Verwaltungsgericht München Urteil, 17. Mai 2018 - M 11 K 16.3185

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Die Klägerin, ein Unternehmen der Telekommunikation, wendet sich gegen einen Bescheid, durch den die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (jetzt Bundesnetzagentur) monatliche Überlassungsentgelte der beigeladenen Deutsche Telekom AG für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung genehmigt hat.

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Die Klägerin betreibt öffentliche Telekommunikationsnetze und erbringt Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit. Sie schloss 1998 mit der Beigeladenen einen Vertrag über den Zugang zu deren Teilnehmeranschlussleitung; diese verbindet den Hauptverteiler des Netzbetreibers mit dem Leitungsabschluss in den Räumlichkeiten des Teilnehmers. Auf Antrag der Beigeladenen genehmigte die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post mit Bescheid vom 30. März 2001 ab dem 1. April 2001 Entgelte für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, und zwar unter anderem monatliche Überlassungsentgelte für 16 Zugangsvarianten, von denen zwei auf Glasfaserleitungen und die übrigen auf Kupferleitungen beruhen. Insoweit war die Genehmigung bis zum 31. März 2003 befristet.

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Die Klägerin hat mit dem Antrag Klage erhoben, den Bescheid der Regulierungsbehörde aufzuheben: Es sei nicht nachgewiesen, dass der Beigeladenen tatsächlich Kosten in Höhe der genehmigten Entgelte entstünden. Dem Ansatz der Kapitalkosten liege ein unzutreffend ermittelter Investitionswert zugrunde. Die Regulierungsbehörde habe nicht den tatsächlichen Wert des Teilnehmeranschlussnetzes zugrunde gelegt. Sie habe ein analytisches Kostenmodell herangezogen, das ausschließlich von Wiederbeschaffungszeitwerten ausgehe. Im Rahmen einer kalkulatorischen Kostenermittlung dürften jedoch die tatsächlichen Abschreibungen nicht unberücksichtigt bleiben. Die in den alten Bundesländern bereits in den 1960er und 1970er Jahren verlegten Kupferkabelnetze seien im Wesentlichen abgeschrieben. Sie dürften nicht mehr als tatsächliche Kostenfaktoren angesetzt werden.

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Die Beklagte hat den angegriffenen Bescheid verteidigt und unter anderem auf den Beurteilungsspielraum der Regulierungsbehörde verwiesen: Er erlaube es, statt auf der Grundlage vollständiger Kostennachweise auf der Grundlage eines analytischen Kostenmodells zu entscheiden. Das hier herangezogene Kostenmodell gehe zu Recht sowohl bei der Abschreibung als auch bei der Kapitalverzinsung von Wiederbeschaffungskosten in der Form aktueller Anschaffungspreise und nicht von den historischen Anschaffungs- und Herstellungskosten aus.

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Die Beigeladene hat beantragt, die Klage abzuweisen: Die Klägerin werde durch den angegriffenen Bescheid nicht in ihren Rechten verletzt. Die genehmigten Entgelte für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung seien jedenfalls nicht zu hoch angesetzt.

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Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union im Verfahren der Vorabentscheidung mehrere Fragen zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss - TAL-VO - vorgelegt, darunter die Frage, ob die Berechnungsgrundlage der Kosten, die bei der Festlegung der Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu berücksichtigen sind, der Wiederbeschaffungswert des Anlagevermögens nach Abzug der bis zum Bewertungszeitpunkt bereits erfolgten Abschreibungen oder ausschließlich der Wiederbeschaffungszeitwert ist, ausgedrückt durch aktuelle Tagespreise im Zeitpunkt der Bewertung. Diese Frage hat der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 - (Slg. 2008, I-2931) dahin beantwortet, dass die nationalen Regulierungsbehörden im Rahmen der Anwendung des Grundsatzes der Kostenorientierung der Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2887/2000 bei der Ermittlung der Grundlage für die Berechnung der Kosten des gemeldeten Betreibers die tatsächlichen Kosten berücksichtigen müssen, d.h. die historischen Kosten des gemeldeten Betreibers sowie die voraussichtlichen Kosten, wobei Letztere gegebenenfalls aufgrund des Wiederbeschaffungswerts des Netzes oder bestimmter Teile davon zu kalkulieren sind (Rn. 119 des Urteils).

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Das Verwaltungsgericht hat sodann durch das angefochtene Urteil den Bescheid der Regulierungsbehörde aufgehoben: Die Regulierungsbehörde habe zur Berechnung der Kapitalkosten im Rahmen der monatlichen Überlassungsentgelte den Investitionswert in einer Art und Weise bestimmt, die dem Gebot nicht gerecht werde, die Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss an den Kosten zu orientieren. Zwar stehe der Regulierungsbehörde bei der Beurteilung der Kostenorientierung grundsätzlich ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zu. Jedoch gelte etwas anderes für die Feststellung des Investitionswerts als Berechnungsgrundlage der Kosten. Insoweit sei es nach der eingeholten Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum einen unzulässig, den Investitionswert ausschließlich auf der Grundlage der Kosten zu bestimmen, die einem anderen Betreiber für die Errichtung einer vollständig neuen Ortsinfrastruktur zur Erbringung gleichwertiger Telekommunikationsdienste (aktuelle Kosten) entstünden. Zum anderen dürften auch nicht ausschließlich die dem Netzbetreiber tatsächlich entstandenen Kosten unter Berücksichtigung der bereits vorgenommenen Abschreibungen (historische Kosten) angesetzt werden. Vielmehr müsse die Regulierungsbehörde die tatsächlichen Kosten des Betreibers berücksichtigen. Diese setzten sich zusammen aus seinen historischen Kosten, was die Berücksichtigung der Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten als Bezugsgrundlage voraussetze, sowie den voraussichtlichen Kosten, welche gegebenenfalls aufgrund des Wiederbeschaffungswerts des Netzes oder bestimmter Teile davon zu kalkulieren seien. Nach der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union seien diese unterschiedlichen Betrachtungsweisen nicht etwa kombiniert auf dieselben Gegenstände und Leistungen anzuwenden. Vielmehr gelte die historische Betrachtungsweise für bereits tatsächlich entstandene Anschaffungs- und Herstellungskosten, während nur die davon zu unterscheidenden voraussichtlichen Kosten, wie diejenigen für die langfristige Entwicklung und Verbesserung der lokalen Infrastruktur, auf Wiederbeschaffungsbasis kalkuliert werden könnten. Die Regulierungsbehörde habe hingegen die Investitionswerte anhand von aktuellen Wiederbeschaffungspreisen, d.h. nach dem Tageswertprinzip, bestimmt und die historischen Anschaffungs- und Herstellungskosten, etwa für längst vorhandene Kabelkanäle, Kabel, Schächte und bereits durchgeführte Tiefbauarbeiten, vollkommen außer Acht gelassen.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht die Genehmigung der monatlichen Überlassungsentgelte aufgehoben hat.

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Die Beklagte und die Beigeladene begehren mit ihren Revisionen, die Klage abzuweisen, soweit sie sich gegen die Genehmigung der monatlichen Überlassungsentgelte in dem Bescheid der Regulierungsbehörde richtet. Sie tragen im Wesentlichen übereinstimmend vor: Der Gerichtshof der Europäischen Union habe den Grundsatz der Kostenorientierung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 TAL-VO dahin ausgelegt, dass die Wahl der Berechnungsgrundlage im Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde stehe. Diese habe die historischen Kosten des gemeldeten Betreibers sowie die voraussichtlichen Kosten, die aufgrund von Wiederbeschaffungswerten zu ermitteln seien, lediglich zu "berücksichtigen". Daraus resultiere zwar die Verpflichtung, die verschiedenen Bewertungsmaßstäbe in Erwägung zu ziehen. Indes sei die Behörde nicht gezwungen, sie zu kombinieren. Vielmehr bleibe ihr die Wahl, sich für einen dieser Maßstäbe zu entscheiden. Der Ansatz des Verwaltungsgerichts würde dazu führen, dass das vorhandene Netz ausschließlich nach den historischen Kosten zu bewerten sei, was der Gerichtshof der Europäischen Union gerade ablehne.

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Die Klägerin tritt den Revisionen entgegen: Zwischen den Kosten eines neuen Netzes, die der Gerichtshof der Europäischen Union als "aktuelle Kosten" bezeichne, und der Bewertung des vorhandenen Anlagevermögens anhand von Nettowiederbeschaffungskosten, d.h. unter Berücksichtigung der bereits vorgenommenen Abschreibungen, bestehe ein grundsätzlicher Unterschied. Die Berechnung des Investitionswerts anhand der aktuellen Kosten habe der Gerichtshof der Europäischen Union ebenso verworfen wie eine Bewertung anhand der historischen Kosten. Die vom ihm entwickelte mittlere Linie laufe auf die zwingende Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten hinaus. Danach seien für die Bewertung des Netzanlagevermögens nach seinem Wiederbeschaffungswert nicht die Kosten eines neu zu errichtenden Netzes maßgebend, sondern die Kosten für die Ersetzung dieses Wirtschaftsgutes durch ein Wirtschaftsgut gleicher Merkmale und gleichen Alters. Am Ende der angesetzten Nutzungszeit entspreche die Summe der Abschreibungen dem Wiederbeschaffungswert. Demzufolge sei die angefochtene Entgeltgenehmigung schon deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte ihr ausschließlich die aktuellen Kosten, die Bruttowiederbeschaffungskosten, zugrunde gelegt habe. Rechtswidrig sei sie ferner deshalb, weil die historischen Kosten gänzlich unberücksichtigt geblieben seien. Abgesehen davon habe die Beklagte eine fundierte Entscheidung über die Auswahl des Bewertungsmaßstabes überhaupt nicht getroffen.

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Die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen sind unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), erweist sich aber aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

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Die allein noch streitige Genehmigung der monatlichen Überlassungsentgelte ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die Regulierungsbehörde den Investitionswert ausschließlich anhand von aktuellen Wiederbeschaffungspreisen, also nach dem Tageswertprinzip, und nicht auch nach historischen Anschaffungs- und Herstellungskosten bewertet hat. Die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts ist mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss - TAL-VO - (ABl Nr. L 336 vom 30. Dezember 2000 S. 4) nicht vereinbar. Allerdings durfte die Regulierungsbehörde den Investitionswert nicht ausschließlich anhand von aktuellen Wiederbeschaffungspreisen bewerten, ohne sich mit den Vor- und Nachteilen dieser und anderer ebenfalls in Betracht kommenden Berechnungsmethoden abwägend auseinanderzusetzen. Weil sie diese Abwägung unterlassen hat, ist die Entgeltgenehmigung rechtlich zu beanstanden und hat das Verwaltungsgericht sie im Ergebnis zu Recht aufgehoben.

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1. Rechtsgrundlage für die Genehmigung der monatlichen Überlassungsentgelte ist § 39 in Verbindung mit § 27 Abs. 1 und 3 des hier noch anzuwendenden Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 - TKG 1996 - (BGBl I S. 1120). Danach genehmigt die Regulierungsbehörde Entgelte auf der Grundlage der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 27 Abs. 1 Nr. 1 TKG 1996); die Genehmigung ist unter anderem zu versagen, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 nicht entsprechen oder mit dem Telekommunikationsgesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen (§ 27 Abs. 3 TKG 1996).

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a) Soweit die Regulierungsbehörde monatliche Überlassungsentgelte für diejenigen Zugangsvarianten genehmigt hat, die auf Kupferleitungen basieren, kommt Art. 3 Abs. 3 TAL-VO als andere Rechtsvorschrift im Sinne des § 27 Abs. 3 TKG 1996 in Betracht. Mit ihr steht die Genehmigung jedoch in Einklang. Nach Art. 3 Abs. 3 TAL-VO müssen sich - unbeschadet des hier nicht einschlägigen Art. 4 Abs. 4 TAL-VO - die von gemeldeten Betreibern in Rechnung gestellten Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss an den Kosten orientieren.

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aa) Die Vorschrift ist anwendbar. Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, ist die Beigeladene im Hinblick auf ihre Marktmacht "gemeldeter Betreiber" (Art. 2 Buchst. a TAL-VO). Unter einem "Teilnehmeranschluss" im Sinne der Verordnung ist die Doppelader-Metallleitung zwischen dem Standort des Teilnehmers und dem Hauptverteiler zu verstehen (Art. 2 Buchst. c TAL-VO), was hier alle Zugangsvarianten mit Ausnahme derjenigen einschließt, die auf Glasfaserleitungen beruhen. Wie das Verwaltungsgericht ferner festgestellt hat, sind die Teilnehmeranschlüsse im Sinne von Art. 2 Buchst. f TAL-VO vollständig entbündelt, da sie die Nutzung des gesamten Frequenzspektrums der Doppelader-Metallleitung ermöglichen.

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bb) Danach unterliegt die Festlegung der Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss dem Gebot der Kostenorientierung. Welche Vorgaben Art. 3 Abs. 3 TAL-VO insoweit zu entnehmen sind, ist durch die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union verbindlich festgelegt, die das Verwaltungsgericht zur Auslegung dieser Vorschrift im Wege der Vorabentscheidung eingeholt hat (Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 - Slg. 2008, I-2931).

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Als Kosten sind insbesondere die Zinsen für das eingesetzte Kapital und die Abschreibungen der Anlagegüter zu berücksichtigen, die zur Herstellung des Teilnehmeranschlusses verwendet wurden. Sowohl die Zinsen als auch die Abschreibungen beziehen sich auf die Investitionen für die Herstellung des Teilnehmeranschlusses. Die Zinsen sind gleichbedeutend mit Einkünften, die mit dem Kapital erzielt worden wären, wenn es nicht in den Teilnehmeranschluss investiert worden wäre. Die Abschreibungen erfassen die Minderung des tatsächlichen Wertes der Anlagegüter, die für die Errichtung des Ortsnetzes verwendet wurden (Rn. 70 ff. des Urteils).

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Der Wert des Anlagevermögens (der Investitionen) als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen kann auf unterschiedliche Weise berechnet werden. Zugrunde gelegt werden können zum einen die Kosten, die der Netzbetreiber für die Herstellung und Anschaffung des vorhandenen Anlagevermögens seinerzeit aufgebracht hat, vermindert um die seither vorgenommenen Abschreibungen. Zugrunde gelegt werden können zum anderen die Kosten, die im jeweiligen Bewertungszeitpunkt nach aktuellen Tagespreisen für die Wiederbeschaffung des Anlagevermögens aufzuwenden sind (Wiederbeschaffungswert). Insoweit kann weiter danach unterschieden werden, ob von dem Wiederbeschaffungswert die Abschreibungen abgezogen werden, die auf das Anlagevermögen (im Bewertungszeitpunkt) bereits vorgenommen worden sind (Nettowiederbeschaffungswert), oder ob der Wiederbeschaffungswert ohne diesen Abzug angesetzt wird (Bruttowiederbeschaffungswert). Bei dem Wiederbeschaffungswert kann weiterhin danach unterschieden werden, ob er auf das tatsächlich vorhandene Netz oder auf ein Netz gleicher Funktion bezogen wird, wie es zum Bewertungszeitpunkt nach dem Stand der Technik effizient aufgebaut würde.

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Nach der Feststellung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist keine dieser Berechnungsmethoden die angemessenste Methode, um im Rahmen der Anwendung des Grundsatzes der Kostenorientierung die Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu ermitteln. Vielmehr kann sich jede dieser Methoden nachteilig auf die Ziele auswirken, die mit der TAL-VO angestrebt werden, nämlich den Wettbewerb durch die Festlegung harmonisierter Bedingungen für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu intensivieren, um so die wettbewerbsorientierte Bereitstellung einer breiten Palette von Diensten im Bereich der elektronischen Kommunikation zu begünstigen (Rn. 109 des Urteils).

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Wären ausschließlich die ursprünglichen Herstellungs- und Anschaffungskosten abzüglich inzwischen getätigter Abschreibungen anzusetzen, die der Gerichtshof der Europäischen Union als historische Kosten bezeichnet (Rn. 86 des Urteils), geriete dies in Konflikt mit dem Zweck des Art. 3 Abs. 3 TAL-VO, es dem Anbieter des Teilnehmeranschlusses zu ermöglichen, seine Kosten zu decken und zugleich einen angemessenen Gewinn zu erzielen, damit die langfristige Entwicklung und Verbesserung der Ortsanschlussinfrastruktur gesichert ist. Wären daher ausschließlich die historischen Kosten zugrunde zu legen, was, je nach Alter des Netzes, zur Berücksichtigung eines beinahe abgeschriebenen Netzes und damit zu einem sehr niedrigen Preis führen könnte, so würde der Netzbetreiber ungerechtfertigt benachteiligt. Zum einen wäre er verpflichtet, sein Netz seinen Wettbewerbern zu öffnen und den damit möglicherweise verbundenen Verlust eines Teils seiner Kundschaft hinzunehmen. Zum anderen könnte er mit der Vergütung, die er als Gegenleistung für die Bereitstellung eines entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss erhielte, keinen angemessenen Gewinn erzielen, obwohl er auch die langfristige Entwicklung und Verbesserung der lokalen Infrastruktur zu sichern hat (Rn. 103 ff. des Urteils).

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Den historischen Kosten stellt der Gerichtshof der Europäischen Union die als aktuelle Kosten bezeichneten Kosten gegenüber, die einem anderen Betreiber für die Errichtung einer vollständig neuen Ortsanschlussinfrastruktur zur Erbringung gleichwertiger Telekommunikationsdienste entstehen würden (Rn. 86 des Urteils). Dabei handelt es sich der Sache nach um die Wiederbeschaffungskosten (Rn. 115 des Urteils). Diese aktuellen Kosten sind zugleich die Grundlage der voraussichtlichen Kosten, die der Gerichtshof der Europäischen Union im Weiteren erwähnt, ohne sie näher zu definieren. Sie können auf der Grundlage der Wiederbeschaffungskosten kalkuliert werden (Rn. 119 des Urteils). Der Gerichtshof der Europäischen Union gibt zwar zu erkennen, dass grundsätzlich ein auf die derzeitigen Kosten gestütztes, vorausschauendes Konzept angewandt werden sollte, da ein solches Konzept zu einem gerechten und dauerhaften Wettbewerb beitrage und für alternative Investitionsanreize sorge (Rn. 94 des Urteils). Würde das Anlagevermögen ausschließlich auf der Grundlage aktueller Kosten bewertet, sieht der Gerichtshof der Europäischen Union aber auch den Nachteil, dass der Netzbetreiber die Möglichkeit hätte, diejenigen Kosten zu wählen, die es ihm erlaubten, die Preise für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss auf dem höchsten Niveau festzusetzen und die für die Begünstigten vorteilhaften Preisbildungselemente außer Acht zu lassen (Rn. 98 des Urteils).

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Der Gerichtshof der Europäischen Union zieht aus diesem Vergleich der Berechnungsmethoden aber nicht den Schluss, sie oder eine von ihnen seien mit der TAL-VO oder anderen in die Betrachtung einbezogenen unionsrechtlichen Regelwerken nicht vereinbar. Er kommt nur umgekehrt zu dem Ergebnis, Art. 3 Abs. 3 TAL-VO gebe keine dieser Methoden als die allein zulässige vor, schließe aber die Anwendung aller anderen Methoden aus. In Ermangelung spezifischer unionsrechtlicher Vorschriften liegt es nach Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union vielmehr im Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden, festzulegen, wie die Berechnungsgrundlage zu bestimmen ist, auf deren Grundlage die Abschreibungen zu berücksichtigen sind (Rn. 116 des Urteils). Der Grundsatz der Kostenorientierung in Art. 3 Abs. 3 TAL-VO erfordert danach die Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten, d.h. der historischen Kosten des Netzbetreibers und der Kosten, die aufgrund des Wiederbeschaffungswerts des Netzes oder bestimmter Teile davon kalkuliert werden (Rn. 115 und 119 des Urteils).

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Dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union lässt sich nicht entnehmen, dass unter dem Wiederbeschaffungswert dabei nur der Wiederbeschaffungswert nach Abzug bereits getätigter Abschreibungen (also der Nettowiederbeschaffungswert) verstanden werden darf.

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Der Gerichtshof der Europäischen Union stellt eingangs seiner Überlegungen den historischen Kosten die aktuellen Kosten gegenüber. Er definiert dabei ausschließlich die historischen Kosten unter Einbeziehung der bereits getätigten Abschreibungen, ordnet diese aber nicht auch den davon zu unterscheidenden aktuellen Kosten zu (Rn. 86 des Urteils). Dass in dem Urteil unter dem Wiederbeschaffungswert (zumindest auch) die Bruttowiederbeschaffungskosten verstanden werden, wird durch die Schlussanträge des Generalanwalts vom 18. Juli 2007 erhärtet, die dem Urteil zugrunde liegen. Darin werden die Zielsetzungen der vorgeschriebenen Kostenorientierung hervorgehoben, nämlich einerseits den Wettbewerb auf dem Teilnehmeranschlussmarkt zu fördern, ohne andererseits Investitionen des marktmächtigen Betreibers in die Infrastruktur zu verhindern. Vor dem Hintergrund dieser konfligierenden Zielsetzungen wird je nach der abschließenden Beurteilung der nationalen Regulierungsbehörde unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles sowohl eine Berechnungsmethode, die auf den Bruttowiederbeschaffungskosten, als auch eine Berechnungsmethode, die auf den Nettowiederbeschaffungskosten beruht, als angemessen angesehen (Schlussanträge Rn. 50 ff.). Von einem entsprechenden Verständnis auch des Urteils auszugehen, liegt umso näher, als der Gerichtshof der Europäischen Union ebenfalls die beiden genannten, einander widerstreitenden Zielsetzungen, die er dem 6. und dem 11. Erwägungsgrund der TAL-VO entnimmt, ausdrücklich in den Blick genommen hat (Rn. 101 und 106 des Urteils).

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Dass der Wiederbeschaffungswert des Teilnehmeranschlussnetzes ausschließlich über die Nettowiederbeschaffungskosten zu bestimmen ist, lässt sich nicht aus der Empfehlung der Kommission zur Zusammenschaltung in einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt (Teil 2 - Getrennte Buchführung und Kostenrechnung) vom 8. April 1998 (98/322/EG, ABl Nr. L 141 vom 13. Mai 1998 S. 6) herleiten. Nach Nr. 4 dieser Empfehlung ist die Bewertung von Netzanlagevermögen nach seinem zukunftsrelevanten bzw. Wiederbeschaffungswert für einen effizienten Betreiber ein entscheidendes Element der auf Wiederbeschaffungskosten beruhenden Methodik der Kostenrechnung. Dazu sei der auf Abschreibungen entfallende Anteil der Betriebskosten auf der Grundlage des Wiederbeschaffungswerts für äquivalentes Anlagevermögen zu berechnen und demzufolge auch die Erfassung des eingesetzten Kapitals auf Wiederbeschaffungskostenbasis vorzunehmen. Die Empfehlung verweist sodann auf eine Anlage, die Orientierungshilfen zu zeitgemäßen Methoden der Bewertung von Anlagevermögen und der Kostenanpassung auf der Grundlage der Wiederbeschaffungskosten vermittele. In der Anlage werden die Nettowiederbeschaffungskosten definiert als die Kosten für das Ersetzen eines Wirtschaftsguts durch ein Wirtschaftsgut gleicher Merkmale und gleichen Alters, wobei in Anbetracht eines raschen technologischen Wandels gegebenenfalls der Wert eines modernen Äquivalenzguts zu berechnen sei.

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Sollte diese Empfehlung, insbesondere mit ihrem Hinweis auf ein Wirtschaftsgut gleichen Alters, überhaupt so zu verstehen sein, dass der Wiederbeschaffungswert des Teilnehmeranschlussnetzes vorrangig über die Nettowiederbeschaffungskosten zu bestimmen ist, entfaltet sie jedenfalls keine bindende Wirkung. Als bloße Empfehlung ist sie bei der Auslegung der einschlägigen Normen des Unionsrechts lediglich zu berücksichtigen. Nur in diesem Sinne hat der Gerichtshof der Europäischen Union sie in seinem Urteil herangezogen (Rn. 94 des Urteils). Sie gehört mit ihren Hinweisen damit zu den Erwägungen, die die Regulierungsbehörde berücksichtigen muss, wenn sie den ihr sowohl in den Schlussanträgen des Generalanwalts als auch im Urteil zugebilligten Gestaltungsspielraum ausfüllt.

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Art. 3 Abs. 3 TAL-VO ist in der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht so zu verstehen, dass der Wert des Anlagevermögens stets nur im Zusammenwirken einer Berechnung nach historischen Kosten und nach Wiederbeschaffungskosten zu bestimmen ist. Art. 3 Abs. 3 TAL-VO lässt es grundsätzlich zu, den Wert des Anlagevermögens ausschließlich nach einer dieser Methoden zu berechnen.

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Soweit der Gerichtshof der Europäischen Union von tatsächlichen Kosten spricht (Rn. 119 des Urteils), werden damit nicht die historischen Kosten und die voraussichtlichen Kosten (Wiederbeschaffungskosten) untrennbar in einem eigenständigen Kostenbegriff im Sinne eines gemischten Kostenansatzes vereinigt, der dann allein maßgeblich ist. Vielmehr ist der Begriff der tatsächlichen Kosten nur der Oberbegriff für die historischen und die voraussichtlichen Kosten, die je nach den Verhältnissen zu berücksichtigen sind und damit auch für sich allein berücksichtigt werden können.

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In der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union sind nach Art. 3 Abs. 3 TAL-VO die historischen Kosten sowie die voraussichtlichen Kosten zu berücksichtigen, die nach dem Brutto- oder Nettowiederbeschaffungswert zu kalkulieren sind (Rn. 115 des Urteils). Unmittelbar im Anschluss daran billigt der Gerichtshof der Europäischen Union der Regulierungsbehörde Ermessen bei der Festlegung zu, wie die Berechnungsgrundlage zu bestimmen ist (Rn. 116 des Urteils). Im Zusammenhang mit einem Ermessensspielraum kann "berücksichtigen" aber nur im Sinne von "in Erwägung ziehen" verstanden werden. Nach der bindenden Vorgabe des Gerichtshofs der Europäischen Union verpflichtet Art. 3 Abs. 3 TAL-VO die Regulierungsbehörde zu einem Regulierungskonzept, in dem sie die auf historische Kosten bzw. voraussichtliche Kosten gestützten Berechnungsmethoden in Erwägung zieht, d.h. einander gegenüberstellt und auf ihre jeweiligen Vorteile und Nachteile im Hinblick auf die widerstreitenden Zielsetzungen der TAL-VO überprüft, einerseits das Teilnehmeranschlussnetz möglichst rasch dem Wettbewerb zu öffnen und doch andererseits die langfristige Entwicklung und Verbesserung der lokalen Infrastruktur durch den marktmächtigen Betreiber zu sichern (Rn. 101 und 106 des Urteils). Zu welchem Ergebnis sie dabei kommt, unterliegt aber ihrer Entscheidungsprärogative. Dem Unionsrecht in der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union sind insbesondere keine bindenden Vorgaben dahin zu entnehmen, dass die Regulierungsbehörde beide Berechnungsmethoden zu kombinieren oder die historische Betrachtungsweise für bereits tatsächlich entstandene Anschaffungs- und Herstellungskosten, die voraussichtlichen Kosten dagegen für die langfristige Entwicklung und Verbesserung der Infrastruktur heranzuziehen hätte. Der Gerichtshof der Europäischen Union geht ausdrücklich davon aus, dass die voraussichtlichen Kosten gegebenenfalls aufgrund des Wiederbeschaffungswerts des Netzes oder bestimmter Teile davon zu kalkulieren sind (Rn. 119 des Urteils). Wenn aber (auch) das gesamte Teilnehmeranschlussnetz zu Wiederbeschaffungswerten kalkuliert werden darf, kann die Regulierungsbehörde nicht gezwungen sein, stets Elemente beider Kostenberechnungsmethoden nebeneinander anzuwenden.

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Darüber hinaus hat der Gerichtshof der Europäischen Union an anderer Stelle seines Urteils festgestellt, das Unionsrecht schließe es in Anwendung des Grundsatzes der Kostenorientierung nicht aus, die Kosten auf der Grundlage eines analytischen Top-down- oder Bottom-up-Kostenmodells zu bestimmen (Rn. 134 des Urteils). Dabei geht der Gerichtshof der Europäischen Union davon aus, dass bei einem Bottom-up-Modell der Gegenwartswert der Investitionen zur Errichtung eines neuen Netzes zu berücksichtigen ist. Dieses Modell stützt sich mithin auf die Kosten, die einem Betreiber für den Erwerb und den Betrieb seines eigenen Netzes entstanden wären (Rn. 128 des Urteils). Dagegen stützt sich das Top-down-Modell auf die dem Netzbetreiber tatsächlich entstandenen Kosten. Kann die Regulierungsbehörde aber die Kosten auf der Grundlage eines analytischen Top-down- oder Bottom-up-Kostenmodells bestimmen, wäre es nicht stimmig, wenn sie bei der Bewertung der Investitionswerte sowohl historische Kosten als auch Wiederbeschaffungswerte rechnerisch ansetzen müsste. Denn dann hätte sie gerade keinen Spielraum bei der Auswahl der Kostenmodelle, weil sie ein Top-down-Modell zur Bestimmung des nach historischen Kosten zu bewertenden Anteils am Investitionswert einzusetzen und ein Bottom-up-Modell für die nach Wiederbeschaffungswerten zu bepreisenden Anlagegüter zu verwenden hätte.

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Schließlich hat der Gerichtshof der Europäischen Union Art. 4 Abs. 1 und 2 TAL-VO dahin ausgelegt, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Prüfung der Preise, die von den gemeldeten Betreibern für die Bereitstellung eines entbündelten Zugangs zu ihren Teilnehmeranschlüssen in Rechnung gestellt werden, anhand des in Art. 3 Abs. 3 TAL-VO verankerten Preisbildungsgrundsatzes über eine weitreichende Befugnis verfügen, die die Beurteilung der verschiedenen Aspekte dieser Preise umfasst. Diese weitreichende Befugnis bezieht der Gerichtshof der Europäischen Union auch auf die den gemeldeten Betreibern entstandenen Kosten und führt dafür neben den Zinsen für das eingesetzte Kapital und die Abschreibungen der Anlagegüter ausdrücklich die Berechnungsgrundlage dieser Kosten und die Kostenrechnungsmodelle an (Rn. 159 des Urteils). Mit dieser weitreichenden Befugnis ist nicht zu vereinbaren, den Entscheidungsspielraum bei der Wertermittlung der Anlagegüter so einzuengen, dass stets ein gemischter Ansatz von historischen Kosten und Wiederbeschaffungskosten herangezogen werden muss.

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b) Soweit die Regulierungsbehörde monatliche Überlassungsentgelte für diejenigen Zugangsvarianten genehmigt hat, die auf Glasfaserleitungen basieren, hat das Verwaltungsgericht angenommen, die Entgelte entsprächen nicht den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996. Das trifft indes ebenfalls nicht zu.

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Nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 dürfen Entgelte keine Aufschläge enthalten, die nur aufgrund der marktbeherrschenden Stellung eines Anbieters auf dem jeweiligen Markt durchsetzbar sind. Das bedeutet, dass die Entgelte - anders gewendet - an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996) orientiert sein müssen.

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§ 24 TKG 1996 stellt eine detaillierte Anwendung des Grundsatzes der Kostenorientierung dar, der dem Art. 3 Satz 3 TAL-VO zugrunde liegt, wie der Gerichtshof der Europäischen Union auf das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts ebenfalls festgestellt hat (Rn. 145, 149 des Urteils). § 24 TKG ist daher unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass die Bestimmung der am besten geeigneten Kostenberechnungsmethode auch für Teilnehmeranschlussleitungen, die auf Glasfaser basieren, nach den dargelegten Maßgaben der Beurteilung der Regulierungsbehörde unterliegt. Die Genehmigung monatlicher Überlassungsentgelte für diese Teilnehmeranschlussleitungen hätte das Verwaltungsgericht ebenfalls nicht schon deshalb beanstanden dürfen, weil das Anlagevermögen nicht auf der Grundlage eines gemischten Ansatzes von historischen Kosten und Wiederbeschaffungskosten bewertet worden ist.

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2. Die Genehmigung der monatlichen Überlassungsentgelte ist in allen Zugangsvarianten deshalb rechtswidrig, weil die Regulierungsbehörde den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum aus anderen Gründen fehlerhaft ausgefüllt hat.

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a) Der Regulierungsbehörde kommt bezogen auf das Merkmal der Kostenorientierung in Art. 3 Abs. 3 TAL-VO ein Beurteilungsspielraum zu. Dasselbe gilt für das Erfordernis in § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996, Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren.

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Das Gebot effektiven Rechtsschutzes schließt durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume nicht grundsätzlich aus. Gerichtliche Kontrolle kann nicht weiter reichen als die materiellrechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung überprüft werden soll. Sie endet deshalb dort, wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert. Ob dies der Fall ist, muss sich ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln sein (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - NVwZ 2011, 1062 <1065>). Die hier inmitten stehende Entscheidungsprärogative der Regulierungsbehörde bei der Entgeltregulierung ist durch das Unionsrecht in der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union unmittelbar vorgegeben. Soweit er in seinem Urteil auf das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts von Ermessen spricht, das der Regulierungsbehörde durch Art. 3 Abs. 3 TAL-VO eingeräumt wird, handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum in Bezug auf das Merkmal der Kostenorientierung in Art. 3 Abs. 3 TAL-VO und korrespondierend damit in § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996, der nur eine Anwendung dieses unionsrechtlichen Grundsatzes darstellt.

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b) Das hier anwendbare Unionsrecht macht keine Vorgaben für den Umfang der gerichtlichen Kontrolle des als "Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden" deklarierten Entscheidungsspielraums. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union an anderer Stelle seines Urteils hervorgehoben hat, ist die Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens im Rahmen des Äquivalenzgrundsatzes und des Effektivitätsgrundsatzes Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung (Rn. 163 ff. des Urteils). Die Kontrollmaßstäbe sind daher den Grundsätzen zu entnehmen, die das Bundesverwaltungsgericht zum deutschen Verwaltungsrecht entwickelt hat. Diese Maßstäbe unterscheiden - jedenfalls verbal, weniger in der Sache - danach, ob es sich um die Kontrolle eines Beurteilungsspielraums auf der Tatbestandsseite der Norm oder um die Kontrolle von (Regulierungs-)Ermessen auf der Rechtsfolgenseite handelt: Die Ausübung eines Beurteilungsspielraums wird herkömmlich darauf überprüft, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 ). Die Ausübung des Regulierungsermessens wird vom Gericht beanstandet, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat (Abwägungsausfall), in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste (Abwägungsdefizit), die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist (Abwägungsfehleinschätzung) oder der Ausgleich zwischen ihnen zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität; grundlegend: Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 ). Bei dem hier in Rede stehenden "Ermessen" hinsichtlich der Kostenorientierung der Preise handelt es sich, wie schon erwähnt, im Sinne der deutschen Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum. Er weist allerdings im Hinblick auf die unionsrechtlich vorgegebene Abwägung widerstreitender Regulierungsziele eine besondere Nähe zum Regulierungsermessen auf. Bei einem derartigen Entscheidungsspielraum, der gewissermaßen auf der Nahtstelle zum Regulierungsermessen steht, ist die eigentliche Bewertung der Behörde jedenfalls auch darauf nachzuprüfen, ob sie im Hinblick auf die Kriterien, die in der Rechtsnorm ausdrücklich hervorgehoben oder doch in ihr angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat (Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 C 6.10 - juris Rn. 38).

39

c) Daran fehlt es hier. Die Regulierungsbehörde hat die beiden mit "historische Kosten" bzw. "voraussichtliche Kosten" bezeichneten Methoden weder abstrakt berücksichtigt noch in ihre Abwägung einfließen lassen; vielmehr haben die historischen Kosten bei ihrer Kostenberechnung ersichtlich überhaupt keine Rolle gespielt. Die Regulierungsbehörde hat ohne Weiteres auf das analytische Kostenmodell zurückgegriffen, das, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, auf aktuellen Wiederbeschaffungspreisen beruht, und die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung allein aus diesem Blickwinkel beurteilt (Entgeltgenehmigung S. 36). Eine methodische Auseinandersetzung mit historischen Kosten im Sinne einer Bewertung der Vor- und Nachteile der einen und der anderen Berechnungsweise für die Erreichung der Regulierungsziele hat in dem angegriffenen Bescheid nicht erkennbar stattgefunden. Die Regulierungsbehörde hätte die konfligierenden Interessen abwägen und prüfen müssen, welcher Kostenmaßstab - erstens - den Nutzerinteressen, - zweitens - dem Ziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs sowie - drittens - dem Ziel, effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen sicherzustellen, jeweils am ehesten gerecht wird. Sodann hätte sie unter Bewertung der unterschiedlichen Belange im Einzelnen darlegen müssen, dass und warum ihrer Ansicht nach im Ergebnis Überwiegendes dafür spricht, den Investitionswert auf der Basis einer Bruttowiederbeschaffung zu Tagesneupreisen zu berechnen.

40

Unerheblich ist, ob derartige Überlegungen der angegriffenen Entgeltgenehmigung unausgesprochen zugrunde gelegen haben, wie die Beklagte geltend macht. Die effiziente gerichtliche Kontrolle eines Gestaltungsspielraums, der der Behörde eingeräumt ist, ist grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu erstrecken und zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat. Bei der Entgeltgenehmigung hat es sich um eine Entscheidung der Beschlusskammer gehandelt (§ 73 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996). Das schließt es aus, eine unterbliebene oder defizitäre Abwägung als durch anderweitige Unterlagen geheilt oder ersetzt anzusehen.

41

Ebenso ist unerheblich, ob die Klägerin oder andere im Verwaltungsverfahren beigeladene Wettbewerber ihrerseits Einwände gegen das analytische Kostenmodell vorgebracht haben, das die Regulierungsbehörde zugrunde legen wollte. Die notwendige Abwägung und ihre Darstellung im Bescheid dienen der objektiven Feststellung, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der erteilten Genehmigung vorliegen. Sie bezwecken jedenfalls nicht allein die Bescheidung erhobener Einwendungen, sondern sollen zumindest auch die nachgehende gerichtliche Kontrolle ermöglichen, die angesichts des ohnehin eingeräumten Beurteilungsspielraums sonst gänzlich um ihre Effizienz gebracht zu werden drohte.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Kläger haben gesamtschuldnerisch die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

I.

Die Kläger wenden sich gegen einen den Beigeladenen erteilten Vorbescheid vom 6. Dezember 2012, mit dem die Beklagte die planungsrechtliche Zulässigkeit des Neubaus eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück FlNr. 48 Gemarkung M. festgestellt hat. Sie sind Eigentümer der Grundstücke FlNr. 51 und 64 Gemarkung M., die an das Baugrundstück FlNr. 48 der Beigeladenen grenzen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. Juli 2013 abgewiesen. Hiergegen wenden sich die Kläger mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. Die Kläger berufen sich auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ob solche Zweifel bestehen, ist im Wesentlichen anhand dessen zu beurteilen, was die Kläger innerhalb offener Frist zur Begründung ihres Zulassungsantrags haben darlegen lassen (§ 124 a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Daraus ergeben sich solche Zweifel nicht.

a) Der Einwand, das Baugrundstück liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht im unbeplanten Innenbereich (§ 34 Abs. 1 BauGB), sondern im Außenbereich (§ 35 BauGB), begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des klageabweisenden Urteils, weil sich allein aus einer fehlerhaften Gebietseinstufung kein Drittschutz ableiten lässt. Der Nachbarschutz ergibt sich vielmehr sowohl im Fall des § 34 Abs. 1 BauGB, als auch im Fall des § 35 BauGB nur aus dem Gebot der Rücksichtnahme (vgl. BayVGH, B. v. 19.3.2015 - 9 CS 14.2441 - juris Rn. 25 m. w. N.).

b) Das Vorbringen im Zulassungsantrag rechtfertigt auch nicht die Annahme, dass durch den Vorbescheid das nachbarschützende Gebot der Rücksichtnahme verletzt wird. Dieses Gebot der Rücksichtnahme ergibt sich im Fall des § 34 Abs. 1 BauGB über das Tatbestandsmerkmal des „Einfügens“, im Fall des § 35 BauGB lässt es sich aus § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB i. V. m. § 3 Abs. 1 BImSchG ableiten (vgl. BayVGH, B. v. 19.3.2015 a. a. O. Rn. 25). Es kommt im Wesentlichen auf eine Abwägung zwischen dem an, was einerseits dem Rücksichtnahmebegünstigten und andererseits dem Rücksichtnahmeverpflichteten nach Lage der Dinge zuzumuten ist (vgl. BayVGH, B. v. 19.3.2015 a. a. O. Rn. 27).

aa) Soweit gerügt wird, dass durch den Vorbescheid das Abstandsflächenrecht verletzt werde, kommt eine Verletzung von Nachbarrechten der Kläger durch den angefochtenen Vorbescheid wegen Nichteinhaltung von Abstandsflächen schon deshalb nicht in Betracht, weil der Prüfungsumfang im Vorbescheidsverfahren auf das jeweilige Prüfprogramm im entsprechenden Baugenehmigungsverfahren beschränkt ist (vgl. Art. 71 Satz 4 BayBO). Bei Vorhaben, die - wie hier - im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind, kann deshalb nur über die Vereinbarkeit mit den in Art. 59 Satz 1 BayBO angeführten Vorschriften entschieden werden (vgl. Schwarzer/König, BayBO, 4. Aufl. 2012, Art. 71 Rn. 7). Die Prüfung der Abstandsflächenvorschriften ist darin nicht vorgesehen; eine Abweichung (Art. 59 Satz 1 Nr. 2 BayBO) wurde nicht beantragt. Im Übrigen könnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass eine - unterstellte - Verletzung der Abstandsflächenvorschriften eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots indizieren würde (vgl. BayVGH, B. v. 19.3.2015 - 9 CS 14.2441 - juris Rn. 17).

bb) Das Gebot der Rücksichtnahme gibt dem Nachbarn nicht das Recht, vor jeglicher Beeinträchtigung der Belichtung und Belüftung seines Grundstücks verschont zu bleiben. Eine Rechtsverletzung ist erst dann zu bejahen, wenn von dem Vorhaben eine unzumutbare Beeinträchtigung ausgeht. Eine Gesamtschau der Umstände ist maßgeblich dafür, ob einem Vorhaben „abriegelnde“ oder „erdrückende“ Wirkung zukommt (vgl. BayVGH, B. v. 25.1.2013 - 15 ZB 13.68 - juris Rn. 5). Eine solche Wirkung kommt vor allem bei nach Höhe und Volumen „übergroßen“ Baukörpern in geringem Abstand zu benachbarten Wohngebäuden in Betracht (vgl. BayVGH, B. v. 23.4.2014 - 9 CS 14.222 - juris Rn. 12). Davon kann bei einem Einfamilienhaus, das mit ca. 6,95 m Höhe nicht erheblich höher ist als das Wohngebäude der Kläger, nicht gesprochen werden. Gleiches gilt hinsichtlich des Zulassungsvorbringens der Kläger für ihr Grundstück FlNr. 64 Gemarkung M.

Soweit sich die Kläger darauf berufen, das Bauvorhaben der Beigeladenen würde sie in der Möglichkeit beschneiden, auf ihrem Haus eine Photovoltaikanlage oder eine Solarthermieanlage zu installieren, weil das Bauvorhaben ihrem Anwesen „erheblichen Lichteinfall nehmen“ würde, handelt es sich hierbei nur um in der Zukunft liegende ungewisse Ertragschancen. Im Übrigen hat es der Nachbar, der sich seine Bauwünsche erfüllt hat, nicht in der Hand, durch die Art und Weise seiner Bauausführung unmittelbaren Einfluss auf die Bebaubarkeit anderer Grundstücke zu nehmen. Die Baugenehmigung schafft keine Grundlage dafür, weitere Vorhaben mit dem Argument abzuwehren, für das behördlich gebilligte eigene Baukonzept sei von ausschlaggebender Bedeutung gewesen, dass der Eigentümer des angrenzenden Grundstücks die Nutzungsmöglichkeiten, die das Baurecht an sich eröffnet, nicht voll ausschöpft (vgl. BayVGH, B. v. 12.12.2013 - 15 CS 13.1561 - juris Rn. 15). Nach obigen Ausführungen kann zudem nicht davon ausgegangen werden, dass auch insoweit eine nicht mehr hinnehmbare Verschattung des Grundstücks der Kläger eintritt.

cc) Ebenso wenig können die Kläger eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots darauf stützen, dass durch ein weiteres Gebäude ihr Blick von ihrem Wohnanwesen in die freie Natur „erheblich versperrt“ und ihr Naturgenuss sowie ihre Erholungsmöglichkeit beeinträchtigt würden, weil nach einer Bebauung des Nachbargrundstücks eine wesentlich intensivere Grundstücksnutzung - verbunden mit mehr Lärm sowie sonstigen Immissionen - zu befürchten sei und sie im Garten „gleichsam auf dem Präsentierteller“ sitzen würden. Das öffentliche Baurecht vermittelt nämlich keinen generellen Schutz vor unerwünschten Einblicken (vgl. BayVGH, B. v. 23.4.2014 - 9 CS 14.222 - juris Rn. 13 m. w. N.). Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall lassen sich dem Zulassungsvorbringen nicht entnehmen. Einen Schutz auf Erhaltung der freien Aussicht gewährt das Bauplanungsrecht ebenso wenig wie ein Recht auf ungestörten Naturgenuss (vgl. Dirnberger in Simon/Busse, BayBO, Stand: September 2015, Art. 66 Rn. 441).

c) Auch der Einwand, das geplante Bauvorhaben würde „die Grenze des Bebauungszusammenhangs maßgeblich beeinflussen und diese maßgeblich sowohl nach Osten, wie auch nach Süden verschieben“, zu einer „Zersiedlung der Baulinie“ und zum Entstehen einer Splittersiedlung führen, kann für sich allein gesehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils begründen, weil derartigen öffentlichen Belangen jedenfalls dann keine drittschützende Wirkung zukommt, wenn sie - wie hier - keine Auswirkungen auf die in unmittelbarer Nachbarschaft vorhandene Bebauung haben.

2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die im Zulassungsantrag aufgeworfenen Fragen lassen sich nach obigen Ausführungen ohne weiteres und mit zweifelsfreiem Ergebnis im Zulassungsverfahren klären.

3. Ein Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) wegen eines Verstoßes gegen eine gerichtliche Hinweispflicht (vgl. § 86 Abs. 3 VwGO) ist bereits nicht hinreichend dargelegt, weil im Zulassungsvorbringen nicht aufgezeigt wird, dass die Frage, ob eine Baugenehmigung für den Umbau des Nebengebäudes der Kläger existiert, zur Beurteilung des vorliegenden Verwaltungsrechtsstreits entscheidungserheblich war und das Urteil des Verwaltungsgerichts auf der Annahme, dass das Gebäude der Kläger im rückwärtigen Bereich der FlNr. 51 ohne Genehmigung umgebaut worden ist und zu Wohnzwecken genutzt wird, beruhen kann (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124 a Rn. 74).

Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht entscheidungstragend bereits darauf abgestellt, dass sich das Bauvorhaben der Beigeladenen in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und deswegen nicht das Gebot der Rücksichtnahme verletzt. Der zusätzliche Hinweis auf das Fehlen einer schutzwürdigen Abwehrposition der Kläger hinsichtlich der Wohnnutzung des Nebengebäudes ändert daran nichts.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

1

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Kläger, ein Landkreis im Freistaat Thüringen, gegenüber dem Entschädigungsfonds wegen eines vormals dem Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik zugehörigen Grundstücks abführungspflichtig ist.

2

Ausgangspunkt des Rechtsstreits ist das Grundstück Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/4. Nachdem dessen früherer Eigentümer die Deutsche Demokratische Republik im Jahr 1953 verlassen hatte, wurde es noch im gleichen Jahr in das Eigentum des Volkes überführt. Im Jahr 1975 wurde es in die Flurstücke 170/7 und 170/6 geteilt. Das Flurstück 170/6 wurde im Jahr 1981 mit drei weiteren Flurstücken zu dem neuen Grundstück Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) zusammengeführt. Auf diesem Grundstück wurden eine Turnhalle und ein Sportplatz errichtet.

3

Zuletzt im Eigentum des Volkes stand auch das Grundstück Flur 6, Flurstück 165/4 (B. Gasse 5). Dieses war vor der Herstellung der Einheit Deutschlands Sitz einer Pädagogischen Schule für Kindergärtnerinnen, welche nach dem Jahr 1990 durch ihren neuen Rechtsträger, den Freistaat Thüringen, als "Fachschule für Sozialpädagogik" weiterbetrieben wurde. Im Jahr 1997 verlegte diese ihren Sitz. Seither betreibt der Kläger als staatlicher Schulträger auf dem Grundstück eine Förderschule.

4

Im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens betreffend die Liegenschaft "Fachschulgebäude in G., B. Gasse 5 und 10, Flur 6, Flurstück 170/8, und Flur 25, Flurstück 165/4" erzielten der Kläger und der Freistaat Thüringen im November 1996 eine Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG folgenden Inhalts:

"1. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass es sich bei der o.g. Liegenschaft um Verwaltungsvermögen des Freistaates Thüringen entsprechend Art. 21 Abs. 1 und 2 EV handelt. Aufgrund des Schulträgerwechsels soll die Liegenschaft analog § 6 ThürSchFG auf den Landkreis zugeordnet werden.

2. Der Freistaat Thüringen ist damit einverstanden, dass die Liegenschaft an den Landkreis zugeordnet wird.

3. Der Landkreis verpflichtet sich analog § 6 Abs. 2 ThürSchFG eine Rückübertragungsvormerkung entsprechend anliegendem Muster in das Grundbuch eintragen zu lassen.

4. Sollten bei der Eintragung der Vormerkung Kosten entstehen, so hat diese der Landkreis zu tragen. Sollten bei der Rückübertragung an den Freistaat Thüringen Kosten entstehen, so trägt diese der Freistaat."

5

Der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Erfurt stellte im April 1997 im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens auf der Grundlage dieser Vereinbarung fest, dass der Freistaat Thüringen am 3. Oktober 1990 Eigentümer der Grundstücke Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) und Flurstück 165/4 (B. Gasse 5) geworden sei, und übertrug beide Grundstücke auf den Kläger.

6

Mit in Bestandskraft erwachsenem Bescheid vom 28. Mai 1998 lehnte der Kläger einen Antrag des Erben und Erbeserben nach dem früheren Eigentümer auf Rückübertragung der Eigentumsrechte an dem dem vormaligen Flurstück 170/6 entsprechenden Teil des ursprünglichen Flurstücks 170/4 und des heutigen Flurstücks 170/8 mit der Begründung ab, das Grundstück sei dem Gemeingebrauch gewidmet worden; zugleich erkannte er einen Anspruch auf Entschädigung in Geld für den Verlust des Eigentums an dem Flurstück 170/8 dem Grunde nach an. Ein Bescheid über die Festsetzung der Entschädigungshöhe ist in der Folgezeit nicht ergangen.

7

Mit Bescheid vom 20. Juli 2010 stellte das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (im Folgenden: Bundesamt) gegenüber dem Kläger fest, dass dieser hinsichtlich des Grundstücks Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) der Abführungspflicht gegenüber dem Entschädigungsfonds nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG unterliege. Den Abführungsbetrag setzte es auf 7 710,28 € fest. Zur Begründung führte es aus, der Abführungspflicht unterliege derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung, der durch eine Vermögenszuordnungsentscheidung zuletzt als Eigentümer des Grundstücks festgestellt worden sei und dadurch das Eigentum an dem Grundvermögen unentgeltlich erlangt habe. Etwaige Nebenabreden, so auch die Klausel eines Rückfalls an den Freistaat Thüringen, könnten im Rahmen des Abführungsverfahrens keine Berücksichtigung finden.

8

Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen erhobene Klage abgewiesen. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG bezwecke, einen bei einem Träger der öffentlichen Verwaltung entstandenen unentgeltlichen Vermögenszuwachs abzuschöpfen. Der unentgeltlich Begünstigte solle sich über die Abführung an der Finanzierung des Entschädigungsfonds beteiligen. Für die Bestimmung des Abführungspflichtigen sei auf die letzte Zuordnungsentscheidung abzustellen, da diese den Verbleib des Vermögenswertes dauerhaft regle und damit den Begünstigten des Vermögenszuwachses bestimme. Erfahre eine frühere Zuordnungsentscheidung vor der Festsetzung des Abführungsbetrages eine Änderung, infolge derer ein anderer Träger der öffentlichen Verwaltung unentgeltlich das Eigentum an dem betreffenden Grundvermögen erlange, so bestehe kein schutzwürdiges Interesse, weiterhin den das Eigentum übertragenden Träger der öffentlichen Verwaltung als abführungspflichtig anzusehen.

9

Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG knüpfe hinsichtlich der Abführungspflicht nicht an die Nutzung des Grundstücks zum Zeitpunkt des Abführungsbescheides, sondern allein an den Eigentumserwerb infolge der Zuordnung des Verwaltungsvermögens nach Art. 21 EV an. Eine Übertragung des Eigentums zu einem späteren Zeitpunkt lasse die Abführungspflicht des durch die Vermögenszuordnung begünstigten Trägers der öffentlichen Verwaltung nicht entfallen.

10

Die Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.

11

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar war die Beklagte zur Feststellung des Bestehens einer Pflicht des Klägers zur Abführung eines Betrages an den Entschädigungsfonds grundsätzlich ermächtigt (1.). Die Voraussetzungen einer solchen Verpflichtung lagen hingegen nicht vor, so dass auch für die Festsetzung eines abzuführenden Betrages kein Raum war (2.)

12

1. Die Rechtswidrigkeit der durch Verwaltungsakt getroffenen Feststellung einer Abführungspflicht des Klägers folgt nicht etwa daraus, dass es an einer entsprechenden Ermächtigung fehlte.

13

Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn - wie hier - sein Inhalt etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält. Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (stRspr, vgl. Urteil vom 22. Oktober 2003 - BVerwG 6 C 23.02 - BVerwGE 119, 123 <124 f.> = Buchholz 442.066 § 90 TKG Nr. 1 S. 2 m.w.N.).

14

So liegt es hier. Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juli 2004 (BGBl I S. 1658), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 (BGBl I S. 920), enthaltene Befugnis zur Festsetzung des Abführungsbetrags schließt das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über das Bestehen einer Abführungspflicht ein.

15

2. Abführungspflichtig im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG ist nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung, dem mit Wirksamwerden des Beitritts Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 21 des Vertrages vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag - EV) (BGBl II S. 889) in Form eines Grundstücks zustand, dessen Restitution nach den §§ 4 und 5 des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Februar 2005 (BGBl I S. 205), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 (BGBl I S. 920), ausgeschlossen war (a). Danach war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung eines Abführungsbetrages keinen Bestand haben kann (b).

16

a) Die Beschränkung des Kreises der abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG unter Berücksichtigung seiner inneren Systematik (aa). Der Normzweck steht diesem Verständnis nicht entgegen (bb).

17

aa) An den Entschädigungsfonds sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG abzuführen von Gebietskörperschaften oder sonstigen Trägern der öffentlichen Verwaltung der 1,3-fache vor der Schädigung zuletzt festgestellte Einheitswert von Grundstücken, die wegen der Zugehörigkeit zu deren Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV nach den §§ 4 und 5 VermG nicht restituierbar sind oder die wegen der Wahl von Entschädigung nicht restituiert werden.

18

Der Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV" knüpft an Art. 21 Abs. 1 und 2 EV an. Gegenständlich erfasst ist Vermögen der Deutschen Demokratischen Republik, das am 1. Oktober 1989 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente, sofern diese Zweckbestimmung am 3. Oktober 1990, dem Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, fortbestand (BGH, Urteil vom 14. September 2000 - III ZR 183/99 - BGHZ 145, 145 <147>). Der Begriff weist sowohl eine inhaltliche als auch eine zeitliche Dimension auf. Inhaltlich konkretisiert er den Abführungstatbestand in der Weise, dass der Vermögensgegenstand einer Zweckbestimmung unterworfen wird. Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik im Sinne des Art. 21 Abs. 1 EV ist danach Vermögen, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben, mithin nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken diente und dessen zweckentsprechende Verwendung demgemäß öffentlich-rechtlich gesichert war (Urteil vom 18. März 1993 - BVerwG 7 C 13.92 - BVerwGE 92, 215 <218> = Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 1 S. 3). Der tatsächlichen Nutzung muss eine dahingehende Zweckbestimmung im Sinne einer Widmung zugrunde gelegen haben; die tatsächliche Nutzung als solche genügt nicht (Beschluss vom 13. September 2007 - BVerwG 3 B 46.07 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 60 S. 15). In zeitlicher Hinsicht stellt die Verknüpfung des Vermögensgegenstands mit den Stichtagen "1. Oktober 1989" und "3. Oktober 1990" einen unmittelbaren Bezug zur Herstellung der Einheit Deutschlands her. Art. 21 Abs. 1 EV nimmt die Zuordnung des öffentlichen Vermögens nach der tatsächlichen Nutzung zum Stichtag "1. Oktober 1989" vor. Dies gewährleistet, die zum Stichtag geübte Verwaltungsnutzung nach der Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands möglichst bruchlos von dem nunmehr hierfür zuständigen Verwaltungsträger fortzuführen. Die Abführungspflicht gründet daher in dem Tatbestand, dass einem Träger der öffentlichen Verwaltung im Zeitpunkt des Wirksamwerden des Beitritts ein Grundstück zustand, das sowohl am 1. Oktober 1989 als auch am 3. Oktober 1990 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente.

19

Der Abführungstatbestand erfährt eine weitere Konkretisierung durch den Gebrauch des rückweisenden Demonstrativpronomens "deren". Dessen Bedeutung erschöpft sich nicht darin, eine Verknüpfung zwischen dem abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung und dem betroffenen Verwaltungsvermögen zu schaffen. Es stellt darüber hinaus den Bezug zu der Vermögenszuordnung nach Art. 21 Abs. 1 und 2 EV her. Diese Relation zwischen Verwaltungsträger, Grundstück und stichtagsbezogener Zuordnung stellt klar, dass abführungspflichtig nur derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem das Grundstück als Verwaltungsvermögen mit dem Wirksamwerden des Beitritts am 3. Oktober 1990 zustand.

20

Dieses Normverständnis wird durch den Gebrauch des Wortes "Zugehörigkeit" in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG bekräftigt. Die Bedeutung dieses Begriffs im Allgemeinen wie im besonderen Sprachgebrauch ist durch eine Gegenwartsbezogenheit gekennzeichnet. In Verbindung mit dem Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 des Einigungsvertrages" betont "Zugehörigkeit" die Maßgeblichkeit der Vermögenszuordnung zum 3. Oktober 1990. Dementsprechend muss das Grundstück mit dem Wirksamwerden des Beitritts Teil des Vermögens des abführungspflichtigen Trägers der öffentlichen Verwaltung geworden sein. Hingegen setzt die Abführungspflicht nicht voraus, dass es dem in Anspruch genommenen Verwaltungsträger auch noch im Zeitpunkt der Festsetzung des Abführungsbetrages zusteht.

21

Die Zielrichtung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG, einen nicht zu restituierenden unentgeltlichen Wertzuwachs abzuschöpfen, den das Vermögen des Trägers der öffentlichen Verwaltung infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung erfahren hat, wird schließlich durch die Wörter "nach den §§ 4 und 5 des Vermögensgesetzes" bekräftigt. Der Restitutionsausschluss des § 4 Abs. 1 Satz 1 VermG wie auch die Ausschlusstatbestände des § 5 Abs. 1 VermG regeln Fälle der Unmöglichkeit der Rückgabe kraft Natur der Sache (vgl. auch Art. 3 Buchst. a der Gemeinsamen Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990, veröffentlicht als Anlage III zum Einigungsvertrag vom 31. August 1990 ). Mit den Ausschlusstatbeständen des § 5 Abs. 1 VermG bezweckte der Gesetzgeber, bestimmte tatsächliche oder rechtliche Veränderungen der Nutzungsart oder der Zweckbestimmung eines Grundstücks oder Gebäudes, an deren Aufrechterhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, nicht dadurch in Frage zu stellen, dass die früheren Eigentumsverhältnisse wiederbegründet werden (Urteil vom 1. Dezember 1995 - BVerwG 7 C 27.94 - BVerwGE 100, 77 <80> = Buchholz 112 § 5 VermG Nr. 6 S. 12). Die von § 5 Abs. 1 VermG geschützten Nutzungen müssen bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes wie auch des Einigungsvertrages am 29. September 1990, mithin im Zeitpunkt der Herstellung der Einheit Deutschlands, bestanden haben (Wasmuth, in: Clemm/Etzbach/Faßbender/Messerschmidt/Schmidt-Räntsch, Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Stand Januar 2012, Band II, § 5 VermG Rn. 10b; Hellmann, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus, VermG, Stand Januar 2012, § 5 VermG Rn. 17).

22

bb) Dem durch die grammatikalische Auslegung indizierten Verständnis des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG, dass abführungspflichtig nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem am 3. Oktober 1990 Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV in Form eines Grundstücks restitutionsfrei zustand, stehen Sinn und Zweck der Norm nicht entgegen. Diesen zufolge sollen die Träger der öffentlichen Verwaltung, die unmittelbar mit der Herstellung der Einheit Deutschlands einen unentgeltlichen, nicht der Restitution nach dem Vermögensgesetz unterliegenden Vermögenszuwachs erfahren haben, zur haushaltsneutralen Finanzierung der Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen herangezogen werden.

23

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 EntschG werden Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen von dem Entschädigungsfonds erbracht. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass nach dem Einvernehmen beider deutscher Staaten die Allgemeinheit der Steuerzahler durch die sich aus dem Einigungsvertrag und den nachfolgenden Regelungen ergebenden Wiedergutmachungsansprüchen so wenig wie möglich belastet werden sollten (BTDrucks 12/4887 S. 31). Der Entschädigungsfonds ist als Sondervermögen in unmittelbarer Bundesverwaltung ein abgesonderter und rechtlich nicht selbstständiger Teil des Bundesvermögens. Er finanziert sich aus den in § 10 Abs. 1 Satz 1 EntschG festgestellten Einnahmequellen. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers soll er durch die gemäß Nr. 1 bis 12 unmittelbar an ihn abzuführenden Geldleistungen in die Lage versetzt werden, die Wiedergutmachungsansprüche zu befriedigen. Zugleich soll durch diese Abführungen eine Erhöhung der gemäß Nr. 13 aus dem Bundeshaushalt zu zahlenden Zuschüsse vermieden werden (BTDrucks 15/3944 S. 1 und BTDrucks 15/4169 S. 1). Den Abführungstatbeständen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 EntschG liegt die Wertung zugrunde, dass sämtliche von der Nichtrückgabe Begünstigten zur Finanzierung des Entschädigungsfonds beitragen sollen (BTDrucks 12/4887 S. 37).

24

Die Abführungspflicht der in § 10 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG bezeichneten Träger der öffentlichen Verwaltung gründet in dem Umstand, dass der Entschädigungsfonds die Entschädigungsleistungen zu finanzieren hat, ohne dass ihm die betroffenen Vermögensmassen unmittelbar zufallen, während das Vermögen des Verwaltungsträgers infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung einen unentgeltlichen und wegen des Restitutionsausschlusses nach den §§ 4 oder 5 VermG auch auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfährt. Dieser Wertzuwachs soll zur Finanzierung des Fonds abgeschöpft werden.

25

Der Wegfall dieses Wertzuwachses infolge einer späteren entgeltlichen oder unentgeltlichen Zuordnung des Grundvermögens an einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung lässt die Abführungspflicht des ursprünglich begünstigten Verwaltungsträgers unberührt. Mit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG wurde keine allgemeine Abführungspflicht sämtlicher Träger der öffentlichen Verwaltung, denen zu irgendeinem Zeitpunkt Verwaltungsvermögen in der Form eines Grundstücks zugeflossen ist, geschaffen. Vielmehr wird nur eine einmalige Abführungspflicht desjenigen Verwaltungsträgers begründet, dem der Restitutionsausschluss historisch betrachtet unmittelbar vereinigungsbedingt zugute kam. Da die Restitution in den Fällen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG von Anfang an ausgeschlossen war, ist für die Abführung allein die Vermögenszuordnung nach dem Einigungsvertrag maßgeblich (vgl. Broschat, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus - VermG, Stand Januar 2012, § 10 EntschG Rn. 24; Kuhlmey/Wittmer, in: Kimme - Offene Vermögensfragen, Bd. III, Stand Juni 2009, § 10 EntschG Rn. 15; Kuhlmey, IFLA 2007, 49 <50>).

26

Dem widerstreitet auch nicht das Interesse des Bundes an einer kostendeckenden (bundes-)haushaltsneutralen Finanzierung des Entschädigungsfonds, das in dem Bestreben zum Ausdruck gelangt, dessen Einnahmen möglichst zeitnah zu realisieren (BTDrucks 15/3944). Diesem Interesse wird durch die Begründung der Abführungspflicht desjenigen Trägers der öffentlichen Verwaltung, dessen Vermögen durch die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts realisierte Zuordnung von nicht zu restituierendem Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV einen auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfahren hat, uneingeschränkt Rechnung getragen. Dem danach abführungspflichtigen Verwaltungsträger steht es frei, im Falle einer etwaig beabsichtigten unentgeltlichen Übertragung des betreffenden Vermögens auf einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung Vorsorge für eine spätere Heranziehung zur Leistung des Abführungsbetrages zu treffen.

27

b) Nach diesen Maßstäben war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung des Abführungsbetrages rechtswidrig ist und diesen in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das streitgegenständliche Grundstück stand dem Kläger nicht bereits im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts am 3. Oktober 1990 zu. Es wurde ihm erst auf der Grundlage der - maßgeblich schulfinanzierungsrechtlich geprägten - Vereinbarung mit dem Freistaat Thüringen nach § 2 Abs. 1 Satz 6 des Gesetzes über die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen (Vermögenszuordnungsgesetz - VZOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1994 (BGBl I S. 709), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 3. Juli 2009 (BGBl I S. 1688) im Jahre 1997 übertragen. Die Zuordnung wies somit keinen Bezug zu Art. 21 EV auf.