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| | Die Klage ist zulässig und begründet. |
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| | Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.08.2006, 13.09.2007 und 23.09.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24.03.2011 sind, soweit sie die Klägerin anficht, rechtswidrig und verletzen die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 in ihren Rechten. Die Rechnungen oder Gutschriften genannten Umlagebescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2009 können keinen Bestand haben, weil sie auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. |
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| | Die für die Entscheidung des Gerichts maßgeblichen Zeitpunkte zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind für die Umlagebescheide die den einschlägigen Beschlüssen über den Wirtschaftsplan mit Festsetzung der jährlichen Grundlast (26.10.2004 für den Wasserbezug 2005, 08.11.2005 für den Wasserbezug 2006 und 11.11.2008 für den Wasserbezug 2009) folgenden Beschlüsse der Verbandsversammlung über den jeweiligen Jahresabschluss sowie dessen Prüfung, da nach §§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7, 14 und 16 Abs. 5 VS die konkrete Bestimmung des Umlagemaßstabs mit den Beschlüssen der Verbandsversammlung abgeschlossen war. Die Prüfberichte für die einschlägigen Jahresabschlüsse datieren vom 30.06.2006, 15.06.2007 und 31.05.2010. Damit war festgelegt, nach welchen rechtlichen Maßstäben und Finanzdaten sich die danach erlassenen Umlagebescheide richten mussten. |
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| | Die Klägerin ist aktiv legitimiert. |
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| | Die Klägerin als nach § 168 UmwG ausgegliedertes und privatisiertes Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung ist im Ergebnis rechtlich unbedenklich zum 01.01.2003 Verbandsmitglied des Beklagten geworden. Die gleichzeitige Ausgliederung von mehreren Eigenbetrieben verschiedener Kommunen und Umwandlung in ein privates Unternehmen wie hier ist zulässig (vgl. mit überzeugenden Argumenten Perlitt in Semler/Stengel, Umwandlungsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 168 Rn. 22 ff.; sowie Fabry/Augsten, Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl. 2011, Teil 3 Rn. 12 ff., a.A. Schmidt in Lutter, UmwG, 4. Aufl. 2009, § 168 Rn. 9). Der Beklagte und die Rechtsaufsichtsbehörde haben die Aufnahme der Klägerin als Verbandsmitglied anstelle der betreffenden Städte gemäß § 2 Abs. 2, § 7 und § 23 Abs. 3 GKZ zulassen können (vgl. Kuchler, VBlBW 2010, 343 ff.). Bundes- und Landesrecht stand der Ausgliederung nicht entgegen. Die gewählte Rechtsform der GmbH & Co. KG ist für die Privatisierung von Eigenbetreiben geeignet (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 103 Rn. 25; Fabry/Augsten, a.a.O., Teil 3 Rn. 15; Ade u.a., Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2011, Rn. 981). Vom Ministerium für Umwelt und Verkehr und dem Innenministerium Baden-Württemberg sowie den Gemeindeverbänden wird diese Rechtsform in einem aktuell über die Internetseite des Innenministeriums erhältlichen „Leitfaden Kooperationen und Fusionen in der Wasserversorgung“ (S. 27 f.) empfohlen. Die landesrechtlichen Vorgaben für die Privatisierung sind eingehalten. Insbesondere haben sich die Städte einen angemessenen Einfluss in der geschäftsführenden GmbH, hier sogar bestimmenden Einfluss, durch ihre Vertreter in Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung im Sinne von § 103 Abs. 1 Nr. 3 GemO gesichert. Die Städte haben sich auch selbst im Gesellschaftsvertrag der geschäftsführenden GmbH vom 24.07.2003 die Rechte und Befugnisse nach § 54 HGrG eingeräumt. |
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| | Die Klage hat Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide auf nichtigen Satzungsbestimmungen beruhen. § 16 VS ist insgesamt rechtswidrig und damit nichtig. |
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| | Zunächst bestehen die rechtlichen Bedenken hinsichtlich § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS („Die Umlage ist mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen.“). Die Bestimmung verstößt gegen den Vorbehalt der Satzung nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ und gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ. |
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| | Allerdings kann die Klägerin mit dem Argument, die Satzungsbestimmung verstoße auch gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nach § 50 Abs. 2 WHG (in der am 01.03.2010 in Kraft getretenen Fassung) und § 43 Abs. 1 WG, nicht überzeugen. Zu den maßgeblichen Zeitpunkten für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide galt das Wasserhaushaltsgesetz noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.08.2002 (BGBl. I S. 3245). Der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung war damals als Regelungsauftrag an die Länder in § 1 a Abs. 3 WHG enthalten. Im Land Baden-Württemberg gilt der Grundsatz nach § 43 Abs. 1 WG seit dem Änderungsgesetz 1995. Er richtet sich jedoch nur an die örtlichen Träger der Wasserversorgung. An die Träger der Fernwasserversorgung kann sich die Forderung schon begrifflich nicht richten. Die Fernwasserversorgung wird systematisch in § 43 Abs. 1 Satz 3 WG für die Fälle angesprochen, in denen die ortsnahe Wasserversorgung nicht ausreicht. Ob eine Versorgung mit Wasser aus ortsfernen Gebieten in Anspruch genommen werden kann und muss, ist vom örtlichen Träger zu prüfen. Die Aufgabe des Trägers, von dem dann das Trinkwasser bezogen wird, ist gerade die ortsferne Wassergewinnung und Verteilung. Im Übrigen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass die am 01.01.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem zweiten Halbsatz des Satzes 3 unberührt bleiben. Für alte Bezugsrechte wie im vorliegenden Fall gilt die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG schon deswegen nicht. |
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| | § 16 VS Abs. 2 Satz 2 VS verstößt aber gegen die Norm des § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach der die Satzung eines Zweckverbandes den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs - insbesondere durch eine Umlage nach § 19 Abs. 1 GKZ - beizutragen haben, bestimmen muss. Zwar muss die Satzung die Berechnungsgrundlagen der Umlage nicht erschöpfend regeln, aber jedenfalls eine Regelung wie hier, die nicht erkennen lässt, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmen, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erweckt, ist unzulässig (vgl. BayVGH, Urteil vom 09.11.1994 - 4 B 94.769 -, juris). |
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| | Die Verbandsversammlung kann, weil ihr in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast gemacht werden, faktisch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibt, durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie hat dies auch getan und legt die Grundlast ständig so hoch fest, dass Verbandsmitglieder - jedenfalls die Klägerin - eine Festkosten- und Betriebskostenumlage unabhängig von ihrer Wasserabnahme beim Beklagten (abgesehen von einem geringen Abschlag für Ersparnis bei Minderbezug) zahlen. Die „Grundlast“ wird als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt und nicht aus Daten des Wirtschaftsplans nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Es ist auch nicht möglich, aus dem systematischen Zusammenhang des § 16 VS eine einschränkende Auslegung des § 16 Abs. 2 Satz 2 derart zu folgern, dass die Grundlast nur so hoch bestimmt werden kann, dass für jedes Verbandsmitglied noch ein Anteil einer tatsächlich nach der bezogenen Wassermenge bemessenen Umlage erhalten bleibt. Denn das löst das Problem einer mangelnden Bestimmung darüber nicht, was die Grundlast ist und wie sie zu verteilen ist. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, sind die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten diskutierten konkreten Fragen, wie viele Verbandsmitglieder wie die Klägerin Mühe haben, den Mindestbezug an Wasser abzunehmen und in welchem Ausmaß die Festsetzung einer Grundlast sich in unterschiedlichen Wasserpreisen auswirkt, ohne Belang. |
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| | Unabhängig davon sind die Satzungsbestimmung zur Grundlast und die Bestimmung der Grundlast im Wirtschaftsplan für die Jahre 2005, 2006 und 2009 auch wegen Verstoß gegen materielle Vorgaben des Gesetzes unzulässig. |
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| | § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ schreibt vor, die Umlage so zu bemessen, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird. Mit dieser Vorschrift wird ein rechtlicher Rahmen bestimmt, innerhalb dessen ein Zweckverband seine Finanzierung regeln kann. Die Grenzen der Angemessenheit der Verbandsumlage werden hier u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Äquivalenzprinzip sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64.87 -, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 und juris) und spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletzt mit seiner seit 01.01.1995 formell geltenden Satzungsregelung diese Grenzen. |
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| | Der Beklagte bindet diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt wurden, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebelt“. Die Satzungsbestimmung betrifft alle Verbandsmitglieder, die angesichts hoher angemeldeter Bezugsrechte diese aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssen und z.B. andere günstige Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung deshalb faktisch nicht nutzen können. Diese Verbandsmitglieder, die örtliche Träger der Wasserversorgung sind, haben gleichwohl ihre örtlichen Wassernetze nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu betreiben (§ 43 Abs. 2 Satz 1 WG) und Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 43 Abs. 3 Satz 2 WG). Die dafür aufzuwendenden Mittel müssen den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirken. Unter dem wirtschaftlichen Druck eines zur Bezugspflicht gewendeten Bezugsrechts lohnen sich gesetzlich gewünschte Erhaltungsaufwendungen in das örtliche Wasserversorgungsnetz tendenziell also nicht mehr. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirkt (vgl. BVerwG a.a.O.), oder nur deswegen nicht bewirkt, weil sich Verbandsmitglieder mit den aus der Anmeldung ihres Bezugsrechts ergebenden wirtschaftlichen Zwängen abfinden. |
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| | Der Beklagte betont zwar im Grundsatz zu Recht, dass die „Eigenverantwortung“ der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder im Rahmen der Solidargemeinschaft des Zweckverbands sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich sind. Die betroffenen Kommunen können sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet sind, können ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende hohe ständige Lasten des Zweckverbands überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen hat die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen darf. |
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| | Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, ist aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen wird. Die Kammer sieht diese Grenze im vorliegenden Fall bei der Satzungsregelung der Verbandsumlage überschritten; hier liegt eine im Sinne des Rechtsstaatsgebots angemessene Lastenverteilung nicht mehr vor. |
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| | Dies gilt hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet wird. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab verteilt auch deswegen den Aufwand auf die Verbandsmitglieder unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser (§ 50 Abs. 3 Satz 1 WHG n.F., § 1 a Abs. 2 WHG a.F., § 3 a Abs. 7 Satz 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG n.F., § 43 b WG a.F.), der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richtet (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 50 Rn. 34: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 3 a Rn. 54 und 61, Vor § 17a - 17 n Rn. 37, § 43 Rn. 61 f.), nicht hinreichend beachtet. Ebenso ist auf die allerdings erst seit 2010 bindende europarechtliche Anforderung der EU-Wasserrahmenrichtlinie hinzuweisen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für den Benutzer darzustellen habe, Wasserressourcen effizient zu nutzen (Art. 9 Richtlinie 2000/60/EG, dazu Rumm/von Keitz/Schmalholz, Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Aufl., Kapitel 5.3.6). Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordert einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhängt. Nur ein solcher Maßstab fördert den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser. |
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| | Soweit der Beklagte im Prozess das Problem angesprochen hat, dass die Grenzen des Wassersparens bald erreicht sein werden, soll die öffentliche Wasserversorgung - nicht nur die Anlagen des Beklagten - in einem funktionsfähigen Zustand erhalten werden, hat das beim vorliegenden Sach- und Streitstand keine Auswirkungen. Das geltende Recht ist zu beachten und ein Notstand beim Beklagten, der den Ausfall oder die Beschädigung von Verbandsanlagen befürchten lässt, wenn § 16 VS nicht mehr so gilt, wie ihn der Beklagte anwendet, nicht dargelegt. Der nach Angaben des Beklagten zum Erhalt seines Fernwassernetzes nötige ständige Durchfluss von 20 % seiner Kapazität ist wohl noch gewährleistet. |
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| | Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasst § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden kann, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt. Das Gericht kann nicht mit der Annahme einer Teilnichtigkeit faktisch eine Umlageregelung anstelle des dafür berufenen Satzungsgebers treffen. |
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| | Die angefochtenen Bescheide sind deshalb zumindest im Umfang des Klageantrags rechtswidrig. |
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| | Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der Nichtigkeit der Satzung des Beklagten hinsichtlich der Verbandsumlage die Beantwortung von Rechtsfragen erfordert, die in der Rechtsprechung noch ungeklärt sind und damit grundsätzliche Bedeutung haben. |
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