschaffen“, dass das durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen die betroffenen Sonntage nicht maßgeblich prägen werde; eine solche Prognose dürfe auch während des Gerichtsverfahrens nachgereicht werden. Es sei der Antragsgegnerin freigestellt, worauf sie ihre Prognose gründe. Sie habe sich insoweit auf die Erfahrungswerte der letzten Jahre, nicht aber auf Zahlen mit wenig Aussagekraft gestützt. Denn niemand könne exakte Daten darüber zur Verfügung stellen, wie viele Menschen an den betroffenen Sonntagen „die Stadt“ in der ausschließlichen Absicht aufsuchen würden, dort Einkäufe zu tätigen, da die Motivation, warum jemand eine Veranstaltung aufsuche, „nicht erklärbar“ sei. Nach der Einschätzung der Antragsgegnerin würden sich ihre Einwohner und die Besucher deswegen „in die Stadt“ begeben, weil dort anlässlich des Europatages und des Turamichele-Festes viele unterhaltsame Attraktionen geboten würden und man Menschen treffe. Es könne mit Sicherheit verneint werden, dass irgendjemand an Marktsonntagen „die Stadt“ aufsuche, weil er z.B. Kleider für die Kinder oder einen Kochtopf benötige. Dafür seien „die Stadt und die Geschäfte … auch viel zu voll“; es wäre sehr unpraktisch und ungemütlich, an einem solchen Tag den werktäglichen Einkauf zu erledigen. Markttage seien im Gebiet der Antragsgegnerin ein „Riesenfest“; die Markt- und Themenstände des Europatages und der Turamichele-Festes würden mit der Stadt, die mit „Luftballons und Girlanden geschmückt“ sei, „verschmelzen“. Seit dem Jahr 2017 sei die Antragsgegnerin Partnerin der Bürgerbewegung „Pulse of Europe“; die Begeisterung für diese Bewegung sei im Gebiet der Antragsgegnerin zunehmend spürbar. Das Turamichele-Fest bilde seit jeher ein „Muss“ für die Bürger der Antragsgegnerin, aber auch für die Bewohner von Nachbargemeinden; Schulkinder und andere Kindergruppen würden mit Omnibussen anreisen, um dieser traditionellen Veranstaltung beizuwohnen.

Der im Verlauf der zurückliegenden Jahre ergangenen Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin durch die „extreme“ Verkleinerung des Bereichs, in dem ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, Rechnung getragen. Einer noch kleineren Bemessung des begünstigten Gebiets stünden u. a. sicherheitsrechtliche Überlegungen entgegen. Aufgrund der Vielzahl an zu erwartenden Besuchern könne dem Andrang nur begegnet werden, wenn man die Öffnung von Verkaufsstellen „in vernünftigem Umfang“ über den Kern der Innenstadt hinaus zulasse. Zum Wohle der streitgegenständlichen Veranstaltungen, aber auch des innerstädtischen Einzelhandels sei es geboten, „den weiteren fußläufig erreichbaren Handel“ mit einzubeziehen.

Im Übrigen habe die Rechtsprechung während der zurückliegenden Jahre außer Acht gelassen, dass § 14 LadSchlG dem grundsätzlichen Gebot, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, bereits durch die Zulassung nur einer begrenzten Zahl von Marktsonntagen unter Ausklammerung des Monats Dezember Rechnung trage. Das hohe Gut der Sonntagsruhe berücksichtige das Gesetz ferner durch die Beschränkung der Öffnungszeit auf fünf Stunden während des Sonntagnachmittags. Das Ladenschlussgesetz stelle einen Kompromiss zwischen den Interessen des Einzelhandels, der dort Beschäftigten und der Verbraucher dar. Der Kompromissgedanke sei mittlerweile derart in den Hintergrund gerückt, dass Marktsonntage allgemein gefährdet seien. Der Gesetzgeber habe sie jedoch in begrenzter Zahl und in begrenztem Umfang ermöglichen wollen. Seit dem Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahr 1956 hätten sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Deutschland sowie die Konsum- und Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung erheblich verändert. Die Dynamik bei der Entwicklung von Vertriebsformen unter Nutzung namentlich der neuen Medien, die verstärkte „Neigung zu individuellem Einkauf“ und die Notwendigkeit, die unternehmerischen Spielräume bei einem zunehmenden internationalen Standortwettbewerb zu erweitern, gäben Anlass, die Ladenöffnungszeiten diesen Veränderungen anzupassen. Marktsonntage entfalteten Auswirkungen nicht nur auf die innerstädtische Gastronomie, das kulturelle Leben und den Tourismus, sondern zeitigten günstige Wirkungen auch für den innerstädtischen Einzelhandel, der in einem Aufholwettbewerb zum Internethandel stehe. Durch Marktsonntage würden schließlich die langsam ausblutenden Innenstädte wieder in das Bewusstsein der Menschen gerückt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine amtliche Auskunft der Polizeiinspektion Augsburg Mitte darüber eingeholt, ob dieser Dienststelle Angaben darüber möglich sind, wie viele Personen in der Vergangenheit an den auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen während der „Europasonntage“ (so bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof nachfolgend die Sonntage im Mai, an denen die Antragsgegnerin Ladenöffnungen zugelassen hat) und am Sonntag des Turamichele-Fests zwischen ca. 13.00 Uhr und ca. 18.00 Uhr im Durchschnitt ungefähr teilgenommen haben, wie (und ggf. in welcher Weise) sich diese Veranstaltungen auf andere Straßen und Plätze im Gebiet der Antragsgegnerin auswirken würden, ob es Straßenzüge gebe, die von den Teilnehmern (einer) dieser Veranstaltungen schwerpunktmäßig als Zu- oder Abgangswege genutzt werden, und wie groß im Durchschnitt ungefähr das Aufkommen an Personen ist, die sich am Nachmittag der beiden verkaufsoffenen Sonntage innerhalb des in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets aufhalten. Wegen der hierzu abgegebenen Erklärungen der Polizeiinspektion Augsburg Mitte wird auf deren Schreiben vom 9. Mai 2017 und die Ausführungen eines Vertreters dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits sowie die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

1. Die Anträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind zulässig; insbesondere sind die Antragsteller im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Für die Antragstellerin zu 1) als Gewerkschaft steht dies aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15 - 18) fest. Nichts anderes gilt aber auch für den Antragsteller zu 2), bei dem es sich deshalb nicht um eine Gewerkschaft (z.B. im Sinn von § 2 Abs. 1 TVG) handelt, weil sein Zweck ausweislich seiner Satzung nicht auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet ist (vgl. zur Tarifwilligkeit als maßgebliches Kriterium für die z.B. auch in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 ArbGG vorgenommene Unterscheidung zwischen Gewerkschaften und sonstigen „Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zielsetzung“ BVerfG, U.v. 6.5.1964 - 1 BvR 79/62 - BVerfGE 18, 18/33 f.).

§ 14 LadSchlG als die gesetzliche Bestimmung, aus der sich die Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ergibt, konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) folgt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt. Dieser objektivrechtliche Schutzauftrag ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/84). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/83 und BVerwG, U.v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

Obgleich der Antragsteller zu 2) nicht unmittelbar Adressat der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ist, wird er durch sie nicht grundsätzlich anders als die Antragstellerin zu 1) in seinem Tätigkeitsbereich betroffen. Dass auch dem Antragsteller zu 2) Personen angehören, die im Gebiet der Antragsgegnerin leben oder arbeiten, folgt daraus, dass in Augsburg sowohl ein Kreisals auch ein Ortsverband als Untergliederungen des Antragstellers zu 2) bestehen. Es lässt sich deshalb nicht ausschließen, dass diese Personen als Folge der verfahrensgegenständlichen Verordnungen an Sonntagen ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen und sie deshalb nicht an Veranstaltungen des Antragstellers zu 2) teilnehmen können (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 enthaltene Angabe, der Einsatz von Personal an diesen Tagen solle „möglichst freiwillig“ erfolgen, lässt diese Besorgnis schon deshalb nicht gegenstandslos werden, weil Arbeitgeber hierdurch nicht gehindert werden, von Beschäftigten auch gegen deren Willen eine Arbeitsleistung an den von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Sonntagen zu verlangen, soweit das nach den Regeln des kollektiven und des Individualarbeitsrechts zulässig ist. Unabhängig hiervon kann die Weigerung eines Arbeitnehmers, sich an verkaufsoffenen Sonntagen „freiwillig“ zur Arbeitsleistung bereitzufinden, die Wertschätzung seiner Person durch den Arbeitgeber - mit u. U. gravierenden Folgen für die berufliche Existenz bzw. das berufliche Vorwärtskommen dieses Beschäftigten - ungünstig beeinflussen.

Das vorliegende Verfahren erfordert keine Entscheidung der Frage, ob aus der vorerwähnten Rechtsprechung herzuleiten ist, dass alle Vereinigungen, auf deren Betätigungsmöglichkeiten sich die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen nachteilig auswirken kann, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt sind, auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnungen mit Normenkontrollanträgen anzugreifen. Denn jedenfalls Vereinigungen, die - wie der Antragsteller zu 2) - nicht nur Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG, sondern auch des in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgten Grundrechts sind, muss diese Befugnis in gleicher Weise wie Gewerkschaften zugestanden werden.

Dass der Antragsteller zu 2) sich auf das in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte Grundrecht berufen kann, folgt daraus, dass er ausweislich seiner Satzung der Sache nach u. a. den Zweck verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern zu fördern (vgl. zu dieser Zielsetzung namentlich § 3 Nr. 3.7, aber auch § 3 Nr. 3.5 sowie § 3 Nrn. 4.4 und 4.7 seiner Satzung). Zu dem durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich gehören auch Betätigungen, die diesem Zweck auf andere Weise als durch den Abschluss von Tarifverträgen dienen sollen (BVerfG, B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377). Insbesondere sind die außergerichtliche Beratung von Mitgliedern und ihre Vertretung in gerichtlichen Verfahren, die sich der Antragsteller zu 2) gemäß § 3 Nr. 3.7 seiner Satzung zum Ziel gesetzt hat, als koalitionsmäßige Betätigungen durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (BVerfG, B.v. 2.12.1992 - 1 BvR 296/88 - BVerfGE 88, 5/15 sowie - speziell mit Blickrichtung auf einen Zusammenschluss von Arbeitnehmern nichtgewerkschaftlicher Art - BVerfG, B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Der Antragsteller zu 2) erfüllt darüber hinaus auch alle sonstigen Anforderungen, die an eine von Art. 9 Abs. 3 GG erfasste Vereinigung zu stellen sind. Er ist insbesondere frei gebildet, gegnerfrei, auf überbetrieblicher Grundlage organisiert und seiner Struktur nach unabhängig genug, um die Interessen seiner Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet nachhaltig vertreten zu können (vgl. zu diesen Erfordernissen z.B. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Die enge Verbindung des Antragstellers zu 2) mit der Römisch-Katholischen Kirche steht der Bejahung seiner in vorbezeichnetem Sinn zu verstehenden Unabhängigkeit nicht entgegen. Da er nicht die Rechtsstellung eines „privaten kirchlichen Vereins“ im Sinn von can. 321 bis can. 326 des Codex Iuris Canonici (CIC) erworben hat (vgl. die diesbezügliche, glaubhafte Angabe in dem hier am 22.5.2017 eingegangenen, mit dem Datum „10.3.2017“ versehenen Schreiben seines Bevollmächtigten), bedarf weder seine Satzung der Billigung durch den Diözesanbischof (vgl. can. 322 § 2 i.V.m. can. 312 § 1 Nr. 3 CIC), noch sind auf ihn die Vorschriften des can. 323 und des can. 325 CIC anwendbar, denen zufolge private Vereine von Gläubigen der Aufsicht (nach can. 323 § 1 CIC sogar der Leitung) des Ortsordinarius unterliegen. Die Frage, ob diese Aufsichts- und Leitungsbefugnisse, würden sie eingreifen, der Bejahung der Eigenschaft eines der Römisch-Katholischen Kirche nahestehenden Vereins entgegenstünden, Träger des Grundrechts nach Art. 9 Abs. 3 GG zu sein, bedarf vorliegend deshalb keiner Erörterung.

Amtsträger der Römisch-Katholischen Kirche besitzen zwar u. a. deshalb die Möglichkeit, auf die Willensbildung und die Betätigung des Antragstellers zu 2) Einfluss zu nehmen, weil der geschäftsführenden Diözesanverbandsleitung - bei ihr handelt es sich nach § 25 Nr. 1 Satz 2 der Satzung des Antragstellers zu 2) um dessen Vorstand im Sinn von § 26 BGB - gemäß § 25 Nr. 1 Satz 1 der Satzung obligatorisch der Diözesanpräses angehört, bei dem es sich nach § 13 Nr. 2 Satz 4 der Satzung entweder um einen Priester oder einen Diakon handelt. Ebenfalls zwingend vorgesehen ist die Mitgliedschaft von Inhabern eines geistlichen Amtes in Organen des Antragstellers zu 2) hinsichtlich der Orts- und Kreisverbandsleitungen sowie der Diözesanverbandsleitung (siehe § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1 und § 24 Nr. 1 der Satzung). Dies steht der Bejahung der Unabhängigkeit des Antragstellers zu 2) in dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Sinn (vgl. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377) jedoch deshalb nicht entgegen, weil die vorgenannten Gremien nach der Satzung so zusammengesetzt sind, dass den Inhabern geistlicher Ämter kein Übergewicht bei der Willensbildung zukommt; es ist ausgeschlossen, dass die diesen Organen des Antragstellers zu 2) angehörenden Laien durch Kleriker majorisiert werden (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts - bezogen auf die gleichgelagerten Gegebenheiten bei einem benachbarten Diözesanverband der Katholischen Arbeitnehmerbewegung - LAG BW, B.v. 25.11.1977 - 6 Ta 13/77 - AR-Blattei Arbeitsgerichtsbarkeit VI C Nr. 29). Dass kirchlichen Organen keinerlei Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung eingeräumt wird, ist jedenfalls bei einem Verband, der - wie dies beim Antragsteller zu 2) der Fall ist - außer der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern auch eine originär religiöse Zielsetzung verfolgt (vgl. dazu vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 seiner Satzung), für die Bejahung der Unabhängigkeit einer solchen Vereinigung bei der Wahrnehmung seiner sozialpolitischen Zielsetzung nicht erforderlich (vgl. auch hierzu LAG BW, B.v. 25.11.1977 a.a.O.).

Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, ob sich die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zusätzlich daraus ergibt, dass Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV der Konkretisierung auch des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/79 ff.), und der Antragsteller zu 2) nach den im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Oktober 1968 (1 BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236) entwickelten Grundsätzen Träger dieses Grundrechts ist, da es sich bei ihm um einen Verein handelt, der sich - wie vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 der Satzung der Antragstellers zu 2) verdeutlicht - auch die Pflege des religiösen Lebens seiner Mitglieder zum Ziel gesetzt hat, ferner seine institutionelle Verbindung mit der Römisch-Katholischen Kirche durch die Mitwirkung von Inhabern geistlicher Ämter dieser Kirche in Führungsgremien des Antragstellers zu 2) und seiner Untergliederungen gewährleistet ist (vgl. § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1, § 24 Nr. 1 und § 25 Nr. 1 Satz 1 seiner Satzung).

Die Interessen beider Antragsteller werden durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. zu diesem Erfordernis für die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Das folgt nicht nur daraus, dass durch diese Normen ein Offenhalten von Verkaufsstellen an einer nicht ganz unbedeutenden Zahl von Sonntagen gestattet wird. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist darüber hinaus auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die Betätigung der Antragsteller durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Würde man den Antragstellern die Möglichkeit, die Ungültigkeit derartiger Verordnungen gerichtlich geltend zu machen, mit der Begründung vorenthalten, aus der jeweils angegriffenen Norm könne sich bei einer hierauf beschränkten Betrachtung kein ins Gewicht fallender Nachteil für die praktische Wahrnehmbarkeit ihres Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ergeben, so könnte - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation verbandsbezogener Tätigkeiten der Antragsteller an Sonntagen spürbar erschweren könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Dies gilt auch für den Antragsteller zu 2), der zwar - anders als die Antragstellerin zu 1) - nicht landesweit tätig ist, dessen Gebiet jedoch die gesamte Diözese Augsburg und damit außer dem Regierungsbezirk Schwaben wesentliche Teile Oberbayerns umfasst und sich bis nach Mittelfranken hinein erstreckt.

2. Die Anträge sind auch begründet, da die beiden verfahrensgegenständlichen Verordnungen mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer die letztgenannte Bestimmung bedarf (dazu nachfolgend 2.1), unvereinbar sind. Denn die Antragsgegnerin hat keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob die am Europasonntag und am Sonntag des Turamichele-Fests stattfindenden Veranstaltungen eine derart prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage entfalten, dass die mit der Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit demgegenüber - und zwar innerhalb des gesamten Gebiets, für das die Antragsgegnerin ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen hat - als bloßer Annex zu diesen Veranstaltungen erscheint (dazu unter 2.2). Auf das Fehlen einer derartigen Prognose kann im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument verzichtet werden, die Einhaltung der vorbezeichneten Erfordernisse sei offensichtlich (2.3).

2.1 Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (1 B 153.89 - NVwZ 1990, 761/762) einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht erst durch das Offenhalten von Verkaufsstellen ausgelöst werden.

Im Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann ausgeführt, dass dieser Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85 f.), noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist deshalb eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt: Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25).

Entgegen den in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Oktober 2016 (6 S 2041/16 - NVwZ-RR 2017, 289 Rn. 9) und vom 13. März 2017 (6 S 309/17 - juris Rn. 10 f.) an dieser Rechtsauffassung angemeldeten, von der Antragsgegnerin geteilten Zweifeln besteht keine Veranlassung, der dargestellten Auslegung des § 14 LadSchlG, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits seinemUrteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 33 f.) zugrunde gelegt hat, nicht zu folgen. Mit der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung dieser Bestimmung zieht das Bundesverwaltungsgericht vielmehr die notwendige Konsequenz aus der alle Gerichte und Behörden bindenden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass Ausnahmen von dem in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/87). Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87). Diesem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht der Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergehend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 88). Auch darf die Zubilligung einer Ausnahme vom Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87).

Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt zunächst, dass auf das Erfordernis einer anlassgebenden Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, als Voraussetzung für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen nicht verzichtet werden kann. Denn andernfalls fehlt es von vornherein an dem von Verfassungs wegen notwendigen sachlichen Grund, der ggf. eine Durchbrechung des Grundsatzes der sonntäglichen Arbeitsruhe zu rechtfertigen vermag. Aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts geht darüber hinaus hervor, dass dieser Sachgrund, sofern er vorliegt, in Relation zu den Auswirkungen gesetzt werden muss, die die Gestattung einer sonntäglichen Ladenöffnung für die durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützten Rechtsgüter nach sich zieht: Je intensiver hierdurch der Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen sowie allgemein die Eignung dieser Tage, der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung zu dienen (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51) sowie gemeinsames soziales Handeln zu ermöglichen (vgl. BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/82 f.), beeinträchtigt werden, desto größer muss das Gewicht der Gründe sein, die für die Zulassung eines Sonntagsverkauf streiten. Sie können eine punktuelle Hintanstellung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Schutzauftrags zum einen ggf. dann rechtfertigen, wenn ein Verkauf nur solcher Waren gestattet wird, an deren Erwerb bei den Besuchern der anlassgebenden Veranstaltung gerade während und wegen ihres Aufenthalts in der jeweiligen Gemeinde an einem Sonn- oder Feiertag ein Bedürfnis auftritt. Beschreitet die Stelle, die eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung erlassen hat, die durch Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit nicht, den sonntäglichen Verkauf auf derartige Wirtschaftsgüter zu beschränken, so lässt sich der erforderliche Sachgrund für eine ausnahmsweise Durchbrechung des in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatzes allenfalls dann bejahen, wenn die Verhältnisse vor Ort bereits durch die anlassgebende Veranstaltung in einer Weise bestimmt werden, angesichts derer die Zulassung eines Sonntagsverkaufs daneben nur noch „eine geringe prägende Wirkung“ (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 24) entfaltet.

Ob dem Erfordernis des bloßen Annexcharakters der sonntäglichen Ladenöffnung Genüge getan ist, lässt sich - bezogen auf die Gesamtheit des Gebiets, innerhalb dessen ein Sonntagsverkauf zugelassen wird - kaum anders als danach beurteilen, ob der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen; dem vom Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25) diesbezüglich aufgestellten Postulat ist deshalb beizutreten. Was die zulässige Größe dieses Gebiets anbetrifft, so können die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung die mit einer sonntäglichen Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit nur insoweit dominierend „überlagern“, als die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität in räumlicher Hinsicht reicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25): Nur innerhalb des Umgriffs der anlassgebenden Veranstaltung, in der sie das Geschehen im öffentlichen Raum in einer Weise dominiert, dass die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehenden Aktivitäten demgegenüber als bloßer Annex hierzu erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24), liegt ein Sachgrund vor, der ggf. eine Durchbrechung des von Verfassungs wegen gebotenen Sonn- und Feiertagsschutzes als hinnehmbar erscheinen lässt. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Kriterium ist umso mehr als notwendige Konsequenz der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 14 LadSchlG anzusehen, als erst auf diese Weise dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Gebot Rechnung getragen wird, dass die für eine sonntägliche Ladenöffnung ins Feld geführten Gesichtspunkte desto größeres Gewicht besitzen müssen, „je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist“ (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/88). Zum anderen ergibt sich aus dem Erfordernis der Prädominanz der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber den Auswirkungen des sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen für die vollziehende Gewalt ein klares Abgrenzungskriterium dafür, wie weit das „Umfeld des Marktes“ (bzw. der Messe oder ähnlichen Veranstaltung) reicht, für den sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung in örtlicher Hinsicht Geltung beimessen darf.

Der vorliegende Fall erfordert keine Entscheidung der Frage, ob auch die Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags berücksichtigt werden dürfen. Sollte das dem Grunde nach zu bejahen sein, wäre hierfür zum einen erforderlich, dass diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Diese Voraussetzungen lassen sich im gegebenen Fall nicht bejahen.

Da die vorbezeichneten Erfordernisse Umstände betreffen, die beim Erlass einer auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnung in der Zukunft liegen, haben sie Gegenstand einer von der normsetzenden Stelle anzustellenden Prognose zu sein. Diese Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere dürfen die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit keine eigene Prognose vornehmen. Sie haben jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist (vgl. zu alledem BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Letzteres ist nur der Fall, wenn die Prognose fundiert vorgenommen wurde und die ihr zugrunde liegenden Erwartungen über die künftige Entwicklung realistisch sind (BayVGH, U.v. 31.3.2011 - 22 BV 10.2367 - BayVBl 2012, 276 Rn. 15). Um diesen Erfordernissen zu genügen, muss die Prognose auf das äußere Erscheinungsbild und das objektive Gewicht der betreffenden Veranstaltung gestützt werden (BayVGH, U.v. 31.3.2011 a.a.O. Rn. 19; U.v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - BayVBl 2014, 364 Rn. 71); nicht anders als bei sonstigen verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt überprüfbaren Behördenentscheidungen müssen die ihr zugrunde gelegten Tatsachen zutreffend und vollständig ermittelt worden sein (BayVGH, U.v. 6.12.2013 a.a.O. Rn. 72).

2.2 Es kann dahinstehen, ob die am Europasonntag und Sonntag des Turamichele-Festes stattfindenden Veranstaltungen geeignet sind, selbst - d.h. ohne gleichzeitige Zulassung des Offenhaltens von Verkaufsstellen - einen hinreichend großen Besucherstrom auszulösen. Der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht jedenfalls das Fehlen belastbarer Feststellungen darüber entgegen, dass diese beiden Veranstaltungen das gesamte Gebiet, für das ein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, derart deutlich prägen, dass die von ihnen ausgehende öffentliche Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit, die mit einer Ladenöffnung einhergeht, im Vordergrund steht.

Abzustellen ist hierbei ausschlaggebend auf die Angaben in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016, da es von Rechts wegen auf die Vorstellungen und Erwägungen dieses Gremiums ankommt. Dass für die Willensbildung der Stadtratsmitglieder rechtlich berücksichtigungsfähige Umstände maßgeblich waren, die in diese Unterlage keinen Eingang gefunden haben, vermochte die Antragsgegnerin nicht aufzuzeigen.

In der Beschlussvorlage werden zwar die Vorgaben der Rechtsordnung, von denen sich eine Gemeinde beim Erlass von auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnungen leiten lassen muss, zutreffend referiert. An keiner Stelle dieser Unterlage werden jedoch die Tatsachen konkret und nachvollziehbar dargestellt, die eine Bejahung dieser rechtlichen Erfordernisse erlauben würden. Insbesondere unternimmt die Beschlussvorlage nicht einmal ansatzweise den Versuch, durch die Schilderung substantiiert dargestellter Tatsachen aufzuzeigen, dass die Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags und - soweit dieser Umstand rechtlich berücksichtigungsfähig sein sollte - die Personen, die sich aus diesen Anlässen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz befinden, innerhalb des gesamten in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets überhaupt als solche wahrgenommen werden. Erst recht fehlen belastbare, einem Nachvollzug zugängliche Angaben jedweder Art dazu, dass diesen Veranstaltungen - auch dies wiederum bezogen auf das gesamte vorbezeichnete Gebiet - eine derart starke Prägekraft für das Geschehen im öffentlichen Raum an den betroffenen Sonntagen zukommt, dass die Auswirkungen der gleichzeitigen Ladenöffnung demgegenüber als bloßer Annex erscheinen. Auf eine zu diesem Zweck vorzunehmende Gegenüberstellung der jeweiligen Besucherströme kann nicht einmal dann verzichtet werden, wenn der anlassgebende „Event“ zum ersten Mal stattfindet; sie darf in einem solchen Fall lediglich pauschaler ausfallen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) als das dann zulässig ist, wenn - wie hier - sowohl die Veranstaltungen, die zum Anknüpfungspunkt für die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen genommen werden, bereits wiederholt stattgefunden haben, als auch hinsichtlich der Auswirkungen von Ladenöffnungen an diesen Tagen auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden kann.

Angaben darüber, wie viele Besucher voraussichtlich zu den anlassgebenden Veranstaltungen kommen werden, enthält die Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 nur hinsichtlich des Turamichele-Festes. Die dort genannte Zahl von 100.000 Personen ist allerdings - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - so zu verstehen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Menschen bezieht, die sich während des mehrere Tage dauernden Fests in ihrem Gebiet aufhalten würden. In diese Zahl sind damit zum einen auch Personen eingegangen, die sich nicht am „Turamichele-Sonntag“, sondern während anderer Tage, an denen dieses Fest stattfindet, in Augsburg aufhalten. Sie müssen in vorliegendem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, da von ihnen keine prägende Wirkung auf das Geschehen im öffentlichen Raum am Turamichele-Sonntag ausgehen kann. Die auf diesen Sonntag entfallende Teilmenge der behaupteten 100.000 Besucher ist ferner um jene Personengruppe zu reduzieren, die sich ausschließlich in das vorbezeichnete Gebiet begibt, um dort einzukaufen. Die Notwendigkeit einer weiteren Verringerung ergibt sich daraus, dass allenfalls von den Personen, die das eigentliche Turamichele-Schauspiel und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung zwischen ca. 13.00 Uhr und etwa 18.00 Uhr besuchen (ggf. einschließlich der sich während dieser Zeitspanne zum Rathaus Platz begebenden oder von dort abströmenden Menschen), eine berücksichtigungsfähige prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum ausgehen könnte; denn nur hinsichtlich der Stunden, während derer ein Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet wurde, stellt sich überhaupt die Frage, ob die hiervon ausgehende werktägliche Geschäftigkeit durch die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung in der erforderlichen eindeutigen Weise überlagert wird (vgl. zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung solcher Besucher im Rahmen der anzustellenden „Prädominanzprognose“, die die anlassgebende Veranstaltung zu Zeiten aufsuchen, an denen kein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, 342 Rn. 49). Nimmt man hinzu, dass sowohl das eigentliche Turamichele-Schauspiel als auch der parallel dazu auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Event jedenfalls in erster Linie Kinder als Zielgruppe ansprechen (so dass nur sie und ihre erwachsenen Begleitpersonen als Besucher beider Veranstaltungen in Betracht kommen), und dass das Turamichele-Schauspiel in den ersten Nachmittagsstunden von den Kindern als minder attraktiv eingestuft wird (vgl. dazu die glaubhaften Ausführungen zur Frage 1.b des Verwaltungsgerichtshofs im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9.5.2017), so kann kein Zweifel daran bestehen, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Zahl der Personen, die von Rechts wegen als Besucher der beiden anlassgebenden Veranstaltungen für die am Turamichele-Sonntag zugelassene Ladenöffnung prognostisch angesetzt werden durften, geirrt hat.

Ging der Stadtrat der Antragsgegnerin insoweit aber von einer evident unzutreffenden Tatsachengrundlage aus, so war dieses Gremium auch nicht in der Lage, eine zutreffende Prognose darüber anzustellen, ob von den Personen, die am Turamichele-Sonntag ausschließlich das auf dem Perlachturm dargebotene Schauspiel betrachten und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung besuchen, überhaupt eine prägende Wirkung für den öffentlichen Raum an den Nachmittagen dieser Sonntage ausgeht, ob eine solche Wirkung bejahendenfalls das gesamte in § 2 der einschlägigen Verordnung umschriebene Gebiet erfasst, und ob diese Wirkung - sollte sie bestehen - die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehende werktägliche Geschäftigkeit so sehr überlagert, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur als Annex der vorgenannten Veranstaltungen erscheint.

Hinsichtlich des Europasonntags bestehen Mängel sowohl hinsichtlich der Ermittlung und Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse als auch hinsichtlich der vorzunehmenden Prognose umso mehr, als sich die Antragsgegnerin insoweit jedweder Angaben über das zu erwartende voraussichtliche Besucheraufkommen enthalten hat und die an diesen Sonntagen geplanten Veranstaltungen auch nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin einen deutlich geringeren Zuspruch finden als das hinsichtlich des Turamichele-Fests (einschließlich des zugehörigen jahrmarktähnlichen Treibens) der Fall ist (vgl. den im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Aktenvermerk vom 16.2.2015 sowie die im Jahr 2014 zunächst beschlossene Freigabe eines deutlich kleineren Gebiets für eine sonntägliche Ladenöffnung als beim Turamichele-Fest, wobei die spätere Angleichung beider Areale nicht auf einem aktenmäßig verifizierbaren Zuwachs an tatsächlichen Erkenntnissen beruht, sondern ausschließlich Ausdruck eines durch die Rechtsordnung nicht gedeckten Entgegenkommens gegenüber den Forderungen des örtlichen Einzelhandels ist).

Zur Gänze verzichtet hat die Antragsgegnerin ferner - und zwar hinsichtlich beider Veranstaltungen - darauf, in die Beschlussvorlage für den Stadtrat Aussagen dazu aufzunehmen, wie viele Personen das für eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen freizugebende Gebiet voraussichtlich in der Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen.

Die Behauptung, es sei aus praktischen Gründen unmöglich, die erforderliche Prognose auf eine hinreichend verifizierte und gerichtlich nachprüfbare Tatsachenbasis zu stützen, trifft weder hinsichtlich des Besucheraufkommens der anlassgebenden Veranstaltungen noch hinsichtlich der Menge der Personen zu, die das für eine sonntägliche Ladenöffnung freigegebene Gebiet zu Einkaufszwecken aufsuchen wollen. Finden - wie hier - sowohl die anlassgebenden Veranstaltungen als auch die Sonntagsöffnungen nicht erstmals statt, kann hinsichtlich beider Größen vielmehr auf in der Vergangenheit gewonnene Erkenntnisse zurückgegriffen werden.

Informationen über das an einem verkaufsoffenen Sonntag voraussichtlich zu erwartende Aufkommen an Käufern und Kaufinteressenten lassen sich durch Rückfragen beim Einzelhandel bzw. bei Einzelhandelsverbänden gewinnen. Auf die Möglichkeit, dergestalt Angaben über das voraussichtlich zu erwartende Besucheraufkommen zu erlangen, hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) für den Fall ausdrücklich hingewiesen, dass eine Veranstaltung erstmals stattfindet; liegen - wie hier - bereits Kenntnisse aufgrund früherer, aus gleichem Anlass zugelassener Sonntagsöffnungen vor, drängt sich eine solche Vorgehensweise ungeachtet des Umstands umso mehr auf, als seitens des Einzelhandels erlangte Auskünfte angesichts der Interessenlage dieser Gewerbetreibenden und ihrer Verbände kritischer Würdigung bedürfen.

2.3 Ebenso wie im Urteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 37 ff.) lässt es der Verwaltungsgerichtshof auch vorliegend dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, sie jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Denn die verfahrensgegenständlichen Verordnungen könnten auch dann keinen Bestand haben, wenn die Gerichte eine solche Prüfung durchzuführen hätten.

Durch die Ausarbeitung der Fa. E... und die Ergebnisse der von der Universität Augsburg durchgeführten Erhebung wird erwiesen, dass es sich bei mehreren der Straßen, die im Westen und Süden des Rathausplatzes - teils in unmittelbarer Nähe dazu - verlaufen, um außerordentlich attraktive „Einkaufsmeilen“ handelt. Es spricht deshalb alles dafür, dass sie auch an verkaufsoffenen Sonntagen in großem Umfang von Personen aufgesucht werden, die dort Einkäufe tätigen wollen. Zwar betreffen die von der Fa. E... und die von der Universität Augsburg mitgeteilten Zahlen nur die Frequentierung dieser Straßen durch Fußgänger an Werktagen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es jedoch ausdrücklich zugelassen, bei einer erstmals stattfindenden Anlassveranstaltung die Zahl der werktäglichen Ladenbesucher als Anhaltspunkt für den an verkaufsoffenen Sonntagen zu erwartenden Zustrom an Kaufinteressenten heranzuziehen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25). Nichts anderes aber kann dann gelten, falls vorsorglich zu prüfen sein sollte, ob sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung, in deren Vorfeld die erforderlichen Prognosen (einschließlich der Ermittlung und Offenlegung belastbaren Zahlenmaterials) unterblieben sind oder nicht in rechtskonformer Weise durchgeführt wurden, im Ergebnis als verfassungs- und gesetzeskonform erweist.

Bei einem Rückgriff auf die von der Fa. E... und von der Universität Augsburg erhobenen Passantenzahlen muss allerdings berücksichtigt werden, dass ein gewisser Teil der erfassten Personen mehrfach gezählt worden sein könnte, weil diese Menschen die jeweilige Straße innerhalb der betrachteten Zeitintervalls nicht nur einmal benutzt haben. Bedacht werden muss ferner, dass es sich nicht bei allen gezählten Passanten um Käufer oder Kaufinteressenten gehandelt haben kann. Andererseits ist kein Grund dafür erkennbar, dass insbesondere an den Samstagen, an denen die vorerwähnten Erhebungen u. a. stattfanden, auf den in die Zählungen einbezogenen Straßen besonders viele Menschen unterwegs waren, die sich dort aus anderen Gründen als zu Einkaufszwecken aufgehalten haben. Da an diesen Tagen Schulen und Behörden in aller Regel geschlossen sind und auch in der Mehrzahl derjenigen Gewerbebetriebe nicht gearbeitet zu werden pflegt, die anderen Branchen als dem Handel angehören, spricht insbesondere keine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür, in die im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Zahlen seien in größerem Umfang z.B. Personen eingegangen, die sich auf dem Weg von oder zu ihrem Arbeitsplatz oder ihrer Ausbildungsstätte befunden haben. Desgleichen hat weder die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist unabhängig hiervon ersichtlich, dass sich während der Tage, an denen die vorerwähnten Erhebungen durchgeführt wurden, eine größere Zahl von Menschen aus nichtkommerziellen Gründen (z.B. als Touristen oder zwecks Teilnahme an einem bedeutenden kulturellen Ereignis) auf den in die Untersuchungen einbezogenen Straßen aufgehalten hat. Dies kann umso weniger angenommen werden, als beide Zählungen mit dem Ziel durchgeführt wurden, die Attraktivität der Innenstadt der Antragsgegnerin als Einzelhandelsstandort zu eruieren.

Vor diesem Hintergrund darf deshalb davon ausgegangen werden, dass die im Tatbestand dieses Urteils genannten Straßen auch an verkaufsoffenen Sonntagen stündlich von einer vierstelligen Zahl von Käufern oder Kaufinteressenten frequentiert werden.

Sichere Angaben darüber, wie viele Personen die auf dem Rathaus Platz am Europasonntag stattfindenden Veranstaltungen „um ihrer selbst willen“ aufsuchen (d.h. sich dort nicht nur auf dem Weg von und zu geöffneten Ladengeschäften aufhalten), waren der vom Verwaltungsgerichtshof hierzu befragten Polizeiinspektion Augsburg Mitte nicht möglich. Aufschlussreich ist jedoch, dass nach Darstellung im Schreiben dieser Dienststelle vom 9. Mai 2017 sich selbst am 7. Mai 2017 (d.h. an einem Tag, an dem die Veranstaltungen des Europasonntags durch eine Kundgebung der „Pulse-of-Europe-Bewegung“ begleitet wurden) dort zeitweise nur mehrere Hundert Personen aufgehalten haben, deren Zahl sich mit einsetzendem Regen auf einige wenige Menschen verringert habe. Ebenfalls aufschlussreich ist die Mitteilung der Polizeiinspektion, dass die Besucher der auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen des Europasonntags dort nur temporär zu verweilen pflegen, um einer Darbietung beizuwohnen oder sich kurz an einem Informationsstand umzusehen. Für das Turamichele-Fest ist der gleichen Auskunft zufolge - dies allerdings lediglich während der jeweils vollen Stunden und auch das nur bei günstigem Wetter - mit der gleichzeitigen Anwesenheit von 800 bis 1000 Personen auf dem überschaubaren Rathaus Platz zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund kann ersichtlich keine Rede davon sein, diese Veranstaltungen würden eine derart prägende Wirkung entfalten, dass die werktägliche Geschäftigkeit, die mit Ladenöffnungen in den im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, hoch attraktiven Einkaufsstraßen im Westen und Süden des Rathausplatzes einhergeht, hierdurch in den Hintergrund gedrängt wird. Zwar benutzen nach der Darstellung im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9. Mai 2017 die Besucher der vorerwähnten Veranstaltungen u. a. diese Straßen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz. Sollte es rechtlich zulässig sein, hinsichtlich eines Bereichs, in dem die anlassgebende Veranstaltung als solche keine Auswirkungen mehr zeitigt, auf die durch sie ausgelösten Besucherströme zurückzugreifen, um auf diese Weise die erforderliche Ausstrahlung der anlassgebenden Veranstaltung bejahen zu können und dieses Areal so ihrem „Umfeld“ zuzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25), so ergäbe sich auch hieraus nicht die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen. Denn das Geschehen auf diesen „Einkaufsmeilen“ wird durch den Zu- und Abstrom von Besuchern der anlassgebenden Veranstaltungen nicht in derart großem Umfang geprägt, dass die Auswirkungen der sonntäglichen Ladenöffnung demgegenüber als ein bloßer Annex hierzu erscheinen. Abgesehen von dem nach dem Vorgesagten selbst am Turamichele-Sonntag zu erwartenden zahlenmäßigen Übergewicht des in diesen Straßen zu erwartenden „Shopping-Publikums“ steht einer solchen Annahme zunächst entgegen, dass Besucher der Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags auch andere Möglichkeiten besitzen, um den Rathaus Platz zu erreichen und ihn wieder zu verlassen. Denn nach der schriftlichen Auskunft der Polizeiinspektion und den in der mündlichen Verhandlung ergänzend hierzu gemachten Angaben des Vertreters dieser Dienststelle befindet sich auf ihm eine Straßenbahnhaltestelle; zudem stünden in der Nähe ca. 2.500 Stellplätze in Parkhäusern sowie auch unabhängig hiervon (an Sonn- und Feiertagen) Parkmöglichkeiten in der Innenstadt der Antragsgegnerin zur Verfügung. Vor allem aber ist es nach glaubhafter Darstellung der Polizeiinspektion nicht möglich, Besucher der anlassgebenden Veranstaltungen auf dem Weg zum Rathaus Platz im Straßenbild als solche zu identifizieren; auch auf dem Rückweg sei das nur sehr eingeschränkt möglich, da lediglich vereinzelte Besucher des Europasonntags eine Europafahne mit sich führen würden. Zu Recht hat die Polizeiinspektion eine dahingehende Möglichkeit auch hinsichtlich des Turamichele-Sonntags verneint. Aus diesem Anlass werden zwar auf dem Rathaus Platz Luftballone an die Kinder verteilt; es stellt jedoch einen Bestandteil der Veranstaltung dar, diese nach dem Ende des Figurenspiels gemeinsam aufsteigen zu lassen (vgl. den als Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 11.5.2017 vorgelegten, als Blatt 152 in der Gerichtsakte befindlichen Ausdruck sowie dort als Blatt 153 sowie Blatt 156 bis 158 eingehefteten Lichtbilder). Die meisten Besucher dieses Fests treten deshalb auch nach dem Verlassen des Rathausplatzes nicht in besonderer Weise in Erscheinung.

Die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht darüber hinaus auch nicht hinsichtlich derjenigen Teile ihres örtlichen Geltungsbereichs fest, die nicht zu den vorgenannten, besonders attraktiven Einkaufsstraßen gehören. Angesichts des nur begrenzten Besucheraufkommens der beiden anlassgebenden Veranstaltungen, vor allem aber angesichts der Tatsache, dass die Teilnehmer hieran auf dem Hin- und Rückweg nicht in auffallender Weise in Erscheinung treten, entfalten weder der Europanoch der Turamichele-Sonntag jenseits des Rathausplatzes die erforderliche prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum. Erst recht nicht erfüllt ist das Kriterium, dass eine solche Wirkung gegenüber der mit einer Ladenöffnung einhergehenden werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund stehen muss.

Dies gilt auch für die Umgebung der City-Galerie. Zwar befindet sich nach den Ausführungen, die der Vertreter der Polizeiinspektion Augsburg Mitte diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung getätigt hat, in der Nähe dieses Einkaufszentrums ein Parkhaus, das von Personen genutzt werde, die auf dem Rathaus Platz stattfindende Veranstaltungen aufsuchen wollten. In unmittelbarem Zusammenhang damit hat dieser Beamte jedoch - wie bereits zuvor in der von ihm unterzeichneten schriftlichen Auskunft vom 9. Mai 2017 - erneut bekundet, dass Passanten nicht klar dem jeweiligen Fest zuzuordnen seien (vgl. Seite 4 Mitte der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Allein schon aus diesem Grund scheiden auch die Benutzer der Tiefgarage bei der City-Galerie als Anknüpfungspunkt für die Bejahung einer prägenden Ausstrahlung der am Europa- und am Turamichele-Sonntag stattfindenden Veranstaltungen aus. Nur hilfsweise ist deshalb festzuhalten, dass eine ggf. gleichwohl zu bejahende Möglichkeit, diesen Bereich frequentierende Personen in der öffentlichen Wahrnehmung als Besucher dieser Feste zu identifizieren, nicht geeignet wäre, eine prägende Wirkung für das Geschehen im Umgriff der City-Galerie zu bejahen, die die Auswirkungen einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums eindeutig zu dominieren vermöchte. Denn die City-Galerie wird ausweislich des von den Antragstellern vorgelegten Internetausdrucks pro Werktag von (durchschnittlich) 25.141 Personen aufgesucht; bei einer anzunehmenden Öffnung zwischen 9.00 Uhr und 20.00 Uhr entspricht dies einem mittleren stündlichen Besucheraufkommen von mehr als 2.200 Personen. Auch insoweit darf mangels gegenläufiger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass der stündliche Publikumszuspruch bei Gestattung einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums voraussichtlich jedenfalls nicht wesentlich niedriger liegen wird.

Die straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, die die Antragsgegnerin anlässlich des Europa- und des Turamichele-Sonntags zu erteilen pflegt und von denen sie Beispiele als Anlagen zu einem ihrer Schreiben vom 22. Mai 2017 in das Verfahren eingeführt hat, rechtfertigen entgegen ihrem Vorbringen nicht den Schluss, beide Veranstaltungen würden sich nicht nur am Rathaus Platz abspielen. Dies folgt u. a. daraus, dass diese Verwaltungsakte die Gestattung gewerblicher oder sonstiger Betätigungen zum Gegenstand haben, die an die sonntägliche Ladenöffnung anknüpfen und darauf abzielen, das hierdurch ausgelöste Besucheraufkommen zum Vorteil der jeweils zugelassenen Betätigung zu nutzen. Das von Rechts wegen vorgegebene Verhältnis, wonach eine außerhalb des Marktes, der Messe oder der ähnlichen Veranstaltung stattfindende Verkaufstätigkeit Annex zur „Primärveranstaltung“ zu sein hat und ein „Bezug zum Marktgeschehen“ erkennbar sein muss, ist insoweit deshalb ersichtlich nicht gewahrt. Dass die von den Sondernutzungserlaubnissen erfassten Aktivitäten nicht an die Veranstaltungen des Europa- oder des Turamichele-Sonntags, sondern an die gleichzeitigen Ladenöffnungen anknüpfen, folgt deutlich bereits aus den Angaben im Betreff der beispielhaft vorgelegten Bescheide („Saftstand im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntags“ vor einer Gaststätte; „Werbeaktion für das Kurhaustheater im Rahmen des Marktsonntags“ vor einem Bekleidungsgeschäft; „Info- und Verteilerstand für die A... anlässlich des verkaufsoffenen Sonntages am 25.09.16“; „Werbeaktion für den FC Augsburg im Rahmen des Marktsonntages“ vor einem Anwesen in der Bahnhof Straße; Aufstellen einer Hüpfburg als Bestandteil der Veranstaltung „Family Day im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntages“ vor einem Schnellimbissrestaurant). Aber auch soweit aus dem Sondernutzungsbescheid ein unmittelbarer Bezug der gestatteten Betätigung zur sonntäglichen Verkaufstätigkeit eines anderen Gewerbetreibenden nicht erkennbar ist, fehlt es sowohl an einem sachlichen als auch einem örtlichen Zusammenhang mit der jeweiligen Veranstaltung, die die Antragsgegnerin zum Anlass für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen genommen hat. So verhält es sich bei der einem örtlichen Eislaufverein erteilen Erlaubnis, am 7. Mai 2017 auf dem Willy-Brandt Platz ein „Hockeyspiel mit Inlinern“ aufzustellen.

Entfalten die beiden anlassgebenden Veranstaltungen aber keine Ausstrahlungswirkung dergestalt, dass das Gebiet, für das die Antragsgegnerin ein sonntägliches Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet hat, als „Umfeld“ des Europa- bzw. des Turamichele-Sonntags im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) angesehen werden kann, so kommt es auf das Vorbringen der Antragsgegnerin, das in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebene Gebiet stelle nur einen vergleichsweise begrenzten Teil ihres gesamten Stadtgebiets dar, da hiervon nur einer ihrer 17 Stadtteile („Planungsräume“) zur Gänze und vier weitere teilweise erfasst würden, von Rechts wegen nicht an.

3. Die Kostenentscheidung beruht, soweit über die Anträge sachlich zu befinden war, auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen im Sinn der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages aus den vorstehend aufgezeigten Gründen auch hinsichtlich des 7. Mai 2017 für unwirksam hätte erklärt werden müssen, hätte sich das Verfahren insoweit nicht wegen Zeitablaufs erledigt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Verkaufsstellen müssen zu folgenden Zeiten für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden geschlossen sein:

1.
an Sonn- und Feiertagen,
2.
montags bis samstags bis 6 Uhr und ab 20 Uhr,
3.
am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Werktag fällt, bis 6 Uhr und ab 14 Uhr.
Verkaufsstellen für Bäckerwaren dürfen abweichend von Satz 1 den Beginn der Ladenöffnungszeit an Werktagen auf 5.30 Uhr vorverlegen. Die beim Ladenschluss anwesenden Kunden dürfen noch bedient werden.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage aus Anlass von Märkten vom 11. März 2013 (im Folgenden: Rechtsverordnung). Als Gewerkschaft vertritt sie nach ihrer Satzung im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer. Die Antragsgegnerin ist eine Gemeinde mit rund 13 300 Einwohnern, deren Gemeindegebiet in Nord-Süd-Richtung von einer Autobahn durchschnitten wird. Westlich dieser Autobahn befindet sich das Ortszentrum mit dem Bürgerplatz, östlich der Autobahn im Ortsteil Eching-Ost liegt ein Gewerbegebiet.

2

Der im Februar 2013 zum Zwecke der Anhörung versandte Entwurf der Rechtsverordnung sah in § 1 vor, dass anlässlich des "Echinger Frühjahrsmarktes" sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen in Eching-Ost am zweiten Sonntag nach Ostern im Kalenderjahr 2013 von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr geöffnet sein durften; dem Entwurf war ein Lageplan für Eching-Ost beigefügt. In der Begründung zum Verordnungsentwurf wurde ausgeführt, der "Echinger Frühjahrsmarkt" als Verkaufsmarkt in Eching-Ost finde zeitgleich mit dem Ausstellungsmarkt "Echinger Frühjahrsschau" statt, der 2013 bereits zum sechzehnten Mal im Zentrum der Gemeinde durchgeführt werde. Aufgrund der identischen Ausgestaltung beider Veranstaltungen könne davon ausgegangen werden, dass dem neuen "Echinger Frühjahrsmarkt" eine ebenso große Attraktivität wie der "Echinger Frühjahrsschau" zukomme, die regelmäßig einige tausend Besucher in die Gemeinde ziehe. Zudem werde zur Erleichterung für die Besucher eine "Bockerlbahn" zwischen den Märkten in Eching und in Eching-Ost eingesetzt.

3

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 26. Februar 2013 § 1 der Rechtsverordnung in folgender Fassung:

"Abweichend von § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Ladenschluss dürfen am zweiten Sonntag nach Ostern im Kalenderjahr 2013 aus Anlass des Echinger Frühjahrsmarktes und der Echinger Frühjahrsausstellung sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen in Eching-Ost und in Eching in der Zeit von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr geöffnet sein. Der beigefügte Lageplan zum Gemeindegebiet Eching-Ost ist Bestandteil dieser Rechtsverordnung."

4

Die vom Ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin am 11. März 2013 ausgefertigte und bekannt gemachte Fassung des § 1 der Rechtsverordnung lautete demgegenüber wie folgt:

"Abweichend von § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Ladenschluss dürfen am zweiten Sonntag nach Ostern im Kalenderjahr 2013 aus Anlass des Echinger Frühjahrsmarktes und der Echinger Frühjahrsschau sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen in Eching und Eching-Ost in der Zeit von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr geöffnet sein. Der beigefügte Lageplan zum Gemeindegebiet Eching-Ost ist Bestandteil dieser Rechtsverordnung."

5

Mit Bescheid vom 26. Februar 2013 setzte die Antragsgegnerin den "Echinger Frühjahrsmarkt" in Eching-Ost als Jahrmarkt auf Dauer jeweils für den zweiten Sonntag nach Ostern von 10.00 Uhr bis 17.00 Uhr fest. Die "Echinger Frühjahrsschau" hatte die Antragsgegnerin bereits mit Bescheid vom 24. März 2011 ebenfalls als Jahrmarkt auf Dauer jeweils am zweiten Wochenende nach Ostern (Samstag von 13.00 Uhr bis 20.00 Uhr, Sonntag von 10.00 Uhr bis 17.00 Uhr) festgesetzt.

6

Am Sonntag, den 14. April 2013, fanden die "Echinger Frühjahrsschau" und der "Echinger Frühjahrsmarkt" statt. Am selben Tag führte die Antragstellerin im Gewerbegebiet Eching-Ost eine Versammlung durch, die sich thematisch gegen die zeitgleiche Sonntagsöffnung der Geschäfte richtete.

7

Am 11. April 2013 hat die Antragstellerin ein Normenkontrollverfahren eingeleitet mit dem Antrag festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage aus Anlass von Märkten vom 11. März 2013 unwirksam war, hilfsweise diese Feststellung nur für den Bereich Eching-Ost zu treffen.

8

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 6. Dezember 2013 dem Antrag stattgegeben. Er hat den Normenkontrollantrag für zulässig gehalten. Die Antragstellerin sei antragsbefugt. Sie könne geltend machen, eine ungerechtfertigte Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen verletze die ihr gegenüber bestehende Schutzpflicht aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG, welche Art. 139 WRV i.V.m. Art. 140 GG konkretisiere. Sie habe auch nach der Erledigung der Rechtsverordnung im laufenden Verfahren ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Ungültigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm, da auch künftig mit einem Erlass vergleichbarer Verordnungen durch die Antragsgegnerin zu rechnen sei. Das Rechtsschutzbegehren habe mit dem Hauptantrag Erfolg. Die vollumfängliche Ungültigkeit der Verordnung folge bereits daraus, dass die vom Gemeinderat beschlossene Fassung ihres § 1 Satz 1 nicht mit dem ausgefertigten und bekannt gemachten Wortlaut übereinstimme; das verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip. Zudem sei die Verordnung in Bezug auf das Offenhalten von Verkaufsstellen "in Eching" wegen fehlender Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereiches unwirksam. Schließlich stehe die gestattete Sonntagsöffnung in Eching-Ost mit den materiellen Anforderungen des § 14 LadSchlG nicht in Einklang. Die Antragsgegnerin habe keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob der erstmals in Eching-Ost stattfindende Frühjahrsmarkt so attraktiv sein werde, dass er um seiner selbst willen den erforderlichen hohen Besucherstrom auslösen würde, der seinerseits die Öffnung der örtlichen Verkaufsstellen rechtfertigen könne.

9

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt die Antragsgegnerin vor: Der Antrag sei unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Die Antragsbefugnis einer Gewerkschaft lasse sich vorliegend nicht auf Art. 9 Abs. 3 GG stützen. Zudem nehme die Antragstellerin nur Rechte ihrer Mitglieder im eigenen Namen wahr, sodass von einer unzulässigen Prozessstandschaft auszugehen sei. Schließlich laufe die Anerkennung einer Antragsbefugnis der Gewerkschaften im Zusammenhang mit dem Sonntagsschutz auf eine unzulässige Popularklage hinaus. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs sei der Antrag auch unbegründet. Die Annahme eines Ausfertigungsmangels, der zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung insgesamt führe, überdehne die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen. Der Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt. Die räumliche Reichweite der gestatteten Ladenöffnung sei durch den Verordnungstext hinreichend bestimmt. Zudem grenze die Marktsatzung der Antragsgegnerin nebst den beigefügten Lageplänen das Marktgeschehen räumlich klar ein. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne ferner den Prognosespielraum der Antragsgegnerin und stelle zu hohe Anforderungen an die Prognose für einen erstmalig stattfindenden Markt.

10

Die Antragsgegnerin beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Dezember 2013 zu ändern und den Antrag der Antragstellerin abzulehnen.

11

Die Antragstellerin verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

12

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich ohne eigene Antragstellung an dem Verfahren.

Entscheidungsgründe

13

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 144 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO).

14

1. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat der Verwaltungsgerichtshof den Normenkontrollantrag als zulässig angesehen.

15

a) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Norm in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Hierfür genügt ihr Vortrag, die angegriffene Rechtsverordnung sei mit der Ermächtigungsgrundlage des § 14 des Gesetzes über den Ladenschluss i.d.F. der Bekanntmachung vom 2. Juni 2003 (BGBl. I S. 744), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Art. 228 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), - LadSchlG - nicht vereinbar. Die Ausgestaltung des Sonntagsschutzes nach § 14 LadSchlG dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. Die Antragstellerin kann sich deshalb als Gewerkschaft darauf berufen, die Voraussetzungen des § 14 LadSchlG hätten nicht vorgelegen und die Rechtsverordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.

16

aa) § 14 LadSchlG konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt. Der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist, ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <84>). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Der zeitliche Gleichklang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ist ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <83>; BVerwG, Urteil vom 26. November 2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

17

bb) Obgleich die Antragstellerin nicht unmittelbar Adressatin der durch die Rechtsverordnung gestatteten Ladenöffnung ist, ist sie durch die angegriffene Rechtsverordnung in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen. Hierfür genügt, dass sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Antragstellerin auswirken kann. Die Rechtsverordnung erlaubt die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen, die dem Dienstleistungsbereich zuzuordnen sind; die Antragstellerin vertritt in diesem Bereich tätige Arbeitnehmer. Die Sonntagsöffnung kann deshalb zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesem Tag an der Teilnahme gemeinschaftlicher Veranstaltungen der Antragstellerin gehindert sind. Außerdem betroffen ist der Bereich der Mitgliederwerbung der Antragstellerin bezogen auf solche im Dienstleistungsbereich tätigen und in den von der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen beschäftigten Arbeitnehmer, die an der gewerkschaftlichen Tätigkeit der Antragstellerin interessiert sind.

18

cc) Die Interessen der Antragstellerin werden mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. November 1979 - 4 N 1.78, 4 N 2 - 4.79 - BVerwGE 59, 87 <102> und vom 19. Februar 1992 - 4 NB 11.91 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 63). Zwar könnte zweifelhaft sein, ob die Auswirkungen der angegriffenen Rechtsverordnung, deren Regelungsgehalt sich auf die Ladenöffnung an einem einzigen Sonntagnachmittag in einer einzelnen Gemeinde beschränkt, für sich genommen diese Erheblichkeitsschwelle überschreiten können. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist jedoch auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die landesweite Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Danach kann jede bayerische Gemeinde bis zu viermal im Jahr einen verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertag aus Anlass eines Marktes, einer Messe oder einer ähnlichen Veranstaltung freigeben. So kann über das ganze Jahr gesehen ein "Flickenteppich" sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann.

19

b) Der Antragstellerin steht ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Das am 11. April 2013 eingeleitete Normenkontrollverfahren hat sich zwar nach Ablauf des für die Ladenöffnung freigegebenen Sonntags am 14. April 2013 erledigt, weil die Rechtsverordnung nach diesem Tag keine Rechtswirkungen mehr entfaltet. Auch im Normenkontrollverfahren kann jedoch trotz der Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung bestehen (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2001 - 6 CN 1.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 149 S. 69). Ein solches Interesse kommt bei Wiederholungsgefahr in Betracht. Diese ist hier gegeben. Der Erlass vergleichbarer Verordnungen durch die Antragsgegnerin in absehbarer Zeit erscheint hinreichend wahrscheinlich. Neben der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten "Pilotfunktion" der Rechtsverordnung für weitere verkaufsoffene Sonntage in künftigen Jahren bestätigt auch das im Sitzungsprotokoll der Vorinstanz festgehaltene Interesse des Gemeinderats der Antragsgegnerin an zukünftigen sonntäglichen Marktveranstaltungen mit Öffnung der Verkaufsstellen das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr. Nicht zuletzt indiziert die Fortführung des Revisionsverfahrens durch die Antragsgegnerin als Revisionsklägerin, dass ihr Interesse an dem Erlass vergleichbarer Rechtsverordnungen fortbesteht.

20

2. Der Verwaltungsgerichtshof ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass die zur Prüfung gestellte Rechtsverordnung ungültig war. Sie beruht zwar auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage (a) und wurde ordnungsgemäß verkündet (b). Allerdings ist sie in Bezug auf die "Echinger Frühjahrsschau" hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs nicht hinreichend bestimmt (c). Soweit sie die sonntägliche Ladenöffnung aus Anlass des "Echinger Frühjahrsmarktes" gestattet, genügt sie nicht den materiellrechtlichen Anforderungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG (d).

21

a) Ermächtigungsgrundlage für die Rechtsverordnung ist § 14 LadSchlG. Das Ladenschlussgesetz gilt im Freistaat Bayern gemäß Art. 125a Abs. 1 GG mangels Ersetzung durch Landesrecht als Bundesrecht fort. § 14 LadSchlG steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Die Ausgestaltung des Sonntagsschutzes nach § 14 LadSchlG genügt bei verfassungskonformer Auslegung den Anforderungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV.

22

aa) Der in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV enthaltene Schutzauftrag an den Gesetzgeber gewährleistet ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes. Er statuiert für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis; die typische werktägliche Geschäftigkeit hat an Sonn- und Feiertagen zu ruhen (BVerfG, Urteile vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10 <51, 53> und vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <85>). Das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe muss diese Tage erkennbar als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Für die hier in Rede stehende Ladenöffnung gilt, dass sie eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit auslöst, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird; wegen dieser öffentlichen Wirkung ist sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <87 f., 90 f.>). Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <100>). Die Freigabe von vier verkaufsoffenen Sonntagen in Folge ist mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmecharakter einer sonntäglichen Ladenöffnung hingegen grundsätzlich nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <95 f.>).

23

bb) Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift einschränkend dahin ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153.89 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 27 S. 7). Diese Rechtsprechung trägt dem oben dargelegten Regel-Ausnahme-Gebot noch nicht genügend Rechnung, weil sie nur verlangt, dass der Markt für sich genommen einen starken Besucherstrom auslöst, aber nicht ausschließt, dass daneben die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages maßgeblich prägt.

24

Die Vorschrift des § 14 LadSchlG erlaubt jedoch eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung ihres Anwendungsbereichs. Die Tatbestandsvoraussetzung "aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint.

25

Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Bei auf bestimmte Handelszweige beschränkten Märkten kann der erforderliche Bezug auch thematisch dadurch hergestellt werden, dass die Ladenöffnung nur für dieselben Handelszweige zugelassen wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt - wie hier - erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

26

§ 14 LadSchlG gibt alle Möglichkeiten für die danach gebotene Begrenzung der öffentlichen Wirkung der Ladenöffnung an die Hand. Die werktägliche Prägung wird schon dadurch gemindert, dass die Ladenöffnung nach § 14 Abs. 2 Satz 3 LadSchlG fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten darf; sie kann gegebenenfalls durch eine weitergehende zeitliche Einschränkung zusätzlich gemindert werden. Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG kann die Ladenöffnung außerdem räumlich auf bestimmte Bezirke und inhaltlich auf bestimmte Handelszweige beschränkt werden. Um die unzulässige Herausnahme eines zusammenhängenden Monatszeitraums aus dem Schutz der Sonntage auszuschließen (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <95 f.>), ist § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG so auszulegen, dass die jährlich zulässigen vier Ladenöffnungen nicht hintereinander erfolgen dürfen.

27

b) Die Rechtsverordnung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht formell unwirksam. Sie ist bei verfassungskonformer Auslegung mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung von Rechtsnormen vereinbar. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die fehlende Übereinstimmung zwischen dem beschlossenen und dem bekannt gemachten Normtext führe zur Ungültigkeit der Rechtsverordnung, verletzt das Gebot verfassungskonformer Auslegung von Rechtsnormen. Allerdings beruht das angefochtene Urteil nicht auf diesem Verstoß gegen Bundesrecht, weil der Verwaltungsgerichtshof die Unwirksamkeit der Verordnung selbständig tragend und im Ergebnis zutreffend auf weitere Rechtsmängel gestützt hat.

28

aa) Im Ansatz zutreffend geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass eine Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber beschlossenen Inhalt veröffentlicht werden darf (BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 - 4 NB 26.90 - BVerwGE 88, 204 <208>; Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1.02 - BVerwGE 120, 82 <86>). Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen. Die Identität des Norminhalts muss zweifelsfrei feststehen. Der bekannt gemachte Wortlaut darf nur ganz ausnahmsweise von dem Beschlossenen abweichen, ohne dass die zur Normsetzung berufene Körperschaft nochmals eingeschaltet wird. Der materielle Normgehalt darf auch in diesem Fall keinesfalls angetastet werden (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011 - 8 B 72.11 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 33 Rn. 6, 9).

29

bb) Der Verwaltungsgerichtshof hat die von ihm festgestellte Abweichung zwischen beschlossener und bekannt gemachter Fassung der Rechtsverordnung als Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip gewertet und die Verordnung schon deshalb für unwirksam gehalten. Die vom Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossene Fassung des § 1 Satz 1 der Rechtsverordnung hat er dahin ausgelegt, dass Zweifel daran bestehen könnten, ob die räumliche Einschränkung des Geltungsbereichs durch die Apposition "sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen" nur für den im Anschluss erwähnten Ortsteil "Eching-Ost" oder auch für das entfernter stehende Wort "Eching" gelten solle. Demgegenüber wurde in der ausgefertigten und bekannt gemachten Fassung der Vorschrift die Reihenfolge der beiden Ortsteile vertauscht, sodass nunmehr die Ortsteilbezeichnung "Eching" (Ortszentrum) unmittelbar an die Wendung "sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen" anschließt. Der Verwaltungsgerichtshof hat bei dieser Fassung der Vorschrift eine räumliche Begrenzung der Sonntagsöffnung auch für das Ortszentrum der Antragsgegnerin als naheliegend betrachtet. Daraus hat er hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs der Sonntagsöffnung Zweifel an der Identität zwischen der beschlossenen und der verkündeten Fassung der Norm abgeleitet, die zu einem Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip führten.

30

Diese Annahme steht zwar in Einklang mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung von Rechtsnormen. Denn die Identität einer Norm steht nicht eindeutig fest, wenn zweifelhaft ist, ob die beschlossene und die bekannt gegebene Fassung denselben räumlichen Geltungsbereich bezeichnen. Die Auslegung des Landesrechts durch den Verwaltungsgerichtshof ist für das Revisionsgericht an sich auch bindend (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <351>). Allerdings hat das Revisionsgericht zu prüfen, ob der Verwaltungsgerichtshof das bundesrechtliche Gebot verfassungskonformer Auslegung von Rechtsnormen beachtet hat. Dieses verlangt, dass ein Gericht eine Vorschrift nur dann wegen Verstoßes gegen Verfassungsrecht außer Anwendung lassen bzw. für unwirksam erklären darf, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist (BVerwG, Urteile vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <352> und vom 13. Mai 2009 - 9 C 7.08 - Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 28 Rn. 23). Diesen Anforderungen genügt die zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung führende Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs nicht. Bei der gebotenen Ermittlung des objektivierten Willens des Verordnungsgebers lässt sich die in § 1 Satz 1 der Rechtsverordnung verwendete Apposition "sämtliche an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen" in beiden Fassungen des Normtextes zwanglos auf die beiden Ortsteile "Eching" und "Eching-Ost" beziehen. Unabhängig von der Reihenfolge ihrer Benennung sind beide Ortsteilnamen sprachlich durch "und" verbunden und stehen gleichrangig nebeneinander.

31

c) Im Ergebnis nicht zu beanstanden ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der räumliche Geltungsbereich der angegriffenen Rechtsverordnung sei hinsichtlich der im Ortszentrum von Eching gestatteten Ladenöffnung nicht hinreichend bestimmt.

32

aa) Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangenen, dass der räumliche Geltungsbereich der Ladenöffnung in Eching mangels Bezugnahme auf eine Karte durch den Verordnungstext zu bestimmen sei. Die dortige Formulierung der "an das Marktgeschehen angrenzenden Verkaufsstellen" erfasse dem Wortsinn nach nur diejenigen Grundstücke, die mit dem Marktgeschehen eine gemeinsame Grenze aufwiesen. Eine dahingehende Auslegung der Verordnung, bei der der räumliche Geltungsbereich bestimmbar wäre, entspräche aber weder dem Willen des Verordnungsgebers, der einen weiteren Bereich für die Ladenöffnung habe freigeben wollen, noch stünde sie mit der Entstehungsgeschichte der Verordnung in Einklang.

33

Die Annahme fehlender Bestimmbarkeit kann im Ergebnis nicht beanstandet werden. Zwar steht einer verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen, dass eine zur Bestimmbarkeit führende Auslegung nach dem objektivierten Willen des Verordnungsgebers von dessen tatsächlichem Willen abweicht, wie der Verwaltungsgerichtshof annimmt. Eine Auslegung zur Vermeidung eines bestimmten Verfassungsverstoßes scheidet indes aus, wenn sie unter anderen Aspekten wiederum mit der Verfassung nicht vereinbar wäre. So liegt es hier. Der räumliche Geltungsbereich der Ladenöffnung im Gewerbegebiet Eching-Ost reicht nach dem der Rechtsverordnung beigefügten Lageplan über die unmittelbar angrenzenden Grundstücke hinaus. Deshalb hätte die Auslegung des Verordnungstextes anhand des Wortsinns eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Schlechterstellung der Verkaufsstellen im Umfeld des Marktgeschehens im Echinger Ortszentrum zur Folge, für die ein sachlicher Grund nicht erkennbar ist.

34

bb) Unabhängig davon führte eine solche Auslegung nicht zu hinreichender Bestimmtheit, weil es an einer räumlichen Konkretisierung des "Marktgeschehens" im Ortszentrum und damit auch an der Bestimmbarkeit der daran angrenzenden Verkaufsstellen fehlt. Während die räumliche Begrenzung der Ladenöffnung im Gewerbegebiet Eching-Ost durch Bezugnahme der Rechtsverordnung auf den beigefügten Lageplan bestimmt wird, auf dem auch der Markt eingezeichnet ist, fehlt es für das Marktgeschehen im Echinger Ortszentrum an einer entsprechenden grafischen Darstellung. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin lässt sich der räumliche Geltungsbereich der Ladenöffnung auch nicht anhand der Marktsatzung der Antragsgegnerin vom 11. März 2013 bestimmen. § 2 Abs. 1 Satz 2 der Marktsatzung kennzeichnet zwar die Marktgebiete für Jahrmärkte durch Bezugnahme auf Lagepläne der Gemeinde, darunter auch einen Lageplan für das hier in Rede stehende Echinger Ortszentrum/Bürgerplatz. Ein Rückgriff auf diesen Lageplan zur Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der angegriffenen Rechtsverordnung käme indes nur in Betracht, wenn diese einen entsprechenden Verweis auf die Marktsatzung und den genau bezeichneten veröffentlichten Lageplan enthielte (BVerwG, Urteil vom 28. November 1963 - 1 C 74.61 - BVerwGE 17, 192 <194 f.>; Beschluss vom 29. Juli 2010 - 4 BN 21.10 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 46 Rn. 11 f.). Daran fehlt es hier.

35

d) Schließlich verletzt die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die angegriffene Rechtsverordnung stehe hinsichtlich der Ladenöffnung im Gewerbegebiet Eching-Ost mit § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG nicht in Einklang, kein Bundesrecht.

36

aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat beanstandet, dass die Antragsgegnerin bei Erlass der Rechtsverordnung keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt habe, ob der in Eching-Ost erstmals veranstaltete Frühjahrsmarkt so attraktiv sein werde, dass er und nicht die am selben Tage gestattete Ladenöffnung den hauptsächlichen Grund für den Aufenthalt von Besuchern dort biete. Dagegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Die nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gestattete sonntägliche Ladenöffnung aus Anlass eines Marktes setzt voraus, dass der Markt selbst und nicht erst die Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst, der die Zahl der Besucher bei alleiniger Öffnung der Verkaufsstellen übersteigt (s.o. 2. a)bb)). Die gemeindliche Prognose unterliegt zwar nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere darf das Gericht keine eigene Prognose vornehmen. Es hat jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist.

37

bb) Diesen Anforderungen wird die von der Antragsgegnerin angestellte Prognose hinsichtlich der Anziehungskraft des erstmalig in Eching-Ost veranstalteten "Echinger Frühjahrsmarktes" nicht gerecht.

38

Nach der Begründung des Verordnungsentwurfs hat die Antragsgegnerin ihre Prognose darauf gestützt, dass die "Echinger Frühjahrsschau" im Ortszentrum regelmäßig einige tausend Besucher anziehe. Wegen der identischen Ausgestaltung beider Märkte könne davon ausgegangen werden, dass dem erstmals geplanten "Echinger Frühjahrsmarkt" in Eching-Ost eine ebenso große Attraktivität wie bisher schon dem Markt im Ortszentrum zukomme. Auf diese Erwägungen lässt sich eine vertretbare Prognose nicht stützen. So erscheint die Annahme, dem erstmals veranstalteten Markt in Eching-Ost komme dieselbe Attraktivität zu wie dem Markt im Ortszentrum, bereits nicht schlüssig. Da beide Märkte zeitgleich stattfinden sollten, erschließt sich nicht, weshalb in Eching-Ost derselbe Besucherstrom wie bei dem bisher allein durchgeführten Markt im Ortszentrum zu erwarten stehen sollte, zumal letzterer nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs bei Erlass der Rechtsverordnung bereits gut eingeführt war, während der Markt in Eching-Ost erstmals stattfinden sollte. Darüber hinaus zeichnete sich der Frühjahrsmarkt in Eching-Ost nach den Feststellungen der Vorinstanz nicht durch besondere Attraktivität aus. Er bestand im Gegenteil auch aus Verkaufsständen solcher Gewerbetreibender, die ohnehin schon im dortigen Gewerbegebiet mit festen Verkaufsstellen vertreten waren, welche nun auch unter die sonntägliche Ladenöffnung fielen.

39

Im Übrigen hätte die Antragsgegnerin erkennen müssen, dass der Sonntag in Eching-Ost nicht durch die öffentliche Wirkung des "Frühjahrsmarktes", sondern durch die dort mögliche typisch werktägliche Geschäftigkeit der Ladenöffnung geprägt sein würde. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin musste im Zeitpunkt der Beschlussfassung davon ausgehen, dass entsprechend dem vom Veranstalter eingereichten Verzeichnis auf dem Markt in Eching-Ost lediglich vierzehn Aussteller vertreten sein würden. Demgegenüber sollte die Rechtsverordnung im Gewerbegebiet Eching-Ost auch mehreren Möbel- und Baumärkten mit großen Ausstellungsflächen die Ladenöffnung ermöglichen. Ferner lässt sich aus dem der angegriffenen Rechtsverordnung beigefügten Lageplan Eching-Ost entnehmen, dass der für den Frühjahrsmarkt vorgesehene räumliche Bereich ungleich kleiner ist als die ihn umgebende Fläche der von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Verkaufsstellen.

40

e) Erweist sich die angegriffene Rechtsverordnung hinsichtlich der sonntäglichen Ladenöffnung für das Marktgeschehen in Eching/Ortszentrum ("Echinger Frühjahrsschau") und dasjenige in Eching-Ost ("Echinger Frühjahrsmarkt") und damit für beide Regelungsteile als unwirksam, bedarf es keiner Entscheidung, ob unabhängig davon auch die Unwirksamkeit nur eines Teils der Rechtsverordnung zu deren Ungültigkeit insgesamt führte.

41

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Tenor

I.

Die Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (ABl S. 185) zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung) vom 6. Juli 1982 (ABl S. 145), zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. August 2009 (ABl S. 235), ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin - eine bundesweit tätige Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst - erstrebt im vorliegenden Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit der am 11. Juni 2015 in Kraft getretenen Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 10.6.2015, S. 185) zur Änderung ihrer Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung).

1. Die auf § 14 LadSchlG gestützte Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin gestattete bis zum Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung ein Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen zum einen am Faschingssonntag anlässlich des Faschingstreibens (gegenständlich beschränkt auf Konditorei-, Süß-, Tabak-, Papier- und Schreibwaren sowie Scherzartikel), zum anderen - insofern gegenständlich beschränkt auf Lebens- und Genussmittel, Tabakwaren, Schreibwaren und Reiseandenken sowie räumlich begrenzt auf (Teile von) fünf Stadtbezirke(n) - am ersten Oktoberfestsonntag und am Tag der Deutschen Einheit.

2. Mit Schreiben an den ersten stellvertretenden Bürgermeister der Antragsgegnerin vom 9. Februar 2015 beantragte der C. e.V., dem Einzelhandel innerhalb des Altstadtrings sowie vom Stachus bis zum Hauptbahnhof ein Öffnen der Geschäfte am Sonntag des Stadtgründungsfestes (es fand in jenem Jahr am Samstag, den 13.6.2015, und am Sonntag, den 14.6.2015, statt) zwischen 13.00 Uhr und 18.00 Uhr zu gestatten.

Das für Angelegenheiten des Gewerberechts zuständige Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin erfuhr nach Aktenlage aufgrund einer am 6. Mai 2015 herausgegebenen gemeinsamen Pressemitteilung der Stadtratsfraktionen der Christlich-Sozialen Union in Bayern und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands davon, dass der Wunsch der Unternehmensinitiative C. e.V. von diesen beiden Fraktionen befürwortet werde und eine Sonntagsöffnung bereits am 14. Juni 2015 ermöglicht werden solle.

Am Donnerstag, den 7. Mai 2015, ging dem Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine E-Mail des C. e.V. zu, in der diejenigen Straßen und Plätze bezeichnet wurden, durch die der für eine Sonntagsöffnung freizugebende Teil des Stadtgebiets begrenzt werden sollte.

Mit E-Mails vom 7. Mai 2015 hörte das Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine Mehrzahl von Stellen bzw. Organisationen - darunter auch die Antragstellerin - zu dem Vorhaben an. Da der zugrunde liegende Antrag dem Kreisverwaltungsreferat erst am 7. Mai 2015 zugegangen sei und der Stadtrat hierüber bereits am 19. Mai 2015 entscheiden müsse, erbat die Antragsgegnerin eine Äußerung bis Montag, den 11. Mai 2015.

Die Antragstellerin machte am 11. Mai 2015 gegenüber der Antragsgegnerin geltend, die eingeräumte Anhörungsfrist sei unzumutbar. Sie werde am Mittwoch, den 13. Mai 2015, im Rahmen einer Sondersitzung der „Allianz für den freien Sonntag“ eine Position diskutieren und die Antragsgegnerin hiervon umgehend in Kenntnis setzen. In einer E-Mail an die Antragsgegnerin vom 13. Mai 2015 verwies sie auf eine von ihr am 26. Juli 2007 abgegebene schriftliche Äußerung, in der sie sich gegen eine damals aus der Mitte des Stadtrats der Antragsgegnerin vorgebrachte Forderung ausgesprochen hatte, anlässlich des Stadtgründungsfestes und am 1. Adventssonntag verkaufsoffene Sonntage zuzulassen. Sie hatte damals geltend gemacht, die Einzelhandelsbranche im Gebiet der Antragsgegnerin, insbesondere aber in deren Innenstadt, nehme unter den Gesichtspunkten des Umsatzes und der „Kundenfrequenzen“ bundesweit eine Spitzenposition ein. Die außerordentlich hohe wirtschaftliche Kraft des innerstädtischen Einzelhandels lasse sich auch für Aktionen während der regulären Öffnungszeiten nutzen. Auf diese Weise käme es u. a. zu keiner zusätzlichen Belastung der Beschäftigten.

3. Am 20. Mai 2015 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, in die Ladenschlussverordnung die folgende Bestimmung einzufügen:

„§ 5a Stadtgründungsfest

Anlässlich des Stadtgründungsfestes dürfen an dem Sonntag, an dem die Feierlichkeiten stattfinden[,] von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr Verkaufsstellen ohne Beschränkung des Warenangebotes in folgenden Bereichen der Innenstadt geöffnet sein:

Das Gebiet innerhalb der Begrenzung (im Uhrzeigersinn): Bahnhofplatz - Luisenstraße - Elisenstraße - Lenbachplatz - Maximiliansplatz - Platz der Opfer des Nationalsozialismus - Briennerstraße - Odeonsplatz - Residenzstraße - Max-Josef-Platz - Maximilianstraße - Thomas-Wimmer-Ring - Isartor - Frauenstraße - Blumenstraße - Sendlinger Tor - Sonnenstraße - Karlsplatz - Bayerstraße - Bahnhofplatz.“

Bereits am 19. Mai 2015 hatte der Kreisverwaltungsausschuss der Antragsgegnerin einen damit übereinstimmenden Beschluss gefasst.

In der vom Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin zur Vorbereitung der Sitzungen dieser Gremien erstellten Beratungsunterlage wurden die wesentlichen im Schreiben der Antragstellerin vom 26. Juni 2007 vorgetragenen Gesichtspunkte wiedergegeben.

4. In dem am 20. Juli 2015 vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemachten Verfahren nach § 47 VwGO beantragt die Antragstellerin,

festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (Ladenschlussverordnung) vom 27. Mai 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 16 vom 10. Juni 2015, unwirksam ist.

Begründet wurde der Antrag damit, dass es zum einen an einer ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin fehle und zum anderen die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG in dem von der Verordnung vorgesehenen Umfang nicht vorlägen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Hinsichtlich der Frage einer ordnungsgemäßen Anhörung verweist sie u. a. darauf, dass nicht ersichtlich sei, inwieweit zusätzliche Informationen die Äußerung der Antragstellerin hätten beeinflussen können. Es könne davon ausgegangen werden, dass die Größe und die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes jedenfalls den in München ansässigen Vertretern der Antragstellerin bekannt seien. Alle anderen wesentlichen Informationen seien ihr in der E-Mail vom 7. Mai 2015 zur Verfügung gestellt worden. Bei einem am 11. Mai 2015 geführten Ferngespräch habe der Leiter der Gewerbeabteilung der Antragsgegnerin der Antragstellerin zudem eine Fristverlängerung bis zum 13. Mai 2015 eingeräumt.

Die Anziehungskraft des Stadtgründungsfestes folge bereits daraus, dass der Veranstalter - das Referat für Arbeit und Wirtschaft der Antragsgegnerin - ein zwischen 300.000 und 500.000 Personen liegendes Besucheraufkommen angemeldet habe, von denen etwa 10.000 jeweils gleichzeitig anwesend sein würden. Diese Zahlen, die der behördlichen Prognose zugrunde gelegt worden seien, seien selbst angesichts der etwa 1.500.000 Einwohner der Antragsgegnerin beträchtlich; sie entsprächen der inzwischen 27-jährigen Erfahrung mit dem Stadtgründungsfest. Auch die flächenmäßige Ausdehnung der Veranstaltung, die vom Odeonsplatz bis zum Rindermarkt und vom Viktualienmarkt bis zur Kaufingerstraße reiche, verdeutliche, dass sie auf einen erheblichen Besucherandrang abziele.

Zwar hafte der Prognose - bezogen auf die weiter entfernte Zukunft - eine gewisse Unschärfe an. Die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes und der Besucherandrang seien jedoch seit 27 Jahren im Wesentlichen konstant geblieben. Mit einer erheblichen Veränderung dieser traditionellen Veranstaltung sei auch künftig nicht zu rechnen. Aufgrund des Wachstums der Gemeinden im Umland der Antragsgegnerin sei andererseits ein Anstieg der Besucherzahlen zu erwarten. Bei einem plötzlichen Bedeutungsverlust des Festes oder bei sonstigen erheblichen Veränderungen sei der Stadtrat zudem gehalten, die Verordnung zu ändern.

Die örtliche Ausdehnung der Sonntagsöffnung orientiere sich streng an den durch das Stadtgründungsfest unmittelbar betroffenen Bezirken. Auch eine Beschränkung des Warensortiments sei aufgrund der prognostizierten Bedürfnisse der Besucher nicht angezeigt gewesen.

Die Antragstellerin hat auf Ersuchen des Gerichts eine von der E. GmbH stammende Ausarbeitung „Frequenzzählung 2014“, auf die sie sich in der mündlichen Verhandlung bezogen hatte, zur Verfügung gestellt. In ihr werden die Ergebnisse einer am Dienstag, den 6. Mai 2014, zwischen 16.00 Uhr und 18.00 Uhr und am Samstag, den 10. Mai 2014, zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an „einzelhandelsrelevanten“ Standorten in Deutschland sowie in Wien durchgeführten Zählung der Personen referiert, die einen in bestimmten Straßen errichteten Zählpunkt passiert hätten. Im Gebiet der Antragsgegnerin fanden solche Erhebungen in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße statt. Hierbei hat sich folgendes ergeben:

Straße

Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Dienstag, den 6.5.2014

Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Samstag, den 10.5.2014

Kaufingerstraße

8.425

16.653

Neuhauser Straße

8.639

13.787

Theatinerstraße

4.447

5.669

Sendlinger Straße

2.888

5.572

[25] Nach den Angaben in dieser Ausarbeitung der E. GmbH wiesen die Kaufinger- und die Neuhauser Straße an beiden Zähltagen das höchste Passantenaufkommen aller 64 Straßen in den 23 Städten auf, in denen diese Erhebung durchgeführt wurde. Die Theatinerstraße erreichte am 10. Mai 2014 den 22., die Sendlinger Straße am gleichen Tag den 23. Rang.

Die Antragsgegnerin hat eine vom Polizeipräsidium München stammende, nach Samstagen und Sonntagen aufgeschlüsselte Zusammenstellung der Besucherzahlen des Stadtgründungsfestes in den Jahren von 2010 bis 2015 vorgelegt. Sie stellen sich danach wie folgt dar:

Jahr

Samstag

Sonntag

2010

160.000

190.000

2011

120.000

180.000

2012

200.000 - 250.000

200.000 - 250.000

2013

250.000

250.000

2014

275.000

275.000

2015

250.000

200.000

Wegen des am Samstag, den 18. Juni 2011, zu verzeichnenden Rückgang des Besucheraufkommens im Vergleich zum Vorjahr und zu den Folgejahren verwies das Polizeipräsidium auf an jenem Tag herrschendes schlechtes Wetter. Zur Besucherzahl am Sonntag, den 14. Juni 2015, merkte es an: „trotz schlechten Wetters, wegen des verkaufsoffenen Sonntags“. Außerdem führte es aus, eine genaue Zählung der Besucherzahlen sei praktisch nicht möglich gewesen. Sie seien vielmehr durch die Antragsgegnerin als Veranstalterin in Kooperation mit dem polizeilichen Einsatzleiter geschätzt worden.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vom Verwaltungsgerichtshof beigezogenen Unterlagen der Antragsgegnerin verwiesen.

Gründe

Über den Antrag konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden, da sich die Antragstellerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 7. März 2016 und die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 22. März 2016 hiermit einverstanden erklärt haben.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Anwendung des § 5a der Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin (nachfolgend nur „Ladenschlussverordnung“ genannt) in absehbarer Zeit mehr als nur geringfügig (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, B. v. 9.11.1979 - 4 N 1.78 u. a. - BVerwGE 59, 87/102; B. v. 19.2.1992 - 4 NB 11.91 - DVBl 1992, 1099 f.; U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 18) in ihren Rechten verletzt zu werden, wie § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das voraussetzt. Denn da § 5a der Ladenschlussverordnung unbefristete Geltung beansprucht, ist es nicht ausgeschlossen, dass sich jedenfalls auf mittlere Sicht Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an einem von dieser Vorschrift erfassten Sonntag zu arbeiten, gehindert sehen, an Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 17). Unabhängig hiervon birgt § 14 LadSchlG in Verbindung mit der in Bayern vorgenommenen Übertragung der Befugnis zum Erlass von auf diese Vorschrift gestützten Rechtsverordnungen auf die Gemeinden (§ 11 Delegationsverordnung vom 28.1.2014, GVBl S. 22, BayRS 103-2-V) die Gefahr in sich, dass - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 18).

Der Antrag ist auch begründet. Die Änderungsverordnung vom 27. Mai 2015 ist mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer diese Bestimmung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 21 ff.) bedarf, unvereinbar. Dies folgt daraus, dass die Antragsgegnerin die erforderliche Prognose darüber nicht angestellt hat, ob die prägende Wirkung des Stadtgründungsfestes für den öffentlichen Charakter des Sonntags gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, und dass hier auf eine solche Prognose auch nicht verzichtet werden kann mit dem Argument, die Einhaltung dieses Erfordernisses sei offensichtlich.

Um dem durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung - WRV) gewährleisteten Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes Rechnung zu tragen, hat die Rechtsprechung § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG bereits bisher einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für die Gestattung einer Ladenöffnung an Sonn- oder Feiertagen geben können (vgl. z. B. BVerwG, B. v. 18.12.1989 - 1 B 153.89 - GewArch 1990, 143; BayVGH, U. v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - GewArch 2014, 217 Rn. 70 m. w. N.). Erstmals im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht nunmehr ausdrücklich ausgesprochen, dass dieser rechtliche Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U. v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85) noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist vielmehr eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts z. B. auf Befragungen zurückgegriffen werden, und es können u. a. Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

1. Dem Erfordernis, sich prognostisch Gewissheit darüber zu verschaffen, dass das von ihr zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen den betroffenen Sonntag - und zwar während der gesamten, unbefristeten Geltungsdauer des § 5a der Ladenschlussverordnung - nicht maßgeblich prägen wird, hat die Antragsgegnerin nicht Rechnung getragen. Sie hat dem Gericht lediglich Zahlen über die Menge der das Stadtgründungsfest frequentierenden Besucher zur Verfügung gestellt. Sie bestätigen zwar die Auffassung der Antragsgegnerin, dass dieses Fest auch ohne gleichzeitige Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst und es „aus sich heraus“ hinreichend attraktiv ist. Hierfür spricht bereits, dass das Stadtgründungsfest nach glaubhafter Darstellung der Antragsgegnerin (vgl. die beiden letzten Absätze auf Seite 7 der Antragserwiderung vom 28.8.2015) vor dem Jahr 2015, in dem es an einem der beiden Veranstaltungstage erstmals mit einer Sonntagsöffnung von Ladengeschäften einherging, bereits 34 Mal stattgefunden hat.

Nicht vergewissert hat sich die Antragsgegnerin im Vorfeld des Normerlasses demgegenüber darüber, wie sich die von ihr zugelassene Öffnung von Verkaufsstellen auf den Charakter der hiervon betroffenen Sonntage auswirken wird. Insbesondere hat sie keine Prognose darüber angestellt, wie viele Menschen an den Sonntagen des Stadtgründungsfests denjenigen Teil des Stadtgebiets, für den die in § 5a der Ladenschlussverordnung getroffene Regelung gilt, voraussichtlich in der ausschließlichen Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen. Dass dahingehende Überlegungen unterblieben sind, folgt nicht nur aus dem vollständigen Schweigen der im Normerlassverfahren angefallenen Akten hinsichtlich dieses Gesichtspunkts, sondern auch aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin auch während des gerichtlichen Verfahrens keine diesbezüglichen Daten nachgereicht hat, obgleich der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten mit Schreiben vom 10. Februar 2016 ausdrücklich auf die Bedeutung des vorgenannten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 für die vorliegend zu treffende Entscheidung hingewiesen hat. Die Tatsache, dass das Bundesverwaltungsgericht die Forderung, wonach sich der eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen zulassende Träger öffentlicher Gewalt über das voraussichtliche Käuferaufkommen (und nicht nur - wie bisher - über den ausreichenden Besucherzustrom zur anlassgebenden Veranstaltung) sowie allgemein über die Folgen seiner Entscheidung für den Charakter der betroffenen Sonntage Gewissheit verschaffen muss, erst nach dem Erlass der vorliegend verfahrensgegenständlichen Norm aufgestellt hat, ändert nichts an ihrer Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Fall. Da gerichtliche Entscheidungen auch dann, wenn sie ein von Rechts wegen bestehendes Gebot erstmals aussprechen, nur ein Erfordernis zum Ausdruck bringen, das der Rechtsordnung schon bisher - gleichsam „verborgen“ - immanent war, beansprucht die einschränkende Auslegung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23 ff.) vorgenommen hat, um dem aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV resultierenden Schutzauftrag Rechnung zu tragen, auch im vorliegenden Fall Beachtung.

2. Das Fehlen einer Selbstvergewisserung der Antragsgegnerin darüber, ob das alljährlich zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag des Stadtgründungsfestes den öffentlichen Charakter dieser Sonntage voraussichtlich nicht maßgeblich prägen wird, steht der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnung allerdings nicht zwingend entgegen. Möglicherweise hat sich der Verwaltungsgerichtshof zum einen im vorliegenden Normenkontrollverfahren auf die Überprüfung der Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung zu beschränken. Zum anderen könnte trotz der unterbliebenen Erhebung belastbarer Zahlen über das voraussichtliche Käuferaufkommen an den betroffenen Sonntagen und der fehlenden prognostischen Würdigung der Auswirkungen dieses Aufkommens auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage durch die Antragsgegnerin offensichtlich feststehen, dass sich die jeweils am zweiten Tag des Stadtgründungsfests erlaubte Ladenöffnung auch auf mittlere und lange Sicht als bloßer Annex dieser Veranstaltung darstellen würde. Jedenfalls die zweite Voraussetzung ist im vorliegenden Fall aber nicht gegeben.

a) Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs des Normgebers setzt bei untergesetzlichen Vorschriften eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht bestehen (BVerwG, U. v. 26.4.2006 - 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16). Fehlen solche gesetzlichen Abwägungsdirektiven, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm nicht mit Mängeln im Abwägungsvorgang begründet werden. Entscheidend ist alsdann allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (BVerwG, B. v. 3.5.1995 - 1 B 222.93 - GewArch 1995, 425/426; B. v. 30.4.2003 - 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128/150; U. v. 26.4.2006 a. a. O. Rn. 16). Ob dies auch im vorliegenden Fall gilt, lässt der Verwaltungsgerichtshof offen. Offen bleiben kann daher auch, ob das im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) aufgestellte Erfordernis, wonach ein Träger öffentlicher Gewalt, wenn er von der in § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG enthaltenen Verordnungsermächtigung Gebrauch macht, zusätzlich zur Beurteilung der Eigenattraktivität der anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG eine Prognose über den zu erwartenden Zustrom ausschließlich kaufinteressierter Personen sowie allgemein über die Auswirkungen der Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage anzustellen hat, als richterrechtlich entwickeltes Erfordernis angesehen werden muss, das einer gesetzlichen Abwägungsdirektive im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtsvom 26. April 2006 (6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16) gleichsteht.

b) Auch wenn sich der Prüfungsumfang des Verwaltungsgerichtshofs vorliegend auf eine ausschließliche Kontrolle der Ergebnisrichtigkeit des § 5a der Ladenschlussverordnung zu beschränken hätte, kann die verfahrensgegenständliche Verordnung nicht erhalten werden. Denn nach dem Gesamtergebnis des gerichtlichen Verfahrens kann nicht davon gesprochen werden, die Erfüllung derjenigen Voraussetzungen, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) zu dem Erfordernis einer hinreichend attraktiven anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hinzutreten müssen, stehe offensichtlich fest.

Vorliegend kann trotz des erheblichen Besucherzustroms, den das Stadtgründungsfest auslöst, nicht als offensichtlich gelten, dass ein am jeweiligen Sonntag dieser Veranstaltung gestattetes Offenhalten von Verkaufsstellen den öffentlichen Charakter dieses Tages nicht maßgeblich prägen und die Ladenöffnung sich deswegen auf Dauer zweifelsfrei als bloßer Annex des Festes darstellen werde. Diese Annahme verbietet sich vor allem angesichts der seitens der Antragstellerin in das Verfahren eingeführten Informationen über die werktägliche Frequentierung von vier der Straßen, die innerhalb des in § 5a der Ladenschlussverordnung umschriebenen Gebiets liegen, aber auch angesichts des weiteren Vortrags der Antragstellerin, die von dem gestatteten Offenhalten von Verkaufsstellen erfassten Verkaufsflächen überwögen um ein Vielfaches die Veranstaltungsflächen des Stadtgründungsfestes (vgl. zur Bedeutung dieses Umstands BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 39). Diesem Vortrag der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin nicht entgegen getreten. Der Vortrag ist auch nicht von vornherein unplausibel; er steht der Feststellung offensichtlicher Ergebnisrichtigkeit der strittigen Verordnung entgegen.

Dass es grundsätzlich zulässig ist, auf die an Werktagen üblichen Besucherzahlen zurückzugreifen, um Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, mit welchem Käuferaufkommen für den Fall einer Ladenöffnung ungefähr zu rechnen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 25) ausdrücklich festgehalten. Die in der Untersuchung der E. GmbH mitgeteilten Erhebungsergebnisse spiegeln zwar unmittelbar nicht die Zahl der Käufer wieder, die sich während der Erhebungszeiträume in den vier Straßen aufgehalten haben, die - bezogen auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin - Gegenstand dieser Studie waren; vielmehr wurden im Rahmen der vorgenommenen Zählung undifferenziert Passanten erfasst. Gleichwohl lässt diese Ausarbeitung Schlüsse auf die Menge der Personen zu, die im Umgriff der vier in die Betrachtung einbezogenen Straßen liegende Ladengeschäfte als Käufer bzw. Kaufinteressenten aufgesucht haben oder aufsuchen wollten. Von einer deutschlandweiten Spitzenstellung der Attraktivität für den Einzelhandel kann gesprochen werden.

Von den beiden Tagen, auf die sich die von der E. GmbH veranlasste Erhebung erstreckte, sind im vorliegenden Zusammenhang die Angaben über das Passantenaufkommen am Samstag von besonderer Bedeutung. Denn der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem verkaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kommen, könnte dem Bevölkerungsteil ähneln, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsucht.

Sowohl der Samstag, an dem die vorerwähnte Erhebung durchgeführt wurde, als auch die hierfür gewählte Uhrzeit erscheinen geeignet, das durchschnittliche Passantenaufkommen zu erfassen. Denn die erste Maihälfte ist weder durch eine urlaubsbedingte Abwesenheit eines größeren Teils der ortsansässigen Bevölkerung noch durch die Präsenz eines herausragend hohen Touristenaufkommens in München gekennzeichnet. Da sich die Witterung am 10. Mai 2014 nach den Angaben auf Seite 7 der Ausarbeitung der E. GmbH als eine Mischung aus Sonnenschein und Bewölkung darstellte, fand die Zählung an einem Tag statt, bei dem nicht davon ausgegangen werden kann, er sei durch einen besonderen „Drang ins Grüne“ geprägt gewesen, an dem das Wetter andererseits aber auch nicht so ungünstig war, als dass sich die Nutzung dieses Tages zur Erledigung von Einkäufen nachgerade aufgedrängt hätte.

Aus der Tabelle auf Seite 7 dieser Unterlage geht hervor, dass auf allen vier Straßen, auf die sich die Erhebung der E. GmbH - bezogen auf das Gebiet der Antragsgegnerin - erstreckte, am 10. Mai 2014 zwischen 12.00 Uhr und 14.00 pro Stunde im Durchschnitt zusammen 41.681 Personen unterwegs waren.

Keine der vier im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Straßen erfüllt in erheblichem Umfang die Funktion einer bloßen „Transitstrecke“ für Fußgänger dergestalt, dass eine beträchtliche Zahl von Menschen dort nur deswegen unterwegs ist, um ein Ziel zu erreichen, das jenseits des Endpunkts dieser vier Straßen liegt.

Um von der Zahl von durchschnittlich 41.681 Passanten pro Stunde zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an einem Samstag auf die Menge der Menschen schließen zu können, die Geschäfte in der Umgebung der vier vorgenannten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen wollen, muss zwar berücksichtigt werden, dass ein nicht unerheblicher Teil der Personen, die bei der von der E. GmbH veranlassten Erhebung entweder in der Kaufinger- oder in der Neuhauser Straße als Passanten erfasst wurden, u. U. wenig später in der jeweils anderen dieser beiden Straßen unterwegs ist. Wenn aber davon ausgegangen werden muss, dass die durchschnittliche Zahl der Menschen, die sich am 10. Mai 2014 im Verlauf einer Stunde in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße in Kaufabsicht aufgehalten haben, hinter der Menge der Personen zurückgeblieben ist, die in der von der E. GmbH veranlassten Untersuchung insoweit als Passanten erfasst wurden, so darf andererseits nicht außer Betracht bleiben, dass das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet weit über diese vier Straßen hinausreicht. Die nach dem Vorgesagten gebotene Verringerung der Zahl von 41.681 durchschnittlich gezählten Passanten pro Stunde in den vier Münchner Haupteinkaufsstraßen ist deshalb wegen der gebotenen Berücksichtigung des werktäglichen Käuferaufkommens in dem übrigen von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiet im Gegenzug wieder deutlich nach oben hin anzuheben.

Angesichts des Käuferaufkommens, das der Geltungsbereich der strittigen Verordnung an einem verkaufsoffenen freien Tag anzuziehen vermag, kann nicht von der offensichtlichen Ergebnisrichtigkeit dieser Verordnung ausgegangen werden. Da diese anlassgebende Veranstaltung ausweislich der Angaben, die sich in dem von der Antragsgegnerin herausgegebenen, das Stadtgründungsfest des Jahres 2015 betreffenden Flyer (Blatt 26 der als Anlage zu ihrem Schreiben vom 8.2.2016 vorgelegten Heftung) finden, am Sonntag von 10.00 Uhr bis 21.00 Uhr dauert, errechnet sich auf der Grundlage der vom Polizeipräsidium München mitgeteilten sonntäglichen Zahlen selbst für das Jahr 2014, in dem mit 275.000 Besuchern seit dem Beginn dieses Jahrzehnts der höchste Zustrom zu verzeichnen war, eine durchschnittliche stündliche Frequentierung des Fests durch 21.154 Menschen. Um dem Erfordernis des quantitativen Überwiegens des durch die anlassgebende Veranstaltung ausgelösten Besucheraufkommens gegenüber der Menge der Personen, die „allein“ wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 25), Rechnung zu tragen, müsste die Zahl der Personen, die das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet pro Stunde im Durchschnitt ausschließlich zu dem Zweck aufsuchen, dort Einkäufe zu tätigen, auf Dauer unter diesem Wert liegen. Das würde annähernd eine Halbierung der Zahl von 41.681 Passanten erfordern, die am 10. Mai 2014 allein in der Kaufinger-, Neuhauser, Theatiner- und Sendlinger Straße innerhalb einer Stunde durchschnittlich gezählt wurden. Gerade angesichts der Tatsache, dass zu dem dortigen Menschenaufkommen noch jene Personen hinzuzurechnen sind, die an einem aus Anlass des Stadtgründungsfests zugelassenen verkaufsoffenen Sonntag andere Teile des von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiets als die vier vorerwähnten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen, kann dies nicht als offensichtlich gewährleistet angesehen werden.

Gleiches gälte, sollte die Menge der auf dieser Veranstaltung gleichzeitig anwesenden Personen kleiner sein als sie sich dann ergibt, wenn das von der Antragsgegnerin und dem Polizeipräsidium genannte Besucheraufkommen im Wege einer arithmetischen Mittelung gleichmäßig auf alle Stunden des Fests verteilt wird. Insoweit fällt vor allem ins Gewicht, dass die Antragsgegnerin selbst die Zahl der auf dem Stadtgründungsfest synchron anwesenden Menschen nur mit „bis zu 10.000“ angibt (vgl. Seite 6 ihrer Antragserwiderung vom 28.8.2015). Für die Richtigkeit dieser Einschätzung könnte sprechen, dass in dem vom 13. April 2015 stammenden Antrag auf Festsetzung des Jahrmarkts, der parallel zu diesem Fest auf denselben Flächen abgehalten wird, die Zahl der gleichzeitig anwesenden Personen mit höchstens 8.000 bis 10.000 angegeben wurde.

Ausschlaggebend dafür, ob ein Sonntag, an dem eine Ladenöffnung zugelassen wurde, maßgeblich durch die anlassgebende Veranstaltung geprägt wird, ist zudem nicht deren Gesamtbesucheraufkommen, sondern die Menge der Veranstaltungsteilnehmer, die sich während des gestatteten Offenhaltens von Verkaufsstellen an Ort und Stelle befinden. Denn eine sonntägliche Ladenöffnung entfaltet auch dann eine maßgeblich prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter des betroffenen Tages, wenn zwar der Zustrom zur anlassgebenden Veranstaltung insgesamt größer ist als die Zahl der Kaufwilligen, dieser Zustrom schwerpunktmäßig jedoch zu anderen Zeiten als während der Stunden der Ladenöffnung (z. B. am Vormittag oder in den Abendstunden) erfolgt.

Die Frage, ob die Flächen, die nicht an die Straßen angrenzen, auf denen das Stadtgründungsfest abgehalten wird, überhaupt in die Regelung des § 5a der Ladenschlussverordnung einbezogen werden durften (das setzt nach den Ausführungen in der Randnummer 25 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 [8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154] voraus, dass der Bezug eines dort zugelassenen Offenhaltens von Verkaufsstellen zum Marktgeschehen erkennbar bleibt), bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

3. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichtshofs, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose selbst anzustellen. Der Verwaltungsgerichtshof ist auch nicht verpflichtet, im vorliegenden Rechtsstreit die Tatsachen zu ermitteln, auf deren Grundlage die Antragsgegnerin alsdann die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose anstellen könnte.

Das Gericht könnte die Sache auch nach der Durchführung einer aufwändigen Beweiserhebung nicht von sich aus spruchreif machen. Wären nämlich die Zahl der Geschäftsinhaber, die sich an einer am Sonntag des Stadtgründungsfest ermöglichten Ladenöffnung beteiligen wollen, und der von ihnen erwartete Käuferzustrom bekannt, so müsste sich dem noch die erforderliche Prognose darüber anschließen, wie sich diese Faktoren auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage - und zwar auch auf mittlere und lange Sicht - auswirken werden. Die Vornahme dieser Einschätzung aber obliegt zunächst demjenigen Träger öffentlicher Gewalt, der eine auf § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG gestützte Verordnung zu erlassen beabsichtigt; die Aufgabe der Gerichte beschränkt sich in diesem Zusammenhang darauf, die Richtigkeit der Anknüpfungstatsachen zu überprüfen, die der Prognose zugrunde gelegt wurden, sowie deren methodengerechte Erstellung und ihre sachliche Vertretbarkeit zu kontrollieren.

Das Gericht beschränkt sich daher auf die Feststellung, dass der Mangel, der der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung wegen der unterbliebenen Vergewisserung der Antragsgegnerin über die Auswirkungen der von ihr zugelassenen sonntäglichen Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags anhaftet, nicht unbeachtlich ist; es ist nämlich nicht offensichtlich, dass diese Norm gleichwohl im Ergebnis mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GG).

Tenor

I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist insoweit unwirksam, als sie sich auf die Jahre von 2018 bis 2021 bezieht.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist unwirksam.

III. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Unwirksamkeit der am 19. Januar 2017 erlassenen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages, soweit sich diese Verordnung Geltung für die Zukunft beimisst, und der vom 30. Januar 2017 stammenden Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (beide bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22)

1. Bei der Antragstellerin zu 1) handelt es sich um eine Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst.

Der Antragsteller zu 2) - ein eingetragener Verein - bezeichnet sich in der Präambel seiner Satzung als eine selbständige Vereinigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Aus seinem Selbstverständnis, „lebendiger Teil der Kirche zu sein und in der Arbeiterbewegung zu wurzeln“, sei er „politische Bewegung, Selbsthilfebewegung, Bildungs- und Aktionsbewegung sowie internationale Bewegung“; er sieht seine satzungsmäßige Tätigkeit als „Wesens- und Lebensäußerung der Katholischen Kirche“ an. Gemäß § 3 Nr. 1 der Satzung verfolgt er eine sozial- und berufspolitische Zielsetzung; § 3 Nr. 2 der Satzung zufolge liegt sein Zweck in der Förderung der Erziehung, der Volks- und Berufsbildung. Wegen der in der Satzung im Einzelnen hervorgehobenen Ziele und Aufgaben des Antragstellers zu 2) und der Instrumente, mit denen er diese Zwecke insbesondere zu verwirklichen sucht, wird auf § 3 Nrn. 3 und 4 der Satzung verwiesen.

2. Im Gebiet der Antragsgegnerin galten bis einschließlich des Jahres 2014 Verordnungen, die aus Anlass des Europatages sowie des Turamichele-Festes ein Offenhalten von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet (u. U. mit Ausnahme eines einzelnen Ortsteils) zuließen.

3. Am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die sich Geltung nur für Sonntag, den 3. Mai 2015, beilegte. Als Umfeld des Europatages legte sie das von folgenden Straßen und Plätzen eingeschlossene Gebiet fest:

Stetten Straße, Eserwall Straße, Rote-Torwall Straße, Rembold Straße bis Provino Straße, Provino Straße bis Nagahama Allee, Nagahama Allee bis Schäfflerbach Straße, Schäfflerbach Straße bis Argon Straße, Argon Straße, Jakobertor Platz, Oblatterwall Straße, Bert-Brecht Straße bis Klaucke Straße, Klaucke Straße bis Brücken Straße, Brücken Straße, Stephingerberg, Pfärrle, Am Fischertor, Thomm Straße, Liebig Straße, Senkelbach Straße, Holzbach Straße, Rosenau Straße bis Stetten Straße.

Ebenfalls am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die nur für Sonntag, den 27. September 2015, galt und die das Umfeld des Turamichele-Festes wie folgt begrenzte:

Oberbürgermeister-Müller-Ring (zwischen Wertach und Rumpler Straße), Rumpler Straße bis Haunstetter Straße, Haunstetter Straße (zwischen Rumpler Straße und Inverness Allee), Inverness Allee (bis Friedberger Straße), Friedberger Straße bis Berliner Allee, Berliner Allee bis Hans-Böckler Straße, Stadtbach Straße bis zur Sebastian Straße, Sebastian Straße, Riedinger Straße bis Dieselbrücke, entlang der Wertach bis Oberbürgermeister-Müller-Ring.

In einer E-Mail vom 13. Februar 2015 trug der Geschäftsführer der „City Initiative Augsburg“, der eigenem Bekunden zufolge hierbei auf Bitten der ersten stellvertretenden Bürgermeisterin der Antragsgegnerin handelte, Gesichtspunkte an das Ordnungsreferat der Antragsgegnerin heran, die seines Erachtens eine Ausweitung des „Europa-Marktsonntages“ 2015 auf alle Stadtteile der Antragsgegnerin rechtfertigen würden. Dieser E-Mail zufolge sollte am 3. Mai 2015 parallel zum Europatag ein Innenstadtfest stattfinden.

In einer Ausarbeitung vom 16. Februar 2015 wies eine Juristin der Antragsgegnerin u. a. darauf hin, dass der Europatag und das Innenstadtfest als solche - auch ohne die Öffnung von Ladengeschäften - „einen enormen Besucherstrom anziehen“ müssten. Eine dahingehende „nachweisbare Prognose“ gelinge der Antragsgegnerin „vielleicht gerade noch für den Innenstadtbereich, schwerlich aber für den gesamten Außenbereich und das gesamte Stadtgebiet“. In diesem Vermerk heißt es u. a.: „Der Europamarkt ist ohne Tradition und Grenze. Von einer Art ‚Markt‘ kann hier also fast nicht die Rede sein.“

Am 26. März 2015 richtete der Handelsverband Bayern ein Schreiben an den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, in dem er ausführte, die grundsätzliche Einschränkung der Bereiche, innerhalb derer am Europa-Marktsonntag und am Turamichele-Marktsonntag ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, könne „aus rechtlichen Gründen zumindest nachvollzogen werden, aus verbandspolitischen Gründen und im Interesse unserer Mitglieder jedoch nicht.“ Unabhängig hiervon sei nicht erkennbar, warum für den Europa-Marktsonntag ein kleinerer Umgriff als für den Turamichele-Marktsonntag angesetzt worden sei. Da Gewerbetreibenden „ohne tatsächliche Not eine verlässliche Umsatzerwartung in erheblicher Höhe genommen“ worden sei, werde wenigstens um eine Korrektur der nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Gebietsausweisung gebeten.

Am 3. April 2015 erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin daraufhin, gestützt auf Art. 37 Abs. 3 GO, eine Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 13. November 2014. Sie gestattete einen Verkauf von Waren innerhalb des gleichen Gebiets wie die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014. In einem Vermerk vom 31. März 2015 hielt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin u. a. fest, die Verwaltung der Antragsgegnerin habe festgestellt, dass aufgrund des umfangreichen Rahmenprogramms des Europatages am 3. Mai 2015 der bislang in der Verordnung festgesetzte Einzugsbereich zu eng gefasst worden sei; es erscheine angezeigt, diesen dem Einzugsbereich des Turamichele-Fests anzugleichen.

4. Am 11. Januar 2016 erließ die Antragsgegnerin Verordnungen, die ein Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 3. April 2016, anlässlich der Georgi-Dult und am Sonntag, den 25. September 2016, anlässlich des Turamichele-Festes in dem gleichen räumlichen Umfang zuließen, der sich aus den Verordnungen vom 13. November 2014 (hinsichtlich des Europatages in der Fassung der Änderungsverordnung vom 3.4.2015) ergab.

5. Am 15. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die vorliegend verfahrensgegenständlichen Verordnungen, die vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (zunächst) jeweils am 19. Januar 2017 ausgefertigt wurden. § 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages lautet:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum ‚Europatag‘ dürfen am Sonntag, den 07.05.2017, 06.05.2018, 05.05.2019, 03.05.2020 und 02.05.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Europatages‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an jedermann anbieten.“

§ 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes bestimmt:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum Turamichele-Fest dürfen am Sonntag, den 01.10.2017, 30.09.2018, 29.09.2019, 27.09.2020 und 26.09.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Turamichele-Festes‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an anbieten.“

§ 2 beider Verordnungen legte in der zunächst ausgefertigten Fassung als „Umfeld des Europatages“ das gleiche Gebiet fest, das u.a. in der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014 hierfür vorgesehen war.

Wegen der Erwägungen, die die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Rechtfertigung der darin getroffenen Regelungen anstellte, wird auf die von der Verwaltung der Antragsgegnerin u. a. für die Sitzung ihres Stadtrats am 15. Dezember 2016 erstellte Beschlussvorlage verwiesen.

Die im Vorfeld der Beschlussfassung dieses Gremiums angehörte „Allianz für den freien Sonntag“, der beide Antragsteller angehören, machte geltend, den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183) enthaltenen Vorgaben werde nur eine deutlich stärker eingegrenzte Ladenöffnung gerecht. Auch die Antragstellerin zu 1) selbst widersprach der geplanten Verordnung, da sie gegen das Gesetz über den Ladenschluss verstoße. Der Antragsteller zu 2) trat den geplanten Verordnungen unter Hinweis auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) entgegen. Das Bischöfliche Ordinariat Augsburg und das Evangelisch-Lutherische Dekanat Augsburg erhoben gegen den Entwurf der Verordnung keine Einwände. Die Industrie- und Handelskammer Schwaben merkte in ihrer Stellungnahme an, beim Europatag und beim Turamichele-Fest sei erfahrungsgemäß ein großer Besucherstrom zu erwarten.

Nach erfolgter Ausfertigung der Verordnungen wurde bemerkt, dass auch § 2 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes mit den Worten „Umfeld des Europatages im Sinne dieser Verordnung ist …“ begann. Diese Verordnung wurde daraufhin am 30. Januar 2017 durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin erneut ausgefertigt, nachdem im Verordnungstext die vorbezeichneten Worte durch die Wendung „Umfeld des Turamichele-Festes im Sinne dieser Verordnung ist …“ ersetzt worden waren.

6. Am 13. März 2017 leiteten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Verfahren nach § 47 VwGO mit dem Ziel ein, die Unwirksamkeit beider Verordnungen festzustellen.

Hinsichtlich der Antragsbefugnis verweist der Antragsteller zu 2) darauf, dass auch er Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG und zusätzlich wohl des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG sei. Unter dem letztgenannten Blickwinkel sei es nicht erforderlich, dass eine Vereinigung als Gewerkschaft Tarifvereinbarungen abschließe. Der Antragsteller zu 2) habe fortlaufend zu Themen des Arbeitslebens Stellung bezogen und im Interesse der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen seiner Mitglieder immer wieder auf politische und gesellschaftliche Akteure eingewirkt. Hinzu trete seine „verkündende“ Tätigkeit, die ihren Ausdruck u. a. in der Veranstaltung von Gottesdiensten und Wallfahrten finde. Da seine Zweckbestimmung darin bestehe, religiöses Leben und religiöse Grundsätze im Arbeitsleben zu etablieren sowie den katholischen Glauben zu verbreiten und ihn im Alltag zu verankern, sei er darüber hinaus Träger der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 GG.

In der Sache bringen die Antragsteller vor, in der Innenstadt der Antragsgegnerin befänden sich bedeutende Einkaufsstraßen wie z.B. die Maximilian-, die Anna-, die Bürgermeister-Fischer- und die Bahnhof Straße. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang auf eine von ihnen auszugsweise vorgelegte Ausarbeitung der Fa. E..., in der die Ergebnisse von am Dienstag, den 14. April 2015, und am Samstag, den 18. April 2015, in den vier vorgenannten Straßen sowie in der Philippine-Welser Straße durchgeführten Passantenzählungen referiert werden. Hierbei hätten sich folgende Frequentierungen pro Stunde ergeben:

Maximilian Straße

Anna Straße

Bürgermeister- Fischer Straße

Bahnhof Straße

Philippine-Welser Straße

Dienstag, 14.4.2015

2.056

1.225

1.355

2.012

1.250

Samstag,

18.4.2015

2.768

2.189

2.139

2.078

2.135

Der vorgenannten Ausarbeitung der Fa. E... zufolge stellt die Augsburger Bahnhof Straße eine „1a-Einzelhandelslage“ dar. Die angrenzenden 1a-Lagen verbänden den Königs Platz mit den auch touristisch stark frequentierten Plätzen Moritz Platz und Rathaus Platz. Der Ausbau der Fußgängerzone habe die Attraktivität der 1a-Lagen erneut steigern können. Der Einzugsbereich des Augsburger Einzelhandelsmarktes umfasse ca. 600.000 Einwohner mit durchschnittlicher Kaufkraft. In der Innenstadt befänden sich rund 40% der im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Retail-Flächen; der Umsatz dort betrage etwa das Doppelte im Vergleich zu Städten vergleichbarer Größe. Die Antragsgegnerin gehöre zur florierenden Metropolregion München; bemerkenswert hoch sei die „Modezentralität“.

Die Antragsteller verweisen ferner auf einen von ihnen vorgelegten Presseartikel, in dem die Ergebnisse einer Passantenzählung dargestellt werden, die die Universität Augsburg zwischen dem 2. und dem 4. Juni 2016 an zwölf Standorten in der Innenstadt der Antragsgegnerin jeweils von 10.00 Uhr bis 20.00 Uhr durchgeführt habe. An den Zähltagen seien danach mehr als 371.000 Personen „in die Stadt“ gekommen. Das stärkste Menschenaufkommen sei am Samstag, den 4. Juni 2016, „in der Mittagsstunde bis 13.00 Uhr“ in der Anna Straße mit mehr als 3.600 Passanten festzustellen gewesen; zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr seien über 3.200 Personen pro Stunde gezählt worden.

Was den Europatag am 7. Mai 2017 anbetreffe, so habe die Antragsgegnerin noch im März 2017 auf ihrer Website unter der Überschrift „Teilnehmer gesucht“ dazu aufgerufen, sich hieran zu beteiligen; der im Jahr 2016 an einem Samstag abgehaltene Europatag habe sowohl nach der Darstellung in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 als auch ausweislich von Lichtbildern, die sich dem Internet entnehmen ließen, nur eine „eher überschaubare“ Resonanz ausgelöst. Die als „Europafest“ bezeichnete Veranstaltung präge die von ihr erfassten Sonntage nicht in allen Bereichen, die von der sich hierauf beziehenden Verordnung erfasst würden; insbesondere hinsichtlich der wichtigen Einkaufsstraßen und der City-Galerie erscheine dies ausgeschlossen. Es sei nicht erkennbar, wie sich die ausschließlich auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen auf die weiter entfernt liegenden, von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Teile des Stadtgebiets auswirken könnten. Gegen eine prägende Wirkung spreche ferner ganz offensichtlich das Ungleichgewicht zwischen der Fläche des Rathausplatzes von ca. 3.600 m² und den begünstigten, etwa 158.000 m² umfassenden Verkaufsflächen. Hinzu komme, dass kein thematischer Bezug zwischen den anlassgebenden Veranstaltungen und den Waren bestehe, die während der Sonntagsöffnungen verkauft werden dürften; die Antragsgegnerin habe das zulässige Sortiment in keiner Weise eingeschränkt.

Die Antragsteller beantragen bei Schluss der mündlichen Verhandlung

1. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, insoweit unwirksam ist, als sie sich auf die in der Zukunft liegenden verkaufsoffenen Sonntage bezieht;

2. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, unwirksam ist.

Soweit ihr Antrag ursprünglich darauf abzielte, die Unwirksamkeit der erstgenannten Verordnung auch insoweit festzustellen, als diese Norm den im Mai 2017 abgehaltenen Europa-Marktsonntag zum Gegenstand hatte, erklärten die Antragsteller ihn in der mündlichen Verhandlung mit Zustimmung der Antragsgegnerin für erledigt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin könne „prognostisch Gewissheit darüber verschaffen“, dass das durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen die betroffenen Sonntage nicht maßgeblich prägen werde; eine solche Prognose dürfe auch während des Gerichtsverfahrens nachgereicht werden. Es sei der Antragsgegnerin freigestellt, worauf sie ihre Prognose gründe. Sie habe sich insoweit auf die Erfahrungswerte der letzten Jahre, nicht aber auf Zahlen mit wenig Aussagekraft gestützt. Denn niemand könne exakte Daten darüber zur Verfügung stellen, wie viele Menschen an den betroffenen Sonntagen „die Stadt“ in der ausschließlichen Absicht aufsuchen würden, dort Einkäufe zu tätigen, da die Motivation, warum jemand eine Veranstaltung aufsuche, „nicht erklärbar“ sei. Nach der Einschätzung der Antragsgegnerin würden sich ihre Einwohner und die Besucher deswegen „in die Stadt“ begeben, weil dort anlässlich des Europatages und des Turamichele-Festes viele unterhaltsame Attraktionen geboten würden und man Menschen treffe. Es könne mit Sicherheit verneint werden, dass irgendjemand an Marktsonntagen „die Stadt“ aufsuche, weil er z.B. Kleider für die Kinder oder einen Kochtopf benötige. Dafür seien „die Stadt und die Geschäfte … auch viel zu voll“; es wäre sehr unpraktisch und ungemütlich, an einem solchen Tag den werktäglichen Einkauf zu erledigen. Markttage seien im Gebiet der Antragsgegnerin ein „Riesenfest“; die Markt- und Themenstände des Europatages und der Turamichele-Festes würden mit der Stadt, die mit „Luftballons und Girlanden geschmückt“ sei, „verschmelzen“. Seit dem Jahr 2017 sei die Antragsgegnerin Partnerin der Bürgerbewegung „Pulse of Europe“; die Begeisterung für diese Bewegung sei im Gebiet der Antragsgegnerin zunehmend spürbar. Das Turamichele-Fest bilde seit jeher ein „Muss“ für die Bürger der Antragsgegnerin, aber auch für die Bewohner von Nachbargemeinden; Schulkinder und andere Kindergruppen würden mit Omnibussen anreisen, um dieser traditionellen Veranstaltung beizuwohnen.

Der im Verlauf der zurückliegenden Jahre ergangenen Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin durch die „extreme“ Verkleinerung des Bereichs, in dem ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, Rechnung getragen. Einer noch kleineren Bemessung des begünstigten Gebiets stünden u. a. sicherheitsrechtliche Überlegungen entgegen. Aufgrund der Vielzahl an zu erwartenden Besuchern könne dem Andrang nur begegnet werden, wenn man die Öffnung von Verkaufsstellen „in vernünftigem Umfang“ über den Kern der Innenstadt hinaus zulasse. Zum Wohle der streitgegenständlichen Veranstaltungen, aber auch des innerstädtischen Einzelhandels sei es geboten, „den weiteren fußläufig erreichbaren Handel“ mit einzubeziehen.

Im Übrigen habe die Rechtsprechung während der zurückliegenden Jahre außer Acht gelassen, dass § 14 LadSchlG dem grundsätzlichen Gebot, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, bereits durch die Zulassung nur einer begrenzten Zahl von Marktsonntagen unter Ausklammerung des Monats Dezember Rechnung trage. Das hohe Gut der Sonntagsruhe berücksichtige das Gesetz ferner durch die Beschränkung der Öffnungszeit auf fünf Stunden während des Sonntagnachmittags. Das Ladenschlussgesetz stelle einen Kompromiss zwischen den Interessen des Einzelhandels, der dort Beschäftigten und der Verbraucher dar. Der Kompromissgedanke sei mittlerweile derart in den Hintergrund gerückt, dass Marktsonntage allgemein gefährdet seien. Der Gesetzgeber habe sie jedoch in begrenzter Zahl und in begrenztem Umfang ermöglichen wollen. Seit dem Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahr 1956 hätten sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Deutschland sowie die Konsum- und Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung erheblich verändert. Die Dynamik bei der Entwicklung von Vertriebsformen unter Nutzung namentlich der neuen Medien, die verstärkte „Neigung zu individuellem Einkauf“ und die Notwendigkeit, die unternehmerischen Spielräume bei einem zunehmenden internationalen Standortwettbewerb zu erweitern, gäben Anlass, die Ladenöffnungszeiten diesen Veränderungen anzupassen. Marktsonntage entfalteten Auswirkungen nicht nur auf die innerstädtische Gastronomie, das kulturelle Leben und den Tourismus, sondern zeitigten günstige Wirkungen auch für den innerstädtischen Einzelhandel, der in einem Aufholwettbewerb zum Internethandel stehe. Durch Marktsonntage würden schließlich die langsam ausblutenden Innenstädte wieder in das Bewusstsein der Menschen gerückt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine amtliche Auskunft der Polizeiinspektion Augsburg Mitte darüber eingeholt, ob dieser Dienststelle Angaben darüber möglich sind, wie viele Personen in der Vergangenheit an den auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen während der „Europasonntage“ (so bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof nachfolgend die Sonntage im Mai, an denen die Antragsgegnerin Ladenöffnungen zugelassen hat) und am Sonntag des Turamichele-Fests zwischen ca. 13.00 Uhr und ca. 18.00 Uhr im Durchschnitt ungefähr teilgenommen haben, wie (und ggf. in welcher Weise) sich diese Veranstaltungen auf andere Straßen und Plätze im Gebiet der Antragsgegnerin auswirken würden, ob es Straßenzüge gebe, die von den Teilnehmern (einer) dieser Veranstaltungen schwerpunktmäßig als Zu- oder Abgangswege genutzt werden, und wie groß im Durchschnitt ungefähr das Aufkommen an Personen ist, die sich am Nachmittag der beiden verkaufsoffenen Sonntage innerhalb des in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets aufhalten. Wegen der hierzu abgegebenen Erklärungen der Polizeiinspektion Augsburg Mitte wird auf deren Schreiben vom 9. Mai 2017 und die Ausführungen eines Vertreters dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits sowie die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

1. Die Anträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind zulässig; insbesondere sind die Antragsteller im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Für die Antragstellerin zu 1) als Gewerkschaft steht dies aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15 - 18) fest. Nichts anderes gilt aber auch für den Antragsteller zu 2), bei dem es sich deshalb nicht um eine Gewerkschaft (z.B. im Sinn von § 2 Abs. 1 TVG) handelt, weil sein Zweck ausweislich seiner Satzung nicht auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet ist (vgl. zur Tarifwilligkeit als maßgebliches Kriterium für die z.B. auch in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 ArbGG vorgenommene Unterscheidung zwischen Gewerkschaften und sonstigen „Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zielsetzung“ BVerfG, U.v. 6.5.1964 - 1 BvR 79/62 - BVerfGE 18, 18/33 f.).

§ 14 LadSchlG als die gesetzliche Bestimmung, aus der sich die Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ergibt, konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) folgt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt. Dieser objektivrechtliche Schutzauftrag ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/84). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/83 und BVerwG, U.v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

Obgleich der Antragsteller zu 2) nicht unmittelbar Adressat der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ist, wird er durch sie nicht grundsätzlich anders als die Antragstellerin zu 1) in seinem Tätigkeitsbereich betroffen. Dass auch dem Antragsteller zu 2) Personen angehören, die im Gebiet der Antragsgegnerin leben oder arbeiten, folgt daraus, dass in Augsburg sowohl ein Kreisals auch ein Ortsverband als Untergliederungen des Antragstellers zu 2) bestehen. Es lässt sich deshalb nicht ausschließen, dass diese Personen als Folge der verfahrensgegenständlichen Verordnungen an Sonntagen ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen und sie deshalb nicht an Veranstaltungen des Antragstellers zu 2) teilnehmen können (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 enthaltene Angabe, der Einsatz von Personal an diesen Tagen solle „möglichst freiwillig“ erfolgen, lässt diese Besorgnis schon deshalb nicht gegenstandslos werden, weil Arbeitgeber hierdurch nicht gehindert werden, von Beschäftigten auch gegen deren Willen eine Arbeitsleistung an den von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Sonntagen zu verlangen, soweit das nach den Regeln des kollektiven und des Individualarbeitsrechts zulässig ist. Unabhängig hiervon kann die Weigerung eines Arbeitnehmers, sich an verkaufsoffenen Sonntagen „freiwillig“ zur Arbeitsleistung bereitzufinden, die Wertschätzung seiner Person durch den Arbeitgeber - mit u. U. gravierenden Folgen für die berufliche Existenz bzw. das berufliche Vorwärtskommen dieses Beschäftigten - ungünstig beeinflussen.

Das vorliegende Verfahren erfordert keine Entscheidung der Frage, ob aus der vorerwähnten Rechtsprechung herzuleiten ist, dass alle Vereinigungen, auf deren Betätigungsmöglichkeiten sich die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen nachteilig auswirken kann, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt sind, auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnungen mit Normenkontrollanträgen anzugreifen. Denn jedenfalls Vereinigungen, die - wie der Antragsteller zu 2) - nicht nur Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG, sondern auch des in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgten Grundrechts sind, muss diese Befugnis in gleicher Weise wie Gewerkschaften zugestanden werden.

Dass der Antragsteller zu 2) sich auf das in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte Grundrecht berufen kann, folgt daraus, dass er ausweislich seiner Satzung der Sache nach u. a. den Zweck verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern zu fördern (vgl. zu dieser Zielsetzung namentlich § 3 Nr. 3.7, aber auch § 3 Nr. 3.5 sowie § 3 Nrn. 4.4 und 4.7 seiner Satzung). Zu dem durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich gehören auch Betätigungen, die diesem Zweck auf andere Weise als durch den Abschluss von Tarifverträgen dienen sollen (BVerfG, B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377). Insbesondere sind die außergerichtliche Beratung von Mitgliedern und ihre Vertretung in gerichtlichen Verfahren, die sich der Antragsteller zu 2) gemäß § 3 Nr. 3.7 seiner Satzung zum Ziel gesetzt hat, als koalitionsmäßige Betätigungen durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (BVerfG, B.v. 2.12.1992 - 1 BvR 296/88 - BVerfGE 88, 5/15 sowie - speziell mit Blickrichtung auf einen Zusammenschluss von Arbeitnehmern nichtgewerkschaftlicher Art - BVerfG, B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Der Antragsteller zu 2) erfüllt darüber hinaus auch alle sonstigen Anforderungen, die an eine von Art. 9 Abs. 3 GG erfasste Vereinigung zu stellen sind. Er ist insbesondere frei gebildet, gegnerfrei, auf überbetrieblicher Grundlage organisiert und seiner Struktur nach unabhängig genug, um die Interessen seiner Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet nachhaltig vertreten zu können (vgl. zu diesen Erfordernissen z.B. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Die enge Verbindung des Antragstellers zu 2) mit der Römisch-Katholischen Kirche steht der Bejahung seiner in vorbezeichnetem Sinn zu verstehenden Unabhängigkeit nicht entgegen. Da er nicht die Rechtsstellung eines „privaten kirchlichen Vereins“ im Sinn von can. 321 bis can. 326 des Codex Iuris Canonici (CIC) erworben hat (vgl. die diesbezügliche, glaubhafte Angabe in dem hier am 22.5.2017 eingegangenen, mit dem Datum „10.3.2017“ versehenen Schreiben seines Bevollmächtigten), bedarf weder seine Satzung der Billigung durch den Diözesanbischof (vgl. can. 322 § 2 i.V.m. can. 312 § 1 Nr. 3 CIC), noch sind auf ihn die Vorschriften des can. 323 und des can. 325 CIC anwendbar, denen zufolge private Vereine von Gläubigen der Aufsicht (nach can. 323 § 1 CIC sogar der Leitung) des Ortsordinarius unterliegen. Die Frage, ob diese Aufsichts- und Leitungsbefugnisse, würden sie eingreifen, der Bejahung der Eigenschaft eines der Römisch-Katholischen Kirche nahestehenden Vereins entgegenstünden, Träger des Grundrechts nach Art. 9 Abs. 3 GG zu sein, bedarf vorliegend deshalb keiner Erörterung.

Amtsträger der Römisch-Katholischen Kirche besitzen zwar u. a. deshalb die Möglichkeit, auf die Willensbildung und die Betätigung des Antragstellers zu 2) Einfluss zu nehmen, weil der geschäftsführenden Diözesanverbandsleitung - bei ihr handelt es sich nach § 25 Nr. 1 Satz 2 der Satzung des Antragstellers zu 2) um dessen Vorstand im Sinn von § 26 BGB - gemäß § 25 Nr. 1 Satz 1 der Satzung obligatorisch der Diözesanpräses angehört, bei dem es sich nach § 13 Nr. 2 Satz 4 der Satzung entweder um einen Priester oder einen Diakon handelt. Ebenfalls zwingend vorgesehen ist die Mitgliedschaft von Inhabern eines geistlichen Amtes in Organen des Antragstellers zu 2) hinsichtlich der Orts- und Kreisverbandsleitungen sowie der Diözesanverbandsleitung (siehe § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1 und § 24 Nr. 1 der Satzung). Dies steht der Bejahung der Unabhängigkeit des Antragstellers zu 2) in dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Sinn (vgl. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377) jedoch deshalb nicht entgegen, weil die vorgenannten Gremien nach der Satzung so zusammengesetzt sind, dass den Inhabern geistlicher Ämter kein Übergewicht bei der Willensbildung zukommt; es ist ausgeschlossen, dass die diesen Organen des Antragstellers zu 2) angehörenden Laien durch Kleriker majorisiert werden (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts - bezogen auf die gleichgelagerten Gegebenheiten bei einem benachbarten Diözesanverband der Katholischen Arbeitnehmerbewegung - LAG BW, B.v. 25.11.1977 - 6 Ta 13/77 - AR-Blattei Arbeitsgerichtsbarkeit VI C Nr. 29). Dass kirchlichen Organen keinerlei Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung eingeräumt wird, ist jedenfalls bei einem Verband, der - wie dies beim Antragsteller zu 2) der Fall ist - außer der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern auch eine originär religiöse Zielsetzung verfolgt (vgl. dazu vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 seiner Satzung), für die Bejahung der Unabhängigkeit einer solchen Vereinigung bei der Wahrnehmung seiner sozialpolitischen Zielsetzung nicht erforderlich (vgl. auch hierzu LAG BW, B.v. 25.11.1977 a.a.O.).

Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, ob sich die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zusätzlich daraus ergibt, dass Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV der Konkretisierung auch des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/79 ff.), und der Antragsteller zu 2) nach den im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Oktober 1968 (1 BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236) entwickelten Grundsätzen Träger dieses Grundrechts ist, da es sich bei ihm um einen Verein handelt, der sich - wie vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 der Satzung der Antragstellers zu 2) verdeutlicht - auch die Pflege des religiösen Lebens seiner Mitglieder zum Ziel gesetzt hat, ferner seine institutionelle Verbindung mit der Römisch-Katholischen Kirche durch die Mitwirkung von Inhabern geistlicher Ämter dieser Kirche in Führungsgremien des Antragstellers zu 2) und seiner Untergliederungen gewährleistet ist (vgl. § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1, § 24 Nr. 1 und § 25 Nr. 1 Satz 1 seiner Satzung).

Die Interessen beider Antragsteller werden durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. zu diesem Erfordernis für die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Das folgt nicht nur daraus, dass durch diese Normen ein Offenhalten von Verkaufsstellen an einer nicht ganz unbedeutenden Zahl von Sonntagen gestattet wird. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist darüber hinaus auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die Betätigung der Antragsteller durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Würde man den Antragstellern die Möglichkeit, die Ungültigkeit derartiger Verordnungen gerichtlich geltend zu machen, mit der Begründung vorenthalten, aus der jeweils angegriffenen Norm könne sich bei einer hierauf beschränkten Betrachtung kein ins Gewicht fallender Nachteil für die praktische Wahrnehmbarkeit ihres Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ergeben, so könnte - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation verbandsbezogener Tätigkeiten der Antragsteller an Sonntagen spürbar erschweren könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Dies gilt auch für den Antragsteller zu 2), der zwar - anders als die Antragstellerin zu 1) - nicht landesweit tätig ist, dessen Gebiet jedoch die gesamte Diözese Augsburg und damit außer dem Regierungsbezirk Schwaben wesentliche Teile Oberbayerns umfasst und sich bis nach Mittelfranken hinein erstreckt.

2. Die Anträge sind auch begründet, da die beiden verfahrensgegenständlichen Verordnungen mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer die letztgenannte Bestimmung bedarf (dazu nachfolgend 2.1), unvereinbar sind. Denn die Antragsgegnerin hat keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob die am Europasonntag und am Sonntag des Turamichele-Fests stattfindenden Veranstaltungen eine derart prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage entfalten, dass die mit der Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit demgegenüber - und zwar innerhalb des gesamten Gebiets, für das die Antragsgegnerin ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen hat - als bloßer Annex zu diesen Veranstaltungen erscheint (dazu unter 2.2). Auf das Fehlen einer derartigen Prognose kann im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument verzichtet werden, die Einhaltung der vorbezeichneten Erfordernisse sei offensichtlich (2.3).

2.1 Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (1 B 153.89 - NVwZ 1990, 761/762) einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht erst durch das Offenhalten von Verkaufsstellen ausgelöst werden.

Im Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann ausgeführt, dass dieser Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85 f.), noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist deshalb eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt: Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25).

Entgegen den in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Oktober 2016 (6 S 2041/16 - NVwZ-RR 2017, 289 Rn. 9) und vom 13. März 2017 (6 S 309/17 - juris Rn. 10 f.) an dieser Rechtsauffassung angemeldeten, von der Antragsgegnerin geteilten Zweifeln besteht keine Veranlassung, der dargestellten Auslegung des § 14 LadSchlG, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits seinemUrteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 33 f.) zugrunde gelegt hat, nicht zu folgen. Mit der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung dieser Bestimmung zieht das Bundesverwaltungsgericht vielmehr die notwendige Konsequenz aus der alle Gerichte und Behörden bindenden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass Ausnahmen von dem in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/87). Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87). Diesem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht der Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergehend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 88). Auch darf die Zubilligung einer Ausnahme vom Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87).

Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt zunächst, dass auf das Erfordernis einer anlassgebenden Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, als Voraussetzung für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen nicht verzichtet werden kann. Denn andernfalls fehlt es von vornherein an dem von Verfassungs wegen notwendigen sachlichen Grund, der ggf. eine Durchbrechung des Grundsatzes der sonntäglichen Arbeitsruhe zu rechtfertigen vermag. Aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts geht darüber hinaus hervor, dass dieser Sachgrund, sofern er vorliegt, in Relation zu den Auswirkungen gesetzt werden muss, die die Gestattung einer sonntäglichen Ladenöffnung für die durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützten Rechtsgüter nach sich zieht: Je intensiver hierdurch der Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen sowie allgemein die Eignung dieser Tage, der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung zu dienen (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51) sowie gemeinsames soziales Handeln zu ermöglichen (vgl. BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/82 f.), beeinträchtigt werden, desto größer muss das Gewicht der Gründe sein, die für die Zulassung eines Sonntagsverkauf streiten. Sie können eine punktuelle Hintanstellung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Schutzauftrags zum einen ggf. dann rechtfertigen, wenn ein Verkauf nur solcher Waren gestattet wird, an deren Erwerb bei den Besuchern der anlassgebenden Veranstaltung gerade während und wegen ihres Aufenthalts in der jeweiligen Gemeinde an einem Sonn- oder Feiertag ein Bedürfnis auftritt. Beschreitet die Stelle, die eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung erlassen hat, die durch Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit nicht, den sonntäglichen Verkauf auf derartige Wirtschaftsgüter zu beschränken, so lässt sich der erforderliche Sachgrund für eine ausnahmsweise Durchbrechung des in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatzes allenfalls dann bejahen, wenn die Verhältnisse vor Ort bereits durch die anlassgebende Veranstaltung in einer Weise bestimmt werden, angesichts derer die Zulassung eines Sonntagsverkaufs daneben nur noch „eine geringe prägende Wirkung“ (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 24) entfaltet.

Ob dem Erfordernis des bloßen Annexcharakters der sonntäglichen Ladenöffnung Genüge getan ist, lässt sich - bezogen auf die Gesamtheit des Gebiets, innerhalb dessen ein Sonntagsverkauf zugelassen wird - kaum anders als danach beurteilen, ob der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen; dem vom Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25) diesbezüglich aufgestellten Postulat ist deshalb beizutreten. Was die zulässige Größe dieses Gebiets anbetrifft, so können die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung die mit einer sonntäglichen Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit nur insoweit dominierend „überlagern“, als die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität in räumlicher Hinsicht reicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25): Nur innerhalb des Umgriffs der anlassgebenden Veranstaltung, in der sie das Geschehen im öffentlichen Raum in einer Weise dominiert, dass die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehenden Aktivitäten demgegenüber als bloßer Annex hierzu erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24), liegt ein Sachgrund vor, der ggf. eine Durchbrechung des von Verfassungs wegen gebotenen Sonn- und Feiertagsschutzes als hinnehmbar erscheinen lässt. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Kriterium ist umso mehr als notwendige Konsequenz der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 14 LadSchlG anzusehen, als erst auf diese Weise dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Gebot Rechnung getragen wird, dass die für eine sonntägliche Ladenöffnung ins Feld geführten Gesichtspunkte desto größeres Gewicht besitzen müssen, „je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist“ (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/88). Zum anderen ergibt sich aus dem Erfordernis der Prädominanz der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber den Auswirkungen des sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen für die vollziehende Gewalt ein klares Abgrenzungskriterium dafür, wie weit das „Umfeld des Marktes“ (bzw. der Messe oder ähnlichen Veranstaltung) reicht, für den sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung in örtlicher Hinsicht Geltung beimessen darf.

Der vorliegende Fall erfordert keine Entscheidung der Frage, ob auch die Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags berücksichtigt werden dürfen. Sollte das dem Grunde nach zu bejahen sein, wäre hierfür zum einen erforderlich, dass diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Diese Voraussetzungen lassen sich im gegebenen Fall nicht bejahen.

Da die vorbezeichneten Erfordernisse Umstände betreffen, die beim Erlass einer auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnung in der Zukunft liegen, haben sie Gegenstand einer von der normsetzenden Stelle anzustellenden Prognose zu sein. Diese Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere dürfen die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit keine eigene Prognose vornehmen. Sie haben jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist (vgl. zu alledem BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Letzteres ist nur der Fall, wenn die Prognose fundiert vorgenommen wurde und die ihr zugrunde liegenden Erwartungen über die künftige Entwicklung realistisch sind (BayVGH, U.v. 31.3.2011 - 22 BV 10.2367 - BayVBl 2012, 276 Rn. 15). Um diesen Erfordernissen zu genügen, muss die Prognose auf das äußere Erscheinungsbild und das objektive Gewicht der betreffenden Veranstaltung gestützt werden (BayVGH, U.v. 31.3.2011 a.a.O. Rn. 19; U.v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - BayVBl 2014, 364 Rn. 71); nicht anders als bei sonstigen verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt überprüfbaren Behördenentscheidungen müssen die ihr zugrunde gelegten Tatsachen zutreffend und vollständig ermittelt worden sein (BayVGH, U.v. 6.12.2013 a.a.O. Rn. 72).

2.2 Es kann dahinstehen, ob die am Europasonntag und Sonntag des Turamichele-Festes stattfindenden Veranstaltungen geeignet sind, selbst - d.h. ohne gleichzeitige Zulassung des Offenhaltens von Verkaufsstellen - einen hinreichend großen Besucherstrom auszulösen. Der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht jedenfalls das Fehlen belastbarer Feststellungen darüber entgegen, dass diese beiden Veranstaltungen das gesamte Gebiet, für das ein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, derart deutlich prägen, dass die von ihnen ausgehende öffentliche Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit, die mit einer Ladenöffnung einhergeht, im Vordergrund steht.

Abzustellen ist hierbei ausschlaggebend auf die Angaben in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016, da es von Rechts wegen auf die Vorstellungen und Erwägungen dieses Gremiums ankommt. Dass für die Willensbildung der Stadtratsmitglieder rechtlich berücksichtigungsfähige Umstände maßgeblich waren, die in diese Unterlage keinen Eingang gefunden haben, vermochte die Antragsgegnerin nicht aufzuzeigen.

In der Beschlussvorlage werden zwar die Vorgaben der Rechtsordnung, von denen sich eine Gemeinde beim Erlass von auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnungen leiten lassen muss, zutreffend referiert. An keiner Stelle dieser Unterlage werden jedoch die Tatsachen konkret und nachvollziehbar dargestellt, die eine Bejahung dieser rechtlichen Erfordernisse erlauben würden. Insbesondere unternimmt die Beschlussvorlage nicht einmal ansatzweise den Versuch, durch die Schilderung substantiiert dargestellter Tatsachen aufzuzeigen, dass die Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags und - soweit dieser Umstand rechtlich berücksichtigungsfähig sein sollte - die Personen, die sich aus diesen Anlässen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz befinden, innerhalb des gesamten in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets überhaupt als solche wahrgenommen werden. Erst recht fehlen belastbare, einem Nachvollzug zugängliche Angaben jedweder Art dazu, dass diesen Veranstaltungen - auch dies wiederum bezogen auf das gesamte vorbezeichnete Gebiet - eine derart starke Prägekraft für das Geschehen im öffentlichen Raum an den betroffenen Sonntagen zukommt, dass die Auswirkungen der gleichzeitigen Ladenöffnung demgegenüber als bloßer Annex erscheinen. Auf eine zu diesem Zweck vorzunehmende Gegenüberstellung der jeweiligen Besucherströme kann nicht einmal dann verzichtet werden, wenn der anlassgebende „Event“ zum ersten Mal stattfindet; sie darf in einem solchen Fall lediglich pauschaler ausfallen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) als das dann zulässig ist, wenn - wie hier - sowohl die Veranstaltungen, die zum Anknüpfungspunkt für die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen genommen werden, bereits wiederholt stattgefunden haben, als auch hinsichtlich der Auswirkungen von Ladenöffnungen an diesen Tagen auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden kann.

Angaben darüber, wie viele Besucher voraussichtlich zu den anlassgebenden Veranstaltungen kommen werden, enthält die Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 nur hinsichtlich des Turamichele-Festes. Die dort genannte Zahl von 100.000 Personen ist allerdings - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - so zu verstehen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Menschen bezieht, die sich während des mehrere Tage dauernden Fests in ihrem Gebiet aufhalten würden. In diese Zahl sind damit zum einen auch Personen eingegangen, die sich nicht am „Turamichele-Sonntag“, sondern während anderer Tage, an denen dieses Fest stattfindet, in Augsburg aufhalten. Sie müssen in vorliegendem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, da von ihnen keine prägende Wirkung auf das Geschehen im öffentlichen Raum am Turamichele-Sonntag ausgehen kann. Die auf diesen Sonntag entfallende Teilmenge der behaupteten 100.000 Besucher ist ferner um jene Personengruppe zu reduzieren, die sich ausschließlich in das vorbezeichnete Gebiet begibt, um dort einzukaufen. Die Notwendigkeit einer weiteren Verringerung ergibt sich daraus, dass allenfalls von den Personen, die das eigentliche Turamichele-Schauspiel und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung zwischen ca. 13.00 Uhr und etwa 18.00 Uhr besuchen (ggf. einschließlich der sich während dieser Zeitspanne zum Rathaus Platz begebenden oder von dort abströmenden Menschen), eine berücksichtigungsfähige prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum ausgehen könnte; denn nur hinsichtlich der Stunden, während derer ein Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet wurde, stellt sich überhaupt die Frage, ob die hiervon ausgehende werktägliche Geschäftigkeit durch die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung in der erforderlichen eindeutigen Weise überlagert wird (vgl. zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung solcher Besucher im Rahmen der anzustellenden „Prädominanzprognose“, die die anlassgebende Veranstaltung zu Zeiten aufsuchen, an denen kein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, 342 Rn. 49). Nimmt man hinzu, dass sowohl das eigentliche Turamichele-Schauspiel als auch der parallel dazu auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Event jedenfalls in erster Linie Kinder als Zielgruppe ansprechen (so dass nur sie und ihre erwachsenen Begleitpersonen als Besucher beider Veranstaltungen in Betracht kommen), und dass das Turamichele-Schauspiel in den ersten Nachmittagsstunden von den Kindern als minder attraktiv eingestuft wird (vgl. dazu die glaubhaften Ausführungen zur Frage 1.b des Verwaltungsgerichtshofs im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9.5.2017), so kann kein Zweifel daran bestehen, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Zahl der Personen, die von Rechts wegen als Besucher der beiden anlassgebenden Veranstaltungen für die am Turamichele-Sonntag zugelassene Ladenöffnung prognostisch angesetzt werden durften, geirrt hat.

Ging der Stadtrat der Antragsgegnerin insoweit aber von einer evident unzutreffenden Tatsachengrundlage aus, so war dieses Gremium auch nicht in der Lage, eine zutreffende Prognose darüber anzustellen, ob von den Personen, die am Turamichele-Sonntag ausschließlich das auf dem Perlachturm dargebotene Schauspiel betrachten und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung besuchen, überhaupt eine prägende Wirkung für den öffentlichen Raum an den Nachmittagen dieser Sonntage ausgeht, ob eine solche Wirkung bejahendenfalls das gesamte in § 2 der einschlägigen Verordnung umschriebene Gebiet erfasst, und ob diese Wirkung - sollte sie bestehen - die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehende werktägliche Geschäftigkeit so sehr überlagert, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur als Annex der vorgenannten Veranstaltungen erscheint.

Hinsichtlich des Europasonntags bestehen Mängel sowohl hinsichtlich der Ermittlung und Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse als auch hinsichtlich der vorzunehmenden Prognose umso mehr, als sich die Antragsgegnerin insoweit jedweder Angaben über das zu erwartende voraussichtliche Besucheraufkommen enthalten hat und die an diesen Sonntagen geplanten Veranstaltungen auch nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin einen deutlich geringeren Zuspruch finden als das hinsichtlich des Turamichele-Fests (einschließlich des zugehörigen jahrmarktähnlichen Treibens) der Fall ist (vgl. den im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Aktenvermerk vom 16.2.2015 sowie die im Jahr 2014 zunächst beschlossene Freigabe eines deutlich kleineren Gebiets für eine sonntägliche Ladenöffnung als beim Turamichele-Fest, wobei die spätere Angleichung beider Areale nicht auf einem aktenmäßig verifizierbaren Zuwachs an tatsächlichen Erkenntnissen beruht, sondern ausschließlich Ausdruck eines durch die Rechtsordnung nicht gedeckten Entgegenkommens gegenüber den Forderungen des örtlichen Einzelhandels ist).

Zur Gänze verzichtet hat die Antragsgegnerin ferner - und zwar hinsichtlich beider Veranstaltungen - darauf, in die Beschlussvorlage für den Stadtrat Aussagen dazu aufzunehmen, wie viele Personen das für eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen freizugebende Gebiet voraussichtlich in der Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen.

Die Behauptung, es sei aus praktischen Gründen unmöglich, die erforderliche Prognose auf eine hinreichend verifizierte und gerichtlich nachprüfbare Tatsachenbasis zu stützen, trifft weder hinsichtlich des Besucheraufkommens der anlassgebenden Veranstaltungen noch hinsichtlich der Menge der Personen zu, die das für eine sonntägliche Ladenöffnung freigegebene Gebiet zu Einkaufszwecken aufsuchen wollen. Finden - wie hier - sowohl die anlassgebenden Veranstaltungen als auch die Sonntagsöffnungen nicht erstmals statt, kann hinsichtlich beider Größen vielmehr auf in der Vergangenheit gewonnene Erkenntnisse zurückgegriffen werden.

Informationen über das an einem verkaufsoffenen Sonntag voraussichtlich zu erwartende Aufkommen an Käufern und Kaufinteressenten lassen sich durch Rückfragen beim Einzelhandel bzw. bei Einzelhandelsverbänden gewinnen. Auf die Möglichkeit, dergestalt Angaben über das voraussichtlich zu erwartende Besucheraufkommen zu erlangen, hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) für den Fall ausdrücklich hingewiesen, dass eine Veranstaltung erstmals stattfindet; liegen - wie hier - bereits Kenntnisse aufgrund früherer, aus gleichem Anlass zugelassener Sonntagsöffnungen vor, drängt sich eine solche Vorgehensweise ungeachtet des Umstands umso mehr auf, als seitens des Einzelhandels erlangte Auskünfte angesichts der Interessenlage dieser Gewerbetreibenden und ihrer Verbände kritischer Würdigung bedürfen.

2.3 Ebenso wie im Urteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 37 ff.) lässt es der Verwaltungsgerichtshof auch vorliegend dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, sie jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Denn die verfahrensgegenständlichen Verordnungen könnten auch dann keinen Bestand haben, wenn die Gerichte eine solche Prüfung durchzuführen hätten.

Durch die Ausarbeitung der Fa. E... und die Ergebnisse der von der Universität Augsburg durchgeführten Erhebung wird erwiesen, dass es sich bei mehreren der Straßen, die im Westen und Süden des Rathausplatzes - teils in unmittelbarer Nähe dazu - verlaufen, um außerordentlich attraktive „Einkaufsmeilen“ handelt. Es spricht deshalb alles dafür, dass sie auch an verkaufsoffenen Sonntagen in großem Umfang von Personen aufgesucht werden, die dort Einkäufe tätigen wollen. Zwar betreffen die von der Fa. E... und die von der Universität Augsburg mitgeteilten Zahlen nur die Frequentierung dieser Straßen durch Fußgänger an Werktagen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es jedoch ausdrücklich zugelassen, bei einer erstmals stattfindenden Anlassveranstaltung die Zahl der werktäglichen Ladenbesucher als Anhaltspunkt für den an verkaufsoffenen Sonntagen zu erwartenden Zustrom an Kaufinteressenten heranzuziehen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25). Nichts anderes aber kann dann gelten, falls vorsorglich zu prüfen sein sollte, ob sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung, in deren Vorfeld die erforderlichen Prognosen (einschließlich der Ermittlung und Offenlegung belastbaren Zahlenmaterials) unterblieben sind oder nicht in rechtskonformer Weise durchgeführt wurden, im Ergebnis als verfassungs- und gesetzeskonform erweist.

Bei einem Rückgriff auf die von der Fa. E... und von der Universität Augsburg erhobenen Passantenzahlen muss allerdings berücksichtigt werden, dass ein gewisser Teil der erfassten Personen mehrfach gezählt worden sein könnte, weil diese Menschen die jeweilige Straße innerhalb der betrachteten Zeitintervalls nicht nur einmal benutzt haben. Bedacht werden muss ferner, dass es sich nicht bei allen gezählten Passanten um Käufer oder Kaufinteressenten gehandelt haben kann. Andererseits ist kein Grund dafür erkennbar, dass insbesondere an den Samstagen, an denen die vorerwähnten Erhebungen u. a. stattfanden, auf den in die Zählungen einbezogenen Straßen besonders viele Menschen unterwegs waren, die sich dort aus anderen Gründen als zu Einkaufszwecken aufgehalten haben. Da an diesen Tagen Schulen und Behörden in aller Regel geschlossen sind und auch in der Mehrzahl derjenigen Gewerbebetriebe nicht gearbeitet zu werden pflegt, die anderen Branchen als dem Handel angehören, spricht insbesondere keine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür, in die im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Zahlen seien in größerem Umfang z.B. Personen eingegangen, die sich auf dem Weg von oder zu ihrem Arbeitsplatz oder ihrer Ausbildungsstätte befunden haben. Desgleichen hat weder die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist unabhängig hiervon ersichtlich, dass sich während der Tage, an denen die vorerwähnten Erhebungen durchgeführt wurden, eine größere Zahl von Menschen aus nichtkommerziellen Gründen (z.B. als Touristen oder zwecks Teilnahme an einem bedeutenden kulturellen Ereignis) auf den in die Untersuchungen einbezogenen Straßen aufgehalten hat. Dies kann umso weniger angenommen werden, als beide Zählungen mit dem Ziel durchgeführt wurden, die Attraktivität der Innenstadt der Antragsgegnerin als Einzelhandelsstandort zu eruieren.

Vor diesem Hintergrund darf deshalb davon ausgegangen werden, dass die im Tatbestand dieses Urteils genannten Straßen auch an verkaufsoffenen Sonntagen stündlich von einer vierstelligen Zahl von Käufern oder Kaufinteressenten frequentiert werden.

Sichere Angaben darüber, wie viele Personen die auf dem Rathaus Platz am Europasonntag stattfindenden Veranstaltungen „um ihrer selbst willen“ aufsuchen (d.h. sich dort nicht nur auf dem Weg von und zu geöffneten Ladengeschäften aufhalten), waren der vom Verwaltungsgerichtshof hierzu befragten Polizeiinspektion Augsburg Mitte nicht möglich. Aufschlussreich ist jedoch, dass nach Darstellung im Schreiben dieser Dienststelle vom 9. Mai 2017 sich selbst am 7. Mai 2017 (d.h. an einem Tag, an dem die Veranstaltungen des Europasonntags durch eine Kundgebung der „Pulse-of-Europe-Bewegung“ begleitet wurden) dort zeitweise nur mehrere Hundert Personen aufgehalten haben, deren Zahl sich mit einsetzendem Regen auf einige wenige Menschen verringert habe. Ebenfalls aufschlussreich ist die Mitteilung der Polizeiinspektion, dass die Besucher der auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen des Europasonntags dort nur temporär zu verweilen pflegen, um einer Darbietung beizuwohnen oder sich kurz an einem Informationsstand umzusehen. Für das Turamichele-Fest ist der gleichen Auskunft zufolge - dies allerdings lediglich während der jeweils vollen Stunden und auch das nur bei günstigem Wetter - mit der gleichzeitigen Anwesenheit von 800 bis 1000 Personen auf dem überschaubaren Rathaus Platz zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund kann ersichtlich keine Rede davon sein, diese Veranstaltungen würden eine derart prägende Wirkung entfalten, dass die werktägliche Geschäftigkeit, die mit Ladenöffnungen in den im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, hoch attraktiven Einkaufsstraßen im Westen und Süden des Rathausplatzes einhergeht, hierdurch in den Hintergrund gedrängt wird. Zwar benutzen nach der Darstellung im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9. Mai 2017 die Besucher der vorerwähnten Veranstaltungen u. a. diese Straßen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz. Sollte es rechtlich zulässig sein, hinsichtlich eines Bereichs, in dem die anlassgebende Veranstaltung als solche keine Auswirkungen mehr zeitigt, auf die durch sie ausgelösten Besucherströme zurückzugreifen, um auf diese Weise die erforderliche Ausstrahlung der anlassgebenden Veranstaltung bejahen zu können und dieses Areal so ihrem „Umfeld“ zuzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25), so ergäbe sich auch hieraus nicht die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen. Denn das Geschehen auf diesen „Einkaufsmeilen“ wird durch den Zu- und Abstrom von Besuchern der anlassgebenden Veranstaltungen nicht in derart großem Umfang geprägt, dass die Auswirkungen der sonntäglichen Ladenöffnung demgegenüber als ein bloßer Annex hierzu erscheinen. Abgesehen von dem nach dem Vorgesagten selbst am Turamichele-Sonntag zu erwartenden zahlenmäßigen Übergewicht des in diesen Straßen zu erwartenden „Shopping-Publikums“ steht einer solchen Annahme zunächst entgegen, dass Besucher der Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags auch andere Möglichkeiten besitzen, um den Rathaus Platz zu erreichen und ihn wieder zu verlassen. Denn nach der schriftlichen Auskunft der Polizeiinspektion und den in der mündlichen Verhandlung ergänzend hierzu gemachten Angaben des Vertreters dieser Dienststelle befindet sich auf ihm eine Straßenbahnhaltestelle; zudem stünden in der Nähe ca. 2.500 Stellplätze in Parkhäusern sowie auch unabhängig hiervon (an Sonn- und Feiertagen) Parkmöglichkeiten in der Innenstadt der Antragsgegnerin zur Verfügung. Vor allem aber ist es nach glaubhafter Darstellung der Polizeiinspektion nicht möglich, Besucher der anlassgebenden Veranstaltungen auf dem Weg zum Rathaus Platz im Straßenbild als solche zu identifizieren; auch auf dem Rückweg sei das nur sehr eingeschränkt möglich, da lediglich vereinzelte Besucher des Europasonntags eine Europafahne mit sich führen würden. Zu Recht hat die Polizeiinspektion eine dahingehende Möglichkeit auch hinsichtlich des Turamichele-Sonntags verneint. Aus diesem Anlass werden zwar auf dem Rathaus Platz Luftballone an die Kinder verteilt; es stellt jedoch einen Bestandteil der Veranstaltung dar, diese nach dem Ende des Figurenspiels gemeinsam aufsteigen zu lassen (vgl. den als Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 11.5.2017 vorgelegten, als Blatt 152 in der Gerichtsakte befindlichen Ausdruck sowie dort als Blatt 153 sowie Blatt 156 bis 158 eingehefteten Lichtbilder). Die meisten Besucher dieses Fests treten deshalb auch nach dem Verlassen des Rathausplatzes nicht in besonderer Weise in Erscheinung.

Die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht darüber hinaus auch nicht hinsichtlich derjenigen Teile ihres örtlichen Geltungsbereichs fest, die nicht zu den vorgenannten, besonders attraktiven Einkaufsstraßen gehören. Angesichts des nur begrenzten Besucheraufkommens der beiden anlassgebenden Veranstaltungen, vor allem aber angesichts der Tatsache, dass die Teilnehmer hieran auf dem Hin- und Rückweg nicht in auffallender Weise in Erscheinung treten, entfalten weder der Europanoch der Turamichele-Sonntag jenseits des Rathausplatzes die erforderliche prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum. Erst recht nicht erfüllt ist das Kriterium, dass eine solche Wirkung gegenüber der mit einer Ladenöffnung einhergehenden werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund stehen muss.

Dies gilt auch für die Umgebung der City-Galerie. Zwar befindet sich nach den Ausführungen, die der Vertreter der Polizeiinspektion Augsburg Mitte diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung getätigt hat, in der Nähe dieses Einkaufszentrums ein Parkhaus, das von Personen genutzt werde, die auf dem Rathaus Platz stattfindende Veranstaltungen aufsuchen wollten. In unmittelbarem Zusammenhang damit hat dieser Beamte jedoch - wie bereits zuvor in der von ihm unterzeichneten schriftlichen Auskunft vom 9. Mai 2017 - erneut bekundet, dass Passanten nicht klar dem jeweiligen Fest zuzuordnen seien (vgl. Seite 4 Mitte der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Allein schon aus diesem Grund scheiden auch die Benutzer der Tiefgarage bei der City-Galerie als Anknüpfungspunkt für die Bejahung einer prägenden Ausstrahlung der am Europa- und am Turamichele-Sonntag stattfindenden Veranstaltungen aus. Nur hilfsweise ist deshalb festzuhalten, dass eine ggf. gleichwohl zu bejahende Möglichkeit, diesen Bereich frequentierende Personen in der öffentlichen Wahrnehmung als Besucher dieser Feste zu identifizieren, nicht geeignet wäre, eine prägende Wirkung für das Geschehen im Umgriff der City-Galerie zu bejahen, die die Auswirkungen einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums eindeutig zu dominieren vermöchte. Denn die City-Galerie wird ausweislich des von den Antragstellern vorgelegten Internetausdrucks pro Werktag von (durchschnittlich) 25.141 Personen aufgesucht; bei einer anzunehmenden Öffnung zwischen 9.00 Uhr und 20.00 Uhr entspricht dies einem mittleren stündlichen Besucheraufkommen von mehr als 2.200 Personen. Auch insoweit darf mangels gegenläufiger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass der stündliche Publikumszuspruch bei Gestattung einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums voraussichtlich jedenfalls nicht wesentlich niedriger liegen wird.

Die straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, die die Antragsgegnerin anlässlich des Europa- und des Turamichele-Sonntags zu erteilen pflegt und von denen sie Beispiele als Anlagen zu einem ihrer Schreiben vom 22. Mai 2017 in das Verfahren eingeführt hat, rechtfertigen entgegen ihrem Vorbringen nicht den Schluss, beide Veranstaltungen würden sich nicht nur am Rathaus Platz abspielen. Dies folgt u. a. daraus, dass diese Verwaltungsakte die Gestattung gewerblicher oder sonstiger Betätigungen zum Gegenstand haben, die an die sonntägliche Ladenöffnung anknüpfen und darauf abzielen, das hierdurch ausgelöste Besucheraufkommen zum Vorteil der jeweils zugelassenen Betätigung zu nutzen. Das von Rechts wegen vorgegebene Verhältnis, wonach eine außerhalb des Marktes, der Messe oder der ähnlichen Veranstaltung stattfindende Verkaufstätigkeit Annex zur „Primärveranstaltung“ zu sein hat und ein „Bezug zum Marktgeschehen“ erkennbar sein muss, ist insoweit deshalb ersichtlich nicht gewahrt. Dass die von den Sondernutzungserlaubnissen erfassten Aktivitäten nicht an die Veranstaltungen des Europa- oder des Turamichele-Sonntags, sondern an die gleichzeitigen Ladenöffnungen anknüpfen, folgt deutlich bereits aus den Angaben im Betreff der beispielhaft vorgelegten Bescheide („Saftstand im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntags“ vor einer Gaststätte; „Werbeaktion für das Kurhaustheater im Rahmen des Marktsonntags“ vor einem Bekleidungsgeschäft; „Info- und Verteilerstand für die A... anlässlich des verkaufsoffenen Sonntages am 25.09.16“; „Werbeaktion für den FC Augsburg im Rahmen des Marktsonntages“ vor einem Anwesen in der Bahnhof Straße; Aufstellen einer Hüpfburg als Bestandteil der Veranstaltung „Family Day im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntages“ vor einem Schnellimbissrestaurant). Aber auch soweit aus dem Sondernutzungsbescheid ein unmittelbarer Bezug der gestatteten Betätigung zur sonntäglichen Verkaufstätigkeit eines anderen Gewerbetreibenden nicht erkennbar ist, fehlt es sowohl an einem sachlichen als auch einem örtlichen Zusammenhang mit der jeweiligen Veranstaltung, die die Antragsgegnerin zum Anlass für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen genommen hat. So verhält es sich bei der einem örtlichen Eislaufverein erteilen Erlaubnis, am 7. Mai 2017 auf dem Willy-Brandt Platz ein „Hockeyspiel mit Inlinern“ aufzustellen.

Entfalten die beiden anlassgebenden Veranstaltungen aber keine Ausstrahlungswirkung dergestalt, dass das Gebiet, für das die Antragsgegnerin ein sonntägliches Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet hat, als „Umfeld“ des Europa- bzw. des Turamichele-Sonntags im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) angesehen werden kann, so kommt es auf das Vorbringen der Antragsgegnerin, das in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebene Gebiet stelle nur einen vergleichsweise begrenzten Teil ihres gesamten Stadtgebiets dar, da hiervon nur einer ihrer 17 Stadtteile („Planungsräume“) zur Gänze und vier weitere teilweise erfasst würden, von Rechts wegen nicht an.

3. Die Kostenentscheidung beruht, soweit über die Anträge sachlich zu befinden war, auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen im Sinn der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages aus den vorstehend aufgezeigten Gründen auch hinsichtlich des 7. Mai 2017 für unwirksam hätte erklärt werden müssen, hätte sich das Verfahren insoweit nicht wegen Zeitablaufs erledigt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Tenor

I.

Die Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (ABl S. 185) zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung) vom 6. Juli 1982 (ABl S. 145), zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. August 2009 (ABl S. 235), ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin - eine bundesweit tätige Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst - erstrebt im vorliegenden Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit der am 11. Juni 2015 in Kraft getretenen Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2015 (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 10.6.2015, S. 185) zur Änderung ihrer Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während des allgemeinen Ladenschlusses (Ladenschlussverordnung).

1. Die auf § 14 LadSchlG gestützte Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin gestattete bis zum Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung ein Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen zum einen am Faschingssonntag anlässlich des Faschingstreibens (gegenständlich beschränkt auf Konditorei-, Süß-, Tabak-, Papier- und Schreibwaren sowie Scherzartikel), zum anderen - insofern gegenständlich beschränkt auf Lebens- und Genussmittel, Tabakwaren, Schreibwaren und Reiseandenken sowie räumlich begrenzt auf (Teile von) fünf Stadtbezirke(n) - am ersten Oktoberfestsonntag und am Tag der Deutschen Einheit.

2. Mit Schreiben an den ersten stellvertretenden Bürgermeister der Antragsgegnerin vom 9. Februar 2015 beantragte der C. e.V., dem Einzelhandel innerhalb des Altstadtrings sowie vom Stachus bis zum Hauptbahnhof ein Öffnen der Geschäfte am Sonntag des Stadtgründungsfestes (es fand in jenem Jahr am Samstag, den 13.6.2015, und am Sonntag, den 14.6.2015, statt) zwischen 13.00 Uhr und 18.00 Uhr zu gestatten.

Das für Angelegenheiten des Gewerberechts zuständige Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin erfuhr nach Aktenlage aufgrund einer am 6. Mai 2015 herausgegebenen gemeinsamen Pressemitteilung der Stadtratsfraktionen der Christlich-Sozialen Union in Bayern und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands davon, dass der Wunsch der Unternehmensinitiative C. e.V. von diesen beiden Fraktionen befürwortet werde und eine Sonntagsöffnung bereits am 14. Juni 2015 ermöglicht werden solle.

Am Donnerstag, den 7. Mai 2015, ging dem Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine E-Mail des C. e.V. zu, in der diejenigen Straßen und Plätze bezeichnet wurden, durch die der für eine Sonntagsöffnung freizugebende Teil des Stadtgebiets begrenzt werden sollte.

Mit E-Mails vom 7. Mai 2015 hörte das Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin eine Mehrzahl von Stellen bzw. Organisationen - darunter auch die Antragstellerin - zu dem Vorhaben an. Da der zugrunde liegende Antrag dem Kreisverwaltungsreferat erst am 7. Mai 2015 zugegangen sei und der Stadtrat hierüber bereits am 19. Mai 2015 entscheiden müsse, erbat die Antragsgegnerin eine Äußerung bis Montag, den 11. Mai 2015.

Die Antragstellerin machte am 11. Mai 2015 gegenüber der Antragsgegnerin geltend, die eingeräumte Anhörungsfrist sei unzumutbar. Sie werde am Mittwoch, den 13. Mai 2015, im Rahmen einer Sondersitzung der „Allianz für den freien Sonntag“ eine Position diskutieren und die Antragsgegnerin hiervon umgehend in Kenntnis setzen. In einer E-Mail an die Antragsgegnerin vom 13. Mai 2015 verwies sie auf eine von ihr am 26. Juli 2007 abgegebene schriftliche Äußerung, in der sie sich gegen eine damals aus der Mitte des Stadtrats der Antragsgegnerin vorgebrachte Forderung ausgesprochen hatte, anlässlich des Stadtgründungsfestes und am 1. Adventssonntag verkaufsoffene Sonntage zuzulassen. Sie hatte damals geltend gemacht, die Einzelhandelsbranche im Gebiet der Antragsgegnerin, insbesondere aber in deren Innenstadt, nehme unter den Gesichtspunkten des Umsatzes und der „Kundenfrequenzen“ bundesweit eine Spitzenposition ein. Die außerordentlich hohe wirtschaftliche Kraft des innerstädtischen Einzelhandels lasse sich auch für Aktionen während der regulären Öffnungszeiten nutzen. Auf diese Weise käme es u. a. zu keiner zusätzlichen Belastung der Beschäftigten.

3. Am 20. Mai 2015 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, in die Ladenschlussverordnung die folgende Bestimmung einzufügen:

„§ 5a Stadtgründungsfest

Anlässlich des Stadtgründungsfestes dürfen an dem Sonntag, an dem die Feierlichkeiten stattfinden[,] von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr Verkaufsstellen ohne Beschränkung des Warenangebotes in folgenden Bereichen der Innenstadt geöffnet sein:

Das Gebiet innerhalb der Begrenzung (im Uhrzeigersinn): Bahnhofplatz - Luisenstraße - Elisenstraße - Lenbachplatz - Maximiliansplatz - Platz der Opfer des Nationalsozialismus - Briennerstraße - Odeonsplatz - Residenzstraße - Max-Josef-Platz - Maximilianstraße - Thomas-Wimmer-Ring - Isartor - Frauenstraße - Blumenstraße - Sendlinger Tor - Sonnenstraße - Karlsplatz - Bayerstraße - Bahnhofplatz.“

Bereits am 19. Mai 2015 hatte der Kreisverwaltungsausschuss der Antragsgegnerin einen damit übereinstimmenden Beschluss gefasst.

In der vom Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin zur Vorbereitung der Sitzungen dieser Gremien erstellten Beratungsunterlage wurden die wesentlichen im Schreiben der Antragstellerin vom 26. Juni 2007 vorgetragenen Gesichtspunkte wiedergegeben.

4. In dem am 20. Juli 2015 vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemachten Verfahren nach § 47 VwGO beantragt die Antragstellerin,

festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Änderung der Verordnung über die Freigabe von Verkaufszeiten während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (Ladenschlussverordnung) vom 27. Mai 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 16 vom 10. Juni 2015, unwirksam ist.

Begründet wurde der Antrag damit, dass es zum einen an einer ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin fehle und zum anderen die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG in dem von der Verordnung vorgesehenen Umfang nicht vorlägen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Hinsichtlich der Frage einer ordnungsgemäßen Anhörung verweist sie u. a. darauf, dass nicht ersichtlich sei, inwieweit zusätzliche Informationen die Äußerung der Antragstellerin hätten beeinflussen können. Es könne davon ausgegangen werden, dass die Größe und die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes jedenfalls den in München ansässigen Vertretern der Antragstellerin bekannt seien. Alle anderen wesentlichen Informationen seien ihr in der E-Mail vom 7. Mai 2015 zur Verfügung gestellt worden. Bei einem am 11. Mai 2015 geführten Ferngespräch habe der Leiter der Gewerbeabteilung der Antragsgegnerin der Antragstellerin zudem eine Fristverlängerung bis zum 13. Mai 2015 eingeräumt.

Die Anziehungskraft des Stadtgründungsfestes folge bereits daraus, dass der Veranstalter - das Referat für Arbeit und Wirtschaft der Antragsgegnerin - ein zwischen 300.000 und 500.000 Personen liegendes Besucheraufkommen angemeldet habe, von denen etwa 10.000 jeweils gleichzeitig anwesend sein würden. Diese Zahlen, die der behördlichen Prognose zugrunde gelegt worden seien, seien selbst angesichts der etwa 1.500.000 Einwohner der Antragsgegnerin beträchtlich; sie entsprächen der inzwischen 27-jährigen Erfahrung mit dem Stadtgründungsfest. Auch die flächenmäßige Ausdehnung der Veranstaltung, die vom Odeonsplatz bis zum Rindermarkt und vom Viktualienmarkt bis zur Kaufingerstraße reiche, verdeutliche, dass sie auf einen erheblichen Besucherandrang abziele.

Zwar hafte der Prognose - bezogen auf die weiter entfernte Zukunft - eine gewisse Unschärfe an. Die Ausgestaltung des Stadtgründungsfestes und der Besucherandrang seien jedoch seit 27 Jahren im Wesentlichen konstant geblieben. Mit einer erheblichen Veränderung dieser traditionellen Veranstaltung sei auch künftig nicht zu rechnen. Aufgrund des Wachstums der Gemeinden im Umland der Antragsgegnerin sei andererseits ein Anstieg der Besucherzahlen zu erwarten. Bei einem plötzlichen Bedeutungsverlust des Festes oder bei sonstigen erheblichen Veränderungen sei der Stadtrat zudem gehalten, die Verordnung zu ändern.

Die örtliche Ausdehnung der Sonntagsöffnung orientiere sich streng an den durch das Stadtgründungsfest unmittelbar betroffenen Bezirken. Auch eine Beschränkung des Warensortiments sei aufgrund der prognostizierten Bedürfnisse der Besucher nicht angezeigt gewesen.

Die Antragstellerin hat auf Ersuchen des Gerichts eine von der E. GmbH stammende Ausarbeitung „Frequenzzählung 2014“, auf die sie sich in der mündlichen Verhandlung bezogen hatte, zur Verfügung gestellt. In ihr werden die Ergebnisse einer am Dienstag, den 6. Mai 2014, zwischen 16.00 Uhr und 18.00 Uhr und am Samstag, den 10. Mai 2014, zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an „einzelhandelsrelevanten“ Standorten in Deutschland sowie in Wien durchgeführten Zählung der Personen referiert, die einen in bestimmten Straßen errichteten Zählpunkt passiert hätten. Im Gebiet der Antragsgegnerin fanden solche Erhebungen in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße statt. Hierbei hat sich folgendes ergeben:

Straße

Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Dienstag, den 6.5.2014

Zahl der durchschnittlichen Passanten pro Stunde am Samstag, den 10.5.2014

Kaufingerstraße

8.425

16.653

Neuhauser Straße

8.639

13.787

Theatinerstraße

4.447

5.669

Sendlinger Straße

2.888

5.572

[25] Nach den Angaben in dieser Ausarbeitung der E. GmbH wiesen die Kaufinger- und die Neuhauser Straße an beiden Zähltagen das höchste Passantenaufkommen aller 64 Straßen in den 23 Städten auf, in denen diese Erhebung durchgeführt wurde. Die Theatinerstraße erreichte am 10. Mai 2014 den 22., die Sendlinger Straße am gleichen Tag den 23. Rang.

Die Antragsgegnerin hat eine vom Polizeipräsidium München stammende, nach Samstagen und Sonntagen aufgeschlüsselte Zusammenstellung der Besucherzahlen des Stadtgründungsfestes in den Jahren von 2010 bis 2015 vorgelegt. Sie stellen sich danach wie folgt dar:

Jahr

Samstag

Sonntag

2010

160.000

190.000

2011

120.000

180.000

2012

200.000 - 250.000

200.000 - 250.000

2013

250.000

250.000

2014

275.000

275.000

2015

250.000

200.000

Wegen des am Samstag, den 18. Juni 2011, zu verzeichnenden Rückgang des Besucheraufkommens im Vergleich zum Vorjahr und zu den Folgejahren verwies das Polizeipräsidium auf an jenem Tag herrschendes schlechtes Wetter. Zur Besucherzahl am Sonntag, den 14. Juni 2015, merkte es an: „trotz schlechten Wetters, wegen des verkaufsoffenen Sonntags“. Außerdem führte es aus, eine genaue Zählung der Besucherzahlen sei praktisch nicht möglich gewesen. Sie seien vielmehr durch die Antragsgegnerin als Veranstalterin in Kooperation mit dem polizeilichen Einsatzleiter geschätzt worden.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vom Verwaltungsgerichtshof beigezogenen Unterlagen der Antragsgegnerin verwiesen.

Gründe

Über den Antrag konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden, da sich die Antragstellerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 7. März 2016 und die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 22. März 2016 hiermit einverstanden erklärt haben.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Anwendung des § 5a der Ladenschlussverordnung der Antragsgegnerin (nachfolgend nur „Ladenschlussverordnung“ genannt) in absehbarer Zeit mehr als nur geringfügig (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, B. v. 9.11.1979 - 4 N 1.78 u. a. - BVerwGE 59, 87/102; B. v. 19.2.1992 - 4 NB 11.91 - DVBl 1992, 1099 f.; U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 18) in ihren Rechten verletzt zu werden, wie § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das voraussetzt. Denn da § 5a der Ladenschlussverordnung unbefristete Geltung beansprucht, ist es nicht ausgeschlossen, dass sich jedenfalls auf mittlere Sicht Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an einem von dieser Vorschrift erfassten Sonntag zu arbeiten, gehindert sehen, an Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 17). Unabhängig hiervon birgt § 14 LadSchlG in Verbindung mit der in Bayern vorgenommenen Übertragung der Befugnis zum Erlass von auf diese Vorschrift gestützten Rechtsverordnungen auf die Gemeinden (§ 11 Delegationsverordnung vom 28.1.2014, GVBl S. 22, BayRS 103-2-V) die Gefahr in sich, dass - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 18).

Der Antrag ist auch begründet. Die Änderungsverordnung vom 27. Mai 2015 ist mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer diese Bestimmung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 21 ff.) bedarf, unvereinbar. Dies folgt daraus, dass die Antragsgegnerin die erforderliche Prognose darüber nicht angestellt hat, ob die prägende Wirkung des Stadtgründungsfestes für den öffentlichen Charakter des Sonntags gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, und dass hier auf eine solche Prognose auch nicht verzichtet werden kann mit dem Argument, die Einhaltung dieses Erfordernisses sei offensichtlich.

Um dem durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung - WRV) gewährleisteten Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes Rechnung zu tragen, hat die Rechtsprechung § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG bereits bisher einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für die Gestattung einer Ladenöffnung an Sonn- oder Feiertagen geben können (vgl. z. B. BVerwG, B. v. 18.12.1989 - 1 B 153.89 - GewArch 1990, 143; BayVGH, U. v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - GewArch 2014, 217 Rn. 70 m. w. N.). Erstmals im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht nunmehr ausdrücklich ausgesprochen, dass dieser rechtliche Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U. v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85) noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist vielmehr eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 25). Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts z. B. auf Befragungen zurückgegriffen werden, und es können u. a. Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

1. Dem Erfordernis, sich prognostisch Gewissheit darüber zu verschaffen, dass das von ihr zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen den betroffenen Sonntag - und zwar während der gesamten, unbefristeten Geltungsdauer des § 5a der Ladenschlussverordnung - nicht maßgeblich prägen wird, hat die Antragsgegnerin nicht Rechnung getragen. Sie hat dem Gericht lediglich Zahlen über die Menge der das Stadtgründungsfest frequentierenden Besucher zur Verfügung gestellt. Sie bestätigen zwar die Auffassung der Antragsgegnerin, dass dieses Fest auch ohne gleichzeitige Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst und es „aus sich heraus“ hinreichend attraktiv ist. Hierfür spricht bereits, dass das Stadtgründungsfest nach glaubhafter Darstellung der Antragsgegnerin (vgl. die beiden letzten Absätze auf Seite 7 der Antragserwiderung vom 28.8.2015) vor dem Jahr 2015, in dem es an einem der beiden Veranstaltungstage erstmals mit einer Sonntagsöffnung von Ladengeschäften einherging, bereits 34 Mal stattgefunden hat.

Nicht vergewissert hat sich die Antragsgegnerin im Vorfeld des Normerlasses demgegenüber darüber, wie sich die von ihr zugelassene Öffnung von Verkaufsstellen auf den Charakter der hiervon betroffenen Sonntage auswirken wird. Insbesondere hat sie keine Prognose darüber angestellt, wie viele Menschen an den Sonntagen des Stadtgründungsfests denjenigen Teil des Stadtgebiets, für den die in § 5a der Ladenschlussverordnung getroffene Regelung gilt, voraussichtlich in der ausschließlichen Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen. Dass dahingehende Überlegungen unterblieben sind, folgt nicht nur aus dem vollständigen Schweigen der im Normerlassverfahren angefallenen Akten hinsichtlich dieses Gesichtspunkts, sondern auch aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin auch während des gerichtlichen Verfahrens keine diesbezüglichen Daten nachgereicht hat, obgleich der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten mit Schreiben vom 10. Februar 2016 ausdrücklich auf die Bedeutung des vorgenannten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 für die vorliegend zu treffende Entscheidung hingewiesen hat. Die Tatsache, dass das Bundesverwaltungsgericht die Forderung, wonach sich der eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen zulassende Träger öffentlicher Gewalt über das voraussichtliche Käuferaufkommen (und nicht nur - wie bisher - über den ausreichenden Besucherzustrom zur anlassgebenden Veranstaltung) sowie allgemein über die Folgen seiner Entscheidung für den Charakter der betroffenen Sonntage Gewissheit verschaffen muss, erst nach dem Erlass der vorliegend verfahrensgegenständlichen Norm aufgestellt hat, ändert nichts an ihrer Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Fall. Da gerichtliche Entscheidungen auch dann, wenn sie ein von Rechts wegen bestehendes Gebot erstmals aussprechen, nur ein Erfordernis zum Ausdruck bringen, das der Rechtsordnung schon bisher - gleichsam „verborgen“ - immanent war, beansprucht die einschränkende Auslegung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 23 ff.) vorgenommen hat, um dem aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV resultierenden Schutzauftrag Rechnung zu tragen, auch im vorliegenden Fall Beachtung.

2. Das Fehlen einer Selbstvergewisserung der Antragsgegnerin darüber, ob das alljährlich zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag des Stadtgründungsfestes den öffentlichen Charakter dieser Sonntage voraussichtlich nicht maßgeblich prägen wird, steht der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnung allerdings nicht zwingend entgegen. Möglicherweise hat sich der Verwaltungsgerichtshof zum einen im vorliegenden Normenkontrollverfahren auf die Überprüfung der Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung zu beschränken. Zum anderen könnte trotz der unterbliebenen Erhebung belastbarer Zahlen über das voraussichtliche Käuferaufkommen an den betroffenen Sonntagen und der fehlenden prognostischen Würdigung der Auswirkungen dieses Aufkommens auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage durch die Antragsgegnerin offensichtlich feststehen, dass sich die jeweils am zweiten Tag des Stadtgründungsfests erlaubte Ladenöffnung auch auf mittlere und lange Sicht als bloßer Annex dieser Veranstaltung darstellen würde. Jedenfalls die zweite Voraussetzung ist im vorliegenden Fall aber nicht gegeben.

a) Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs des Normgebers setzt bei untergesetzlichen Vorschriften eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht bestehen (BVerwG, U. v. 26.4.2006 - 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16). Fehlen solche gesetzlichen Abwägungsdirektiven, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm nicht mit Mängeln im Abwägungsvorgang begründet werden. Entscheidend ist alsdann allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (BVerwG, B. v. 3.5.1995 - 1 B 222.93 - GewArch 1995, 425/426; B. v. 30.4.2003 - 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128/150; U. v. 26.4.2006 a. a. O. Rn. 16). Ob dies auch im vorliegenden Fall gilt, lässt der Verwaltungsgerichtshof offen. Offen bleiben kann daher auch, ob das im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) aufgestellte Erfordernis, wonach ein Träger öffentlicher Gewalt, wenn er von der in § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG enthaltenen Verordnungsermächtigung Gebrauch macht, zusätzlich zur Beurteilung der Eigenattraktivität der anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG eine Prognose über den zu erwartenden Zustrom ausschließlich kaufinteressierter Personen sowie allgemein über die Auswirkungen der Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage anzustellen hat, als richterrechtlich entwickeltes Erfordernis angesehen werden muss, das einer gesetzlichen Abwägungsdirektive im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtsvom 26. April 2006 (6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16) gleichsteht.

b) Auch wenn sich der Prüfungsumfang des Verwaltungsgerichtshofs vorliegend auf eine ausschließliche Kontrolle der Ergebnisrichtigkeit des § 5a der Ladenschlussverordnung zu beschränken hätte, kann die verfahrensgegenständliche Verordnung nicht erhalten werden. Denn nach dem Gesamtergebnis des gerichtlichen Verfahrens kann nicht davon gesprochen werden, die Erfüllung derjenigen Voraussetzungen, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 23 ff.) zu dem Erfordernis einer hinreichend attraktiven anlassgebenden Veranstaltung im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hinzutreten müssen, stehe offensichtlich fest.

Vorliegend kann trotz des erheblichen Besucherzustroms, den das Stadtgründungsfest auslöst, nicht als offensichtlich gelten, dass ein am jeweiligen Sonntag dieser Veranstaltung gestattetes Offenhalten von Verkaufsstellen den öffentlichen Charakter dieses Tages nicht maßgeblich prägen und die Ladenöffnung sich deswegen auf Dauer zweifelsfrei als bloßer Annex des Festes darstellen werde. Diese Annahme verbietet sich vor allem angesichts der seitens der Antragstellerin in das Verfahren eingeführten Informationen über die werktägliche Frequentierung von vier der Straßen, die innerhalb des in § 5a der Ladenschlussverordnung umschriebenen Gebiets liegen, aber auch angesichts des weiteren Vortrags der Antragstellerin, die von dem gestatteten Offenhalten von Verkaufsstellen erfassten Verkaufsflächen überwögen um ein Vielfaches die Veranstaltungsflächen des Stadtgründungsfestes (vgl. zur Bedeutung dieses Umstands BVerwG, U. v. 11.11.2015 a. a. O. Rn. 39). Diesem Vortrag der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin nicht entgegen getreten. Der Vortrag ist auch nicht von vornherein unplausibel; er steht der Feststellung offensichtlicher Ergebnisrichtigkeit der strittigen Verordnung entgegen.

Dass es grundsätzlich zulässig ist, auf die an Werktagen üblichen Besucherzahlen zurückzugreifen, um Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, mit welchem Käuferaufkommen für den Fall einer Ladenöffnung ungefähr zu rechnen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a. a. O. Rn. 25) ausdrücklich festgehalten. Die in der Untersuchung der E. GmbH mitgeteilten Erhebungsergebnisse spiegeln zwar unmittelbar nicht die Zahl der Käufer wieder, die sich während der Erhebungszeiträume in den vier Straßen aufgehalten haben, die - bezogen auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin - Gegenstand dieser Studie waren; vielmehr wurden im Rahmen der vorgenommenen Zählung undifferenziert Passanten erfasst. Gleichwohl lässt diese Ausarbeitung Schlüsse auf die Menge der Personen zu, die im Umgriff der vier in die Betrachtung einbezogenen Straßen liegende Ladengeschäfte als Käufer bzw. Kaufinteressenten aufgesucht haben oder aufsuchen wollten. Von einer deutschlandweiten Spitzenstellung der Attraktivität für den Einzelhandel kann gesprochen werden.

Von den beiden Tagen, auf die sich die von der E. GmbH veranlasste Erhebung erstreckte, sind im vorliegenden Zusammenhang die Angaben über das Passantenaufkommen am Samstag von besonderer Bedeutung. Denn der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem verkaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kommen, könnte dem Bevölkerungsteil ähneln, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsucht.

Sowohl der Samstag, an dem die vorerwähnte Erhebung durchgeführt wurde, als auch die hierfür gewählte Uhrzeit erscheinen geeignet, das durchschnittliche Passantenaufkommen zu erfassen. Denn die erste Maihälfte ist weder durch eine urlaubsbedingte Abwesenheit eines größeren Teils der ortsansässigen Bevölkerung noch durch die Präsenz eines herausragend hohen Touristenaufkommens in München gekennzeichnet. Da sich die Witterung am 10. Mai 2014 nach den Angaben auf Seite 7 der Ausarbeitung der E. GmbH als eine Mischung aus Sonnenschein und Bewölkung darstellte, fand die Zählung an einem Tag statt, bei dem nicht davon ausgegangen werden kann, er sei durch einen besonderen „Drang ins Grüne“ geprägt gewesen, an dem das Wetter andererseits aber auch nicht so ungünstig war, als dass sich die Nutzung dieses Tages zur Erledigung von Einkäufen nachgerade aufgedrängt hätte.

Aus der Tabelle auf Seite 7 dieser Unterlage geht hervor, dass auf allen vier Straßen, auf die sich die Erhebung der E. GmbH - bezogen auf das Gebiet der Antragsgegnerin - erstreckte, am 10. Mai 2014 zwischen 12.00 Uhr und 14.00 pro Stunde im Durchschnitt zusammen 41.681 Personen unterwegs waren.

Keine der vier im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Straßen erfüllt in erheblichem Umfang die Funktion einer bloßen „Transitstrecke“ für Fußgänger dergestalt, dass eine beträchtliche Zahl von Menschen dort nur deswegen unterwegs ist, um ein Ziel zu erreichen, das jenseits des Endpunkts dieser vier Straßen liegt.

Um von der Zahl von durchschnittlich 41.681 Passanten pro Stunde zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr an einem Samstag auf die Menge der Menschen schließen zu können, die Geschäfte in der Umgebung der vier vorgenannten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen wollen, muss zwar berücksichtigt werden, dass ein nicht unerheblicher Teil der Personen, die bei der von der E. GmbH veranlassten Erhebung entweder in der Kaufinger- oder in der Neuhauser Straße als Passanten erfasst wurden, u. U. wenig später in der jeweils anderen dieser beiden Straßen unterwegs ist. Wenn aber davon ausgegangen werden muss, dass die durchschnittliche Zahl der Menschen, die sich am 10. Mai 2014 im Verlauf einer Stunde in der Kaufinger-, der Neuhauser, der Theatiner- und der Sendlinger Straße in Kaufabsicht aufgehalten haben, hinter der Menge der Personen zurückgeblieben ist, die in der von der E. GmbH veranlassten Untersuchung insoweit als Passanten erfasst wurden, so darf andererseits nicht außer Betracht bleiben, dass das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet weit über diese vier Straßen hinausreicht. Die nach dem Vorgesagten gebotene Verringerung der Zahl von 41.681 durchschnittlich gezählten Passanten pro Stunde in den vier Münchner Haupteinkaufsstraßen ist deshalb wegen der gebotenen Berücksichtigung des werktäglichen Käuferaufkommens in dem übrigen von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiet im Gegenzug wieder deutlich nach oben hin anzuheben.

Angesichts des Käuferaufkommens, das der Geltungsbereich der strittigen Verordnung an einem verkaufsoffenen freien Tag anzuziehen vermag, kann nicht von der offensichtlichen Ergebnisrichtigkeit dieser Verordnung ausgegangen werden. Da diese anlassgebende Veranstaltung ausweislich der Angaben, die sich in dem von der Antragsgegnerin herausgegebenen, das Stadtgründungsfest des Jahres 2015 betreffenden Flyer (Blatt 26 der als Anlage zu ihrem Schreiben vom 8.2.2016 vorgelegten Heftung) finden, am Sonntag von 10.00 Uhr bis 21.00 Uhr dauert, errechnet sich auf der Grundlage der vom Polizeipräsidium München mitgeteilten sonntäglichen Zahlen selbst für das Jahr 2014, in dem mit 275.000 Besuchern seit dem Beginn dieses Jahrzehnts der höchste Zustrom zu verzeichnen war, eine durchschnittliche stündliche Frequentierung des Fests durch 21.154 Menschen. Um dem Erfordernis des quantitativen Überwiegens des durch die anlassgebende Veranstaltung ausgelösten Besucheraufkommens gegenüber der Menge der Personen, die „allein“ wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154 Rn. 25), Rechnung zu tragen, müsste die Zahl der Personen, die das von § 5a der Ladenschlussverordnung erfasste Gebiet pro Stunde im Durchschnitt ausschließlich zu dem Zweck aufsuchen, dort Einkäufe zu tätigen, auf Dauer unter diesem Wert liegen. Das würde annähernd eine Halbierung der Zahl von 41.681 Passanten erfordern, die am 10. Mai 2014 allein in der Kaufinger-, Neuhauser, Theatiner- und Sendlinger Straße innerhalb einer Stunde durchschnittlich gezählt wurden. Gerade angesichts der Tatsache, dass zu dem dortigen Menschenaufkommen noch jene Personen hinzuzurechnen sind, die an einem aus Anlass des Stadtgründungsfests zugelassenen verkaufsoffenen Sonntag andere Teile des von § 5a der Ladenschlussverordnung erfassten Gebiets als die vier vorerwähnten Straßen in Kaufabsicht aufsuchen, kann dies nicht als offensichtlich gewährleistet angesehen werden.

Gleiches gälte, sollte die Menge der auf dieser Veranstaltung gleichzeitig anwesenden Personen kleiner sein als sie sich dann ergibt, wenn das von der Antragsgegnerin und dem Polizeipräsidium genannte Besucheraufkommen im Wege einer arithmetischen Mittelung gleichmäßig auf alle Stunden des Fests verteilt wird. Insoweit fällt vor allem ins Gewicht, dass die Antragsgegnerin selbst die Zahl der auf dem Stadtgründungsfest synchron anwesenden Menschen nur mit „bis zu 10.000“ angibt (vgl. Seite 6 ihrer Antragserwiderung vom 28.8.2015). Für die Richtigkeit dieser Einschätzung könnte sprechen, dass in dem vom 13. April 2015 stammenden Antrag auf Festsetzung des Jahrmarkts, der parallel zu diesem Fest auf denselben Flächen abgehalten wird, die Zahl der gleichzeitig anwesenden Personen mit höchstens 8.000 bis 10.000 angegeben wurde.

Ausschlaggebend dafür, ob ein Sonntag, an dem eine Ladenöffnung zugelassen wurde, maßgeblich durch die anlassgebende Veranstaltung geprägt wird, ist zudem nicht deren Gesamtbesucheraufkommen, sondern die Menge der Veranstaltungsteilnehmer, die sich während des gestatteten Offenhaltens von Verkaufsstellen an Ort und Stelle befinden. Denn eine sonntägliche Ladenöffnung entfaltet auch dann eine maßgeblich prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter des betroffenen Tages, wenn zwar der Zustrom zur anlassgebenden Veranstaltung insgesamt größer ist als die Zahl der Kaufwilligen, dieser Zustrom schwerpunktmäßig jedoch zu anderen Zeiten als während der Stunden der Ladenöffnung (z. B. am Vormittag oder in den Abendstunden) erfolgt.

Die Frage, ob die Flächen, die nicht an die Straßen angrenzen, auf denen das Stadtgründungsfest abgehalten wird, überhaupt in die Regelung des § 5a der Ladenschlussverordnung einbezogen werden durften (das setzt nach den Ausführungen in der Randnummer 25 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 [8 CN 2.14 - GewArch 2016, 154] voraus, dass der Bezug eines dort zugelassenen Offenhaltens von Verkaufsstellen zum Marktgeschehen erkennbar bleibt), bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

3. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichtshofs, die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose selbst anzustellen. Der Verwaltungsgerichtshof ist auch nicht verpflichtet, im vorliegenden Rechtsstreit die Tatsachen zu ermitteln, auf deren Grundlage die Antragsgegnerin alsdann die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a. a. O.) erforderliche Prognose anstellen könnte.

Das Gericht könnte die Sache auch nach der Durchführung einer aufwändigen Beweiserhebung nicht von sich aus spruchreif machen. Wären nämlich die Zahl der Geschäftsinhaber, die sich an einer am Sonntag des Stadtgründungsfest ermöglichten Ladenöffnung beteiligen wollen, und der von ihnen erwartete Käuferzustrom bekannt, so müsste sich dem noch die erforderliche Prognose darüber anschließen, wie sich diese Faktoren auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage - und zwar auch auf mittlere und lange Sicht - auswirken werden. Die Vornahme dieser Einschätzung aber obliegt zunächst demjenigen Träger öffentlicher Gewalt, der eine auf § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG gestützte Verordnung zu erlassen beabsichtigt; die Aufgabe der Gerichte beschränkt sich in diesem Zusammenhang darauf, die Richtigkeit der Anknüpfungstatsachen zu überprüfen, die der Prognose zugrunde gelegt wurden, sowie deren methodengerechte Erstellung und ihre sachliche Vertretbarkeit zu kontrollieren.

Das Gericht beschränkt sich daher auf die Feststellung, dass der Mangel, der der verfahrensgegenständlichen Änderungsverordnung wegen der unterbliebenen Vergewisserung der Antragsgegnerin über die Auswirkungen der von ihr zugelassenen sonntäglichen Ladenöffnung auf den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags anhaftet, nicht unbeachtlich ist; es ist nämlich nicht offensichtlich, dass diese Norm gleichwohl im Ergebnis mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GG).

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

Tenor

I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist insoweit unwirksam, als sie sich auf die Jahre von 2018 bis 2021 bezieht.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist unwirksam.

III. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Unwirksamkeit der am 19. Januar 2017 erlassenen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages, soweit sich diese Verordnung Geltung für die Zukunft beimisst, und der vom 30. Januar 2017 stammenden Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (beide bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22)

1. Bei der Antragstellerin zu 1) handelt es sich um eine Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst.

Der Antragsteller zu 2) - ein eingetragener Verein - bezeichnet sich in der Präambel seiner Satzung als eine selbständige Vereinigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Aus seinem Selbstverständnis, „lebendiger Teil der Kirche zu sein und in der Arbeiterbewegung zu wurzeln“, sei er „politische Bewegung, Selbsthilfebewegung, Bildungs- und Aktionsbewegung sowie internationale Bewegung“; er sieht seine satzungsmäßige Tätigkeit als „Wesens- und Lebensäußerung der Katholischen Kirche“ an. Gemäß § 3 Nr. 1 der Satzung verfolgt er eine sozial- und berufspolitische Zielsetzung; § 3 Nr. 2 der Satzung zufolge liegt sein Zweck in der Förderung der Erziehung, der Volks- und Berufsbildung. Wegen der in der Satzung im Einzelnen hervorgehobenen Ziele und Aufgaben des Antragstellers zu 2) und der Instrumente, mit denen er diese Zwecke insbesondere zu verwirklichen sucht, wird auf § 3 Nrn. 3 und 4 der Satzung verwiesen.

2. Im Gebiet der Antragsgegnerin galten bis einschließlich des Jahres 2014 Verordnungen, die aus Anlass des Europatages sowie des Turamichele-Festes ein Offenhalten von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet (u. U. mit Ausnahme eines einzelnen Ortsteils) zuließen.

3. Am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die sich Geltung nur für Sonntag, den 3. Mai 2015, beilegte. Als Umfeld des Europatages legte sie das von folgenden Straßen und Plätzen eingeschlossene Gebiet fest:

Stetten Straße, Eserwall Straße, Rote-Torwall Straße, Rembold Straße bis Provino Straße, Provino Straße bis Nagahama Allee, Nagahama Allee bis Schäfflerbach Straße, Schäfflerbach Straße bis Argon Straße, Argon Straße, Jakobertor Platz, Oblatterwall Straße, Bert-Brecht Straße bis Klaucke Straße, Klaucke Straße bis Brücken Straße, Brücken Straße, Stephingerberg, Pfärrle, Am Fischertor, Thomm Straße, Liebig Straße, Senkelbach Straße, Holzbach Straße, Rosenau Straße bis Stetten Straße.

Ebenfalls am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die nur für Sonntag, den 27. September 2015, galt und die das Umfeld des Turamichele-Festes wie folgt begrenzte:

Oberbürgermeister-Müller-Ring (zwischen Wertach und Rumpler Straße), Rumpler Straße bis Haunstetter Straße, Haunstetter Straße (zwischen Rumpler Straße und Inverness Allee), Inverness Allee (bis Friedberger Straße), Friedberger Straße bis Berliner Allee, Berliner Allee bis Hans-Böckler Straße, Stadtbach Straße bis zur Sebastian Straße, Sebastian Straße, Riedinger Straße bis Dieselbrücke, entlang der Wertach bis Oberbürgermeister-Müller-Ring.

In einer E-Mail vom 13. Februar 2015 trug der Geschäftsführer der „City Initiative Augsburg“, der eigenem Bekunden zufolge hierbei auf Bitten der ersten stellvertretenden Bürgermeisterin der Antragsgegnerin handelte, Gesichtspunkte an das Ordnungsreferat der Antragsgegnerin heran, die seines Erachtens eine Ausweitung des „Europa-Marktsonntages“ 2015 auf alle Stadtteile der Antragsgegnerin rechtfertigen würden. Dieser E-Mail zufolge sollte am 3. Mai 2015 parallel zum Europatag ein Innenstadtfest stattfinden.

In einer Ausarbeitung vom 16. Februar 2015 wies eine Juristin der Antragsgegnerin u. a. darauf hin, dass der Europatag und das Innenstadtfest als solche - auch ohne die Öffnung von Ladengeschäften - „einen enormen Besucherstrom anziehen“ müssten. Eine dahingehende „nachweisbare Prognose“ gelinge der Antragsgegnerin „vielleicht gerade noch für den Innenstadtbereich, schwerlich aber für den gesamten Außenbereich und das gesamte Stadtgebiet“. In diesem Vermerk heißt es u. a.: „Der Europamarkt ist ohne Tradition und Grenze. Von einer Art ‚Markt‘ kann hier also fast nicht die Rede sein.“

Am 26. März 2015 richtete der Handelsverband Bayern ein Schreiben an den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, in dem er ausführte, die grundsätzliche Einschränkung der Bereiche, innerhalb derer am Europa-Marktsonntag und am Turamichele-Marktsonntag ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, könne „aus rechtlichen Gründen zumindest nachvollzogen werden, aus verbandspolitischen Gründen und im Interesse unserer Mitglieder jedoch nicht.“ Unabhängig hiervon sei nicht erkennbar, warum für den Europa-Marktsonntag ein kleinerer Umgriff als für den Turamichele-Marktsonntag angesetzt worden sei. Da Gewerbetreibenden „ohne tatsächliche Not eine verlässliche Umsatzerwartung in erheblicher Höhe genommen“ worden sei, werde wenigstens um eine Korrektur der nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Gebietsausweisung gebeten.

Am 3. April 2015 erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin daraufhin, gestützt auf Art. 37 Abs. 3 GO, eine Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 13. November 2014. Sie gestattete einen Verkauf von Waren innerhalb des gleichen Gebiets wie die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014. In einem Vermerk vom 31. März 2015 hielt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin u. a. fest, die Verwaltung der Antragsgegnerin habe festgestellt, dass aufgrund des umfangreichen Rahmenprogramms des Europatages am 3. Mai 2015 der bislang in der Verordnung festgesetzte Einzugsbereich zu eng gefasst worden sei; es erscheine angezeigt, diesen dem Einzugsbereich des Turamichele-Fests anzugleichen.

4. Am 11. Januar 2016 erließ die Antragsgegnerin Verordnungen, die ein Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 3. April 2016, anlässlich der Georgi-Dult und am Sonntag, den 25. September 2016, anlässlich des Turamichele-Festes in dem gleichen räumlichen Umfang zuließen, der sich aus den Verordnungen vom 13. November 2014 (hinsichtlich des Europatages in der Fassung der Änderungsverordnung vom 3.4.2015) ergab.

5. Am 15. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die vorliegend verfahrensgegenständlichen Verordnungen, die vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (zunächst) jeweils am 19. Januar 2017 ausgefertigt wurden. § 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages lautet:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum ‚Europatag‘ dürfen am Sonntag, den 07.05.2017, 06.05.2018, 05.05.2019, 03.05.2020 und 02.05.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Europatages‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an jedermann anbieten.“

§ 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes bestimmt:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum Turamichele-Fest dürfen am Sonntag, den 01.10.2017, 30.09.2018, 29.09.2019, 27.09.2020 und 26.09.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Turamichele-Festes‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an anbieten.“

§ 2 beider Verordnungen legte in der zunächst ausgefertigten Fassung als „Umfeld des Europatages“ das gleiche Gebiet fest, das u.a. in der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014 hierfür vorgesehen war.

Wegen der Erwägungen, die die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Rechtfertigung der darin getroffenen Regelungen anstellte, wird auf die von der Verwaltung der Antragsgegnerin u. a. für die Sitzung ihres Stadtrats am 15. Dezember 2016 erstellte Beschlussvorlage verwiesen.

Die im Vorfeld der Beschlussfassung dieses Gremiums angehörte „Allianz für den freien Sonntag“, der beide Antragsteller angehören, machte geltend, den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183) enthaltenen Vorgaben werde nur eine deutlich stärker eingegrenzte Ladenöffnung gerecht. Auch die Antragstellerin zu 1) selbst widersprach der geplanten Verordnung, da sie gegen das Gesetz über den Ladenschluss verstoße. Der Antragsteller zu 2) trat den geplanten Verordnungen unter Hinweis auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) entgegen. Das Bischöfliche Ordinariat Augsburg und das Evangelisch-Lutherische Dekanat Augsburg erhoben gegen den Entwurf der Verordnung keine Einwände. Die Industrie- und Handelskammer Schwaben merkte in ihrer Stellungnahme an, beim Europatag und beim Turamichele-Fest sei erfahrungsgemäß ein großer Besucherstrom zu erwarten.

Nach erfolgter Ausfertigung der Verordnungen wurde bemerkt, dass auch § 2 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes mit den Worten „Umfeld des Europatages im Sinne dieser Verordnung ist …“ begann. Diese Verordnung wurde daraufhin am 30. Januar 2017 durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin erneut ausgefertigt, nachdem im Verordnungstext die vorbezeichneten Worte durch die Wendung „Umfeld des Turamichele-Festes im Sinne dieser Verordnung ist …“ ersetzt worden waren.

6. Am 13. März 2017 leiteten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Verfahren nach § 47 VwGO mit dem Ziel ein, die Unwirksamkeit beider Verordnungen festzustellen.

Hinsichtlich der Antragsbefugnis verweist der Antragsteller zu 2) darauf, dass auch er Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG und zusätzlich wohl des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG sei. Unter dem letztgenannten Blickwinkel sei es nicht erforderlich, dass eine Vereinigung als Gewerkschaft Tarifvereinbarungen abschließe. Der Antragsteller zu 2) habe fortlaufend zu Themen des Arbeitslebens Stellung bezogen und im Interesse der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen seiner Mitglieder immer wieder auf politische und gesellschaftliche Akteure eingewirkt. Hinzu trete seine „verkündende“ Tätigkeit, die ihren Ausdruck u. a. in der Veranstaltung von Gottesdiensten und Wallfahrten finde. Da seine Zweckbestimmung darin bestehe, religiöses Leben und religiöse Grundsätze im Arbeitsleben zu etablieren sowie den katholischen Glauben zu verbreiten und ihn im Alltag zu verankern, sei er darüber hinaus Träger der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 GG.

In der Sache bringen die Antragsteller vor, in der Innenstadt der Antragsgegnerin befänden sich bedeutende Einkaufsstraßen wie z.B. die Maximilian-, die Anna-, die Bürgermeister-Fischer- und die Bahnhof Straße. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang auf eine von ihnen auszugsweise vorgelegte Ausarbeitung der Fa. E..., in der die Ergebnisse von am Dienstag, den 14. April 2015, und am Samstag, den 18. April 2015, in den vier vorgenannten Straßen sowie in der Philippine-Welser Straße durchgeführten Passantenzählungen referiert werden. Hierbei hätten sich folgende Frequentierungen pro Stunde ergeben:

Maximilian Straße

Anna Straße

Bürgermeister- Fischer Straße

Bahnhof Straße

Philippine-Welser Straße

Dienstag, 14.4.2015

2.056

1.225

1.355

2.012

1.250

Samstag,

18.4.2015

2.768

2.189

2.139

2.078

2.135

Der vorgenannten Ausarbeitung der Fa. E... zufolge stellt die Augsburger Bahnhof Straße eine „1a-Einzelhandelslage“ dar. Die angrenzenden 1a-Lagen verbänden den Königs Platz mit den auch touristisch stark frequentierten Plätzen Moritz Platz und Rathaus Platz. Der Ausbau der Fußgängerzone habe die Attraktivität der 1a-Lagen erneut steigern können. Der Einzugsbereich des Augsburger Einzelhandelsmarktes umfasse ca. 600.000 Einwohner mit durchschnittlicher Kaufkraft. In der Innenstadt befänden sich rund 40% der im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Retail-Flächen; der Umsatz dort betrage etwa das Doppelte im Vergleich zu Städten vergleichbarer Größe. Die Antragsgegnerin gehöre zur florierenden Metropolregion München; bemerkenswert hoch sei die „Modezentralität“.

Die Antragsteller verweisen ferner auf einen von ihnen vorgelegten Presseartikel, in dem die Ergebnisse einer Passantenzählung dargestellt werden, die die Universität Augsburg zwischen dem 2. und dem 4. Juni 2016 an zwölf Standorten in der Innenstadt der Antragsgegnerin jeweils von 10.00 Uhr bis 20.00 Uhr durchgeführt habe. An den Zähltagen seien danach mehr als 371.000 Personen „in die Stadt“ gekommen. Das stärkste Menschenaufkommen sei am Samstag, den 4. Juni 2016, „in der Mittagsstunde bis 13.00 Uhr“ in der Anna Straße mit mehr als 3.600 Passanten festzustellen gewesen; zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr seien über 3.200 Personen pro Stunde gezählt worden.

Was den Europatag am 7. Mai 2017 anbetreffe, so habe die Antragsgegnerin noch im März 2017 auf ihrer Website unter der Überschrift „Teilnehmer gesucht“ dazu aufgerufen, sich hieran zu beteiligen; der im Jahr 2016 an einem Samstag abgehaltene Europatag habe sowohl nach der Darstellung in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 als auch ausweislich von Lichtbildern, die sich dem Internet entnehmen ließen, nur eine „eher überschaubare“ Resonanz ausgelöst. Die als „Europafest“ bezeichnete Veranstaltung präge die von ihr erfassten Sonntage nicht in allen Bereichen, die von der sich hierauf beziehenden Verordnung erfasst würden; insbesondere hinsichtlich der wichtigen Einkaufsstraßen und der City-Galerie erscheine dies ausgeschlossen. Es sei nicht erkennbar, wie sich die ausschließlich auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen auf die weiter entfernt liegenden, von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Teile des Stadtgebiets auswirken könnten. Gegen eine prägende Wirkung spreche ferner ganz offensichtlich das Ungleichgewicht zwischen der Fläche des Rathausplatzes von ca. 3.600 m² und den begünstigten, etwa 158.000 m² umfassenden Verkaufsflächen. Hinzu komme, dass kein thematischer Bezug zwischen den anlassgebenden Veranstaltungen und den Waren bestehe, die während der Sonntagsöffnungen verkauft werden dürften; die Antragsgegnerin habe das zulässige Sortiment in keiner Weise eingeschränkt.

Die Antragsteller beantragen bei Schluss der mündlichen Verhandlung

1. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, insoweit unwirksam ist, als sie sich auf die in der Zukunft liegenden verkaufsoffenen Sonntage bezieht;

2. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, unwirksam ist.

Soweit ihr Antrag ursprünglich darauf abzielte, die Unwirksamkeit der erstgenannten Verordnung auch insoweit festzustellen, als diese Norm den im Mai 2017 abgehaltenen Europa-Marktsonntag zum Gegenstand hatte, erklärten die Antragsteller ihn in der mündlichen Verhandlung mit Zustimmung der Antragsgegnerin für erledigt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin könne „prognostisch Gewissheit darüber verschaffen“, dass das durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen die betroffenen Sonntage nicht maßgeblich prägen werde; eine solche Prognose dürfe auch während des Gerichtsverfahrens nachgereicht werden. Es sei der Antragsgegnerin freigestellt, worauf sie ihre Prognose gründe. Sie habe sich insoweit auf die Erfahrungswerte der letzten Jahre, nicht aber auf Zahlen mit wenig Aussagekraft gestützt. Denn niemand könne exakte Daten darüber zur Verfügung stellen, wie viele Menschen an den betroffenen Sonntagen „die Stadt“ in der ausschließlichen Absicht aufsuchen würden, dort Einkäufe zu tätigen, da die Motivation, warum jemand eine Veranstaltung aufsuche, „nicht erklärbar“ sei. Nach der Einschätzung der Antragsgegnerin würden sich ihre Einwohner und die Besucher deswegen „in die Stadt“ begeben, weil dort anlässlich des Europatages und des Turamichele-Festes viele unterhaltsame Attraktionen geboten würden und man Menschen treffe. Es könne mit Sicherheit verneint werden, dass irgendjemand an Marktsonntagen „die Stadt“ aufsuche, weil er z.B. Kleider für die Kinder oder einen Kochtopf benötige. Dafür seien „die Stadt und die Geschäfte … auch viel zu voll“; es wäre sehr unpraktisch und ungemütlich, an einem solchen Tag den werktäglichen Einkauf zu erledigen. Markttage seien im Gebiet der Antragsgegnerin ein „Riesenfest“; die Markt- und Themenstände des Europatages und der Turamichele-Festes würden mit der Stadt, die mit „Luftballons und Girlanden geschmückt“ sei, „verschmelzen“. Seit dem Jahr 2017 sei die Antragsgegnerin Partnerin der Bürgerbewegung „Pulse of Europe“; die Begeisterung für diese Bewegung sei im Gebiet der Antragsgegnerin zunehmend spürbar. Das Turamichele-Fest bilde seit jeher ein „Muss“ für die Bürger der Antragsgegnerin, aber auch für die Bewohner von Nachbargemeinden; Schulkinder und andere Kindergruppen würden mit Omnibussen anreisen, um dieser traditionellen Veranstaltung beizuwohnen.

Der im Verlauf der zurückliegenden Jahre ergangenen Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin durch die „extreme“ Verkleinerung des Bereichs, in dem ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, Rechnung getragen. Einer noch kleineren Bemessung des begünstigten Gebiets stünden u. a. sicherheitsrechtliche Überlegungen entgegen. Aufgrund der Vielzahl an zu erwartenden Besuchern könne dem Andrang nur begegnet werden, wenn man die Öffnung von Verkaufsstellen „in vernünftigem Umfang“ über den Kern der Innenstadt hinaus zulasse. Zum Wohle der streitgegenständlichen Veranstaltungen, aber auch des innerstädtischen Einzelhandels sei es geboten, „den weiteren fußläufig erreichbaren Handel“ mit einzubeziehen.

Im Übrigen habe die Rechtsprechung während der zurückliegenden Jahre außer Acht gelassen, dass § 14 LadSchlG dem grundsätzlichen Gebot, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, bereits durch die Zulassung nur einer begrenzten Zahl von Marktsonntagen unter Ausklammerung des Monats Dezember Rechnung trage. Das hohe Gut der Sonntagsruhe berücksichtige das Gesetz ferner durch die Beschränkung der Öffnungszeit auf fünf Stunden während des Sonntagnachmittags. Das Ladenschlussgesetz stelle einen Kompromiss zwischen den Interessen des Einzelhandels, der dort Beschäftigten und der Verbraucher dar. Der Kompromissgedanke sei mittlerweile derart in den Hintergrund gerückt, dass Marktsonntage allgemein gefährdet seien. Der Gesetzgeber habe sie jedoch in begrenzter Zahl und in begrenztem Umfang ermöglichen wollen. Seit dem Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahr 1956 hätten sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Deutschland sowie die Konsum- und Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung erheblich verändert. Die Dynamik bei der Entwicklung von Vertriebsformen unter Nutzung namentlich der neuen Medien, die verstärkte „Neigung zu individuellem Einkauf“ und die Notwendigkeit, die unternehmerischen Spielräume bei einem zunehmenden internationalen Standortwettbewerb zu erweitern, gäben Anlass, die Ladenöffnungszeiten diesen Veränderungen anzupassen. Marktsonntage entfalteten Auswirkungen nicht nur auf die innerstädtische Gastronomie, das kulturelle Leben und den Tourismus, sondern zeitigten günstige Wirkungen auch für den innerstädtischen Einzelhandel, der in einem Aufholwettbewerb zum Internethandel stehe. Durch Marktsonntage würden schließlich die langsam ausblutenden Innenstädte wieder in das Bewusstsein der Menschen gerückt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine amtliche Auskunft der Polizeiinspektion Augsburg Mitte darüber eingeholt, ob dieser Dienststelle Angaben darüber möglich sind, wie viele Personen in der Vergangenheit an den auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen während der „Europasonntage“ (so bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof nachfolgend die Sonntage im Mai, an denen die Antragsgegnerin Ladenöffnungen zugelassen hat) und am Sonntag des Turamichele-Fests zwischen ca. 13.00 Uhr und ca. 18.00 Uhr im Durchschnitt ungefähr teilgenommen haben, wie (und ggf. in welcher Weise) sich diese Veranstaltungen auf andere Straßen und Plätze im Gebiet der Antragsgegnerin auswirken würden, ob es Straßenzüge gebe, die von den Teilnehmern (einer) dieser Veranstaltungen schwerpunktmäßig als Zu- oder Abgangswege genutzt werden, und wie groß im Durchschnitt ungefähr das Aufkommen an Personen ist, die sich am Nachmittag der beiden verkaufsoffenen Sonntage innerhalb des in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets aufhalten. Wegen der hierzu abgegebenen Erklärungen der Polizeiinspektion Augsburg Mitte wird auf deren Schreiben vom 9. Mai 2017 und die Ausführungen eines Vertreters dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits sowie die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

1. Die Anträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind zulässig; insbesondere sind die Antragsteller im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Für die Antragstellerin zu 1) als Gewerkschaft steht dies aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15 - 18) fest. Nichts anderes gilt aber auch für den Antragsteller zu 2), bei dem es sich deshalb nicht um eine Gewerkschaft (z.B. im Sinn von § 2 Abs. 1 TVG) handelt, weil sein Zweck ausweislich seiner Satzung nicht auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet ist (vgl. zur Tarifwilligkeit als maßgebliches Kriterium für die z.B. auch in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 ArbGG vorgenommene Unterscheidung zwischen Gewerkschaften und sonstigen „Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zielsetzung“ BVerfG, U.v. 6.5.1964 - 1 BvR 79/62 - BVerfGE 18, 18/33 f.).

§ 14 LadSchlG als die gesetzliche Bestimmung, aus der sich die Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ergibt, konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) folgt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt. Dieser objektivrechtliche Schutzauftrag ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/84). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/83 und BVerwG, U.v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

Obgleich der Antragsteller zu 2) nicht unmittelbar Adressat der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ist, wird er durch sie nicht grundsätzlich anders als die Antragstellerin zu 1) in seinem Tätigkeitsbereich betroffen. Dass auch dem Antragsteller zu 2) Personen angehören, die im Gebiet der Antragsgegnerin leben oder arbeiten, folgt daraus, dass in Augsburg sowohl ein Kreisals auch ein Ortsverband als Untergliederungen des Antragstellers zu 2) bestehen. Es lässt sich deshalb nicht ausschließen, dass diese Personen als Folge der verfahrensgegenständlichen Verordnungen an Sonntagen ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen und sie deshalb nicht an Veranstaltungen des Antragstellers zu 2) teilnehmen können (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 enthaltene Angabe, der Einsatz von Personal an diesen Tagen solle „möglichst freiwillig“ erfolgen, lässt diese Besorgnis schon deshalb nicht gegenstandslos werden, weil Arbeitgeber hierdurch nicht gehindert werden, von Beschäftigten auch gegen deren Willen eine Arbeitsleistung an den von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Sonntagen zu verlangen, soweit das nach den Regeln des kollektiven und des Individualarbeitsrechts zulässig ist. Unabhängig hiervon kann die Weigerung eines Arbeitnehmers, sich an verkaufsoffenen Sonntagen „freiwillig“ zur Arbeitsleistung bereitzufinden, die Wertschätzung seiner Person durch den Arbeitgeber - mit u. U. gravierenden Folgen für die berufliche Existenz bzw. das berufliche Vorwärtskommen dieses Beschäftigten - ungünstig beeinflussen.

Das vorliegende Verfahren erfordert keine Entscheidung der Frage, ob aus der vorerwähnten Rechtsprechung herzuleiten ist, dass alle Vereinigungen, auf deren Betätigungsmöglichkeiten sich die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen nachteilig auswirken kann, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt sind, auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnungen mit Normenkontrollanträgen anzugreifen. Denn jedenfalls Vereinigungen, die - wie der Antragsteller zu 2) - nicht nur Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG, sondern auch des in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgten Grundrechts sind, muss diese Befugnis in gleicher Weise wie Gewerkschaften zugestanden werden.

Dass der Antragsteller zu 2) sich auf das in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte Grundrecht berufen kann, folgt daraus, dass er ausweislich seiner Satzung der Sache nach u. a. den Zweck verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern zu fördern (vgl. zu dieser Zielsetzung namentlich § 3 Nr. 3.7, aber auch § 3 Nr. 3.5 sowie § 3 Nrn. 4.4 und 4.7 seiner Satzung). Zu dem durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich gehören auch Betätigungen, die diesem Zweck auf andere Weise als durch den Abschluss von Tarifverträgen dienen sollen (BVerfG, B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377). Insbesondere sind die außergerichtliche Beratung von Mitgliedern und ihre Vertretung in gerichtlichen Verfahren, die sich der Antragsteller zu 2) gemäß § 3 Nr. 3.7 seiner Satzung zum Ziel gesetzt hat, als koalitionsmäßige Betätigungen durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (BVerfG, B.v. 2.12.1992 - 1 BvR 296/88 - BVerfGE 88, 5/15 sowie - speziell mit Blickrichtung auf einen Zusammenschluss von Arbeitnehmern nichtgewerkschaftlicher Art - BVerfG, B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Der Antragsteller zu 2) erfüllt darüber hinaus auch alle sonstigen Anforderungen, die an eine von Art. 9 Abs. 3 GG erfasste Vereinigung zu stellen sind. Er ist insbesondere frei gebildet, gegnerfrei, auf überbetrieblicher Grundlage organisiert und seiner Struktur nach unabhängig genug, um die Interessen seiner Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet nachhaltig vertreten zu können (vgl. zu diesen Erfordernissen z.B. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Die enge Verbindung des Antragstellers zu 2) mit der Römisch-Katholischen Kirche steht der Bejahung seiner in vorbezeichnetem Sinn zu verstehenden Unabhängigkeit nicht entgegen. Da er nicht die Rechtsstellung eines „privaten kirchlichen Vereins“ im Sinn von can. 321 bis can. 326 des Codex Iuris Canonici (CIC) erworben hat (vgl. die diesbezügliche, glaubhafte Angabe in dem hier am 22.5.2017 eingegangenen, mit dem Datum „10.3.2017“ versehenen Schreiben seines Bevollmächtigten), bedarf weder seine Satzung der Billigung durch den Diözesanbischof (vgl. can. 322 § 2 i.V.m. can. 312 § 1 Nr. 3 CIC), noch sind auf ihn die Vorschriften des can. 323 und des can. 325 CIC anwendbar, denen zufolge private Vereine von Gläubigen der Aufsicht (nach can. 323 § 1 CIC sogar der Leitung) des Ortsordinarius unterliegen. Die Frage, ob diese Aufsichts- und Leitungsbefugnisse, würden sie eingreifen, der Bejahung der Eigenschaft eines der Römisch-Katholischen Kirche nahestehenden Vereins entgegenstünden, Träger des Grundrechts nach Art. 9 Abs. 3 GG zu sein, bedarf vorliegend deshalb keiner Erörterung.

Amtsträger der Römisch-Katholischen Kirche besitzen zwar u. a. deshalb die Möglichkeit, auf die Willensbildung und die Betätigung des Antragstellers zu 2) Einfluss zu nehmen, weil der geschäftsführenden Diözesanverbandsleitung - bei ihr handelt es sich nach § 25 Nr. 1 Satz 2 der Satzung des Antragstellers zu 2) um dessen Vorstand im Sinn von § 26 BGB - gemäß § 25 Nr. 1 Satz 1 der Satzung obligatorisch der Diözesanpräses angehört, bei dem es sich nach § 13 Nr. 2 Satz 4 der Satzung entweder um einen Priester oder einen Diakon handelt. Ebenfalls zwingend vorgesehen ist die Mitgliedschaft von Inhabern eines geistlichen Amtes in Organen des Antragstellers zu 2) hinsichtlich der Orts- und Kreisverbandsleitungen sowie der Diözesanverbandsleitung (siehe § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1 und § 24 Nr. 1 der Satzung). Dies steht der Bejahung der Unabhängigkeit des Antragstellers zu 2) in dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Sinn (vgl. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377) jedoch deshalb nicht entgegen, weil die vorgenannten Gremien nach der Satzung so zusammengesetzt sind, dass den Inhabern geistlicher Ämter kein Übergewicht bei der Willensbildung zukommt; es ist ausgeschlossen, dass die diesen Organen des Antragstellers zu 2) angehörenden Laien durch Kleriker majorisiert werden (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts - bezogen auf die gleichgelagerten Gegebenheiten bei einem benachbarten Diözesanverband der Katholischen Arbeitnehmerbewegung - LAG BW, B.v. 25.11.1977 - 6 Ta 13/77 - AR-Blattei Arbeitsgerichtsbarkeit VI C Nr. 29). Dass kirchlichen Organen keinerlei Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung eingeräumt wird, ist jedenfalls bei einem Verband, der - wie dies beim Antragsteller zu 2) der Fall ist - außer der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern auch eine originär religiöse Zielsetzung verfolgt (vgl. dazu vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 seiner Satzung), für die Bejahung der Unabhängigkeit einer solchen Vereinigung bei der Wahrnehmung seiner sozialpolitischen Zielsetzung nicht erforderlich (vgl. auch hierzu LAG BW, B.v. 25.11.1977 a.a.O.).

Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, ob sich die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zusätzlich daraus ergibt, dass Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV der Konkretisierung auch des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/79 ff.), und der Antragsteller zu 2) nach den im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Oktober 1968 (1 BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236) entwickelten Grundsätzen Träger dieses Grundrechts ist, da es sich bei ihm um einen Verein handelt, der sich - wie vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 der Satzung der Antragstellers zu 2) verdeutlicht - auch die Pflege des religiösen Lebens seiner Mitglieder zum Ziel gesetzt hat, ferner seine institutionelle Verbindung mit der Römisch-Katholischen Kirche durch die Mitwirkung von Inhabern geistlicher Ämter dieser Kirche in Führungsgremien des Antragstellers zu 2) und seiner Untergliederungen gewährleistet ist (vgl. § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1, § 24 Nr. 1 und § 25 Nr. 1 Satz 1 seiner Satzung).

Die Interessen beider Antragsteller werden durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. zu diesem Erfordernis für die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Das folgt nicht nur daraus, dass durch diese Normen ein Offenhalten von Verkaufsstellen an einer nicht ganz unbedeutenden Zahl von Sonntagen gestattet wird. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist darüber hinaus auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die Betätigung der Antragsteller durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Würde man den Antragstellern die Möglichkeit, die Ungültigkeit derartiger Verordnungen gerichtlich geltend zu machen, mit der Begründung vorenthalten, aus der jeweils angegriffenen Norm könne sich bei einer hierauf beschränkten Betrachtung kein ins Gewicht fallender Nachteil für die praktische Wahrnehmbarkeit ihres Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ergeben, so könnte - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation verbandsbezogener Tätigkeiten der Antragsteller an Sonntagen spürbar erschweren könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Dies gilt auch für den Antragsteller zu 2), der zwar - anders als die Antragstellerin zu 1) - nicht landesweit tätig ist, dessen Gebiet jedoch die gesamte Diözese Augsburg und damit außer dem Regierungsbezirk Schwaben wesentliche Teile Oberbayerns umfasst und sich bis nach Mittelfranken hinein erstreckt.

2. Die Anträge sind auch begründet, da die beiden verfahrensgegenständlichen Verordnungen mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer die letztgenannte Bestimmung bedarf (dazu nachfolgend 2.1), unvereinbar sind. Denn die Antragsgegnerin hat keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob die am Europasonntag und am Sonntag des Turamichele-Fests stattfindenden Veranstaltungen eine derart prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage entfalten, dass die mit der Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit demgegenüber - und zwar innerhalb des gesamten Gebiets, für das die Antragsgegnerin ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen hat - als bloßer Annex zu diesen Veranstaltungen erscheint (dazu unter 2.2). Auf das Fehlen einer derartigen Prognose kann im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument verzichtet werden, die Einhaltung der vorbezeichneten Erfordernisse sei offensichtlich (2.3).

2.1 Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (1 B 153.89 - NVwZ 1990, 761/762) einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht erst durch das Offenhalten von Verkaufsstellen ausgelöst werden.

Im Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann ausgeführt, dass dieser Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85 f.), noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist deshalb eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt: Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25).

Entgegen den in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Oktober 2016 (6 S 2041/16 - NVwZ-RR 2017, 289 Rn. 9) und vom 13. März 2017 (6 S 309/17 - juris Rn. 10 f.) an dieser Rechtsauffassung angemeldeten, von der Antragsgegnerin geteilten Zweifeln besteht keine Veranlassung, der dargestellten Auslegung des § 14 LadSchlG, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits seinemUrteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 33 f.) zugrunde gelegt hat, nicht zu folgen. Mit der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung dieser Bestimmung zieht das Bundesverwaltungsgericht vielmehr die notwendige Konsequenz aus der alle Gerichte und Behörden bindenden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass Ausnahmen von dem in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/87). Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87). Diesem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht der Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergehend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 88). Auch darf die Zubilligung einer Ausnahme vom Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87).

Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt zunächst, dass auf das Erfordernis einer anlassgebenden Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, als Voraussetzung für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen nicht verzichtet werden kann. Denn andernfalls fehlt es von vornherein an dem von Verfassungs wegen notwendigen sachlichen Grund, der ggf. eine Durchbrechung des Grundsatzes der sonntäglichen Arbeitsruhe zu rechtfertigen vermag. Aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts geht darüber hinaus hervor, dass dieser Sachgrund, sofern er vorliegt, in Relation zu den Auswirkungen gesetzt werden muss, die die Gestattung einer sonntäglichen Ladenöffnung für die durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützten Rechtsgüter nach sich zieht: Je intensiver hierdurch der Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen sowie allgemein die Eignung dieser Tage, der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung zu dienen (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51) sowie gemeinsames soziales Handeln zu ermöglichen (vgl. BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/82 f.), beeinträchtigt werden, desto größer muss das Gewicht der Gründe sein, die für die Zulassung eines Sonntagsverkauf streiten. Sie können eine punktuelle Hintanstellung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Schutzauftrags zum einen ggf. dann rechtfertigen, wenn ein Verkauf nur solcher Waren gestattet wird, an deren Erwerb bei den Besuchern der anlassgebenden Veranstaltung gerade während und wegen ihres Aufenthalts in der jeweiligen Gemeinde an einem Sonn- oder Feiertag ein Bedürfnis auftritt. Beschreitet die Stelle, die eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung erlassen hat, die durch Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit nicht, den sonntäglichen Verkauf auf derartige Wirtschaftsgüter zu beschränken, so lässt sich der erforderliche Sachgrund für eine ausnahmsweise Durchbrechung des in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatzes allenfalls dann bejahen, wenn die Verhältnisse vor Ort bereits durch die anlassgebende Veranstaltung in einer Weise bestimmt werden, angesichts derer die Zulassung eines Sonntagsverkaufs daneben nur noch „eine geringe prägende Wirkung“ (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 24) entfaltet.

Ob dem Erfordernis des bloßen Annexcharakters der sonntäglichen Ladenöffnung Genüge getan ist, lässt sich - bezogen auf die Gesamtheit des Gebiets, innerhalb dessen ein Sonntagsverkauf zugelassen wird - kaum anders als danach beurteilen, ob der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen; dem vom Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25) diesbezüglich aufgestellten Postulat ist deshalb beizutreten. Was die zulässige Größe dieses Gebiets anbetrifft, so können die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung die mit einer sonntäglichen Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit nur insoweit dominierend „überlagern“, als die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität in räumlicher Hinsicht reicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25): Nur innerhalb des Umgriffs der anlassgebenden Veranstaltung, in der sie das Geschehen im öffentlichen Raum in einer Weise dominiert, dass die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehenden Aktivitäten demgegenüber als bloßer Annex hierzu erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24), liegt ein Sachgrund vor, der ggf. eine Durchbrechung des von Verfassungs wegen gebotenen Sonn- und Feiertagsschutzes als hinnehmbar erscheinen lässt. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Kriterium ist umso mehr als notwendige Konsequenz der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 14 LadSchlG anzusehen, als erst auf diese Weise dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Gebot Rechnung getragen wird, dass die für eine sonntägliche Ladenöffnung ins Feld geführten Gesichtspunkte desto größeres Gewicht besitzen müssen, „je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist“ (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/88). Zum anderen ergibt sich aus dem Erfordernis der Prädominanz der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber den Auswirkungen des sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen für die vollziehende Gewalt ein klares Abgrenzungskriterium dafür, wie weit das „Umfeld des Marktes“ (bzw. der Messe oder ähnlichen Veranstaltung) reicht, für den sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung in örtlicher Hinsicht Geltung beimessen darf.

Der vorliegende Fall erfordert keine Entscheidung der Frage, ob auch die Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags berücksichtigt werden dürfen. Sollte das dem Grunde nach zu bejahen sein, wäre hierfür zum einen erforderlich, dass diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Diese Voraussetzungen lassen sich im gegebenen Fall nicht bejahen.

Da die vorbezeichneten Erfordernisse Umstände betreffen, die beim Erlass einer auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnung in der Zukunft liegen, haben sie Gegenstand einer von der normsetzenden Stelle anzustellenden Prognose zu sein. Diese Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere dürfen die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit keine eigene Prognose vornehmen. Sie haben jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist (vgl. zu alledem BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Letzteres ist nur der Fall, wenn die Prognose fundiert vorgenommen wurde und die ihr zugrunde liegenden Erwartungen über die künftige Entwicklung realistisch sind (BayVGH, U.v. 31.3.2011 - 22 BV 10.2367 - BayVBl 2012, 276 Rn. 15). Um diesen Erfordernissen zu genügen, muss die Prognose auf das äußere Erscheinungsbild und das objektive Gewicht der betreffenden Veranstaltung gestützt werden (BayVGH, U.v. 31.3.2011 a.a.O. Rn. 19; U.v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - BayVBl 2014, 364 Rn. 71); nicht anders als bei sonstigen verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt überprüfbaren Behördenentscheidungen müssen die ihr zugrunde gelegten Tatsachen zutreffend und vollständig ermittelt worden sein (BayVGH, U.v. 6.12.2013 a.a.O. Rn. 72).

2.2 Es kann dahinstehen, ob die am Europasonntag und Sonntag des Turamichele-Festes stattfindenden Veranstaltungen geeignet sind, selbst - d.h. ohne gleichzeitige Zulassung des Offenhaltens von Verkaufsstellen - einen hinreichend großen Besucherstrom auszulösen. Der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht jedenfalls das Fehlen belastbarer Feststellungen darüber entgegen, dass diese beiden Veranstaltungen das gesamte Gebiet, für das ein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, derart deutlich prägen, dass die von ihnen ausgehende öffentliche Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit, die mit einer Ladenöffnung einhergeht, im Vordergrund steht.

Abzustellen ist hierbei ausschlaggebend auf die Angaben in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016, da es von Rechts wegen auf die Vorstellungen und Erwägungen dieses Gremiums ankommt. Dass für die Willensbildung der Stadtratsmitglieder rechtlich berücksichtigungsfähige Umstände maßgeblich waren, die in diese Unterlage keinen Eingang gefunden haben, vermochte die Antragsgegnerin nicht aufzuzeigen.

In der Beschlussvorlage werden zwar die Vorgaben der Rechtsordnung, von denen sich eine Gemeinde beim Erlass von auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnungen leiten lassen muss, zutreffend referiert. An keiner Stelle dieser Unterlage werden jedoch die Tatsachen konkret und nachvollziehbar dargestellt, die eine Bejahung dieser rechtlichen Erfordernisse erlauben würden. Insbesondere unternimmt die Beschlussvorlage nicht einmal ansatzweise den Versuch, durch die Schilderung substantiiert dargestellter Tatsachen aufzuzeigen, dass die Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags und - soweit dieser Umstand rechtlich berücksichtigungsfähig sein sollte - die Personen, die sich aus diesen Anlässen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz befinden, innerhalb des gesamten in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets überhaupt als solche wahrgenommen werden. Erst recht fehlen belastbare, einem Nachvollzug zugängliche Angaben jedweder Art dazu, dass diesen Veranstaltungen - auch dies wiederum bezogen auf das gesamte vorbezeichnete Gebiet - eine derart starke Prägekraft für das Geschehen im öffentlichen Raum an den betroffenen Sonntagen zukommt, dass die Auswirkungen der gleichzeitigen Ladenöffnung demgegenüber als bloßer Annex erscheinen. Auf eine zu diesem Zweck vorzunehmende Gegenüberstellung der jeweiligen Besucherströme kann nicht einmal dann verzichtet werden, wenn der anlassgebende „Event“ zum ersten Mal stattfindet; sie darf in einem solchen Fall lediglich pauschaler ausfallen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) als das dann zulässig ist, wenn - wie hier - sowohl die Veranstaltungen, die zum Anknüpfungspunkt für die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen genommen werden, bereits wiederholt stattgefunden haben, als auch hinsichtlich der Auswirkungen von Ladenöffnungen an diesen Tagen auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden kann.

Angaben darüber, wie viele Besucher voraussichtlich zu den anlassgebenden Veranstaltungen kommen werden, enthält die Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 nur hinsichtlich des Turamichele-Festes. Die dort genannte Zahl von 100.000 Personen ist allerdings - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - so zu verstehen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Menschen bezieht, die sich während des mehrere Tage dauernden Fests in ihrem Gebiet aufhalten würden. In diese Zahl sind damit zum einen auch Personen eingegangen, die sich nicht am „Turamichele-Sonntag“, sondern während anderer Tage, an denen dieses Fest stattfindet, in Augsburg aufhalten. Sie müssen in vorliegendem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, da von ihnen keine prägende Wirkung auf das Geschehen im öffentlichen Raum am Turamichele-Sonntag ausgehen kann. Die auf diesen Sonntag entfallende Teilmenge der behaupteten 100.000 Besucher ist ferner um jene Personengruppe zu reduzieren, die sich ausschließlich in das vorbezeichnete Gebiet begibt, um dort einzukaufen. Die Notwendigkeit einer weiteren Verringerung ergibt sich daraus, dass allenfalls von den Personen, die das eigentliche Turamichele-Schauspiel und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung zwischen ca. 13.00 Uhr und etwa 18.00 Uhr besuchen (ggf. einschließlich der sich während dieser Zeitspanne zum Rathaus Platz begebenden oder von dort abströmenden Menschen), eine berücksichtigungsfähige prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum ausgehen könnte; denn nur hinsichtlich der Stunden, während derer ein Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet wurde, stellt sich überhaupt die Frage, ob die hiervon ausgehende werktägliche Geschäftigkeit durch die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung in der erforderlichen eindeutigen Weise überlagert wird (vgl. zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung solcher Besucher im Rahmen der anzustellenden „Prädominanzprognose“, die die anlassgebende Veranstaltung zu Zeiten aufsuchen, an denen kein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, 342 Rn. 49). Nimmt man hinzu, dass sowohl das eigentliche Turamichele-Schauspiel als auch der parallel dazu auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Event jedenfalls in erster Linie Kinder als Zielgruppe ansprechen (so dass nur sie und ihre erwachsenen Begleitpersonen als Besucher beider Veranstaltungen in Betracht kommen), und dass das Turamichele-Schauspiel in den ersten Nachmittagsstunden von den Kindern als minder attraktiv eingestuft wird (vgl. dazu die glaubhaften Ausführungen zur Frage 1.b des Verwaltungsgerichtshofs im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9.5.2017), so kann kein Zweifel daran bestehen, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Zahl der Personen, die von Rechts wegen als Besucher der beiden anlassgebenden Veranstaltungen für die am Turamichele-Sonntag zugelassene Ladenöffnung prognostisch angesetzt werden durften, geirrt hat.

Ging der Stadtrat der Antragsgegnerin insoweit aber von einer evident unzutreffenden Tatsachengrundlage aus, so war dieses Gremium auch nicht in der Lage, eine zutreffende Prognose darüber anzustellen, ob von den Personen, die am Turamichele-Sonntag ausschließlich das auf dem Perlachturm dargebotene Schauspiel betrachten und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung besuchen, überhaupt eine prägende Wirkung für den öffentlichen Raum an den Nachmittagen dieser Sonntage ausgeht, ob eine solche Wirkung bejahendenfalls das gesamte in § 2 der einschlägigen Verordnung umschriebene Gebiet erfasst, und ob diese Wirkung - sollte sie bestehen - die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehende werktägliche Geschäftigkeit so sehr überlagert, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur als Annex der vorgenannten Veranstaltungen erscheint.

Hinsichtlich des Europasonntags bestehen Mängel sowohl hinsichtlich der Ermittlung und Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse als auch hinsichtlich der vorzunehmenden Prognose umso mehr, als sich die Antragsgegnerin insoweit jedweder Angaben über das zu erwartende voraussichtliche Besucheraufkommen enthalten hat und die an diesen Sonntagen geplanten Veranstaltungen auch nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin einen deutlich geringeren Zuspruch finden als das hinsichtlich des Turamichele-Fests (einschließlich des zugehörigen jahrmarktähnlichen Treibens) der Fall ist (vgl. den im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Aktenvermerk vom 16.2.2015 sowie die im Jahr 2014 zunächst beschlossene Freigabe eines deutlich kleineren Gebiets für eine sonntägliche Ladenöffnung als beim Turamichele-Fest, wobei die spätere Angleichung beider Areale nicht auf einem aktenmäßig verifizierbaren Zuwachs an tatsächlichen Erkenntnissen beruht, sondern ausschließlich Ausdruck eines durch die Rechtsordnung nicht gedeckten Entgegenkommens gegenüber den Forderungen des örtlichen Einzelhandels ist).

Zur Gänze verzichtet hat die Antragsgegnerin ferner - und zwar hinsichtlich beider Veranstaltungen - darauf, in die Beschlussvorlage für den Stadtrat Aussagen dazu aufzunehmen, wie viele Personen das für eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen freizugebende Gebiet voraussichtlich in der Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen.

Die Behauptung, es sei aus praktischen Gründen unmöglich, die erforderliche Prognose auf eine hinreichend verifizierte und gerichtlich nachprüfbare Tatsachenbasis zu stützen, trifft weder hinsichtlich des Besucheraufkommens der anlassgebenden Veranstaltungen noch hinsichtlich der Menge der Personen zu, die das für eine sonntägliche Ladenöffnung freigegebene Gebiet zu Einkaufszwecken aufsuchen wollen. Finden - wie hier - sowohl die anlassgebenden Veranstaltungen als auch die Sonntagsöffnungen nicht erstmals statt, kann hinsichtlich beider Größen vielmehr auf in der Vergangenheit gewonnene Erkenntnisse zurückgegriffen werden.

Informationen über das an einem verkaufsoffenen Sonntag voraussichtlich zu erwartende Aufkommen an Käufern und Kaufinteressenten lassen sich durch Rückfragen beim Einzelhandel bzw. bei Einzelhandelsverbänden gewinnen. Auf die Möglichkeit, dergestalt Angaben über das voraussichtlich zu erwartende Besucheraufkommen zu erlangen, hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) für den Fall ausdrücklich hingewiesen, dass eine Veranstaltung erstmals stattfindet; liegen - wie hier - bereits Kenntnisse aufgrund früherer, aus gleichem Anlass zugelassener Sonntagsöffnungen vor, drängt sich eine solche Vorgehensweise ungeachtet des Umstands umso mehr auf, als seitens des Einzelhandels erlangte Auskünfte angesichts der Interessenlage dieser Gewerbetreibenden und ihrer Verbände kritischer Würdigung bedürfen.

2.3 Ebenso wie im Urteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 37 ff.) lässt es der Verwaltungsgerichtshof auch vorliegend dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, sie jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Denn die verfahrensgegenständlichen Verordnungen könnten auch dann keinen Bestand haben, wenn die Gerichte eine solche Prüfung durchzuführen hätten.

Durch die Ausarbeitung der Fa. E... und die Ergebnisse der von der Universität Augsburg durchgeführten Erhebung wird erwiesen, dass es sich bei mehreren der Straßen, die im Westen und Süden des Rathausplatzes - teils in unmittelbarer Nähe dazu - verlaufen, um außerordentlich attraktive „Einkaufsmeilen“ handelt. Es spricht deshalb alles dafür, dass sie auch an verkaufsoffenen Sonntagen in großem Umfang von Personen aufgesucht werden, die dort Einkäufe tätigen wollen. Zwar betreffen die von der Fa. E... und die von der Universität Augsburg mitgeteilten Zahlen nur die Frequentierung dieser Straßen durch Fußgänger an Werktagen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es jedoch ausdrücklich zugelassen, bei einer erstmals stattfindenden Anlassveranstaltung die Zahl der werktäglichen Ladenbesucher als Anhaltspunkt für den an verkaufsoffenen Sonntagen zu erwartenden Zustrom an Kaufinteressenten heranzuziehen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25). Nichts anderes aber kann dann gelten, falls vorsorglich zu prüfen sein sollte, ob sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung, in deren Vorfeld die erforderlichen Prognosen (einschließlich der Ermittlung und Offenlegung belastbaren Zahlenmaterials) unterblieben sind oder nicht in rechtskonformer Weise durchgeführt wurden, im Ergebnis als verfassungs- und gesetzeskonform erweist.

Bei einem Rückgriff auf die von der Fa. E... und von der Universität Augsburg erhobenen Passantenzahlen muss allerdings berücksichtigt werden, dass ein gewisser Teil der erfassten Personen mehrfach gezählt worden sein könnte, weil diese Menschen die jeweilige Straße innerhalb der betrachteten Zeitintervalls nicht nur einmal benutzt haben. Bedacht werden muss ferner, dass es sich nicht bei allen gezählten Passanten um Käufer oder Kaufinteressenten gehandelt haben kann. Andererseits ist kein Grund dafür erkennbar, dass insbesondere an den Samstagen, an denen die vorerwähnten Erhebungen u. a. stattfanden, auf den in die Zählungen einbezogenen Straßen besonders viele Menschen unterwegs waren, die sich dort aus anderen Gründen als zu Einkaufszwecken aufgehalten haben. Da an diesen Tagen Schulen und Behörden in aller Regel geschlossen sind und auch in der Mehrzahl derjenigen Gewerbebetriebe nicht gearbeitet zu werden pflegt, die anderen Branchen als dem Handel angehören, spricht insbesondere keine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür, in die im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Zahlen seien in größerem Umfang z.B. Personen eingegangen, die sich auf dem Weg von oder zu ihrem Arbeitsplatz oder ihrer Ausbildungsstätte befunden haben. Desgleichen hat weder die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist unabhängig hiervon ersichtlich, dass sich während der Tage, an denen die vorerwähnten Erhebungen durchgeführt wurden, eine größere Zahl von Menschen aus nichtkommerziellen Gründen (z.B. als Touristen oder zwecks Teilnahme an einem bedeutenden kulturellen Ereignis) auf den in die Untersuchungen einbezogenen Straßen aufgehalten hat. Dies kann umso weniger angenommen werden, als beide Zählungen mit dem Ziel durchgeführt wurden, die Attraktivität der Innenstadt der Antragsgegnerin als Einzelhandelsstandort zu eruieren.

Vor diesem Hintergrund darf deshalb davon ausgegangen werden, dass die im Tatbestand dieses Urteils genannten Straßen auch an verkaufsoffenen Sonntagen stündlich von einer vierstelligen Zahl von Käufern oder Kaufinteressenten frequentiert werden.

Sichere Angaben darüber, wie viele Personen die auf dem Rathaus Platz am Europasonntag stattfindenden Veranstaltungen „um ihrer selbst willen“ aufsuchen (d.h. sich dort nicht nur auf dem Weg von und zu geöffneten Ladengeschäften aufhalten), waren der vom Verwaltungsgerichtshof hierzu befragten Polizeiinspektion Augsburg Mitte nicht möglich. Aufschlussreich ist jedoch, dass nach Darstellung im Schreiben dieser Dienststelle vom 9. Mai 2017 sich selbst am 7. Mai 2017 (d.h. an einem Tag, an dem die Veranstaltungen des Europasonntags durch eine Kundgebung der „Pulse-of-Europe-Bewegung“ begleitet wurden) dort zeitweise nur mehrere Hundert Personen aufgehalten haben, deren Zahl sich mit einsetzendem Regen auf einige wenige Menschen verringert habe. Ebenfalls aufschlussreich ist die Mitteilung der Polizeiinspektion, dass die Besucher der auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen des Europasonntags dort nur temporär zu verweilen pflegen, um einer Darbietung beizuwohnen oder sich kurz an einem Informationsstand umzusehen. Für das Turamichele-Fest ist der gleichen Auskunft zufolge - dies allerdings lediglich während der jeweils vollen Stunden und auch das nur bei günstigem Wetter - mit der gleichzeitigen Anwesenheit von 800 bis 1000 Personen auf dem überschaubaren Rathaus Platz zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund kann ersichtlich keine Rede davon sein, diese Veranstaltungen würden eine derart prägende Wirkung entfalten, dass die werktägliche Geschäftigkeit, die mit Ladenöffnungen in den im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, hoch attraktiven Einkaufsstraßen im Westen und Süden des Rathausplatzes einhergeht, hierdurch in den Hintergrund gedrängt wird. Zwar benutzen nach der Darstellung im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9. Mai 2017 die Besucher der vorerwähnten Veranstaltungen u. a. diese Straßen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz. Sollte es rechtlich zulässig sein, hinsichtlich eines Bereichs, in dem die anlassgebende Veranstaltung als solche keine Auswirkungen mehr zeitigt, auf die durch sie ausgelösten Besucherströme zurückzugreifen, um auf diese Weise die erforderliche Ausstrahlung der anlassgebenden Veranstaltung bejahen zu können und dieses Areal so ihrem „Umfeld“ zuzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25), so ergäbe sich auch hieraus nicht die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen. Denn das Geschehen auf diesen „Einkaufsmeilen“ wird durch den Zu- und Abstrom von Besuchern der anlassgebenden Veranstaltungen nicht in derart großem Umfang geprägt, dass die Auswirkungen der sonntäglichen Ladenöffnung demgegenüber als ein bloßer Annex hierzu erscheinen. Abgesehen von dem nach dem Vorgesagten selbst am Turamichele-Sonntag zu erwartenden zahlenmäßigen Übergewicht des in diesen Straßen zu erwartenden „Shopping-Publikums“ steht einer solchen Annahme zunächst entgegen, dass Besucher der Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags auch andere Möglichkeiten besitzen, um den Rathaus Platz zu erreichen und ihn wieder zu verlassen. Denn nach der schriftlichen Auskunft der Polizeiinspektion und den in der mündlichen Verhandlung ergänzend hierzu gemachten Angaben des Vertreters dieser Dienststelle befindet sich auf ihm eine Straßenbahnhaltestelle; zudem stünden in der Nähe ca. 2.500 Stellplätze in Parkhäusern sowie auch unabhängig hiervon (an Sonn- und Feiertagen) Parkmöglichkeiten in der Innenstadt der Antragsgegnerin zur Verfügung. Vor allem aber ist es nach glaubhafter Darstellung der Polizeiinspektion nicht möglich, Besucher der anlassgebenden Veranstaltungen auf dem Weg zum Rathaus Platz im Straßenbild als solche zu identifizieren; auch auf dem Rückweg sei das nur sehr eingeschränkt möglich, da lediglich vereinzelte Besucher des Europasonntags eine Europafahne mit sich führen würden. Zu Recht hat die Polizeiinspektion eine dahingehende Möglichkeit auch hinsichtlich des Turamichele-Sonntags verneint. Aus diesem Anlass werden zwar auf dem Rathaus Platz Luftballone an die Kinder verteilt; es stellt jedoch einen Bestandteil der Veranstaltung dar, diese nach dem Ende des Figurenspiels gemeinsam aufsteigen zu lassen (vgl. den als Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 11.5.2017 vorgelegten, als Blatt 152 in der Gerichtsakte befindlichen Ausdruck sowie dort als Blatt 153 sowie Blatt 156 bis 158 eingehefteten Lichtbilder). Die meisten Besucher dieses Fests treten deshalb auch nach dem Verlassen des Rathausplatzes nicht in besonderer Weise in Erscheinung.

Die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht darüber hinaus auch nicht hinsichtlich derjenigen Teile ihres örtlichen Geltungsbereichs fest, die nicht zu den vorgenannten, besonders attraktiven Einkaufsstraßen gehören. Angesichts des nur begrenzten Besucheraufkommens der beiden anlassgebenden Veranstaltungen, vor allem aber angesichts der Tatsache, dass die Teilnehmer hieran auf dem Hin- und Rückweg nicht in auffallender Weise in Erscheinung treten, entfalten weder der Europanoch der Turamichele-Sonntag jenseits des Rathausplatzes die erforderliche prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum. Erst recht nicht erfüllt ist das Kriterium, dass eine solche Wirkung gegenüber der mit einer Ladenöffnung einhergehenden werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund stehen muss.

Dies gilt auch für die Umgebung der City-Galerie. Zwar befindet sich nach den Ausführungen, die der Vertreter der Polizeiinspektion Augsburg Mitte diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung getätigt hat, in der Nähe dieses Einkaufszentrums ein Parkhaus, das von Personen genutzt werde, die auf dem Rathaus Platz stattfindende Veranstaltungen aufsuchen wollten. In unmittelbarem Zusammenhang damit hat dieser Beamte jedoch - wie bereits zuvor in der von ihm unterzeichneten schriftlichen Auskunft vom 9. Mai 2017 - erneut bekundet, dass Passanten nicht klar dem jeweiligen Fest zuzuordnen seien (vgl. Seite 4 Mitte der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Allein schon aus diesem Grund scheiden auch die Benutzer der Tiefgarage bei der City-Galerie als Anknüpfungspunkt für die Bejahung einer prägenden Ausstrahlung der am Europa- und am Turamichele-Sonntag stattfindenden Veranstaltungen aus. Nur hilfsweise ist deshalb festzuhalten, dass eine ggf. gleichwohl zu bejahende Möglichkeit, diesen Bereich frequentierende Personen in der öffentlichen Wahrnehmung als Besucher dieser Feste zu identifizieren, nicht geeignet wäre, eine prägende Wirkung für das Geschehen im Umgriff der City-Galerie zu bejahen, die die Auswirkungen einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums eindeutig zu dominieren vermöchte. Denn die City-Galerie wird ausweislich des von den Antragstellern vorgelegten Internetausdrucks pro Werktag von (durchschnittlich) 25.141 Personen aufgesucht; bei einer anzunehmenden Öffnung zwischen 9.00 Uhr und 20.00 Uhr entspricht dies einem mittleren stündlichen Besucheraufkommen von mehr als 2.200 Personen. Auch insoweit darf mangels gegenläufiger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass der stündliche Publikumszuspruch bei Gestattung einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums voraussichtlich jedenfalls nicht wesentlich niedriger liegen wird.

Die straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, die die Antragsgegnerin anlässlich des Europa- und des Turamichele-Sonntags zu erteilen pflegt und von denen sie Beispiele als Anlagen zu einem ihrer Schreiben vom 22. Mai 2017 in das Verfahren eingeführt hat, rechtfertigen entgegen ihrem Vorbringen nicht den Schluss, beide Veranstaltungen würden sich nicht nur am Rathaus Platz abspielen. Dies folgt u. a. daraus, dass diese Verwaltungsakte die Gestattung gewerblicher oder sonstiger Betätigungen zum Gegenstand haben, die an die sonntägliche Ladenöffnung anknüpfen und darauf abzielen, das hierdurch ausgelöste Besucheraufkommen zum Vorteil der jeweils zugelassenen Betätigung zu nutzen. Das von Rechts wegen vorgegebene Verhältnis, wonach eine außerhalb des Marktes, der Messe oder der ähnlichen Veranstaltung stattfindende Verkaufstätigkeit Annex zur „Primärveranstaltung“ zu sein hat und ein „Bezug zum Marktgeschehen“ erkennbar sein muss, ist insoweit deshalb ersichtlich nicht gewahrt. Dass die von den Sondernutzungserlaubnissen erfassten Aktivitäten nicht an die Veranstaltungen des Europa- oder des Turamichele-Sonntags, sondern an die gleichzeitigen Ladenöffnungen anknüpfen, folgt deutlich bereits aus den Angaben im Betreff der beispielhaft vorgelegten Bescheide („Saftstand im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntags“ vor einer Gaststätte; „Werbeaktion für das Kurhaustheater im Rahmen des Marktsonntags“ vor einem Bekleidungsgeschäft; „Info- und Verteilerstand für die A... anlässlich des verkaufsoffenen Sonntages am 25.09.16“; „Werbeaktion für den FC Augsburg im Rahmen des Marktsonntages“ vor einem Anwesen in der Bahnhof Straße; Aufstellen einer Hüpfburg als Bestandteil der Veranstaltung „Family Day im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntages“ vor einem Schnellimbissrestaurant). Aber auch soweit aus dem Sondernutzungsbescheid ein unmittelbarer Bezug der gestatteten Betätigung zur sonntäglichen Verkaufstätigkeit eines anderen Gewerbetreibenden nicht erkennbar ist, fehlt es sowohl an einem sachlichen als auch einem örtlichen Zusammenhang mit der jeweiligen Veranstaltung, die die Antragsgegnerin zum Anlass für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen genommen hat. So verhält es sich bei der einem örtlichen Eislaufverein erteilen Erlaubnis, am 7. Mai 2017 auf dem Willy-Brandt Platz ein „Hockeyspiel mit Inlinern“ aufzustellen.

Entfalten die beiden anlassgebenden Veranstaltungen aber keine Ausstrahlungswirkung dergestalt, dass das Gebiet, für das die Antragsgegnerin ein sonntägliches Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet hat, als „Umfeld“ des Europa- bzw. des Turamichele-Sonntags im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) angesehen werden kann, so kommt es auf das Vorbringen der Antragsgegnerin, das in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebene Gebiet stelle nur einen vergleichsweise begrenzten Teil ihres gesamten Stadtgebiets dar, da hiervon nur einer ihrer 17 Stadtteile („Planungsräume“) zur Gänze und vier weitere teilweise erfasst würden, von Rechts wegen nicht an.

3. Die Kostenentscheidung beruht, soweit über die Anträge sachlich zu befinden war, auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen im Sinn der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages aus den vorstehend aufgezeigten Gründen auch hinsichtlich des 7. Mai 2017 für unwirksam hätte erklärt werden müssen, hätte sich das Verfahren insoweit nicht wegen Zeitablaufs erledigt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen.

(2) Sie gliedern sich in

1.
Bundesautobahnen,
2.
Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).

(3) Bundesautobahnen sind Bundesfernstraßen, die nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Sie sollen getrennte Fahrbahnen für den Richtungsverkehr haben.

(4) Zu den Bundesfernstraßen gehören

1.
der Straßenkörper; das sind besonders der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen;
2.
der Luftraum über dem Straßenkörper;
3.
das Zubehör; das sind die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung;
3a.
Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht;
4.
die Nebenanlagen; das sind solche Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen;
5.
die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).

(5) Für die Bundesfernstraßen werden Straßenverzeichnisse geführt. Das Fernstraßen-Bundesamt bestimmt die Nummerung und Bezeichnung der Bundesfernstraßen.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

Tenor

I. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist insoweit unwirksam, als sie sich auf die Jahre von 2018 bis 2021 bezieht.

II. Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017 (Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22) ist unwirksam.

III. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Unwirksamkeit der am 19. Januar 2017 erlassenen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages, soweit sich diese Verordnung Geltung für die Zukunft beimisst, und der vom 30. Januar 2017 stammenden Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (beide bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10.2.2017, S. 22)

1. Bei der Antragstellerin zu 1) handelt es sich um eine Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst.

Der Antragsteller zu 2) - ein eingetragener Verein - bezeichnet sich in der Präambel seiner Satzung als eine selbständige Vereinigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Aus seinem Selbstverständnis, „lebendiger Teil der Kirche zu sein und in der Arbeiterbewegung zu wurzeln“, sei er „politische Bewegung, Selbsthilfebewegung, Bildungs- und Aktionsbewegung sowie internationale Bewegung“; er sieht seine satzungsmäßige Tätigkeit als „Wesens- und Lebensäußerung der Katholischen Kirche“ an. Gemäß § 3 Nr. 1 der Satzung verfolgt er eine sozial- und berufspolitische Zielsetzung; § 3 Nr. 2 der Satzung zufolge liegt sein Zweck in der Förderung der Erziehung, der Volks- und Berufsbildung. Wegen der in der Satzung im Einzelnen hervorgehobenen Ziele und Aufgaben des Antragstellers zu 2) und der Instrumente, mit denen er diese Zwecke insbesondere zu verwirklichen sucht, wird auf § 3 Nrn. 3 und 4 der Satzung verwiesen.

2. Im Gebiet der Antragsgegnerin galten bis einschließlich des Jahres 2014 Verordnungen, die aus Anlass des Europatages sowie des Turamichele-Festes ein Offenhalten von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet (u. U. mit Ausnahme eines einzelnen Ortsteils) zuließen.

3. Am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die sich Geltung nur für Sonntag, den 3. Mai 2015, beilegte. Als Umfeld des Europatages legte sie das von folgenden Straßen und Plätzen eingeschlossene Gebiet fest:

Stetten Straße, Eserwall Straße, Rote-Torwall Straße, Rembold Straße bis Provino Straße, Provino Straße bis Nagahama Allee, Nagahama Allee bis Schäfflerbach Straße, Schäfflerbach Straße bis Argon Straße, Argon Straße, Jakobertor Platz, Oblatterwall Straße, Bert-Brecht Straße bis Klaucke Straße, Klaucke Straße bis Brücken Straße, Brücken Straße, Stephingerberg, Pfärrle, Am Fischertor, Thomm Straße, Liebig Straße, Senkelbach Straße, Holzbach Straße, Rosenau Straße bis Stetten Straße.

Ebenfalls am 13. November 2014 erließ die Antragsgegnerin eine neue Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes (Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.11.2014, S. 282), die nur für Sonntag, den 27. September 2015, galt und die das Umfeld des Turamichele-Festes wie folgt begrenzte:

Oberbürgermeister-Müller-Ring (zwischen Wertach und Rumpler Straße), Rumpler Straße bis Haunstetter Straße, Haunstetter Straße (zwischen Rumpler Straße und Inverness Allee), Inverness Allee (bis Friedberger Straße), Friedberger Straße bis Berliner Allee, Berliner Allee bis Hans-Böckler Straße, Stadtbach Straße bis zur Sebastian Straße, Sebastian Straße, Riedinger Straße bis Dieselbrücke, entlang der Wertach bis Oberbürgermeister-Müller-Ring.

In einer E-Mail vom 13. Februar 2015 trug der Geschäftsführer der „City Initiative Augsburg“, der eigenem Bekunden zufolge hierbei auf Bitten der ersten stellvertretenden Bürgermeisterin der Antragsgegnerin handelte, Gesichtspunkte an das Ordnungsreferat der Antragsgegnerin heran, die seines Erachtens eine Ausweitung des „Europa-Marktsonntages“ 2015 auf alle Stadtteile der Antragsgegnerin rechtfertigen würden. Dieser E-Mail zufolge sollte am 3. Mai 2015 parallel zum Europatag ein Innenstadtfest stattfinden.

In einer Ausarbeitung vom 16. Februar 2015 wies eine Juristin der Antragsgegnerin u. a. darauf hin, dass der Europatag und das Innenstadtfest als solche - auch ohne die Öffnung von Ladengeschäften - „einen enormen Besucherstrom anziehen“ müssten. Eine dahingehende „nachweisbare Prognose“ gelinge der Antragsgegnerin „vielleicht gerade noch für den Innenstadtbereich, schwerlich aber für den gesamten Außenbereich und das gesamte Stadtgebiet“. In diesem Vermerk heißt es u. a.: „Der Europamarkt ist ohne Tradition und Grenze. Von einer Art ‚Markt‘ kann hier also fast nicht die Rede sein.“

Am 26. März 2015 richtete der Handelsverband Bayern ein Schreiben an den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, in dem er ausführte, die grundsätzliche Einschränkung der Bereiche, innerhalb derer am Europa-Marktsonntag und am Turamichele-Marktsonntag ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, könne „aus rechtlichen Gründen zumindest nachvollzogen werden, aus verbandspolitischen Gründen und im Interesse unserer Mitglieder jedoch nicht.“ Unabhängig hiervon sei nicht erkennbar, warum für den Europa-Marktsonntag ein kleinerer Umgriff als für den Turamichele-Marktsonntag angesetzt worden sei. Da Gewerbetreibenden „ohne tatsächliche Not eine verlässliche Umsatzerwartung in erheblicher Höhe genommen“ worden sei, werde wenigstens um eine Korrektur der nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Gebietsausweisung gebeten.

Am 3. April 2015 erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin daraufhin, gestützt auf Art. 37 Abs. 3 GO, eine Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 13. November 2014. Sie gestattete einen Verkauf von Waren innerhalb des gleichen Gebiets wie die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014. In einem Vermerk vom 31. März 2015 hielt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin u. a. fest, die Verwaltung der Antragsgegnerin habe festgestellt, dass aufgrund des umfangreichen Rahmenprogramms des Europatages am 3. Mai 2015 der bislang in der Verordnung festgesetzte Einzugsbereich zu eng gefasst worden sei; es erscheine angezeigt, diesen dem Einzugsbereich des Turamichele-Fests anzugleichen.

4. Am 11. Januar 2016 erließ die Antragsgegnerin Verordnungen, die ein Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 3. April 2016, anlässlich der Georgi-Dult und am Sonntag, den 25. September 2016, anlässlich des Turamichele-Festes in dem gleichen räumlichen Umfang zuließen, der sich aus den Verordnungen vom 13. November 2014 (hinsichtlich des Europatages in der Fassung der Änderungsverordnung vom 3.4.2015) ergab.

5. Am 15. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die vorliegend verfahrensgegenständlichen Verordnungen, die vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (zunächst) jeweils am 19. Januar 2017 ausgefertigt wurden. § 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages lautet:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum ‚Europatag‘ dürfen am Sonntag, den 07.05.2017, 06.05.2018, 05.05.2019, 03.05.2020 und 02.05.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Europatages‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an jedermann anbieten.“

§ 1 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes bestimmt:

„Anlässlich der jährlich wiederkehrenden Veranstaltungen zum Turamichele-Fest dürfen am Sonntag, den 01.10.2017, 30.09.2018, 29.09.2019, 27.09.2020 und 26.09.2021 Verkaufsstellen im Umfeld des ‚Turamichele-Festes‘ in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr ihre Waren zum Verkauf an anbieten.“

§ 2 beider Verordnungen legte in der zunächst ausgefertigten Fassung als „Umfeld des Europatages“ das gleiche Gebiet fest, das u.a. in der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 13. November 2014 hierfür vorgesehen war.

Wegen der Erwägungen, die die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Rechtfertigung der darin getroffenen Regelungen anstellte, wird auf die von der Verwaltung der Antragsgegnerin u. a. für die Sitzung ihres Stadtrats am 15. Dezember 2016 erstellte Beschlussvorlage verwiesen.

Die im Vorfeld der Beschlussfassung dieses Gremiums angehörte „Allianz für den freien Sonntag“, der beide Antragsteller angehören, machte geltend, den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183) enthaltenen Vorgaben werde nur eine deutlich stärker eingegrenzte Ladenöffnung gerecht. Auch die Antragstellerin zu 1) selbst widersprach der geplanten Verordnung, da sie gegen das Gesetz über den Ladenschluss verstoße. Der Antragsteller zu 2) trat den geplanten Verordnungen unter Hinweis auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) entgegen. Das Bischöfliche Ordinariat Augsburg und das Evangelisch-Lutherische Dekanat Augsburg erhoben gegen den Entwurf der Verordnung keine Einwände. Die Industrie- und Handelskammer Schwaben merkte in ihrer Stellungnahme an, beim Europatag und beim Turamichele-Fest sei erfahrungsgemäß ein großer Besucherstrom zu erwarten.

Nach erfolgter Ausfertigung der Verordnungen wurde bemerkt, dass auch § 2 der Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes mit den Worten „Umfeld des Europatages im Sinne dieser Verordnung ist …“ begann. Diese Verordnung wurde daraufhin am 30. Januar 2017 durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin erneut ausgefertigt, nachdem im Verordnungstext die vorbezeichneten Worte durch die Wendung „Umfeld des Turamichele-Festes im Sinne dieser Verordnung ist …“ ersetzt worden waren.

6. Am 13. März 2017 leiteten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Verfahren nach § 47 VwGO mit dem Ziel ein, die Unwirksamkeit beider Verordnungen festzustellen.

Hinsichtlich der Antragsbefugnis verweist der Antragsteller zu 2) darauf, dass auch er Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG und zusätzlich wohl des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG sei. Unter dem letztgenannten Blickwinkel sei es nicht erforderlich, dass eine Vereinigung als Gewerkschaft Tarifvereinbarungen abschließe. Der Antragsteller zu 2) habe fortlaufend zu Themen des Arbeitslebens Stellung bezogen und im Interesse der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen seiner Mitglieder immer wieder auf politische und gesellschaftliche Akteure eingewirkt. Hinzu trete seine „verkündende“ Tätigkeit, die ihren Ausdruck u. a. in der Veranstaltung von Gottesdiensten und Wallfahrten finde. Da seine Zweckbestimmung darin bestehe, religiöses Leben und religiöse Grundsätze im Arbeitsleben zu etablieren sowie den katholischen Glauben zu verbreiten und ihn im Alltag zu verankern, sei er darüber hinaus Träger der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 GG.

In der Sache bringen die Antragsteller vor, in der Innenstadt der Antragsgegnerin befänden sich bedeutende Einkaufsstraßen wie z.B. die Maximilian-, die Anna-, die Bürgermeister-Fischer- und die Bahnhof Straße. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang auf eine von ihnen auszugsweise vorgelegte Ausarbeitung der Fa. E..., in der die Ergebnisse von am Dienstag, den 14. April 2015, und am Samstag, den 18. April 2015, in den vier vorgenannten Straßen sowie in der Philippine-Welser Straße durchgeführten Passantenzählungen referiert werden. Hierbei hätten sich folgende Frequentierungen pro Stunde ergeben:

Maximilian Straße

Anna Straße

Bürgermeister- Fischer Straße

Bahnhof Straße

Philippine-Welser Straße

Dienstag, 14.4.2015

2.056

1.225

1.355

2.012

1.250

Samstag,

18.4.2015

2.768

2.189

2.139

2.078

2.135

Der vorgenannten Ausarbeitung der Fa. E... zufolge stellt die Augsburger Bahnhof Straße eine „1a-Einzelhandelslage“ dar. Die angrenzenden 1a-Lagen verbänden den Königs Platz mit den auch touristisch stark frequentierten Plätzen Moritz Platz und Rathaus Platz. Der Ausbau der Fußgängerzone habe die Attraktivität der 1a-Lagen erneut steigern können. Der Einzugsbereich des Augsburger Einzelhandelsmarktes umfasse ca. 600.000 Einwohner mit durchschnittlicher Kaufkraft. In der Innenstadt befänden sich rund 40% der im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Retail-Flächen; der Umsatz dort betrage etwa das Doppelte im Vergleich zu Städten vergleichbarer Größe. Die Antragsgegnerin gehöre zur florierenden Metropolregion München; bemerkenswert hoch sei die „Modezentralität“.

Die Antragsteller verweisen ferner auf einen von ihnen vorgelegten Presseartikel, in dem die Ergebnisse einer Passantenzählung dargestellt werden, die die Universität Augsburg zwischen dem 2. und dem 4. Juni 2016 an zwölf Standorten in der Innenstadt der Antragsgegnerin jeweils von 10.00 Uhr bis 20.00 Uhr durchgeführt habe. An den Zähltagen seien danach mehr als 371.000 Personen „in die Stadt“ gekommen. Das stärkste Menschenaufkommen sei am Samstag, den 4. Juni 2016, „in der Mittagsstunde bis 13.00 Uhr“ in der Anna Straße mit mehr als 3.600 Passanten festzustellen gewesen; zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr seien über 3.200 Personen pro Stunde gezählt worden.

Was den Europatag am 7. Mai 2017 anbetreffe, so habe die Antragsgegnerin noch im März 2017 auf ihrer Website unter der Überschrift „Teilnehmer gesucht“ dazu aufgerufen, sich hieran zu beteiligen; der im Jahr 2016 an einem Samstag abgehaltene Europatag habe sowohl nach der Darstellung in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 als auch ausweislich von Lichtbildern, die sich dem Internet entnehmen ließen, nur eine „eher überschaubare“ Resonanz ausgelöst. Die als „Europafest“ bezeichnete Veranstaltung präge die von ihr erfassten Sonntage nicht in allen Bereichen, die von der sich hierauf beziehenden Verordnung erfasst würden; insbesondere hinsichtlich der wichtigen Einkaufsstraßen und der City-Galerie erscheine dies ausgeschlossen. Es sei nicht erkennbar, wie sich die ausschließlich auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen auf die weiter entfernt liegenden, von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Teile des Stadtgebiets auswirken könnten. Gegen eine prägende Wirkung spreche ferner ganz offensichtlich das Ungleichgewicht zwischen der Fläche des Rathausplatzes von ca. 3.600 m² und den begünstigten, etwa 158.000 m² umfassenden Verkaufsflächen. Hinzu komme, dass kein thematischer Bezug zwischen den anlassgebenden Veranstaltungen und den Waren bestehe, die während der Sonntagsöffnungen verkauft werden dürften; die Antragsgegnerin habe das zulässige Sortiment in keiner Weise eingeschränkt.

Die Antragsteller beantragen bei Schluss der mündlichen Verhandlung

1. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages vom 19. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, insoweit unwirksam ist, als sie sich auf die in der Zukunft liegenden verkaufsoffenen Sonntage bezieht;

2. festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Turamichele-Festes vom 30. Januar 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 5/6 vom 10. Februar 2017, unwirksam ist.

Soweit ihr Antrag ursprünglich darauf abzielte, die Unwirksamkeit der erstgenannten Verordnung auch insoweit festzustellen, als diese Norm den im Mai 2017 abgehaltenen Europa-Marktsonntag zum Gegenstand hatte, erklärten die Antragsteller ihn in der mündlichen Verhandlung mit Zustimmung der Antragsgegnerin für erledigt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin könne „prognostisch Gewissheit darüber verschaffen“, dass das durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen zugelassene Offenhalten von Verkaufsstellen die betroffenen Sonntage nicht maßgeblich prägen werde; eine solche Prognose dürfe auch während des Gerichtsverfahrens nachgereicht werden. Es sei der Antragsgegnerin freigestellt, worauf sie ihre Prognose gründe. Sie habe sich insoweit auf die Erfahrungswerte der letzten Jahre, nicht aber auf Zahlen mit wenig Aussagekraft gestützt. Denn niemand könne exakte Daten darüber zur Verfügung stellen, wie viele Menschen an den betroffenen Sonntagen „die Stadt“ in der ausschließlichen Absicht aufsuchen würden, dort Einkäufe zu tätigen, da die Motivation, warum jemand eine Veranstaltung aufsuche, „nicht erklärbar“ sei. Nach der Einschätzung der Antragsgegnerin würden sich ihre Einwohner und die Besucher deswegen „in die Stadt“ begeben, weil dort anlässlich des Europatages und des Turamichele-Festes viele unterhaltsame Attraktionen geboten würden und man Menschen treffe. Es könne mit Sicherheit verneint werden, dass irgendjemand an Marktsonntagen „die Stadt“ aufsuche, weil er z.B. Kleider für die Kinder oder einen Kochtopf benötige. Dafür seien „die Stadt und die Geschäfte … auch viel zu voll“; es wäre sehr unpraktisch und ungemütlich, an einem solchen Tag den werktäglichen Einkauf zu erledigen. Markttage seien im Gebiet der Antragsgegnerin ein „Riesenfest“; die Markt- und Themenstände des Europatages und der Turamichele-Festes würden mit der Stadt, die mit „Luftballons und Girlanden geschmückt“ sei, „verschmelzen“. Seit dem Jahr 2017 sei die Antragsgegnerin Partnerin der Bürgerbewegung „Pulse of Europe“; die Begeisterung für diese Bewegung sei im Gebiet der Antragsgegnerin zunehmend spürbar. Das Turamichele-Fest bilde seit jeher ein „Muss“ für die Bürger der Antragsgegnerin, aber auch für die Bewohner von Nachbargemeinden; Schulkinder und andere Kindergruppen würden mit Omnibussen anreisen, um dieser traditionellen Veranstaltung beizuwohnen.

Der im Verlauf der zurückliegenden Jahre ergangenen Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin durch die „extreme“ Verkleinerung des Bereichs, in dem ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen worden sei, Rechnung getragen. Einer noch kleineren Bemessung des begünstigten Gebiets stünden u. a. sicherheitsrechtliche Überlegungen entgegen. Aufgrund der Vielzahl an zu erwartenden Besuchern könne dem Andrang nur begegnet werden, wenn man die Öffnung von Verkaufsstellen „in vernünftigem Umfang“ über den Kern der Innenstadt hinaus zulasse. Zum Wohle der streitgegenständlichen Veranstaltungen, aber auch des innerstädtischen Einzelhandels sei es geboten, „den weiteren fußläufig erreichbaren Handel“ mit einzubeziehen.

Im Übrigen habe die Rechtsprechung während der zurückliegenden Jahre außer Acht gelassen, dass § 14 LadSchlG dem grundsätzlichen Gebot, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, bereits durch die Zulassung nur einer begrenzten Zahl von Marktsonntagen unter Ausklammerung des Monats Dezember Rechnung trage. Das hohe Gut der Sonntagsruhe berücksichtige das Gesetz ferner durch die Beschränkung der Öffnungszeit auf fünf Stunden während des Sonntagnachmittags. Das Ladenschlussgesetz stelle einen Kompromiss zwischen den Interessen des Einzelhandels, der dort Beschäftigten und der Verbraucher dar. Der Kompromissgedanke sei mittlerweile derart in den Hintergrund gerückt, dass Marktsonntage allgemein gefährdet seien. Der Gesetzgeber habe sie jedoch in begrenzter Zahl und in begrenztem Umfang ermöglichen wollen. Seit dem Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahr 1956 hätten sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Deutschland sowie die Konsum- und Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung erheblich verändert. Die Dynamik bei der Entwicklung von Vertriebsformen unter Nutzung namentlich der neuen Medien, die verstärkte „Neigung zu individuellem Einkauf“ und die Notwendigkeit, die unternehmerischen Spielräume bei einem zunehmenden internationalen Standortwettbewerb zu erweitern, gäben Anlass, die Ladenöffnungszeiten diesen Veränderungen anzupassen. Marktsonntage entfalteten Auswirkungen nicht nur auf die innerstädtische Gastronomie, das kulturelle Leben und den Tourismus, sondern zeitigten günstige Wirkungen auch für den innerstädtischen Einzelhandel, der in einem Aufholwettbewerb zum Internethandel stehe. Durch Marktsonntage würden schließlich die langsam ausblutenden Innenstädte wieder in das Bewusstsein der Menschen gerückt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine amtliche Auskunft der Polizeiinspektion Augsburg Mitte darüber eingeholt, ob dieser Dienststelle Angaben darüber möglich sind, wie viele Personen in der Vergangenheit an den auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen während der „Europasonntage“ (so bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof nachfolgend die Sonntage im Mai, an denen die Antragsgegnerin Ladenöffnungen zugelassen hat) und am Sonntag des Turamichele-Fests zwischen ca. 13.00 Uhr und ca. 18.00 Uhr im Durchschnitt ungefähr teilgenommen haben, wie (und ggf. in welcher Weise) sich diese Veranstaltungen auf andere Straßen und Plätze im Gebiet der Antragsgegnerin auswirken würden, ob es Straßenzüge gebe, die von den Teilnehmern (einer) dieser Veranstaltungen schwerpunktmäßig als Zu- oder Abgangswege genutzt werden, und wie groß im Durchschnitt ungefähr das Aufkommen an Personen ist, die sich am Nachmittag der beiden verkaufsoffenen Sonntage innerhalb des in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets aufhalten. Wegen der hierzu abgegebenen Erklärungen der Polizeiinspektion Augsburg Mitte wird auf deren Schreiben vom 9. Mai 2017 und die Ausführungen eines Vertreters dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Akten des vorliegenden Rechtsstreits sowie die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

1. Die Anträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind zulässig; insbesondere sind die Antragsteller im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Für die Antragstellerin zu 1) als Gewerkschaft steht dies aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15 - 18) fest. Nichts anderes gilt aber auch für den Antragsteller zu 2), bei dem es sich deshalb nicht um eine Gewerkschaft (z.B. im Sinn von § 2 Abs. 1 TVG) handelt, weil sein Zweck ausweislich seiner Satzung nicht auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet ist (vgl. zur Tarifwilligkeit als maßgebliches Kriterium für die z.B. auch in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 ArbGG vorgenommene Unterscheidung zwischen Gewerkschaften und sonstigen „Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zielsetzung“ BVerfG, U.v. 6.5.1964 - 1 BvR 79/62 - BVerfGE 18, 18/33 f.).

§ 14 LadSchlG als die gesetzliche Bestimmung, aus der sich die Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ergibt, konkretisiert den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) folgt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt. Dieser objektivrechtliche Schutzauftrag ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maß auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/84). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Rhythmisch wiederkehrende Tage kollektiver Arbeitsruhe und die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens erleichtern das gemeinschaftliche Tun im Rahmen von Vereinigungen und Gewerkschaften. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist deshalb auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/83 und BVerwG, U.v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

Obgleich der Antragsteller zu 2) nicht unmittelbar Adressat der verfahrensgegenständlichen Verordnungen ist, wird er durch sie nicht grundsätzlich anders als die Antragstellerin zu 1) in seinem Tätigkeitsbereich betroffen. Dass auch dem Antragsteller zu 2) Personen angehören, die im Gebiet der Antragsgegnerin leben oder arbeiten, folgt daraus, dass in Augsburg sowohl ein Kreisals auch ein Ortsverband als Untergliederungen des Antragstellers zu 2) bestehen. Es lässt sich deshalb nicht ausschließen, dass diese Personen als Folge der verfahrensgegenständlichen Verordnungen an Sonntagen ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen und sie deshalb nicht an Veranstaltungen des Antragstellers zu 2) teilnehmen können (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 enthaltene Angabe, der Einsatz von Personal an diesen Tagen solle „möglichst freiwillig“ erfolgen, lässt diese Besorgnis schon deshalb nicht gegenstandslos werden, weil Arbeitgeber hierdurch nicht gehindert werden, von Beschäftigten auch gegen deren Willen eine Arbeitsleistung an den von den verfahrensgegenständlichen Verordnungen erfassten Sonntagen zu verlangen, soweit das nach den Regeln des kollektiven und des Individualarbeitsrechts zulässig ist. Unabhängig hiervon kann die Weigerung eines Arbeitnehmers, sich an verkaufsoffenen Sonntagen „freiwillig“ zur Arbeitsleistung bereitzufinden, die Wertschätzung seiner Person durch den Arbeitgeber - mit u. U. gravierenden Folgen für die berufliche Existenz bzw. das berufliche Vorwärtskommen dieses Beschäftigten - ungünstig beeinflussen.

Das vorliegende Verfahren erfordert keine Entscheidung der Frage, ob aus der vorerwähnten Rechtsprechung herzuleiten ist, dass alle Vereinigungen, auf deren Betätigungsmöglichkeiten sich die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen nachteilig auswirken kann, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt sind, auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnungen mit Normenkontrollanträgen anzugreifen. Denn jedenfalls Vereinigungen, die - wie der Antragsteller zu 2) - nicht nur Träger des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG, sondern auch des in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgten Grundrechts sind, muss diese Befugnis in gleicher Weise wie Gewerkschaften zugestanden werden.

Dass der Antragsteller zu 2) sich auf das in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte Grundrecht berufen kann, folgt daraus, dass er ausweislich seiner Satzung der Sache nach u. a. den Zweck verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern zu fördern (vgl. zu dieser Zielsetzung namentlich § 3 Nr. 3.7, aber auch § 3 Nr. 3.5 sowie § 3 Nrn. 4.4 und 4.7 seiner Satzung). Zu dem durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich gehören auch Betätigungen, die diesem Zweck auf andere Weise als durch den Abschluss von Tarifverträgen dienen sollen (BVerfG, B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377). Insbesondere sind die außergerichtliche Beratung von Mitgliedern und ihre Vertretung in gerichtlichen Verfahren, die sich der Antragsteller zu 2) gemäß § 3 Nr. 3.7 seiner Satzung zum Ziel gesetzt hat, als koalitionsmäßige Betätigungen durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (BVerfG, B.v. 2.12.1992 - 1 BvR 296/88 - BVerfGE 88, 5/15 sowie - speziell mit Blickrichtung auf einen Zusammenschluss von Arbeitnehmern nichtgewerkschaftlicher Art - BVerfG, B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Der Antragsteller zu 2) erfüllt darüber hinaus auch alle sonstigen Anforderungen, die an eine von Art. 9 Abs. 3 GG erfasste Vereinigung zu stellen sind. Er ist insbesondere frei gebildet, gegnerfrei, auf überbetrieblicher Grundlage organisiert und seiner Struktur nach unabhängig genug, um die Interessen seiner Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet nachhaltig vertreten zu können (vgl. zu diesen Erfordernissen z.B. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 a.a.O. S. 3377).

Die enge Verbindung des Antragstellers zu 2) mit der Römisch-Katholischen Kirche steht der Bejahung seiner in vorbezeichnetem Sinn zu verstehenden Unabhängigkeit nicht entgegen. Da er nicht die Rechtsstellung eines „privaten kirchlichen Vereins“ im Sinn von can. 321 bis can. 326 des Codex Iuris Canonici (CIC) erworben hat (vgl. die diesbezügliche, glaubhafte Angabe in dem hier am 22.5.2017 eingegangenen, mit dem Datum „10.3.2017“ versehenen Schreiben seines Bevollmächtigten), bedarf weder seine Satzung der Billigung durch den Diözesanbischof (vgl. can. 322 § 2 i.V.m. can. 312 § 1 Nr. 3 CIC), noch sind auf ihn die Vorschriften des can. 323 und des can. 325 CIC anwendbar, denen zufolge private Vereine von Gläubigen der Aufsicht (nach can. 323 § 1 CIC sogar der Leitung) des Ortsordinarius unterliegen. Die Frage, ob diese Aufsichts- und Leitungsbefugnisse, würden sie eingreifen, der Bejahung der Eigenschaft eines der Römisch-Katholischen Kirche nahestehenden Vereins entgegenstünden, Träger des Grundrechts nach Art. 9 Abs. 3 GG zu sein, bedarf vorliegend deshalb keiner Erörterung.

Amtsträger der Römisch-Katholischen Kirche besitzen zwar u. a. deshalb die Möglichkeit, auf die Willensbildung und die Betätigung des Antragstellers zu 2) Einfluss zu nehmen, weil der geschäftsführenden Diözesanverbandsleitung - bei ihr handelt es sich nach § 25 Nr. 1 Satz 2 der Satzung des Antragstellers zu 2) um dessen Vorstand im Sinn von § 26 BGB - gemäß § 25 Nr. 1 Satz 1 der Satzung obligatorisch der Diözesanpräses angehört, bei dem es sich nach § 13 Nr. 2 Satz 4 der Satzung entweder um einen Priester oder einen Diakon handelt. Ebenfalls zwingend vorgesehen ist die Mitgliedschaft von Inhabern eines geistlichen Amtes in Organen des Antragstellers zu 2) hinsichtlich der Orts- und Kreisverbandsleitungen sowie der Diözesanverbandsleitung (siehe § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1 und § 24 Nr. 1 der Satzung). Dies steht der Bejahung der Unabhängigkeit des Antragstellers zu 2) in dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Sinn (vgl. BVerfG, B.v. 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 - BVerfGE 58, 233/247; B.v. 26.1.1995 - 1 BvR 2071/94 - NJW 1995, 3377) jedoch deshalb nicht entgegen, weil die vorgenannten Gremien nach der Satzung so zusammengesetzt sind, dass den Inhabern geistlicher Ämter kein Übergewicht bei der Willensbildung zukommt; es ist ausgeschlossen, dass die diesen Organen des Antragstellers zu 2) angehörenden Laien durch Kleriker majorisiert werden (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts - bezogen auf die gleichgelagerten Gegebenheiten bei einem benachbarten Diözesanverband der Katholischen Arbeitnehmerbewegung - LAG BW, B.v. 25.11.1977 - 6 Ta 13/77 - AR-Blattei Arbeitsgerichtsbarkeit VI C Nr. 29). Dass kirchlichen Organen keinerlei Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung eingeräumt wird, ist jedenfalls bei einem Verband, der - wie dies beim Antragsteller zu 2) der Fall ist - außer der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Arbeitnehmern auch eine originär religiöse Zielsetzung verfolgt (vgl. dazu vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 seiner Satzung), für die Bejahung der Unabhängigkeit einer solchen Vereinigung bei der Wahrnehmung seiner sozialpolitischen Zielsetzung nicht erforderlich (vgl. auch hierzu LAG BW, B.v. 25.11.1977 a.a.O.).

Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, ob sich die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zusätzlich daraus ergibt, dass Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV der Konkretisierung auch des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/79 ff.), und der Antragsteller zu 2) nach den im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Oktober 1968 (1 BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236) entwickelten Grundsätzen Träger dieses Grundrechts ist, da es sich bei ihm um einen Verein handelt, der sich - wie vor allem § 3 Nrn. 3.1 und 4.1 der Satzung der Antragstellers zu 2) verdeutlicht - auch die Pflege des religiösen Lebens seiner Mitglieder zum Ziel gesetzt hat, ferner seine institutionelle Verbindung mit der Römisch-Katholischen Kirche durch die Mitwirkung von Inhabern geistlicher Ämter dieser Kirche in Führungsgremien des Antragstellers zu 2) und seiner Untergliederungen gewährleistet ist (vgl. § 14 Satz 1, § 20 Nr. 1, § 24 Nr. 1 und § 25 Nr. 1 Satz 1 seiner Satzung).

Die Interessen beider Antragsteller werden durch die verfahrensgegenständlichen Verordnungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt (vgl. zu diesem Erfordernis für die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Das folgt nicht nur daraus, dass durch diese Normen ein Offenhalten von Verkaufsstellen an einer nicht ganz unbedeutenden Zahl von Sonntagen gestattet wird. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist darüber hinaus auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die Betätigung der Antragsteller durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 14 LadSchlG ergeben kann. Würde man den Antragstellern die Möglichkeit, die Ungültigkeit derartiger Verordnungen gerichtlich geltend zu machen, mit der Begründung vorenthalten, aus der jeweils angegriffenen Norm könne sich bei einer hierauf beschränkten Betrachtung kein ins Gewicht fallender Nachteil für die praktische Wahrnehmbarkeit ihres Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ergeben, so könnte - über das Jahr gesehen - ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation verbandsbezogener Tätigkeiten der Antragsteller an Sonntagen spürbar erschweren könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Dies gilt auch für den Antragsteller zu 2), der zwar - anders als die Antragstellerin zu 1) - nicht landesweit tätig ist, dessen Gebiet jedoch die gesamte Diözese Augsburg und damit außer dem Regierungsbezirk Schwaben wesentliche Teile Oberbayerns umfasst und sich bis nach Mittelfranken hinein erstreckt.

2. Die Anträge sind auch begründet, da die beiden verfahrensgegenständlichen Verordnungen mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie mit § 14 LadSchlG in der verfassungskonformen Auslegung, derer die letztgenannte Bestimmung bedarf (dazu nachfolgend 2.1), unvereinbar sind. Denn die Antragsgegnerin hat keine rechtskonforme Prognose darüber angestellt, ob die am Europasonntag und am Sonntag des Turamichele-Fests stattfindenden Veranstaltungen eine derart prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage entfalten, dass die mit der Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit demgegenüber - und zwar innerhalb des gesamten Gebiets, für das die Antragsgegnerin ein Offenhalten von Verkaufsstellen zugelassen hat - als bloßer Annex zu diesen Veranstaltungen erscheint (dazu unter 2.2). Auf das Fehlen einer derartigen Prognose kann im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument verzichtet werden, die Einhaltung der vorbezeichneten Erfordernisse sei offensichtlich (2.3).

2.1 Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (1 B 153.89 - NVwZ 1990, 761/762) einschränkend dahingehend ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht erst durch das Offenhalten von Verkaufsstellen ausgelöst werden.

Im Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 23) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann ausgeführt, dass dieser Ansatz dem sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die typisch werktägliche Geschäftigkeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich zu ruhen hat (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51; U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/85 f.), noch nicht genügt, da er nicht ausschließt, dass es die Ladenöffnung ist, die - neben der anlassgebenden Veranstaltung - den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonn- oder Feiertages maßgeblich prägt. Geboten ist deshalb eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 LadSchlG dahingehend, dass die öffentliche Wirkung eines an einem solchen Tag stattfindenden Marktes, einer Messe oder einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss; letztere darf den gesamten Umständen nach nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24).

Dieser Annexcharakter lässt sich in der Regel nur bejahen, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, da nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt: Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25). Darüber hinaus bleibt die durch die Ladenöffnung bewirkte werktägliche Prägung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt (bzw. die „ähnliche Veranstaltung“ im Sinn von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG) auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25).

Entgegen den in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Oktober 2016 (6 S 2041/16 - NVwZ-RR 2017, 289 Rn. 9) und vom 13. März 2017 (6 S 309/17 - juris Rn. 10 f.) an dieser Rechtsauffassung angemeldeten, von der Antragsgegnerin geteilten Zweifeln besteht keine Veranlassung, der dargestellten Auslegung des § 14 LadSchlG, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits seinemUrteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 33 f.) zugrunde gelegt hat, nicht zu folgen. Mit der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung dieser Bestimmung zieht das Bundesverwaltungsgericht vielmehr die notwendige Konsequenz aus der alle Gerichte und Behörden bindenden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass Ausnahmen von dem in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/87). Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87). Diesem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht der Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergehend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 88). Auch darf die Zubilligung einer Ausnahme vom Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, U.v. 1.12.2009 a.a.O. S. 87).

Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt zunächst, dass auf das Erfordernis einer anlassgebenden Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, als Voraussetzung für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen nicht verzichtet werden kann. Denn andernfalls fehlt es von vornherein an dem von Verfassungs wegen notwendigen sachlichen Grund, der ggf. eine Durchbrechung des Grundsatzes der sonntäglichen Arbeitsruhe zu rechtfertigen vermag. Aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts geht darüber hinaus hervor, dass dieser Sachgrund, sofern er vorliegt, in Relation zu den Auswirkungen gesetzt werden muss, die die Gestattung einer sonntäglichen Ladenöffnung für die durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützten Rechtsgüter nach sich zieht: Je intensiver hierdurch der Grundsatz der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen sowie allgemein die Eignung dieser Tage, der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung zu dienen (BVerfG, U.v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10/51) sowie gemeinsames soziales Handeln zu ermöglichen (vgl. BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/82 f.), beeinträchtigt werden, desto größer muss das Gewicht der Gründe sein, die für die Zulassung eines Sonntagsverkauf streiten. Sie können eine punktuelle Hintanstellung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergebenden Schutzauftrags zum einen ggf. dann rechtfertigen, wenn ein Verkauf nur solcher Waren gestattet wird, an deren Erwerb bei den Besuchern der anlassgebenden Veranstaltung gerade während und wegen ihres Aufenthalts in der jeweiligen Gemeinde an einem Sonn- oder Feiertag ein Bedürfnis auftritt. Beschreitet die Stelle, die eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung erlassen hat, die durch Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit nicht, den sonntäglichen Verkauf auf derartige Wirtschaftsgüter zu beschränken, so lässt sich der erforderliche Sachgrund für eine ausnahmsweise Durchbrechung des in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verankerten Grundsatzes allenfalls dann bejahen, wenn die Verhältnisse vor Ort bereits durch die anlassgebende Veranstaltung in einer Weise bestimmt werden, angesichts derer die Zulassung eines Sonntagsverkaufs daneben nur noch „eine geringe prägende Wirkung“ (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 24) entfaltet.

Ob dem Erfordernis des bloßen Annexcharakters der sonntäglichen Ladenöffnung Genüge getan ist, lässt sich - bezogen auf die Gesamtheit des Gebiets, innerhalb dessen ein Sonntagsverkauf zugelassen wird - kaum anders als danach beurteilen, ob der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommen; dem vom Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25) diesbezüglich aufgestellten Postulat ist deshalb beizutreten. Was die zulässige Größe dieses Gebiets anbetrifft, so können die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung die mit einer sonntäglichen Ladenöffnung einhergehende werktägliche Geschäftigkeit nur insoweit dominierend „überlagern“, als die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität in räumlicher Hinsicht reicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 25): Nur innerhalb des Umgriffs der anlassgebenden Veranstaltung, in der sie das Geschehen im öffentlichen Raum in einer Weise dominiert, dass die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehenden Aktivitäten demgegenüber als bloßer Annex hierzu erscheinen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 a.a.O. Rn. 24), liegt ein Sachgrund vor, der ggf. eine Durchbrechung des von Verfassungs wegen gebotenen Sonn- und Feiertagsschutzes als hinnehmbar erscheinen lässt. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Kriterium ist umso mehr als notwendige Konsequenz der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 14 LadSchlG anzusehen, als erst auf diese Weise dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Gebot Rechnung getragen wird, dass die für eine sonntägliche Ladenöffnung ins Feld geführten Gesichtspunkte desto größeres Gewicht besitzen müssen, „je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist“ (BVerfG, U.v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. - BVerfGE 125, 39/88). Zum anderen ergibt sich aus dem Erfordernis der Prädominanz der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber den Auswirkungen des sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen für die vollziehende Gewalt ein klares Abgrenzungskriterium dafür, wie weit das „Umfeld des Marktes“ (bzw. der Messe oder ähnlichen Veranstaltung) reicht, für den sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung in örtlicher Hinsicht Geltung beimessen darf.

Der vorliegende Fall erfordert keine Entscheidung der Frage, ob auch die Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags berücksichtigt werden dürfen. Sollte das dem Grunde nach zu bejahen sein, wäre hierfür zum einen erforderlich, dass diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Diese Voraussetzungen lassen sich im gegebenen Fall nicht bejahen.

Da die vorbezeichneten Erfordernisse Umstände betreffen, die beim Erlass einer auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnung in der Zukunft liegen, haben sie Gegenstand einer von der normsetzenden Stelle anzustellenden Prognose zu sein. Diese Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere dürfen die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit keine eigene Prognose vornehmen. Sie haben jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist (vgl. zu alledem BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Letzteres ist nur der Fall, wenn die Prognose fundiert vorgenommen wurde und die ihr zugrunde liegenden Erwartungen über die künftige Entwicklung realistisch sind (BayVGH, U.v. 31.3.2011 - 22 BV 10.2367 - BayVBl 2012, 276 Rn. 15). Um diesen Erfordernissen zu genügen, muss die Prognose auf das äußere Erscheinungsbild und das objektive Gewicht der betreffenden Veranstaltung gestützt werden (BayVGH, U.v. 31.3.2011 a.a.O. Rn. 19; U.v. 6.12.2013 - 22 N 13.788 - BayVBl 2014, 364 Rn. 71); nicht anders als bei sonstigen verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt überprüfbaren Behördenentscheidungen müssen die ihr zugrunde gelegten Tatsachen zutreffend und vollständig ermittelt worden sein (BayVGH, U.v. 6.12.2013 a.a.O. Rn. 72).

2.2 Es kann dahinstehen, ob die am Europasonntag und Sonntag des Turamichele-Festes stattfindenden Veranstaltungen geeignet sind, selbst - d.h. ohne gleichzeitige Zulassung des Offenhaltens von Verkaufsstellen - einen hinreichend großen Besucherstrom auszulösen. Der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht jedenfalls das Fehlen belastbarer Feststellungen darüber entgegen, dass diese beiden Veranstaltungen das gesamte Gebiet, für das ein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, derart deutlich prägen, dass die von ihnen ausgehende öffentliche Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit, die mit einer Ladenöffnung einhergeht, im Vordergrund steht.

Abzustellen ist hierbei ausschlaggebend auf die Angaben in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016, da es von Rechts wegen auf die Vorstellungen und Erwägungen dieses Gremiums ankommt. Dass für die Willensbildung der Stadtratsmitglieder rechtlich berücksichtigungsfähige Umstände maßgeblich waren, die in diese Unterlage keinen Eingang gefunden haben, vermochte die Antragsgegnerin nicht aufzuzeigen.

In der Beschlussvorlage werden zwar die Vorgaben der Rechtsordnung, von denen sich eine Gemeinde beim Erlass von auf § 14 LadSchlG gestützten Verordnungen leiten lassen muss, zutreffend referiert. An keiner Stelle dieser Unterlage werden jedoch die Tatsachen konkret und nachvollziehbar dargestellt, die eine Bejahung dieser rechtlichen Erfordernisse erlauben würden. Insbesondere unternimmt die Beschlussvorlage nicht einmal ansatzweise den Versuch, durch die Schilderung substantiiert dargestellter Tatsachen aufzuzeigen, dass die Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags und - soweit dieser Umstand rechtlich berücksichtigungsfähig sein sollte - die Personen, die sich aus diesen Anlässen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz befinden, innerhalb des gesamten in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebenen Gebiets überhaupt als solche wahrgenommen werden. Erst recht fehlen belastbare, einem Nachvollzug zugängliche Angaben jedweder Art dazu, dass diesen Veranstaltungen - auch dies wiederum bezogen auf das gesamte vorbezeichnete Gebiet - eine derart starke Prägekraft für das Geschehen im öffentlichen Raum an den betroffenen Sonntagen zukommt, dass die Auswirkungen der gleichzeitigen Ladenöffnung demgegenüber als bloßer Annex erscheinen. Auf eine zu diesem Zweck vorzunehmende Gegenüberstellung der jeweiligen Besucherströme kann nicht einmal dann verzichtet werden, wenn der anlassgebende „Event“ zum ersten Mal stattfindet; sie darf in einem solchen Fall lediglich pauschaler ausfallen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) als das dann zulässig ist, wenn - wie hier - sowohl die Veranstaltungen, die zum Anknüpfungspunkt für die Gestattung eines Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen genommen werden, bereits wiederholt stattgefunden haben, als auch hinsichtlich der Auswirkungen von Ladenöffnungen an diesen Tagen auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden kann.

Angaben darüber, wie viele Besucher voraussichtlich zu den anlassgebenden Veranstaltungen kommen werden, enthält die Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 15. Dezember 2016 nur hinsichtlich des Turamichele-Festes. Die dort genannte Zahl von 100.000 Personen ist allerdings - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - so zu verstehen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Menschen bezieht, die sich während des mehrere Tage dauernden Fests in ihrem Gebiet aufhalten würden. In diese Zahl sind damit zum einen auch Personen eingegangen, die sich nicht am „Turamichele-Sonntag“, sondern während anderer Tage, an denen dieses Fest stattfindet, in Augsburg aufhalten. Sie müssen in vorliegendem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, da von ihnen keine prägende Wirkung auf das Geschehen im öffentlichen Raum am Turamichele-Sonntag ausgehen kann. Die auf diesen Sonntag entfallende Teilmenge der behaupteten 100.000 Besucher ist ferner um jene Personengruppe zu reduzieren, die sich ausschließlich in das vorbezeichnete Gebiet begibt, um dort einzukaufen. Die Notwendigkeit einer weiteren Verringerung ergibt sich daraus, dass allenfalls von den Personen, die das eigentliche Turamichele-Schauspiel und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung zwischen ca. 13.00 Uhr und etwa 18.00 Uhr besuchen (ggf. einschließlich der sich während dieser Zeitspanne zum Rathaus Platz begebenden oder von dort abströmenden Menschen), eine berücksichtigungsfähige prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum ausgehen könnte; denn nur hinsichtlich der Stunden, während derer ein Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet wurde, stellt sich überhaupt die Frage, ob die hiervon ausgehende werktägliche Geschäftigkeit durch die Auswirkungen der anlassgebenden Veranstaltung in der erforderlichen eindeutigen Weise überlagert wird (vgl. zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung solcher Besucher im Rahmen der anzustellenden „Prädominanzprognose“, die die anlassgebende Veranstaltung zu Zeiten aufsuchen, an denen kein Sonntagsverkauf zugelassen wurde, BayVGH, U.v. 18.5.2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, 342 Rn. 49). Nimmt man hinzu, dass sowohl das eigentliche Turamichele-Schauspiel als auch der parallel dazu auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Event jedenfalls in erster Linie Kinder als Zielgruppe ansprechen (so dass nur sie und ihre erwachsenen Begleitpersonen als Besucher beider Veranstaltungen in Betracht kommen), und dass das Turamichele-Schauspiel in den ersten Nachmittagsstunden von den Kindern als minder attraktiv eingestuft wird (vgl. dazu die glaubhaften Ausführungen zur Frage 1.b des Verwaltungsgerichtshofs im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9.5.2017), so kann kein Zweifel daran bestehen, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Zahl der Personen, die von Rechts wegen als Besucher der beiden anlassgebenden Veranstaltungen für die am Turamichele-Sonntag zugelassene Ladenöffnung prognostisch angesetzt werden durften, geirrt hat.

Ging der Stadtrat der Antragsgegnerin insoweit aber von einer evident unzutreffenden Tatsachengrundlage aus, so war dieses Gremium auch nicht in der Lage, eine zutreffende Prognose darüber anzustellen, ob von den Personen, die am Turamichele-Sonntag ausschließlich das auf dem Perlachturm dargebotene Schauspiel betrachten und/oder die gleichzeitig auf dem Rathaus Platz stattfindende jahrmarktähnliche Veranstaltung besuchen, überhaupt eine prägende Wirkung für den öffentlichen Raum an den Nachmittagen dieser Sonntage ausgeht, ob eine solche Wirkung bejahendenfalls das gesamte in § 2 der einschlägigen Verordnung umschriebene Gebiet erfasst, und ob diese Wirkung - sollte sie bestehen - die mit der Öffnung von Verkaufsstellen einhergehende werktägliche Geschäftigkeit so sehr überlagert, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur als Annex der vorgenannten Veranstaltungen erscheint.

Hinsichtlich des Europasonntags bestehen Mängel sowohl hinsichtlich der Ermittlung und Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse als auch hinsichtlich der vorzunehmenden Prognose umso mehr, als sich die Antragsgegnerin insoweit jedweder Angaben über das zu erwartende voraussichtliche Besucheraufkommen enthalten hat und die an diesen Sonntagen geplanten Veranstaltungen auch nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin einen deutlich geringeren Zuspruch finden als das hinsichtlich des Turamichele-Fests (einschließlich des zugehörigen jahrmarktähnlichen Treibens) der Fall ist (vgl. den im Tatbestand dieses Urteils erwähnten Aktenvermerk vom 16.2.2015 sowie die im Jahr 2014 zunächst beschlossene Freigabe eines deutlich kleineren Gebiets für eine sonntägliche Ladenöffnung als beim Turamichele-Fest, wobei die spätere Angleichung beider Areale nicht auf einem aktenmäßig verifizierbaren Zuwachs an tatsächlichen Erkenntnissen beruht, sondern ausschließlich Ausdruck eines durch die Rechtsordnung nicht gedeckten Entgegenkommens gegenüber den Forderungen des örtlichen Einzelhandels ist).

Zur Gänze verzichtet hat die Antragsgegnerin ferner - und zwar hinsichtlich beider Veranstaltungen - darauf, in die Beschlussvorlage für den Stadtrat Aussagen dazu aufzunehmen, wie viele Personen das für eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen freizugebende Gebiet voraussichtlich in der Absicht aufsuchen werden, dort Einkäufe zu tätigen.

Die Behauptung, es sei aus praktischen Gründen unmöglich, die erforderliche Prognose auf eine hinreichend verifizierte und gerichtlich nachprüfbare Tatsachenbasis zu stützen, trifft weder hinsichtlich des Besucheraufkommens der anlassgebenden Veranstaltungen noch hinsichtlich der Menge der Personen zu, die das für eine sonntägliche Ladenöffnung freigegebene Gebiet zu Einkaufszwecken aufsuchen wollen. Finden - wie hier - sowohl die anlassgebenden Veranstaltungen als auch die Sonntagsöffnungen nicht erstmals statt, kann hinsichtlich beider Größen vielmehr auf in der Vergangenheit gewonnene Erkenntnisse zurückgegriffen werden.

Informationen über das an einem verkaufsoffenen Sonntag voraussichtlich zu erwartende Aufkommen an Käufern und Kaufinteressenten lassen sich durch Rückfragen beim Einzelhandel bzw. bei Einzelhandelsverbänden gewinnen. Auf die Möglichkeit, dergestalt Angaben über das voraussichtlich zu erwartende Besucheraufkommen zu erlangen, hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) für den Fall ausdrücklich hingewiesen, dass eine Veranstaltung erstmals stattfindet; liegen - wie hier - bereits Kenntnisse aufgrund früherer, aus gleichem Anlass zugelassener Sonntagsöffnungen vor, drängt sich eine solche Vorgehensweise ungeachtet des Umstands umso mehr auf, als seitens des Einzelhandels erlangte Auskünfte angesichts der Interessenlage dieser Gewerbetreibenden und ihrer Verbände kritischer Würdigung bedürfen.

2.3 Ebenso wie im Urteil vom 18. Mai 2016 (22 N 15.1526 - GewArch 2016, 324 Rn. 37 ff.) lässt es der Verwaltungsgerichtshof auch vorliegend dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, sie jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Denn die verfahrensgegenständlichen Verordnungen könnten auch dann keinen Bestand haben, wenn die Gerichte eine solche Prüfung durchzuführen hätten.

Durch die Ausarbeitung der Fa. E... und die Ergebnisse der von der Universität Augsburg durchgeführten Erhebung wird erwiesen, dass es sich bei mehreren der Straßen, die im Westen und Süden des Rathausplatzes - teils in unmittelbarer Nähe dazu - verlaufen, um außerordentlich attraktive „Einkaufsmeilen“ handelt. Es spricht deshalb alles dafür, dass sie auch an verkaufsoffenen Sonntagen in großem Umfang von Personen aufgesucht werden, die dort Einkäufe tätigen wollen. Zwar betreffen die von der Fa. E... und die von der Universität Augsburg mitgeteilten Zahlen nur die Frequentierung dieser Straßen durch Fußgänger an Werktagen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es jedoch ausdrücklich zugelassen, bei einer erstmals stattfindenden Anlassveranstaltung die Zahl der werktäglichen Ladenbesucher als Anhaltspunkt für den an verkaufsoffenen Sonntagen zu erwartenden Zustrom an Kaufinteressenten heranzuziehen (BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25). Nichts anderes aber kann dann gelten, falls vorsorglich zu prüfen sein sollte, ob sich eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung, in deren Vorfeld die erforderlichen Prognosen (einschließlich der Ermittlung und Offenlegung belastbaren Zahlenmaterials) unterblieben sind oder nicht in rechtskonformer Weise durchgeführt wurden, im Ergebnis als verfassungs- und gesetzeskonform erweist.

Bei einem Rückgriff auf die von der Fa. E... und von der Universität Augsburg erhobenen Passantenzahlen muss allerdings berücksichtigt werden, dass ein gewisser Teil der erfassten Personen mehrfach gezählt worden sein könnte, weil diese Menschen die jeweilige Straße innerhalb der betrachteten Zeitintervalls nicht nur einmal benutzt haben. Bedacht werden muss ferner, dass es sich nicht bei allen gezählten Passanten um Käufer oder Kaufinteressenten gehandelt haben kann. Andererseits ist kein Grund dafür erkennbar, dass insbesondere an den Samstagen, an denen die vorerwähnten Erhebungen u. a. stattfanden, auf den in die Zählungen einbezogenen Straßen besonders viele Menschen unterwegs waren, die sich dort aus anderen Gründen als zu Einkaufszwecken aufgehalten haben. Da an diesen Tagen Schulen und Behörden in aller Regel geschlossen sind und auch in der Mehrzahl derjenigen Gewerbebetriebe nicht gearbeitet zu werden pflegt, die anderen Branchen als dem Handel angehören, spricht insbesondere keine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür, in die im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Zahlen seien in größerem Umfang z.B. Personen eingegangen, die sich auf dem Weg von oder zu ihrem Arbeitsplatz oder ihrer Ausbildungsstätte befunden haben. Desgleichen hat weder die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist unabhängig hiervon ersichtlich, dass sich während der Tage, an denen die vorerwähnten Erhebungen durchgeführt wurden, eine größere Zahl von Menschen aus nichtkommerziellen Gründen (z.B. als Touristen oder zwecks Teilnahme an einem bedeutenden kulturellen Ereignis) auf den in die Untersuchungen einbezogenen Straßen aufgehalten hat. Dies kann umso weniger angenommen werden, als beide Zählungen mit dem Ziel durchgeführt wurden, die Attraktivität der Innenstadt der Antragsgegnerin als Einzelhandelsstandort zu eruieren.

Vor diesem Hintergrund darf deshalb davon ausgegangen werden, dass die im Tatbestand dieses Urteils genannten Straßen auch an verkaufsoffenen Sonntagen stündlich von einer vierstelligen Zahl von Käufern oder Kaufinteressenten frequentiert werden.

Sichere Angaben darüber, wie viele Personen die auf dem Rathaus Platz am Europasonntag stattfindenden Veranstaltungen „um ihrer selbst willen“ aufsuchen (d.h. sich dort nicht nur auf dem Weg von und zu geöffneten Ladengeschäften aufhalten), waren der vom Verwaltungsgerichtshof hierzu befragten Polizeiinspektion Augsburg Mitte nicht möglich. Aufschlussreich ist jedoch, dass nach Darstellung im Schreiben dieser Dienststelle vom 9. Mai 2017 sich selbst am 7. Mai 2017 (d.h. an einem Tag, an dem die Veranstaltungen des Europasonntags durch eine Kundgebung der „Pulse-of-Europe-Bewegung“ begleitet wurden) dort zeitweise nur mehrere Hundert Personen aufgehalten haben, deren Zahl sich mit einsetzendem Regen auf einige wenige Menschen verringert habe. Ebenfalls aufschlussreich ist die Mitteilung der Polizeiinspektion, dass die Besucher der auf dem Rathaus Platz stattfindenden Veranstaltungen des Europasonntags dort nur temporär zu verweilen pflegen, um einer Darbietung beizuwohnen oder sich kurz an einem Informationsstand umzusehen. Für das Turamichele-Fest ist der gleichen Auskunft zufolge - dies allerdings lediglich während der jeweils vollen Stunden und auch das nur bei günstigem Wetter - mit der gleichzeitigen Anwesenheit von 800 bis 1000 Personen auf dem überschaubaren Rathaus Platz zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund kann ersichtlich keine Rede davon sein, diese Veranstaltungen würden eine derart prägende Wirkung entfalten, dass die werktägliche Geschäftigkeit, die mit Ladenöffnungen in den im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, hoch attraktiven Einkaufsstraßen im Westen und Süden des Rathausplatzes einhergeht, hierdurch in den Hintergrund gedrängt wird. Zwar benutzen nach der Darstellung im Schreiben der Polizeiinspektion Augsburg Mitte vom 9. Mai 2017 die Besucher der vorerwähnten Veranstaltungen u. a. diese Straßen auf dem Weg zum und vom Rathaus Platz. Sollte es rechtlich zulässig sein, hinsichtlich eines Bereichs, in dem die anlassgebende Veranstaltung als solche keine Auswirkungen mehr zeitigt, auf die durch sie ausgelösten Besucherströme zurückzugreifen, um auf diese Weise die erforderliche Ausstrahlung der anlassgebenden Veranstaltung bejahen zu können und dieses Areal so ihrem „Umfeld“ zuzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25), so ergäbe sich auch hieraus nicht die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen. Denn das Geschehen auf diesen „Einkaufsmeilen“ wird durch den Zu- und Abstrom von Besuchern der anlassgebenden Veranstaltungen nicht in derart großem Umfang geprägt, dass die Auswirkungen der sonntäglichen Ladenöffnung demgegenüber als ein bloßer Annex hierzu erscheinen. Abgesehen von dem nach dem Vorgesagten selbst am Turamichele-Sonntag zu erwartenden zahlenmäßigen Übergewicht des in diesen Straßen zu erwartenden „Shopping-Publikums“ steht einer solchen Annahme zunächst entgegen, dass Besucher der Veranstaltungen des Europa- und des Turamichele-Sonntags auch andere Möglichkeiten besitzen, um den Rathaus Platz zu erreichen und ihn wieder zu verlassen. Denn nach der schriftlichen Auskunft der Polizeiinspektion und den in der mündlichen Verhandlung ergänzend hierzu gemachten Angaben des Vertreters dieser Dienststelle befindet sich auf ihm eine Straßenbahnhaltestelle; zudem stünden in der Nähe ca. 2.500 Stellplätze in Parkhäusern sowie auch unabhängig hiervon (an Sonn- und Feiertagen) Parkmöglichkeiten in der Innenstadt der Antragsgegnerin zur Verfügung. Vor allem aber ist es nach glaubhafter Darstellung der Polizeiinspektion nicht möglich, Besucher der anlassgebenden Veranstaltungen auf dem Weg zum Rathaus Platz im Straßenbild als solche zu identifizieren; auch auf dem Rückweg sei das nur sehr eingeschränkt möglich, da lediglich vereinzelte Besucher des Europasonntags eine Europafahne mit sich führen würden. Zu Recht hat die Polizeiinspektion eine dahingehende Möglichkeit auch hinsichtlich des Turamichele-Sonntags verneint. Aus diesem Anlass werden zwar auf dem Rathaus Platz Luftballone an die Kinder verteilt; es stellt jedoch einen Bestandteil der Veranstaltung dar, diese nach dem Ende des Figurenspiels gemeinsam aufsteigen zu lassen (vgl. den als Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 11.5.2017 vorgelegten, als Blatt 152 in der Gerichtsakte befindlichen Ausdruck sowie dort als Blatt 153 sowie Blatt 156 bis 158 eingehefteten Lichtbilder). Die meisten Besucher dieses Fests treten deshalb auch nach dem Verlassen des Rathausplatzes nicht in besonderer Weise in Erscheinung.

Die Ergebnisrichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Verordnungen steht darüber hinaus auch nicht hinsichtlich derjenigen Teile ihres örtlichen Geltungsbereichs fest, die nicht zu den vorgenannten, besonders attraktiven Einkaufsstraßen gehören. Angesichts des nur begrenzten Besucheraufkommens der beiden anlassgebenden Veranstaltungen, vor allem aber angesichts der Tatsache, dass die Teilnehmer hieran auf dem Hin- und Rückweg nicht in auffallender Weise in Erscheinung treten, entfalten weder der Europanoch der Turamichele-Sonntag jenseits des Rathausplatzes die erforderliche prägende Wirkung für das Geschehen im öffentlichen Raum. Erst recht nicht erfüllt ist das Kriterium, dass eine solche Wirkung gegenüber der mit einer Ladenöffnung einhergehenden werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund stehen muss.

Dies gilt auch für die Umgebung der City-Galerie. Zwar befindet sich nach den Ausführungen, die der Vertreter der Polizeiinspektion Augsburg Mitte diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung getätigt hat, in der Nähe dieses Einkaufszentrums ein Parkhaus, das von Personen genutzt werde, die auf dem Rathaus Platz stattfindende Veranstaltungen aufsuchen wollten. In unmittelbarem Zusammenhang damit hat dieser Beamte jedoch - wie bereits zuvor in der von ihm unterzeichneten schriftlichen Auskunft vom 9. Mai 2017 - erneut bekundet, dass Passanten nicht klar dem jeweiligen Fest zuzuordnen seien (vgl. Seite 4 Mitte der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Allein schon aus diesem Grund scheiden auch die Benutzer der Tiefgarage bei der City-Galerie als Anknüpfungspunkt für die Bejahung einer prägenden Ausstrahlung der am Europa- und am Turamichele-Sonntag stattfindenden Veranstaltungen aus. Nur hilfsweise ist deshalb festzuhalten, dass eine ggf. gleichwohl zu bejahende Möglichkeit, diesen Bereich frequentierende Personen in der öffentlichen Wahrnehmung als Besucher dieser Feste zu identifizieren, nicht geeignet wäre, eine prägende Wirkung für das Geschehen im Umgriff der City-Galerie zu bejahen, die die Auswirkungen einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums eindeutig zu dominieren vermöchte. Denn die City-Galerie wird ausweislich des von den Antragstellern vorgelegten Internetausdrucks pro Werktag von (durchschnittlich) 25.141 Personen aufgesucht; bei einer anzunehmenden Öffnung zwischen 9.00 Uhr und 20.00 Uhr entspricht dies einem mittleren stündlichen Besucheraufkommen von mehr als 2.200 Personen. Auch insoweit darf mangels gegenläufiger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass der stündliche Publikumszuspruch bei Gestattung einer sonntäglichen Öffnung dieses Einkaufszentrums voraussichtlich jedenfalls nicht wesentlich niedriger liegen wird.

Die straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, die die Antragsgegnerin anlässlich des Europa- und des Turamichele-Sonntags zu erteilen pflegt und von denen sie Beispiele als Anlagen zu einem ihrer Schreiben vom 22. Mai 2017 in das Verfahren eingeführt hat, rechtfertigen entgegen ihrem Vorbringen nicht den Schluss, beide Veranstaltungen würden sich nicht nur am Rathaus Platz abspielen. Dies folgt u. a. daraus, dass diese Verwaltungsakte die Gestattung gewerblicher oder sonstiger Betätigungen zum Gegenstand haben, die an die sonntägliche Ladenöffnung anknüpfen und darauf abzielen, das hierdurch ausgelöste Besucheraufkommen zum Vorteil der jeweils zugelassenen Betätigung zu nutzen. Das von Rechts wegen vorgegebene Verhältnis, wonach eine außerhalb des Marktes, der Messe oder der ähnlichen Veranstaltung stattfindende Verkaufstätigkeit Annex zur „Primärveranstaltung“ zu sein hat und ein „Bezug zum Marktgeschehen“ erkennbar sein muss, ist insoweit deshalb ersichtlich nicht gewahrt. Dass die von den Sondernutzungserlaubnissen erfassten Aktivitäten nicht an die Veranstaltungen des Europa- oder des Turamichele-Sonntags, sondern an die gleichzeitigen Ladenöffnungen anknüpfen, folgt deutlich bereits aus den Angaben im Betreff der beispielhaft vorgelegten Bescheide („Saftstand im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntags“ vor einer Gaststätte; „Werbeaktion für das Kurhaustheater im Rahmen des Marktsonntags“ vor einem Bekleidungsgeschäft; „Info- und Verteilerstand für die A... anlässlich des verkaufsoffenen Sonntages am 25.09.16“; „Werbeaktion für den FC Augsburg im Rahmen des Marktsonntages“ vor einem Anwesen in der Bahnhof Straße; Aufstellen einer Hüpfburg als Bestandteil der Veranstaltung „Family Day im Rahmen des verkaufsoffenen Sonntages“ vor einem Schnellimbissrestaurant). Aber auch soweit aus dem Sondernutzungsbescheid ein unmittelbarer Bezug der gestatteten Betätigung zur sonntäglichen Verkaufstätigkeit eines anderen Gewerbetreibenden nicht erkennbar ist, fehlt es sowohl an einem sachlichen als auch einem örtlichen Zusammenhang mit der jeweiligen Veranstaltung, die die Antragsgegnerin zum Anlass für die Zulassung eines sonntäglichen Offenhaltens von Verkaufsstellen genommen hat. So verhält es sich bei der einem örtlichen Eislaufverein erteilen Erlaubnis, am 7. Mai 2017 auf dem Willy-Brandt Platz ein „Hockeyspiel mit Inlinern“ aufzustellen.

Entfalten die beiden anlassgebenden Veranstaltungen aber keine Ausstrahlungswirkung dergestalt, dass das Gebiet, für das die Antragsgegnerin ein sonntägliches Offenhalten von Verkaufsstellen gestattet hat, als „Umfeld“ des Europa- bzw. des Turamichele-Sonntags im Sinn des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 25) angesehen werden kann, so kommt es auf das Vorbringen der Antragsgegnerin, das in § 2 der verfahrensgegenständlichen Verordnungen umschriebene Gebiet stelle nur einen vergleichsweise begrenzten Teil ihres gesamten Stadtgebiets dar, da hiervon nur einer ihrer 17 Stadtteile („Planungsräume“) zur Gänze und vier weitere teilweise erfasst würden, von Rechts wegen nicht an.

3. Die Kostenentscheidung beruht, soweit über die Anträge sachlich zu befinden war, auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen im Sinn der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass des Europatages aus den vorstehend aufgezeigten Gründen auch hinsichtlich des 7. Mai 2017 für unwirksam hätte erklärt werden müssen, hätte sich das Verfahren insoweit nicht wegen Zeitablaufs erledigt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung von § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.

(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.

(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Das Gericht hat im Urteil oder, wenn das Verfahren in anderer Weise beendet worden ist, durch Beschluß über die Kosten zu entscheiden.

(2) Ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt, so entscheidet das Gericht außer in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 4 nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens durch Beschluß; der bisherige Sach- und Streitstand ist zu berücksichtigen. Der Rechtsstreit ist auch in der Hauptsache erledigt, wenn der Beklagte der Erledigungserklärung des Klägers nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Erledigungserklärung enthaltenden Schriftsatzes widerspricht und er vom Gericht auf diese Folge hingewiesen worden ist.

(3) In den Fällen des § 75 fallen die Kosten stets dem Beklagten zur Last, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.