Verwaltungsgericht Greifswald Urteil, 26. Juli 2012 - 3 A 229/09

I.

Der Antrag der Antragstellerin hat Erfolg.

Bei dem angefochtenen Beitragsbescheid handelt es sich um eine Anforderung von öffentlichen Abgaben im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Hiergegen haben Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung. Nach § 80 Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 VwGO soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten die aufschiebende Wirkung einer Klage angeordnet werden, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel bestehen nicht schon dann, wenn der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen ist; sie liegen erst dann vor, wenn die Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides derart überwiegen, dass ein Erfolg des Rechtsbehelfsführers wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen. Die von der Behörde der Entscheidung zugrunde gelegten Rechtsauffassungen und Tatsachen müssen mithin als derart erschüttert angesehen werden, dass sich ihre Bestätigung als eher fern liegende Möglichkeit darstellt (dazu OVG LSA, B. v. 21.01.2009, 4 M 355/08).

Grundsätzlich sind im Rahmen eines Eilverfahrens lediglich die Einwände zu berücksichtigen, die von dem Rechtsschutzsuchenden selbst vorgebracht werden, es sei denn, dass sich andere Fehler bei summarischer Prüfung offensichtlich aufdrängen. Diese können sich dabei im Einzelfall auch aus Mängeln der zugrunde liegenden Abgabensatzung ergeben, die jedoch im Eilverfahren so offensichtlich und eindeutig sein müssen, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist (OVG LSA, Beschluss vom 03.02.2000, 1 M 20/00). Gleiches gilt in Bezug auf die Überprüfung einer Beitragskalkulation. Diese muss in der Regel dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben und kann nicht Gegenstand der nur summarischen Prüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sein. Anderes gilt nur dann, wenn der Antragsteller solche Einwendungen geltend macht, die ohne Weiteres geeignet sind, daraus einen Verstoß des Beitragssatzes gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot herzuleiten (zur sog. Ergebnisrechtsprechung vgl. OVG LSA, U. v. 27.07.2006, 4 K 253/05 m. w. N.).

Die summarische Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheides hat aus diesen Gründen im Wesentlichen zum Gegenstand, ob der mit einem Rechtsbehelf angefochtene Bescheid auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruht, ob die in Bezug genommene Maßnahme beitragsfähig, das herangezogene Grundstück beitragspflichtig ist, ob der Beitrag (noch) gefordert werden kann und ob sich die Höhe des geforderten Betrages nach den konkreten Umständen des Einzelfalls in etwa in der Größenordnung bewegt, die auch bei einer näheren und abschließenden Prüfung im Hauptsacheverfahren erwartet werden kann.

1.

In Anwendung dieser Maßstäbe begegnet die Rechtmäßigkeit des im Hauptsacheverfahren streitigen Vorausleistungsbescheides des Antragsgegners vom 26.10.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.12.2009 ernstlichen Zweifeln.

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Vorausleistungen auf Anschlussbeiträge ist § 6 Abs. 7 KAG LSA. Danach können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen verlangt werden, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen wurde. Die im Ermessen stehende Erhebung von Vorausleistungen rechtfertigt sich jedenfalls dann, wenn ein Vorfinanzierungsinteresse besteht (dazu Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 21 Rn. 5). Es kann vorliegend jedoch dahinstehen, welche Anforderungen daran bei Fallgestaltungen wie hier zu stellen sind, in denen Investitionen eigentlich nicht getätigt werden müssen.

Die Erhebung einer Vorausleistung setzt darüber hinaus voraus, dass eine gültige Beitragssatzung zwar vorhanden sein muss, die endgültige Beitragspflicht noch nicht entstanden ist (dazu OVG LSA, B. v. 13.09.2000, A 3 S 622/98). Hinsichtlich des Satzungserfordernisses kann vorliegend auf die Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung des Abwasserverbandes „Spetze“ (Abgabensatzung) vom 24.11.2008 (AS), gem. § 19 Abs. 1 der Verbandssatzung vom 10.12.2001 i. d. F. der 3. Änderungssatzung vom 17.09.2007 veröffentlicht in der Wasser-Abwasser-Zeitung (WAZ regional), abgestellt werden, an der gewichtige formelle und materielle Bedenken nicht bestehen. Danach ist der Antragsgegner auch grundsätzlich befugt, für das Grundstück der Antragstellerin Vorausleistungen zu erheben (§ 12 AS). Die sachliche Beitragspflicht ist für das Grundstück noch nicht entstanden, da die zentrale öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage zur Schmutzwasserbeseitigung erst dann im Sinne von § 6 Abs. 6 Satz 2 KAG LSA betriebsbereit hergestellt ist, wenn auch der Grundstücksanschluss als Bestandteil der öffentlichen Einrichtung (vgl. § 2 Abs. 2 Abwasserbeseitigungssatzung vom 14.12.2004) fertig gestellt wurde; denn der Antragsgegner hat insoweit nicht von der Möglichkeit einer Aufwandsspaltung (§§ 6 Abs. 2 KAG LSA, 2 Abs. 2 AS) Gebrauch gemacht, indem er gesonderte Grundstücksanschlusskosten nach § 8 KAG LSA erhebt. Aber nur in diesen Fällen würde die sachliche Beitragspflicht bereits mit der betriebsfertigen Herstellung des Sammlers vor (hier: auf) dem Grundstück entstehen (dazu OVG LSA, B. v. 09.08.2006, 4 M 44/06; zuletzt B. v. 11.05.2009, 4 M 9/09).

Die Antragstellerin ist jedoch nicht vorausleistungspflichtig, weshalb der Antragsgegner den Vorausleistungsbescheid zu Unrecht an die Antragstellerin gerichtet hat. Das Gesetz bestimmt zwar nicht ausdrücklich, wer vorausleistungspflichtig ist. Gleichwohl ergibt sich aus dem Wesen der Vorausleistung als einer Zahlung auf den (endgültigen) Anschlussbeitrag, dass vorausleistungspflichtig derjenige ist, der gem. § 6 Abs. 8 KAG LSA später Schuldner des Beitrages sein wird; denn bei der Vorausleistung handelt es sich gleichsam um einen Vorgriff auf das erst später entstehende Beitragsschuldverhältnis (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 8 Rn. 125). Vorausleistungspflichtig ist damit zwar auch der Eigentümer des Grundstücks zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Vorausleistungsbescheides, weil der Eigentümer eines Grundstücks den (endgültigen) Anschlussbeitrag schuldet (§ 6 Abs. 8 KAG LSA). Legt der Adressat eines Vorausleistungsbescheides dagegen jedoch Widerspruch ein und geht vor Erlass des Widerspruchsbescheides das Eigentum auf einen Dritten über, dann sind diese Voraussetzungen nicht mehr gegeben; der Vorausleistungsbescheid ist aufzuheben. Denn anders als bei der Erhebung eines endgültigen Anschlussbeitrages, bei dem durch § 6 Abs. 8 KAG LSA die persönliche Beitragspflicht auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Beitragsbescheides fixiert ist, sind bei der Erhebung von Vorausleistungen Änderungen – jedenfalls auch in Bezug auf die Eigentumsverhältnisse – deshalb von Bedeutung, weil Ausgangs- und Widerspruchsverfahren eine Einheit bilden (vgl. OVG LSA, B. v. 31.03.2010, 4 L 447/08) ist. Denn auch die – wie hier – in Selbstverwaltungsangelegenheiten mit der Ausgangsbehörde identische Widerspruchsbehörde besitzt die volle, eigene Entscheidungskompetenz über die Angelegenheit (dazu Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Aufl., § 68 Rn. 9). Maßgeblich ist insofern die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides (vgl. dazu nur Rennert in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 11. Aufl., § 68 Rn. 14). Dem steht auch nicht der Wortlaut von § 6 Abs. 7 Satz 2 KAG LSA entgegen, wonach die Vorausleistung mit der endgültigen Beitragspflicht auch dann zu verrechnen ist, wenn der Vorausleistende nicht beitragspflichtig ist. Mit dieser Regelung wird sowohl ein anderer Sachverhalt als auch ein anderer Zeitpunkt geregelt. Denn § 6 Abs. 7 Satz 2 KAG LSA verhält sich nicht zum Adressaten eines Vorausleistungsbescheides, sondern allein dazu, dass die Vorausleistung selbst dann mit der endgültigen Beitragspflicht zu verrechnen ist, wenn Vorausleistungspflichtiger und Beitragspflichtiger z. B. bei Eigentümerwechsel nicht identisch sind (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 8 Rn 142). Darüber hinaus wird mit der Regelung ein Zeitpunkt – Erlass des endgültigen Beitragsbescheides – erfasst, auf den es für die hier relevante Frage nicht ankommt.

Zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 07.12.2009 war die Antragstellerin jedenfalls deshalb nicht mehr vorausleistungspflichtig, weil die Fa. B. Produktion F. GmbH am 20.11.2009 als Eigentümerin der durch Trennung aus dem Flurstück … der Flur … entstanden Flurstücke … und …, auf die sich die Beitragserhebung bezieht, in das Grundbuch von F., Blatt …, eingetragen wurde. Deshalb kann es hier unentschieden bleiben, ob nicht bereits in Anbetracht des sich zum Zeitpunkt des Erlasses des Vorausleistungsbescheides am 26.10.2009 abzeichnenden Eigentumsüberganges die Heranziehung der Antragstellerin ermessensfehlerhaft war.

2.

Es soll zudem auf folgendes hingewiesen werden:

Zwar teilt das Gericht die Auffassung des Antragsgegners, dass bei der Bemessung einer Vorausleistung bereits darauf abgestellt werden kann, dass das Grundstück zukünftig im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen wird und deshalb die insoweit relevanten Maßstabsregelungen in einer Abgabensatzung für die Bestimmung der Höhe des voraussichtlichen Beitrages herangezogen werden können. Denn der Antragsgegner ist berechtigt, der Anforderungen von Vorausleistungen denjenigen Sachverhalt zugrunde zu legen, der zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht die größte Wahrscheinlichkeit seiner Realisierung in sich trägt (Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 137). Da nach den hier vorliegenden Unterlagen das beitragspflichtige Grundstück im Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes (§ 12 BauGB) „B. F.“ liegen wird, dessen Verfahren bis auf den Satzungsbeschluss abgeschlossen ist, sprechen keine gewichtige Bedenken dagegen, die Angemessenheit der Vorausleistungen nach den beitragsrechtlichen Regelungen zu bemessen, die von einer zukünftigen Belegenheit des Grundstücks in einem Bebauungsplangebiet ausgehen.

Für die Bemessung des Vorteils dürfte deshalb auf §§ 4 i. V. m. 7 Nr. 1 und 8 Nr. 2 AS abzustellen sein. Danach wäre der Beitragsbemessung neben der gesamten Fläche, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist (hier wohl die Gesamtfläche der Flurstücke), die Zahl Vollgeschosse zugrunde zu legen, die auf dem Grundstück verwirklicht werden k ö n n e n. Ist diese durch den Bebauungsplan nicht festgesetzt, so hat die Satzung eine Umrechnungsformel zu enthalten, mit deren Hilfe die Zahl der Vollgeschosse vorteilsgerecht berechenbar wird (Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 456a). § 8 Nr. 2 AS dürfte dem jedenfalls i. d. F. der zum 30.12.2009 in Kraft getretenen 1. Änderung der Abgabensatzung vom 30.11.2009 auch in Bezug auf die darin enthaltene Rundungsregelung genügen (so auch OVG LSA, B. v. 16.01.2009, 4 M 430/08). Die darin vorgesehene Umrechnung von in einem Bebauungsplan festgesetzten höchstzulässigen Gebäudehöhen auf Vollgeschosse ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin rechtlich auch nicht zu beanstanden (dazu auch OVG LSA, B. v. 31.08.2005, 4 M 55/05 m. w. N.). Soweit sie für ihre Ansicht auf die Entscheidung des OVG LSA, B. v. 23.11.2004, 1 L 26/03, verweist, trägt dies nicht. Denn Gegenstand dieser Entscheidung ist die Auseinandersetzung mit einer sog. Auffangvorschrift für die beitragsrechtliche Behandlung solcher Fälle, bei denen in tatsächlich vorhandenen Gebäuden Vollgeschosse im Sinne der Satzung deshalb nicht festgestellt werden können, weil die dafür vorgesehenen satzungsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Dies würde für die Anwendung des Vollgeschossmaßstabes bedeuten, dass diese Grundstücke beitragsfrei wären, was mit dem Vorteilsgedanken des § 6 Abs. 5 Satz 1 KAG LSA wegen der im wesentlichen vergleichbaren Inanspruchnahmemöglichkeit der öffentlichen Einrichtung durch Grundstücke mit „satzungskonformen“ Vollgeschossen nicht vereinbar sein dürfte. Das OVG LSA hat darüber hinaus lediglich auf den begrenzten Anwendungsbereich dieser Vorschrift insbesondere in den Fällen verwiesen, in denen Gebäude wegen der Eigenart ihrer Nutzung (Lagerhallen, Sporthallen, Silos etc.) nur über ein oder eine geringere Anzahl von Vollgeschossen verfügen, als es ihre Höhe vermuten lassen würde. Es hat betont, dass für diese Fälle eine „Umrechnung“ über die Gebäudehöhe deshalb nicht in Betracht kommen dürfte, da in den Gebäuden die Anzahl der (tatsächlich vorhandenen) Vollgeschosse bereits festgestellt werden kann, zumal die Höhe eines vorhandenen Gebäudes nicht gleichsam Rückschlüsse auf den Abwasseranfall zulassen dürfte. Anderes gilt jedoch bei der Festlegung der zulässigen Höhe von Gebäuden in Bebauungsplänen. Insoweit besteht jedenfalls die Möglichkeit der Errichtung einer bestimmten Anzahl von Vollgeschossen, aus der sich dann in zulässiger Weise den Umfang des Vorteils bestimmt. Denn ein beitragsrechtlicher Maßstab, mit dem an die bauliche Ausnutzbarkeit eines Grundstücks angeknüpft wird, geht von der Erfahrung aus, dass mit zunehmender Anzahl von Vollgeschossen das Maß der möglichen Inanspruchnahme, für die die Beiträge zu zahlen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA), wächst (dazu OVG LSA, B. v. 09.07.2007, 4 O 172/07 m. w. N.).

Nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen über das auf dem Grundstück zur Verwirklichung anstehende Vorhaben (Gewinnung von Biogas), dürfte mit der Anwendung von § 8 Nr. 2 AS das Maß der Inanspruchnahme jedoch in keiner Weise vorteilsgerecht erfasst werden können. Denn anders als die bei normalen Bebauungsplänen, in den Gebäudehöhen festgesetzt sind und damit eine wie oben beschriebene baurechtliche Ausnutzbarkeit möglich ist, ist dies nicht bei jedem vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Fall. Denn dieser lässt eben nur das vom Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 Abs. 3 BauGB) erfasste konkrete Bauvorhaben zu. Ergibt sich daraus, dass die im Bebauungsplan zugelassene Höhe der baulichen Anlagen solche ohne Abwasserbedarf bzw. wegen der Eigenart ihrer Nutzung mit nur einem (Voll-)geschoss betrifft, so dürfte die Festsetzung eines Beitrages in Anwendung der für gewöhnliche Bebauungspläne (§§ 8 ff. BauGB) geltenden Vorschriften unbillig sein. Unbilligkeit im Sinne von §§ 163, 227 AO liegt nämlich dann vor, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage - hätte er sie selbst geregelt - im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Härten, die der Gesetzgeber bei der Formulierung des gesetzlichen (Beitrags-)Tatbestandes bedacht und in Kauf genommen hat, können daher grundsätzlich keine Billigkeitsmaßnahme rechtfertigen, sie sind nicht unbillig im Sinne des Gesetzes. Billigkeitsmaßnahmen dürfen - mit anderen Worten - keinesfalls die dem gesetzlichen Beitragstatbestand innewohnende Wertung des Gesetzgebers generell durchbrechen oder korrigieren, sondern nur einem ungewollten Überhang des gesetzlichen Tatbestandes abhelfen (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6. Auflage, § 26, Rn. 5 m. w. N.). Billigkeitsmaßnahmen können dem Umstand Rechnung tragen, dass die einem Beitragspflichtigen gebotenen Vorteile auf Grund der tatsächlichen Umstände des Einzelfalls erheblich geringer zu bewerten sind, als bei den übrigen Beitragspflichtigen und dieser Unterschied wegen der Abstraktheit der einzelnen Maßstabskomponenten bei der Bemessung des Beitrages keine angemessene Berücksichtigung finden kann (BVerwG, U. 30.10.1970, IV 151.68). Unbillig im Sinne des Gesetzes ist es jedenfalls, wenn der Beitrag auch unter dem Gesichtspunkt einer zulässigen Typisierung nicht mehr gerecht erscheint (VGH Baden-Württemberg, B. v. 13.01.1994, 2 S 1213/92). Es muss sich mithin um atypische Fälle handeln, für die mit Hilfe der Billigkeitsmaßnahme zu einem der Beitragsgerechtigkeit gerechtwerdenden Ergebnis gelangt wird, dass den den gesetzlichen Regelungen (KAG LSA, Abgabensatzung etc.) innewohnenden Wertungen annähernd entspricht (dazu OVG LSA, U. v. 20.10.2004, 1 L 186/04). Die sich Gericht derzeit darbietenden Umstände dürften in Anbetracht dessen hinreichend Veranlassung geben, die Gewährung eines Erlasses (siehe auch § 163 AO) in Erwägung zu ziehen. Wegen der Abstraktheit der von einer Beitragssatzung notwendiger Weise zu erfassenden Sachverhalte bedarf es zwar einerseits keiner gesonderten (Maßstabs-)Regelung zu vorhabenbezogenen Bebauungsplänen. Andererseits bilden solche Bebauungspläne nicht den typischen Fall, den der Satzungsgeber hat erfassen wollen, so dass eine Entscheidung im Einzelfall auch nicht die Gefahr in bürgen würde, den Willen des Satzungsgebers zu konterkarieren. Dass bauliche Anlagen, deren Höhe sich aus der Eigenart ihrer Nutzung ergibt (hier: Silo/Speicher), nicht gleichsam geeignet sind, Rückschlüsse auf den Umfang der Inanspruchnahmemöglichkeit zu geben, ergibt sich auch aus § 6 c Abs. 3 KAG LSA. Eine insoweit bestehende beitragsrechtliche Vergleichbarkeit von Grundstücken, die tatsächlich mit solchen Anlagen bebaut sind und von Grundstücken, deren Nutzbarkeit sich abschließend aus einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ergibt, ist deshalb nicht fernliegend. Nach derzeitiger Erkenntnis des Gerichts dürfte das im Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes „B. F.“ zu verwirklichende Vorhaben tendenziell eher mit denjenigen Fallgestaltungen vergleichbar sein, die durch §§ 7 Nr. 9 und 8 Nr. 11 AS erfasst werden. Denn von der öffentlichen Einrichtung sollen (wohl) nur die im Sanitärbereich anfallenden Abwässer aufgenommen werden, so dass weder die Größe des Grundstücks noch das Maß der übrigen Bebauung geeignet sein dürften, als Anknüpfungspunkte für die Bemessung des Vorteils zu dienen. Das Gericht erlaubt sich insoweit jedoch den Hinweis, dass § 7 Nr. 9 AS in der derzeitigen Fassung seinerseits nicht vorteilsgerecht sein dürfte, weil für die Bemessung des bei solchen Nutzungen bestehenden Vorteils nicht an die gesamte Grundstücksfläche, sondern an diejenige anzuknüpfen sein dürfte, auf der Abwasser anfällt und die angeschlossen ist (dazu VG Magdeburg, U. v. 13.09.2006, 9 A 78/06 m. w. N.); eine (Gesamt-)Nichtigkeit der Abgabensatzung dürfte daraus jedoch nicht resultieren (dazu VG Magdeburg, B. v. 02.12.2008, 9 B 229/08 MD).

Ggf. in der Zukunft eintretenden Änderungen auf dem Grundstück z. B. durch Änderung des Bebauungsplanes könnte mit der Aufnahme eines Widerrufs (§ 131 Abs. 2 Ziffer 1 AO) Rechnung getragen werden.

II.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner als Unterlegener (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Ziff. 1.5 des Streitwertkataloges für die die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, S. 1327) war von einem Viertel des festgesetzten Vorausleistungsbetrages auszugehen.