Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 10. Mai 2010 - 13 S 2825/09

§ 21 Abs. 3 und § 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 27. Juli 1992 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Juli 2007 werden für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen Bestimmungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin. Er ist Inhaber eines Steinmetzbetriebs in N. und seit 1993 auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin für die Errichtung von Grabmalen gemäß § 7 der Friedhofssatzung zugelassen. Nach seinen Angaben besteht seine Tätigkeit als Steinmetz zu 90 % in der Anfertigung und Errichtung von Grabmalen. Seinen Kundenkreis hat er im Wesentlichen in einem Umkreis von 10 bis 15 km um seinen Standort herum. Er sieht sich durch die Neuregelungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in seinen beruflichen Bestrebungen gehindert. Durch Beschluss vom 5. Juli 2007 änderte der Stadtrat der Antragsgegnerin die Friedhofssatzung vom 27. Juli 1992 durch ergänzende Bestimmungen. Die Regelung trat am 16. Juli 2007 in Kraft. Nach der Ergänzung zu § 21 Abs. 3 dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind. Nach dem neu eingefügten § 24 Abs. 5 sind jedem Antrag auf Genehmigung nach den Absätzen 1 bis 4 Nachweise über die Produktionsbedingungen beizufügen. Sie sind danach Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit.

In der Begründung der Beschlussvorlage für die Änderung in der Sitzung vom 5. Juli 2007 heißt es insoweit, dem Münchener Beispiel folgend sollten nunmehr durch diese Satzungsänderung nur noch Grabmale erlaubt sein, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind. Rund 2/3 aller Natursteine in Deutschland kämen aus Indien. Es werde geschätzt, dass 150.000 Kinder in indischen Steinbrüchen arbeiteten, obwohl die Arbeit von Kindern unter 16 Jahren nach indischem Gesetz verboten sei. Deshalb seien die meisten Kinder illegal beschäftigt, oft lebe sogar die ganze Familie in Schuldknechtschaft. Für weitere außereuropäische Länder (wie China oder Brasilien) gebe es bisher keine gesicherten Erkenntnisse, jedoch könne auch in den dortigen Steinbrüchen Kinderarbeit nicht ausgeschlossen werden. Mittlerweile gebe es auch für Grabsteine ein unabhängiges, qualifiziertes Zertifikat, das die Einhaltung sozialer Mindeststandards, insbesondere den Nichtgebrauch von Kinderarbeit für die gesamte Wertschöpfungskette testiere. Es könne also von den Steinmetzen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ein entsprechender Nachweis verlangt werden. Neben dem derzeit einzigen auf dem Markt befindlichen Gütezeichen "Xertifix" für Natursteine ohne Kinderarbeit würden dabei andere unabhängige und gleichwertige Gütesiegel bzw. Nachweise im Genehmigungsverfahren akzeptiert.

Der Vorlage waren Formulare als Anlage 2 beigefügt, die die Nachweisalternativen enthalten. Danach ist es bis zum 31. Dezember 2008 möglich, nachgewiesene Altbestände zu verwenden, wenn die Firma verbindlich erklärt und nachweist, dass sie aktive und zielführende Maßnahmen zum Ausstieg aus der ausbeuterischen Kinderarbeit eingeleitet hat.

Mit bei Gericht am 15. Juli 2008 eingegangenem Schriftsatz hat der Antragsteller insoweit die Normenkontrolle beantragt. Er macht geltend, er sei gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da er unmittelbar durch die Normen in seinen Rechten betroffen sei; die Friedhofssatzung umfasse nicht nur das Verhältnis zwischen Nutzern und der Friedhofsverwaltung, sondern beinhalte ausdrücklich auch Regelungen bezüglich der auf dem Friedhof tätigen Gewerbetreibenden wie den Steinmetzen. Das Antragserfordernis in § 24 Abs. 5 entsprechend dem vorgesehenen Antragsformular mit den geforderten Nachweisen treffe vorwiegend den jeweiligen Steinmetz, der das Grabmal errichten solle, und nicht nur den Grabnutzungsberechtigten. Er sei jedenfalls im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Grundrechtseingriffen mittelbar-faktisch in rechtserheblicher Weise berührt. Die Friedhofssatzung habe insoweit unmittelbar berufsregelnden Charakter. Darin liege zugleich ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Das Eigentumsrecht sei durch die Übergangsregelung betroffen, soweit diese eine Verwendung der Altbestände ab dem 1. Januar 2009 ausschließe.

Die Satzungsregelung verstoße gegen höherrangiges Recht und sei deshalb unwirksam. Die allgemeine Satzungsbefugnis der Gemeinden nach § 24 Abs. 1 GemO reiche für den Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Es fehle schon an einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, da es ersichtlich um die Abwehr von Gefahren von Kinderarbeit in anderen Staaten gehe. So sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Kompetenz der Gemeinden zur Befassung mit der Forderung nach atomwaffenfreien Zonen sowie die Kompetenz zu Regelungen von Fernwärmesatzungen mit Klimaschutz als einzigem Regelungszweck verneint worden. Es lägen vorliegend auch keine Bezüge zu örtlichen Besonderheiten in einem überschaubaren lokalen Bereich vor. Auf nationaler Ebene sei nämlich die Umsetzung der ILO-Konvention 182 gegen Kinderarbeit durch das Ratifizierungsgesetz geregelt. Der Bundesgesetzgeber habe keine Veranlassung gesehen, den Kommunen insoweit besondere Kompetenzen und Ermächtigungen zu übertragen. Allein der Grundsatz der Bundestreue gebe für eine Kompetenzerweiterung in dieser Hinsicht für die Kommunen nichts her. Auf die Satzungsautonomie in der Form der Generalermächtigung nach § 24 Abs. 1 GemO Rheinland-Pfalz könne nach ganz herrschender Meinung nicht zurückgegriffen werden, wenn eine Satzungsregelung einen Eingriff in Freiheit und Eigentum des Normadressaten verursache. An einer somit erforderlichen ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung etwa im Bestattungsgesetz des Landes Rheinland-Pfalz fehle es hier aber. Die Ermächtigung dort beziehe sich nur auf die Regelung der Bereitstellung von Grabstätten, die Ruhezeiten und die Benutzungsordnung des Friedhofs (§§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 2, 6 Abs. 1 Bestattungsgesetz). Eine Regelungsbefugnis hinsichtlich der Herkunft und Produktionsweise der Grabsteine könne so nicht hergeleitet werden. Auch unabhängig von Erwägungen zur Kompetenz des Satzungsgebers sei die Regelung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Die Satzungsregelung sei angesichts des Eingriffs in die Freiheit der Berufsausübung der Steinmetze nicht gerechtfertigt, schon weil sie nicht geeignet sei, das angestrebte Ziel zu erreichen oder auch nur zu fördern. Die geänderte Satzung verlange eine Zertifizierung für Grabmale, die aus Asien, Südamerika und Afrika stammten. In der Produktion von Grabsteinen und Rohmaterial zur Grabsteinherstellung sei Kinderarbeit nicht einmal für Indien wirklich belegt. Weltweite unabhängige Zertifizierungsstellen existierten nicht. Das von der Antragsgegnerin akzeptierte Xertifix-Siegel stamme nicht von einer unabhängigen überwachten Stelle, die Tätigkeit sei im Wesentlichen auf Indien beschränkt. Die bestehenden Unsicherheiten bei der Nachweisführung könnten nicht den Steinmetzbetrieben aufgebürdet werden. Es fehle wegen der aufgezeigten Schwierigkeiten auch an der erforderlichen Bestimmtheit der Regelung. Damit liege eine nicht zu rechtfertigende Einschränkung der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit nach Art. 28 und 49 EG-Vertrag vor. Entsprechendes gelte im Hinblick auf die Verletzung von völkerrechtlichen Normen des WTO-Übereinkommens wegen technischer Handelshemmnisse.

Der Antragsteller beantragt,

§ 21 Abs. 3 und § 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 27. Juli 1992 in der Fassung der Änderungssatzung vom 5. Juli 2007 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie stellt zunächst die Antragsbefugnis und Rechtsbetroffenheit des Antragstellers in Abrede. Er sei seit 1993 im Bereich ihrer Friedhöfe zugelassen und habe ausweislich der Akten seither keinen einzigen weiteren Genehmigungsantrag für die Errichtung von Grabmalen gestellt; damit erweise sich, dass er schon wegen des Rheins als natürlicher Grenze zwischen seinem Standort und den Friedhöfen der Stadt dort keinen geschäftlichen Einzugsbereich habe. Die Satzungsänderung finde ihre Ermächtigungsgrundlage in der gemeindlichen Satzungsautonomie nach § 24 Abs. 1 GemO und in § 6 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes Rheinland-Pfalz. Adressat der Regelung sei im Übrigen nicht der Steinmetz, sondern der Grabnutzer, für den die Genehmigungspflicht im Hinblick auf die Gestaltungsvorschriften für Grabmale gelte. Zudem komme die Gemeinde nur einem Gebot zur Bundestreue nach, wenn sie im Sinne der ILO-Konvention 182 Maßnahmen zur Verhinderung von Kinderarbeit vorsehe. Die Konvention verpflichte die Vertragsstaaten unter anderem zu unverzüglichen Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit. Auch Art. 25 Abs. 2 der Landesverfassung gebiete es, die Jugend gegen Ausbeutung sowie sittliche, geistige und körperliche Verwahrlosung zu schützen. Die Regelung habe im Übrigen bei den ortsansässigen Steinmetzbetrieben eine positive Resonanz erfahren; die Zertifizierungskosten seien insgesamt gering und könnten abgewälzt werden, sodass ein Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht erkennbar sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Normsetzungs-vorgänge Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers hat Erfolg.

Die beanstandeten Normen der §§ 21 Abs. 3 und 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung - FS - der Antragsgegnerin in der derzeit geltenden Fassung sind für unwirksam zu erklären. Sie verstoßen gegen höherrangiges Recht.

Gegenstand des Verfahrens ist zum einen § 21 Abs. 3 der novellierten Satzung, der unter Kapitel V Bestandteil der Regelung des § 21 "Gestaltungsvorschriften" ist. Nach § 22 Abs. 1 der Satzung unterliegen - abgesehen von Grabfeldern mit besonderen Gestaltungsvorschriften (§ 22a) - Grabmale keinen besonderen Anforderungen, mit Ausnahme der im Folgenden aufgeführten Regelungen aus Gründen der Sicherheit bzw. Standfestigkeit der Grabmale und eines ordnungsgemäßen Ablaufs der Durchführung von Bestattungen. Darüber hinaus ist nach § 21 Abs. 2 FS jede Grabstätte so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass die Würde des Friedhofs in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtanlage gewahrt wird. Dieser Regelung ist nunmehr Abs. 3 des § 21 angefügt, der wie folgt lautet: "Es dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind." Unter Kapitel VI "Grabmale" sieht § 24 unter der Überschrift "Zustimmungserfordernisse zum Errichten und Ändern von Grabmalen" unter Abs. 1 die vorherige schriftliche Zustimmung der Friedhofsverwaltung vor. In Abs. 2 und 3 der Bestimmung sind insoweit die notwendigen Genehmigungsunterlagen angeführt, wie z.B. Grundrisse und Seitenansicht des Grabmalentwurfs (Abs. 2) sowie weitere Details des Grabmals (z. B. Art des Grabmals, Masse, Art des Werkstoffs usw. [Abs. 3]). Die Genehmigung zur Aufstellung von Grabmalen und Grabeinfassungen wird danach versagt, wenn sie den Vorschriften der Friedhofssatzung widerspricht. Die hier des Weiteren beanstandete Bestimmung des eingefügten Absatz 5 sieht in diesem Zusammenhang vor: "Jedem Antrag auf Genehmigung nach den Absätzen 1 bis 4 sind Nachweise über die Produktionsbedingungen beizufügen. Sie sind Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit".

1. Der Antrag ist zulässig, weil er fristgerecht innerhalb eines Jahres seit dem Inkrafttreten der Änderungssatzung gestellt worden ist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.d.F. des Gesetzes vom 21. Dezember 2006, BGBl. I S. 3316). Darüber hinaus fehlt es auch nicht an der nach dieser Bestimmung erforderlichen Antragsbefugnis. Der Antragsteller kann nämlich geltend machen, durch die beanstandeten Vorschriften oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die städtischen Friedhöfe gehören zum geschäftlichen Einzugsbereich des Betriebs des Antragsstellers. Auf die Zahl der Aufträge dort in der Vergangenheit kann nicht entscheidend abgestellt werden, da es nach der Bestimmung über die Antragsbefugnis auch auf die möglichen künftigen Rechtsverletzungen ankommt. Betroffen ist insoweit seine Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei kann offen bleiben, ob es sich um einen gezielten Eingriff in die berufliche Betätigungsfreiheit des Antragstellers als Steinmetz handelt, der sich zu wesentlichen Teilen (ca. 90 %) mit der Herstellung und Errichtung von Grabmalen befasst. Eingriffe in diesem Sinne sind Regelungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und sie unmittelbar zum Gegenstand haben (BVerfGE 13, 181, 185). Dies betrifft etwa verbindliche Vorgaben für das Ob und Wie einer bestimmten beruflichen Tätigkeit. Vorliegend wird der Bezug von Steinen für die Weiterverarbeitung durch den Antragsteller geregelt. Selbst wenn der Begriff eines zielgerichteten Eingriffs nicht erfüllt wäre, handelte es sich doch um eine ebenfalls an der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu messende Regelung, weil sie aufgrund ihrer mittelbaren oder tatsächlichen Auswirkungen deren Schutzbereich beeinträchtigt und ihre Auswirkungen auf die betroffenen Personen von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 61, 291, 308). Eine solch objektiv berufsregelnde Tendenz lässt die Bestimmung des § 21 Abs. 3 FS deutlich erkennen, weil sie die Betätigung des Antragstellers als Steinmetz erheblich trifft, wenn er - wie dies vorliegend der Fall ist - einen Großteil seines Ausgangsmaterials aus Indien oder sonstigen "verdächtigen" Staaten bezieht und nicht nachweisen kann, dass in der gesamten Wertschöpfungskette keine ausbeuterische Kinderarbeit vorlag. An einer möglichen Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers fehlt es nicht schon deshalb - wie die Antragsgegnerin meint - weil "Adressat" der beanstandeten Regelung nur der Nutzer des Friedhofs, der Inhaber der Grabstätte, nicht aber der als dessen Auftragnehmer in Erscheinung tretende Steinmetz sei. Zwar ist es im Ausgangspunkt zutreffend, dass mit dem Zustimmungsvorbehalt für die Errichtung oder Änderung eines Grabmals nach § 24 Abs. 1 FS eine Regelung innerhalb des Benutzungsverhältnisses zwischen Grabnutzungsberechtigtem und Träger der Einrichtung getroffen wird. Die Gewerbetreibenden und Ausführenden gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen wie Bildhauer, Steinmetze, Bestatter, Gärtner usw. sind indessen nach § 7 Abs. 1 FS in die Abwicklung dieser Nutzungsverhältnisse einbezogen und bedürfen einer eigenen Zulassung auf dem Friedhof nach § 7 Abs. 1 FS. Die Steinmetze werden jedenfalls durch die Regelung in § 24 Abs. 5 FS - wie auch die Antragsgegnerin letztlich nicht verkennt - in erheblicher Weise wenigstens mittelbar-faktisch den genannten Beschränkungen unterworfen, weil sich ihre berufliche und gewerbliche Dienstleistung, die gegenüber dem Nutzungsberechtigten als Kunden erbracht wird, an der Bestimmung ausrichten muss. Dementsprechend sehen auch die der Begründung zum beschlossenen Novellierungsentwurf beigefügten Nachweisformulare für die Genehmigung der Errichtung von Grabmalen (Anlage 2 zu der Beschlussvorlage vom 5. Juli 2007) eine Erklärung der Steinmetzfirma vor, und zwar im Hinblick auf die Herkunft des Materials, die Zertifizierung gemäß dem Verbot der Herstellung mit Hilfe ausbeuterischer Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention und im Hinblick auf die Lieferung aus Altbeständen mit der Erklärung, dass das Unternehmen und die Lieferanten und Importeure aktive und zielführende Maßnahmen zum Ausstieg aus der ausbeuterischen Kinder- und Sklavenarbeit eingeleitet hätten. Die Begründung führt insoweit im Einzelnen aus: "Mittlerweile gibt es auch für Grabsteine ein unabhängiges, qualifiziertes Zertifikat, das die Einhaltung sozialer Mindeststandards, insbesondere den Nichtgebrauch von Kinderarbeit für die gesamte Wertschöpfungskette testiert. Es kann also von den Steinmetzen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ein entsprechender Nachweis verlangt werden …" Eine Verletzung der Rechte des Antragstellers ist daher möglich.

2. Der Antrag ist auch begründet. Die beanstandeten Vorschriften sind für unwirksam zu erklären, weil es der Antragsgegnerin an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Regelung mangelt. Anders als diese annehmen will, reicht die in § 24 Abs. 1 GemO normierte allgemeine Satzungsbefugnis der Gemeinde für den hier in Rede stehenden Eingriff in die Grundrechtsposition nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Nach § 24 Abs. 1 GemO können die Gemeinden im Rahmen ihrer Aufgaben und der Gesetze Satzungen erlassen. Satzungen über Auftragsangelegenheiten bedürfen danach einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung. Aus letzterer Regelung kann für die Auslegung des Landesrechts indessen nicht darauf geschlossen werden, dass eine solche besondere Ermächtigung im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben nicht erforderlich wäre, wenn es um einen Eingriff in Freiheit und Eigentum geht (vgl. BayVGH, BayVBl. 1992, 337; OVG NRW, NVwZ 1988, 272, 273). Dabei ist zu unterscheiden: Im Bereich der gemeindlichen Einrichtungen sieht die Rechtsprechung die allgemeine Ermächtigung als ausreichende Grundlage an, soweit es um Regelungen zur Benutzung der Einrichtung geht, das heißt um Regelungen, die mit dem Einrichtungszweck notwendigerweise verbunden sind. Mit der Inanspruchnahme der Einrichtung unterwirft sich der Benutzer gleichsam Regelungen, die zur Erlangung des Nutzungsvorteils für ihn mit entsprechenden Belastungen verbunden sind. In diesem Funktionszusammenhang sieht die Rechtsprechung die allgemeine Regelung der Satzungsautonomie als hinreichend bestimmt an, die damit verbundenen Eingriffe zu tragen (vgl. BayVGH, a.a.O. und NVwZ-RR 1995, 347; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Auflage, Rn. 250 f. m.w.N.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Auflage, S. 313). Über diesen Rahmen von Benutzungsregelungen bei der Inanspruchnahme der Einrichtung geht die hier den Gegenstand des Verfahrens bildende Regelung ersichtlich hinaus. Regelungen im Rahmen der Benutzungsordnung eines Friedhofs sind insoweit noch Bestimmungen über die Art und Größe der Grabmale, weil dies die äußere Gestalt des Friedhofs mitbestimmt, ebenso die sonstigen Gestaltungsbestimmungen, mit denen die Würde des Ortes gewahrt werden soll. Zu diesem Funktionszusammenhang gehören dabei auch Bestimmungen wie in § 25 FS, mit denen die Standsicherheit der Grabmale gesichert werden soll. Die Ermächtigungsgrundlage der allgemeinen Satzungsbefugnis ist in diesem Zusammenhang begrenzt auf den beschriebenen Einrichtungszweck und die Notwendigkeit entsprechender Regelungen, bei denen es um die Einschränkung der Nutzung geht (vgl. auch Gaedke, Bestattungsrecht, 9. Auflage, S. 64 f., 177).

Dieser Auslegung des Landesrechts entspricht die zum Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 GG für Eingriffe in die Berufsfreiheit ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die gegebenenfalls mit der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 1 GG einhergehende Satzungsautonomie ohne spezifische weitergehende gesetzliche Ermächtigung eine Einschränkung der Berufsfreiheit nicht trägt (BVerwGE 90, 359 = NJW 1993, 411). Verfassungsrechtlich ist insoweit für Bestimmungen, die über die im engeren Sinne zur Nutzung einer kommunalen Einrichtung erforderlichen Regelungen hinausgehen, unverzichtbar, dass eine hinreichende, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die dem kommunalen Satzungsgeber die entsprechende Befugnis eröffnet. Dabei sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung um so höher, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit von der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Denn die grundlegende Entscheidung, ob und welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig sind, dass das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten muss, fällt danach allein in den Verantwortungsbereich des staatlichen Gesetzgebers (vgl. auch BVerfGE 76, 171, 184).

Eine diesen Maßstäben gerecht werdende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Benutzungsordnung der Friedhöfe hat im Übrigen der Landesgesetzgeber den Gemeinden in § 6 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 4. März 1993 - BestG - (GVBl. S. 69) bereitgestellt. Danach regeln die Gemeinden die Benutzung von Gemeindefriedhöfen, Leichenhallen und Einäscherungsanlagen sowie die Gestaltung der Grabstätten durch Satzung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BestG).

Über diesen Gegenstand einer Regelung der Benutzung des Friedhofs und der Gestaltung von Grabstätten geht die hier zu prüfende Bestimmung weit hinaus. Sie ist keine Gestaltungsvorschrift; der Produktionsprozess und die Herkunft der Steine sind keine äußerlichen Gestaltungsmerkmale des Friedhofs und seiner Anlagen. Vielmehr betrifft die Vorschrift das Vorfeld der Benutzungsverhältnisse und hat den Charakter einer Regelung von Produktionsabläufen und - weil andere Staaten betroffen sind - einer Außenhandelsregelung. Dies überschreitet nicht nur die spezifische Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Satz 1 BestG, sondern auch die nach gefestigter Auffassung begrenzte allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde (vgl. BayVGH, BayVBl. 1992, 337 m.w.N.; zustimmend Knemeyer/ Deubert, BayVBl. 1992, 340; Weber, BayVBl. 1998, 327).

Wie in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O.) zutreffend hervorgehoben wird, führt die hier vertretene Auslegung der allgemeinen Satzungsbefugnis der Gemeinden in der Praxis kaum zu spürbaren Eingrenzungen, wenn zugleich wie aufgezeigt die Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe im Rahmen der Nutzungsordnung für gemeindliche Einrichtungen großzügig ausgelegt wird. Insoweit ist nämlich dem Vorbehalt des Gesetzes für Eingriffe in Freiheit und Eigentum noch Rechnung getragen, der dem Bürger die Vorhersehbarkeit der von ihm zu erwartenden Belastungen anhand eines staatlichen Gesetzes gewährleisten soll. Würde hingegen auch über diesen begrenzten Regelungsgegenstand hinaus die allgemeine Satzungsbefugnis als ausreichend angesehen, hätte der Bürger in kleinräumigen Gebieten mit den unterschiedlichsten und inhaltlich nicht eingrenzbaren Vorschriften zu rechnen, ohne dass ein spezifisch örtliches Bedürfnis dafür bestünde. Dies würde insbesondere den überregional tätigen Wirtschaftsbereich treffen. Es ist nicht hinzunehmen, dass Regelungen wie die hier in Rede stehende Vorschrift über den Herkunftsnachweis von Steinmaterial und den Nachweis für den Ausschluss verwerflicher Produktionsverhältnisse, die wegen des Außenhandelsbezugs den Gesamtstaat betreffen, der örtlichen Selbstverwaltungsautonomie zugerechnet werden. Es handelt sich nicht um Vorgänge mit einem spezifisch örtlichen Bezug, der gerade nur den Bereich dieser einen Körperschaft erfasst. Letztlich würde hier ohne spezifische Ermächtigung mit einer örtlichen Regelung in den Vorbehaltsbereich des staatlichen Gesetzgebers eingegriffen (vgl. zu dieser Sperrwirkung auch Gallwas, BayVBl. 1992, 644, 646). Dieser Kompetenzordnung kommt besondere Bedeutung im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung und der Wahrnehmung der Berufsfreiheit zu, wenn nicht der Eingriff durch die spezifischen örtlichen Benutzungsbedingungen einer gemeindlichen Einrichtung gerechtfertigt ist. Die aus ethischer Sicht und mit Blick auf das Verbraucherverhalten verständlichen und anerkennenswerten Bemühungen der Antragsgegnerin zur Verhinderung ausbeuterischer Kinderarbeit finden in den fehlenden gemeindlichen Regelungskompetenzen insoweit ihre Schranken. Auch auf den Grundsatz der Bundestreue (Art. 20 Abs. 1 GG) mit Blick auf die Erfüllung des von der Bundesrepublik Deutschland ratifizierten ILO-Abkommens 182 zur Verhinderung ausbeuterischer Kinderarbeit vermag die Gemeinde sich zur Überwindung dieser Kompetenzschranken nicht zu berufen, so dass dahingestellt bleiben kann, ob aus dem genannten Abkommen überhaupt eine Berechtigung folgen könnte, durch mittelbare Einwirkung in Form von Handelshemmnissen den Zweck des Abkommens zu fördern.

Die Antragsgegnerin ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz VwGO verpflichtet, die Entscheidungsformel in der Form zu veröffentlichen, in der die für unwirksam erklärten Vorschriften bekannt zu machen waren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

§ 21 Abs. 3 und § 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 27. Juli 1992 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Juli 2007 werden für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen Bestimmungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin. Er ist Inhaber eines Steinmetzbetriebs in N. und seit 1993 auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin für die Errichtung von Grabmalen gemäß § 7 der Friedhofssatzung zugelassen. Nach seinen Angaben besteht seine Tätigkeit als Steinmetz zu 90 % in der Anfertigung und Errichtung von Grabmalen. Seinen Kundenkreis hat er im Wesentlichen in einem Umkreis von 10 bis 15 km um seinen Standort herum. Er sieht sich durch die Neuregelungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in seinen beruflichen Bestrebungen gehindert. Durch Beschluss vom 5. Juli 2007 änderte der Stadtrat der Antragsgegnerin die Friedhofssatzung vom 27. Juli 1992 durch ergänzende Bestimmungen. Die Regelung trat am 16. Juli 2007 in Kraft. Nach der Ergänzung zu § 21 Abs. 3 dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind. Nach dem neu eingefügten § 24 Abs. 5 sind jedem Antrag auf Genehmigung nach den Absätzen 1 bis 4 Nachweise über die Produktionsbedingungen beizufügen. Sie sind danach Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit.

In der Begründung der Beschlussvorlage für die Änderung in der Sitzung vom 5. Juli 2007 heißt es insoweit, dem Münchener Beispiel folgend sollten nunmehr durch diese Satzungsänderung nur noch Grabmale erlaubt sein, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind. Rund 2/3 aller Natursteine in Deutschland kämen aus Indien. Es werde geschätzt, dass 150.000 Kinder in indischen Steinbrüchen arbeiteten, obwohl die Arbeit von Kindern unter 16 Jahren nach indischem Gesetz verboten sei. Deshalb seien die meisten Kinder illegal beschäftigt, oft lebe sogar die ganze Familie in Schuldknechtschaft. Für weitere außereuropäische Länder (wie China oder Brasilien) gebe es bisher keine gesicherten Erkenntnisse, jedoch könne auch in den dortigen Steinbrüchen Kinderarbeit nicht ausgeschlossen werden. Mittlerweile gebe es auch für Grabsteine ein unabhängiges, qualifiziertes Zertifikat, das die Einhaltung sozialer Mindeststandards, insbesondere den Nichtgebrauch von Kinderarbeit für die gesamte Wertschöpfungskette testiere. Es könne also von den Steinmetzen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ein entsprechender Nachweis verlangt werden. Neben dem derzeit einzigen auf dem Markt befindlichen Gütezeichen "Xertifix" für Natursteine ohne Kinderarbeit würden dabei andere unabhängige und gleichwertige Gütesiegel bzw. Nachweise im Genehmigungsverfahren akzeptiert.

Der Vorlage waren Formulare als Anlage 2 beigefügt, die die Nachweisalternativen enthalten. Danach ist es bis zum 31. Dezember 2008 möglich, nachgewiesene Altbestände zu verwenden, wenn die Firma verbindlich erklärt und nachweist, dass sie aktive und zielführende Maßnahmen zum Ausstieg aus der ausbeuterischen Kinderarbeit eingeleitet hat.

Mit bei Gericht am 15. Juli 2008 eingegangenem Schriftsatz hat der Antragsteller insoweit die Normenkontrolle beantragt. Er macht geltend, er sei gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da er unmittelbar durch die Normen in seinen Rechten betroffen sei; die Friedhofssatzung umfasse nicht nur das Verhältnis zwischen Nutzern und der Friedhofsverwaltung, sondern beinhalte ausdrücklich auch Regelungen bezüglich der auf dem Friedhof tätigen Gewerbetreibenden wie den Steinmetzen. Das Antragserfordernis in § 24 Abs. 5 entsprechend dem vorgesehenen Antragsformular mit den geforderten Nachweisen treffe vorwiegend den jeweiligen Steinmetz, der das Grabmal errichten solle, und nicht nur den Grabnutzungsberechtigten. Er sei jedenfalls im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Grundrechtseingriffen mittelbar-faktisch in rechtserheblicher Weise berührt. Die Friedhofssatzung habe insoweit unmittelbar berufsregelnden Charakter. Darin liege zugleich ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Das Eigentumsrecht sei durch die Übergangsregelung betroffen, soweit diese eine Verwendung der Altbestände ab dem 1. Januar 2009 ausschließe.

Die Satzungsregelung verstoße gegen höherrangiges Recht und sei deshalb unwirksam. Die allgemeine Satzungsbefugnis der Gemeinden nach § 24 Abs. 1 GemO reiche für den Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Es fehle schon an einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, da es ersichtlich um die Abwehr von Gefahren von Kinderarbeit in anderen Staaten gehe. So sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Kompetenz der Gemeinden zur Befassung mit der Forderung nach atomwaffenfreien Zonen sowie die Kompetenz zu Regelungen von Fernwärmesatzungen mit Klimaschutz als einzigem Regelungszweck verneint worden. Es lägen vorliegend auch keine Bezüge zu örtlichen Besonderheiten in einem überschaubaren lokalen Bereich vor. Auf nationaler Ebene sei nämlich die Umsetzung der ILO-Konvention 182 gegen Kinderarbeit durch das Ratifizierungsgesetz geregelt. Der Bundesgesetzgeber habe keine Veranlassung gesehen, den Kommunen insoweit besondere Kompetenzen und Ermächtigungen zu übertragen. Allein der Grundsatz der Bundestreue gebe für eine Kompetenzerweiterung in dieser Hinsicht für die Kommunen nichts her. Auf die Satzungsautonomie in der Form der Generalermächtigung nach § 24 Abs. 1 GemO Rheinland-Pfalz könne nach ganz herrschender Meinung nicht zurückgegriffen werden, wenn eine Satzungsregelung einen Eingriff in Freiheit und Eigentum des Normadressaten verursache. An einer somit erforderlichen ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung etwa im Bestattungsgesetz des Landes Rheinland-Pfalz fehle es hier aber. Die Ermächtigung dort beziehe sich nur auf die Regelung der Bereitstellung von Grabstätten, die Ruhezeiten und die Benutzungsordnung des Friedhofs (§§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 2, 6 Abs. 1 Bestattungsgesetz). Eine Regelungsbefugnis hinsichtlich der Herkunft und Produktionsweise der Grabsteine könne so nicht hergeleitet werden. Auch unabhängig von Erwägungen zur Kompetenz des Satzungsgebers sei die Regelung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Die Satzungsregelung sei angesichts des Eingriffs in die Freiheit der Berufsausübung der Steinmetze nicht gerechtfertigt, schon weil sie nicht geeignet sei, das angestrebte Ziel zu erreichen oder auch nur zu fördern. Die geänderte Satzung verlange eine Zertifizierung für Grabmale, die aus Asien, Südamerika und Afrika stammten. In der Produktion von Grabsteinen und Rohmaterial zur Grabsteinherstellung sei Kinderarbeit nicht einmal für Indien wirklich belegt. Weltweite unabhängige Zertifizierungsstellen existierten nicht. Das von der Antragsgegnerin akzeptierte Xertifix-Siegel stamme nicht von einer unabhängigen überwachten Stelle, die Tätigkeit sei im Wesentlichen auf Indien beschränkt. Die bestehenden Unsicherheiten bei der Nachweisführung könnten nicht den Steinmetzbetrieben aufgebürdet werden. Es fehle wegen der aufgezeigten Schwierigkeiten auch an der erforderlichen Bestimmtheit der Regelung. Damit liege eine nicht zu rechtfertigende Einschränkung der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit nach Art. 28 und 49 EG-Vertrag vor. Entsprechendes gelte im Hinblick auf die Verletzung von völkerrechtlichen Normen des WTO-Übereinkommens wegen technischer Handelshemmnisse.

Der Antragsteller beantragt,

§ 21 Abs. 3 und § 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 27. Juli 1992 in der Fassung der Änderungssatzung vom 5. Juli 2007 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie stellt zunächst die Antragsbefugnis und Rechtsbetroffenheit des Antragstellers in Abrede. Er sei seit 1993 im Bereich ihrer Friedhöfe zugelassen und habe ausweislich der Akten seither keinen einzigen weiteren Genehmigungsantrag für die Errichtung von Grabmalen gestellt; damit erweise sich, dass er schon wegen des Rheins als natürlicher Grenze zwischen seinem Standort und den Friedhöfen der Stadt dort keinen geschäftlichen Einzugsbereich habe. Die Satzungsänderung finde ihre Ermächtigungsgrundlage in der gemeindlichen Satzungsautonomie nach § 24 Abs. 1 GemO und in § 6 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes Rheinland-Pfalz. Adressat der Regelung sei im Übrigen nicht der Steinmetz, sondern der Grabnutzer, für den die Genehmigungspflicht im Hinblick auf die Gestaltungsvorschriften für Grabmale gelte. Zudem komme die Gemeinde nur einem Gebot zur Bundestreue nach, wenn sie im Sinne der ILO-Konvention 182 Maßnahmen zur Verhinderung von Kinderarbeit vorsehe. Die Konvention verpflichte die Vertragsstaaten unter anderem zu unverzüglichen Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit. Auch Art. 25 Abs. 2 der Landesverfassung gebiete es, die Jugend gegen Ausbeutung sowie sittliche, geistige und körperliche Verwahrlosung zu schützen. Die Regelung habe im Übrigen bei den ortsansässigen Steinmetzbetrieben eine positive Resonanz erfahren; die Zertifizierungskosten seien insgesamt gering und könnten abgewälzt werden, sodass ein Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht erkennbar sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Normsetzungs-vorgänge Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers hat Erfolg.

Die beanstandeten Normen der §§ 21 Abs. 3 und 24 Abs. 5 der Friedhofssatzung - FS - der Antragsgegnerin in der derzeit geltenden Fassung sind für unwirksam zu erklären. Sie verstoßen gegen höherrangiges Recht.

Gegenstand des Verfahrens ist zum einen § 21 Abs. 3 der novellierten Satzung, der unter Kapitel V Bestandteil der Regelung des § 21 "Gestaltungsvorschriften" ist. Nach § 22 Abs. 1 der Satzung unterliegen - abgesehen von Grabfeldern mit besonderen Gestaltungsvorschriften (§ 22a) - Grabmale keinen besonderen Anforderungen, mit Ausnahme der im Folgenden aufgeführten Regelungen aus Gründen der Sicherheit bzw. Standfestigkeit der Grabmale und eines ordnungsgemäßen Ablaufs der Durchführung von Bestattungen. Darüber hinaus ist nach § 21 Abs. 2 FS jede Grabstätte so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass die Würde des Friedhofs in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtanlage gewahrt wird. Dieser Regelung ist nunmehr Abs. 3 des § 21 angefügt, der wie folgt lautet: "Es dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind." Unter Kapitel VI "Grabmale" sieht § 24 unter der Überschrift "Zustimmungserfordernisse zum Errichten und Ändern von Grabmalen" unter Abs. 1 die vorherige schriftliche Zustimmung der Friedhofsverwaltung vor. In Abs. 2 und 3 der Bestimmung sind insoweit die notwendigen Genehmigungsunterlagen angeführt, wie z.B. Grundrisse und Seitenansicht des Grabmalentwurfs (Abs. 2) sowie weitere Details des Grabmals (z. B. Art des Grabmals, Masse, Art des Werkstoffs usw. [Abs. 3]). Die Genehmigung zur Aufstellung von Grabmalen und Grabeinfassungen wird danach versagt, wenn sie den Vorschriften der Friedhofssatzung widerspricht. Die hier des Weiteren beanstandete Bestimmung des eingefügten Absatz 5 sieht in diesem Zusammenhang vor: "Jedem Antrag auf Genehmigung nach den Absätzen 1 bis 4 sind Nachweise über die Produktionsbedingungen beizufügen. Sie sind Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit".

1. Der Antrag ist zulässig, weil er fristgerecht innerhalb eines Jahres seit dem Inkrafttreten der Änderungssatzung gestellt worden ist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.d.F. des Gesetzes vom 21. Dezember 2006, BGBl. I S. 3316). Darüber hinaus fehlt es auch nicht an der nach dieser Bestimmung erforderlichen Antragsbefugnis. Der Antragsteller kann nämlich geltend machen, durch die beanstandeten Vorschriften oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die städtischen Friedhöfe gehören zum geschäftlichen Einzugsbereich des Betriebs des Antragsstellers. Auf die Zahl der Aufträge dort in der Vergangenheit kann nicht entscheidend abgestellt werden, da es nach der Bestimmung über die Antragsbefugnis auch auf die möglichen künftigen Rechtsverletzungen ankommt. Betroffen ist insoweit seine Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei kann offen bleiben, ob es sich um einen gezielten Eingriff in die berufliche Betätigungsfreiheit des Antragstellers als Steinmetz handelt, der sich zu wesentlichen Teilen (ca. 90 %) mit der Herstellung und Errichtung von Grabmalen befasst. Eingriffe in diesem Sinne sind Regelungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und sie unmittelbar zum Gegenstand haben (BVerfGE 13, 181, 185). Dies betrifft etwa verbindliche Vorgaben für das Ob und Wie einer bestimmten beruflichen Tätigkeit. Vorliegend wird der Bezug von Steinen für die Weiterverarbeitung durch den Antragsteller geregelt. Selbst wenn der Begriff eines zielgerichteten Eingriffs nicht erfüllt wäre, handelte es sich doch um eine ebenfalls an der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu messende Regelung, weil sie aufgrund ihrer mittelbaren oder tatsächlichen Auswirkungen deren Schutzbereich beeinträchtigt und ihre Auswirkungen auf die betroffenen Personen von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 61, 291, 308). Eine solch objektiv berufsregelnde Tendenz lässt die Bestimmung des § 21 Abs. 3 FS deutlich erkennen, weil sie die Betätigung des Antragstellers als Steinmetz erheblich trifft, wenn er - wie dies vorliegend der Fall ist - einen Großteil seines Ausgangsmaterials aus Indien oder sonstigen "verdächtigen" Staaten bezieht und nicht nachweisen kann, dass in der gesamten Wertschöpfungskette keine ausbeuterische Kinderarbeit vorlag. An einer möglichen Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers fehlt es nicht schon deshalb - wie die Antragsgegnerin meint - weil "Adressat" der beanstandeten Regelung nur der Nutzer des Friedhofs, der Inhaber der Grabstätte, nicht aber der als dessen Auftragnehmer in Erscheinung tretende Steinmetz sei. Zwar ist es im Ausgangspunkt zutreffend, dass mit dem Zustimmungsvorbehalt für die Errichtung oder Änderung eines Grabmals nach § 24 Abs. 1 FS eine Regelung innerhalb des Benutzungsverhältnisses zwischen Grabnutzungsberechtigtem und Träger der Einrichtung getroffen wird. Die Gewerbetreibenden und Ausführenden gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen wie Bildhauer, Steinmetze, Bestatter, Gärtner usw. sind indessen nach § 7 Abs. 1 FS in die Abwicklung dieser Nutzungsverhältnisse einbezogen und bedürfen einer eigenen Zulassung auf dem Friedhof nach § 7 Abs. 1 FS. Die Steinmetze werden jedenfalls durch die Regelung in § 24 Abs. 5 FS - wie auch die Antragsgegnerin letztlich nicht verkennt - in erheblicher Weise wenigstens mittelbar-faktisch den genannten Beschränkungen unterworfen, weil sich ihre berufliche und gewerbliche Dienstleistung, die gegenüber dem Nutzungsberechtigten als Kunden erbracht wird, an der Bestimmung ausrichten muss. Dementsprechend sehen auch die der Begründung zum beschlossenen Novellierungsentwurf beigefügten Nachweisformulare für die Genehmigung der Errichtung von Grabmalen (Anlage 2 zu der Beschlussvorlage vom 5. Juli 2007) eine Erklärung der Steinmetzfirma vor, und zwar im Hinblick auf die Herkunft des Materials, die Zertifizierung gemäß dem Verbot der Herstellung mit Hilfe ausbeuterischer Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention und im Hinblick auf die Lieferung aus Altbeständen mit der Erklärung, dass das Unternehmen und die Lieferanten und Importeure aktive und zielführende Maßnahmen zum Ausstieg aus der ausbeuterischen Kinder- und Sklavenarbeit eingeleitet hätten. Die Begründung führt insoweit im Einzelnen aus: "Mittlerweile gibt es auch für Grabsteine ein unabhängiges, qualifiziertes Zertifikat, das die Einhaltung sozialer Mindeststandards, insbesondere den Nichtgebrauch von Kinderarbeit für die gesamte Wertschöpfungskette testiert. Es kann also von den Steinmetzen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ein entsprechender Nachweis verlangt werden …" Eine Verletzung der Rechte des Antragstellers ist daher möglich.

2. Der Antrag ist auch begründet. Die beanstandeten Vorschriften sind für unwirksam zu erklären, weil es der Antragsgegnerin an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Regelung mangelt. Anders als diese annehmen will, reicht die in § 24 Abs. 1 GemO normierte allgemeine Satzungsbefugnis der Gemeinde für den hier in Rede stehenden Eingriff in die Grundrechtsposition nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Nach § 24 Abs. 1 GemO können die Gemeinden im Rahmen ihrer Aufgaben und der Gesetze Satzungen erlassen. Satzungen über Auftragsangelegenheiten bedürfen danach einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung. Aus letzterer Regelung kann für die Auslegung des Landesrechts indessen nicht darauf geschlossen werden, dass eine solche besondere Ermächtigung im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben nicht erforderlich wäre, wenn es um einen Eingriff in Freiheit und Eigentum geht (vgl. BayVGH, BayVBl. 1992, 337; OVG NRW, NVwZ 1988, 272, 273). Dabei ist zu unterscheiden: Im Bereich der gemeindlichen Einrichtungen sieht die Rechtsprechung die allgemeine Ermächtigung als ausreichende Grundlage an, soweit es um Regelungen zur Benutzung der Einrichtung geht, das heißt um Regelungen, die mit dem Einrichtungszweck notwendigerweise verbunden sind. Mit der Inanspruchnahme der Einrichtung unterwirft sich der Benutzer gleichsam Regelungen, die zur Erlangung des Nutzungsvorteils für ihn mit entsprechenden Belastungen verbunden sind. In diesem Funktionszusammenhang sieht die Rechtsprechung die allgemeine Regelung der Satzungsautonomie als hinreichend bestimmt an, die damit verbundenen Eingriffe zu tragen (vgl. BayVGH, a.a.O. und NVwZ-RR 1995, 347; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Auflage, Rn. 250 f. m.w.N.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Auflage, S. 313). Über diesen Rahmen von Benutzungsregelungen bei der Inanspruchnahme der Einrichtung geht die hier den Gegenstand des Verfahrens bildende Regelung ersichtlich hinaus. Regelungen im Rahmen der Benutzungsordnung eines Friedhofs sind insoweit noch Bestimmungen über die Art und Größe der Grabmale, weil dies die äußere Gestalt des Friedhofs mitbestimmt, ebenso die sonstigen Gestaltungsbestimmungen, mit denen die Würde des Ortes gewahrt werden soll. Zu diesem Funktionszusammenhang gehören dabei auch Bestimmungen wie in § 25 FS, mit denen die Standsicherheit der Grabmale gesichert werden soll. Die Ermächtigungsgrundlage der allgemeinen Satzungsbefugnis ist in diesem Zusammenhang begrenzt auf den beschriebenen Einrichtungszweck und die Notwendigkeit entsprechender Regelungen, bei denen es um die Einschränkung der Nutzung geht (vgl. auch Gaedke, Bestattungsrecht, 9. Auflage, S. 64 f., 177).

Dieser Auslegung des Landesrechts entspricht die zum Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 GG für Eingriffe in die Berufsfreiheit ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die gegebenenfalls mit der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 1 GG einhergehende Satzungsautonomie ohne spezifische weitergehende gesetzliche Ermächtigung eine Einschränkung der Berufsfreiheit nicht trägt (BVerwGE 90, 359 = NJW 1993, 411). Verfassungsrechtlich ist insoweit für Bestimmungen, die über die im engeren Sinne zur Nutzung einer kommunalen Einrichtung erforderlichen Regelungen hinausgehen, unverzichtbar, dass eine hinreichende, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die dem kommunalen Satzungsgeber die entsprechende Befugnis eröffnet. Dabei sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung um so höher, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit von der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Denn die grundlegende Entscheidung, ob und welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig sind, dass das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten muss, fällt danach allein in den Verantwortungsbereich des staatlichen Gesetzgebers (vgl. auch BVerfGE 76, 171, 184).

Eine diesen Maßstäben gerecht werdende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Benutzungsordnung der Friedhöfe hat im Übrigen der Landesgesetzgeber den Gemeinden in § 6 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 4. März 1993 - BestG - (GVBl. S. 69) bereitgestellt. Danach regeln die Gemeinden die Benutzung von Gemeindefriedhöfen, Leichenhallen und Einäscherungsanlagen sowie die Gestaltung der Grabstätten durch Satzung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BestG).

Über diesen Gegenstand einer Regelung der Benutzung des Friedhofs und der Gestaltung von Grabstätten geht die hier zu prüfende Bestimmung weit hinaus. Sie ist keine Gestaltungsvorschrift; der Produktionsprozess und die Herkunft der Steine sind keine äußerlichen Gestaltungsmerkmale des Friedhofs und seiner Anlagen. Vielmehr betrifft die Vorschrift das Vorfeld der Benutzungsverhältnisse und hat den Charakter einer Regelung von Produktionsabläufen und - weil andere Staaten betroffen sind - einer Außenhandelsregelung. Dies überschreitet nicht nur die spezifische Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Satz 1 BestG, sondern auch die nach gefestigter Auffassung begrenzte allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde (vgl. BayVGH, BayVBl. 1992, 337 m.w.N.; zustimmend Knemeyer/ Deubert, BayVBl. 1992, 340; Weber, BayVBl. 1998, 327).

Wie in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O.) zutreffend hervorgehoben wird, führt die hier vertretene Auslegung der allgemeinen Satzungsbefugnis der Gemeinden in der Praxis kaum zu spürbaren Eingrenzungen, wenn zugleich wie aufgezeigt die Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe im Rahmen der Nutzungsordnung für gemeindliche Einrichtungen großzügig ausgelegt wird. Insoweit ist nämlich dem Vorbehalt des Gesetzes für Eingriffe in Freiheit und Eigentum noch Rechnung getragen, der dem Bürger die Vorhersehbarkeit der von ihm zu erwartenden Belastungen anhand eines staatlichen Gesetzes gewährleisten soll. Würde hingegen auch über diesen begrenzten Regelungsgegenstand hinaus die allgemeine Satzungsbefugnis als ausreichend angesehen, hätte der Bürger in kleinräumigen Gebieten mit den unterschiedlichsten und inhaltlich nicht eingrenzbaren Vorschriften zu rechnen, ohne dass ein spezifisch örtliches Bedürfnis dafür bestünde. Dies würde insbesondere den überregional tätigen Wirtschaftsbereich treffen. Es ist nicht hinzunehmen, dass Regelungen wie die hier in Rede stehende Vorschrift über den Herkunftsnachweis von Steinmaterial und den Nachweis für den Ausschluss verwerflicher Produktionsverhältnisse, die wegen des Außenhandelsbezugs den Gesamtstaat betreffen, der örtlichen Selbstverwaltungsautonomie zugerechnet werden. Es handelt sich nicht um Vorgänge mit einem spezifisch örtlichen Bezug, der gerade nur den Bereich dieser einen Körperschaft erfasst. Letztlich würde hier ohne spezifische Ermächtigung mit einer örtlichen Regelung in den Vorbehaltsbereich des staatlichen Gesetzgebers eingegriffen (vgl. zu dieser Sperrwirkung auch Gallwas, BayVBl. 1992, 644, 646). Dieser Kompetenzordnung kommt besondere Bedeutung im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung und der Wahrnehmung der Berufsfreiheit zu, wenn nicht der Eingriff durch die spezifischen örtlichen Benutzungsbedingungen einer gemeindlichen Einrichtung gerechtfertigt ist. Die aus ethischer Sicht und mit Blick auf das Verbraucherverhalten verständlichen und anerkennenswerten Bemühungen der Antragsgegnerin zur Verhinderung ausbeuterischer Kinderarbeit finden in den fehlenden gemeindlichen Regelungskompetenzen insoweit ihre Schranken. Auch auf den Grundsatz der Bundestreue (Art. 20 Abs. 1 GG) mit Blick auf die Erfüllung des von der Bundesrepublik Deutschland ratifizierten ILO-Abkommens 182 zur Verhinderung ausbeuterischer Kinderarbeit vermag die Gemeinde sich zur Überwindung dieser Kompetenzschranken nicht zu berufen, so dass dahingestellt bleiben kann, ob aus dem genannten Abkommen überhaupt eine Berechtigung folgen könnte, durch mittelbare Einwirkung in Form von Handelshemmnissen den Zweck des Abkommens zu fördern.

Die Antragsgegnerin ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz VwGO verpflichtet, die Entscheidungsformel in der Form zu veröffentlichen, in der die für unwirksam erklärten Vorschriften bekannt zu machen waren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).