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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 05. Mai 2014 - 3 S 1947/12

05.05.2014

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 05. Mai 2014 - 3 S 1947/12

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 05. Mai 2014 - 3 S 1947/12

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Rechtsgebiete

Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrecht

Gericht

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Schubertstraße 11, 68165 Mannheim
0621 292-0

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. August 2012 - 3 K 1490/11 - geändert. Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 werden insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.698.022,89 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 1.620.337,22 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.716.422,27 EUR übersteigen. Im Übrigen werden die Klage abgewiesen und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 
Die Klägerin wendet sich gegen sich gegen ihre Heranziehung zu einer Verbandsumlage.
2 
Die Klägerin betreibt die örtlichen Wasserversorgungsanlagen der Städte xxx und xxx. Die beiden Städte privatisierten zum 1.1.2003 ihre bis dahin als Eigenbetriebe geführten Wasserversorgungsbetriebe und brachten sie in die Klägerin ein. Diese wurde am gleichen Tag anstelle der Städte Mitglied des Beklagten.
3 
Der Beklagte ist ein Zweckverband, der 1965 aus der 1912 gegründeten staatlichen Landeswasserversorgung hervorgegangen ist. Er fördert aus verschiedenen Wasserwerken Grund, Quell- und Flusswasser, das er zu Trinkwasser aufbereitet und an seine Mitglieder liefert. Die Rechtsverhältnisse des Beklagten werden durch seine Verbandssatzung (VS) geregelt. Aufgabe des Verbands ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VS die Bereitstellung von Wasser für die öffentliche Versorgung der Verbandsmitglieder. Den Verbandsmitgliedern stehen bestimmte Bezugsrechte zu, die in Liter pro Sekunde ausgedrückt werden (§ 4 Abs. 1 VS). Die Höhe der Bezugsrechte ist in der Anlage zu der Verbandssatzung festgelegt. Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung bedürfen nach § 18 Abs. 1 VS einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung.
4 
Zur Finanzierung seines Anlagevermögens erhebt der Verband nach § 15 Abs. 2 VS von seinen Mitgliedern nach Maßgabe ihrer Bezugsrechte eine Kapitalumlage. Der nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibende Aufwand des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht um laufende Steuern aus dem Geschäftsverkehr handelt, sowie 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands werden als Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder entsprechend ihren Bezugsrechten umgelegt (§ 16 Abs. 1 VS). Die übrigen 65 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt (§ 16 Abs. 2 Satz 1 VS). § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in seiner bis zum 1.1.2014 geltenden Fassung bestimmte ergänzend, dass die Umlage „mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen“ ist. Für die nach dieser Regelung zu bezahlenden, aber nicht abgenommenen Wassermengen wird die Betriebskostenumlage um die dem Verband nicht entstehenden variablen Förderkosten und um das Wasserentnahmeentgelt ermäßigt (§ 16 Abs. 3 VS).
5 
Die „Grundlast“ wurde von der Verbandsversammlung des Beklagten in den Wirtschaftsplänen für die Jahre 2005 bis 2009 auf jeweils 38 % der dem Bezugsrecht des betreffenden Verbandsmitglieds entsprechenden Wassermenge festgesetzt.
6 
Die Stadt xxx gehörte zu den Gründungsmitgliedern des Beklagten, die Stadt xxx wurde am 1.1.1967 Mitglied des Verbands. Zum 1.1.2002 standen beiden Städten Bezugsrechte von 263 l/s bzw. 99 l/s zu. Die Klägerin wurde infolgedessen mit einem Bezugsrecht von 362 l/s Mitglied des Beklagten. Aufgrund der unterschiedlichen Inanspruchnahme der Bezugsrechte beschloss die Verbandsversammlung des Beklagten am 12.11.2002 eine „Bezugsrechtsreform“. Das Bezugsrecht der Klägerin wurde in diesem Zusammenhang für das Jahr 2005 auf 350 l/s, für 2006 auf 345 l/s und für 2009 auf 323 l/s reduziert.
7 
Mit einem als „Rechnung“ bezeichneten Schreiben vom 18.9.2006 verlangte der Beklagte von der Klägerin einen Betrag von 1.703.493,60 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2005. Der Betrag setzt sich zusammen aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 350 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 998.998 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (3.311.47 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 704.495,60 EUR. Für das Jahr 2006 verlangte der Beklagte mit Schreiben vom 13.9.2007 einen Betrag von 1.650.249,37 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2006, der sich aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 345 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 975.249,45 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (18.710,16 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 674.999,92 EUR zusammensetzt, und für das Jahr 2009 mit Schreiben vom 23.9.2010 einen Betrag von 1.756.762,70 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2009, der sich aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 323 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 1.002.679,21 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (21.107,41 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 754.083,49 EUR zusammensetzt.
8 
Die Klägerin erhob gegen die „Rechnungen“ mit Schreiben vom 18.9.2007, 24.7.2008, 1.10.2010 jeweils Widerspruch, den sie damit begründete, dass der Umlagemaßstab rechtswidrig sei. Sie verlangte deshalb eine Korrektur der Rechnungen auf der Grundlage eines Bezugsrechts von nur 90 l/s.
9 
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.3.2011 - zugestellt am 28.3.2011 - wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Zur Begründung führte er aus, die Widersprüche seien statthaft, da es sich bei den Schreiben vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 trotz ihrer Bezeichnung als Rechnung bzw. Gutschrift um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 LVwVfG handele. Die Widersprüche seien jedoch unbegründet. Die Erhebungsgrundlagen, insbesondere die Regelungen in § 16 Abs. 1 bis 3 VS, seien rechtmäßig. Ein Verstoß gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ liege nicht vor. Die Regelungen seien auch mit § 43 Abs. 1 WG sowie den §§ 19, 20 GWB vereinbar.
10 
Die Klägerin hat am 26.4.2011 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 insoweit aufzuheben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR übersteigen. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Verbandssatzung müsse selbst den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs des Zweckverbands beizutragen hätten. Der Maßstab für die Umlage der Kosten werde aber nicht abschließend in der Verbandssatzung geregelt, da die Grundlast von der Verbandsversammlung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 Satz 2 sowie § 16 Abs. 3 VS mit einfacher Mehrheit festgelegt werde. Die Verbandssatzung verstoße außerdem gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, nach dem der Aufwand für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder zu verteilen sei. Die unter ganz anderen Verhältnissen von ihren Rechtsvorgängerinnen angemeldeten Bezugsrechte stimmten nicht mehr mit dem heutigen Wasserverbrauch überein. In der Konsequenz habe sie, die Klägerin, nur noch für einen geringen Teil des ihr zustehenden Bezugsrechts Verwendung. Unter Annahme eines Puffers für zukünftige Entwicklungen und extrem trockene Monate erscheine ein Bezugsrecht von maximal 90 l/s angemessen. Ihre Wasserabnahme in den Jahren 2005, 2006 und 2009 habe dementsprechend jeweils unter der für die Betriebskostenumlage festgesetzten Grundlast gelegen, so dass sie für mehr Wasser bezahlt habe, als sie abgenommen habe. Die an sich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage werde aufgrund der Fiktion einer willkürlich überhöhten Mindestabnahme zu einer verbrauchsunabhängigen Grundumlage, die zu der verbrauchsunabhängigen Festkostenumlage hinzutrete und die Differenz zwischen den extrem unterschiedlichen spezifischen Wasserpreisen noch verschärfe. Dies stelle eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar.
11 
Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die Bestimmung des Umlagemaßstabs in der Verbandsatzung werde von § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ gedeckt. Die Satzung müsse nur die Grundsätze bestimmen, nach denen die Umlage berechnet werde, aber nicht alle konkreten Einzelheiten der Umlageerhebung. Es verstoße deshalb nicht gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, wenn sich einzelne Festlegungen nicht bereits aus der Verbandssatzung, sondern aus dem Wirtschaftsplan ergäben. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor. Die Bemessung der Umlage anhand der verbrauchsunabhängigen Grundlast und unterschiedliche Wasserpreise für die Verbandsmitglieder seien nicht willkürlich. Es liege in der Eigenverantwortung der Klägerin bzw. der Städte xxx und xxx, welche Bezugsrechte von ihnen bis zur verbindlichen Zuteilung der Bezugsrechte am 8.7.1970 angemeldet worden seien. Nach den damaligen amtlichen Prognosen sei sowohl mit einer steigenden Bevölkerungszahl als auch mit einem höheren Bedarf je Einwohner und Tag zu rechnen gewesen. Bezugsrechtsänderungen seien entsprechend der Aufgabe des Zweckverbands als Solidargemeinschaft nur im Konsens mit den anderen Mitgliedern möglich.
12 
Mit Urteil vom 15.8.2012 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Klägerin entsprechend die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR übersteigen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die angefochtenen Bescheide beruhten auf nichtigen Satzungsbestimmungen und seien daher rechtswidrig. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ müsse die Satzung eines Zweckverbands den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen hätten. Die Satzung müsse zwar die Berechnungsgrundlagen einer Umlage nicht erschöpfend regeln. Eine Regelung, die - wie hier - nicht erkennen lasse, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmten, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erwecke, sei jedoch unzulässig. Da in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast enthalten seien, könne die Verbandsversammlung des Beklagten die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibe, faktisch durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie habe dies auch getan, da sie die Grundlast ständig so hoch festlege, dass jedenfalls die Klägerin eine Festkosten- und Betriebskostenumlage zahlen müsse, die - mit Ausnahme des geringen Abschlags für Ersparnis bei Minderbezug - unabhängig von ihrer Wasserabnahme sei. Die „Grundlast“ werde nicht nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet, sondern als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Die Satzungsbestimmung zur Grundlast verstoße außerdem gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, wonach die Umlage so zu bemessen sei, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt werde. Die Grenzen der Angemessenheit würden u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletze mit seiner Satzungsregelung diese Grenzen. Der Beklagte binde diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt worden seien, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebele“. Die Satzungsbestimmung betreffe alle Verbandsmitglieder, die ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssten und deshalb andere günstigere Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung faktisch nicht nutzen könnten. Die dafür aufzuwendenden Mittel müssten den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirkten. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletze den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirke. Der Beklagte betone zwar im Grundsatz zu Recht, dass die Eigenverantwortung der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich seien. Die betroffenen Kommunen könnten sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet seien, könnten ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende Lasten des Zweckverbands (nicht) überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen habe die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen dürfe. Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, sei aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen werde, wie dies hier der Fall sei. Dies gelte hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet werde. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab sei auch deshalb unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser, der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richte, nicht hinreichend beachte. Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordere einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhänge. Nur ein solcher Maßstab fördere den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser. Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasse § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden könne, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt.
13 
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte am 18.9.2012 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
14 
Die Verbandsversammlung des Beklagten beschloss am 5.11.2013 eine Satzung zur Änderung der Verbandssatzung. § 16 Abs. 2 VS lautet nunmehr:
15 
„Der restliche Betriebs- und Geschäftsaufwand sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt. Die Betriebskostenumlage ist mindestens für die Grundlast zu bezahlen. Die jährliche Grundlast beträgt 38 % der jeweils dem Bezugsrecht (§ 4 Abs. 1) entsprechenden Wassermenge.“
16 
Nach § 2 der Änderungssatzung tritt der neugefasste § 16 VS rückwirkend zum 1.1.2005 in Kraft.
17 
Der Beklagte macht geltend, § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ werde von ihrer Verbandssatzung nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Äquivalenzprinzip für die kooperativen Beiträge von Verbandsmitgliedern kein tauglicher verfassungsrechtlicher Maßstab, weil umlagepflichtige und umlageberechtigte Körperschaften einander nicht wie abgabenpflichtige Bürger und Staat gegenüberstünden. Das Bundesverwaltungsgericht habe weiter entschieden, dass die verfassungsrechtlichen Maßstäbe des rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbotes keine Leistungsproportionalität der Umlage forderten. Der Umlagemaßstab sei nur dann unangemessen, wenn die Umlagebelastung in einem „groben Missverhältnis“ zu den legitimen Zwecken der Umlage stehe. Das Verwaltungsgericht verfehle diesen Prüfungsmaßstab. Es sei ferner zu Unrecht der Meinung, dass die Angemessenheit im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ durch spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt werde. Für die Verteilungsgerechtigkeit der Umlage seien Grundsätze des Wasserrechts ohne Bedeutung, da sie nicht die Aufgabe hätten, eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedern eines Zweckverbands zu bewirken. Bei der Bemessung der Verbandsumlage handele es sich nicht um eine wasserwirtschaftliche Maßnahme, die an den Maßstäben des Wasserhaushaltsgesetzes oder des Wassergesetzes zu messen wäre, sondern um die Verteilung des dem Verband entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder.
18 
Die von der Klägerin geltend gemachte willkürliche Ungleichbehandlung mit anderen Verbandsmitgliedern liege nicht vor. Das Bezugsrecht sei in der Verbandssatzung definiert in Litern pro Sekunde. Die Verbandsmitglieder hätten deshalb das Recht, jederzeit die diesem Recht entsprechende Wassermenge zu beziehen. Der Verband müsse deshalb seine Anlagen auf den bei ihm auftretenden Spitzenbedarf auslegen, wobei allerdings davon ausgegangen werden könne, dass die Summe der Bezugsrechte gleichzeitig (nur) zu maximal 80 % ausgeschöpft werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Ungleichbehandlung, die darin liege, dass von jedem Benutzer einer Abfallentsorgungseinrichtung eine Grundgebühr erhoben werde, obwohl die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung unterschiedlich sei, mit Blick auf den Gleichheitssatz dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung einer betriebsbereiten Abfallentsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursache, die bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnähmen. Entgegen der Auffassung der Klägerin gelte dasselbe für die Bemessung der Betriebskostenumlage nach der Grundlast. Die Ungleichbehandlung, die darin liege, dass sich die Betriebskostenumlage für Mitglieder, die ihr Bezugsrecht weniger als die Grundlast ausnutzten, gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 VS nach der Grundlast bemesse, sei dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung der Wasserversorgung entsprechend den Bezugsrechten der Verbandsmitglieder Vorhaltekosten verursache. Diese nähmen bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Verbandsmitglieder nicht ab. Nach der Stellungnahme des xxx-xxx xxx xxx xxx vom Oktober 2012 betrage die aus technischer Sicht erforderliche Wassermindestabgabe 1.610 l/s oder 139.000 m3/d. Die effektive maximale Bereitstellungsmenge belaufe sich auf 4.905 l/s oder 423.792 m3/d. Die technisch notwendige Mindestabnahme betrage somit 32,8% der effektiven maximalen Bereitstellungsmenge. Die Grundlast sei jedoch nicht auf den Tag bezogen, sondern auf das Jahr. Angemessen sei deshalb der Vergleich mit der durchschnittlichen täglichen Trinkwassermenge von 2.995 l/s. Die technische Mindestabgabe betrage bezogen auf diesen Wert 53,8 %, was die Festlegung der Grundlast auf 38 % des Bezugsrechts rechtfertige. Eine für die Klägerin günstigere Regelung müsse zwangsläufig zu einer Belastung anderer Verbandsmitglieder führen. Dass sich der Wasserverbrauch anders entwickelt habe als in den 1960er Jahren angenommen, sei eine allgemeine Entwicklung. Besonderheiten im Hinblick auf die Klägerin bestünden insoweit nicht. Die Ermittlung des Bezugsrechts sei ausschließlich Sache der Klägerin bzw. ihren Rechtsvorgängern gewesen. Dass die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die Einwohnerentwicklung zu optimistisch prognostiziert hätten, könne nicht zu Lasten der anderen Verbandsmitglieder gehen, deren Prognosen zutreffender seien, zumal die Umstände, die zum Rückgang des Wasserverbrauchs führten, bei allen Verbandsmitgliedern des Beklagten praktisch gleich seien. Eine willkürliche Ungleichbehandlung liege auch deshalb nicht vor, weil die Auslastungsquote der Klägerin sich nicht deutlich von der Auslastungsquote anderer Verbandsmitglieder der Gruppe II unterscheide. Der Verband sei den Mitgliedern, die ihr Bezugsrecht nur relativ wenig ausschöpften, zudem durch die am 1.1.1995 in Kraft getretenen Änderung des Umlageschlüssels entgegen gekommen, mit der der Anteil des Betriebs- und Geschäftsaufwands, der über die nach § 16 Abs. 2 VS verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage finanziert werde, von 50 % auf 65 % erhöht worden sei. Der bezugsunabhängige Teil des Betriebs- und Geschäftsaufwandes, der über die Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder umgelegt werde, habe sich dementsprechend von 50 % auf 35 % reduziert.
19 
Der Beklagte beantragt,
20 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15.8.2012 - 3 K 1490/11 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
21 
Die Klägerin beantragt,
22 
die Berufung zurückzuweisen.
23 
Sie erwidert: Die rückwirkend zum 1.1.2005 in Kraft getretene Neufassung der Verbandssatzung sei unbeachtlich, da die im Urteil des Verwaltungsgerichts festgestellte Nichtigkeit des § 16 VS bei einer qualitativen Betrachtung auf die gesamte Verbandssatzung durchschlage. Es hätte deshalb des Erlasses einer neuen Verbandssatzung bedurft, die gemäß § 6 Abs. 1 GKZ von den Verbandsmitgliedern einstimmig vereinbart werden müsste. Der Beschluss über die Änderung der Satzung sei jedoch nicht einstimmig, sondern bei 46 Gegenstimmen und 24 Enthaltungen gefasst worden. Unabhängig davon sei zu beachten, dass der gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ zwingend in der Verbandssatzung zu regelnde Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen hätten, vom Gesetzgeber als wesentlicher Bestandteil der Verbandssatzung eingestuft worden sei. Auch insoweit hätte es für die vom Beklagten beschlossene Änderung der Verbandssatzung bei einer qualitativen Betrachtung eines einstimmigen Beschlusses der Verbandsmitglieder bedurft. § 16 VS verstoße zudem auch in seiner Neufassung aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung. Denn der Beklagte binde weiterhin diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt worden seien, an ein Wasserbezugsrechtssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebele“. Der Umstand, dass die Bezugsrechte durch den Beklagten jeweils antragsgemäß zugeteilt worden seien, ändere daran nichts. Denn mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, dass die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten dann überschritten sei, wenn ihnen - wie in ihrem Fall - jegliche Handlungsmöglichkeiten zur gerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen werde. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts verstoße die in § 16 VS geregelte Methodik der Umlagenbemessung gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung. Der Einwand des Verwaltungsgerichts, dass sich der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nicht an die Träger der Fernwasserversorgung richte, sondern lediglich an die örtlichen Träger der Wasserversorgung, gehe fehl. Es treffe entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht zu, dass für alte Bezugsrechte die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG a.F. nicht gelte, weil die am 1.1.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem § 43 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz WG a.F. unberührt blieben. Denn die in § 4 VS geregelten Bezugsrechte wirkten sich aufgrund der Methodik der Umlagenbemessung faktisch, d. h. wirtschaftlich, wie „Bezugspflichten“ oder „Bezugszwänge“ aus. Die in § 16 VS angelegte Methodik der Umlagenbemessung nach Maßgabe eines in den 1960er Jahren festgelegten Bezugsrechts sei auch deshalb willkürlich, weil die Fest- und Betriebskostenumlage nach Maßgabe einer Grundlast in Höhe von 38 % des Bezugsrechts in unzulässiger Weise mehr als 100 % der Fixkosten des Beklagten deckten.
24 
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
25 
Die Berufung des Beklagten ist zum größten Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind nur insoweit rechtswidrig, als die Klägerin für die Jahre 2005, 2006 und 2009 zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, die sich bei einer Berechnung der Umlage nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.
26 
I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob die jeweils als „Rechnung“ bezeichneten und - mit Ausnahme des Schreibens vom 23.9.2010 - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Schreiben des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 von Anfang an als Verwaltungsakte anzusehen waren. Denn die Schreiben sind jedenfalls durch den Erlass des Widerspruchsbescheids zu Verwaltungsakten geworden, mit dem die Widerspruchsbehörde ihnen diese „Gestalt“ gegeben hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheids werden die von der Klägerin angefochtenen Rechnungen ausdrücklich als Verwaltungsakte bezeichnet und die Widersprüche der Klägerin dementsprechend als zulässig, aber unbegründet behandelt. Die Klage ist danach als zulässig anzusehen, da der Empfänger eines Widerspruchsbescheids, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht „klüger“ zu sein braucht, als es die Widerspruchsbehörde ist (BVerwG, Urt. v. 26.6.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3).
27 
II. Die Klage hat jedoch in der Sache nur in dem sich aus dem Urteilstenor ergebenden Umfang Erfolg. Die zur Erhebung einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage ermächtigenden Regelungen in der Verbandssatzung des Beklagten stehen im Grundsatz mit höherrangigem Recht in Einklang. Davon ausgenommen ist (nur) die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 der Satzung in ihrer Fassung vom 5.11.2013, wonach die Betriebskostenumlage mindestens für die - auf 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge festgelegte - Grundlast zur bezahlen ist. Diese Regelung ist ebenso nichtig wie die Vorläuferregelung in § 16 Abs. 2 der Satzung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 10.11.1992. Der übrige Teil der Verbandssatzung einschließlich der Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz VS bleibt jedoch von der Nichtigkeit dieser Regelungen unberührt. Die angefochtenen Bescheide sind danach nicht zu beanstanden, soweit mit ihnen die Klägerin zu einer Festkostenumlage herangezogen wurde. Das Gleiche gilt für die Heranziehung zu einer Betriebskostenumlage soweit, als diese Umlage den Betrag nicht übersteigt, die sich bei einer Berechnung nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.
28 
1. Der Beklagte erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs eine Festkosten- sowie eine Betriebskostenumlage. Die - nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder erhobene - Festkostenumlage dient gemäß § 16 Abs. 1 VS zur Finanzierung des nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibenden Aufwands des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht um laufende Steuern aus dem Geschäftsverkehr handelt, sowie zur Finanzierung eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands. Der übrige Teil des Betriebs- und Geschäftsaufwands sowie das Entgelt für das von dem jeweiligen Mitglied bezogene Wasser werden mit der Betriebskostenumlage umgelegt, die nach dem Grundsatz des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen erhoben wird. Entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts stehen diese Regelungen mit höherrangigem Recht in Einklang und stellen daher eine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage dar.
29 
a) Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird.
30 
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts werden die Grenzen der Angemessenheit im Sinne dieser Vorschrift u. a. durch das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Äquivalenzprinzip sowie spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Dieser Ansicht vermag der Senat nicht zu folgen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder kein Entgelt für eine vom Verband erbrachte Leistung. Die Pflicht der Verbandsmitglieder zur Tragung der Verbandslasten ist vielmehr die selbstverständliche Folge ihrer Mitgliedschaft in dem Verband und bedarf deshalb nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für den Umlagepflichtigen (BVerwG, Urt. v. 30.8.2006 - 6 C 2.06 - NVwZ-RR 2007, 159; Beschl. v. 4.6.2002 - 9 B 15.02 - NVwZ 2002, 1508; Urt. v. 23.5.1973 - 4 C 21.70 - BVerwGE 42, 210). Bezogen auf die Satzung eines Deichfinanzierungsverbands und die dafür maßgebenden §§ 28, 30 WVG hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend angenommen, dass diese Vorschriften dem Satzungsgeber für die Festlegung des Beitragsmaßstabs einen weiten Gestaltungsspielraum eröffneten. Da die Umlage von Verbandslasten nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen bedürfe, sei dieser Spielraum im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzt. Der Beitragsmaßstab dürfe nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein.
31 
Der Senat sieht keinen Grund, der daran hinderte, diese Grundsätze auf § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ zu übertragen. Die Vorschrift verlangt, dass die Umlage so bemessen wird, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird, nennt jedoch keine Umstände, wie dieser Begriff näher zu bestimmen ist. Die Vorschrift eröffnet damit einen ähnlich weiten Gestaltungsspielraum wie die §§ 28, 30 WVG in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht. Begrenzt ist dieser Spielraum danach nur insoweit, als der Beitragsmaßstab nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbands völlig unpassend sein darf. Ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist somit nicht zu prüfen (ebenso zu Art. 19 BayKZG BayVGH, Urt. v. 8.2.2002 - 4 ZB 01.2547 - Juris).
32 
Die Grundsätze des Wasserrechts sind in diesem Zusammenhang entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Wie der Beklagte zutreffend bemerkt, sind diese Grundsätze für die Verteilungsgerechtigkeit der Umlage ohne Bedeutung, da sie nicht die Aufgabe haben, eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedern eines Zweckverbands zu bewirken. Dies gilt auch für den vom Verwaltungsgericht genannten „bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser“. Weshalb dieser Grundsatz, den das Verwaltungsgericht § 50 Abs. 3 Satz 1 WHG, § 1a Abs. 2 WHG a.F. sowie den §§ 3a Abs. 7 Satz, 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG (a.F.) entnommen hat, durch die in Rede stehenden Regelungen in der Satzung des Beklagten verletzt sein sollte, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Ob die an die örtliche Wasserversorgung der einzelnen Verbandsmitglieder angeschlossenen Benutzer einen Anreiz haben, mit Wasser sparsam umzugehen, hängt von der Ausgestaltung der gebührenrechtlichen Regelung in der jeweiligen Wasserversorgungssatzung ab, aber nicht davon, wie die Verbandslasten auf die Verbandsmitglieder verteilt werden. Der Umstand, dass der von den Verbandsmitgliedern zu tragende Anteil an den Verbandslasten von diesen üblicherweise zusammen mit den übrigen Kosten der örtlichen Wasserversorgung auf deren Benutzer abgewälzt wird, ändert daran nichts.
33 
b) Die in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelungen verstoßen hiervon ausgehend nicht gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ und sind auch im Übrigen nicht zu beanstanden.
34 
aa) Die Unterscheidung zwischen einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage hat ihren Grund in dem Umstand, dass ein Teil der dem Beklagten entstehenden Kosten nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung seiner Anlagen abhängt und es sich damit insoweit nicht um variable, sondern feste Kosten handelt. Dazu gehören außer Zinsen, Abschreibungen und Steuern ein wesentlicher Teil der Personal- und Sachkosten. Nach der von der Beklagten im Juni 2010 in Auftrag gegebenen und im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft betrug das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008). Die Erhebung einer Festkostenumlage zur Abdeckung nicht nur der Zinsen, Abschreibungen und Steuern, sondern auch eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands und die zusätzliche Erhebung einer Betriebskostenumlage zur Abdeckung des übrigen Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands ist danach als sachgerecht anzusehen. Das wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.
35 
bb) Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abzudeckenden Teils des Gesamtaufwands des Verbands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe ihrer Bezugsrechte bestehen ebenfalls keine Bedenken.
36 
(1) Der Beklagte hat seine der Fernwasserversorgung der Verbandsmitglieder dienenden Anlagen entsprechend den von den Mitgliedern in der Vergangenheit angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut. Soweit der Betrieb dieser Anlagen bestimmte Fixkosten verursacht, d.h. Kosten, die nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung der Anlagen des Verbands abhängen und damit auch nicht davon, in welcher Höhe die Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte ausschöpfen, ist es deshalb ohne weiteres als sachgerecht anzusehen, wenn diese Kosten nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder verteilt werden.
37 
Der Beklagte zieht in diesem Zusammenhang zu Recht eine Parallele zwischen der in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelung und der Erhebung einer Grund- und einer Leistungsgebühr. Unter einer Grundgebühr ist eine Gebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer öffentlichen Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten ganz oder teilweise abgegolten werden. Sie wird deshalb nicht nach dem Maß der Benutzung, sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren pflegt. Neben der Grundgebühr wird eine sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme richtende Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) erhoben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen sowie ggf. der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten gedeckt werden (BVerwG, Urt. v. 1.8.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Beschl. v. 12.8.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31).
38 
Die Erhebung einer solchen verbrauchsunabhängigen Grundgebühr ist unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes unbedenklich, soweit dadurch einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.10.2001 - 9 BN 4.01 - NVwZ-RR 2003, 300). Das gilt auch für die für den Bezug von Wasser zu bezahlenden Gebühren, die vielfach in Form einer verbrauchsunabhängigen, nach der Nenngröße des Wasserzählers bemessenen Grundgebühr und einer verbrauchsabhängigen Zusatzgebühr erhoben werden. Zwar trifft es zu, dass die Erhebung einer Grundgebühr auf der Grundlage der invariablen (verbrauchsunabhängigen) Kosten dazu führt, dass die Bezieher geringer Wassermengen für den Kubikmeter verbrauchten Wassers im Ergebnis höher belastet sind als die Bezieher durchschnittlicher oder überdurchschnittlicher Wassermengen, wenn man allein auf die Menge des bezogenen Wassers abstellt. Eine darin liegende Ungleichbehandlung der Benutzer verstößt jedoch nicht gegen den Gleichheitssatz, weil sie auf der sachlich einleuchtenden Überlegung beruht, dass das Bereitstellen und ständige Vorhalten einer betriebsbereiten Wasserversorgungsanlage für jeden Anschluss invariable (verbrauchsunabhängige) Kosten verursacht, was es rechtfertigt, diese Vorhaltekosten (ganz oder teilweise) unabhängig von dem Maß der Benutzung im Einzelfall auf die Benutzer der Anlage zu verteilen. Ebenso steht die Bemessung der Grundgebühr nach der Nenngröße der Wasserzähler mit dem Gleichheitssatz in Einklang, da damit die Höhe der Grundgebühr zu dem möglichen Umfang der Benutzung in eine, wenn auch nur annähernde, Beziehung gesetzt wird (BVerwG, Beschl. v. 12.8.1981, a.a.O.).
39 
Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der Bezugsrechte bestehen vor diesem Hintergrund keine Bedenken.
40 
(2) Der Umstand, dass die Höhe des von dem einzelnen Mitglied angemeldeten Bezugsrechts nicht ohne weiteres geändert werden kann, rechtfertigt keine andere Beurteilung.
41 
Die Bezugsrechte der einzelnen Mitglieder sind in der Anlage zu der Verbandssatzung festgelegt. Um die Bezugsrechte zu ändern, ist daher einer Änderung der Verbandssatzung erforderlich. Beschlüsse über eine solche Änderung der Satzung bedürfen nach § 18 Abs. 1 VS einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung.
42 
Eine Herabsetzung des Bezugsrechts aus eigenem Willensentschluss ist dem einzelnen Mitglied somit grundsätzlich nicht möglich. Eine Ausnahme davon kommt nur unter den in § 60 LVwVfG genannten Voraussetzungen in Betracht. Die zur Gründung eines Zweckverbands erforderliche Vereinbarung im Sinne des § 6 Abs. 1 GKZ ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der aber nur eine einmalige Wirkung hat, indem er die Verbandssatzung als Rechtsnorm zustande kommen und den Zweckverband entstehen lässt. Ist auf der Grundlage der Vereinbarung die Gründung des Zweckverbands vollzogen, so ergeben sich die Rechtsbeziehungen der Beteiligten nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Gründung des Zweckverbands, sondern allein aus den nunmehr für ihn geltenden gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württembergs besteht für eine eingeschränkte Anwendung der in § 60 LVwVfG normierten Grundsätze auf die Mitgliedschaft in einem Zweckverband gleichwohl im Hinblick auf den Grundsatz von Treu und Glauben jedenfalls dann ein rechtlich anzuerkennendes Bedürfnis, wenn die Mitgliedschaft zu nicht vorhersehbaren unzumutbaren Folgen für ein Mitglied führt. Insoweit steht auch die Mitgliedschaft in einem Zweckverband unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus. An die Unzumutbarkeit des weiteren Verbleibs eines Mitglieds im Zweckverband sind jedoch hohe Anforderungen zu stellen, da ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.3.1989 - 1 S 247/87 - NVwZ-RR 1990, 215). Unter ähnlich Voraussetzungen wird man auch einem Mitglied des Beklagten das Recht zugestehen müssen, eine den veränderten Bedingungen entsprechende Herabsetzung des von ihm angemeldeten Bezugsrechts zu verlangen. Das setzt allerdings ein durch einen schriftlichen Anpassungsantrag nach § 60 Abs. 2 LVwVfG (in entsprechender Anwendung) einzuleitendes eigenständiges Verfahren voraus.
43 
Die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der (angemeldeten und in der Verbandssatzung festgelegten) Bezugsrechte ist auch in Anbetracht dieser jedenfalls weitgehenden Bindung an die einmal erfolgte Anmeldung des Bezugsrechts nicht zu beanstanden. Dabei ist davon auszugehen, dass die Anlagen des Beklagten entsprechend den früher angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut worden sind und es deshalb nicht unangemessen ist, wenn die Verbandsmitglieder an den für den Betrieb dieser Anlagen erforderlichen Fixkosten den von ihnen angemeldeten Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden. Das gilt auch in solchen Fällen, in denen das Bezugsrecht eines Mitglieds die von diesem im Durchschnitt tatsächlich benötigte Wassermenge in Folge veränderter Umstände übersteigt, wie dies von der Klägerin im vorliegenden Fall geltend gemacht wird, da jede andere Regelung zu Lasten der anderen Mitglieder des Beklagten ginge. Die Anmeldung des jeweiligen Bezugsrechts beruht auf einer Prognose, die naturgemäß mit Unsicherheiten verbunden ist. Das sich daraus ergebende Risiko einer von den - der Prognose zugrunde gelegten - Annahmen und Erwartungen abweichenden Entwicklung hat das jeweilige Mitglied grundsätzlich selbst zu tragen und kann jedenfalls nur unter den angedeuteten Voraussetzungen auf die anderen Mitglieder des Verbands verlagert werden. Die - selbstverständliche - Verpflichtung des Verbands, etwaige Überkapazitäten im Rahmen des Möglichen und wirtschaftlich Sinnvollen abzubauen, bleibt davon unberührt.
44 
2. Die die Höhe der Betriebskostenumlage betreffenden weiteren Regelungen in der Satzung des Beklagten sind dagegen als unwirksam zu betrachten. Das gilt sowohl für § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in seiner im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide noch geltenden Fassung vom 10.11.1992 als auch für § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 VS in ihrer während des Berufungsverfahrens beschlossenen Fassung vom 5.11.2013.
45 
a) § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in ihrer Fassung vom 10.11.1992 bestimmte, dass die Betriebskostenumlage „mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen“ ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, verstieß diese Regelung gegen die Vorgabe in § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach welcher der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, in der Verbandssatzung zu bestimmen ist.
46 
Das Verwaltungsgericht ist dabei zu Recht davon ausgegangen, dass § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ keine Verpflichtung begründet, die Berechnungsgrundlagen der gemäß § 19 GKZ zur Deckung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands zu erhebenden Umlage in allen Einzelheiten zu regeln. Zu bestimmen ist jedoch der Maßstab der Umlage. Dem wurde die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffene Regelung nicht gerecht. Der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, wird durch die nachfolgende Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eingeschränkt, nach der die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. Was unter dem Begriff „Grundlast“ zu verstehen ist, wird in der Vorschrift jedoch nicht erläutert. Auch Aussagen darüber, nach welchen Regeln die Festlegung der Grundlast im Rahmen des Wirtschaftsplanes zu erfolgen hat, lassen sich ihr nicht entnehmen. Feststeht danach nur, dass sich die Höhe der Umlage insoweit nicht nach der bezogenen Wassermenge, sondern nach einem anderen Maßstab richtet, der in der Satzung aber nicht näher beschrieben wird. Die Festlegung dieses Maßstabs wird damit unter Verstoß gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ der Verbandsversammlung überlassen.
47 
b) Die rückwirkend zum 1.1.2005 geänderte Fassung des § 16 Abs. 2 VS vermeidet diesen Fehler. Die nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessene Betriebskostenumlage ist danach mindestens für die Grundlast zu bezahlen, die 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht des Verbandsmitglieds entsprechenden Wassermenge beträgt. Der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, ist danach auch insoweit eindeutig bestimmt.
48 
Gegen das rückwirkende Inkrafttreten dieser Änderung der Verbandssatzung zum 1.1.2005 bestehen keine Bedenken. Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde. Die Regelung leidet jedoch an einem zu ihrer Nichtigkeit führenden inhaltlichen Fehler.
49 
aa) Belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Etwas anderes gilt jedoch in Fällen, in denen das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist. Das ist u.a. dann anzunehmen, wenn eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll (grundlegend BVerfG, Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. Urt. v. 18.10.2001 -3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486; Urt. v. 27.4.2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urt. v. 15.4.1983 - 8 C 170.81 - BVerwGE 67, 129; Urt. v. 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (u. a. Urt. v. 30.3.2006 - 2 S 831/05 - NVwZ-RR 2006, 686; Urt. v. 28.2.2002 - 2 S 2283/01 - BWGZ 2002, 279; NK-Urt. v. 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - LRE 42, 114) ist danach der rückwirkende Erlass einer Abgabensatzung zulässig, wenn die Rückwirkung dazu dient, eine ungültige oder in ihrer Gültigkeit zweifelhafte Satzung durch eine gültige Satzung zu ersetzen, da das Vertrauen des Betroffenen in den Fortbestand der alten Rechtslage in diesen Fällen nicht schutzwürdig ist. Insoweit werden auch von der Klägerin keine Einwendungen gegen die Änderungssatzung erhoben.
50 
bb) Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung des Beklagten nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde.
51 
(1) Nach der bereits erwähnten Regelung in § 18 Abs. 1 VS bedürfen Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung. Eine solche Regelung ist zulässig. Sie widerspricht insbesondere nicht den Vorgaben des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit. Für den Fall, dass der Zweckverband eine weitere Aufgabe für alle Verbandsmitglieder erfüllen soll, gelten gemäß § 21 Abs. 1 GKZ für die Änderung der Verbandssatzung §§ 6 und 7 GKZ entsprechend. Eine solche Änderung kann somit nur einstimmig beschlossen werden. Alle sonstigen Änderungen der Verbandssatzung sowie die Auflösung des Zweckverbands werden dagegen gemäß § 21 Abs. 2 GKZ von der Verbandsversammlung mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmzahlen der Verbandsmitglieder beschlossen. Die Verbandssatzung kann jedoch - wie in § 18 Abs. 1 VS geschehen - bestimmen, dass eine größere Mehrheit der satzungsmäßigen Stimmenzahl erforderlich ist.
52 
Nach § 7 Abs. 3 VS hat die Verbandsversammlung 600 Stimmen. Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung müssen somit in Folge der Regelung in § 18 Abs. 1 VS mit mindestens 450 Stimmen gefasst werden. Nach der von dem Beklagten vorgelegten Niederschrift über die Sitzung der Verbandsversammlung vom 5.11.2015 wurde der in dieser Sitzung gefasste Beschluss über die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS mit 519 Jastimmen, 46 Neinstimmen und 24 Enthaltungen gefasst. Die erforderliche Dreiviertelmehrheit wurde somit erreicht. Das wird auch von der Klägerin nicht bestritten.
53 
(2) Die Klägerin ist jedoch der Meinung, § 21 Abs. 2 GKZ sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da die vom Verwaltungsgericht angenommene Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. die Nichtigkeit der gesamten Verbandssatzung zur Folge gehabt habe. Das trifft nicht zu.
54 
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hängt die Entscheidung, ob der einer Satzungsbestimmung anhaftende Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Satzung oder nur zur Nichtigkeit der betreffenden Vorschrift führt, der Regel des § 139 BGB entsprechend davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 28.8.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255; Beschl. v. 30.1.1997 - 8 NB 2.96 - BVerwGE 104, 60 m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - ZKF 2009, 141).
55 
Die Nichtigkeit der in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffenen Regelung lässt in Anwendung dieser Grundsätze den übrigen Inhalt der Verbandssatzung unberührt. Das gilt insbesondere auch für die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS.
56 
Wie bereits dargelegt, wird der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, durch die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. dahingehend eingeschränkt, dass die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. ist danach von den übrigen Regelungen in § 16 VS ohne weiteres abtrennbar. Die Beschränkung der Nichtigkeit der Verbandssatzung des Beklagten auf diese Vorschrift belässt eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung nicht nur hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs des Verbands, sondern auch hinsichtlich der Gestaltung seiner Rechtsverhältnisse insgesamt.
57 
Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass der Beklagte bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eine Satzung ohne diese Regelung erlassen hätte. Davon, dass § 16 VS ohne diese Vorschrift einen ganz anderen Regelungsgehalt hätte, kann entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Die Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. lässt den Grundsatz, die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen zu bemessen, unberührt. Sie führt vielmehr allein dazu, dass die durch die Grundlast bestimmte Untergrenze dieser Umlage entfällt.
58 
Bezüge zu den übrigen in § 16 VS enthaltenen Bestimmungen sind auch im Übrigen nicht zu erkennen. Die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. getroffene Regelung wird von dem Beklagten damit erklärt, dass aus technischen und hygienischen Gründen durchgehend eine bestimmte Mindestmenge Trinkwasser abgegeben werden müsse, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit zu gewährleisten. Mit § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F solle deshalb erreicht werden, dass die Verbandsmitglieder an dem hierauf entfallenden Teil der Betriebskosten ihren Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden, und zwar unabhängig davon, in welcher Höhe sie ihr Bezugsrecht tatsächlich ausnutzen. Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. verfolgt damit zwar eine ähnliche Zielrichtung wie die Erhebung einer Festkostenumlage, da es auch insoweit darum geht, Kosten, die unabhängig von der Inanspruchnahme des Bezugsrechts entstehen, nicht nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen, sondern nach den Bezugsrechten zu bemessen. Die beiden Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Nach der Darstellung des Beklagten entfallen zudem auf die Grundlast nur 5 % der Erträge aus der Wasserabgabe. Die Regelung habe daher nur eine untergeordnete wirtschaftliche Bedeutung. Dieser Darstellung hat die Klägerin nicht widersprochen. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte sich bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. veranlasst gesehen hätte, das übrige System der zur Deckung seines Finanzbedarfs dienenden Umlagen zu verändern, sind im Hinblick darauf nicht zu erkennen.
59 
cc) Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. leidet jedoch an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden inhaltlichen Fehler, da die im Sinne dieser Vorschrift zu verstehende Grundlast nach der von dem Beklagten selbst in Auftrag gegebenen Untersuchung nicht unerheblich unter 38 % der den Bezugsrechten der Mitglieder entsprechenden Wassermenge liegt.
60 
Nach § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. beträgt die jährliche Grundlast 38 % der jeweils dem Bezugsrecht (§ 4 Abs. 1) entsprechenden Wassermenge. Zur Rechtfertigung dieses Werts, den die Verbandsversammlung des Beklagten bereits seit vielen Jahren - noch auf der Grundlage des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. - jeweils als Grundlast festgelegt hat, hat der Beklagte vor der Satzungsänderung ein Gutachten zu der Frage eingeholt, in welchem Umfang ein Betrieb der Fördereinrichtungen und Aufbereitungsanlagen des Verbands sowie eine kontinuierliche Netzeinspeisung erforderlich ist, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit entsprechend den gesetzlichen Vorgaben zu gewährleisten. Das mit der Erstellung des Gutachtens beauftragte xxx xxx xxx hat dazu die Anforderungen an die einzelnen Aufbereitungsstufen aus betriebstechnischer und wassertechnologischer Sicht, die Mindestförderleistung der Netzpumpen sowie die maximal mögliche Verweilzeit des Trinkwassers im Verteilungsnetz unter Beachtung der Vorgaben zur Sicherstellung einer ausreichenden Desinfektionskapazität untersucht. Das im Oktober 2012 erstellte Gutachten ist auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis gekommen, dass für einen ordnungsgemäßen Betrieb der Anlagen unter Berücksichtigung der verschiedenen Anforderungen durchgehend mindestens 1.610 l/s Trinkwasser abgegeben werden müssten, was einer täglichen Mindestabgabemenge von 139.000 m3/d entspreche.
61 
Nach der Darstellung des Beklagten beträgt die Summe der Bezugsrechte 6,257,5 l/s oder 540.648 m3/d. Die „effektive maximale Bereitstellungsmenge“, deren Berechnung außer dem Wassereigenverbrauch und der Wasserverluste im Verteilungssystem die Erfahrungstatsache berücksichtigt, dass nicht sämtliche Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte zur gleichen Zeit in voller Höhe abrufen, wird von ihr mit 4.905 l/s oder 423.792 m3/d angegeben. Die von dem xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s entspricht somit nur 25,7 % der Summe aller Bezugsrechte sowie 32,8 % der effektiven maximalen Bereitstellungsmenge. Für eine Festlegung der Grundlast auf einen Wert von 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge gibt es danach keine Rechtfertigung.
62 
Die Ausführungen in der Begründung für die Änderung der Verbandssatzung führen zu keiner anderen Beurteilung. In der Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei und die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge in den Jahren 2002 bis 2011 2.995 l/s betragen habe. Die technische Mindestabgabe entspreche bezogen auf diesen Wert 53,8 %, was - so die Schlussfolgerung des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 18.10.2012 (S. 41) die Festlegung der Grundlast auf 38 % des Bezugsrechts rechtfertige. Diese Ausführungen sind widersprüchlich. Der Annahme, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei, widerspricht es, wenn von dem Beklagten nicht auf die durchschnittliche jährliche, sondern auf die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge abgestellt wird. Die Ausführungen vermögen auch im Übrigen nicht zu überzeugen, da Bezugspunkt der Grundlast nach der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. die jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge ist. Wie der Beklagte selbst in seinen Schriftsätzen mehrfach betont hat, bezieht sich das Bezugsrecht auf den Bedarf während der Spitzenlastzeiten und werde deshalb nicht in m3/d, sondern in l/s ausgedrückt. Die in dem Gutachten des xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s kann daher nicht mit der durchschnittlichen täglichen Trinkwassermenge verglichen werden.
63 
Die im Widerspruch zu dem Gutachten stehende Festlegung der Grundlast auf 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge kann entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Beklagten auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass mit der Festkostenumlage nur 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands gedeckt werden, obwohl nach der oben erwähnten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008) betrug. Mit der Einführung einer der Grundlast entsprechenden Untergrenze der Betriebskostenumlage werden zwar, wie ausgeführt, ähnliche Zwecke verfolgt wie mit der Erhebung einer Festkostenumlage. Beide Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Das „Zuviel“ bei der Festlegung der Grundlast kann daher nicht mit einem „Zuwenig“ bei der Festlegung des mit der Festkostenumlage zudeckenden Anteils der Festkosten an dem gesamten Betriebs- und Geschäftsaufwand ausgeglichen werden.
64 
Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. ist danach als nichtig anzusehen. Die Nichtigkeit dieser Regelung zieht auch die Nichtigkeit der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS n. F. nach sich, die aus den oben genannten Gründen ohne eine Festlegung der Höhe der Grundlast nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VS n. F. bleiben dagegen von der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. unberührt. Auf die zum Verhältnis dieser Regelungen zu § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. gemachten Ausführungen wird Bezug genommen.
65 
3. Die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage für die Jahre 2005, 2006 und 2009 ist danach nur im Hinblick auf die Höhe der Betriebskostenumlage zu beanstanden. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als die Klägerin zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, der sich bei einer Berechnung der Umlage nach den in den betreffenden Jahren bezogenen Wassermengen ergibt. Im Jahr 2005 hat die Klägerin 4.142.247 m³ Wasser bezogen, in den Jahren 2006 und 2009 waren es 3.844.591 m³ bzw. 3.563.904 m³. Auf der Grundlage der für diese Jahre geltenden Umlagesätze von 0,168755 EUR/m3 (2005), 0,167791 EUR/m3 (2006) bzw. 0,200270 EUR/m3 (2009) errechnet sich daraus eine Betriebskostenumlage von 699.024,89 EUR (2005), 645.087,77 EUR (2006) bzw. 713.743,06 EUR (2009). Unter Berücksichtigung der zu Recht festgesetzten Festkostenumlage von 998.998 EUR (2005), 975.249,45 EUR (2006) bzw. 1.002.679,21 EUR (2009) sind die angefochtenen Bescheid folglich nur insoweit rechtswidrig, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.698.022,89 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 1.620.337,22 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.716.422,27 EUR übersteigen.
66 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
67 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
68 
Beschluss
69 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.997.127,40 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
70 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
25 
Die Berufung des Beklagten ist zum größten Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind nur insoweit rechtswidrig, als die Klägerin für die Jahre 2005, 2006 und 2009 zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, die sich bei einer Berechnung der Umlage nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.
26 
I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob die jeweils als „Rechnung“ bezeichneten und - mit Ausnahme des Schreibens vom 23.9.2010 - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Schreiben des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 von Anfang an als Verwaltungsakte anzusehen waren. Denn die Schreiben sind jedenfalls durch den Erlass des Widerspruchsbescheids zu Verwaltungsakten geworden, mit dem die Widerspruchsbehörde ihnen diese „Gestalt“ gegeben hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheids werden die von der Klägerin angefochtenen Rechnungen ausdrücklich als Verwaltungsakte bezeichnet und die Widersprüche der Klägerin dementsprechend als zulässig, aber unbegründet behandelt. Die Klage ist danach als zulässig anzusehen, da der Empfänger eines Widerspruchsbescheids, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht „klüger“ zu sein braucht, als es die Widerspruchsbehörde ist (BVerwG, Urt. v. 26.6.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3).
27 
II. Die Klage hat jedoch in der Sache nur in dem sich aus dem Urteilstenor ergebenden Umfang Erfolg. Die zur Erhebung einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage ermächtigenden Regelungen in der Verbandssatzung des Beklagten stehen im Grundsatz mit höherrangigem Recht in Einklang. Davon ausgenommen ist (nur) die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 der Satzung in ihrer Fassung vom 5.11.2013, wonach die Betriebskostenumlage mindestens für die - auf 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge festgelegte - Grundlast zur bezahlen ist. Diese Regelung ist ebenso nichtig wie die Vorläuferregelung in § 16 Abs. 2 der Satzung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 10.11.1992. Der übrige Teil der Verbandssatzung einschließlich der Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz VS bleibt jedoch von der Nichtigkeit dieser Regelungen unberührt. Die angefochtenen Bescheide sind danach nicht zu beanstanden, soweit mit ihnen die Klägerin zu einer Festkostenumlage herangezogen wurde. Das Gleiche gilt für die Heranziehung zu einer Betriebskostenumlage soweit, als diese Umlage den Betrag nicht übersteigt, die sich bei einer Berechnung nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.
28 
1. Der Beklagte erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs eine Festkosten- sowie eine Betriebskostenumlage. Die - nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder erhobene - Festkostenumlage dient gemäß § 16 Abs. 1 VS zur Finanzierung des nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibenden Aufwands des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht um laufende Steuern aus dem Geschäftsverkehr handelt, sowie zur Finanzierung eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands. Der übrige Teil des Betriebs- und Geschäftsaufwands sowie das Entgelt für das von dem jeweiligen Mitglied bezogene Wasser werden mit der Betriebskostenumlage umgelegt, die nach dem Grundsatz des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen erhoben wird. Entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts stehen diese Regelungen mit höherrangigem Recht in Einklang und stellen daher eine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage dar.
29 
a) Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird.
30 
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts werden die Grenzen der Angemessenheit im Sinne dieser Vorschrift u. a. durch das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Äquivalenzprinzip sowie spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Dieser Ansicht vermag der Senat nicht zu folgen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder kein Entgelt für eine vom Verband erbrachte Leistung. Die Pflicht der Verbandsmitglieder zur Tragung der Verbandslasten ist vielmehr die selbstverständliche Folge ihrer Mitgliedschaft in dem Verband und bedarf deshalb nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für den Umlagepflichtigen (BVerwG, Urt. v. 30.8.2006 - 6 C 2.06 - NVwZ-RR 2007, 159; Beschl. v. 4.6.2002 - 9 B 15.02 - NVwZ 2002, 1508; Urt. v. 23.5.1973 - 4 C 21.70 - BVerwGE 42, 210). Bezogen auf die Satzung eines Deichfinanzierungsverbands und die dafür maßgebenden §§ 28, 30 WVG hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend angenommen, dass diese Vorschriften dem Satzungsgeber für die Festlegung des Beitragsmaßstabs einen weiten Gestaltungsspielraum eröffneten. Da die Umlage von Verbandslasten nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen bedürfe, sei dieser Spielraum im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzt. Der Beitragsmaßstab dürfe nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein.
31 
Der Senat sieht keinen Grund, der daran hinderte, diese Grundsätze auf § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ zu übertragen. Die Vorschrift verlangt, dass die Umlage so bemessen wird, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird, nennt jedoch keine Umstände, wie dieser Begriff näher zu bestimmen ist. Die Vorschrift eröffnet damit einen ähnlich weiten Gestaltungsspielraum wie die §§ 28, 30 WVG in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht. Begrenzt ist dieser Spielraum danach nur insoweit, als der Beitragsmaßstab nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbands völlig unpassend sein darf. Ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist somit nicht zu prüfen (ebenso zu Art. 19 BayKZG BayVGH, Urt. v. 8.2.2002 - 4 ZB 01.2547 - Juris).
32 
Die Grundsätze des Wasserrechts sind in diesem Zusammenhang entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Wie der Beklagte zutreffend bemerkt, sind diese Grundsätze für die Verteilungsgerechtigkeit der Umlage ohne Bedeutung, da sie nicht die Aufgabe haben, eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedern eines Zweckverbands zu bewirken. Dies gilt auch für den vom Verwaltungsgericht genannten „bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser“. Weshalb dieser Grundsatz, den das Verwaltungsgericht § 50 Abs. 3 Satz 1 WHG, § 1a Abs. 2 WHG a.F. sowie den §§ 3a Abs. 7 Satz, 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG (a.F.) entnommen hat, durch die in Rede stehenden Regelungen in der Satzung des Beklagten verletzt sein sollte, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Ob die an die örtliche Wasserversorgung der einzelnen Verbandsmitglieder angeschlossenen Benutzer einen Anreiz haben, mit Wasser sparsam umzugehen, hängt von der Ausgestaltung der gebührenrechtlichen Regelung in der jeweiligen Wasserversorgungssatzung ab, aber nicht davon, wie die Verbandslasten auf die Verbandsmitglieder verteilt werden. Der Umstand, dass der von den Verbandsmitgliedern zu tragende Anteil an den Verbandslasten von diesen üblicherweise zusammen mit den übrigen Kosten der örtlichen Wasserversorgung auf deren Benutzer abgewälzt wird, ändert daran nichts.
33 
b) Die in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelungen verstoßen hiervon ausgehend nicht gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ und sind auch im Übrigen nicht zu beanstanden.
34 
aa) Die Unterscheidung zwischen einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage hat ihren Grund in dem Umstand, dass ein Teil der dem Beklagten entstehenden Kosten nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung seiner Anlagen abhängt und es sich damit insoweit nicht um variable, sondern feste Kosten handelt. Dazu gehören außer Zinsen, Abschreibungen und Steuern ein wesentlicher Teil der Personal- und Sachkosten. Nach der von der Beklagten im Juni 2010 in Auftrag gegebenen und im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft betrug das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008). Die Erhebung einer Festkostenumlage zur Abdeckung nicht nur der Zinsen, Abschreibungen und Steuern, sondern auch eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands und die zusätzliche Erhebung einer Betriebskostenumlage zur Abdeckung des übrigen Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands ist danach als sachgerecht anzusehen. Das wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.
35 
bb) Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abzudeckenden Teils des Gesamtaufwands des Verbands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe ihrer Bezugsrechte bestehen ebenfalls keine Bedenken.
36 
(1) Der Beklagte hat seine der Fernwasserversorgung der Verbandsmitglieder dienenden Anlagen entsprechend den von den Mitgliedern in der Vergangenheit angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut. Soweit der Betrieb dieser Anlagen bestimmte Fixkosten verursacht, d.h. Kosten, die nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung der Anlagen des Verbands abhängen und damit auch nicht davon, in welcher Höhe die Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte ausschöpfen, ist es deshalb ohne weiteres als sachgerecht anzusehen, wenn diese Kosten nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder verteilt werden.
37 
Der Beklagte zieht in diesem Zusammenhang zu Recht eine Parallele zwischen der in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelung und der Erhebung einer Grund- und einer Leistungsgebühr. Unter einer Grundgebühr ist eine Gebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer öffentlichen Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten ganz oder teilweise abgegolten werden. Sie wird deshalb nicht nach dem Maß der Benutzung, sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren pflegt. Neben der Grundgebühr wird eine sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme richtende Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) erhoben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen sowie ggf. der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten gedeckt werden (BVerwG, Urt. v. 1.8.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Beschl. v. 12.8.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31).
38 
Die Erhebung einer solchen verbrauchsunabhängigen Grundgebühr ist unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes unbedenklich, soweit dadurch einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.10.2001 - 9 BN 4.01 - NVwZ-RR 2003, 300). Das gilt auch für die für den Bezug von Wasser zu bezahlenden Gebühren, die vielfach in Form einer verbrauchsunabhängigen, nach der Nenngröße des Wasserzählers bemessenen Grundgebühr und einer verbrauchsabhängigen Zusatzgebühr erhoben werden. Zwar trifft es zu, dass die Erhebung einer Grundgebühr auf der Grundlage der invariablen (verbrauchsunabhängigen) Kosten dazu führt, dass die Bezieher geringer Wassermengen für den Kubikmeter verbrauchten Wassers im Ergebnis höher belastet sind als die Bezieher durchschnittlicher oder überdurchschnittlicher Wassermengen, wenn man allein auf die Menge des bezogenen Wassers abstellt. Eine darin liegende Ungleichbehandlung der Benutzer verstößt jedoch nicht gegen den Gleichheitssatz, weil sie auf der sachlich einleuchtenden Überlegung beruht, dass das Bereitstellen und ständige Vorhalten einer betriebsbereiten Wasserversorgungsanlage für jeden Anschluss invariable (verbrauchsunabhängige) Kosten verursacht, was es rechtfertigt, diese Vorhaltekosten (ganz oder teilweise) unabhängig von dem Maß der Benutzung im Einzelfall auf die Benutzer der Anlage zu verteilen. Ebenso steht die Bemessung der Grundgebühr nach der Nenngröße der Wasserzähler mit dem Gleichheitssatz in Einklang, da damit die Höhe der Grundgebühr zu dem möglichen Umfang der Benutzung in eine, wenn auch nur annähernde, Beziehung gesetzt wird (BVerwG, Beschl. v. 12.8.1981, a.a.O.).
39 
Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der Bezugsrechte bestehen vor diesem Hintergrund keine Bedenken.
40 
(2) Der Umstand, dass die Höhe des von dem einzelnen Mitglied angemeldeten Bezugsrechts nicht ohne weiteres geändert werden kann, rechtfertigt keine andere Beurteilung.
41 
Die Bezugsrechte der einzelnen Mitglieder sind in der Anlage zu der Verbandssatzung festgelegt. Um die Bezugsrechte zu ändern, ist daher einer Änderung der Verbandssatzung erforderlich. Beschlüsse über eine solche Änderung der Satzung bedürfen nach § 18 Abs. 1 VS einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung.
42 
Eine Herabsetzung des Bezugsrechts aus eigenem Willensentschluss ist dem einzelnen Mitglied somit grundsätzlich nicht möglich. Eine Ausnahme davon kommt nur unter den in § 60 LVwVfG genannten Voraussetzungen in Betracht. Die zur Gründung eines Zweckverbands erforderliche Vereinbarung im Sinne des § 6 Abs. 1 GKZ ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der aber nur eine einmalige Wirkung hat, indem er die Verbandssatzung als Rechtsnorm zustande kommen und den Zweckverband entstehen lässt. Ist auf der Grundlage der Vereinbarung die Gründung des Zweckverbands vollzogen, so ergeben sich die Rechtsbeziehungen der Beteiligten nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Gründung des Zweckverbands, sondern allein aus den nunmehr für ihn geltenden gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württembergs besteht für eine eingeschränkte Anwendung der in § 60 LVwVfG normierten Grundsätze auf die Mitgliedschaft in einem Zweckverband gleichwohl im Hinblick auf den Grundsatz von Treu und Glauben jedenfalls dann ein rechtlich anzuerkennendes Bedürfnis, wenn die Mitgliedschaft zu nicht vorhersehbaren unzumutbaren Folgen für ein Mitglied führt. Insoweit steht auch die Mitgliedschaft in einem Zweckverband unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus. An die Unzumutbarkeit des weiteren Verbleibs eines Mitglieds im Zweckverband sind jedoch hohe Anforderungen zu stellen, da ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.3.1989 - 1 S 247/87 - NVwZ-RR 1990, 215). Unter ähnlich Voraussetzungen wird man auch einem Mitglied des Beklagten das Recht zugestehen müssen, eine den veränderten Bedingungen entsprechende Herabsetzung des von ihm angemeldeten Bezugsrechts zu verlangen. Das setzt allerdings ein durch einen schriftlichen Anpassungsantrag nach § 60 Abs. 2 LVwVfG (in entsprechender Anwendung) einzuleitendes eigenständiges Verfahren voraus.
43 
Die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der (angemeldeten und in der Verbandssatzung festgelegten) Bezugsrechte ist auch in Anbetracht dieser jedenfalls weitgehenden Bindung an die einmal erfolgte Anmeldung des Bezugsrechts nicht zu beanstanden. Dabei ist davon auszugehen, dass die Anlagen des Beklagten entsprechend den früher angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut worden sind und es deshalb nicht unangemessen ist, wenn die Verbandsmitglieder an den für den Betrieb dieser Anlagen erforderlichen Fixkosten den von ihnen angemeldeten Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden. Das gilt auch in solchen Fällen, in denen das Bezugsrecht eines Mitglieds die von diesem im Durchschnitt tatsächlich benötigte Wassermenge in Folge veränderter Umstände übersteigt, wie dies von der Klägerin im vorliegenden Fall geltend gemacht wird, da jede andere Regelung zu Lasten der anderen Mitglieder des Beklagten ginge. Die Anmeldung des jeweiligen Bezugsrechts beruht auf einer Prognose, die naturgemäß mit Unsicherheiten verbunden ist. Das sich daraus ergebende Risiko einer von den - der Prognose zugrunde gelegten - Annahmen und Erwartungen abweichenden Entwicklung hat das jeweilige Mitglied grundsätzlich selbst zu tragen und kann jedenfalls nur unter den angedeuteten Voraussetzungen auf die anderen Mitglieder des Verbands verlagert werden. Die - selbstverständliche - Verpflichtung des Verbands, etwaige Überkapazitäten im Rahmen des Möglichen und wirtschaftlich Sinnvollen abzubauen, bleibt davon unberührt.
44 
2. Die die Höhe der Betriebskostenumlage betreffenden weiteren Regelungen in der Satzung des Beklagten sind dagegen als unwirksam zu betrachten. Das gilt sowohl für § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in seiner im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide noch geltenden Fassung vom 10.11.1992 als auch für § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 VS in ihrer während des Berufungsverfahrens beschlossenen Fassung vom 5.11.2013.
45 
a) § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in ihrer Fassung vom 10.11.1992 bestimmte, dass die Betriebskostenumlage „mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen“ ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, verstieß diese Regelung gegen die Vorgabe in § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach welcher der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, in der Verbandssatzung zu bestimmen ist.
46 
Das Verwaltungsgericht ist dabei zu Recht davon ausgegangen, dass § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ keine Verpflichtung begründet, die Berechnungsgrundlagen der gemäß § 19 GKZ zur Deckung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands zu erhebenden Umlage in allen Einzelheiten zu regeln. Zu bestimmen ist jedoch der Maßstab der Umlage. Dem wurde die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffene Regelung nicht gerecht. Der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, wird durch die nachfolgende Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eingeschränkt, nach der die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. Was unter dem Begriff „Grundlast“ zu verstehen ist, wird in der Vorschrift jedoch nicht erläutert. Auch Aussagen darüber, nach welchen Regeln die Festlegung der Grundlast im Rahmen des Wirtschaftsplanes zu erfolgen hat, lassen sich ihr nicht entnehmen. Feststeht danach nur, dass sich die Höhe der Umlage insoweit nicht nach der bezogenen Wassermenge, sondern nach einem anderen Maßstab richtet, der in der Satzung aber nicht näher beschrieben wird. Die Festlegung dieses Maßstabs wird damit unter Verstoß gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ der Verbandsversammlung überlassen.
47 
b) Die rückwirkend zum 1.1.2005 geänderte Fassung des § 16 Abs. 2 VS vermeidet diesen Fehler. Die nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessene Betriebskostenumlage ist danach mindestens für die Grundlast zu bezahlen, die 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht des Verbandsmitglieds entsprechenden Wassermenge beträgt. Der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, ist danach auch insoweit eindeutig bestimmt.
48 
Gegen das rückwirkende Inkrafttreten dieser Änderung der Verbandssatzung zum 1.1.2005 bestehen keine Bedenken. Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde. Die Regelung leidet jedoch an einem zu ihrer Nichtigkeit führenden inhaltlichen Fehler.
49 
aa) Belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Etwas anderes gilt jedoch in Fällen, in denen das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist. Das ist u.a. dann anzunehmen, wenn eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll (grundlegend BVerfG, Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. Urt. v. 18.10.2001 -3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486; Urt. v. 27.4.2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urt. v. 15.4.1983 - 8 C 170.81 - BVerwGE 67, 129; Urt. v. 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (u. a. Urt. v. 30.3.2006 - 2 S 831/05 - NVwZ-RR 2006, 686; Urt. v. 28.2.2002 - 2 S 2283/01 - BWGZ 2002, 279; NK-Urt. v. 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - LRE 42, 114) ist danach der rückwirkende Erlass einer Abgabensatzung zulässig, wenn die Rückwirkung dazu dient, eine ungültige oder in ihrer Gültigkeit zweifelhafte Satzung durch eine gültige Satzung zu ersetzen, da das Vertrauen des Betroffenen in den Fortbestand der alten Rechtslage in diesen Fällen nicht schutzwürdig ist. Insoweit werden auch von der Klägerin keine Einwendungen gegen die Änderungssatzung erhoben.
50 
bb) Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung des Beklagten nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde.
51 
(1) Nach der bereits erwähnten Regelung in § 18 Abs. 1 VS bedürfen Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung. Eine solche Regelung ist zulässig. Sie widerspricht insbesondere nicht den Vorgaben des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit. Für den Fall, dass der Zweckverband eine weitere Aufgabe für alle Verbandsmitglieder erfüllen soll, gelten gemäß § 21 Abs. 1 GKZ für die Änderung der Verbandssatzung §§ 6 und 7 GKZ entsprechend. Eine solche Änderung kann somit nur einstimmig beschlossen werden. Alle sonstigen Änderungen der Verbandssatzung sowie die Auflösung des Zweckverbands werden dagegen gemäß § 21 Abs. 2 GKZ von der Verbandsversammlung mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmzahlen der Verbandsmitglieder beschlossen. Die Verbandssatzung kann jedoch - wie in § 18 Abs. 1 VS geschehen - bestimmen, dass eine größere Mehrheit der satzungsmäßigen Stimmenzahl erforderlich ist.
52 
Nach § 7 Abs. 3 VS hat die Verbandsversammlung 600 Stimmen. Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung müssen somit in Folge der Regelung in § 18 Abs. 1 VS mit mindestens 450 Stimmen gefasst werden. Nach der von dem Beklagten vorgelegten Niederschrift über die Sitzung der Verbandsversammlung vom 5.11.2015 wurde der in dieser Sitzung gefasste Beschluss über die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS mit 519 Jastimmen, 46 Neinstimmen und 24 Enthaltungen gefasst. Die erforderliche Dreiviertelmehrheit wurde somit erreicht. Das wird auch von der Klägerin nicht bestritten.
53 
(2) Die Klägerin ist jedoch der Meinung, § 21 Abs. 2 GKZ sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da die vom Verwaltungsgericht angenommene Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. die Nichtigkeit der gesamten Verbandssatzung zur Folge gehabt habe. Das trifft nicht zu.
54 
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hängt die Entscheidung, ob der einer Satzungsbestimmung anhaftende Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Satzung oder nur zur Nichtigkeit der betreffenden Vorschrift führt, der Regel des § 139 BGB entsprechend davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 28.8.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255; Beschl. v. 30.1.1997 - 8 NB 2.96 - BVerwGE 104, 60 m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - ZKF 2009, 141).
55 
Die Nichtigkeit der in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffenen Regelung lässt in Anwendung dieser Grundsätze den übrigen Inhalt der Verbandssatzung unberührt. Das gilt insbesondere auch für die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS.
56 
Wie bereits dargelegt, wird der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, durch die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. dahingehend eingeschränkt, dass die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. ist danach von den übrigen Regelungen in § 16 VS ohne weiteres abtrennbar. Die Beschränkung der Nichtigkeit der Verbandssatzung des Beklagten auf diese Vorschrift belässt eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung nicht nur hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs des Verbands, sondern auch hinsichtlich der Gestaltung seiner Rechtsverhältnisse insgesamt.
57 
Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass der Beklagte bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eine Satzung ohne diese Regelung erlassen hätte. Davon, dass § 16 VS ohne diese Vorschrift einen ganz anderen Regelungsgehalt hätte, kann entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Die Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. lässt den Grundsatz, die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen zu bemessen, unberührt. Sie führt vielmehr allein dazu, dass die durch die Grundlast bestimmte Untergrenze dieser Umlage entfällt.
58 
Bezüge zu den übrigen in § 16 VS enthaltenen Bestimmungen sind auch im Übrigen nicht zu erkennen. Die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. getroffene Regelung wird von dem Beklagten damit erklärt, dass aus technischen und hygienischen Gründen durchgehend eine bestimmte Mindestmenge Trinkwasser abgegeben werden müsse, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit zu gewährleisten. Mit § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F solle deshalb erreicht werden, dass die Verbandsmitglieder an dem hierauf entfallenden Teil der Betriebskosten ihren Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden, und zwar unabhängig davon, in welcher Höhe sie ihr Bezugsrecht tatsächlich ausnutzen. Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. verfolgt damit zwar eine ähnliche Zielrichtung wie die Erhebung einer Festkostenumlage, da es auch insoweit darum geht, Kosten, die unabhängig von der Inanspruchnahme des Bezugsrechts entstehen, nicht nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen, sondern nach den Bezugsrechten zu bemessen. Die beiden Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Nach der Darstellung des Beklagten entfallen zudem auf die Grundlast nur 5 % der Erträge aus der Wasserabgabe. Die Regelung habe daher nur eine untergeordnete wirtschaftliche Bedeutung. Dieser Darstellung hat die Klägerin nicht widersprochen. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte sich bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. veranlasst gesehen hätte, das übrige System der zur Deckung seines Finanzbedarfs dienenden Umlagen zu verändern, sind im Hinblick darauf nicht zu erkennen.
59 
cc) Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. leidet jedoch an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden inhaltlichen Fehler, da die im Sinne dieser Vorschrift zu verstehende Grundlast nach der von dem Beklagten selbst in Auftrag gegebenen Untersuchung nicht unerheblich unter 38 % der den Bezugsrechten der Mitglieder entsprechenden Wassermenge liegt.
60 
Nach § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. beträgt die jährliche Grundlast 38 % der jeweils dem Bezugsrecht (§ 4 Abs. 1) entsprechenden Wassermenge. Zur Rechtfertigung dieses Werts, den die Verbandsversammlung des Beklagten bereits seit vielen Jahren - noch auf der Grundlage des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. - jeweils als Grundlast festgelegt hat, hat der Beklagte vor der Satzungsänderung ein Gutachten zu der Frage eingeholt, in welchem Umfang ein Betrieb der Fördereinrichtungen und Aufbereitungsanlagen des Verbands sowie eine kontinuierliche Netzeinspeisung erforderlich ist, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit entsprechend den gesetzlichen Vorgaben zu gewährleisten. Das mit der Erstellung des Gutachtens beauftragte xxx xxx xxx hat dazu die Anforderungen an die einzelnen Aufbereitungsstufen aus betriebstechnischer und wassertechnologischer Sicht, die Mindestförderleistung der Netzpumpen sowie die maximal mögliche Verweilzeit des Trinkwassers im Verteilungsnetz unter Beachtung der Vorgaben zur Sicherstellung einer ausreichenden Desinfektionskapazität untersucht. Das im Oktober 2012 erstellte Gutachten ist auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis gekommen, dass für einen ordnungsgemäßen Betrieb der Anlagen unter Berücksichtigung der verschiedenen Anforderungen durchgehend mindestens 1.610 l/s Trinkwasser abgegeben werden müssten, was einer täglichen Mindestabgabemenge von 139.000 m3/d entspreche.
61 
Nach der Darstellung des Beklagten beträgt die Summe der Bezugsrechte 6,257,5 l/s oder 540.648 m3/d. Die „effektive maximale Bereitstellungsmenge“, deren Berechnung außer dem Wassereigenverbrauch und der Wasserverluste im Verteilungssystem die Erfahrungstatsache berücksichtigt, dass nicht sämtliche Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte zur gleichen Zeit in voller Höhe abrufen, wird von ihr mit 4.905 l/s oder 423.792 m3/d angegeben. Die von dem xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s entspricht somit nur 25,7 % der Summe aller Bezugsrechte sowie 32,8 % der effektiven maximalen Bereitstellungsmenge. Für eine Festlegung der Grundlast auf einen Wert von 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge gibt es danach keine Rechtfertigung.
62 
Die Ausführungen in der Begründung für die Änderung der Verbandssatzung führen zu keiner anderen Beurteilung. In der Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei und die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge in den Jahren 2002 bis 2011 2.995 l/s betragen habe. Die technische Mindestabgabe entspreche bezogen auf diesen Wert 53,8 %, was - so die Schlussfolgerung des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 18.10.2012 (S. 41) die Festlegung der Grundlast auf 38 % des Bezugsrechts rechtfertige. Diese Ausführungen sind widersprüchlich. Der Annahme, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei, widerspricht es, wenn von dem Beklagten nicht auf die durchschnittliche jährliche, sondern auf die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge abgestellt wird. Die Ausführungen vermögen auch im Übrigen nicht zu überzeugen, da Bezugspunkt der Grundlast nach der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. die jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge ist. Wie der Beklagte selbst in seinen Schriftsätzen mehrfach betont hat, bezieht sich das Bezugsrecht auf den Bedarf während der Spitzenlastzeiten und werde deshalb nicht in m3/d, sondern in l/s ausgedrückt. Die in dem Gutachten des xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s kann daher nicht mit der durchschnittlichen täglichen Trinkwassermenge verglichen werden.
63 
Die im Widerspruch zu dem Gutachten stehende Festlegung der Grundlast auf 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge kann entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Beklagten auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass mit der Festkostenumlage nur 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands gedeckt werden, obwohl nach der oben erwähnten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008) betrug. Mit der Einführung einer der Grundlast entsprechenden Untergrenze der Betriebskostenumlage werden zwar, wie ausgeführt, ähnliche Zwecke verfolgt wie mit der Erhebung einer Festkostenumlage. Beide Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Das „Zuviel“ bei der Festlegung der Grundlast kann daher nicht mit einem „Zuwenig“ bei der Festlegung des mit der Festkostenumlage zudeckenden Anteils der Festkosten an dem gesamten Betriebs- und Geschäftsaufwand ausgeglichen werden.
64 
Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. ist danach als nichtig anzusehen. Die Nichtigkeit dieser Regelung zieht auch die Nichtigkeit der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS n. F. nach sich, die aus den oben genannten Gründen ohne eine Festlegung der Höhe der Grundlast nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VS n. F. bleiben dagegen von der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. unberührt. Auf die zum Verhältnis dieser Regelungen zu § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. gemachten Ausführungen wird Bezug genommen.
65 
3. Die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage für die Jahre 2005, 2006 und 2009 ist danach nur im Hinblick auf die Höhe der Betriebskostenumlage zu beanstanden. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als die Klägerin zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, der sich bei einer Berechnung der Umlage nach den in den betreffenden Jahren bezogenen Wassermengen ergibt. Im Jahr 2005 hat die Klägerin 4.142.247 m³ Wasser bezogen, in den Jahren 2006 und 2009 waren es 3.844.591 m³ bzw. 3.563.904 m³. Auf der Grundlage der für diese Jahre geltenden Umlagesätze von 0,168755 EUR/m3 (2005), 0,167791 EUR/m3 (2006) bzw. 0,200270 EUR/m3 (2009) errechnet sich daraus eine Betriebskostenumlage von 699.024,89 EUR (2005), 645.087,77 EUR (2006) bzw. 713.743,06 EUR (2009). Unter Berücksichtigung der zu Recht festgesetzten Festkostenumlage von 998.998 EUR (2005), 975.249,45 EUR (2006) bzw. 1.002.679,21 EUR (2009) sind die angefochtenen Bescheid folglich nur insoweit rechtswidrig, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.698.022,89 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 1.620.337,22 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.716.422,27 EUR übersteigen.
66 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
67 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
68 
Beschluss
69 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.997.127,40 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
70 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

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Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 15. Aug. 2012 - 3 K 1490/11

bei uns veröffentlicht am 15.08.2012
Verwaltungsgericht Stuttgart
Tenor Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 24.03.2011 werden insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, fü
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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 30. März 2006 - 2 S 831/05

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Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. November 2003 - 4 K 2481/02 - wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten
Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrecht
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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 05. Apr. 2017 - 3 S 2227/15

bei uns veröffentlicht am 05.04.2017
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. September 2015 - 4 K 622/14 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.Die Revision wird nich
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Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 17. Sept. 2015 - 4 K 622/14

bei uns veröffentlicht am 17.09.2015
Verwaltungsgericht Freiburg
Tenor Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.Der Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und der Widerspruchbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 werden aufgehoben, soweit darin die von der Klägerin an den Beklagten
Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrecht

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 16. Dez. 2014 - 3 S 2097/13

bei uns veröffentlicht am 16.12.2014
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Tenor Die Berufung der Beklagten und die Anschlussberufung des Klägers werden zurückgewiesen.Die Beklagte trägt 9/10, der Kläger 1/10 der Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der Kosten der Anschlussberufung.Die Revision wird nicht zugelass
AnlegerrechtHandels- und GesellschaftsrechtImmobilienrechtandereWirtschaftsrecht

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Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 15. Aug. 2012 - 3 K 1490/11

Tenor

Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 24.03.2011 werden insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR (insgesamt 3.133.378,27 EUR) übersteigen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin beanstandet die Höhe ihrer Umlagen für das Wasser, das sie vom Beklagten in den Jahren 2005, 2006 und 2009 bezog.
2 
Die Klägerin betreibt die örtlichen Wasserversorgungsanlagen der Städte Göppingen und Geislingen. Die beiden Städte haben zum 01.01.2003 jeweils ihre Eigenbetriebe Wasserversorgung privatisiert und in die Klägerin eingebracht. Diese wurde am gleichen Tag anstelle der Städte Mitglied beim Beklagten.
3 
Der Beklagte ist ein Zweckverband, der 1965 aus der 1912 gegründeten staatlichen Landeswasserversorgung hervorging. Der Beklagte betreibt Wasserwerke und ein Fernleitungsnetz, das derzeit 106 Verbandsmitglieder mit Trinkwasser versorgt. Der Beklagte finanziert seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf über Umlagen von den Mitgliedern. Diese sind: eine hier nicht strittige Kapitalumlage, eine Festkostenumlage, die entsprechend der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder umgelegt wird, und eine Betriebskostenumlage, die grundsätzlich entsprechend der bezogenen Wassermenge errechnet wird.
4 
§ 16 der Verbandssatzung (VS) vom 10.11.1992 in der Fassung der am 01.01.1995 in Kraft getretenen Änderung vom 15.11.1994 (veröffentlicht im Staatsanzeiger vom 14.12.1994), der auch in der aktuellen Satzungsfassung vom 16.11.2009 insoweit unverändert geblieben ist, regelt die Festkosten- und Betriebskostenumlage:
§ 16
5 
(1) Der nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibende Aufwand des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht laufende Steuern aus den Geschäftsverkehr handelt, sowie 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands werden als Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder entsprechend ihren Bezugsrechten umgelegt.
6 
(2) Der restliche Betriebs- und Geschäftsaufwand sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Geschäftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt. Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.
7 
(3) Für die nach Abs. 2 zu bezahlenden aber nicht abgenommenen Wassermengen wird die Betriebskostenumlage um die dem Verband nicht entstehenden variablen Förderkosten und um das Wasserentnahmeentgelt ermäßigt.
8 
(4) …
9 
Die Stadt Göppingen war Gründungsmitglied des Beklagten. Zum 01.01.2002 stand ihr ein Bezugsrecht beim Beklagten von 263 l/s zu. Die Stadt Geislingen war seit 01.01.1967 Mitglied des Beklagten. Ihr Bezugsrecht zum 01.01.2002 betrug 99 l/s. Die Klägerin wurde infolgedessen mit einem Bezugsrecht von 362 l/s Verbandsmitglied. Seither wurden im Rahmen einer Bezugsrechtereform in den Jahren 2003 bis 2009 die Bezugsrechte der Klägerin mehrfach reduziert (für 2005 auf 350 l/s, für 2006 auf 345 l/s und für 2009 auf 323 l/s). Nach Bezugsrechten liegt die Klägerin in ihrer Bedeutung nach Stuttgart, Esslingen und Ludwigsburg/Kornwestheim an vierter Stelle unter den Verbandsmitgliedern des Beklagten. Der tatsächliche Fernwasserbedarf der Städte Göppingen und Geislingen wie auch anderer Kommunen sank infolge der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung, der Bevölkerungsentwicklung, des allgemein sparsameren Umgangs mit Wasser und des Ausbaus der eigenen Anlagen zur Förderung von Wasser jedoch seit der Anmeldung von Bezugsrechten erheblich.
10 
Mit einer Rechnung vom 18.09.2006 ohne Rechtsmittelbelehrung, die von den Beteiligten als Verwaltungsakt behandelt wird, verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.703.493,60 EUR für den Wasserbezug 2005 auf der Basis eines Bezugsrechts von 350,00 l/s. Die Grundlast (Mindestabnahme) war in diesem wie in den Folgejahren im Wirtschaftsplan auf 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge festgesetzt worden.
11 
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 18.09.2007, das am 21.09.2007 bei der Beklagten einging, sinngemäß Widerspruch. Sie meinte auf der Grundlage eines ihr vorliegenden Rechtsgutachtens, der Umlagemaßstab sei rechtswidrig und verlangte eine korrigierte Rechnung, die bei einem Bezugsrecht in Höhe von 90 l/s zustande käme.
12 
Mit einer Rechnung (Gutschrift) vom 13.09.2007 ohne Rechtsmittelbelehrung verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.650.249,37 EUR für den Wasserbezug 2006 auf der Basis eines Bezugsrechts von 345,00 l/s. Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 24.07.2008 wiederum Widerspruch.
13 
Gegen eine Rechnung vom 15.09.2008 für den Wasserbezug 2007, die diesmal mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11.09.2009 ebenfalls Widerspruch. Hinsichtlich des Wasserbezugs 2008 gab es keinen Widerspruch.
14 
Mit einer Rechnung (Gutschrift) vom 23.09.2010 verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.756.762,70 EUR für den Wasserbezug 2009 auf der Basis eines Bezugsrechts von 323,00 l/s. Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 01.10.2010 jetzt wieder Widerspruch.
15 
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.03.2011 - zugestellt am 28.03.2011 - wies der Beklagte die Widersprüche vom 18.09.2007, 24.07.2008, 11.09.2009 und 01.10.2010 zurück. Der Widerspruch vom 11.09.2009 wurde als unzulässig zurückgewiesen, weil er nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingelegt worden sei. Der Beklagte beschied die Widersprüche bezüglich des Wasserbezugs 2005, 2006 und 2009 in der Sache.
16 
Die Klägerin hat am 26.04.2011 Klage erhoben, mit der sie die Umlagebescheide vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.03.2011 teilweise anficht. Sie beanstandet die Bestimmungen in der Verbandssatzung zur Festkosten- und Betriebskostenumlage und deren konkrete Anwendung. Sie legt dar, dass die unter ganz anderen Verhältnissen von den Städten Göppingen und Geislingen in der Gründungsphase des Beklagten Mitte der 60iger Jahren bzw. beim Beitritt angemeldeten Bezugsrechte nicht mehr mit dem heutigen Wasserverbrauch übereinstimmten. Die Kapazität der Fernwasseranlagen sei auf den geschätzten Wasserbedarf ungefähr zum Jahr 1990 ausgerichtet worden. Die Städte Göppingen und Geislingen seien von der Entwicklung zu einem niedrigeren Wasserbedarf besonders betroffen. In der Konsequenz habe die Klägerin nur noch für einen geringen Teil der ihr zustehenden Bezugsrechte Verwendung. Im Mai 2007 habe die Klägerin im Rahmen eines Testlaufs das ihr zur Verfügung stehende Eigenwasser genutzt. Der Test habe zu dem Ergebnis geführt, das sie tatsächlich nur eines Bezugsrecht von 63 l/s bedürfe, unter Annahme eines Puffers für zukünftige Entwicklungen und extrem trockene Monate erscheine ein Bezugsrecht von maximal 90 l/s (statt 323 l/s) angemessen. Ferner weist sie darauf hin, dass ihre Wasserabnahme in den Jahren 2005, 2006 und 2009 jeweils unter der für die Betriebskostenumlage festgesetzten Grundlast (Mindestabnahmemenge) gelegen habe und die Klägerin damit mehr Wasser bezahlt habe, als sie abgenommen habe.
17 
Sie ist der Auffassung, die in der Verbandssatzung angelegte Methodik der Umlagenberechnung verstoße gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung (§ 50 Abs. 2 WHG und § 43 Abs. 1 WG), den auch im Verhältnis von Hoheitsträgern geltenden rechtsstaatlichen Gleichheitssatz (Art. 20 Abs. 3 GG), den Vorbehalt der Satzung (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ) sowie das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung (§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ). Sie wendet sich nicht gegen die Aufteilung in Festkosten- und Betriebskostenumlage als solche und auch nicht gegen die rechnerische Richtigkeit der im jeweiligen (geprüften) Wirtschaftsplan ermittelten Finanzdaten. Sie meint aber, es stelle eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, wenn sich die an sich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage aufgrund der Fiktion einer willkürlich überhöhten Mindestabnahme (Grundlast) tatsächlich als verbrauchsunabhängige Grundumlage darstelle, zu der verbrauchsunabhängigen Festkostenumlage hinzutrete und die Differenz zwischen den extrem unterschiedlichen spezifischen Wasserpreisen noch verschärfe. Die Verbandssatzung werde dem Vorbehalt der Satzung nicht gerecht und sei daher rechtswidrig und nichtig. Die Verbandssatzung selbst müsse den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs des Zweckverbands beizutragen hätten. Der Maßstab für die Umlage der Kosten werde aber nicht abschließend in der Verbandssatzung geregelt, da die Grundlast von der Verbandsversammlung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 Satz 2 sowie § 16 Abs. 3 der Verbandssatzung mit einfacher Mehrheit festgelegt werde. Schließlich verstoße die Verbandssatzung gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, nach dem der Aufwand für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt werde. Angesichts der extrem auseinander triftenden spezifischen Wasserpreise für die Verbandsmitglieder, für die sich keine sachliche Rechtfertigung finde, könne von einer angemessenen Aufteilung des Aufwands auf die Verbandsmitglieder keine Rede sein. Die Klägerin beharrt darauf, dass die eigentlich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage aufgrund der verbrauchunabhängigen Grundlast faktisch eine zusätzliche verbrauchsunabhängige Festkostenumlage darstelle. Die Klägerin akzeptiert mit der ihrem Klagantrag zugrunde liegenden Berechnung die Umlageforderung des Beklagten (Festkosten- und Betriebskosten) für die strittigen Jahre in der Höhe, die sich ergäbe, wenn vom tatsächlichen Wasserbezug der Klägerin anstelle des Bezugsrechts ausgegangen würde.
18 
Die Klägerin beantragt,
19 
die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 24.03.2011 insoweit aufzuheben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR (insgesamt 3.133.378,27 EUR) übersteigen.
20 
Der Beklagte beantragt,
21 
die Klage abzuweisen.
22 
Er verteidigt die Bestimmung des Umlagemaßstabs durch die Verbandsatzung als von § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ gedeckt. Die Grundsätze, nach denen sich die Umlage konkret berechne, müssten in der Verbandssatzung bestimmt werden. Die Satzung müsse nicht alle konkreten Einzelheiten der Umlageerhebung bestimmen. Es verstoße deshalb nicht gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKG, wenn sich einzelne Festlegungen nicht bereits aus der Verbandssatzung, sondern aus Veranlagungsregeln oder dem Wirtschaftsplan ergäben. § 16 Abs. 1 und 2 VS bestimme die Grundsätze, nach denen die das einzelne Verbandsmitglied treffende Umlageschuld berechnet werde, in der Satzung selbst. Die Betriebskostenumlage sei nach § 16 Abs. 2 Satz 2 VS mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplans festgelegte „Grundlast“ zu bezahlen. Dies genüge den Anforderungen in § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ. Die Grundlast sei einem Beitragssatz vergleichbar, der jedes Jahr neu bestimmt werde. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass der Hebe- bzw. Abgabensatz nicht in der Verbandssatzung bestimmt werden müsse. Es genüge, wenn die Höhe des Beitragssatzes im Wirtschaftsplan festgelegt werde. Dass die Grundlast durch den Wirtschaftsplan - und nicht durch eine Haushaltssatzung - bestimmt werde, sei rechtens. Die Verbandssatzung eines Zweckverbands, dessen Hauptzweck der Betrieb eines Unternehmens im Sinne des § 1 des Eigenbetriebsgesetzes sei, könne nach § 20 Abs. 1 Satz1 GKZ bestimmen, dass die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften Anwendung fänden. In § 6 Abs. 1 VS werde dies so bestimmt und nach § 14 Abs. 1 Satz 1 VS würden die entsprechenden Bestimmungen des Eigenbetriebsgesetzes gelten. An die Stelle der Haushaltssatzung trete deshalb der Wirtschaftsplan. Nichts anderes gelte für die Erhebung von Umlagen.
23 
Hilfsweise lässt der Beklagte vorbringen, dass die Verbandssatzung allenfalls teilweise unwirksam sei, nämlich nur insoweit sie Bestimmungen über die Bemessung der Betriebskostenumlage anhand der Grundlast enthalte. Der Beklagte meint auch, dass er bei der Festsetzung der Umlagen und der Bezugsrechte nicht Adressat des Grundsatzes der ortsnahen Wasserversorgung sei. Er sieht ebenso wenig einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Die Bemessung der Umlage anhand der verbrauchsunabhängigen Grundlast und unterschiedliche Wasserpreise für die Verbandsmitglieder seien nicht willkürlich. Es liege in der Eigenverantwortung der Klägerin bzw. der Städte Göppingen und Geislingen, welche Bezugsrechte sie bis zur verbindlichen Zuteilung der Bezugsrechte am 08.07.1970 angemeldet hätten. Die Donaugroßerweiterung sei in den Jahren 1968 bis 1973 realisiert worden. Nach den damaligen amtlichen Prognosen sei sowohl mit einer steigenden Bevölkerungszahl als auch mit einem höheren Bedarf je Einwohner und Tag zu rechnen gewesen. Bezugsrechtsänderungen seien entsprechend der Aufgabe des Zweckverbandes als Solidargemeinschaft nur im Konsens mit anderen Mitgliedern möglich. In diesem Zusammenhang gibt der Beklagte an, dass eine Mindestauslastung des Gesamtsystems des Verbandes in Höhe von ca. 20 % für einen stabilen und gesundheitlich einwandfreien Betrieb unabdingbar notwendig sei. Die Entscheidung, inwieweit sie das Bezugsrecht ausschöpfe, liege ausschließlich bei der Klägerin. Der Beklagte sieht auch keinen Verstoß gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung.
24 
Der Beklagte errechnet in einer Vergleichsberechnung für alle Verbandsmitglieder die Summe, die von der Klägerin für die strittigen Jahre zu viel verlangt worden wäre, richtete sich die Festkosten- und Betriebskostenumlage nach der tatsächlich bezogenen Wassermenge und nicht nach den Bezugsrechten, mit insgesamt 1.043.447,93 EUR.
25 
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Behördenakten und Satzungen sowie Wirtschaftspläne und Prüfungsberichte für die umstrittenen Geschäftsjahre verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
26 
Die Klage ist zulässig und begründet.
27 
Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.08.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24.03.2011 sind, soweit sie die Klägerin anficht, rechtswidrig und verletzen die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 in ihren Rechten. Die Rechnungen oder Gutschriften genannten Umlagebescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2009 können keinen Bestand haben, weil sie auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen.
28 
Die für die Entscheidung des Gerichts maßgeblichen Zeitpunkte zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind für die Umlagebescheide die den einschlägigen Beschlüssen über den Wirtschaftsplan mit Festsetzung der jährlichen Grundlast (26.10.2004 für den Wasserbezug 2005, 08.11.2005 für den Wasserbezug 2006 und 11.11.2008 für den Wasserbezug 2009) folgenden Beschlüsse der Verbandsversammlung über den jeweiligen Jahresabschluss sowie dessen Prüfung, da nach §§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7, 14 und 16 Abs. 5 VS die konkrete Bestimmung des Umlagemaßstabs mit den Beschlüssen der Verbandsversammlung abgeschlossen war. Die Prüfberichte für die einschlägigen Jahresabschlüsse datieren vom 30.06.2006, 15.06.2007 und 31.05.2010. Damit war festgelegt, nach welchen rechtlichen Maßstäben und Finanzdaten sich die danach erlassenen Umlagebescheide richten mussten.
29 
Die Klägerin ist aktiv legitimiert.
30 
Die Klägerin als nach § 168 UmwG ausgegliedertes und privatisiertes Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung ist im Ergebnis rechtlich unbedenklich zum 01.01.2003 Verbandsmitglied des Beklagten geworden. Die gleichzeitige Ausgliederung von mehreren Eigenbetrieben verschiedener Kommunen und Umwandlung in ein privates Unternehmen wie hier ist zulässig (vgl. mit überzeugenden Argumenten Perlitt in Semler/Stengel, Umwandlungsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 168 Rn. 22 ff.; sowie Fabry/Augsten, Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl. 2011, Teil 3 Rn. 12 ff., a.A. Schmidt in Lutter, UmwG, 4. Aufl. 2009, § 168 Rn. 9). Der Beklagte und die Rechtsaufsichtsbehörde haben die Aufnahme der Klägerin als Verbandsmitglied anstelle der betreffenden Städte gemäß § 2 Abs. 2, § 7 und § 23 Abs. 3 GKZ zulassen können (vgl. Kuchler, VBlBW 2010, 343 ff.). Bundes- und Landesrecht stand der Ausgliederung nicht entgegen. Die gewählte Rechtsform der GmbH & Co. KG ist für die Privatisierung von Eigenbetreiben geeignet (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 103 Rn. 25; Fabry/Augsten, a.a.O., Teil 3 Rn. 15; Ade u.a., Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2011, Rn. 981). Vom Ministerium für Umwelt und Verkehr und dem Innenministerium Baden-Württemberg sowie den Gemeindeverbänden wird diese Rechtsform in einem aktuell über die Internetseite des Innenministeriums erhältlichen „Leitfaden Kooperationen und Fusionen in der Wasserversorgung“ (S. 27 f.) empfohlen. Die landesrechtlichen Vorgaben für die Privatisierung sind eingehalten. Insbesondere haben sich die Städte einen angemessenen Einfluss in der geschäftsführenden GmbH, hier sogar bestimmenden Einfluss, durch ihre Vertreter in Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung im Sinne von § 103 Abs. 1 Nr. 3 GemO gesichert. Die Städte haben sich auch selbst im Gesellschaftsvertrag der geschäftsführenden GmbH vom 24.07.2003 die Rechte und Befugnisse nach § 54 HGrG eingeräumt.
31 
Die Klage hat Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. § 16 VS ist insgesamt rechtswidrig und damit nichtig.
32 
Zunächst bestehen die rechtlichen Bedenken hinsichtlich § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS („Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.“). Die Bestimmung verstößt gegen den Vorbehalt der Satzung nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ und gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
33 
Allerdings kann die Klägerin mit dem Argument, die Satzungsbestimmung verstoße auch gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nach § 50 Abs. 2 WHG (in der am 01.03.2010 in Kraft getretenen Fassung) und § 43 Abs. 1 WG, nicht überzeugen. Zu den maßgeblichen Zeitpunkten für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide galt das Wasserhaushaltsgesetz noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.08.2002 (BGBl. I S. 3245). Der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung war damals als Regelungsauftrag an die Länder in § 1 a Abs. 3 WHG enthalten. Im Land Baden-Württemberg gilt der Grundsatz nach § 43 Abs. 1 WG seit dem Änderungsgesetz 1995. Er richtet sich jedoch nur an die örtlichen Träger der Wasserversorgung. An die Träger der Fernwasserversorgung kann sich die Forderung schon begrifflich nicht richten. Die Fernwasserversorgung wird systematisch in § 43 Abs. 1 Satz 3 WG für die Fälle angesprochen, in denen die ortsnahe Wasserversorgung nicht ausreicht. Ob eine Versorgung mit Wasser aus ortsfernen Gebieten in Anspruch genommen werden kann und muss, ist vom örtlichen Träger zu prüfen. Die Aufgabe des Trägers, von dem dann das Trinkwasser bezogen wird, ist gerade die ortsferne Wassergewinnung und Verteilung. Im Übrigen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass die am 01.01.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem zweiten Halbsatz des Satzes 3 unberührt bleiben. Für alte Bezugsrechte wie im vorliegenden Fall gilt die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG schon deswegen nicht.
34 
§ 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS verstößt aber gegen die Norm des § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach der die Satzung eines Zweckverbandes den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs - insbesondere durch eine Umlage nach § 19 Abs. 1 GKZ - beizutragen haben, bestimmen muss. Zwar muss die Satzung die Berechnungsgrundlagen der Umlage nicht erschöpfend regeln, aber jedenfalls eine Regelung wie hier, die nicht erkennen lässt, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmen, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erweckt, ist unzulässig (vgl. BayVGH, Urteil vom 09.11.1994 - 4 B 94.769 -, juris).
35 
Die Verbandsversammlung kann, weil ihr in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast gemacht werden, faktisch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibt, durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie hat dies auch getan und legt die Grundlast ständig so hoch fest, dass Verbandsmitglieder - jedenfalls die Klägerin - eine Festkosten- und Betriebskostenumlage unabhängig von ihrer Wasserabnahme beim Beklagten (abgesehen von einem geringen Abschlag für Ersparnis bei Minderbezug) zahlen. Die „Grundlast“ wird als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt und nicht aus Daten des Wirtschaftsplans nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Es ist auch nicht möglich, aus dem systematischen Zusammenhang des § 16 VS eine einschränkende Auslegung des § 16 Abs. 2 Satz 2 derart zu folgern, dass die Grundlast nur so hoch bestimmt werden kann, dass für jedes Verbandsmitglied noch ein Anteil einer tatsächlich nach der bezogenen Wassermenge bemessenen Umlage erhalten bleibt. Denn das löst das Problem einer mangelnden Bestimmung darüber nicht, was die Grundlast ist und wie sie zu verteilen ist. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, sind die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten diskutierten konkreten Fragen, wie viele Verbandsmitglieder wie die Klägerin Mühe haben, den Mindestbezug an Wasser abzunehmen und in welchem Ausmaß die Festsetzung einer Grundlast sich in unterschiedlichen Wasserpreisen auswirkt, ohne Belang.
36 
Unabhängig davon sind die Satzungsbestimmung zur Grundlast und die Bestimmung der Grundlast im Wirtschaftsplan für die Jahre 2005, 2006 und 2009 auch wegen Verstoß gegen materielle Vorgaben des Gesetzes unzulässig.
37 
§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ schreibt vor, die Umlage so zu bemessen, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird. Mit dieser Vorschrift wird ein rechtlicher Rahmen bestimmt, innerhalb dessen ein Zweckverband seine Finanzierung regeln kann. Die Grenzen der Angemessenheit der Verbandsumlage werden hier u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Äquivalenzprinzip sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64.87 -, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 und juris) und spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletzt mit seiner seit 01.01.1995 formell geltenden Satzungsregelung diese Grenzen.
38 
Der Beklagte bindet diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt wurden, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebelt“. Die Satzungsbestimmung betrifft alle Verbandsmitglieder, die angesichts hoher angemeldeter Bezugsrechte diese aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssen und z.B. andere günstige Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung deshalb faktisch nicht nutzen können. Diese Verbandsmitglieder, die örtliche Träger der Wasserversorgung sind, haben gleichwohl ihre örtlichen Wassernetze nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu betreiben (§ 43 Abs. 2 Satz 1 WG) und Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 43 Abs. 3 Satz 2 WG). Die dafür aufzuwendenden Mittel müssen den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirken. Unter dem wirtschaftlichen Druck eines zur Bezugspflicht gewendeten Bezugsrechts lohnen sich gesetzlich gewünschte Erhaltungsaufwendungen in das örtliche Wasserversorgungsnetz tendenziell also nicht mehr. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirkt (vgl. BVerwG a.a.O.), oder nur deswegen nicht bewirkt, weil sich Verbandsmitglieder mit den aus der Anmeldung ihres Bezugsrechts ergebenden wirtschaftlichen Zwängen abfinden.
39 
Der Beklagte betont zwar im Grundsatz zu Recht, dass die „Eigenverantwortung“ der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder im Rahmen der Solidargemeinschaft des Zweckverbands sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich sind. Die betroffenen Kommunen können sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet sind, können ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende hohe ständige Lasten des Zweckverbands überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen hat die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen darf.
40 
Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, ist aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen wird. Die Kammer sieht diese Grenze im vorliegenden Fall bei der Satzungsregelung der Verbandsumlage überschritten; hier liegt eine im Sinne des Rechtsstaatsgebots angemessene Lastenverteilung nicht mehr vor.
41 
Dies gilt hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet wird. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab verteilt auch deswegen den Aufwand auf die Verbandsmitglieder unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser (§ 50 Abs. 3 Satz 1 WHG n.F., § 1 a Abs. 2 WHG a.F., § 3 a Abs. 7 Satz 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG n.F., § 43 b WG a.F.), der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richtet (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 50 Rn. 34: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 3 a Rn. 54 und 61, Vor § 17a - 17 n Rn. 37, § 43 Rn. 61 f.), nicht hinreichend beachtet. Ebenso ist auf die allerdings erst seit 2010 bindende europarechtliche Anforderung der EU-Wasserrahmenrichtlinie hinzuweisen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für den Benutzer darzustellen habe, Wasserressourcen effizient zu nutzen (Art. 9 Richtlinie 2000/60/EG, dazu Rumm/von Keitz/Schmalholz, Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Aufl., Kapitel 5.3.6). Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordert einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhängt. Nur ein solcher Maßstab fördert den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser.
42 
Soweit der Beklagte im Prozess das Problem angesprochen hat, dass die Grenzen des Wassersparens bald erreicht sein werden, soll die öffentliche Wasserversorgung - nicht nur die Anlagen des Beklagten - in einem funktionsfähigen Zustand erhalten werden, hat das beim vorliegenden Sach- und Streitstand keine Auswirkungen. Das geltende Recht ist zu beachten und ein Notstand beim Beklagten, der den Ausfall oder die Beschädigung von Verbandsanlagen befürchten lässt, wenn § 16 VS nicht mehr so gilt, wie ihn der Beklagte anwendet, nicht dargelegt. Der nach Angaben des Beklagten zum Erhalt seines Fernwassernetzes nötige ständige Durchfluss von 20 % seiner Kapazität ist wohl noch gewährleistet.
43 
Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasst § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden kann, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt. Das Gericht kann nicht mit der Annahme einer Teilnichtigkeit faktisch eine Umlageregelung anstelle des dafür berufenen Satzungsgebers treffen.
44 
Die angefochtenen Bescheide sind deshalb zumindest im Umfang des Klageantrags rechtswidrig.
45 
Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der Nichtigkeit der Satzung des Beklagten hinsichtlich der Verbandsumlage die Beantwortung von Rechtsfragen erfordert, die in der Rechtsprechung noch ungeklärt sind und damit grundsätzliche Bedeutung haben.
46 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

 
26 
Die Klage ist zulässig und begründet.
27 
Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.08.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24.03.2011 sind, soweit sie die Klägerin anficht, rechtswidrig und verletzen die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 in ihren Rechten. Die Rechnungen oder Gutschriften genannten Umlagebescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2009 können keinen Bestand haben, weil sie auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen.
28 
Die für die Entscheidung des Gerichts maßgeblichen Zeitpunkte zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind für die Umlagebescheide die den einschlägigen Beschlüssen über den Wirtschaftsplan mit Festsetzung der jährlichen Grundlast (26.10.2004 für den Wasserbezug 2005, 08.11.2005 für den Wasserbezug 2006 und 11.11.2008 für den Wasserbezug 2009) folgenden Beschlüsse der Verbandsversammlung über den jeweiligen Jahresabschluss sowie dessen Prüfung, da nach §§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7, 14 und 16 Abs. 5 VS die konkrete Bestimmung des Umlagemaßstabs mit den Beschlüssen der Verbandsversammlung abgeschlossen war. Die Prüfberichte für die einschlägigen Jahresabschlüsse datieren vom 30.06.2006, 15.06.2007 und 31.05.2010. Damit war festgelegt, nach welchen rechtlichen Maßstäben und Finanzdaten sich die danach erlassenen Umlagebescheide richten mussten.
29 
Die Klägerin ist aktiv legitimiert.
30 
Die Klägerin als nach § 168 UmwG ausgegliedertes und privatisiertes Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung ist im Ergebnis rechtlich unbedenklich zum 01.01.2003 Verbandsmitglied des Beklagten geworden. Die gleichzeitige Ausgliederung von mehreren Eigenbetrieben verschiedener Kommunen und Umwandlung in ein privates Unternehmen wie hier ist zulässig (vgl. mit überzeugenden Argumenten Perlitt in Semler/Stengel, Umwandlungsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 168 Rn. 22 ff.; sowie Fabry/Augsten, Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl. 2011, Teil 3 Rn. 12 ff., a.A. Schmidt in Lutter, UmwG, 4. Aufl. 2009, § 168 Rn. 9). Der Beklagte und die Rechtsaufsichtsbehörde haben die Aufnahme der Klägerin als Verbandsmitglied anstelle der betreffenden Städte gemäß § 2 Abs. 2, § 7 und § 23 Abs. 3 GKZ zulassen können (vgl. Kuchler, VBlBW 2010, 343 ff.). Bundes- und Landesrecht stand der Ausgliederung nicht entgegen. Die gewählte Rechtsform der GmbH & Co. KG ist für die Privatisierung von Eigenbetreiben geeignet (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 103 Rn. 25; Fabry/Augsten, a.a.O., Teil 3 Rn. 15; Ade u.a., Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2011, Rn. 981). Vom Ministerium für Umwelt und Verkehr und dem Innenministerium Baden-Württemberg sowie den Gemeindeverbänden wird diese Rechtsform in einem aktuell über die Internetseite des Innenministeriums erhältlichen „Leitfaden Kooperationen und Fusionen in der Wasserversorgung“ (S. 27 f.) empfohlen. Die landesrechtlichen Vorgaben für die Privatisierung sind eingehalten. Insbesondere haben sich die Städte einen angemessenen Einfluss in der geschäftsführenden GmbH, hier sogar bestimmenden Einfluss, durch ihre Vertreter in Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung im Sinne von § 103 Abs. 1 Nr. 3 GemO gesichert. Die Städte haben sich auch selbst im Gesellschaftsvertrag der geschäftsführenden GmbH vom 24.07.2003 die Rechte und Befugnisse nach § 54 HGrG eingeräumt.
31 
Die Klage hat Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. § 16 VS ist insgesamt rechtswidrig und damit nichtig.
32 
Zunächst bestehen die rechtlichen Bedenken hinsichtlich § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS („Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.“). Die Bestimmung verstößt gegen den Vorbehalt der Satzung nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ und gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
33 
Allerdings kann die Klägerin mit dem Argument, die Satzungsbestimmung verstoße auch gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nach § 50 Abs. 2 WHG (in der am 01.03.2010 in Kraft getretenen Fassung) und § 43 Abs. 1 WG, nicht überzeugen. Zu den maßgeblichen Zeitpunkten für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide galt das Wasserhaushaltsgesetz noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.08.2002 (BGBl. I S. 3245). Der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung war damals als Regelungsauftrag an die Länder in § 1 a Abs. 3 WHG enthalten. Im Land Baden-Württemberg gilt der Grundsatz nach § 43 Abs. 1 WG seit dem Änderungsgesetz 1995. Er richtet sich jedoch nur an die örtlichen Träger der Wasserversorgung. An die Träger der Fernwasserversorgung kann sich die Forderung schon begrifflich nicht richten. Die Fernwasserversorgung wird systematisch in § 43 Abs. 1 Satz 3 WG für die Fälle angesprochen, in denen die ortsnahe Wasserversorgung nicht ausreicht. Ob eine Versorgung mit Wasser aus ortsfernen Gebieten in Anspruch genommen werden kann und muss, ist vom örtlichen Träger zu prüfen. Die Aufgabe des Trägers, von dem dann das Trinkwasser bezogen wird, ist gerade die ortsferne Wassergewinnung und Verteilung. Im Übrigen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass die am 01.01.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem zweiten Halbsatz des Satzes 3 unberührt bleiben. Für alte Bezugsrechte wie im vorliegenden Fall gilt die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG schon deswegen nicht.
34 
§ 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS verstößt aber gegen die Norm des § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach der die Satzung eines Zweckverbandes den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs - insbesondere durch eine Umlage nach § 19 Abs. 1 GKZ - beizutragen haben, bestimmen muss. Zwar muss die Satzung die Berechnungsgrundlagen der Umlage nicht erschöpfend regeln, aber jedenfalls eine Regelung wie hier, die nicht erkennen lässt, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmen, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erweckt, ist unzulässig (vgl. BayVGH, Urteil vom 09.11.1994 - 4 B 94.769 -, juris).
35 
Die Verbandsversammlung kann, weil ihr in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast gemacht werden, faktisch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibt, durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie hat dies auch getan und legt die Grundlast ständig so hoch fest, dass Verbandsmitglieder - jedenfalls die Klägerin - eine Festkosten- und Betriebskostenumlage unabhängig von ihrer Wasserabnahme beim Beklagten (abgesehen von einem geringen Abschlag für Ersparnis bei Minderbezug) zahlen. Die „Grundlast“ wird als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt und nicht aus Daten des Wirtschaftsplans nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Es ist auch nicht möglich, aus dem systematischen Zusammenhang des § 16 VS eine einschränkende Auslegung des § 16 Abs. 2 Satz 2 derart zu folgern, dass die Grundlast nur so hoch bestimmt werden kann, dass für jedes Verbandsmitglied noch ein Anteil einer tatsächlich nach der bezogenen Wassermenge bemessenen Umlage erhalten bleibt. Denn das löst das Problem einer mangelnden Bestimmung darüber nicht, was die Grundlast ist und wie sie zu verteilen ist. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, sind die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten diskutierten konkreten Fragen, wie viele Verbandsmitglieder wie die Klägerin Mühe haben, den Mindestbezug an Wasser abzunehmen und in welchem Ausmaß die Festsetzung einer Grundlast sich in unterschiedlichen Wasserpreisen auswirkt, ohne Belang.
36 
Unabhängig davon sind die Satzungsbestimmung zur Grundlast und die Bestimmung der Grundlast im Wirtschaftsplan für die Jahre 2005, 2006 und 2009 auch wegen Verstoß gegen materielle Vorgaben des Gesetzes unzulässig.
37 
§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ schreibt vor, die Umlage so zu bemessen, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird. Mit dieser Vorschrift wird ein rechtlicher Rahmen bestimmt, innerhalb dessen ein Zweckverband seine Finanzierung regeln kann. Die Grenzen der Angemessenheit der Verbandsumlage werden hier u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Äquivalenzprinzip sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64.87 -, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 und juris) und spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletzt mit seiner seit 01.01.1995 formell geltenden Satzungsregelung diese Grenzen.
38 
Der Beklagte bindet diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt wurden, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebelt“. Die Satzungsbestimmung betrifft alle Verbandsmitglieder, die angesichts hoher angemeldeter Bezugsrechte diese aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssen und z.B. andere günstige Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung deshalb faktisch nicht nutzen können. Diese Verbandsmitglieder, die örtliche Träger der Wasserversorgung sind, haben gleichwohl ihre örtlichen Wassernetze nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu betreiben (§ 43 Abs. 2 Satz 1 WG) und Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 43 Abs. 3 Satz 2 WG). Die dafür aufzuwendenden Mittel müssen den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirken. Unter dem wirtschaftlichen Druck eines zur Bezugspflicht gewendeten Bezugsrechts lohnen sich gesetzlich gewünschte Erhaltungsaufwendungen in das örtliche Wasserversorgungsnetz tendenziell also nicht mehr. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirkt (vgl. BVerwG a.a.O.), oder nur deswegen nicht bewirkt, weil sich Verbandsmitglieder mit den aus der Anmeldung ihres Bezugsrechts ergebenden wirtschaftlichen Zwängen abfinden.
39 
Der Beklagte betont zwar im Grundsatz zu Recht, dass die „Eigenverantwortung“ der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder im Rahmen der Solidargemeinschaft des Zweckverbands sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich sind. Die betroffenen Kommunen können sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet sind, können ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende hohe ständige Lasten des Zweckverbands überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen hat die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen darf.
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Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, ist aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen wird. Die Kammer sieht diese Grenze im vorliegenden Fall bei der Satzungsregelung der Verbandsumlage überschritten; hier liegt eine im Sinne des Rechtsstaatsgebots angemessene Lastenverteilung nicht mehr vor.
41 
Dies gilt hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet wird. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab verteilt auch deswegen den Aufwand auf die Verbandsmitglieder unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser (§ 50 Abs. 3 Satz 1 WHG n.F., § 1 a Abs. 2 WHG a.F., § 3 a Abs. 7 Satz 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG n.F., § 43 b WG a.F.), der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richtet (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 50 Rn. 34: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 3 a Rn. 54 und 61, Vor § 17a - 17 n Rn. 37, § 43 Rn. 61 f.), nicht hinreichend beachtet. Ebenso ist auf die allerdings erst seit 2010 bindende europarechtliche Anforderung der EU-Wasserrahmenrichtlinie hinzuweisen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für den Benutzer darzustellen habe, Wasserressourcen effizient zu nutzen (Art. 9 Richtlinie 2000/60/EG, dazu Rumm/von Keitz/Schmalholz, Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Aufl., Kapitel 5.3.6). Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordert einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhängt. Nur ein solcher Maßstab fördert den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser.
42 
Soweit der Beklagte im Prozess das Problem angesprochen hat, dass die Grenzen des Wassersparens bald erreicht sein werden, soll die öffentliche Wasserversorgung - nicht nur die Anlagen des Beklagten - in einem funktionsfähigen Zustand erhalten werden, hat das beim vorliegenden Sach- und Streitstand keine Auswirkungen. Das geltende Recht ist zu beachten und ein Notstand beim Beklagten, der den Ausfall oder die Beschädigung von Verbandsanlagen befürchten lässt, wenn § 16 VS nicht mehr so gilt, wie ihn der Beklagte anwendet, nicht dargelegt. Der nach Angaben des Beklagten zum Erhalt seines Fernwassernetzes nötige ständige Durchfluss von 20 % seiner Kapazität ist wohl noch gewährleistet.
43 
Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasst § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden kann, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt. Das Gericht kann nicht mit der Annahme einer Teilnichtigkeit faktisch eine Umlageregelung anstelle des dafür berufenen Satzungsgebers treffen.
44 
Die angefochtenen Bescheide sind deshalb zumindest im Umfang des Klageantrags rechtswidrig.
45 
Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der Nichtigkeit der Satzung des Beklagten hinsichtlich der Verbandsumlage die Beantwortung von Rechtsfragen erfordert, die in der Rechtsprechung noch ungeklärt sind und damit grundsätzliche Bedeutung haben.
46 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB | § 19 Verbotenes Verhalten von marktbeherrschenden Unternehmen

(1) Der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch ein oder mehrere Unternehmen ist verboten.

(2) Ein Missbrauch liegt insbesondere vor, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen als Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen Leistungen

1.
ein anderes Unternehmen unmittelbar oder mittelbar unbillig behindert oder ohne sachlich gerechtfertigten Grund unmittelbar oder mittelbar anders behandelt als gleichartige Unternehmen;
2.
Entgelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, die von denjenigen abweichen, die sich bei wirksamem Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit ergeben würden; hierbei sind insbesondere die Verhaltensweisen von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit wirksamem Wettbewerb zu berücksichtigen;
3.
ungünstigere Entgelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, als sie das marktbeherrschende Unternehmen selbst auf vergleichbaren Märkten von gleichartigen Abnehmern fordert, es sei denn, dass der Unterschied sachlich gerechtfertigt ist;
4.
sich weigert, ein anderes Unternehmen gegen angemessenes Entgelt mit einer solchen Ware oder gewerblichen Leistung zu beliefern, insbesondere ihm Zugang zu Daten, zu Netzen oder anderen Infrastruktureinrichtungen zu gewähren, und die Belieferung oder die Gewährung des Zugangs objektiv notwendig ist, um auf einem vor- oder nachgelagerten Markt tätig zu sein und die Weigerung den wirksamen Wettbewerb auf diesem Markt auszuschalten droht, es sei denn, die Weigerung ist sachlich gerechtfertigt;
5.
andere Unternehmen dazu auffordert, ihm ohne sachlich gerechtfertigten Grund Vorteile zu gewähren; hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, ob die Aufforderung für das andere Unternehmen nachvollziehbar begründet ist und ob der geforderte Vorteil in einem angemessenen Verhältnis zum Grund der Forderung steht.

(3) Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 und Nummer 5 gilt auch für Vereinigungen von miteinander im Wettbewerb stehenden Unternehmen im Sinne der §§ 2, 3 und 28 Absatz 1, § 30 Absatz 2a, 2b und § 31 Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4. Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 gilt auch für Unternehmen, die Preise nach § 28 Absatz 2 oder § 30 Absatz 1 Satz 1 oder § 31 Absatz 1 Nummer 3 binden.

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB | § 20 Verbotenes Verhalten von Unternehmen mit relativer oder überlegener Marktmacht

(1) § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 gilt auch für Unternehmen und Vereinigungen von Unternehmen, soweit von ihnen andere Unternehmen als Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen Leistungen in der Weise abhängig sind, dass ausreichende und zumutbare Möglichkeiten, auf dritte Unternehmen auszuweichen, nicht bestehen und ein deutliches Ungleichgewicht zur Gegenmacht der anderen Unternehmen besteht (relative Marktmacht). § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 gilt ferner auch für Unternehmen, die als Vermittler auf mehrseitigen Märkten tätig sind, soweit andere Unternehmen mit Blick auf den Zugang zu Beschaffungs- und Absatzmärkten von ihrer Vermittlungsleistung in der Weise abhängig sind, dass ausreichende und zumutbare Ausweichmöglichkeiten nicht bestehen. Es wird vermutet, dass ein Anbieter einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen Leistungen von einem Nachfrager abhängig im Sinne des Satzes 1 ist, wenn dieser Nachfrager bei ihm zusätzlich zu den verkehrsüblichen Preisnachlässen oder sonstigen Leistungsentgelten regelmäßig besondere Vergünstigungen erlangt, die gleichartigen Nachfragern nicht gewährt werden.

(1a) Eine Abhängigkeit nach Absatz 1 kann sich auch daraus ergeben, dass ein Unternehmen für die eigene Tätigkeit auf den Zugang zu Daten angewiesen ist, die von einem anderen Unternehmen kontrolliert werden. Die Verweigerung des Zugangs zu solchen Daten gegen angemessenes Entgelt kann eine unbillige Behinderung nach Absatz 1 in Verbindung mit § 19 Absatz 1, Absatz 2 Nummer 1 darstellen. Dies gilt auch dann, wenn ein Geschäftsverkehr für diese Daten bislang nicht eröffnet ist.

(2) § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 5 gilt auch für Unternehmen und Vereinigungen von Unternehmen im Verhältnis zu den von ihnen abhängigen Unternehmen.

(3) Unternehmen mit gegenüber kleinen und mittleren Wettbewerbern überlegener Marktmacht dürfen ihre Marktmacht nicht dazu ausnutzen, solche Wettbewerber unmittelbar oder mittelbar unbillig zu behindern. Eine unbillige Behinderung im Sinne des Satzes 1 liegt insbesondere vor, wenn ein Unternehmen

1.
Lebensmittel im Sinne des Artikels 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2019/1381 (ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1) geändert worden ist, unter Einstandspreis oder
2.
andere Waren oder gewerbliche Leistungen nicht nur gelegentlich unter Einstandspreis oder
3.
von kleinen oder mittleren Unternehmen, mit denen es auf dem nachgelagerten Markt beim Vertrieb von Waren oder gewerblichen Leistungen im Wettbewerb steht, für deren Lieferung einen höheren Preis fordert, als es selbst auf diesem Markt
anbietet, es sei denn, dies ist jeweils sachlich gerechtfertigt. Einstandspreis im Sinne des Satzes 2 ist der zwischen dem Unternehmen mit überlegener Marktmacht und seinem Lieferanten vereinbarte Preis für die Beschaffung der Ware oder Leistung, auf den allgemein gewährte und im Zeitpunkt des Angebots bereits mit hinreichender Sicherheit feststehende Bezugsvergünstigungen anteilig angerechnet werden, soweit nicht für bestimmte Waren oder Leistungen ausdrücklich etwas anderes vereinbart ist. Das Anbieten von Lebensmitteln unter Einstandspreis ist sachlich gerechtfertigt, wenn es geeignet ist, den Verderb oder die drohende Unverkäuflichkeit der Waren beim Händler durch rechtzeitigen Verkauf zu verhindern sowie in vergleichbar schwerwiegenden Fällen. Werden Lebensmittel an gemeinnützige Einrichtungen zur Verwendung im Rahmen ihrer Aufgaben abgegeben, liegt keine unbillige Behinderung vor.

(3a) Eine unbillige Behinderung im Sinne des Absatzes 3 Satz 1 liegt auch vor, wenn ein Unternehmen mit überlegener Marktmacht auf einem Markt im Sinne des § 18 Absatz 3a die eigenständige Erzielung von Netzwerkeffekten durch Wettbewerber behindert und hierdurch die ernstliche Gefahr begründet, dass der Leistungswettbewerb in nicht unerheblichem Maße eingeschränkt wird.

(4) Ergibt sich auf Grund bestimmter Tatsachen nach allgemeiner Erfahrung der Anschein, dass ein Unternehmen seine Marktmacht im Sinne des Absatzes 3 ausgenutzt hat, so obliegt es diesem Unternehmen, den Anschein zu widerlegen und solche anspruchsbegründenden Umstände aus seinem Geschäftsbereich aufzuklären, deren Aufklärung dem betroffenen Wettbewerber oder einem Verband nach § 33 Absatz 4 nicht möglich, dem in Anspruch genommenen Unternehmen aber leicht möglich und zumutbar ist.

(5) Wirtschafts- und Berufsvereinigungen sowie Gütezeichengemeinschaften dürfen die Aufnahme eines Unternehmens nicht ablehnen, wenn die Ablehnung eine sachlich nicht gerechtfertigte ungleiche Behandlung darstellen und zu einer unbilligen Benachteiligung des Unternehmens im Wettbewerb führen würde.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 15. Aug. 2012 - 3 K 1490/11

Tenor

Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 24.03.2011 werden insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR (insgesamt 3.133.378,27 EUR) übersteigen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin beanstandet die Höhe ihrer Umlagen für das Wasser, das sie vom Beklagten in den Jahren 2005, 2006 und 2009 bezog.
2 
Die Klägerin betreibt die örtlichen Wasserversorgungsanlagen der Städte Göppingen und Geislingen. Die beiden Städte haben zum 01.01.2003 jeweils ihre Eigenbetriebe Wasserversorgung privatisiert und in die Klägerin eingebracht. Diese wurde am gleichen Tag anstelle der Städte Mitglied beim Beklagten.
3 
Der Beklagte ist ein Zweckverband, der 1965 aus der 1912 gegründeten staatlichen Landeswasserversorgung hervorging. Der Beklagte betreibt Wasserwerke und ein Fernleitungsnetz, das derzeit 106 Verbandsmitglieder mit Trinkwasser versorgt. Der Beklagte finanziert seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf über Umlagen von den Mitgliedern. Diese sind: eine hier nicht strittige Kapitalumlage, eine Festkostenumlage, die entsprechend der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder umgelegt wird, und eine Betriebskostenumlage, die grundsätzlich entsprechend der bezogenen Wassermenge errechnet wird.
4 
§ 16 der Verbandssatzung (VS) vom 10.11.1992 in der Fassung der am 01.01.1995 in Kraft getretenen Änderung vom 15.11.1994 (veröffentlicht im Staatsanzeiger vom 14.12.1994), der auch in der aktuellen Satzungsfassung vom 16.11.2009 insoweit unverändert geblieben ist, regelt die Festkosten- und Betriebskostenumlage:
§ 16
5 
(1) Der nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibende Aufwand des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht laufende Steuern aus den Geschäftsverkehr handelt, sowie 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands werden als Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder entsprechend ihren Bezugsrechten umgelegt.
6 
(2) Der restliche Betriebs- und Geschäftsaufwand sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Geschäftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt. Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.
7 
(3) Für die nach Abs. 2 zu bezahlenden aber nicht abgenommenen Wassermengen wird die Betriebskostenumlage um die dem Verband nicht entstehenden variablen Förderkosten und um das Wasserentnahmeentgelt ermäßigt.
8 
(4) …
9 
Die Stadt Göppingen war Gründungsmitglied des Beklagten. Zum 01.01.2002 stand ihr ein Bezugsrecht beim Beklagten von 263 l/s zu. Die Stadt Geislingen war seit 01.01.1967 Mitglied des Beklagten. Ihr Bezugsrecht zum 01.01.2002 betrug 99 l/s. Die Klägerin wurde infolgedessen mit einem Bezugsrecht von 362 l/s Verbandsmitglied. Seither wurden im Rahmen einer Bezugsrechtereform in den Jahren 2003 bis 2009 die Bezugsrechte der Klägerin mehrfach reduziert (für 2005 auf 350 l/s, für 2006 auf 345 l/s und für 2009 auf 323 l/s). Nach Bezugsrechten liegt die Klägerin in ihrer Bedeutung nach Stuttgart, Esslingen und Ludwigsburg/Kornwestheim an vierter Stelle unter den Verbandsmitgliedern des Beklagten. Der tatsächliche Fernwasserbedarf der Städte Göppingen und Geislingen wie auch anderer Kommunen sank infolge der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung, der Bevölkerungsentwicklung, des allgemein sparsameren Umgangs mit Wasser und des Ausbaus der eigenen Anlagen zur Förderung von Wasser jedoch seit der Anmeldung von Bezugsrechten erheblich.
10 
Mit einer Rechnung vom 18.09.2006 ohne Rechtsmittelbelehrung, die von den Beteiligten als Verwaltungsakt behandelt wird, verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.703.493,60 EUR für den Wasserbezug 2005 auf der Basis eines Bezugsrechts von 350,00 l/s. Die Grundlast (Mindestabnahme) war in diesem wie in den Folgejahren im Wirtschaftsplan auf 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge festgesetzt worden.
11 
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 18.09.2007, das am 21.09.2007 bei der Beklagten einging, sinngemäß Widerspruch. Sie meinte auf der Grundlage eines ihr vorliegenden Rechtsgutachtens, der Umlagemaßstab sei rechtswidrig und verlangte eine korrigierte Rechnung, die bei einem Bezugsrecht in Höhe von 90 l/s zustande käme.
12 
Mit einer Rechnung (Gutschrift) vom 13.09.2007 ohne Rechtsmittelbelehrung verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.650.249,37 EUR für den Wasserbezug 2006 auf der Basis eines Bezugsrechts von 345,00 l/s. Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 24.07.2008 wiederum Widerspruch.
13 
Gegen eine Rechnung vom 15.09.2008 für den Wasserbezug 2007, die diesmal mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11.09.2009 ebenfalls Widerspruch. Hinsichtlich des Wasserbezugs 2008 gab es keinen Widerspruch.
14 
Mit einer Rechnung (Gutschrift) vom 23.09.2010 verlangte der Beklagte von der Klägerin (endgültig) 1.756.762,70 EUR für den Wasserbezug 2009 auf der Basis eines Bezugsrechts von 323,00 l/s. Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 01.10.2010 jetzt wieder Widerspruch.
15 
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.03.2011 - zugestellt am 28.03.2011 - wies der Beklagte die Widersprüche vom 18.09.2007, 24.07.2008, 11.09.2009 und 01.10.2010 zurück. Der Widerspruch vom 11.09.2009 wurde als unzulässig zurückgewiesen, weil er nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingelegt worden sei. Der Beklagte beschied die Widersprüche bezüglich des Wasserbezugs 2005, 2006 und 2009 in der Sache.
16 
Die Klägerin hat am 26.04.2011 Klage erhoben, mit der sie die Umlagebescheide vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.03.2011 teilweise anficht. Sie beanstandet die Bestimmungen in der Verbandssatzung zur Festkosten- und Betriebskostenumlage und deren konkrete Anwendung. Sie legt dar, dass die unter ganz anderen Verhältnissen von den Städten Göppingen und Geislingen in der Gründungsphase des Beklagten Mitte der 60iger Jahren bzw. beim Beitritt angemeldeten Bezugsrechte nicht mehr mit dem heutigen Wasserverbrauch übereinstimmten. Die Kapazität der Fernwasseranlagen sei auf den geschätzten Wasserbedarf ungefähr zum Jahr 1990 ausgerichtet worden. Die Städte Göppingen und Geislingen seien von der Entwicklung zu einem niedrigeren Wasserbedarf besonders betroffen. In der Konsequenz habe die Klägerin nur noch für einen geringen Teil der ihr zustehenden Bezugsrechte Verwendung. Im Mai 2007 habe die Klägerin im Rahmen eines Testlaufs das ihr zur Verfügung stehende Eigenwasser genutzt. Der Test habe zu dem Ergebnis geführt, das sie tatsächlich nur eines Bezugsrecht von 63 l/s bedürfe, unter Annahme eines Puffers für zukünftige Entwicklungen und extrem trockene Monate erscheine ein Bezugsrecht von maximal 90 l/s (statt 323 l/s) angemessen. Ferner weist sie darauf hin, dass ihre Wasserabnahme in den Jahren 2005, 2006 und 2009 jeweils unter der für die Betriebskostenumlage festgesetzten Grundlast (Mindestabnahmemenge) gelegen habe und die Klägerin damit mehr Wasser bezahlt habe, als sie abgenommen habe.
17 
Sie ist der Auffassung, die in der Verbandssatzung angelegte Methodik der Umlagenberechnung verstoße gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung (§ 50 Abs. 2 WHG und § 43 Abs. 1 WG), den auch im Verhältnis von Hoheitsträgern geltenden rechtsstaatlichen Gleichheitssatz (Art. 20 Abs. 3 GG), den Vorbehalt der Satzung (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ) sowie das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung (§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ). Sie wendet sich nicht gegen die Aufteilung in Festkosten- und Betriebskostenumlage als solche und auch nicht gegen die rechnerische Richtigkeit der im jeweiligen (geprüften) Wirtschaftsplan ermittelten Finanzdaten. Sie meint aber, es stelle eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, wenn sich die an sich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage aufgrund der Fiktion einer willkürlich überhöhten Mindestabnahme (Grundlast) tatsächlich als verbrauchsunabhängige Grundumlage darstelle, zu der verbrauchsunabhängigen Festkostenumlage hinzutrete und die Differenz zwischen den extrem unterschiedlichen spezifischen Wasserpreisen noch verschärfe. Die Verbandssatzung werde dem Vorbehalt der Satzung nicht gerecht und sei daher rechtswidrig und nichtig. Die Verbandssatzung selbst müsse den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs des Zweckverbands beizutragen hätten. Der Maßstab für die Umlage der Kosten werde aber nicht abschließend in der Verbandssatzung geregelt, da die Grundlast von der Verbandsversammlung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 Satz 2 sowie § 16 Abs. 3 der Verbandssatzung mit einfacher Mehrheit festgelegt werde. Schließlich verstoße die Verbandssatzung gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, nach dem der Aufwand für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt werde. Angesichts der extrem auseinander triftenden spezifischen Wasserpreise für die Verbandsmitglieder, für die sich keine sachliche Rechtfertigung finde, könne von einer angemessenen Aufteilung des Aufwands auf die Verbandsmitglieder keine Rede sein. Die Klägerin beharrt darauf, dass die eigentlich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage aufgrund der verbrauchunabhängigen Grundlast faktisch eine zusätzliche verbrauchsunabhängige Festkostenumlage darstelle. Die Klägerin akzeptiert mit der ihrem Klagantrag zugrunde liegenden Berechnung die Umlageforderung des Beklagten (Festkosten- und Betriebskosten) für die strittigen Jahre in der Höhe, die sich ergäbe, wenn vom tatsächlichen Wasserbezug der Klägerin anstelle des Bezugsrechts ausgegangen würde.
18 
Die Klägerin beantragt,
19 
die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.09.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 24.03.2011 insoweit aufzuheben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR (insgesamt 3.133.378,27 EUR) übersteigen.
20 
Der Beklagte beantragt,
21 
die Klage abzuweisen.
22 
Er verteidigt die Bestimmung des Umlagemaßstabs durch die Verbandsatzung als von § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ gedeckt. Die Grundsätze, nach denen sich die Umlage konkret berechne, müssten in der Verbandssatzung bestimmt werden. Die Satzung müsse nicht alle konkreten Einzelheiten der Umlageerhebung bestimmen. Es verstoße deshalb nicht gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKG, wenn sich einzelne Festlegungen nicht bereits aus der Verbandssatzung, sondern aus Veranlagungsregeln oder dem Wirtschaftsplan ergäben. § 16 Abs. 1 und 2 VS bestimme die Grundsätze, nach denen die das einzelne Verbandsmitglied treffende Umlageschuld berechnet werde, in der Satzung selbst. Die Betriebskostenumlage sei nach § 16 Abs. 2 Satz 2 VS mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplans festgelegte „Grundlast“ zu bezahlen. Dies genüge den Anforderungen in § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ. Die Grundlast sei einem Beitragssatz vergleichbar, der jedes Jahr neu bestimmt werde. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass der Hebe- bzw. Abgabensatz nicht in der Verbandssatzung bestimmt werden müsse. Es genüge, wenn die Höhe des Beitragssatzes im Wirtschaftsplan festgelegt werde. Dass die Grundlast durch den Wirtschaftsplan - und nicht durch eine Haushaltssatzung - bestimmt werde, sei rechtens. Die Verbandssatzung eines Zweckverbands, dessen Hauptzweck der Betrieb eines Unternehmens im Sinne des § 1 des Eigenbetriebsgesetzes sei, könne nach § 20 Abs. 1 Satz1 GKZ bestimmen, dass die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften Anwendung fänden. In § 6 Abs. 1 VS werde dies so bestimmt und nach § 14 Abs. 1 Satz 1 VS würden die entsprechenden Bestimmungen des Eigenbetriebsgesetzes gelten. An die Stelle der Haushaltssatzung trete deshalb der Wirtschaftsplan. Nichts anderes gelte für die Erhebung von Umlagen.
23 
Hilfsweise lässt der Beklagte vorbringen, dass die Verbandssatzung allenfalls teilweise unwirksam sei, nämlich nur insoweit sie Bestimmungen über die Bemessung der Betriebskostenumlage anhand der Grundlast enthalte. Der Beklagte meint auch, dass er bei der Festsetzung der Umlagen und der Bezugsrechte nicht Adressat des Grundsatzes der ortsnahen Wasserversorgung sei. Er sieht ebenso wenig einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Die Bemessung der Umlage anhand der verbrauchsunabhängigen Grundlast und unterschiedliche Wasserpreise für die Verbandsmitglieder seien nicht willkürlich. Es liege in der Eigenverantwortung der Klägerin bzw. der Städte Göppingen und Geislingen, welche Bezugsrechte sie bis zur verbindlichen Zuteilung der Bezugsrechte am 08.07.1970 angemeldet hätten. Die Donaugroßerweiterung sei in den Jahren 1968 bis 1973 realisiert worden. Nach den damaligen amtlichen Prognosen sei sowohl mit einer steigenden Bevölkerungszahl als auch mit einem höheren Bedarf je Einwohner und Tag zu rechnen gewesen. Bezugsrechtsänderungen seien entsprechend der Aufgabe des Zweckverbandes als Solidargemeinschaft nur im Konsens mit anderen Mitgliedern möglich. In diesem Zusammenhang gibt der Beklagte an, dass eine Mindestauslastung des Gesamtsystems des Verbandes in Höhe von ca. 20 % für einen stabilen und gesundheitlich einwandfreien Betrieb unabdingbar notwendig sei. Die Entscheidung, inwieweit sie das Bezugsrecht ausschöpfe, liege ausschließlich bei der Klägerin. Der Beklagte sieht auch keinen Verstoß gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung.
24 
Der Beklagte errechnet in einer Vergleichsberechnung für alle Verbandsmitglieder die Summe, die von der Klägerin für die strittigen Jahre zu viel verlangt worden wäre, richtete sich die Festkosten- und Betriebskostenumlage nach der tatsächlich bezogenen Wassermenge und nicht nach den Bezugsrechten, mit insgesamt 1.043.447,93 EUR.
25 
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Behördenakten und Satzungen sowie Wirtschaftspläne und Prüfungsberichte für die umstrittenen Geschäftsjahre verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
26 
Die Klage ist zulässig und begründet.
27 
Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.08.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24.03.2011 sind, soweit sie die Klägerin anficht, rechtswidrig und verletzen die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 in ihren Rechten. Die Rechnungen oder Gutschriften genannten Umlagebescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2009 können keinen Bestand haben, weil sie auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen.
28 
Die für die Entscheidung des Gerichts maßgeblichen Zeitpunkte zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind für die Umlagebescheide die den einschlägigen Beschlüssen über den Wirtschaftsplan mit Festsetzung der jährlichen Grundlast (26.10.2004 für den Wasserbezug 2005, 08.11.2005 für den Wasserbezug 2006 und 11.11.2008 für den Wasserbezug 2009) folgenden Beschlüsse der Verbandsversammlung über den jeweiligen Jahresabschluss sowie dessen Prüfung, da nach §§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7, 14 und 16 Abs. 5 VS die konkrete Bestimmung des Umlagemaßstabs mit den Beschlüssen der Verbandsversammlung abgeschlossen war. Die Prüfberichte für die einschlägigen Jahresabschlüsse datieren vom 30.06.2006, 15.06.2007 und 31.05.2010. Damit war festgelegt, nach welchen rechtlichen Maßstäben und Finanzdaten sich die danach erlassenen Umlagebescheide richten mussten.
29 
Die Klägerin ist aktiv legitimiert.
30 
Die Klägerin als nach § 168 UmwG ausgegliedertes und privatisiertes Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung ist im Ergebnis rechtlich unbedenklich zum 01.01.2003 Verbandsmitglied des Beklagten geworden. Die gleichzeitige Ausgliederung von mehreren Eigenbetrieben verschiedener Kommunen und Umwandlung in ein privates Unternehmen wie hier ist zulässig (vgl. mit überzeugenden Argumenten Perlitt in Semler/Stengel, Umwandlungsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 168 Rn. 22 ff.; sowie Fabry/Augsten, Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl. 2011, Teil 3 Rn. 12 ff., a.A. Schmidt in Lutter, UmwG, 4. Aufl. 2009, § 168 Rn. 9). Der Beklagte und die Rechtsaufsichtsbehörde haben die Aufnahme der Klägerin als Verbandsmitglied anstelle der betreffenden Städte gemäß § 2 Abs. 2, § 7 und § 23 Abs. 3 GKZ zulassen können (vgl. Kuchler, VBlBW 2010, 343 ff.). Bundes- und Landesrecht stand der Ausgliederung nicht entgegen. Die gewählte Rechtsform der GmbH & Co. KG ist für die Privatisierung von Eigenbetreiben geeignet (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 103 Rn. 25; Fabry/Augsten, a.a.O., Teil 3 Rn. 15; Ade u.a., Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2011, Rn. 981). Vom Ministerium für Umwelt und Verkehr und dem Innenministerium Baden-Württemberg sowie den Gemeindeverbänden wird diese Rechtsform in einem aktuell über die Internetseite des Innenministeriums erhältlichen „Leitfaden Kooperationen und Fusionen in der Wasserversorgung“ (S. 27 f.) empfohlen. Die landesrechtlichen Vorgaben für die Privatisierung sind eingehalten. Insbesondere haben sich die Städte einen angemessenen Einfluss in der geschäftsführenden GmbH, hier sogar bestimmenden Einfluss, durch ihre Vertreter in Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung im Sinne von § 103 Abs. 1 Nr. 3 GemO gesichert. Die Städte haben sich auch selbst im Gesellschaftsvertrag der geschäftsführenden GmbH vom 24.07.2003 die Rechte und Befugnisse nach § 54 HGrG eingeräumt.
31 
Die Klage hat Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. § 16 VS ist insgesamt rechtswidrig und damit nichtig.
32 
Zunächst bestehen die rechtlichen Bedenken hinsichtlich § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS („Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.“). Die Bestimmung verstößt gegen den Vorbehalt der Satzung nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ und gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
33 
Allerdings kann die Klägerin mit dem Argument, die Satzungsbestimmung verstoße auch gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nach § 50 Abs. 2 WHG (in der am 01.03.2010 in Kraft getretenen Fassung) und § 43 Abs. 1 WG, nicht überzeugen. Zu den maßgeblichen Zeitpunkten für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide galt das Wasserhaushaltsgesetz noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.08.2002 (BGBl. I S. 3245). Der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung war damals als Regelungsauftrag an die Länder in § 1 a Abs. 3 WHG enthalten. Im Land Baden-Württemberg gilt der Grundsatz nach § 43 Abs. 1 WG seit dem Änderungsgesetz 1995. Er richtet sich jedoch nur an die örtlichen Träger der Wasserversorgung. An die Träger der Fernwasserversorgung kann sich die Forderung schon begrifflich nicht richten. Die Fernwasserversorgung wird systematisch in § 43 Abs. 1 Satz 3 WG für die Fälle angesprochen, in denen die ortsnahe Wasserversorgung nicht ausreicht. Ob eine Versorgung mit Wasser aus ortsfernen Gebieten in Anspruch genommen werden kann und muss, ist vom örtlichen Träger zu prüfen. Die Aufgabe des Trägers, von dem dann das Trinkwasser bezogen wird, ist gerade die ortsferne Wassergewinnung und Verteilung. Im Übrigen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass die am 01.01.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem zweiten Halbsatz des Satzes 3 unberührt bleiben. Für alte Bezugsrechte wie im vorliegenden Fall gilt die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG schon deswegen nicht.
34 
§ 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS verstößt aber gegen die Norm des § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach der die Satzung eines Zweckverbandes den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs - insbesondere durch eine Umlage nach § 19 Abs. 1 GKZ - beizutragen haben, bestimmen muss. Zwar muss die Satzung die Berechnungsgrundlagen der Umlage nicht erschöpfend regeln, aber jedenfalls eine Regelung wie hier, die nicht erkennen lässt, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmen, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erweckt, ist unzulässig (vgl. BayVGH, Urteil vom 09.11.1994 - 4 B 94.769 -, juris).
35 
Die Verbandsversammlung kann, weil ihr in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast gemacht werden, faktisch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibt, durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie hat dies auch getan und legt die Grundlast ständig so hoch fest, dass Verbandsmitglieder - jedenfalls die Klägerin - eine Festkosten- und Betriebskostenumlage unabhängig von ihrer Wasserabnahme beim Beklagten (abgesehen von einem geringen Abschlag für Ersparnis bei Minderbezug) zahlen. Die „Grundlast“ wird als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt und nicht aus Daten des Wirtschaftsplans nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Es ist auch nicht möglich, aus dem systematischen Zusammenhang des § 16 VS eine einschränkende Auslegung des § 16 Abs. 2 Satz 2 derart zu folgern, dass die Grundlast nur so hoch bestimmt werden kann, dass für jedes Verbandsmitglied noch ein Anteil einer tatsächlich nach der bezogenen Wassermenge bemessenen Umlage erhalten bleibt. Denn das löst das Problem einer mangelnden Bestimmung darüber nicht, was die Grundlast ist und wie sie zu verteilen ist. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, sind die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten diskutierten konkreten Fragen, wie viele Verbandsmitglieder wie die Klägerin Mühe haben, den Mindestbezug an Wasser abzunehmen und in welchem Ausmaß die Festsetzung einer Grundlast sich in unterschiedlichen Wasserpreisen auswirkt, ohne Belang.
36 
Unabhängig davon sind die Satzungsbestimmung zur Grundlast und die Bestimmung der Grundlast im Wirtschaftsplan für die Jahre 2005, 2006 und 2009 auch wegen Verstoß gegen materielle Vorgaben des Gesetzes unzulässig.
37 
§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ schreibt vor, die Umlage so zu bemessen, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird. Mit dieser Vorschrift wird ein rechtlicher Rahmen bestimmt, innerhalb dessen ein Zweckverband seine Finanzierung regeln kann. Die Grenzen der Angemessenheit der Verbandsumlage werden hier u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Äquivalenzprinzip sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64.87 -, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 und juris) und spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletzt mit seiner seit 01.01.1995 formell geltenden Satzungsregelung diese Grenzen.
38 
Der Beklagte bindet diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt wurden, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebelt“. Die Satzungsbestimmung betrifft alle Verbandsmitglieder, die angesichts hoher angemeldeter Bezugsrechte diese aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssen und z.B. andere günstige Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung deshalb faktisch nicht nutzen können. Diese Verbandsmitglieder, die örtliche Träger der Wasserversorgung sind, haben gleichwohl ihre örtlichen Wassernetze nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu betreiben (§ 43 Abs. 2 Satz 1 WG) und Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 43 Abs. 3 Satz 2 WG). Die dafür aufzuwendenden Mittel müssen den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirken. Unter dem wirtschaftlichen Druck eines zur Bezugspflicht gewendeten Bezugsrechts lohnen sich gesetzlich gewünschte Erhaltungsaufwendungen in das örtliche Wasserversorgungsnetz tendenziell also nicht mehr. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirkt (vgl. BVerwG a.a.O.), oder nur deswegen nicht bewirkt, weil sich Verbandsmitglieder mit den aus der Anmeldung ihres Bezugsrechts ergebenden wirtschaftlichen Zwängen abfinden.
39 
Der Beklagte betont zwar im Grundsatz zu Recht, dass die „Eigenverantwortung“ der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder im Rahmen der Solidargemeinschaft des Zweckverbands sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich sind. Die betroffenen Kommunen können sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet sind, können ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende hohe ständige Lasten des Zweckverbands überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen hat die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen darf.
40 
Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, ist aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen wird. Die Kammer sieht diese Grenze im vorliegenden Fall bei der Satzungsregelung der Verbandsumlage überschritten; hier liegt eine im Sinne des Rechtsstaatsgebots angemessene Lastenverteilung nicht mehr vor.
41 
Dies gilt hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet wird. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab verteilt auch deswegen den Aufwand auf die Verbandsmitglieder unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser (§ 50 Abs. 3 Satz 1 WHG n.F., § 1 a Abs. 2 WHG a.F., § 3 a Abs. 7 Satz 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG n.F., § 43 b WG a.F.), der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richtet (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 50 Rn. 34: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 3 a Rn. 54 und 61, Vor § 17a - 17 n Rn. 37, § 43 Rn. 61 f.), nicht hinreichend beachtet. Ebenso ist auf die allerdings erst seit 2010 bindende europarechtliche Anforderung der EU-Wasserrahmenrichtlinie hinzuweisen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für den Benutzer darzustellen habe, Wasserressourcen effizient zu nutzen (Art. 9 Richtlinie 2000/60/EG, dazu Rumm/von Keitz/Schmalholz, Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Aufl., Kapitel 5.3.6). Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordert einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhängt. Nur ein solcher Maßstab fördert den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser.
42 
Soweit der Beklagte im Prozess das Problem angesprochen hat, dass die Grenzen des Wassersparens bald erreicht sein werden, soll die öffentliche Wasserversorgung - nicht nur die Anlagen des Beklagten - in einem funktionsfähigen Zustand erhalten werden, hat das beim vorliegenden Sach- und Streitstand keine Auswirkungen. Das geltende Recht ist zu beachten und ein Notstand beim Beklagten, der den Ausfall oder die Beschädigung von Verbandsanlagen befürchten lässt, wenn § 16 VS nicht mehr so gilt, wie ihn der Beklagte anwendet, nicht dargelegt. Der nach Angaben des Beklagten zum Erhalt seines Fernwassernetzes nötige ständige Durchfluss von 20 % seiner Kapazität ist wohl noch gewährleistet.
43 
Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasst § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden kann, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt. Das Gericht kann nicht mit der Annahme einer Teilnichtigkeit faktisch eine Umlageregelung anstelle des dafür berufenen Satzungsgebers treffen.
44 
Die angefochtenen Bescheide sind deshalb zumindest im Umfang des Klageantrags rechtswidrig.
45 
Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der Nichtigkeit der Satzung des Beklagten hinsichtlich der Verbandsumlage die Beantwortung von Rechtsfragen erfordert, die in der Rechtsprechung noch ungeklärt sind und damit grundsätzliche Bedeutung haben.
46 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

 
26 
Die Klage ist zulässig und begründet.
27 
Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.08.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24.03.2011 sind, soweit sie die Klägerin anficht, rechtswidrig und verletzen die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 in ihren Rechten. Die Rechnungen oder Gutschriften genannten Umlagebescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2009 können keinen Bestand haben, weil sie auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen.
28 
Die für die Entscheidung des Gerichts maßgeblichen Zeitpunkte zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind für die Umlagebescheide die den einschlägigen Beschlüssen über den Wirtschaftsplan mit Festsetzung der jährlichen Grundlast (26.10.2004 für den Wasserbezug 2005, 08.11.2005 für den Wasserbezug 2006 und 11.11.2008 für den Wasserbezug 2009) folgenden Beschlüsse der Verbandsversammlung über den jeweiligen Jahresabschluss sowie dessen Prüfung, da nach §§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7, 14 und 16 Abs. 5 VS die konkrete Bestimmung des Umlagemaßstabs mit den Beschlüssen der Verbandsversammlung abgeschlossen war. Die Prüfberichte für die einschlägigen Jahresabschlüsse datieren vom 30.06.2006, 15.06.2007 und 31.05.2010. Damit war festgelegt, nach welchen rechtlichen Maßstäben und Finanzdaten sich die danach erlassenen Umlagebescheide richten mussten.
29 
Die Klägerin ist aktiv legitimiert.
30 
Die Klägerin als nach § 168 UmwG ausgegliedertes und privatisiertes Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung ist im Ergebnis rechtlich unbedenklich zum 01.01.2003 Verbandsmitglied des Beklagten geworden. Die gleichzeitige Ausgliederung von mehreren Eigenbetrieben verschiedener Kommunen und Umwandlung in ein privates Unternehmen wie hier ist zulässig (vgl. mit überzeugenden Argumenten Perlitt in Semler/Stengel, Umwandlungsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 168 Rn. 22 ff.; sowie Fabry/Augsten, Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl. 2011, Teil 3 Rn. 12 ff., a.A. Schmidt in Lutter, UmwG, 4. Aufl. 2009, § 168 Rn. 9). Der Beklagte und die Rechtsaufsichtsbehörde haben die Aufnahme der Klägerin als Verbandsmitglied anstelle der betreffenden Städte gemäß § 2 Abs. 2, § 7 und § 23 Abs. 3 GKZ zulassen können (vgl. Kuchler, VBlBW 2010, 343 ff.). Bundes- und Landesrecht stand der Ausgliederung nicht entgegen. Die gewählte Rechtsform der GmbH & Co. KG ist für die Privatisierung von Eigenbetreiben geeignet (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 103 Rn. 25; Fabry/Augsten, a.a.O., Teil 3 Rn. 15; Ade u.a., Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2011, Rn. 981). Vom Ministerium für Umwelt und Verkehr und dem Innenministerium Baden-Württemberg sowie den Gemeindeverbänden wird diese Rechtsform in einem aktuell über die Internetseite des Innenministeriums erhältlichen „Leitfaden Kooperationen und Fusionen in der Wasserversorgung“ (S. 27 f.) empfohlen. Die landesrechtlichen Vorgaben für die Privatisierung sind eingehalten. Insbesondere haben sich die Städte einen angemessenen Einfluss in der geschäftsführenden GmbH, hier sogar bestimmenden Einfluss, durch ihre Vertreter in Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung im Sinne von § 103 Abs. 1 Nr. 3 GemO gesichert. Die Städte haben sich auch selbst im Gesellschaftsvertrag der geschäftsführenden GmbH vom 24.07.2003 die Rechte und Befugnisse nach § 54 HGrG eingeräumt.
31 
Die Klage hat Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. § 16 VS ist insgesamt rechtswidrig und damit nichtig.
32 
Zunächst bestehen die rechtlichen Bedenken hinsichtlich § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS („Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.“). Die Bestimmung verstößt gegen den Vorbehalt der Satzung nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ und gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
33 
Allerdings kann die Klägerin mit dem Argument, die Satzungsbestimmung verstoße auch gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nach § 50 Abs. 2 WHG (in der am 01.03.2010 in Kraft getretenen Fassung) und § 43 Abs. 1 WG, nicht überzeugen. Zu den maßgeblichen Zeitpunkten für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide galt das Wasserhaushaltsgesetz noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.08.2002 (BGBl. I S. 3245). Der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung war damals als Regelungsauftrag an die Länder in § 1 a Abs. 3 WHG enthalten. Im Land Baden-Württemberg gilt der Grundsatz nach § 43 Abs. 1 WG seit dem Änderungsgesetz 1995. Er richtet sich jedoch nur an die örtlichen Träger der Wasserversorgung. An die Träger der Fernwasserversorgung kann sich die Forderung schon begrifflich nicht richten. Die Fernwasserversorgung wird systematisch in § 43 Abs. 1 Satz 3 WG für die Fälle angesprochen, in denen die ortsnahe Wasserversorgung nicht ausreicht. Ob eine Versorgung mit Wasser aus ortsfernen Gebieten in Anspruch genommen werden kann und muss, ist vom örtlichen Träger zu prüfen. Die Aufgabe des Trägers, von dem dann das Trinkwasser bezogen wird, ist gerade die ortsferne Wassergewinnung und Verteilung. Im Übrigen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass die am 01.01.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem zweiten Halbsatz des Satzes 3 unberührt bleiben. Für alte Bezugsrechte wie im vorliegenden Fall gilt die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG schon deswegen nicht.
34 
§ 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS verstößt aber gegen die Norm des § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach der die Satzung eines Zweckverbandes den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs - insbesondere durch eine Umlage nach § 19 Abs. 1 GKZ - beizutragen haben, bestimmen muss. Zwar muss die Satzung die Berechnungsgrundlagen der Umlage nicht erschöpfend regeln, aber jedenfalls eine Regelung wie hier, die nicht erkennen lässt, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmen, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erweckt, ist unzulässig (vgl. BayVGH, Urteil vom 09.11.1994 - 4 B 94.769 -, juris).
35 
Die Verbandsversammlung kann, weil ihr in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast gemacht werden, faktisch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibt, durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie hat dies auch getan und legt die Grundlast ständig so hoch fest, dass Verbandsmitglieder - jedenfalls die Klägerin - eine Festkosten- und Betriebskostenumlage unabhängig von ihrer Wasserabnahme beim Beklagten (abgesehen von einem geringen Abschlag für Ersparnis bei Minderbezug) zahlen. Die „Grundlast“ wird als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt und nicht aus Daten des Wirtschaftsplans nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Es ist auch nicht möglich, aus dem systematischen Zusammenhang des § 16 VS eine einschränkende Auslegung des § 16 Abs. 2 Satz 2 derart zu folgern, dass die Grundlast nur so hoch bestimmt werden kann, dass für jedes Verbandsmitglied noch ein Anteil einer tatsächlich nach der bezogenen Wassermenge bemessenen Umlage erhalten bleibt. Denn das löst das Problem einer mangelnden Bestimmung darüber nicht, was die Grundlast ist und wie sie zu verteilen ist. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, sind die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten diskutierten konkreten Fragen, wie viele Verbandsmitglieder wie die Klägerin Mühe haben, den Mindestbezug an Wasser abzunehmen und in welchem Ausmaß die Festsetzung einer Grundlast sich in unterschiedlichen Wasserpreisen auswirkt, ohne Belang.
36 
Unabhängig davon sind die Satzungsbestimmung zur Grundlast und die Bestimmung der Grundlast im Wirtschaftsplan für die Jahre 2005, 2006 und 2009 auch wegen Verstoß gegen materielle Vorgaben des Gesetzes unzulässig.
37 
§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ schreibt vor, die Umlage so zu bemessen, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird. Mit dieser Vorschrift wird ein rechtlicher Rahmen bestimmt, innerhalb dessen ein Zweckverband seine Finanzierung regeln kann. Die Grenzen der Angemessenheit der Verbandsumlage werden hier u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Äquivalenzprinzip sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64.87 -, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 und juris) und spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletzt mit seiner seit 01.01.1995 formell geltenden Satzungsregelung diese Grenzen.
38 
Der Beklagte bindet diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt wurden, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebelt“. Die Satzungsbestimmung betrifft alle Verbandsmitglieder, die angesichts hoher angemeldeter Bezugsrechte diese aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssen und z.B. andere günstige Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung deshalb faktisch nicht nutzen können. Diese Verbandsmitglieder, die örtliche Träger der Wasserversorgung sind, haben gleichwohl ihre örtlichen Wassernetze nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu betreiben (§ 43 Abs. 2 Satz 1 WG) und Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 43 Abs. 3 Satz 2 WG). Die dafür aufzuwendenden Mittel müssen den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirken. Unter dem wirtschaftlichen Druck eines zur Bezugspflicht gewendeten Bezugsrechts lohnen sich gesetzlich gewünschte Erhaltungsaufwendungen in das örtliche Wasserversorgungsnetz tendenziell also nicht mehr. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirkt (vgl. BVerwG a.a.O.), oder nur deswegen nicht bewirkt, weil sich Verbandsmitglieder mit den aus der Anmeldung ihres Bezugsrechts ergebenden wirtschaftlichen Zwängen abfinden.
39 
Der Beklagte betont zwar im Grundsatz zu Recht, dass die „Eigenverantwortung“ der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder im Rahmen der Solidargemeinschaft des Zweckverbands sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich sind. Die betroffenen Kommunen können sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet sind, können ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende hohe ständige Lasten des Zweckverbands überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen hat die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen darf.
40 
Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, ist aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen wird. Die Kammer sieht diese Grenze im vorliegenden Fall bei der Satzungsregelung der Verbandsumlage überschritten; hier liegt eine im Sinne des Rechtsstaatsgebots angemessene Lastenverteilung nicht mehr vor.
41 
Dies gilt hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet wird. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab verteilt auch deswegen den Aufwand auf die Verbandsmitglieder unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser (§ 50 Abs. 3 Satz 1 WHG n.F., § 1 a Abs. 2 WHG a.F., § 3 a Abs. 7 Satz 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG n.F., § 43 b WG a.F.), der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richtet (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 50 Rn. 34: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 3 a Rn. 54 und 61, Vor § 17a - 17 n Rn. 37, § 43 Rn. 61 f.), nicht hinreichend beachtet. Ebenso ist auf die allerdings erst seit 2010 bindende europarechtliche Anforderung der EU-Wasserrahmenrichtlinie hinzuweisen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für den Benutzer darzustellen habe, Wasserressourcen effizient zu nutzen (Art. 9 Richtlinie 2000/60/EG, dazu Rumm/von Keitz/Schmalholz, Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Aufl., Kapitel 5.3.6). Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordert einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhängt. Nur ein solcher Maßstab fördert den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser.
42 
Soweit der Beklagte im Prozess das Problem angesprochen hat, dass die Grenzen des Wassersparens bald erreicht sein werden, soll die öffentliche Wasserversorgung - nicht nur die Anlagen des Beklagten - in einem funktionsfähigen Zustand erhalten werden, hat das beim vorliegenden Sach- und Streitstand keine Auswirkungen. Das geltende Recht ist zu beachten und ein Notstand beim Beklagten, der den Ausfall oder die Beschädigung von Verbandsanlagen befürchten lässt, wenn § 16 VS nicht mehr so gilt, wie ihn der Beklagte anwendet, nicht dargelegt. Der nach Angaben des Beklagten zum Erhalt seines Fernwassernetzes nötige ständige Durchfluss von 20 % seiner Kapazität ist wohl noch gewährleistet.
43 
Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasst § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden kann, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt. Das Gericht kann nicht mit der Annahme einer Teilnichtigkeit faktisch eine Umlageregelung anstelle des dafür berufenen Satzungsgebers treffen.
44 
Die angefochtenen Bescheide sind deshalb zumindest im Umfang des Klageantrags rechtswidrig.
45 
Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der Nichtigkeit der Satzung des Beklagten hinsichtlich der Verbandsumlage die Beantwortung von Rechtsfragen erfordert, die in der Rechtsprechung noch ungeklärt sind und damit grundsätzliche Bedeutung haben.
46 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 79

(1) Gegenstand der Anfechtungsklage ist

1.
der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat,
2.
der Abhilfebescheid oder Widerspruchsbescheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält.

(2) Der Widerspruchsbescheid kann auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Als eine zusätzliche Beschwer gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. § 78 Abs. 2 gilt entsprechend.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 28 Verbandsbeiträge

(1) Die Verbandsmitglieder sind verpflichtet, dem Verband Beiträge (Verbandsbeiträge) zu leisten, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.

(2) Der Verband kann die Verbandsbeiträge in Form von Geld (Geldbeiträge) oder von Sachen, Werken, Diensten oder anderen Leistungen (Sachbeiträge) erheben.

(3) Wer, ohne Verbandsmitglied zu sein, als Eigentümer eines Grundstücks oder einer Anlage, als Inhaber von Bergwerkseigentum oder als Unterhaltungspflichtiger von Gewässern von dem Unternehmen des Verbands einen Vorteil hat (Nutznießer), kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde wie ein Mitglied zu Geldbeiträgen herangezogen werden. Der Nutznießer ist vorher anzuhören.

(4) Die Beitragspflicht nach den Absätzen 1 und 3 besteht nur insoweit, als die Verbandsmitglieder oder Nutznießer einen Vorteil haben oder der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringt oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegnet.

(5) Soweit Eigentümer, die nur für die Benutzung ihres Grundstücks zur Durchleitung von Wasser, für eine Deichanlage oder für ein Schöpfwerk zum Verband zugezogen worden sind, keinen Vorteil haben und keine nachteiligen Einwirkungen verursachen, sind sie von allen Verbandsbeitragskosten frei.

(6) Die Satzung kann für besondere Härtefälle eine vollständige oder teilweise Befreiung von der Verbandsbeitragszahlung vorsehen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 30 Maßstab für Verbandsbeiträge

(1) Der Beitrag der Verbandsmitglieder und der Nutznießer bemißt sich nach dem Vorteil, den sie von der Aufgabe des Verbands haben, sowie den Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um ihnen obliegende Leistungen zu erbringen oder den von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen zu begegnen. Für die Festlegung des Beitragsmaßstabs reicht eine annähernde Ermittlung der Vorteile und Kosten aus.

(2) Die Satzung kann für bestimmte Maßnahmen die Verbandsbeiträge entsprechend den für die einzelnen Grundstücke tatsächlich entstehenden Kosten festsetzen oder allgemein einen von Absatz 1 abweichenden Beitragsmaßstab festlegen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 28 Verbandsbeiträge

(1) Die Verbandsmitglieder sind verpflichtet, dem Verband Beiträge (Verbandsbeiträge) zu leisten, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.

(2) Der Verband kann die Verbandsbeiträge in Form von Geld (Geldbeiträge) oder von Sachen, Werken, Diensten oder anderen Leistungen (Sachbeiträge) erheben.

(3) Wer, ohne Verbandsmitglied zu sein, als Eigentümer eines Grundstücks oder einer Anlage, als Inhaber von Bergwerkseigentum oder als Unterhaltungspflichtiger von Gewässern von dem Unternehmen des Verbands einen Vorteil hat (Nutznießer), kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde wie ein Mitglied zu Geldbeiträgen herangezogen werden. Der Nutznießer ist vorher anzuhören.

(4) Die Beitragspflicht nach den Absätzen 1 und 3 besteht nur insoweit, als die Verbandsmitglieder oder Nutznießer einen Vorteil haben oder der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringt oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegnet.

(5) Soweit Eigentümer, die nur für die Benutzung ihres Grundstücks zur Durchleitung von Wasser, für eine Deichanlage oder für ein Schöpfwerk zum Verband zugezogen worden sind, keinen Vorteil haben und keine nachteiligen Einwirkungen verursachen, sind sie von allen Verbandsbeitragskosten frei.

(6) Die Satzung kann für besondere Härtefälle eine vollständige oder teilweise Befreiung von der Verbandsbeitragszahlung vorsehen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 30 Maßstab für Verbandsbeiträge

(1) Der Beitrag der Verbandsmitglieder und der Nutznießer bemißt sich nach dem Vorteil, den sie von der Aufgabe des Verbands haben, sowie den Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um ihnen obliegende Leistungen zu erbringen oder den von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen zu begegnen. Für die Festlegung des Beitragsmaßstabs reicht eine annähernde Ermittlung der Vorteile und Kosten aus.

(2) Die Satzung kann für bestimmte Maßnahmen die Verbandsbeiträge entsprechend den für die einzelnen Grundstücke tatsächlich entstehenden Kosten festsetzen oder allgemein einen von Absatz 1 abweichenden Beitragsmaßstab festlegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 30. März 2006 - 2 S 831/05

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. November 2003 - 4 K 2481/02 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Fleischverarbeitungsfirma, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Fleischuntersuchungsgebühren.
2 
Mit Bescheid vom 12.10.1999 setzte der Beklagte gegenüber der Rechtsvorgängerin der Firma für den Zeitraum Juli 1998 bis Juni 1999 Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in Höhe von DM 615.232,50 fest. Der Betrag errechnete sich dabei wie folgt:
3 
1. Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Dezember 1998
4 
Anzahl Art der Leistung Einzelbetrag Gesamtbetrag Gebühr für Verwaltungl
23 Schafe/Ziegen 4,43 172,77 2,06
83 Kälber 14,62 1.125,74 25,00
6.820 Rinder 15,84 103.007,52 5.510,90
31146 Schweine ohne Trich 4,72 139.348,56 6.936,72
106 Ferkel ohne Trich 1,82 107,38 3,12
Summen: 243.761,97 12.477,80
31.252 Trichinenuntersuchung 0,62 DM 18.340,84
Summe gesamt 274.580,61
5 
2. Abrechnungszeitraum Januar 1999 bis Juni 1999
6 
Anzahl Art der Leistung Einzelbetrag Gesamtbetrag Gebühr für Verwaltungl
39 Schafe/Ziegen 0,98 DM 9,80 0,53
77 Kälber 16,19 DM 6.152,20 123,39
6.503 Rinder 17,56 DM 200.043,52 9.654,04
29.523 Schweine ohne Trich 4,31 DM 102.642,65 5.469,83
59 Ferkel ohne Trich 1,66 DM 84,66 2,69
Summen: 308.932,83 15.250,48
31.252 Trichinenuntersuchung 0,63 DM 15.035,58
Summe gesamt 339.218,89
7 
3. Gebühr für Untersuchungen außerhalb der normalen Schlachtzeiten im Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Juni 1999: DM 1.433,00.
8 
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin erhob hiergegen am 10.11.1999 Widerspruch, den das Regierungspräsidium Stuttgart durch Widerspruchsbescheid vom 23.5.2002 zurückwies.
9 
Am 17.6.2002 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt hat: Es fehle an einer wirksamen Rechtsgrundlage, da von einer rechtssatzmäßigen Festlegung der Gebührenhöhe bei der Regelung der FlHGebVO nicht gesprochen werden könne. Auch sei eine vollständige Umsetzung der maßgeblichen EG-Richtlinie nicht erfolgt, da Untersuchungsgebühren für andere Lebensmittelbereiche gleichheitswidrig nicht festgesetzt würden. Die nach der EG-Richtlinie geforderten Voraussetzungen für eine Erhöhung der Pauschalgebühr seien nicht erfüllt, die Trichinengebühr ohnehin nicht zulässig. Sie - die Klägerin - habe einen Anspruch auf Rückzahlung unter Erstattungs- bzw. Bereicherungsgesichtspunkten.
10 
Dem Antrag der Klägerin, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über dem Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu bezahlen, ist der Beklagte entgegengetreten.
11 
Nachdem die Beteiligten hinsichtlich der Rückzahlung der Trichinenuntersuchungsgebühr in Höhe von DM 37.404,56 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt, den Bescheid des Beklagten aufgehoben, soweit mit ihm Gebühren von mehr als 267.386,03 festgesetzt sind, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Erhebung einer gesonderten Trichinenuntersuchungsgebühr von vorrangigem EG-Recht nicht gedeckt sei. Im Übrigen sei die Klage jedoch unbegründet. Der maßgebliche Gebührenbescheid beruhe insoweit auf einer wirksamen Rechtsgrundlage, die namentlich EG-Recht nicht widerspreche. Auch sei eine unzulässige Rückwirkung nicht gegeben. Die Voraussetzungen für die Festsetzung einer über der EG-Pauschale liegenden Gebühr seien erfüllt. Dass sich die Rechtsgrundlage für die Trichinenuntersuchungsgebühr als rechtswidrig und daher nichtig erweise, führe nicht dazu, dass die gesamte Gebührenregelung nichtig sei.
12 
Durch Beschluss vom 18. April 2005 (2 S 831/04) hat der Senat die Berufung zugelassen.
13 
Nachdem das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.1004 in Kraft getreten und darin die Befugnis geregelt worden ist, Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht durch Rechtsverordnung festzulegen (Art. 2, 17 Abs. 5 LGebG), und der Beklagte von dieser Befugnis Gebrauch gemacht hat -, macht die Klägerin zur Begründung der Berufung im Wesentlichen weiter geltend: Der Gebührenbescheid vom 12.10.1999 sei insgesamt rechtswidrig. Denn die gesonderte Festsetzung von Gebühren für Trichinenuntersuchung und bakteriologische Fleischuntersuchung führe zur Rechtswidrigkeit insgesamt. Da der Gebührenbescheid auch vorrangigem EG-Recht widerspräche, sei er nicht anwendbar und daher nichtig. Zwar sei es nach der Neuregelung des Gebührenrechts zulässig, Gebühren durch Rechtsverordnung festzulegen. Jedoch sei dabei die Möglichkeit nicht eröffnet, dies auch - wie geschehen - rückwirkend zum 1.7.1995 zu regeln. Die angeordnete Rückwirkung verstoße gegen Verfassungs-, aber auch gegen vorrangiges EG-Recht.
14 
Im angefochtenen Gebührenbescheid komme der Wechsel bei der Anhebungssystematik - von der betriebsbezogenen auf die kostenbezogene Anhebung - nicht zum Ausdruck. Durch diesen Wechsel trete eine unzulässige Wesensänderung ein, zumal der Bescheid eine Trichinenuntersuchungsgebühr ausweise. Deshalb fehle dem Gebührenbescheid auch die zu fordernde Transparenz. Zudem liege ein materiell-rechtlicher Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr vor, wie ihn das EG-Recht vorgebe. Die Kosten für die Trichinenuntersuchung seien als allgemeine Anhebung hinzugerechnet, was materiell-rechtlich unzulässig sei und der Erhebung einer gesonderten Trichinengebühr gleichkomme. Gleiches gelte für die gesondert berechneten „Risikozuschläge“ bei den Personalkosten. Es fehle ferner bereits an einer Grundlage für die EG-rechtlich geforderte Feststellung, dass die Voraussetzungen für eine Anhebung für die Bundesrepublik gegeben seien. § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG stelle dies lediglich „lapidar“ fest. Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. d RL 96/45/EG fordere im Übrigen eine regelmäßige Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der EG-Gemeinschaftsgebühren. Da diese Notifizierungspflicht weder von der BRD noch vom Land Baden-Württemberg erfüllt werde, liege auch ein Verstoß gegen Art. 249 EG vor. Diese Pflicht sei objektive Rechtspflicht, die wegen der Ziele, die damit verbunden seien, zugleich auch dem subjektiven Schutz des Gebührenschuldners diene.
15 
Auch seien nach dem EG-Recht nicht ansatzfähige Kosten in die Kalkulation der Gebühren eingeflossen. Das nach EG- und Landesrecht maßgebliche Kostenüberdeckungsverbot werde nicht beachtet. Verwaltungskosten dürften nur angesetzt werden, soweit sie b e i der Untersuchung entstünden, wie aus der Protokollerklärung 1989 und der Kommissionsäußerung vom 15.6.1988 (Bek. BAnz 1989, 901 ff.) folge. Der Zurechnungszusammenhang sei nicht bei allen Verwaltungskosten gewahrt, namentlich nicht bei solchen, die den allgemeinen Verwaltungsaufwand beträfen. In Nr. 2.3.2 der Kalkulation (Verwaltungs- und Sachkosten) sei ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten/Untersuchung angesetzt, statt wie in der Protokollerklärung vorgesehen nur 8 Minuten. Es fehle auch an einer Darlegung, welche Verwaltungskosten „untersuchungsbezogen“ seien und welche nicht. So werde bspw. in Nr. 2.2.1 der Gebührenkalkulation für den Ansatz von Verwaltungspersonal kosten lediglich Bezug auf eine „VwV-Kostenfestlegung von 20.12.2000“ genommen. Dieser Personalkostenanteil sei im Übrigen den allgemeinen Verwaltungskosten zuzuordnen und daher nicht ansatzfähig. Da diese Kosten lediglich hinzugerechnet seien, ginge es auch bei ihnen im Kern um eine eigenständige und daher unzulässige Sondergebühr. Es fehle an einer nachvollziehbaren Darlegung. Der Kostenansatz für vollzeittätige Fleischkontrolleure sei nicht nachprüfbar, da für sie der Tarifvertrag Ang außerhalb) öffentlicher) Schlachthöfe) nicht gelte. Auch sei der Bedarf an Untersuchungspersonal nicht dargelegt; er werde bestritten und dazu werde ein Sachverständigengutachten beantragt. Festzustellen sei auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit von Kosten, wie sie durch die genannte Protokollerklärung konkretisiert und vom Kostendeckungsgrundsatz auch umfasst würden. Unwirtschaftliche Kosten seien dementsprechend nicht ansatzfähig. Sie seien indes in die Kalkulation des Beklagten bei dem genannten Ansatz für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte eingegangen. Diese Kosten seien unwirtschaftlich, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieser Personen bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige. Auch verstoße die Fleischhygiene-RVO gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe. Es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in den Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise.
16 
Die Klägerin beantragt,
17 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28.11.2003 teilweise zu ändern, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über den Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu zahlen.
18 
Der Beklagte beantragt,
19 
die Berufung zurückzuweisen.
20 
Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf die neue Rechtslage, die durch die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 entstanden sei. Diese auf der Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994 durch das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 beruhende Regelung sei rückwirkend zum 1.7.1995 wirksam und erlaube eine Gebührenerhebung über die EG-Pauschale hinaus.
21 
Dem stehe nicht entgegen, dass ein Mitgliedsstaat seiner sich aus der RL 96/43/EG ergebenden Berichtspflicht nicht nachkomme. Durch die Umstellung auf die genannte Rechtsgrundlage habe sich nicht die Notwendigkeit ergeben, die Bescheide auch formal zu ändern oder sie erneut zu erlassen. Der mit der Berufung gerügte Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr sei dann nicht festzustellen, wenn- wie hier - bei der Kalkulation der Gebühr lediglich mehrere Kostenfaktoren zu Grunde gelegt seien. Das Kostendeckungsprinzip sei nicht berührt, namentlich seien keine unzulässigen Kosten eingestellt. Dies gelte auch für die angesetzten Verwaltungspersonalkosten. Sie seien ebenso notwendig wie die übrigen durch die Untersuchung bedingten Personalkosten. Auch könne nicht von der mit der Berufung vorgetragenen Verletzung des Äquivalenzprinzips ausgegangen werden. Dem werde hier schon dadurch entsprochen, dass lediglich die bisher festgesetzten Gebühren erhoben würden, die auf Kostenansätzen beruhten, die erheblich unter den jetzt maßgeblichen lägen.
22 
Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten, der Widerspruchsbehörde und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
23 
Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie noch Gegenstand der Berufung ist, zu Recht abgewiesen.
24 
Denn die Klägerin wird durch den von ihr angefochtenen Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.10.1999 (i. d. Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002) nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25 
Nicht zu folgen ist dem Einwand, dass ein Gebührenbescheid, der sich auf eine gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsgrundlage stützt, nicht anwendbar und daher auch ohne weiteres nichtig sei. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht würde entgegen dem Berufungsvorbringen nicht zur Nichtigkeit des Gebührenbescheids führen, wie der Senat wiederholt entschieden hat (dazu etwa Beschluss vom 10.5.2000 - 2 S 1839/99 und vom 15.11.2002 - 2 S 204/02; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 11.5.2000 - 11 B 26.00 - DÖV 2000, 1004). Zur Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt auch nicht, dass in den Gebührenbescheiden die Gebühr für die Trichinenuntersuchung noch als gesonderte Gebühr ausgewiesen ist. Weder das EG-Recht noch das Landesrecht bestimmen unmittelbar, welchen Inhalt der Gebührenbescheid haben muss. Aus seinem Charakter als Verwaltungsakt ist herzuleiten, dass ihm die mit ihm verbundene „Regelung“ entnommen werden kann (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 35 LVwVfG). Zu ihr gehören - wie bei Abgabenbescheiden sonst auch (vgl. dazu den Rechtsgedanken aus § 157 Abs. 1 Satz 2 AO) - die Angaben zu Abgabenart und Abgabenschuldner sowie die erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. dazu auch Tipke in Tipke/Kruse, AO, FGO, 2004, § 157 AO RdNrn. 5 ff.). Die Feststellung der Abgabengrundlagen erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern mittelbar im Abgabenbescheid und beschwert den Abgabenschuldner nur dann, wenn sie unzutreffend angegeben ist und für den Betroffenen nachteilige Auswirkungen auf das Ergebnis, den verfügenden Teil, hat (vgl. Tipke, a.a.O. RdNr. 20 m.w.N.; ferner P. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., § 37 RdNr. 20 f und 22a). Dies lässt sich hier nicht feststellen. Ungeachtet der rechtlichen Vorfrage, dass die in dem angefochtenen Gebührenbescheid gesondert angesetzte Trichinengebühr rechtskräftig aufgehoben worden ist, folgt aus ihrer Feststellung als Teil der Begründung zur Abgabengrundlage, dass sie auch an der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht teilnimmt und - da sie sich hier auch nicht auf den verfügenden Teil auswirkt - als unrichtige Feststellung der Abgabengrundlage ohne Belang für die formelle Rechtmäßigkeit der Bescheide bleibt. Gleiches gilt für den Einwand, dem Gebührenbescheid fehle es der Darlegung des „Systemwechsels“ bei der Anhebung der Gemeinschaftsgebühr und der mit ihm verbundenen Zuständigkeitsänderung.
26 
Der angefochtene Gebührenbescheid ist auch materiell-rechtlich mit vorrangigem Recht vereinbar.
27 
Mit der Berufung wird die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide bereits wegen des Fehlens von „Transparenz“ geltend gemacht, weil nach vorrangigem EG-Recht Angaben zum „Systemwechsel“ (Gebührenbemessung und Zuständigkeit) ebenso wie solche zur Einheitsgebühr gefordert seien. Dem ist nicht zu folgen. Mit diesem Hinweis wird auf die auch landesrechtlich zu fordernde Bestimmtheit von Abgabenbescheiden abgehoben, die jedenfalls hier nicht mehr zweifelhaft ist, nachdem der Beklagte die Grundlagen für die Gebührenerhebung schriftlich dargelegt hat (dazu P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 34). Die Bestimmtheit kann im Übrigen mit Blick auf etwa bestehende Unklarheiten auch durch Auslegung hergestellt sein, wie sie hier möglich ist (vgl. nur P. Stelkens, a.a.O., § 37 RdNr. 11; RdNr. 31a auch zur Heilungsmöglichkeit im Anfechtungsprozess).
28 
Auch die mit der Berufung geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids infolge seiner vermeintlichen Wesensänderung ist nicht gegeben. Eine solche Änderung kann dann eintreten, wenn Rechtsgrundlage und Sachverhalt eines Bescheides ausgetauscht werden. Die Wesensänderung ist in einem solchen Fall auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der verfügende Teil des Verwaltungsakts unverändert bleibt (vgl. P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 49). Hier haben sich der Gebührengläubiger und auch die rechtliche Grundlage der Gebühr geändert. Beide betreffen indes weder die Abgabenart noch den Bezugsgegenstand (Sachverhalt) der angefochtenen Bescheide. Denn nach wie vor geht es um die Gegenleistung für konkret in Rede stehende und erbrachte „Amtshandlungen“ im Rahmen eines Gebührenschuldverhältnisses (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.1993 - 8 C 33.92 - NVwZ 1994, 903).
29 
Rechtsgrundlage des genannten Bescheids ist die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über rückwirkende Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung - FlHRVO -, veröffentlicht am 26.7.2005, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Rechtsverordnung werden Gebühren nach der Anlage zu dieser Verordnung erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1. Juli 1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Diese werden nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung erhoben und in der Weise festgelegt, dass sie folgende durch die Untersuchung und Kontrollen entstehende Kosten decken: Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle, durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrolle entstehende Verwaltungskosten einschließlich der Sachkosten und Auslagen, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden. Mit diesen Gebühren sind nach Satz 3 der Bestimmung abgegolten auch die mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehende Hygieneüberwachung, Probenahme, Beschlagnahme, Nachuntersuchung, Endbeurteilung und Tagebuchführung, die Untersuchung auf Trichinen, die bakteriologische Fleischuntersuchung sowie die Rückstandsuntersuchung nach dem nationalen Rückstandskontrollplan. Abs. 2 bestimmt, dass für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen nach dem nationalen Rückstandskontrollplan beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der im Anhang Kapitel I Nr. 1 b der Richtlinie 93/118/EG vom 22.12.1993 bzw. in Anhang B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/43/EG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr erhoben wird. Nach Abs. 3 verbleibt es für andere Untersuchungen, Kontrollen und Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in dem vorgenannten Zeitraum bei den Regelungen der Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.71998 (GBl. S, 459) zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.1.2004 (GBl. S. 82). Die Gebührenfestsetzung nach Abs. 1 und Abs. 2 erfolgt nach Abs. 4 der Rechtsverordnung höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der genannten Fleischhygieneverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätten.
30 
Die Rechtsverordnung stützt sich ihrerseits auf die §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -. Danach werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt. Nach Art. 17 Abs. 5 des zuletzt genannten Gesetzes tritt Artikel 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft.
31 
Auf diese Bestimmungen ist hier entgegen der Ansicht der Berufung auch maßgeblich abzustellen. Denn nach Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts bleibt die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO - (nur) so lange in Kraft, bis die Landratsämter und Stadtkreise eine Neuregelung getroffen haben. Eine solche Neuregelung ist hier aber durch die angeführte Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt.
32 
Dass es - wie die Berufung geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl. I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 . m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen (konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Berufung behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der „Feyrer-Entscheidung“ des EuGH (Urteil vom 9.9.1999, NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies mit in der Berufungsverhandlung vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend.
33 
(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s. deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.
34 
(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr, zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit „ausgeblendet worden“. Es sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.
35 
(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine „betriebsbezogene Anhebung“ nach der Bestimmung der Nr. 4a Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht „kumulativ“ auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998 und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde. Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - „deswegen“ eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.
36 
(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land- und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).
37 
(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die „kostendeckende“ Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V. mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.
38 
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3 B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum 1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom 20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs. 4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre, nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom 25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine sog. echte Rückwirkung in Rede stehe( Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).
39 
Ferner begegnet die mit dem „Systemwechsel“ verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.
40 
(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.
41 
Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies lediglich „lapidar“ festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987, 1481).
42 
Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810) angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1 festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen , dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat, der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL 85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.
43 
Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98; vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung „ex tunc“ von Anfang an, sondern „mit Wirkung „ex nunc“ außer Kraft getreten mit der Folge, dass die Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488, m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen) Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).
44 
Auch der mit der Berufung gerügte „Systemwechsel“ - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr. 4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch „Rechtssatz“ zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen „Systemwechsel“ dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren von der „betriebsbezogenen“ zur „kostendeckenden“ Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt, dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein „Eingriff“ in dieses Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.
45 
Dass die Gebührenregelungen der Rechtsverordnung des Beklagten deshalb rechtswidrig sein könnten, weil - wie mit der Berufung ferner geltend gemacht ist - der Mitgliedstaat der „Notifizierungspflicht“ aus Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/ /EG nicht nachkomme, ist nicht erkennbar. Die Bestimmung normiert eine objektive Rechtsverpflichtung, die weder mit Blick auf Art. 249 EG noch mit Blick auf die damit verbundene Zielsetzung zugleich auch dem subjektiven Schutz des einzelnen Gebührenschuldners dient. Letzteres ist zwar nicht nur bei einer ausdrücklichen normativen Regelung des Drittschutzes, sondern auch dann anzunehmen, wenn die Richtlinie ein bestimmtes mitgliedschaftliches Verhalten regelt, das den Interessen einzelner förderlich ist und sie begünstigt (EuGH, Urteil vom Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325, 3356 = EuZW 1994, 195, 196 - Facini Dori). Die Pflicht zur regelmäßigen Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühr hat indes den Einzelnen nicht im Blick, sondern bleibt Vollzugskontrolle, die allenfalls mittelbar förderlich für den Gebührenschuldner sein könnte. Auch ist das von der Richtlinie geforderte mitgliedschaftliche Verhalten hier ausdrücklich auf die Kommission ausgerichtet („bipolar“) und begründet ersichtlich auch nur ihr gegenüber eine rechtliche Verpflichtung, aus der nicht ohne Weiteres die Drittbegünstigung herzuleiten ist. Auch die im Zusammenhang damit geltend gemachte Verletzung von Art. 249 EG führt nicht zu einer über die bereits oben angesprochene Frage nach der Umsetzung hinausgehenden, eine Begünstigung des Einzelnen umfassenden Bedeutung.
46 
Auch die Höhe der auf der Grundlage der Rechtsverordnung des Beklagten geforderten Gebühren ist mit Blick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
47 
Dem mit der Berufung erhobenen, auch auf die Gebührenhöhe zielenden Einwand, der Grundsatz der Einheitsgebühr sei nicht beachtet, da die Trichinenuntersuchungskosten als allgemeine Anhebung hinzugerechnet seien und dies materiell-rechtlich die unzulässige Erhebung einer gesonderten Gebühr darstelle, ist nicht zu folgen. Wie insbesondere der Bezug auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG in § 1 Abs. 1 der Rechtsverordnung verdeutlicht, werden mit den Gebühren in der Anlage zur Rechtsverordnung ausschließlich „kostendeckende“ Gebühren festgesetzt. Die dabei für die Untersuchung von Schweinefleisch angesetzte Gebühr ist eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind. Dass das „Hinzuaddieren“ EG-rechtlich unbedenklich ist, folgt - wie dargelegt - aus dem o.a. Gesichtspunkt der Kostendeckung, und - technisch - bereits aus der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24.1.1989 (BAnz. v. 22.2.1989, S. 901) - im Folgenden: Protokollerklärung 89 - (dort die FN 1 und 3). Der Ausgangspunkt der Erwägung der Berufung, aus den europarechtlichen Vorgaben und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass ein solcher „Rechenvorgang“ auch schon deshalb nicht zulässig sei, weil lediglich die in der RL 85/43/EWG vorgesehene Gemeinschaftsgebühr festgesetzt werden dürfe, ist wie dargelegt nicht zutreffend und ist auch entgegen dem Berufungsvortrag weder aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 (3 BN 5.01, n.v.) noch aus der o.a. „Feyrer“-Entscheidung des EuGH herzuleiten.
48 
Im Übrigen lässt sich weder feststellen, dass unzulässigerweise Kosten in Ansatz gekommen sind, noch, dass die Kostendeckungsgrenze überschritten ist. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben zurückzugreifen (vgl. den Rechtsgedanken in § 8 LGebG; ferner BVerwGE 102, 39, Urteil vom 27.4.2000, DÖV 2001, 30).Ein Rückgriff auf einen von diesen abweichenden “nationalen“ Kostendeckungsgrundsatz, wie er in der mündlichen Verhandlung angedeutet worden ist, scheidet daher aus. Die Frage, ob eine Gesamtkostendeckung im Rahmen der Fleischhygieneuntersuchungen zulässig ist, ist demnach in erster Linie anhand der Bestimmungen der o.a. Richtlinien zu beantworten. Wie bereits dargelegt, ist nach der RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EWG nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) der Mitgliedstaat bzw. die von ihm für zuständig erklärte kommunale Behörde berechtigt, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten umfassen. An dieser Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 30.5.2002 - C-284/00 und C-288/00 „Stratmann“ u.a.(DVBl. 2002,1108 ) festgehalten. Unter Tz. 54 ist darauf abgehoben, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 85/73 und Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 sowie nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben können, sofern dieser Betrag die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die dann getroffene Feststellung (Tz. 55), keine dieser Bestimmungen gestatte jedoch die Erhebung einer spezifischen Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr, um bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen Fällen stattfinden, ist entgegen der Ansicht der Berufung keine Einschränkung der Höhe nach, sondern eine solche der Art nach: Sowohl aus dem Anhang der Entscheidung 88/408 als auch aus Kapitel I Nummer 4 Buchstaben a und b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung ergebe sich vielmehr, dass jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken müsse (Tz. 56).
49 
Die so bestimmte Kostendeckungsgrenze wird hier nicht deshalb überschritten, weil - so die Ansicht der Berufung - mit der Einbeziehung von Verwaltungspersonalkosten nicht ansatzfähige Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt worden seien. Welche Kosten bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen und daher ansatzfähig sind, richtet sich - wie die Kostendeckung dem Grunde nach - nach den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (dazu § 8 LGebG). Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG werden die Gebühren in einer Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern einschließlich Sozialabgaben sowie Verwaltungskosten zu tragen hat. Sie umfassen auch die diesem Bereich zuzuordnenden Personalkosten, wie sich aus der o.a. Protokollerklärung zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.1.1989 (BAnz. 1989, 901) herleiten lässt. Ungeachtet der Frage nach deren rechtlicher Tragweite, die sich mit Blick darauf stellt, dass die genannte Entscheidung durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. Nr. L 340, S. 15) aufgehoben worden ist, ist mit der Berufung davon auszugehen, dass die Protokollerklärung die Vorstellungen der beteiligten Gemeinschaftsorgane widerspiegelt, welcher Aufwand bei der Untersuchung dem Grunde nach in Betracht kommt. Als „Rahmenbedingungen“ für eine Bemessung der Gebührenhöhe (so die Einleitung zur Protokollerklärung, a.a.O.) ist ihr entgegen der Ansicht der Berufung allerdings kein Verbot zu entnehmen, tatsächlich entstehende Kosten nicht in Ansatz zu bringen, die zu einer höheren als der pauschal festgelegten Gemeinschaftsgebühr führen. Nach den unter I. festgelegten allgemeinen Grundsätzen der Erklärung werden Untersuchungszeit, Zerlegungsvorgang, Verwaltungskosten und Kosten der Rückstandsuntersuchung und bei der unter II. angeführten „Methode“ die Personalkosten angeführt. Zu den letzteren gehören ausdrücklich „die gesamten Kosten für das Untersuchungs- und Verwaltungspersonal“. Der weiterhin gerügte Ansatz eines „Risikozuschlags“ betrifft Gebührenzeiträume, die hier nicht in Rede stehen. Ohne dass es deshalb darauf ankäme, spricht vieles dafür, diesen für die erwartete tarifvertraglich bedingte Nachzahlung angesetzten Kosten der ansatzfähigen Vergütung zuzuordnen, was gleichfalls der auch mit der Berufung für zutreffend gehaltenen Protokollerklärung nicht widersprechen dürfte.
50 
Dass im Übrigen ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten statt den in der Protokollerklärung vorgesehenen 8 Minuten zu Grunde gelegt ist (Nr. 2.3.2 der Kalkulation), ist nicht für sich bereits Grund für die Annahme eines unzulässigen Kostenansatzes. Der Beklagte hat den tatsächlichen Zeitaufwand für die Untersuchung von Rindern festgehalten. Eine strikte Bindung an die Vorgaben der Protokollerklärung ist nach dem oben Gesagten nicht gegeben, ungeachtet des weiteren Umstandes, dass insoweit eine uneingeschränkte Anwendung schon mit Blick auf die im Jahre 1988 als Rahmenbedingung angelegten Grundsätze der Protokollerklärung ausscheidet. Entscheidend ist indes, dass die Zeitangabe für sich nicht hinreichend aussagekräftig ist, sie vielmehr sowohl im Zusammenhang mit der Anzahl der an der Untersuchung beteiligten Tierärzte und Fleischkontrolleure als auch im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf zu werten ist. Dass insoweit ein „kostenträchtiges“ Missverhältnis besteht, wird mit der Berufung nicht aufgezeigt.
51 
Auch die Rüge, es fehle bei der Gebührenkalkulation die Darlegung des Zusammenhangs zwischen Kosten und der Fleischhygieneuntersuchung, ist nicht berechtigt. Dass es um Kosten gehen muss, die der Untersuchung von Fleisch zugeordnet werden können, folgt aus der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/43/EWG ausgesprochenen Bindung an die „tatsächlichen Untersuchungskosten“, wie sie im Übrigen auch die o.a. Nr. 4 der Anlage benennt. Für die geforderte Zuordnung kann durchaus auch auf die o.a. Protokollerklärung zurückgegriffen werden, die die gemeinschaftsrechtliche „Vorstellung“ des für den Untersuchungsvorgang Erforderlichen umschreibt. Sie verdeutlicht zugleich aber auch, dass die Zuordnung zur Untersuchung im engeren, technischen Sinn nicht gemeint ist, wie dies mit der Berufung geltend gemacht ist. Dieser weitere Zusammenhang besteht hier für die angesetzte Verwaltungspersonalstelle. Der in der Kalkulation erfolgte Hinweis auf die „VwV-Kostenfestlegung“ v. 20.12.2000 ist die „Inanspruchnahme“ gesicherter Erkenntnisse über die Ansatzfähigkeit und den erforderlichen Umfang von Personalkosten, deren Zuordnung zur Fleischhygieneuntersuchung im Gebiet des Beklagten sich auch aus den dem Senat vorliegenden Akten und deren Umfang erschließen. Anders als dies dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 26.8.2004 (12 A 10767/04.OVG - dort UA. S. 11) zu entnehmen ist, auf das sich die Berufung bezieht, geht es hier nicht um lediglich allgemeinen Verwaltungsaufwand (Kosten der Aufsichtsbehörde), bei dem - anders als im Falle des Beklagten - ein Zusammenhang mit der Fleischhygieneuntersuchung gerade fehlt. Dass ein „Hinzuaddieren“ der danach zulässig angesetzten Verwaltungskosten nicht - wie die Berufung meint - zur Festlegung einer Sondergebühr führt, sondern der Berechnung der Gebührenhöhe zuzuordnen ist, ist oben in anderem Zusammenhang bereits dargelegt.
52 
Es fehlt entgegen dem Vorbringen der Berufung auch nicht an einer hinreichenden Darlegung der Bemessungsgrundlagen. Die Gebührenkalkulation weist die Kalkulationsgrundlagen aus, was ausreichend ist und - da ein Rückgriff auf den Aktenbestand des Beklagten eröffnet ist - auch eine hinreichende Nachvollziehbarkeit gewährleistet. Insbesondere scheitert auch eine Nachprüfbarkeit der mit der Berufung gerügten Ansätze für vollzeittätige Fleischkontrolleure nicht an dem mit dem Rechtsmittel vorgetragenen Umstand, für diesen Personenkreis gelte der „Tarifvertrag Ang aöS“ nicht. Der Beklagte hat dazu nachvollziehbar vorgetragen, dass er in einem ersten Rechenschritt eine Umrechnung der Untersuchungskosten hinsichtlich des Personals auf die einzelnen Tierarten vorgenommen und sich dabei auf eine Vorgabe des Ministeriums Ländlicher Raum Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995 gestützt hat. Orientiert hat sich der Beklagte an den EG-rechtlich vorgegebenen Mindestuntersuchungszeiten, um so ein sachgerechtes Verhältnis der Gebührenansätze je Tierart zu erreichen. Damit ist auch der wenig konkrete Einwand der Berufung, der Bedarf an Untersuchungspersonal werde bestritten, entkräftet.
53 
Er steht im Zusammenhang mit dem Berufungsvorbringen, es fehle an der gebotenen Erforderlichkeit der angesetzten Kosten. Insbesondere seien unwirtschaftliche Kosten auszuscheiden. Dem Antrag, hierzu ein Sachverständigengutachten einzuholen, muss nicht durch Beweisaufnahme nachgegangen werden. Er stellt formal eine „Beweisanregung“ dar. Es bestehen bereits Bedenken, ob dieser „Antrag“ dem Gebot hinreichender Bestimmtheit des Beweisthemas genügt, oder ob die mangelnde Bestimmtheit hier nicht bereits - wie regelmäßig - kennzeichnend ist für einen Beweisermittlungsantrag (vgl. BVerwGE 75, 6 ff.). Ungeachtet dessen ist die Frage nach der Ansatzfähigkeit von Kosten eine solche, die der Senat anhand der ihm vorliegenden Unterlagen selbst beurteilen kann, zumal unter Berücksichtigung dessen, dass bei der Annahme zutreffender Kostenarten die Entscheidung zur Erforderlichkeit des Ansatzes der Kosten dann weitgehend den genannten Bestimmungen des EG-Rechts zu entnehmen und ein Einschätzungsspielraum der Behörde nur begrenzt eröffnet ist. Der weitere Hinweis, unwirtschaftliche Kosten seien für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte in Ansatz gebracht, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieses Personenkreises bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige, rechtfertigt die Bedenken der Berufung nicht. Der Beklagte geht bei der Stundenvergütung von den jeweils maßgeblichen Vergütungssätzen aus, die sich aus den einschlägigen Tarifverträgen ergeben. An diese Vorgaben ist er - ohne dass ihm eine eigenständige Regelungsbefugnis zukommt - gebunden. Von einem Ansatz unwirtschaftlicher Kosten kann daher nicht gesprochen werden.
54 
Dem weiteren Vorbringen, die Fleischhygiene - RVO verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe, ist nicht zu folgen. Dem liegt die mit der Berufung wiederholt vorgetragene Vorstellung zu Grunde, aus der auch den Wettbewerb in Blick nehmenden Zielsetzung der RL 85/73/EWG folge zwingend, dass dem Betroffenen lediglich die Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchungen auferlegt werden dürften. Dass dies nicht zutrifft, folgt aus der o.a. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Nicht zutreffend ist auch der Hinweis der Berufung, es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise. Ob hier überhaupt Raum für die Ausübung von Ermessen verbleibt, ist zweifelhaft. Jedenfalls wird der „Wert der Leistung“ hier bezüglich des geltend gemachten Gesichtspunkts der Äquivalenz nicht außer Acht gelassen. Das Äquivalenzprinzip als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besagt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen kommunaler bzw. staatlicher Leistung und erhobener Gegenleistung bestehen muss, wobei der Behörde ein Regelungsspielraum eröffnet ist, den sie nur dann verlässt, wenn sich ein grobes Missverhältnis zwischen den Leistungen ergibt (vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 21.10.1994, KStZ 1995, 54, 55 f. m.w.N.). Dafür, dass ein solches Missverhältnis bestehen könnte, ist indes mit der Berufung nichts vorgetragen worden. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte, nimmt man in Blick, dass durch die gebührenpflichtigen Untersuchungen die „Marktfähigkeit“ des geprüften Frischfleisches gesichert wird.
55 
Mit der Berufung ist schließlich die Anregung verbunden, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen nach Art. 234 EG vorzulegen, ob für den Mitgliedstaat oder die ihm nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) die Möglichkeit besteht, vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung eines Gemeinschaftsrechtsaktes von dessen Ausnahmebestimmung zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch zu machen, und ob die Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) rückwirkend von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen Rechtsaktes der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch machen, wenn dieser Rechtsakt entweder während seiner Geltungsdauer überhaupt nicht umgesetzt worden ist oder aber nur eine Teilumsetzung erfahren hat, jedoch eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung des Rechtsaktes weder in Bundes- noch in Landesrecht erfolgt ist. Wie aus den oben angestellten Gründen folgt, stellen sich diese Fragen in dem hier anhängigen Verfahren nicht.
56 
Der Anspruch auf eine Erstattung von Gebührenleistungen, wie er mit der Berufung gleichfalls geltend gemacht ist, scheidet nach dem Gesagten ebenso aus wie der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen.
57 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
58 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

 
23 
Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie noch Gegenstand der Berufung ist, zu Recht abgewiesen.
24 
Denn die Klägerin wird durch den von ihr angefochtenen Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.10.1999 (i. d. Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002) nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25 
Nicht zu folgen ist dem Einwand, dass ein Gebührenbescheid, der sich auf eine gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsgrundlage stützt, nicht anwendbar und daher auch ohne weiteres nichtig sei. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht würde entgegen dem Berufungsvorbringen nicht zur Nichtigkeit des Gebührenbescheids führen, wie der Senat wiederholt entschieden hat (dazu etwa Beschluss vom 10.5.2000 - 2 S 1839/99 und vom 15.11.2002 - 2 S 204/02; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 11.5.2000 - 11 B 26.00 - DÖV 2000, 1004). Zur Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt auch nicht, dass in den Gebührenbescheiden die Gebühr für die Trichinenuntersuchung noch als gesonderte Gebühr ausgewiesen ist. Weder das EG-Recht noch das Landesrecht bestimmen unmittelbar, welchen Inhalt der Gebührenbescheid haben muss. Aus seinem Charakter als Verwaltungsakt ist herzuleiten, dass ihm die mit ihm verbundene „Regelung“ entnommen werden kann (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 35 LVwVfG). Zu ihr gehören - wie bei Abgabenbescheiden sonst auch (vgl. dazu den Rechtsgedanken aus § 157 Abs. 1 Satz 2 AO) - die Angaben zu Abgabenart und Abgabenschuldner sowie die erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. dazu auch Tipke in Tipke/Kruse, AO, FGO, 2004, § 157 AO RdNrn. 5 ff.). Die Feststellung der Abgabengrundlagen erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern mittelbar im Abgabenbescheid und beschwert den Abgabenschuldner nur dann, wenn sie unzutreffend angegeben ist und für den Betroffenen nachteilige Auswirkungen auf das Ergebnis, den verfügenden Teil, hat (vgl. Tipke, a.a.O. RdNr. 20 m.w.N.; ferner P. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., § 37 RdNr. 20 f und 22a). Dies lässt sich hier nicht feststellen. Ungeachtet der rechtlichen Vorfrage, dass die in dem angefochtenen Gebührenbescheid gesondert angesetzte Trichinengebühr rechtskräftig aufgehoben worden ist, folgt aus ihrer Feststellung als Teil der Begründung zur Abgabengrundlage, dass sie auch an der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht teilnimmt und - da sie sich hier auch nicht auf den verfügenden Teil auswirkt - als unrichtige Feststellung der Abgabengrundlage ohne Belang für die formelle Rechtmäßigkeit der Bescheide bleibt. Gleiches gilt für den Einwand, dem Gebührenbescheid fehle es der Darlegung des „Systemwechsels“ bei der Anhebung der Gemeinschaftsgebühr und der mit ihm verbundenen Zuständigkeitsänderung.
26 
Der angefochtene Gebührenbescheid ist auch materiell-rechtlich mit vorrangigem Recht vereinbar.
27 
Mit der Berufung wird die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide bereits wegen des Fehlens von „Transparenz“ geltend gemacht, weil nach vorrangigem EG-Recht Angaben zum „Systemwechsel“ (Gebührenbemessung und Zuständigkeit) ebenso wie solche zur Einheitsgebühr gefordert seien. Dem ist nicht zu folgen. Mit diesem Hinweis wird auf die auch landesrechtlich zu fordernde Bestimmtheit von Abgabenbescheiden abgehoben, die jedenfalls hier nicht mehr zweifelhaft ist, nachdem der Beklagte die Grundlagen für die Gebührenerhebung schriftlich dargelegt hat (dazu P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 34). Die Bestimmtheit kann im Übrigen mit Blick auf etwa bestehende Unklarheiten auch durch Auslegung hergestellt sein, wie sie hier möglich ist (vgl. nur P. Stelkens, a.a.O., § 37 RdNr. 11; RdNr. 31a auch zur Heilungsmöglichkeit im Anfechtungsprozess).
28 
Auch die mit der Berufung geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids infolge seiner vermeintlichen Wesensänderung ist nicht gegeben. Eine solche Änderung kann dann eintreten, wenn Rechtsgrundlage und Sachverhalt eines Bescheides ausgetauscht werden. Die Wesensänderung ist in einem solchen Fall auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der verfügende Teil des Verwaltungsakts unverändert bleibt (vgl. P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 49). Hier haben sich der Gebührengläubiger und auch die rechtliche Grundlage der Gebühr geändert. Beide betreffen indes weder die Abgabenart noch den Bezugsgegenstand (Sachverhalt) der angefochtenen Bescheide. Denn nach wie vor geht es um die Gegenleistung für konkret in Rede stehende und erbrachte „Amtshandlungen“ im Rahmen eines Gebührenschuldverhältnisses (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.1993 - 8 C 33.92 - NVwZ 1994, 903).
29 
Rechtsgrundlage des genannten Bescheids ist die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über rückwirkende Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung - FlHRVO -, veröffentlicht am 26.7.2005, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Rechtsverordnung werden Gebühren nach der Anlage zu dieser Verordnung erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1. Juli 1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Diese werden nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung erhoben und in der Weise festgelegt, dass sie folgende durch die Untersuchung und Kontrollen entstehende Kosten decken: Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle, durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrolle entstehende Verwaltungskosten einschließlich der Sachkosten und Auslagen, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden. Mit diesen Gebühren sind nach Satz 3 der Bestimmung abgegolten auch die mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehende Hygieneüberwachung, Probenahme, Beschlagnahme, Nachuntersuchung, Endbeurteilung und Tagebuchführung, die Untersuchung auf Trichinen, die bakteriologische Fleischuntersuchung sowie die Rückstandsuntersuchung nach dem nationalen Rückstandskontrollplan. Abs. 2 bestimmt, dass für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen nach dem nationalen Rückstandskontrollplan beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der im Anhang Kapitel I Nr. 1 b der Richtlinie 93/118/EG vom 22.12.1993 bzw. in Anhang B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/43/EG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr erhoben wird. Nach Abs. 3 verbleibt es für andere Untersuchungen, Kontrollen und Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in dem vorgenannten Zeitraum bei den Regelungen der Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.71998 (GBl. S, 459) zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.1.2004 (GBl. S. 82). Die Gebührenfestsetzung nach Abs. 1 und Abs. 2 erfolgt nach Abs. 4 der Rechtsverordnung höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der genannten Fleischhygieneverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätten.
30 
Die Rechtsverordnung stützt sich ihrerseits auf die §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -. Danach werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt. Nach Art. 17 Abs. 5 des zuletzt genannten Gesetzes tritt Artikel 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft.
31 
Auf diese Bestimmungen ist hier entgegen der Ansicht der Berufung auch maßgeblich abzustellen. Denn nach Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts bleibt die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO - (nur) so lange in Kraft, bis die Landratsämter und Stadtkreise eine Neuregelung getroffen haben. Eine solche Neuregelung ist hier aber durch die angeführte Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt.
32 
Dass es - wie die Berufung geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl. I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 . m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen (konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Berufung behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der „Feyrer-Entscheidung“ des EuGH (Urteil vom 9.9.1999, NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies mit in der Berufungsverhandlung vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend.
33 
(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s. deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.
34 
(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr, zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit „ausgeblendet worden“. Es sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.
35 
(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine „betriebsbezogene Anhebung“ nach der Bestimmung der Nr. 4a Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht „kumulativ“ auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998 und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde. Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - „deswegen“ eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.
36 
(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land- und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).
37 
(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die „kostendeckende“ Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V. mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.
38 
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3 B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum 1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom 20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs. 4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre, nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom 25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine sog. echte Rückwirkung in Rede stehe( Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).
39 
Ferner begegnet die mit dem „Systemwechsel“ verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.
40 
(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.
41 
Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies lediglich „lapidar“ festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987, 1481).
42 
Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810) angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1 festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen , dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat, der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL 85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.
43 
Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98; vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung „ex tunc“ von Anfang an, sondern „mit Wirkung „ex nunc“ außer Kraft getreten mit der Folge, dass die Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488, m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen) Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).
44 
Auch der mit der Berufung gerügte „Systemwechsel“ - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr. 4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch „Rechtssatz“ zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen „Systemwechsel“ dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren von der „betriebsbezogenen“ zur „kostendeckenden“ Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt, dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein „Eingriff“ in dieses Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.
45 
Dass die Gebührenregelungen der Rechtsverordnung des Beklagten deshalb rechtswidrig sein könnten, weil - wie mit der Berufung ferner geltend gemacht ist - der Mitgliedstaat der „Notifizierungspflicht“ aus Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/ /EG nicht nachkomme, ist nicht erkennbar. Die Bestimmung normiert eine objektive Rechtsverpflichtung, die weder mit Blick auf Art. 249 EG noch mit Blick auf die damit verbundene Zielsetzung zugleich auch dem subjektiven Schutz des einzelnen Gebührenschuldners dient. Letzteres ist zwar nicht nur bei einer ausdrücklichen normativen Regelung des Drittschutzes, sondern auch dann anzunehmen, wenn die Richtlinie ein bestimmtes mitgliedschaftliches Verhalten regelt, das den Interessen einzelner förderlich ist und sie begünstigt (EuGH, Urteil vom Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325, 3356 = EuZW 1994, 195, 196 - Facini Dori). Die Pflicht zur regelmäßigen Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühr hat indes den Einzelnen nicht im Blick, sondern bleibt Vollzugskontrolle, die allenfalls mittelbar förderlich für den Gebührenschuldner sein könnte. Auch ist das von der Richtlinie geforderte mitgliedschaftliche Verhalten hier ausdrücklich auf die Kommission ausgerichtet („bipolar“) und begründet ersichtlich auch nur ihr gegenüber eine rechtliche Verpflichtung, aus der nicht ohne Weiteres die Drittbegünstigung herzuleiten ist. Auch die im Zusammenhang damit geltend gemachte Verletzung von Art. 249 EG führt nicht zu einer über die bereits oben angesprochene Frage nach der Umsetzung hinausgehenden, eine Begünstigung des Einzelnen umfassenden Bedeutung.
46 
Auch die Höhe der auf der Grundlage der Rechtsverordnung des Beklagten geforderten Gebühren ist mit Blick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
47 
Dem mit der Berufung erhobenen, auch auf die Gebührenhöhe zielenden Einwand, der Grundsatz der Einheitsgebühr sei nicht beachtet, da die Trichinenuntersuchungskosten als allgemeine Anhebung hinzugerechnet seien und dies materiell-rechtlich die unzulässige Erhebung einer gesonderten Gebühr darstelle, ist nicht zu folgen. Wie insbesondere der Bezug auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG in § 1 Abs. 1 der Rechtsverordnung verdeutlicht, werden mit den Gebühren in der Anlage zur Rechtsverordnung ausschließlich „kostendeckende“ Gebühren festgesetzt. Die dabei für die Untersuchung von Schweinefleisch angesetzte Gebühr ist eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind. Dass das „Hinzuaddieren“ EG-rechtlich unbedenklich ist, folgt - wie dargelegt - aus dem o.a. Gesichtspunkt der Kostendeckung, und - technisch - bereits aus der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24.1.1989 (BAnz. v. 22.2.1989, S. 901) - im Folgenden: Protokollerklärung 89 - (dort die FN 1 und 3). Der Ausgangspunkt der Erwägung der Berufung, aus den europarechtlichen Vorgaben und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass ein solcher „Rechenvorgang“ auch schon deshalb nicht zulässig sei, weil lediglich die in der RL 85/43/EWG vorgesehene Gemeinschaftsgebühr festgesetzt werden dürfe, ist wie dargelegt nicht zutreffend und ist auch entgegen dem Berufungsvortrag weder aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 (3 BN 5.01, n.v.) noch aus der o.a. „Feyrer“-Entscheidung des EuGH herzuleiten.
48 
Im Übrigen lässt sich weder feststellen, dass unzulässigerweise Kosten in Ansatz gekommen sind, noch, dass die Kostendeckungsgrenze überschritten ist. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben zurückzugreifen (vgl. den Rechtsgedanken in § 8 LGebG; ferner BVerwGE 102, 39, Urteil vom 27.4.2000, DÖV 2001, 30).Ein Rückgriff auf einen von diesen abweichenden “nationalen“ Kostendeckungsgrundsatz, wie er in der mündlichen Verhandlung angedeutet worden ist, scheidet daher aus. Die Frage, ob eine Gesamtkostendeckung im Rahmen der Fleischhygieneuntersuchungen zulässig ist, ist demnach in erster Linie anhand der Bestimmungen der o.a. Richtlinien zu beantworten. Wie bereits dargelegt, ist nach der RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EWG nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) der Mitgliedstaat bzw. die von ihm für zuständig erklärte kommunale Behörde berechtigt, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten umfassen. An dieser Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 30.5.2002 - C-284/00 und C-288/00 „Stratmann“ u.a.(DVBl. 2002,1108 ) festgehalten. Unter Tz. 54 ist darauf abgehoben, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 85/73 und Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 sowie nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben können, sofern dieser Betrag die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die dann getroffene Feststellung (Tz. 55), keine dieser Bestimmungen gestatte jedoch die Erhebung einer spezifischen Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr, um bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen Fällen stattfinden, ist entgegen der Ansicht der Berufung keine Einschränkung der Höhe nach, sondern eine solche der Art nach: Sowohl aus dem Anhang der Entscheidung 88/408 als auch aus Kapitel I Nummer 4 Buchstaben a und b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung ergebe sich vielmehr, dass jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken müsse (Tz. 56).
49 
Die so bestimmte Kostendeckungsgrenze wird hier nicht deshalb überschritten, weil - so die Ansicht der Berufung - mit der Einbeziehung von Verwaltungspersonalkosten nicht ansatzfähige Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt worden seien. Welche Kosten bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen und daher ansatzfähig sind, richtet sich - wie die Kostendeckung dem Grunde nach - nach den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (dazu § 8 LGebG). Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG werden die Gebühren in einer Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern einschließlich Sozialabgaben sowie Verwaltungskosten zu tragen hat. Sie umfassen auch die diesem Bereich zuzuordnenden Personalkosten, wie sich aus der o.a. Protokollerklärung zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.1.1989 (BAnz. 1989, 901) herleiten lässt. Ungeachtet der Frage nach deren rechtlicher Tragweite, die sich mit Blick darauf stellt, dass die genannte Entscheidung durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. Nr. L 340, S. 15) aufgehoben worden ist, ist mit der Berufung davon auszugehen, dass die Protokollerklärung die Vorstellungen der beteiligten Gemeinschaftsorgane widerspiegelt, welcher Aufwand bei der Untersuchung dem Grunde nach in Betracht kommt. Als „Rahmenbedingungen“ für eine Bemessung der Gebührenhöhe (so die Einleitung zur Protokollerklärung, a.a.O.) ist ihr entgegen der Ansicht der Berufung allerdings kein Verbot zu entnehmen, tatsächlich entstehende Kosten nicht in Ansatz zu bringen, die zu einer höheren als der pauschal festgelegten Gemeinschaftsgebühr führen. Nach den unter I. festgelegten allgemeinen Grundsätzen der Erklärung werden Untersuchungszeit, Zerlegungsvorgang, Verwaltungskosten und Kosten der Rückstandsuntersuchung und bei der unter II. angeführten „Methode“ die Personalkosten angeführt. Zu den letzteren gehören ausdrücklich „die gesamten Kosten für das Untersuchungs- und Verwaltungspersonal“. Der weiterhin gerügte Ansatz eines „Risikozuschlags“ betrifft Gebührenzeiträume, die hier nicht in Rede stehen. Ohne dass es deshalb darauf ankäme, spricht vieles dafür, diesen für die erwartete tarifvertraglich bedingte Nachzahlung angesetzten Kosten der ansatzfähigen Vergütung zuzuordnen, was gleichfalls der auch mit der Berufung für zutreffend gehaltenen Protokollerklärung nicht widersprechen dürfte.
50 
Dass im Übrigen ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten statt den in der Protokollerklärung vorgesehenen 8 Minuten zu Grunde gelegt ist (Nr. 2.3.2 der Kalkulation), ist nicht für sich bereits Grund für die Annahme eines unzulässigen Kostenansatzes. Der Beklagte hat den tatsächlichen Zeitaufwand für die Untersuchung von Rindern festgehalten. Eine strikte Bindung an die Vorgaben der Protokollerklärung ist nach dem oben Gesagten nicht gegeben, ungeachtet des weiteren Umstandes, dass insoweit eine uneingeschränkte Anwendung schon mit Blick auf die im Jahre 1988 als Rahmenbedingung angelegten Grundsätze der Protokollerklärung ausscheidet. Entscheidend ist indes, dass die Zeitangabe für sich nicht hinreichend aussagekräftig ist, sie vielmehr sowohl im Zusammenhang mit der Anzahl der an der Untersuchung beteiligten Tierärzte und Fleischkontrolleure als auch im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf zu werten ist. Dass insoweit ein „kostenträchtiges“ Missverhältnis besteht, wird mit der Berufung nicht aufgezeigt.
51 
Auch die Rüge, es fehle bei der Gebührenkalkulation die Darlegung des Zusammenhangs zwischen Kosten und der Fleischhygieneuntersuchung, ist nicht berechtigt. Dass es um Kosten gehen muss, die der Untersuchung von Fleisch zugeordnet werden können, folgt aus der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/43/EWG ausgesprochenen Bindung an die „tatsächlichen Untersuchungskosten“, wie sie im Übrigen auch die o.a. Nr. 4 der Anlage benennt. Für die geforderte Zuordnung kann durchaus auch auf die o.a. Protokollerklärung zurückgegriffen werden, die die gemeinschaftsrechtliche „Vorstellung“ des für den Untersuchungsvorgang Erforderlichen umschreibt. Sie verdeutlicht zugleich aber auch, dass die Zuordnung zur Untersuchung im engeren, technischen Sinn nicht gemeint ist, wie dies mit der Berufung geltend gemacht ist. Dieser weitere Zusammenhang besteht hier für die angesetzte Verwaltungspersonalstelle. Der in der Kalkulation erfolgte Hinweis auf die „VwV-Kostenfestlegung“ v. 20.12.2000 ist die „Inanspruchnahme“ gesicherter Erkenntnisse über die Ansatzfähigkeit und den erforderlichen Umfang von Personalkosten, deren Zuordnung zur Fleischhygieneuntersuchung im Gebiet des Beklagten sich auch aus den dem Senat vorliegenden Akten und deren Umfang erschließen. Anders als dies dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 26.8.2004 (12 A 10767/04.OVG - dort UA. S. 11) zu entnehmen ist, auf das sich die Berufung bezieht, geht es hier nicht um lediglich allgemeinen Verwaltungsaufwand (Kosten der Aufsichtsbehörde), bei dem - anders als im Falle des Beklagten - ein Zusammenhang mit der Fleischhygieneuntersuchung gerade fehlt. Dass ein „Hinzuaddieren“ der danach zulässig angesetzten Verwaltungskosten nicht - wie die Berufung meint - zur Festlegung einer Sondergebühr führt, sondern der Berechnung der Gebührenhöhe zuzuordnen ist, ist oben in anderem Zusammenhang bereits dargelegt.
52 
Es fehlt entgegen dem Vorbringen der Berufung auch nicht an einer hinreichenden Darlegung der Bemessungsgrundlagen. Die Gebührenkalkulation weist die Kalkulationsgrundlagen aus, was ausreichend ist und - da ein Rückgriff auf den Aktenbestand des Beklagten eröffnet ist - auch eine hinreichende Nachvollziehbarkeit gewährleistet. Insbesondere scheitert auch eine Nachprüfbarkeit der mit der Berufung gerügten Ansätze für vollzeittätige Fleischkontrolleure nicht an dem mit dem Rechtsmittel vorgetragenen Umstand, für diesen Personenkreis gelte der „Tarifvertrag Ang aöS“ nicht. Der Beklagte hat dazu nachvollziehbar vorgetragen, dass er in einem ersten Rechenschritt eine Umrechnung der Untersuchungskosten hinsichtlich des Personals auf die einzelnen Tierarten vorgenommen und sich dabei auf eine Vorgabe des Ministeriums Ländlicher Raum Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995 gestützt hat. Orientiert hat sich der Beklagte an den EG-rechtlich vorgegebenen Mindestuntersuchungszeiten, um so ein sachgerechtes Verhältnis der Gebührenansätze je Tierart zu erreichen. Damit ist auch der wenig konkrete Einwand der Berufung, der Bedarf an Untersuchungspersonal werde bestritten, entkräftet.
53 
Er steht im Zusammenhang mit dem Berufungsvorbringen, es fehle an der gebotenen Erforderlichkeit der angesetzten Kosten. Insbesondere seien unwirtschaftliche Kosten auszuscheiden. Dem Antrag, hierzu ein Sachverständigengutachten einzuholen, muss nicht durch Beweisaufnahme nachgegangen werden. Er stellt formal eine „Beweisanregung“ dar. Es bestehen bereits Bedenken, ob dieser „Antrag“ dem Gebot hinreichender Bestimmtheit des Beweisthemas genügt, oder ob die mangelnde Bestimmtheit hier nicht bereits - wie regelmäßig - kennzeichnend ist für einen Beweisermittlungsantrag (vgl. BVerwGE 75, 6 ff.). Ungeachtet dessen ist die Frage nach der Ansatzfähigkeit von Kosten eine solche, die der Senat anhand der ihm vorliegenden Unterlagen selbst beurteilen kann, zumal unter Berücksichtigung dessen, dass bei der Annahme zutreffender Kostenarten die Entscheidung zur Erforderlichkeit des Ansatzes der Kosten dann weitgehend den genannten Bestimmungen des EG-Rechts zu entnehmen und ein Einschätzungsspielraum der Behörde nur begrenzt eröffnet ist. Der weitere Hinweis, unwirtschaftliche Kosten seien für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte in Ansatz gebracht, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieses Personenkreises bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige, rechtfertigt die Bedenken der Berufung nicht. Der Beklagte geht bei der Stundenvergütung von den jeweils maßgeblichen Vergütungssätzen aus, die sich aus den einschlägigen Tarifverträgen ergeben. An diese Vorgaben ist er - ohne dass ihm eine eigenständige Regelungsbefugnis zukommt - gebunden. Von einem Ansatz unwirtschaftlicher Kosten kann daher nicht gesprochen werden.
54 
Dem weiteren Vorbringen, die Fleischhygiene - RVO verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe, ist nicht zu folgen. Dem liegt die mit der Berufung wiederholt vorgetragene Vorstellung zu Grunde, aus der auch den Wettbewerb in Blick nehmenden Zielsetzung der RL 85/73/EWG folge zwingend, dass dem Betroffenen lediglich die Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchungen auferlegt werden dürften. Dass dies nicht zutrifft, folgt aus der o.a. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Nicht zutreffend ist auch der Hinweis der Berufung, es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise. Ob hier überhaupt Raum für die Ausübung von Ermessen verbleibt, ist zweifelhaft. Jedenfalls wird der „Wert der Leistung“ hier bezüglich des geltend gemachten Gesichtspunkts der Äquivalenz nicht außer Acht gelassen. Das Äquivalenzprinzip als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besagt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen kommunaler bzw. staatlicher Leistung und erhobener Gegenleistung bestehen muss, wobei der Behörde ein Regelungsspielraum eröffnet ist, den sie nur dann verlässt, wenn sich ein grobes Missverhältnis zwischen den Leistungen ergibt (vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 21.10.1994, KStZ 1995, 54, 55 f. m.w.N.). Dafür, dass ein solches Missverhältnis bestehen könnte, ist indes mit der Berufung nichts vorgetragen worden. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte, nimmt man in Blick, dass durch die gebührenpflichtigen Untersuchungen die „Marktfähigkeit“ des geprüften Frischfleisches gesichert wird.
55 
Mit der Berufung ist schließlich die Anregung verbunden, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen nach Art. 234 EG vorzulegen, ob für den Mitgliedstaat oder die ihm nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) die Möglichkeit besteht, vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung eines Gemeinschaftsrechtsaktes von dessen Ausnahmebestimmung zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch zu machen, und ob die Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) rückwirkend von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen Rechtsaktes der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch machen, wenn dieser Rechtsakt entweder während seiner Geltungsdauer überhaupt nicht umgesetzt worden ist oder aber nur eine Teilumsetzung erfahren hat, jedoch eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung des Rechtsaktes weder in Bundes- noch in Landesrecht erfolgt ist. Wie aus den oben angestellten Gründen folgt, stellen sich diese Fragen in dem hier anhängigen Verfahren nicht.
56 
Der Anspruch auf eine Erstattung von Gebührenleistungen, wie er mit der Berufung gleichfalls geltend gemacht ist, scheidet nach dem Gesagten ebenso aus wie der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen.
57 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
58 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Sonstige Literatur

 
59 
Rechtsmittelbelehrung:
60 
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
61 
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
62 
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
63 
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
64 
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
65 
Beschluss vom 30. März 2006
66 
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 88.972,34 EUR festgesetzt (§§ 72, 52 Abs. 2 GKG).
67 
Gründe:
68 
Auszugehen ist von dem Berufungsantrag der Klägerin, der ausgerichtet ist auf 1. die Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide, soweit mit ihnen ein 296.792,90 DM (= 151.747,80) Euro übersteigender Betrag festgesetzt ist, 2. auf Rückzahlung in Höhe von DM 226.168,71 (= 115.638,22 Euro) und 3. auf Zins in Höhe von 5 % über dem Basissatz aus dem Rückzahlungsbetrag. Der Anspruch auf Rückzahlung ist - anders als VG dies vertritt - nicht eigenständig zu bewerten (vgl. § 5 ZPO), daher bei der Streitwertfestsetzung ohne Belang (vgl. u.a. BayVGH , Beschl. v. 18.3.1998, NVwZ-RR 1998, 788); Gleiches gilt für den geltend gemachten Zinsanspruch, der nach § 4 ZPO bei der Festsetzung des Streitwerts unberücksichtigt bleibt. Dementsprechend ist Berechnungsgrundlage (nicht im Streit sind Rückstandsuntersuchungsgebühr und Gebühr für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten) die Gesamtforderung (252.406,17 + 243.761,97 = 496.168,14 DM) abzüglich Trichinengebühren (12.882,67 + 12.477,80 = 25.360,47 DM), mithin 470.807,67 DM, dieser abzüglich des „anerkannten“ Betrags i.H.v. 296.792,90 DM, mithin der Betrag von 174.014,77 DM (= Euro 88.972,34).
69 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 139 Teilnichtigkeit

Ist ein Teil eines Rechtsgeschäfts nichtig, so ist das ganze Rechtsgeschäft nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass es auch ohne den nichtigen Teil vorgenommen sein würde.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 79

(1) Gegenstand der Anfechtungsklage ist

1.
der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat,
2.
der Abhilfebescheid oder Widerspruchsbescheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält.

(2) Der Widerspruchsbescheid kann auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Als eine zusätzliche Beschwer gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. § 78 Abs. 2 gilt entsprechend.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 28 Verbandsbeiträge

(1) Die Verbandsmitglieder sind verpflichtet, dem Verband Beiträge (Verbandsbeiträge) zu leisten, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.

(2) Der Verband kann die Verbandsbeiträge in Form von Geld (Geldbeiträge) oder von Sachen, Werken, Diensten oder anderen Leistungen (Sachbeiträge) erheben.

(3) Wer, ohne Verbandsmitglied zu sein, als Eigentümer eines Grundstücks oder einer Anlage, als Inhaber von Bergwerkseigentum oder als Unterhaltungspflichtiger von Gewässern von dem Unternehmen des Verbands einen Vorteil hat (Nutznießer), kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde wie ein Mitglied zu Geldbeiträgen herangezogen werden. Der Nutznießer ist vorher anzuhören.

(4) Die Beitragspflicht nach den Absätzen 1 und 3 besteht nur insoweit, als die Verbandsmitglieder oder Nutznießer einen Vorteil haben oder der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringt oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegnet.

(5) Soweit Eigentümer, die nur für die Benutzung ihres Grundstücks zur Durchleitung von Wasser, für eine Deichanlage oder für ein Schöpfwerk zum Verband zugezogen worden sind, keinen Vorteil haben und keine nachteiligen Einwirkungen verursachen, sind sie von allen Verbandsbeitragskosten frei.

(6) Die Satzung kann für besondere Härtefälle eine vollständige oder teilweise Befreiung von der Verbandsbeitragszahlung vorsehen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 30 Maßstab für Verbandsbeiträge

(1) Der Beitrag der Verbandsmitglieder und der Nutznießer bemißt sich nach dem Vorteil, den sie von der Aufgabe des Verbands haben, sowie den Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um ihnen obliegende Leistungen zu erbringen oder den von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen zu begegnen. Für die Festlegung des Beitragsmaßstabs reicht eine annähernde Ermittlung der Vorteile und Kosten aus.

(2) Die Satzung kann für bestimmte Maßnahmen die Verbandsbeiträge entsprechend den für die einzelnen Grundstücke tatsächlich entstehenden Kosten festsetzen oder allgemein einen von Absatz 1 abweichenden Beitragsmaßstab festlegen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 28 Verbandsbeiträge

(1) Die Verbandsmitglieder sind verpflichtet, dem Verband Beiträge (Verbandsbeiträge) zu leisten, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.

(2) Der Verband kann die Verbandsbeiträge in Form von Geld (Geldbeiträge) oder von Sachen, Werken, Diensten oder anderen Leistungen (Sachbeiträge) erheben.

(3) Wer, ohne Verbandsmitglied zu sein, als Eigentümer eines Grundstücks oder einer Anlage, als Inhaber von Bergwerkseigentum oder als Unterhaltungspflichtiger von Gewässern von dem Unternehmen des Verbands einen Vorteil hat (Nutznießer), kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde wie ein Mitglied zu Geldbeiträgen herangezogen werden. Der Nutznießer ist vorher anzuhören.

(4) Die Beitragspflicht nach den Absätzen 1 und 3 besteht nur insoweit, als die Verbandsmitglieder oder Nutznießer einen Vorteil haben oder der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringt oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegnet.

(5) Soweit Eigentümer, die nur für die Benutzung ihres Grundstücks zur Durchleitung von Wasser, für eine Deichanlage oder für ein Schöpfwerk zum Verband zugezogen worden sind, keinen Vorteil haben und keine nachteiligen Einwirkungen verursachen, sind sie von allen Verbandsbeitragskosten frei.

(6) Die Satzung kann für besondere Härtefälle eine vollständige oder teilweise Befreiung von der Verbandsbeitragszahlung vorsehen.

Wasserverbandsgesetz - WVG | § 30 Maßstab für Verbandsbeiträge

(1) Der Beitrag der Verbandsmitglieder und der Nutznießer bemißt sich nach dem Vorteil, den sie von der Aufgabe des Verbands haben, sowie den Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um ihnen obliegende Leistungen zu erbringen oder den von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen zu begegnen. Für die Festlegung des Beitragsmaßstabs reicht eine annähernde Ermittlung der Vorteile und Kosten aus.

(2) Die Satzung kann für bestimmte Maßnahmen die Verbandsbeiträge entsprechend den für die einzelnen Grundstücke tatsächlich entstehenden Kosten festsetzen oder allgemein einen von Absatz 1 abweichenden Beitragsmaßstab festlegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 30. März 2006 - 2 S 831/05

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. November 2003 - 4 K 2481/02 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Fleischverarbeitungsfirma, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Fleischuntersuchungsgebühren.
2 
Mit Bescheid vom 12.10.1999 setzte der Beklagte gegenüber der Rechtsvorgängerin der Firma für den Zeitraum Juli 1998 bis Juni 1999 Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in Höhe von DM 615.232,50 fest. Der Betrag errechnete sich dabei wie folgt:
3 
1. Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Dezember 1998
4 
Anzahl Art der Leistung Einzelbetrag Gesamtbetrag Gebühr für Verwaltungl
23 Schafe/Ziegen 4,43 172,77 2,06
83 Kälber 14,62 1.125,74 25,00
6.820 Rinder 15,84 103.007,52 5.510,90
31146 Schweine ohne Trich 4,72 139.348,56 6.936,72
106 Ferkel ohne Trich 1,82 107,38 3,12
Summen: 243.761,97 12.477,80
31.252 Trichinenuntersuchung 0,62 DM 18.340,84
Summe gesamt 274.580,61
5 
2. Abrechnungszeitraum Januar 1999 bis Juni 1999
6 
Anzahl Art der Leistung Einzelbetrag Gesamtbetrag Gebühr für Verwaltungl
39 Schafe/Ziegen 0,98 DM 9,80 0,53
77 Kälber 16,19 DM 6.152,20 123,39
6.503 Rinder 17,56 DM 200.043,52 9.654,04
29.523 Schweine ohne Trich 4,31 DM 102.642,65 5.469,83
59 Ferkel ohne Trich 1,66 DM 84,66 2,69
Summen: 308.932,83 15.250,48
31.252 Trichinenuntersuchung 0,63 DM 15.035,58
Summe gesamt 339.218,89
7 
3. Gebühr für Untersuchungen außerhalb der normalen Schlachtzeiten im Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Juni 1999: DM 1.433,00.
8 
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin erhob hiergegen am 10.11.1999 Widerspruch, den das Regierungspräsidium Stuttgart durch Widerspruchsbescheid vom 23.5.2002 zurückwies.
9 
Am 17.6.2002 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt hat: Es fehle an einer wirksamen Rechtsgrundlage, da von einer rechtssatzmäßigen Festlegung der Gebührenhöhe bei der Regelung der FlHGebVO nicht gesprochen werden könne. Auch sei eine vollständige Umsetzung der maßgeblichen EG-Richtlinie nicht erfolgt, da Untersuchungsgebühren für andere Lebensmittelbereiche gleichheitswidrig nicht festgesetzt würden. Die nach der EG-Richtlinie geforderten Voraussetzungen für eine Erhöhung der Pauschalgebühr seien nicht erfüllt, die Trichinengebühr ohnehin nicht zulässig. Sie - die Klägerin - habe einen Anspruch auf Rückzahlung unter Erstattungs- bzw. Bereicherungsgesichtspunkten.
10 
Dem Antrag der Klägerin, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über dem Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu bezahlen, ist der Beklagte entgegengetreten.
11 
Nachdem die Beteiligten hinsichtlich der Rückzahlung der Trichinenuntersuchungsgebühr in Höhe von DM 37.404,56 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt, den Bescheid des Beklagten aufgehoben, soweit mit ihm Gebühren von mehr als 267.386,03 festgesetzt sind, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Erhebung einer gesonderten Trichinenuntersuchungsgebühr von vorrangigem EG-Recht nicht gedeckt sei. Im Übrigen sei die Klage jedoch unbegründet. Der maßgebliche Gebührenbescheid beruhe insoweit auf einer wirksamen Rechtsgrundlage, die namentlich EG-Recht nicht widerspreche. Auch sei eine unzulässige Rückwirkung nicht gegeben. Die Voraussetzungen für die Festsetzung einer über der EG-Pauschale liegenden Gebühr seien erfüllt. Dass sich die Rechtsgrundlage für die Trichinenuntersuchungsgebühr als rechtswidrig und daher nichtig erweise, führe nicht dazu, dass die gesamte Gebührenregelung nichtig sei.
12 
Durch Beschluss vom 18. April 2005 (2 S 831/04) hat der Senat die Berufung zugelassen.
13 
Nachdem das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.1004 in Kraft getreten und darin die Befugnis geregelt worden ist, Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht durch Rechtsverordnung festzulegen (Art. 2, 17 Abs. 5 LGebG), und der Beklagte von dieser Befugnis Gebrauch gemacht hat -, macht die Klägerin zur Begründung der Berufung im Wesentlichen weiter geltend: Der Gebührenbescheid vom 12.10.1999 sei insgesamt rechtswidrig. Denn die gesonderte Festsetzung von Gebühren für Trichinenuntersuchung und bakteriologische Fleischuntersuchung führe zur Rechtswidrigkeit insgesamt. Da der Gebührenbescheid auch vorrangigem EG-Recht widerspräche, sei er nicht anwendbar und daher nichtig. Zwar sei es nach der Neuregelung des Gebührenrechts zulässig, Gebühren durch Rechtsverordnung festzulegen. Jedoch sei dabei die Möglichkeit nicht eröffnet, dies auch - wie geschehen - rückwirkend zum 1.7.1995 zu regeln. Die angeordnete Rückwirkung verstoße gegen Verfassungs-, aber auch gegen vorrangiges EG-Recht.
14 
Im angefochtenen Gebührenbescheid komme der Wechsel bei der Anhebungssystematik - von der betriebsbezogenen auf die kostenbezogene Anhebung - nicht zum Ausdruck. Durch diesen Wechsel trete eine unzulässige Wesensänderung ein, zumal der Bescheid eine Trichinenuntersuchungsgebühr ausweise. Deshalb fehle dem Gebührenbescheid auch die zu fordernde Transparenz. Zudem liege ein materiell-rechtlicher Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr vor, wie ihn das EG-Recht vorgebe. Die Kosten für die Trichinenuntersuchung seien als allgemeine Anhebung hinzugerechnet, was materiell-rechtlich unzulässig sei und der Erhebung einer gesonderten Trichinengebühr gleichkomme. Gleiches gelte für die gesondert berechneten „Risikozuschläge“ bei den Personalkosten. Es fehle ferner bereits an einer Grundlage für die EG-rechtlich geforderte Feststellung, dass die Voraussetzungen für eine Anhebung für die Bundesrepublik gegeben seien. § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG stelle dies lediglich „lapidar“ fest. Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. d RL 96/45/EG fordere im Übrigen eine regelmäßige Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der EG-Gemeinschaftsgebühren. Da diese Notifizierungspflicht weder von der BRD noch vom Land Baden-Württemberg erfüllt werde, liege auch ein Verstoß gegen Art. 249 EG vor. Diese Pflicht sei objektive Rechtspflicht, die wegen der Ziele, die damit verbunden seien, zugleich auch dem subjektiven Schutz des Gebührenschuldners diene.
15 
Auch seien nach dem EG-Recht nicht ansatzfähige Kosten in die Kalkulation der Gebühren eingeflossen. Das nach EG- und Landesrecht maßgebliche Kostenüberdeckungsverbot werde nicht beachtet. Verwaltungskosten dürften nur angesetzt werden, soweit sie b e i der Untersuchung entstünden, wie aus der Protokollerklärung 1989 und der Kommissionsäußerung vom 15.6.1988 (Bek. BAnz 1989, 901 ff.) folge. Der Zurechnungszusammenhang sei nicht bei allen Verwaltungskosten gewahrt, namentlich nicht bei solchen, die den allgemeinen Verwaltungsaufwand beträfen. In Nr. 2.3.2 der Kalkulation (Verwaltungs- und Sachkosten) sei ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten/Untersuchung angesetzt, statt wie in der Protokollerklärung vorgesehen nur 8 Minuten. Es fehle auch an einer Darlegung, welche Verwaltungskosten „untersuchungsbezogen“ seien und welche nicht. So werde bspw. in Nr. 2.2.1 der Gebührenkalkulation für den Ansatz von Verwaltungspersonal kosten lediglich Bezug auf eine „VwV-Kostenfestlegung von 20.12.2000“ genommen. Dieser Personalkostenanteil sei im Übrigen den allgemeinen Verwaltungskosten zuzuordnen und daher nicht ansatzfähig. Da diese Kosten lediglich hinzugerechnet seien, ginge es auch bei ihnen im Kern um eine eigenständige und daher unzulässige Sondergebühr. Es fehle an einer nachvollziehbaren Darlegung. Der Kostenansatz für vollzeittätige Fleischkontrolleure sei nicht nachprüfbar, da für sie der Tarifvertrag Ang außerhalb) öffentlicher) Schlachthöfe) nicht gelte. Auch sei der Bedarf an Untersuchungspersonal nicht dargelegt; er werde bestritten und dazu werde ein Sachverständigengutachten beantragt. Festzustellen sei auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit von Kosten, wie sie durch die genannte Protokollerklärung konkretisiert und vom Kostendeckungsgrundsatz auch umfasst würden. Unwirtschaftliche Kosten seien dementsprechend nicht ansatzfähig. Sie seien indes in die Kalkulation des Beklagten bei dem genannten Ansatz für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte eingegangen. Diese Kosten seien unwirtschaftlich, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieser Personen bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige. Auch verstoße die Fleischhygiene-RVO gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe. Es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in den Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise.
16 
Die Klägerin beantragt,
17 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28.11.2003 teilweise zu ändern, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über den Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu zahlen.
18 
Der Beklagte beantragt,
19 
die Berufung zurückzuweisen.
20 
Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf die neue Rechtslage, die durch die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 entstanden sei. Diese auf der Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994 durch das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 beruhende Regelung sei rückwirkend zum 1.7.1995 wirksam und erlaube eine Gebührenerhebung über die EG-Pauschale hinaus.
21 
Dem stehe nicht entgegen, dass ein Mitgliedsstaat seiner sich aus der RL 96/43/EG ergebenden Berichtspflicht nicht nachkomme. Durch die Umstellung auf die genannte Rechtsgrundlage habe sich nicht die Notwendigkeit ergeben, die Bescheide auch formal zu ändern oder sie erneut zu erlassen. Der mit der Berufung gerügte Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr sei dann nicht festzustellen, wenn- wie hier - bei der Kalkulation der Gebühr lediglich mehrere Kostenfaktoren zu Grunde gelegt seien. Das Kostendeckungsprinzip sei nicht berührt, namentlich seien keine unzulässigen Kosten eingestellt. Dies gelte auch für die angesetzten Verwaltungspersonalkosten. Sie seien ebenso notwendig wie die übrigen durch die Untersuchung bedingten Personalkosten. Auch könne nicht von der mit der Berufung vorgetragenen Verletzung des Äquivalenzprinzips ausgegangen werden. Dem werde hier schon dadurch entsprochen, dass lediglich die bisher festgesetzten Gebühren erhoben würden, die auf Kostenansätzen beruhten, die erheblich unter den jetzt maßgeblichen lägen.
22 
Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten, der Widerspruchsbehörde und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
23 
Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie noch Gegenstand der Berufung ist, zu Recht abgewiesen.
24 
Denn die Klägerin wird durch den von ihr angefochtenen Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.10.1999 (i. d. Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002) nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25 
Nicht zu folgen ist dem Einwand, dass ein Gebührenbescheid, der sich auf eine gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsgrundlage stützt, nicht anwendbar und daher auch ohne weiteres nichtig sei. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht würde entgegen dem Berufungsvorbringen nicht zur Nichtigkeit des Gebührenbescheids führen, wie der Senat wiederholt entschieden hat (dazu etwa Beschluss vom 10.5.2000 - 2 S 1839/99 und vom 15.11.2002 - 2 S 204/02; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 11.5.2000 - 11 B 26.00 - DÖV 2000, 1004). Zur Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt auch nicht, dass in den Gebührenbescheiden die Gebühr für die Trichinenuntersuchung noch als gesonderte Gebühr ausgewiesen ist. Weder das EG-Recht noch das Landesrecht bestimmen unmittelbar, welchen Inhalt der Gebührenbescheid haben muss. Aus seinem Charakter als Verwaltungsakt ist herzuleiten, dass ihm die mit ihm verbundene „Regelung“ entnommen werden kann (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 35 LVwVfG). Zu ihr gehören - wie bei Abgabenbescheiden sonst auch (vgl. dazu den Rechtsgedanken aus § 157 Abs. 1 Satz 2 AO) - die Angaben zu Abgabenart und Abgabenschuldner sowie die erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. dazu auch Tipke in Tipke/Kruse, AO, FGO, 2004, § 157 AO RdNrn. 5 ff.). Die Feststellung der Abgabengrundlagen erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern mittelbar im Abgabenbescheid und beschwert den Abgabenschuldner nur dann, wenn sie unzutreffend angegeben ist und für den Betroffenen nachteilige Auswirkungen auf das Ergebnis, den verfügenden Teil, hat (vgl. Tipke, a.a.O. RdNr. 20 m.w.N.; ferner P. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., § 37 RdNr. 20 f und 22a). Dies lässt sich hier nicht feststellen. Ungeachtet der rechtlichen Vorfrage, dass die in dem angefochtenen Gebührenbescheid gesondert angesetzte Trichinengebühr rechtskräftig aufgehoben worden ist, folgt aus ihrer Feststellung als Teil der Begründung zur Abgabengrundlage, dass sie auch an der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht teilnimmt und - da sie sich hier auch nicht auf den verfügenden Teil auswirkt - als unrichtige Feststellung der Abgabengrundlage ohne Belang für die formelle Rechtmäßigkeit der Bescheide bleibt. Gleiches gilt für den Einwand, dem Gebührenbescheid fehle es der Darlegung des „Systemwechsels“ bei der Anhebung der Gemeinschaftsgebühr und der mit ihm verbundenen Zuständigkeitsänderung.
26 
Der angefochtene Gebührenbescheid ist auch materiell-rechtlich mit vorrangigem Recht vereinbar.
27 
Mit der Berufung wird die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide bereits wegen des Fehlens von „Transparenz“ geltend gemacht, weil nach vorrangigem EG-Recht Angaben zum „Systemwechsel“ (Gebührenbemessung und Zuständigkeit) ebenso wie solche zur Einheitsgebühr gefordert seien. Dem ist nicht zu folgen. Mit diesem Hinweis wird auf die auch landesrechtlich zu fordernde Bestimmtheit von Abgabenbescheiden abgehoben, die jedenfalls hier nicht mehr zweifelhaft ist, nachdem der Beklagte die Grundlagen für die Gebührenerhebung schriftlich dargelegt hat (dazu P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 34). Die Bestimmtheit kann im Übrigen mit Blick auf etwa bestehende Unklarheiten auch durch Auslegung hergestellt sein, wie sie hier möglich ist (vgl. nur P. Stelkens, a.a.O., § 37 RdNr. 11; RdNr. 31a auch zur Heilungsmöglichkeit im Anfechtungsprozess).
28 
Auch die mit der Berufung geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids infolge seiner vermeintlichen Wesensänderung ist nicht gegeben. Eine solche Änderung kann dann eintreten, wenn Rechtsgrundlage und Sachverhalt eines Bescheides ausgetauscht werden. Die Wesensänderung ist in einem solchen Fall auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der verfügende Teil des Verwaltungsakts unverändert bleibt (vgl. P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 49). Hier haben sich der Gebührengläubiger und auch die rechtliche Grundlage der Gebühr geändert. Beide betreffen indes weder die Abgabenart noch den Bezugsgegenstand (Sachverhalt) der angefochtenen Bescheide. Denn nach wie vor geht es um die Gegenleistung für konkret in Rede stehende und erbrachte „Amtshandlungen“ im Rahmen eines Gebührenschuldverhältnisses (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.1993 - 8 C 33.92 - NVwZ 1994, 903).
29 
Rechtsgrundlage des genannten Bescheids ist die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über rückwirkende Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung - FlHRVO -, veröffentlicht am 26.7.2005, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Rechtsverordnung werden Gebühren nach der Anlage zu dieser Verordnung erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1. Juli 1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Diese werden nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung erhoben und in der Weise festgelegt, dass sie folgende durch die Untersuchung und Kontrollen entstehende Kosten decken: Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle, durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrolle entstehende Verwaltungskosten einschließlich der Sachkosten und Auslagen, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden. Mit diesen Gebühren sind nach Satz 3 der Bestimmung abgegolten auch die mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehende Hygieneüberwachung, Probenahme, Beschlagnahme, Nachuntersuchung, Endbeurteilung und Tagebuchführung, die Untersuchung auf Trichinen, die bakteriologische Fleischuntersuchung sowie die Rückstandsuntersuchung nach dem nationalen Rückstandskontrollplan. Abs. 2 bestimmt, dass für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen nach dem nationalen Rückstandskontrollplan beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der im Anhang Kapitel I Nr. 1 b der Richtlinie 93/118/EG vom 22.12.1993 bzw. in Anhang B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/43/EG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr erhoben wird. Nach Abs. 3 verbleibt es für andere Untersuchungen, Kontrollen und Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in dem vorgenannten Zeitraum bei den Regelungen der Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.71998 (GBl. S, 459) zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.1.2004 (GBl. S. 82). Die Gebührenfestsetzung nach Abs. 1 und Abs. 2 erfolgt nach Abs. 4 der Rechtsverordnung höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der genannten Fleischhygieneverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätten.
30 
Die Rechtsverordnung stützt sich ihrerseits auf die §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -. Danach werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt. Nach Art. 17 Abs. 5 des zuletzt genannten Gesetzes tritt Artikel 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft.
31 
Auf diese Bestimmungen ist hier entgegen der Ansicht der Berufung auch maßgeblich abzustellen. Denn nach Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts bleibt die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO - (nur) so lange in Kraft, bis die Landratsämter und Stadtkreise eine Neuregelung getroffen haben. Eine solche Neuregelung ist hier aber durch die angeführte Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt.
32 
Dass es - wie die Berufung geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl. I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 . m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen (konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Berufung behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der „Feyrer-Entscheidung“ des EuGH (Urteil vom 9.9.1999, NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies mit in der Berufungsverhandlung vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend.
33 
(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s. deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.
34 
(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr, zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit „ausgeblendet worden“. Es sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.
35 
(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine „betriebsbezogene Anhebung“ nach der Bestimmung der Nr. 4a Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht „kumulativ“ auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998 und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde. Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - „deswegen“ eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.
36 
(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land- und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).
37 
(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die „kostendeckende“ Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V. mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.
38 
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3 B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum 1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom 20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs. 4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre, nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom 25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine sog. echte Rückwirkung in Rede stehe( Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).
39 
Ferner begegnet die mit dem „Systemwechsel“ verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.
40 
(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.
41 
Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies lediglich „lapidar“ festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987, 1481).
42 
Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810) angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1 festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen , dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat, der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL 85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.
43 
Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98; vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung „ex tunc“ von Anfang an, sondern „mit Wirkung „ex nunc“ außer Kraft getreten mit der Folge, dass die Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488, m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen) Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).
44 
Auch der mit der Berufung gerügte „Systemwechsel“ - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr. 4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch „Rechtssatz“ zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen „Systemwechsel“ dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren von der „betriebsbezogenen“ zur „kostendeckenden“ Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt, dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein „Eingriff“ in dieses Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.
45 
Dass die Gebührenregelungen der Rechtsverordnung des Beklagten deshalb rechtswidrig sein könnten, weil - wie mit der Berufung ferner geltend gemacht ist - der Mitgliedstaat der „Notifizierungspflicht“ aus Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/ /EG nicht nachkomme, ist nicht erkennbar. Die Bestimmung normiert eine objektive Rechtsverpflichtung, die weder mit Blick auf Art. 249 EG noch mit Blick auf die damit verbundene Zielsetzung zugleich auch dem subjektiven Schutz des einzelnen Gebührenschuldners dient. Letzteres ist zwar nicht nur bei einer ausdrücklichen normativen Regelung des Drittschutzes, sondern auch dann anzunehmen, wenn die Richtlinie ein bestimmtes mitgliedschaftliches Verhalten regelt, das den Interessen einzelner förderlich ist und sie begünstigt (EuGH, Urteil vom Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325, 3356 = EuZW 1994, 195, 196 - Facini Dori). Die Pflicht zur regelmäßigen Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühr hat indes den Einzelnen nicht im Blick, sondern bleibt Vollzugskontrolle, die allenfalls mittelbar förderlich für den Gebührenschuldner sein könnte. Auch ist das von der Richtlinie geforderte mitgliedschaftliche Verhalten hier ausdrücklich auf die Kommission ausgerichtet („bipolar“) und begründet ersichtlich auch nur ihr gegenüber eine rechtliche Verpflichtung, aus der nicht ohne Weiteres die Drittbegünstigung herzuleiten ist. Auch die im Zusammenhang damit geltend gemachte Verletzung von Art. 249 EG führt nicht zu einer über die bereits oben angesprochene Frage nach der Umsetzung hinausgehenden, eine Begünstigung des Einzelnen umfassenden Bedeutung.
46 
Auch die Höhe der auf der Grundlage der Rechtsverordnung des Beklagten geforderten Gebühren ist mit Blick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
47 
Dem mit der Berufung erhobenen, auch auf die Gebührenhöhe zielenden Einwand, der Grundsatz der Einheitsgebühr sei nicht beachtet, da die Trichinenuntersuchungskosten als allgemeine Anhebung hinzugerechnet seien und dies materiell-rechtlich die unzulässige Erhebung einer gesonderten Gebühr darstelle, ist nicht zu folgen. Wie insbesondere der Bezug auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG in § 1 Abs. 1 der Rechtsverordnung verdeutlicht, werden mit den Gebühren in der Anlage zur Rechtsverordnung ausschließlich „kostendeckende“ Gebühren festgesetzt. Die dabei für die Untersuchung von Schweinefleisch angesetzte Gebühr ist eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind. Dass das „Hinzuaddieren“ EG-rechtlich unbedenklich ist, folgt - wie dargelegt - aus dem o.a. Gesichtspunkt der Kostendeckung, und - technisch - bereits aus der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24.1.1989 (BAnz. v. 22.2.1989, S. 901) - im Folgenden: Protokollerklärung 89 - (dort die FN 1 und 3). Der Ausgangspunkt der Erwägung der Berufung, aus den europarechtlichen Vorgaben und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass ein solcher „Rechenvorgang“ auch schon deshalb nicht zulässig sei, weil lediglich die in der RL 85/43/EWG vorgesehene Gemeinschaftsgebühr festgesetzt werden dürfe, ist wie dargelegt nicht zutreffend und ist auch entgegen dem Berufungsvortrag weder aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 (3 BN 5.01, n.v.) noch aus der o.a. „Feyrer“-Entscheidung des EuGH herzuleiten.
48 
Im Übrigen lässt sich weder feststellen, dass unzulässigerweise Kosten in Ansatz gekommen sind, noch, dass die Kostendeckungsgrenze überschritten ist. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben zurückzugreifen (vgl. den Rechtsgedanken in § 8 LGebG; ferner BVerwGE 102, 39, Urteil vom 27.4.2000, DÖV 2001, 30).Ein Rückgriff auf einen von diesen abweichenden “nationalen“ Kostendeckungsgrundsatz, wie er in der mündlichen Verhandlung angedeutet worden ist, scheidet daher aus. Die Frage, ob eine Gesamtkostendeckung im Rahmen der Fleischhygieneuntersuchungen zulässig ist, ist demnach in erster Linie anhand der Bestimmungen der o.a. Richtlinien zu beantworten. Wie bereits dargelegt, ist nach der RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EWG nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) der Mitgliedstaat bzw. die von ihm für zuständig erklärte kommunale Behörde berechtigt, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten umfassen. An dieser Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 30.5.2002 - C-284/00 und C-288/00 „Stratmann“ u.a.(DVBl. 2002,1108 ) festgehalten. Unter Tz. 54 ist darauf abgehoben, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 85/73 und Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 sowie nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben können, sofern dieser Betrag die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die dann getroffene Feststellung (Tz. 55), keine dieser Bestimmungen gestatte jedoch die Erhebung einer spezifischen Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr, um bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen Fällen stattfinden, ist entgegen der Ansicht der Berufung keine Einschränkung der Höhe nach, sondern eine solche der Art nach: Sowohl aus dem Anhang der Entscheidung 88/408 als auch aus Kapitel I Nummer 4 Buchstaben a und b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung ergebe sich vielmehr, dass jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken müsse (Tz. 56).
49 
Die so bestimmte Kostendeckungsgrenze wird hier nicht deshalb überschritten, weil - so die Ansicht der Berufung - mit der Einbeziehung von Verwaltungspersonalkosten nicht ansatzfähige Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt worden seien. Welche Kosten bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen und daher ansatzfähig sind, richtet sich - wie die Kostendeckung dem Grunde nach - nach den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (dazu § 8 LGebG). Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG werden die Gebühren in einer Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern einschließlich Sozialabgaben sowie Verwaltungskosten zu tragen hat. Sie umfassen auch die diesem Bereich zuzuordnenden Personalkosten, wie sich aus der o.a. Protokollerklärung zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.1.1989 (BAnz. 1989, 901) herleiten lässt. Ungeachtet der Frage nach deren rechtlicher Tragweite, die sich mit Blick darauf stellt, dass die genannte Entscheidung durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. Nr. L 340, S. 15) aufgehoben worden ist, ist mit der Berufung davon auszugehen, dass die Protokollerklärung die Vorstellungen der beteiligten Gemeinschaftsorgane widerspiegelt, welcher Aufwand bei der Untersuchung dem Grunde nach in Betracht kommt. Als „Rahmenbedingungen“ für eine Bemessung der Gebührenhöhe (so die Einleitung zur Protokollerklärung, a.a.O.) ist ihr entgegen der Ansicht der Berufung allerdings kein Verbot zu entnehmen, tatsächlich entstehende Kosten nicht in Ansatz zu bringen, die zu einer höheren als der pauschal festgelegten Gemeinschaftsgebühr führen. Nach den unter I. festgelegten allgemeinen Grundsätzen der Erklärung werden Untersuchungszeit, Zerlegungsvorgang, Verwaltungskosten und Kosten der Rückstandsuntersuchung und bei der unter II. angeführten „Methode“ die Personalkosten angeführt. Zu den letzteren gehören ausdrücklich „die gesamten Kosten für das Untersuchungs- und Verwaltungspersonal“. Der weiterhin gerügte Ansatz eines „Risikozuschlags“ betrifft Gebührenzeiträume, die hier nicht in Rede stehen. Ohne dass es deshalb darauf ankäme, spricht vieles dafür, diesen für die erwartete tarifvertraglich bedingte Nachzahlung angesetzten Kosten der ansatzfähigen Vergütung zuzuordnen, was gleichfalls der auch mit der Berufung für zutreffend gehaltenen Protokollerklärung nicht widersprechen dürfte.
50 
Dass im Übrigen ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten statt den in der Protokollerklärung vorgesehenen 8 Minuten zu Grunde gelegt ist (Nr. 2.3.2 der Kalkulation), ist nicht für sich bereits Grund für die Annahme eines unzulässigen Kostenansatzes. Der Beklagte hat den tatsächlichen Zeitaufwand für die Untersuchung von Rindern festgehalten. Eine strikte Bindung an die Vorgaben der Protokollerklärung ist nach dem oben Gesagten nicht gegeben, ungeachtet des weiteren Umstandes, dass insoweit eine uneingeschränkte Anwendung schon mit Blick auf die im Jahre 1988 als Rahmenbedingung angelegten Grundsätze der Protokollerklärung ausscheidet. Entscheidend ist indes, dass die Zeitangabe für sich nicht hinreichend aussagekräftig ist, sie vielmehr sowohl im Zusammenhang mit der Anzahl der an der Untersuchung beteiligten Tierärzte und Fleischkontrolleure als auch im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf zu werten ist. Dass insoweit ein „kostenträchtiges“ Missverhältnis besteht, wird mit der Berufung nicht aufgezeigt.
51 
Auch die Rüge, es fehle bei der Gebührenkalkulation die Darlegung des Zusammenhangs zwischen Kosten und der Fleischhygieneuntersuchung, ist nicht berechtigt. Dass es um Kosten gehen muss, die der Untersuchung von Fleisch zugeordnet werden können, folgt aus der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/43/EWG ausgesprochenen Bindung an die „tatsächlichen Untersuchungskosten“, wie sie im Übrigen auch die o.a. Nr. 4 der Anlage benennt. Für die geforderte Zuordnung kann durchaus auch auf die o.a. Protokollerklärung zurückgegriffen werden, die die gemeinschaftsrechtliche „Vorstellung“ des für den Untersuchungsvorgang Erforderlichen umschreibt. Sie verdeutlicht zugleich aber auch, dass die Zuordnung zur Untersuchung im engeren, technischen Sinn nicht gemeint ist, wie dies mit der Berufung geltend gemacht ist. Dieser weitere Zusammenhang besteht hier für die angesetzte Verwaltungspersonalstelle. Der in der Kalkulation erfolgte Hinweis auf die „VwV-Kostenfestlegung“ v. 20.12.2000 ist die „Inanspruchnahme“ gesicherter Erkenntnisse über die Ansatzfähigkeit und den erforderlichen Umfang von Personalkosten, deren Zuordnung zur Fleischhygieneuntersuchung im Gebiet des Beklagten sich auch aus den dem Senat vorliegenden Akten und deren Umfang erschließen. Anders als dies dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 26.8.2004 (12 A 10767/04.OVG - dort UA. S. 11) zu entnehmen ist, auf das sich die Berufung bezieht, geht es hier nicht um lediglich allgemeinen Verwaltungsaufwand (Kosten der Aufsichtsbehörde), bei dem - anders als im Falle des Beklagten - ein Zusammenhang mit der Fleischhygieneuntersuchung gerade fehlt. Dass ein „Hinzuaddieren“ der danach zulässig angesetzten Verwaltungskosten nicht - wie die Berufung meint - zur Festlegung einer Sondergebühr führt, sondern der Berechnung der Gebührenhöhe zuzuordnen ist, ist oben in anderem Zusammenhang bereits dargelegt.
52 
Es fehlt entgegen dem Vorbringen der Berufung auch nicht an einer hinreichenden Darlegung der Bemessungsgrundlagen. Die Gebührenkalkulation weist die Kalkulationsgrundlagen aus, was ausreichend ist und - da ein Rückgriff auf den Aktenbestand des Beklagten eröffnet ist - auch eine hinreichende Nachvollziehbarkeit gewährleistet. Insbesondere scheitert auch eine Nachprüfbarkeit der mit der Berufung gerügten Ansätze für vollzeittätige Fleischkontrolleure nicht an dem mit dem Rechtsmittel vorgetragenen Umstand, für diesen Personenkreis gelte der „Tarifvertrag Ang aöS“ nicht. Der Beklagte hat dazu nachvollziehbar vorgetragen, dass er in einem ersten Rechenschritt eine Umrechnung der Untersuchungskosten hinsichtlich des Personals auf die einzelnen Tierarten vorgenommen und sich dabei auf eine Vorgabe des Ministeriums Ländlicher Raum Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995 gestützt hat. Orientiert hat sich der Beklagte an den EG-rechtlich vorgegebenen Mindestuntersuchungszeiten, um so ein sachgerechtes Verhältnis der Gebührenansätze je Tierart zu erreichen. Damit ist auch der wenig konkrete Einwand der Berufung, der Bedarf an Untersuchungspersonal werde bestritten, entkräftet.
53 
Er steht im Zusammenhang mit dem Berufungsvorbringen, es fehle an der gebotenen Erforderlichkeit der angesetzten Kosten. Insbesondere seien unwirtschaftliche Kosten auszuscheiden. Dem Antrag, hierzu ein Sachverständigengutachten einzuholen, muss nicht durch Beweisaufnahme nachgegangen werden. Er stellt formal eine „Beweisanregung“ dar. Es bestehen bereits Bedenken, ob dieser „Antrag“ dem Gebot hinreichender Bestimmtheit des Beweisthemas genügt, oder ob die mangelnde Bestimmtheit hier nicht bereits - wie regelmäßig - kennzeichnend ist für einen Beweisermittlungsantrag (vgl. BVerwGE 75, 6 ff.). Ungeachtet dessen ist die Frage nach der Ansatzfähigkeit von Kosten eine solche, die der Senat anhand der ihm vorliegenden Unterlagen selbst beurteilen kann, zumal unter Berücksichtigung dessen, dass bei der Annahme zutreffender Kostenarten die Entscheidung zur Erforderlichkeit des Ansatzes der Kosten dann weitgehend den genannten Bestimmungen des EG-Rechts zu entnehmen und ein Einschätzungsspielraum der Behörde nur begrenzt eröffnet ist. Der weitere Hinweis, unwirtschaftliche Kosten seien für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte in Ansatz gebracht, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieses Personenkreises bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige, rechtfertigt die Bedenken der Berufung nicht. Der Beklagte geht bei der Stundenvergütung von den jeweils maßgeblichen Vergütungssätzen aus, die sich aus den einschlägigen Tarifverträgen ergeben. An diese Vorgaben ist er - ohne dass ihm eine eigenständige Regelungsbefugnis zukommt - gebunden. Von einem Ansatz unwirtschaftlicher Kosten kann daher nicht gesprochen werden.
54 
Dem weiteren Vorbringen, die Fleischhygiene - RVO verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe, ist nicht zu folgen. Dem liegt die mit der Berufung wiederholt vorgetragene Vorstellung zu Grunde, aus der auch den Wettbewerb in Blick nehmenden Zielsetzung der RL 85/73/EWG folge zwingend, dass dem Betroffenen lediglich die Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchungen auferlegt werden dürften. Dass dies nicht zutrifft, folgt aus der o.a. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Nicht zutreffend ist auch der Hinweis der Berufung, es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise. Ob hier überhaupt Raum für die Ausübung von Ermessen verbleibt, ist zweifelhaft. Jedenfalls wird der „Wert der Leistung“ hier bezüglich des geltend gemachten Gesichtspunkts der Äquivalenz nicht außer Acht gelassen. Das Äquivalenzprinzip als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besagt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen kommunaler bzw. staatlicher Leistung und erhobener Gegenleistung bestehen muss, wobei der Behörde ein Regelungsspielraum eröffnet ist, den sie nur dann verlässt, wenn sich ein grobes Missverhältnis zwischen den Leistungen ergibt (vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 21.10.1994, KStZ 1995, 54, 55 f. m.w.N.). Dafür, dass ein solches Missverhältnis bestehen könnte, ist indes mit der Berufung nichts vorgetragen worden. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte, nimmt man in Blick, dass durch die gebührenpflichtigen Untersuchungen die „Marktfähigkeit“ des geprüften Frischfleisches gesichert wird.
55 
Mit der Berufung ist schließlich die Anregung verbunden, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen nach Art. 234 EG vorzulegen, ob für den Mitgliedstaat oder die ihm nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) die Möglichkeit besteht, vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung eines Gemeinschaftsrechtsaktes von dessen Ausnahmebestimmung zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch zu machen, und ob die Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) rückwirkend von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen Rechtsaktes der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch machen, wenn dieser Rechtsakt entweder während seiner Geltungsdauer überhaupt nicht umgesetzt worden ist oder aber nur eine Teilumsetzung erfahren hat, jedoch eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung des Rechtsaktes weder in Bundes- noch in Landesrecht erfolgt ist. Wie aus den oben angestellten Gründen folgt, stellen sich diese Fragen in dem hier anhängigen Verfahren nicht.
56 
Der Anspruch auf eine Erstattung von Gebührenleistungen, wie er mit der Berufung gleichfalls geltend gemacht ist, scheidet nach dem Gesagten ebenso aus wie der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen.
57 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
58 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

 
23 
Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie noch Gegenstand der Berufung ist, zu Recht abgewiesen.
24 
Denn die Klägerin wird durch den von ihr angefochtenen Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.10.1999 (i. d. Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002) nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25 
Nicht zu folgen ist dem Einwand, dass ein Gebührenbescheid, der sich auf eine gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsgrundlage stützt, nicht anwendbar und daher auch ohne weiteres nichtig sei. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht würde entgegen dem Berufungsvorbringen nicht zur Nichtigkeit des Gebührenbescheids führen, wie der Senat wiederholt entschieden hat (dazu etwa Beschluss vom 10.5.2000 - 2 S 1839/99 und vom 15.11.2002 - 2 S 204/02; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 11.5.2000 - 11 B 26.00 - DÖV 2000, 1004). Zur Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt auch nicht, dass in den Gebührenbescheiden die Gebühr für die Trichinenuntersuchung noch als gesonderte Gebühr ausgewiesen ist. Weder das EG-Recht noch das Landesrecht bestimmen unmittelbar, welchen Inhalt der Gebührenbescheid haben muss. Aus seinem Charakter als Verwaltungsakt ist herzuleiten, dass ihm die mit ihm verbundene „Regelung“ entnommen werden kann (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 35 LVwVfG). Zu ihr gehören - wie bei Abgabenbescheiden sonst auch (vgl. dazu den Rechtsgedanken aus § 157 Abs. 1 Satz 2 AO) - die Angaben zu Abgabenart und Abgabenschuldner sowie die erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. dazu auch Tipke in Tipke/Kruse, AO, FGO, 2004, § 157 AO RdNrn. 5 ff.). Die Feststellung der Abgabengrundlagen erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern mittelbar im Abgabenbescheid und beschwert den Abgabenschuldner nur dann, wenn sie unzutreffend angegeben ist und für den Betroffenen nachteilige Auswirkungen auf das Ergebnis, den verfügenden Teil, hat (vgl. Tipke, a.a.O. RdNr. 20 m.w.N.; ferner P. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., § 37 RdNr. 20 f und 22a). Dies lässt sich hier nicht feststellen. Ungeachtet der rechtlichen Vorfrage, dass die in dem angefochtenen Gebührenbescheid gesondert angesetzte Trichinengebühr rechtskräftig aufgehoben worden ist, folgt aus ihrer Feststellung als Teil der Begründung zur Abgabengrundlage, dass sie auch an der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht teilnimmt und - da sie sich hier auch nicht auf den verfügenden Teil auswirkt - als unrichtige Feststellung der Abgabengrundlage ohne Belang für die formelle Rechtmäßigkeit der Bescheide bleibt. Gleiches gilt für den Einwand, dem Gebührenbescheid fehle es der Darlegung des „Systemwechsels“ bei der Anhebung der Gemeinschaftsgebühr und der mit ihm verbundenen Zuständigkeitsänderung.
26 
Der angefochtene Gebührenbescheid ist auch materiell-rechtlich mit vorrangigem Recht vereinbar.
27 
Mit der Berufung wird die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide bereits wegen des Fehlens von „Transparenz“ geltend gemacht, weil nach vorrangigem EG-Recht Angaben zum „Systemwechsel“ (Gebührenbemessung und Zuständigkeit) ebenso wie solche zur Einheitsgebühr gefordert seien. Dem ist nicht zu folgen. Mit diesem Hinweis wird auf die auch landesrechtlich zu fordernde Bestimmtheit von Abgabenbescheiden abgehoben, die jedenfalls hier nicht mehr zweifelhaft ist, nachdem der Beklagte die Grundlagen für die Gebührenerhebung schriftlich dargelegt hat (dazu P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 34). Die Bestimmtheit kann im Übrigen mit Blick auf etwa bestehende Unklarheiten auch durch Auslegung hergestellt sein, wie sie hier möglich ist (vgl. nur P. Stelkens, a.a.O., § 37 RdNr. 11; RdNr. 31a auch zur Heilungsmöglichkeit im Anfechtungsprozess).
28 
Auch die mit der Berufung geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids infolge seiner vermeintlichen Wesensänderung ist nicht gegeben. Eine solche Änderung kann dann eintreten, wenn Rechtsgrundlage und Sachverhalt eines Bescheides ausgetauscht werden. Die Wesensänderung ist in einem solchen Fall auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der verfügende Teil des Verwaltungsakts unverändert bleibt (vgl. P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 49). Hier haben sich der Gebührengläubiger und auch die rechtliche Grundlage der Gebühr geändert. Beide betreffen indes weder die Abgabenart noch den Bezugsgegenstand (Sachverhalt) der angefochtenen Bescheide. Denn nach wie vor geht es um die Gegenleistung für konkret in Rede stehende und erbrachte „Amtshandlungen“ im Rahmen eines Gebührenschuldverhältnisses (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.1993 - 8 C 33.92 - NVwZ 1994, 903).
29 
Rechtsgrundlage des genannten Bescheids ist die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über rückwirkende Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung - FlHRVO -, veröffentlicht am 26.7.2005, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Rechtsverordnung werden Gebühren nach der Anlage zu dieser Verordnung erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1. Juli 1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Diese werden nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung erhoben und in der Weise festgelegt, dass sie folgende durch die Untersuchung und Kontrollen entstehende Kosten decken: Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle, durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrolle entstehende Verwaltungskosten einschließlich der Sachkosten und Auslagen, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden. Mit diesen Gebühren sind nach Satz 3 der Bestimmung abgegolten auch die mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehende Hygieneüberwachung, Probenahme, Beschlagnahme, Nachuntersuchung, Endbeurteilung und Tagebuchführung, die Untersuchung auf Trichinen, die bakteriologische Fleischuntersuchung sowie die Rückstandsuntersuchung nach dem nationalen Rückstandskontrollplan. Abs. 2 bestimmt, dass für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen nach dem nationalen Rückstandskontrollplan beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der im Anhang Kapitel I Nr. 1 b der Richtlinie 93/118/EG vom 22.12.1993 bzw. in Anhang B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/43/EG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr erhoben wird. Nach Abs. 3 verbleibt es für andere Untersuchungen, Kontrollen und Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in dem vorgenannten Zeitraum bei den Regelungen der Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.71998 (GBl. S, 459) zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.1.2004 (GBl. S. 82). Die Gebührenfestsetzung nach Abs. 1 und Abs. 2 erfolgt nach Abs. 4 der Rechtsverordnung höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der genannten Fleischhygieneverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätten.
30 
Die Rechtsverordnung stützt sich ihrerseits auf die §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -. Danach werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt. Nach Art. 17 Abs. 5 des zuletzt genannten Gesetzes tritt Artikel 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft.
31 
Auf diese Bestimmungen ist hier entgegen der Ansicht der Berufung auch maßgeblich abzustellen. Denn nach Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts bleibt die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO - (nur) so lange in Kraft, bis die Landratsämter und Stadtkreise eine Neuregelung getroffen haben. Eine solche Neuregelung ist hier aber durch die angeführte Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt.
32 
Dass es - wie die Berufung geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl. I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 . m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen (konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Berufung behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der „Feyrer-Entscheidung“ des EuGH (Urteil vom 9.9.1999, NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies mit in der Berufungsverhandlung vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend.
33 
(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s. deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.
34 
(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr, zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit „ausgeblendet worden“. Es sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.
35 
(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine „betriebsbezogene Anhebung“ nach der Bestimmung der Nr. 4a Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht „kumulativ“ auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998 und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde. Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - „deswegen“ eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.
36 
(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land- und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).
37 
(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die „kostendeckende“ Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V. mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.
38 
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3 B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum 1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom 20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs. 4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre, nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom 25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine sog. echte Rückwirkung in Rede stehe( Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).
39 
Ferner begegnet die mit dem „Systemwechsel“ verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.
40 
(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.
41 
Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies lediglich „lapidar“ festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987, 1481).
42 
Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810) angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1 festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen , dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat, der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL 85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.
43 
Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98; vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung „ex tunc“ von Anfang an, sondern „mit Wirkung „ex nunc“ außer Kraft getreten mit der Folge, dass die Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488, m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen) Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).
44 
Auch der mit der Berufung gerügte „Systemwechsel“ - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr. 4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch „Rechtssatz“ zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen „Systemwechsel“ dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren von der „betriebsbezogenen“ zur „kostendeckenden“ Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt, dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein „Eingriff“ in dieses Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.
45 
Dass die Gebührenregelungen der Rechtsverordnung des Beklagten deshalb rechtswidrig sein könnten, weil - wie mit der Berufung ferner geltend gemacht ist - der Mitgliedstaat der „Notifizierungspflicht“ aus Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/ /EG nicht nachkomme, ist nicht erkennbar. Die Bestimmung normiert eine objektive Rechtsverpflichtung, die weder mit Blick auf Art. 249 EG noch mit Blick auf die damit verbundene Zielsetzung zugleich auch dem subjektiven Schutz des einzelnen Gebührenschuldners dient. Letzteres ist zwar nicht nur bei einer ausdrücklichen normativen Regelung des Drittschutzes, sondern auch dann anzunehmen, wenn die Richtlinie ein bestimmtes mitgliedschaftliches Verhalten regelt, das den Interessen einzelner förderlich ist und sie begünstigt (EuGH, Urteil vom Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325, 3356 = EuZW 1994, 195, 196 - Facini Dori). Die Pflicht zur regelmäßigen Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühr hat indes den Einzelnen nicht im Blick, sondern bleibt Vollzugskontrolle, die allenfalls mittelbar förderlich für den Gebührenschuldner sein könnte. Auch ist das von der Richtlinie geforderte mitgliedschaftliche Verhalten hier ausdrücklich auf die Kommission ausgerichtet („bipolar“) und begründet ersichtlich auch nur ihr gegenüber eine rechtliche Verpflichtung, aus der nicht ohne Weiteres die Drittbegünstigung herzuleiten ist. Auch die im Zusammenhang damit geltend gemachte Verletzung von Art. 249 EG führt nicht zu einer über die bereits oben angesprochene Frage nach der Umsetzung hinausgehenden, eine Begünstigung des Einzelnen umfassenden Bedeutung.
46 
Auch die Höhe der auf der Grundlage der Rechtsverordnung des Beklagten geforderten Gebühren ist mit Blick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
47 
Dem mit der Berufung erhobenen, auch auf die Gebührenhöhe zielenden Einwand, der Grundsatz der Einheitsgebühr sei nicht beachtet, da die Trichinenuntersuchungskosten als allgemeine Anhebung hinzugerechnet seien und dies materiell-rechtlich die unzulässige Erhebung einer gesonderten Gebühr darstelle, ist nicht zu folgen. Wie insbesondere der Bezug auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG in § 1 Abs. 1 der Rechtsverordnung verdeutlicht, werden mit den Gebühren in der Anlage zur Rechtsverordnung ausschließlich „kostendeckende“ Gebühren festgesetzt. Die dabei für die Untersuchung von Schweinefleisch angesetzte Gebühr ist eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind. Dass das „Hinzuaddieren“ EG-rechtlich unbedenklich ist, folgt - wie dargelegt - aus dem o.a. Gesichtspunkt der Kostendeckung, und - technisch - bereits aus der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24.1.1989 (BAnz. v. 22.2.1989, S. 901) - im Folgenden: Protokollerklärung 89 - (dort die FN 1 und 3). Der Ausgangspunkt der Erwägung der Berufung, aus den europarechtlichen Vorgaben und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass ein solcher „Rechenvorgang“ auch schon deshalb nicht zulässig sei, weil lediglich die in der RL 85/43/EWG vorgesehene Gemeinschaftsgebühr festgesetzt werden dürfe, ist wie dargelegt nicht zutreffend und ist auch entgegen dem Berufungsvortrag weder aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 (3 BN 5.01, n.v.) noch aus der o.a. „Feyrer“-Entscheidung des EuGH herzuleiten.
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Im Übrigen lässt sich weder feststellen, dass unzulässigerweise Kosten in Ansatz gekommen sind, noch, dass die Kostendeckungsgrenze überschritten ist. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben zurückzugreifen (vgl. den Rechtsgedanken in § 8 LGebG; ferner BVerwGE 102, 39, Urteil vom 27.4.2000, DÖV 2001, 30).Ein Rückgriff auf einen von diesen abweichenden “nationalen“ Kostendeckungsgrundsatz, wie er in der mündlichen Verhandlung angedeutet worden ist, scheidet daher aus. Die Frage, ob eine Gesamtkostendeckung im Rahmen der Fleischhygieneuntersuchungen zulässig ist, ist demnach in erster Linie anhand der Bestimmungen der o.a. Richtlinien zu beantworten. Wie bereits dargelegt, ist nach der RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EWG nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) der Mitgliedstaat bzw. die von ihm für zuständig erklärte kommunale Behörde berechtigt, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten umfassen. An dieser Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 30.5.2002 - C-284/00 und C-288/00 „Stratmann“ u.a.(DVBl. 2002,1108 ) festgehalten. Unter Tz. 54 ist darauf abgehoben, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 85/73 und Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 sowie nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben können, sofern dieser Betrag die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die dann getroffene Feststellung (Tz. 55), keine dieser Bestimmungen gestatte jedoch die Erhebung einer spezifischen Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr, um bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen Fällen stattfinden, ist entgegen der Ansicht der Berufung keine Einschränkung der Höhe nach, sondern eine solche der Art nach: Sowohl aus dem Anhang der Entscheidung 88/408 als auch aus Kapitel I Nummer 4 Buchstaben a und b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung ergebe sich vielmehr, dass jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken müsse (Tz. 56).
49 
Die so bestimmte Kostendeckungsgrenze wird hier nicht deshalb überschritten, weil - so die Ansicht der Berufung - mit der Einbeziehung von Verwaltungspersonalkosten nicht ansatzfähige Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt worden seien. Welche Kosten bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen und daher ansatzfähig sind, richtet sich - wie die Kostendeckung dem Grunde nach - nach den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (dazu § 8 LGebG). Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG werden die Gebühren in einer Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern einschließlich Sozialabgaben sowie Verwaltungskosten zu tragen hat. Sie umfassen auch die diesem Bereich zuzuordnenden Personalkosten, wie sich aus der o.a. Protokollerklärung zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.1.1989 (BAnz. 1989, 901) herleiten lässt. Ungeachtet der Frage nach deren rechtlicher Tragweite, die sich mit Blick darauf stellt, dass die genannte Entscheidung durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. Nr. L 340, S. 15) aufgehoben worden ist, ist mit der Berufung davon auszugehen, dass die Protokollerklärung die Vorstellungen der beteiligten Gemeinschaftsorgane widerspiegelt, welcher Aufwand bei der Untersuchung dem Grunde nach in Betracht kommt. Als „Rahmenbedingungen“ für eine Bemessung der Gebührenhöhe (so die Einleitung zur Protokollerklärung, a.a.O.) ist ihr entgegen der Ansicht der Berufung allerdings kein Verbot zu entnehmen, tatsächlich entstehende Kosten nicht in Ansatz zu bringen, die zu einer höheren als der pauschal festgelegten Gemeinschaftsgebühr führen. Nach den unter I. festgelegten allgemeinen Grundsätzen der Erklärung werden Untersuchungszeit, Zerlegungsvorgang, Verwaltungskosten und Kosten der Rückstandsuntersuchung und bei der unter II. angeführten „Methode“ die Personalkosten angeführt. Zu den letzteren gehören ausdrücklich „die gesamten Kosten für das Untersuchungs- und Verwaltungspersonal“. Der weiterhin gerügte Ansatz eines „Risikozuschlags“ betrifft Gebührenzeiträume, die hier nicht in Rede stehen. Ohne dass es deshalb darauf ankäme, spricht vieles dafür, diesen für die erwartete tarifvertraglich bedingte Nachzahlung angesetzten Kosten der ansatzfähigen Vergütung zuzuordnen, was gleichfalls der auch mit der Berufung für zutreffend gehaltenen Protokollerklärung nicht widersprechen dürfte.
50 
Dass im Übrigen ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten statt den in der Protokollerklärung vorgesehenen 8 Minuten zu Grunde gelegt ist (Nr. 2.3.2 der Kalkulation), ist nicht für sich bereits Grund für die Annahme eines unzulässigen Kostenansatzes. Der Beklagte hat den tatsächlichen Zeitaufwand für die Untersuchung von Rindern festgehalten. Eine strikte Bindung an die Vorgaben der Protokollerklärung ist nach dem oben Gesagten nicht gegeben, ungeachtet des weiteren Umstandes, dass insoweit eine uneingeschränkte Anwendung schon mit Blick auf die im Jahre 1988 als Rahmenbedingung angelegten Grundsätze der Protokollerklärung ausscheidet. Entscheidend ist indes, dass die Zeitangabe für sich nicht hinreichend aussagekräftig ist, sie vielmehr sowohl im Zusammenhang mit der Anzahl der an der Untersuchung beteiligten Tierärzte und Fleischkontrolleure als auch im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf zu werten ist. Dass insoweit ein „kostenträchtiges“ Missverhältnis besteht, wird mit der Berufung nicht aufgezeigt.
51 
Auch die Rüge, es fehle bei der Gebührenkalkulation die Darlegung des Zusammenhangs zwischen Kosten und der Fleischhygieneuntersuchung, ist nicht berechtigt. Dass es um Kosten gehen muss, die der Untersuchung von Fleisch zugeordnet werden können, folgt aus der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/43/EWG ausgesprochenen Bindung an die „tatsächlichen Untersuchungskosten“, wie sie im Übrigen auch die o.a. Nr. 4 der Anlage benennt. Für die geforderte Zuordnung kann durchaus auch auf die o.a. Protokollerklärung zurückgegriffen werden, die die gemeinschaftsrechtliche „Vorstellung“ des für den Untersuchungsvorgang Erforderlichen umschreibt. Sie verdeutlicht zugleich aber auch, dass die Zuordnung zur Untersuchung im engeren, technischen Sinn nicht gemeint ist, wie dies mit der Berufung geltend gemacht ist. Dieser weitere Zusammenhang besteht hier für die angesetzte Verwaltungspersonalstelle. Der in der Kalkulation erfolgte Hinweis auf die „VwV-Kostenfestlegung“ v. 20.12.2000 ist die „Inanspruchnahme“ gesicherter Erkenntnisse über die Ansatzfähigkeit und den erforderlichen Umfang von Personalkosten, deren Zuordnung zur Fleischhygieneuntersuchung im Gebiet des Beklagten sich auch aus den dem Senat vorliegenden Akten und deren Umfang erschließen. Anders als dies dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 26.8.2004 (12 A 10767/04.OVG - dort UA. S. 11) zu entnehmen ist, auf das sich die Berufung bezieht, geht es hier nicht um lediglich allgemeinen Verwaltungsaufwand (Kosten der Aufsichtsbehörde), bei dem - anders als im Falle des Beklagten - ein Zusammenhang mit der Fleischhygieneuntersuchung gerade fehlt. Dass ein „Hinzuaddieren“ der danach zulässig angesetzten Verwaltungskosten nicht - wie die Berufung meint - zur Festlegung einer Sondergebühr führt, sondern der Berechnung der Gebührenhöhe zuzuordnen ist, ist oben in anderem Zusammenhang bereits dargelegt.
52 
Es fehlt entgegen dem Vorbringen der Berufung auch nicht an einer hinreichenden Darlegung der Bemessungsgrundlagen. Die Gebührenkalkulation weist die Kalkulationsgrundlagen aus, was ausreichend ist und - da ein Rückgriff auf den Aktenbestand des Beklagten eröffnet ist - auch eine hinreichende Nachvollziehbarkeit gewährleistet. Insbesondere scheitert auch eine Nachprüfbarkeit der mit der Berufung gerügten Ansätze für vollzeittätige Fleischkontrolleure nicht an dem mit dem Rechtsmittel vorgetragenen Umstand, für diesen Personenkreis gelte der „Tarifvertrag Ang aöS“ nicht. Der Beklagte hat dazu nachvollziehbar vorgetragen, dass er in einem ersten Rechenschritt eine Umrechnung der Untersuchungskosten hinsichtlich des Personals auf die einzelnen Tierarten vorgenommen und sich dabei auf eine Vorgabe des Ministeriums Ländlicher Raum Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995 gestützt hat. Orientiert hat sich der Beklagte an den EG-rechtlich vorgegebenen Mindestuntersuchungszeiten, um so ein sachgerechtes Verhältnis der Gebührenansätze je Tierart zu erreichen. Damit ist auch der wenig konkrete Einwand der Berufung, der Bedarf an Untersuchungspersonal werde bestritten, entkräftet.
53 
Er steht im Zusammenhang mit dem Berufungsvorbringen, es fehle an der gebotenen Erforderlichkeit der angesetzten Kosten. Insbesondere seien unwirtschaftliche Kosten auszuscheiden. Dem Antrag, hierzu ein Sachverständigengutachten einzuholen, muss nicht durch Beweisaufnahme nachgegangen werden. Er stellt formal eine „Beweisanregung“ dar. Es bestehen bereits Bedenken, ob dieser „Antrag“ dem Gebot hinreichender Bestimmtheit des Beweisthemas genügt, oder ob die mangelnde Bestimmtheit hier nicht bereits - wie regelmäßig - kennzeichnend ist für einen Beweisermittlungsantrag (vgl. BVerwGE 75, 6 ff.). Ungeachtet dessen ist die Frage nach der Ansatzfähigkeit von Kosten eine solche, die der Senat anhand der ihm vorliegenden Unterlagen selbst beurteilen kann, zumal unter Berücksichtigung dessen, dass bei der Annahme zutreffender Kostenarten die Entscheidung zur Erforderlichkeit des Ansatzes der Kosten dann weitgehend den genannten Bestimmungen des EG-Rechts zu entnehmen und ein Einschätzungsspielraum der Behörde nur begrenzt eröffnet ist. Der weitere Hinweis, unwirtschaftliche Kosten seien für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte in Ansatz gebracht, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieses Personenkreises bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige, rechtfertigt die Bedenken der Berufung nicht. Der Beklagte geht bei der Stundenvergütung von den jeweils maßgeblichen Vergütungssätzen aus, die sich aus den einschlägigen Tarifverträgen ergeben. An diese Vorgaben ist er - ohne dass ihm eine eigenständige Regelungsbefugnis zukommt - gebunden. Von einem Ansatz unwirtschaftlicher Kosten kann daher nicht gesprochen werden.
54 
Dem weiteren Vorbringen, die Fleischhygiene - RVO verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe, ist nicht zu folgen. Dem liegt die mit der Berufung wiederholt vorgetragene Vorstellung zu Grunde, aus der auch den Wettbewerb in Blick nehmenden Zielsetzung der RL 85/73/EWG folge zwingend, dass dem Betroffenen lediglich die Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchungen auferlegt werden dürften. Dass dies nicht zutrifft, folgt aus der o.a. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Nicht zutreffend ist auch der Hinweis der Berufung, es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der „Wert der Leistung für den Gebührenschuldner“ in Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise. Ob hier überhaupt Raum für die Ausübung von Ermessen verbleibt, ist zweifelhaft. Jedenfalls wird der „Wert der Leistung“ hier bezüglich des geltend gemachten Gesichtspunkts der Äquivalenz nicht außer Acht gelassen. Das Äquivalenzprinzip als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besagt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen kommunaler bzw. staatlicher Leistung und erhobener Gegenleistung bestehen muss, wobei der Behörde ein Regelungsspielraum eröffnet ist, den sie nur dann verlässt, wenn sich ein grobes Missverhältnis zwischen den Leistungen ergibt (vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 21.10.1994, KStZ 1995, 54, 55 f. m.w.N.). Dafür, dass ein solches Missverhältnis bestehen könnte, ist indes mit der Berufung nichts vorgetragen worden. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte, nimmt man in Blick, dass durch die gebührenpflichtigen Untersuchungen die „Marktfähigkeit“ des geprüften Frischfleisches gesichert wird.
55 
Mit der Berufung ist schließlich die Anregung verbunden, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen nach Art. 234 EG vorzulegen, ob für den Mitgliedstaat oder die ihm nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) die Möglichkeit besteht, vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung eines Gemeinschaftsrechtsaktes von dessen Ausnahmebestimmung zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch zu machen, und ob die Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) rückwirkend von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen Rechtsaktes der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch machen, wenn dieser Rechtsakt entweder während seiner Geltungsdauer überhaupt nicht umgesetzt worden ist oder aber nur eine Teilumsetzung erfahren hat, jedoch eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung des Rechtsaktes weder in Bundes- noch in Landesrecht erfolgt ist. Wie aus den oben angestellten Gründen folgt, stellen sich diese Fragen in dem hier anhängigen Verfahren nicht.
56 
Der Anspruch auf eine Erstattung von Gebührenleistungen, wie er mit der Berufung gleichfalls geltend gemacht ist, scheidet nach dem Gesagten ebenso aus wie der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen.
57 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
58 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Sonstige Literatur

 
59 
Rechtsmittelbelehrung:
60 
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
61 
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
62 
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
63 
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
64 
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
65 
Beschluss vom 30. März 2006
66 
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 88.972,34 EUR festgesetzt (§§ 72, 52 Abs. 2 GKG).
67 
Gründe:
68 
Auszugehen ist von dem Berufungsantrag der Klägerin, der ausgerichtet ist auf 1. die Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide, soweit mit ihnen ein 296.792,90 DM (= 151.747,80) Euro übersteigender Betrag festgesetzt ist, 2. auf Rückzahlung in Höhe von DM 226.168,71 (= 115.638,22 Euro) und 3. auf Zins in Höhe von 5 % über dem Basissatz aus dem Rückzahlungsbetrag. Der Anspruch auf Rückzahlung ist - anders als VG dies vertritt - nicht eigenständig zu bewerten (vgl. § 5 ZPO), daher bei der Streitwertfestsetzung ohne Belang (vgl. u.a. BayVGH , Beschl. v. 18.3.1998, NVwZ-RR 1998, 788); Gleiches gilt für den geltend gemachten Zinsanspruch, der nach § 4 ZPO bei der Festsetzung des Streitwerts unberücksichtigt bleibt. Dementsprechend ist Berechnungsgrundlage (nicht im Streit sind Rückstandsuntersuchungsgebühr und Gebühr für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten) die Gesamtforderung (252.406,17 + 243.761,97 = 496.168,14 DM) abzüglich Trichinengebühren (12.882,67 + 12.477,80 = 25.360,47 DM), mithin 470.807,67 DM, dieser abzüglich des „anerkannten“ Betrags i.H.v. 296.792,90 DM, mithin der Betrag von 174.014,77 DM (= Euro 88.972,34).
69 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 139 Teilnichtigkeit

Ist ein Teil eines Rechtsgeschäfts nichtig, so ist das ganze Rechtsgeschäft nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass es auch ohne den nichtigen Teil vorgenommen sein würde.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.