Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 29. Apr. 2014 - 4 K 13.01154

bei uns veröffentlicht am29.04.2014

Gericht

Verwaltungsgericht Ansbach

Tenor

1. Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

2. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt mit seiner Klage die Aufhebung des Bescheides des Landratsamts ... vom 17. Juni 2013 und die Feststellung, dass für den Weiterbetrieb der Spielhallen des Klägers mit Ablauf des 30. Juni 2013 nicht neben den Erlaubnissen nach § 33 i GewO noch zusätzlich eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV benötigt wird.

Der Kläger betrieb auf dem Grundstück am ...die Spielhallen ... (vormals ...) und ... (vormals ...).

Die Baugenehmigung für die Errichtung der Spielhallen wurde der ... GmbH am 4. Januar 2011, aufgrund eines Urteils des VG Ansbach vom 13. Januar 2010, erteilt. Der Kläger erwarb die Rechte aus der Baugenehmigung von der ... GmbH und pachtete hierauf das Grundstück zum Betrieb der Spielhallen.

Die Anträge des Klägers auf Erteilung der Erlaubnisse nach § 33 i GewO für die Spielhallen vom 5. März 2012 gingen am 28. Juni 2012 beim Landratsamt ... ein. Diese wurden ihr mit Bescheiden vom 29. Juni 2012 erteilt. Darin war ein Hinweis enthalten, dass der voraussichtlich am 1. Juli 2012 geltende Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag besondere Regelungen für Spielhallen enthalte. Die Vereinbarung der beantragten Erlaubnis mit den glücksspielrechtlichen Anforderungen sei nicht geprüft worden. Es sei deshalb möglich, dass zum 1. Juli 2013 der Betrieb von Mehrfachspielhallen nicht mehr zulässig sei.

Am 14. September 2012 wurde dem Landratsamt ... telefonisch mitgeteilt, dass der Bau fertig gestellt sei. Der offizielle Spielbetrieb startete am 13. Oktober 2012.

Mit Schreiben vom 10. März 2013 beantragte der Kläger eine Verlängerung der vier Spielhallenerlaubnisse um weitere 4 Jahre unter Berufung auf die Härtefallregelung. Er habe das Grundstück Ende 2011 erworben und ein Gebäude für den Betrieb von vier Spielhallen errichten lassen. Er habe ca. 800.000,00 EUR investiert. Außerdem sei zum Zeitpunkt des Erwerbs noch nicht von der Gesetzesänderung auszugehen gewesen.

Das Landratsamt ... teilte dem Kläger mit Schreiben vom 18. März 2013 mit, dass eine Verlängerung der vier Spielhallenerlaubnisse nach § 33 i GewO vom 29. Juni 2012 nicht möglich bzw. erforderlich sei, da diese unbefristet erteilt worden seien. Es deute deshalb den Antrag vom 10. März 2013 dahingehend um, dass der Kläger jeweils eine Befreiung von den glücksspielrechtlichen Vorschriften zum Weiterbetrieb von drei der vier Spielhallen im Anwesen am ... über den 1. Juli 2013 hinaus beantrage. Der Kläger werde dazu angehört, dass beabsichtigt sei, diesen Antrag (in umgedeuteter Form) abzulehnen. Es wurde die Möglichkeit eingeräumt, sich bis zum 25. April 2013 zu der geplanten Ablehnung zu äußern.

Mit Schreiben vom 15. April 2013, eingegangen am 17. April 2013, bestellte sich der Bevollmächtigte als Vertreter des Klägers gegenüber dem Landratsamt ... Er führte aus, dass es sich aus Sinn, Zweck und vor allem dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen ergebe, dass die fünfjährige Übergangsregelung gelten müsse, wenn im Vertrauen auf eine erteilte Baugenehmigung die Entscheidung für die Investition in den Standort unwiderruflich vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 getroffen worden sei. Der Stichtag sei willkürlich gewählt worden. Außerdem werde das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung erst mit dem Änderungsbeschluss des Gesetzgebers zerstört. Grundsätzlich sei es dem Gesetzgeber zwar nicht verwehrt, aus besonderen Gründen einen früheren Stichtag festzulegen. Voraussetzung sei aber, dass sich die Einführung des Stichtages überhaupt und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientieren und sachlich vertretbar seien. Diesen Anforderungen genüge die vorliegende Stichtagsregelung nicht, da kein äußeres Ereignis mit ihm verbunden sei, das es rechtfertige, dem Vertrauen auf den Fortbestand der gewerberechtlichen Erlaubnis eine derart geringe Schutzwürdigkeit zuzuerkennen. Darüber hinaus sei die Übergangsfrist unangemessen kurz berechnet. Außerdem müsse § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV erst recht für Spielhallen gelten, die unter die einjährige Übergangsregelung fallen, denn diese treffe die Anwendung des neuen Rechts ungleich härter.

Mit Schreiben vom 19. April 2013 wurde der Vorgang über die Regierung von ... dem Bayerischen Staatsministerium des Innern und dem Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie zur rechtlichen Überprüfung vorgelegt. Darüber wurde der Bevollmächtigte des Klägers am 19. April 2013 informiert. Gleichzeitig wurde ihm mitgeteilt, dass seinen rechtlichen Ausführungen nicht gefolgt werden könne und deshalb weiterhin beabsichtigt sei, den Antrag vom 10. März 2013 abzulehnen. Die Entscheidung über diesen Antrag solle jedoch erst erfolgen, nachdem die Angelegenheit grundsätzlich geklärt wurde. Mit dieser Vorgehensweise erklärte sich der Bevollmächtigte mit Schreiben vom 25. April 2013 einverstanden. Das Bayerische Staatsministerium des Innern teilte in der E-Mail vom 8. Mai 2013 die Rechtsauffassung des Landratsamtes ... Dies wurde dem Bevollmächtigten am 13. Mai 2013 mitgeteilt.

Mit Antrag vom 3. Juni 2013, eingegangen am 5. Juni 2013, stellte der Kläger einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und Art. 9 AGGlüStV für die Spielhalle...

Mit Telefax vom 11. Juni 2013 erklärte der Bevollmächtigte, dass zwischen den Beteiligten Einigkeit bestehe, dass nach § 24 GlüStV nur eine Spielhalle im Anwesen am... genehmigungsfähig sei. Der erforderliche Antrag werde für die Spielhalle ... gestellt. Man sei jedoch unterschiedlicher Auffassung hinsichtlich der Auslegung der Übergangsregelung. Sie müsse verfassungskonform so ausgelegt werden, dass auf die Spielhallen des Klägers die fünfjährige Übergangsfrist Anwendung finde. Der Kläger habe einen Befreiungsantrag gestellt, der sinngemäß so zu verstehen sei, dass zur Vermeidung einer unbilligen Härte durch Schließung der Spielhallen nach Ablauf des 30. Juni 2013 der weitere Betrieb auf der Grundlage der vorliegenden Erlaubnisse nach § 33 i GewO für eine Übergangszeit, gegebenenfalls in abgestufter Form, weiter gestattet werde. Dass die Befreiung nach ihrem Wortlaut nur in denjenigen Fällen anzuwenden sei, in denen die fünfjährige Übergangsfrist zur Anwendung komme, sei nur wohlwollend als Redaktionsversehen zu bezeichnen. In diesem Sinne sei der Antrag des Klägers zu interpretieren und zu bescheiden.

Mit Bescheid vom 17. Juni 2013 lehnte das Landratsamt ... den Antrag auf Erteilung einer Befreiung zum Weiterbetrieb der vier Spielhallen über den 1. Juli 2013 hinaus ab. Der Antrag vom 10. März 2013 sei dahingehend umgedeutet worden, dass der Kläger jeweils eine Befreiung von den glücksspielrechtlichen Vorschriften zum Weiterbetrieb der vier Spielhallen über den 1. Juli 2013 hinaus beantragt habe. Die Spielhallen des Klägers fielen, da die Erlaubnisse jeweils nach dem 28. Oktober 2011 erteilt wurden, unter die einjährige Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Befreiungen zum Weiterbetrieb der vier Spielhallen seien jedoch nur möglich, wenn die Voraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV für die fünfjährige Übergangsregelung vorlägen. Dies sei nicht der Fall.

Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 26. Juni 2013, eingegangen am 27. Juni 2013 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach, Klage erhoben, mit dem Antrag,

1. den Bescheid des Landratsamtes ... vom 17. Juni2013 aufzuheben.

2. festzustellen, dass der Kläger für den Weiterbetrieb seiner vier Spielhallen auf dem Grundstück ... mit Ablauf des 30.6.2013 nicht neben den Erlaubnissen nach § 33 i GewO noch zusätzlich eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV benötigt.

Zur Begründung führt der Kläger aus, die Klage sei zulässig. Der neben dem Anfechtungsantrag gestellte Feststellungsantrag sei gemäß § 43 VwGO zulässig. Das streitige Rechtsverhältnis ergäbe sich unmittelbar aus dem Bescheid des Landratsamtes vom 17. Juni 2013. Dem Kläger könne nicht zugemutet werden, seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend zu machen. Eine Gestaltungsklage sei erst dann statthaft, wenn der Beklagte nach dem 30. Juni 2012 den weiteren Betrieb der Spielhallen untersagen würde. Dem Kläger könne jedoch nicht zugemutet werden, den Erlass einer solchen Untersagungsverfügung abzuwarten und hiergegen Klage zu erheben. Denn der Betrieb einer Spielhalle ohne eine hierfür nach dem Glücksspielstaatsvertrag erforderliche Erlaubnis sei mit Geldbuße bewährt. Der Kläger müsse daher befürchten, dass gegen ihn ein Bußgeldverfahren eingeleitet und eine Geldbuße verhängt werde, wenn er die Spielhalle über den 30. Juni 2013 hinaus weiter betreibe. Schließlich sei es für den Kläger auch unzumutbar, ständig in dem Risiko leben zu müssen, mit einer Schließungsverfügung überzogen zu werden. Der Kläger könne seine Rechte auch nicht durch Leistungsklage geltend machen. Eine solche Leistungsklage könne nur auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV gerichtet sein. Abgesehen davon, dass der Kläger nach der von ihm vertretenen Rechtsauffassung eine solche Erlaubnis mit Ablauf des 30. Juni 2013 nicht benötige, würde ein dahingehender Antrag keinen Erfolg versprechen, weil in demselben Gebäude noch weitere Spielhallen vorhanden seien und nach § 25 Abs. 2 GlüStV die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere einen gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen sei.

Die Klage sei auch begründet. Entgegen der von dem Beklagten vertretenen Rechtsauffassung benötige der Kläger für den weiteren Betrieb seiner nach § 33 i GewO genehmigten Spielhallen mit Ablauf des 30. Juni 2013 nicht zusätzlich eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV. Die Einschränkung, dass die Übergangsregelung nur für solche Betriebe gelte, die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erhalten haben, sei verfassungswidrig.

Die Vorschriften des GlüStV und AGGlüStV seien Eingriffe in die Schutzbereiche der Art. 12 und 14 GG. Die abweichenden Vorschriften des GlüStV seien zweifellos eine objektive, d. h. von den Betroffenen nicht beeinflussbare, Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit. Zugleich liege ein massiver Eingriff in das Eigentum vor, da die neuen Vorschriften auch auf bereits bestehende und genehmigte Spielhallen anzuwenden seien. Selbst wenn man unterstellte, dass diese massiven Eingriffe zu dem im Gesetz genannten Zweck der Bekämpfung der Spielsucht gerechtfertigt seien, sei eine angemessene Übergangsregelung von Verfassungs wegen erforderlich. Anhaltspunkte für die Berechnung der angemessenen Übergangsfrist seien die Dauer der Amortisierung der eingesetzten Investitionen, die Abschreibung von Gebäuden, Geräten und Einrichtungen sowie die Dauer der Mietverträge und der Beschäftigungsverhältnisse.

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge die einjährige Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV aus zwei Gründen nicht.

Zum einen sei die Wahl des Stichtages willkürlich erfolgt. Denn grundsätzlich werde das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung erst mit dem Änderungsbeschluss des Gesetzgebers zerstört. Dies schließe allerdings nicht aus, aus besonderen Gründen auch einen früheren Stichtag festzulegen. Bei einer Stichtagsregelung sei zu prüfen, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt habe, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt habe und ob sich die gefundene Lösung im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse oder als willkürlich erscheine. Diesen Anforderungen genüge die auf den 28. Oktober 2011 abstellende Stichtagsregelung in keiner Weise. Der Stichtag 28. Oktober 2011 kennzeichne kein Ereignis, das es rechtfertigen würde, hieran unterschiedliche Rechtsfolgen für Spielhallen zu knüpfen. Ursprünglich sei man wohl davon ausgegangen, dass der GlüStV am 28. Oktober 2011 unterzeichnet werde. Die Vertragschließenden meinten wohl, dass die Unterzeichnung des GlüStV eine Zäsur darstelle, die es rechtfertige, hieran eine Stichtagsregelung zu knüpfen. Tatsächlich sei der GlüStV aber nicht am 28. Oktober 2011, sondern erst am 15. Dezember 2011 unterzeichnet worden. Deshalb sei der Stichtag willkürlich und die hieran anknüpfende Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV verfassungswidrig.

Zum anderen sei die einjährige Übergangsregelung offensichtlich unangemessen. Selbst der Gesetzgeber gehe von einer mindestens fünfjährigen Übergangsregelung als angemessenen Zeitraum aus (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV). Selbst diese Übergangsregelung bleibe noch hinter der Siebenjahresfrist des § 42 Abs. 2 BauGB zurück. Jedenfalls müsse sich der Gesetzgeber an seiner eigenen Einschätzung in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV messen lassen. Der Grund, weshalb eine angemessene Übergangsfrist aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten sei, liege in der Schutzwürdigkeit desjenigen, der im Vertrauen auf eine bestehende Rechtslage wirtschaftliche Dispositionen getroffen habe. Obwohl das Gesetz einen Vorrang der baurechtlichen Nutzungsgenehmigung vor der gewerberechtlichen Genehmigung nach § 33 i GewO nicht kenne und demgemäß theoretisch die Möglichkeit bestehe, die gewerberechtliche Erlaubnis vor der Baugenehmigung einzuholen, sei es in der Praxis so, dass zunächst die Baugenehmigung eingeholt werde. Damit erweise sich aber die Entscheidung des Gesetzgebers, Spielhallen, deren gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33 i GewO erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei, nur eine einjährige Übergangsregelung einzuräumen, als sachwidrig. Sie berücksichtige nämlich nicht, dass der eigentliche Vertrauenstatbestand, der von Verfassungs wegen eine angemessene Übergangsregelung erfordere, nicht erst in der am Ende einer Investitionsentscheidung liegenden Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i GewO, sondern in der in aller Regel sehr viel früher erfolgten Erteilung der Baugenehmigung liege. Daher müsse das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der verfassungsrechtlichen Vorfrage vorgelegt werden.

Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV seien aber verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass in denjenigen Fällen, in denen die Investitionsentscheidung für eine Spielhalle im Vertrauen auf eine Baugenehmigung unwiderruflich schon vor dem 28. Oktober 2011 getroffen worden sei, die fünfjährige Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zur Anwendung komme, auch wenn die gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei. Die Grenzen der verfassungskonformen Auslegung würden nur durch den Wortlaut und den Gesetzeszweck gezogen. Eine verfassungskonforme Auslegung sei im vorliegenden Fall allerdings möglich. Dies entspreche ganz offensichtlich dem Willen des Gesetzgebers. In denjenigen Fällen, in denen vor dem Stichtag die Baugenehmigung eingeholt, die Baumaßnahme durchgeführt und die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO beantragt worden sei, aber nur deshalb nicht vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 erteilt worden sei, weil sich die Ordnungsbehörde auf den Standpunkt gestellt habe, dass über den Antrag erst nach Fertigstellung des Bauvorhabens entschieden werde, sei der Vertrauenstatbestand unzweifelhaft vor dem 28. Oktober 2011 begründet worden.

Auf den weiteren Inhalt des Antragsschriftsatzes vom 26. Juni 2013 wird ergänzend Bezug genommen.

Für die Spielhalle „...“ (bis 1.7.2013 „...“) wurde mit Bescheid vom 1. Juli 2013 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV erteilt.

Der Beklagte ist mit Schriftsatz vom 8. Juli 2013 der Klage entgegengetreten und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er an, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof am 28. Juni 2013 entschieden habe, dass die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüStV verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden seien. Ergänzend sei noch auszuführen, dass nach der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 28 Juni 2013 auch die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht für Spielhallen (§ 24 GlüStV in Verbindung mit Art. 9 AGGlüStV) sowie das Verbot von Mehrfachspielhallen (§ 25 Abs. 2 GlüStV und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden seien. Der Antrag auf Feststellung sei deshalb ebenso unbegründet. Der Kläger dürfe nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist nur eine der vier Spielhallen weiterbetreiben, da die Vereinbarkeit der Mehrfachspielhalle mit § 25 GlüStV zum 1. Juli 2013 geendet habe. Des Weiteren sei für den Weiterbetrieb der einen Spielhalle eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit Art. 9 AGGlüStV erforderlich, da der Weiterbetrieb ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist ebenfalls nicht mehr mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages vereinbar sei. Diese zum Weiterbetrieb der einen Spielhalle nötige Erlaubnis sei dem Kläger mit Bescheid vom 1. Juli 2013 erteilt worden. Die genannten Ausbaukosten in Höhe von 3,189 Millionen EUR widersprächen den eigenen Angaben des Klägers in seinem Antrag vom 10. März 2013, der diese mit 800.000,00 EUR beziffert habe. Selbst wenn man hierzu noch die monatliche Nutzungsgebühr von 11.811,60 EUR bezüglich der Verträge mit Automatenherstellern mit einer Laufzeit von 36 Monaten addierte, summierten sich die Investitionen bei weitem nicht auf den genannten Betrag von 3,189 Mio. EUR. Bezüglich der zeitlichen Abfolge von Baugenehmigung und gewerberechtlicher Erlaubnis sei anzumerken, dass die Baugenehmigung am 4. Januar 2011 an die ...erteilt worden sei. Die GmbH habe daraufhin Verhandlungen mit mehreren Interessenten geführt, da sie das Grundstück einschließlich Baugenehmigung an einen Spielhallenbetreiber veräußern wollte. Die notarielle Beurkundung des Grundstücksgeschäfts sei am 31. Januar 2012 erfolgt, das Eigentum sei am 25. Juni 2012 übergegangen. Es sei deshalb festzuhalten, dass zwischen Erteilung der Baugenehmigung und notarieller Beurkundung mehr als ein Jahr vergangen sei und die notarielle Beurkundung somit etwa drei Monate nach dem in § 29 Abs. 4 GlüStV genannten Stichtag (28.10.2011) erfolgt sei. Während der Kläger im Antrag vom 10. März 2013 angegeben habe, dass er das Grundstück Ende 2011 erworben habe und zum Zeitpunkt des Erwerbs noch nicht von einer Gesetzesänderung auszugehen gewesen sei, sei in der Klagebegründung vorgetragen worden, dass die Räume langfristig angemietet seien. Fakt sei, dass der Kläger das Gebäude angemietet habe und von den geplanten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages Kenntnis gehabt haben müsse, da die notarielle Beurkundung des Kaufvertrages etwa drei Monate nach dem Stichtag 28. Oktober 2011 stattgefunden habe. Im Landratsamt ... habe man sich, trotz anderer Verwaltungspraxis, letztendlich entschieden, die Erlaubnisse nach § 33 i GewO bereits vor Fertigstellung des Vorhabens zu erteilen. Eine gewisse Zeitverzögerung gehe hier zulasten des Klägers. Dieser habe die vier Anträge am 5. März 2012 ausgefüllt und unterschrieben, aber erst am 28. Juni 2012 beim Landratsamt ... eingereicht. Nach Prüfung der Anträge seien dem Kläger die vier gewerberechtlichen Erlaubnisse gemäß § 33 i GewO zum Betrieb der vier Spielhallen innerhalb eines Tages, nämlich am 29. Juni 2012 erteilt und ausgehändigt worden. Diese unverzügliche Bearbeitung sei im Interesse des Klägers erfolgt, da eine Erlaubniserteilung am nächsten Werktag, nämlich am 2. Juli 2012 zur Folge gehabt hätte, dass drei der vier Anträge hätten abgelehnt werden müssen. Des Weiteren hätte der Kläger die eine Spielhalle nur dann betreiben dürfen, wenn er im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit Art. 9 AGGlüStV gewesen wäre. Mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wäre eine Erteilung der vier glücksspielrechtlichen Erlaubnisse vor dem Stichtag 28. Oktober 2011 überhaupt nicht möglich gewesen, da der notarielle Kaufvertrag für das Grundstück erst am 31. Januar 2012 abgeschlossen worden sei.

Der Vergleich des Baugenehmigungsverfahrens mit der Erlaubniserteilung gemäß § 33 i GewO gehe insoweit fehl, da die Baugenehmigung erteilt sein müsse, bevor mit der Bauausführung begonnen werde, die gewerberechtliche Erlaubnis jedoch erst für den späteren Betrieb der Spielhalle nach Abschluss der Bauphase erforderlich sei.

Mit Beschluss vom 29. August 2013 (AN 4 E 13.01291) hat das Verwaltungsgericht ... im einstweiligen Rechtsschutzverfahren einen Antrag auf Feststellung, dass die Spielhallen des Klägers bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, abgelehnt.

Mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 teilte das Landratsamt ... mit, dass sich Änderungen ergeben hätten. Der Kläger habe am 14. Oktober 2013 rückwirkend zum 2. September 2013 das Gewerbe für den Betrieb von drei Spielhallen im Anwesen am ... abgemeldet. Im Anwesen werde derzeit eine Spielhalle zulässigerweise (mit glücksspielrechtlicher Erlaubnis) betrieben. Mit Bescheid vom 10. Oktober 2013 habe das Landratsamt ... eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von drei Spielhallen in ein Bistro, ein Tanzcafé und ein Billardcafé erteilt. Für diese drei gastronomischen Nutzungen habe der Kläger jeweils am 14. Oktober 2013 ein Gewerbe gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 GewO bei der Stadt... angezeigt und jeweils eine Gaststättenerlaubnis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GastG beim Landratsamt... beantragt. Mit Bescheid vom 24. Oktober 2013 habe die Stadt ...dem Kläger jeweils eine Bestätigung über die Geeignetheit als Aufstellungsort für je drei Geldspielgeräte in den drei Gaststättenbetrieben erteilt (§ 33 c Abs. 3 Satz 1 GewO). Faktisch würden drei der vier streitgegenständlichen Spielhallen derzeit nicht betrieben, sondern als Gaststätten genutzt. Für die vierte Spielhalle lägen die Voraussetzungen und Erlaubnisse für einen zulässigen Weiterbetrieb vor. Ergänzend zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 28. Juni 2013 hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 28. August 2013 sowie vom 30. September 2013 bestätigt, dass der Gesetzgeber mit der einjährigen Übergangsfrist für bereits bestehende Spielhallen den Bestandsschutzinteressen der betroffenen Spielhallenbetreiber in nicht zu beanstandender Weise Rechnung trage.

In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger die Klage Ziff. 2 im Schriftsatz vom 26. Juli 2013 hinsichtlich der Spielhalle ... zurückgenommen. Er beantragt nunmehr,

festzustellen, dass der Kläger für den Weiterbetrieb der drei weiteren Spielhallen, die derzeit als Gaststätte genutzt werden, auf dem Grundstück am ... nicht neben den Erlaubnissen nach § 33 i GewO noch zusätzlich eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV benötigt und diese als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten;

hilfsweise, den Bescheid des Landratsamtes... vom 17. Juni 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden;

Wegen der mündlichen Verhandlung vom 29. April 2014 wird auf die Sitzungsniederschrift und wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts auf die Gerichtsakte und auf die beigezogene Behördenakte verwiesen.

Gründe

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.

A) Die hinsichtlich des Feststellungsantrags zulässige Klage ist unbegründet. Die drei unter der Adresse ... momentan als Gaststätten betriebenen Spielhallen des Klägers sind nicht mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar.

a) Die Regelungen in §§ 24 ff. GlüStV über Spielhallen finden grundsätzlich ab Inkrafttreten des GlüStV Anwendung (§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Ausnahmen ergeben sich lediglich aus § 29 Abs. 4 Sätze 2 f. GlüStV. Sie enthalten Übergangsregelungen für die bereits vor dem Inkrafttreten des GlüStV gewerberechtlich erlaubten Spielhallen. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die die gewerberechtlichen Erlaubnisse zwischen dem 28. Oktober 2011 und dem 1. Juli 2012 erteilt worden sind, gelten bis zum 30. Juni 2013 als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Vorliegend wurden dem Kläger die Erlaubnisse nach § 33 i GewO am 29. Juni 2012 erteilt. Daraus folgt, dass diese Spielhallen, bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der genannten Regelungen, unter die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV fallen. Folglich bedarf der Kläger für den Betrieb jeder Spielhalle ab dem 1. Juli 2013 einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV. Zwischen Spielhallen ist jedoch gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen). Da für die Spielhalle ... mittlerweile eine glückspielrechtliche Erlaubnis erteilt wurde, können bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften für die drei weiteren, momentan als Gaststätten betriebenen, Spielhallen keine weiteren glückspielrechtlichen Erlaubnisse gleichzeitig erteilt werden. Daher hätte der Feststellungsantrag nur dann Erfolg, wenn die betreffenden glücksspielrechtlichen Normen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen würden. Dies ist vorliegend nach Auffassung des Gerichts jedoch nicht der Fall.

b) Das in § 25 Abs. 1 GlüStV festgelegte Verbot von Mehrfachkonzessionen mit dem darin enthaltenen Vorgaben über den Mindestabstand von 250 m zwischen Spielhallen (Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) ist nicht verfassungswidrig. Es wurden jedoch diesbezüglich keine Tatsachen vorgetragen, die eine Verfassungswidrigkeit der Norm begründen. Der bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris) insbesondere festgestellt, dass die Regelungen über den Mindestabstand mit der bayerischen Verfassung vereinbar sind. Das Gericht schließt sich dieser Rechtsauffassung an. Es wird weder ein Verstoß gegen das Grundgesetz noch die bayerische Verfassung erkennbar.

c) Eine Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG) in Form des Rückwirkungsverbots besteht nicht, da es sich bei der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV um eine Regelung mit unechter Rückwirkung handelt (aa)) und die Grenzen der Zulässigkeit nicht überschritten sind (bb)).

aa) Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Die sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergebenden Grenzen der Zulässigkeit sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfG, B. v. 15.10.1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 - BVerfGE 95, 64 ff.). Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, E. v. 31.05.1960 - 2 BvL 4/59 - BVerfGE 11, 139; st. Rspr.). Auch in diesem Fall tritt ausnahmsweise das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, aber in besonderen Fällen zurück (vgl. BVerfG, E. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261).

Vorliegend handelt es sich jedoch um Vorschriften mit unechter Rückwirkung. Die angegriffenen Normen knüpfen neue Rechtsfolgen an in der Vergangenheit vor deren Inkrafttreten verwirklichte Tatbestände für die Zukunft. Auch für bereits bestehende Spielhallen greift grundsätzlich das neue Erfordernis einer Erlaubnis nach Glücksspielrecht, wobei das Abstandsgebot und das Verbot mehrerer Spielhallen in einem baulichen Verbund einzuhalten sind. Damit wird nicht in bereits abgeschlossene Tatbestände eingegriffen. Es werden an bereits ins Werk gesetzte Sachverhalte neue rechtliche Anforderungen gestellt. Die Regelungen haben damit keinen verfassungsrechtlich besonders engen und strengen Anforderungen unterworfenen echten Rückwirkungsgehalt (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).

bb) Die Grenzen der Zulässigkeit sind nicht überschritten.

Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Es würde die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zulasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedoch nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfG, B. v. 14.1.2010 - 1 BvR 1627/09 - NVwZ 2010, 771).

Der eingeschränkte Vertrauensschutz für die Spielhallen, denen erst nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt wurde, ist geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen. Durch die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags soll das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindert und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung geschaffen werden. Dies soll insbesondere durch den in § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV vorgesehenen Mindestabstand von 250 m erreicht werden. Ein milderes Mittel als die schrittweise Rückführung der Zahl der Spielhallen, um die Anforderungen an den Mindestabstand zu erfüllen, ist nicht ersichtlich. Die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen die Bestandsinteressen der Betroffenen. Mit der beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) verfolgt der Gesetzgeber ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris), das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (BVerfG, U. v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276)

Außerdem kann sich der Kläger nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen, da die angedachten Änderungen vor dem festgelegten Stichtag öffentlich diskutiert wurden. Bereits die Entwürfe des Änderungsstaatsvertrags stießen in der Öffentlichkeit auf ein breites Medienecho. So ist der Entwurf des GlüÄndStV vom 3. Dezember 2010, beispielsweise durch Veröffentlichung eines Computer Clubs am 11. April 2011, im Internet zu finden (abrufbar unter: http://chriszim.com/2011/gluecksspielstaatsvertrag-entwurf-geleaked). Darin heißt es in § 32 Abs. 2 Satz 2: „Erlaubnisse nach § 33 i GewO, die nach (dem Zustimmungsbeschluss der MPK zum Staatsvertrag) erteilt worden sind und den Beschränkungen des § 25 Abs. 2 nicht entsprechen, werden ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrages unwirksam“. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und erlaubt sind, gelten für die Dauer von bis zu fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes als erlaubt (§ 32 Abs. 3 Satz 1 des GlüÄndStV-Entwurfs vom 3.12.2010). Diese Normen stimmen inhaltsgleich mit den Regelungen in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV überein. Der im Entwurf vom 3. Dezember 2010 festgehaltene Stichtag, der Zustimmungsbeschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) zum Staatsvertrag, wurde im GlüÄndStV beibehalten, da sich dort in § 29 Abs. 4 Sätze 3 und 4 der 28. Oktober 2011 als Stichtag findet. Dieser Zustimmungsbeschluss wurde am 28. Oktober 2011 gefasst. In der Medien-Information der MPK vom 28. Oktober 2011 heißt es dazu, dass der „Entwurf (…) auf der Ministerpräsidentenkonferenz in Lübeck verabschiedet wurde“. Auf die Unterzeichnung des Staatsvertrages am 15. Dezember 2011 ist daher nicht abzustellen, da im Änderungsentwurf vom 3. Dezember 2010 und daher frühzeitig der Tag des Zustimmungsbeschlusses der MPK zum Staatsvertrag als Stichtag festgelegt wurde.

Darüber hinaus gab die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH in einer Stellungnahme vom 2. Mai 2011 unter dem Titel „Novelle des Glücksspielstaatsvertrags gefährdet Existenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeitsplätzen“ (abrufbar unter: http://www.presseportal.de/pm/42934/2036221/novelle-des-gluecksspielstaatsvertrags-gefaehrdet-existenz-von-6-000-unternehmen-und-70-000) bekannt, dass im aktuellen Entwurf des GlüÄndStV vom 14. April die Bundesländer vorsehen, dass die Gewerbeerlaubnis, die nach dem 6. April 2011 erteilt worden sei, nach einem Jahr erlischt. Dass im GlüÄndStV dann der Stichtag vom 6. April 2011 auf den 28. Oktober 2011 geändert worden ist, weil der Zustimmungsbeschluss der MPK erst am 28. Oktober 2011 erfolgte, war für die Gewerbetreibenden nur vorteilhaft.

Daraus wird ersichtlich, dass Entwürfe des Glücksspieländerungsstaatsvertrags schon lange vor der Zustimmung der Ministerpräsidentenkonferenz öffentlich zugänglich waren und diskutiert wurden. Die betroffenen Kreise waren frühzeitig über die glückspielrechtlichen Entwicklungen im Bereich der Spielhallen informiert. Dadurch war ihr Vertrauen in die bestehende Rechtslage nicht mehr geschützt. Auch die Einführung des Mindestabstands war im Entwurf des GlüÄndStV vom 3. Dezember 2010 (§ 25 Abs. 2) und im Entwurf vom 28. Oktober 2010 (§ 25 Abs. 1) vorgesehen, so dass auch diese Regelung voraussehbar war. Geht der Kläger trotzdem mietvertragliche Verpflichtungen ein und tätigt Investitionen, so geschieht dies auf eigenes Risiko. Vorliegend kommt erschwerend hinzu, dass der Kläger seine Anträge auf Erteilung von gewerblichen Erlaubnissen erst am 28. Juni 2012, somit zwei Tage vor Inkrafttreten des neuen GlüStV, gestellt hat. Nur durch die schnelle Erteilung der Erlaubnisse am nächsten Tag konnte dem Kläger überhaupt der einjährige Betrieb ermöglicht werden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht deshalb, dass es sich bei den genannten Informationsquellen um nichtamtliche handelte. Denn bei begünstigenden Übergangsvorschriften, wie vorliegend, muss der Gesetzgeber keineswegs zwingend an einen Zeitpunkt anknüpfen, zu dem das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage bereits aufgrund der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag als zweifelsfrei erschüttert zu gelten hat. Vielmehr steht es im Ermessen des Gesetzgebers, ob es erforderlich ist, im Interesse einer Vermeidung von Mitnahmeeffekten eine Übergangsnorm zu schaffen, die schon auf einen vorherigen Zeitpunkt abhebt, weil schon ab diesem Zeitpunkt mit dem Eintreten unerwünschter Mitnahmeeffekte zu rechnen ist (OVG Saarland, B. v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 - juris; OVG Lüneburg, B. v. 7.1.2014 - 7 ME 90/13 - juris).

Daraus folgt zudem, dass das Vertrauen in eine bestehende Regelung vorliegend nicht erst im Moment eines abweichenden Parlamentsbeschlusses zerstört wird. Anders wurde dies nur bei Entscheidungen über steuerrechtliche Fälle gesehen, die neben einer tatbestandlichen Rückanknüpfung zugleich rückwirkende Änderungen von Rechtsfolgen mit sich brachten (BVerfG, B. v. 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200). Rückwirkende Änderungen des Steuerrechts für einen noch laufenden Veranlagungs- oder Erhebungszeitraum sind als Fälle unechter Rückwirkung nicht grundsätzlich unzulässig, stehen den Fällen echter Rückwirkung allerdings nahe und unterliegen daher besonderen Anforderungen unter den Gesichtspunkten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit (BVerfG, B. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - juris). Diese Fälle unterscheiden sich jedoch von dem vorliegenden, da sich durch die Regelungen im GlüStV, insbesondere die zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht und das Mindestabstandsgebot, die Rechtslage erst ab dem 01. Juli 2012 änderte und sich damals auf die zukünftige Rechtslage bezog.

Im Übrigen kann der Kläger ohne die Übergangs- bzw. Stichtagsregelung die Spielhallen nicht uneingeschränkt weiter auf der Basis der ihm erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis betreiben. Ohne die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV bestünde das Erfordernis des § 24 Abs. 1 GlüStV gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV uneingeschränkt, so dass der Betrieb einer Spielhalle einer glückspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Darüber hinaus würde auch das Verbot von Mehrfachkonzessionen aus § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV und der Ausschluss der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einen baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (§ 25 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV uneingeschränkt gelten.

d) Die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG ist nicht ersichtlich.

Ob die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV das Eigentumsgrundrecht des Klägers verkürzt, kann dahinstehen. Jedenfalls wäre der Eingriff keine verfassungswidrige Legalenteignung. Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen gezielt zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete, durch das Eigentumsgrundrecht geschützte Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfG, B. v. 10.05.1977 - 1 BvR 514/68, 1 BvR 323/69 - BVerfGE 45, 297, B. v. 12.06.1979 - 1 BvL 19/76 - BVerfGE 52, 1). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Denn das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative steht, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nämlich nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Vielmehr kann der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten - Vertrauen auf den Fortbestand eines wohl erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 24.2.2010, 1 BvR 27/09 - juris). Vorliegend hat der Gesetzgeber durch die Überleitungsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüStV das Glückspielrecht in angemessener Weise umgestaltet. Er greift mit den Vorschriften im Glückspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz, die das Abstandsgebot, das Verbot von Spielhallen in einem baulichen Verbund sowie Übergangsregelungen zum Gegenstand haben, nicht auf das Eigentum der Spielhallenbetreiber zu, sondern stellt Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).

Daher stellen eventuelle Eingriffe durch die Regelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV Inhalts- und Schrankenbestimmungen dar. Diese wären jedoch nicht verfassungswidrig, da die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (aa)) und die Festlegung des Stichtags auf den 28. Oktober 2011 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind (bb)). Darüber hinaus ist auch der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ein tauglicher Abgrenzungsmaßstab (cc)).

aa) Die einjährige Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Greift der Gesetzgeber in durch Art. 14 GG geschützte subjektive Rechte ein, muss er beachten, dass eine Rechtsänderung, auch wenn sie an sich zulässig ist, nicht abrupt die Substanz einer zur existentiellen Sicherung des Berechtigten getroffenen Entscheidung verändern oder gar zerstören darf (BVerfG, B. v. 01.07.1981 -- 1 BvR 874/77, 1 BvR 322/78, 1 BvR 324/78, 1 BvR 472/78, 1 BvR 543/78, 1 BvR 694/78, 1 BvR 752/78, 1 BvR 753/78, 1 BvR 754/78, 1 BvL 33/80, 1 BvL 10/81, 1 BvL 11/81 - BVerfGE 58, 81 ff.).

Zwar muss der Gesetzgeber die Umgestaltung oder Beseitigung eines Rechts nicht durchweg mit einer Entschädigungs- oder Übergangsregelung abmildern. Die völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann jedoch nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen (vgl. BVerfG, B. v. 9.1.1991 - 1 BvR 929/89 - BVerfGE 83, 201 ff.). Soweit der Zwang zur sofortigen Aufgabe einer gewerblichen Tätigkeit für die Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unzumutbar wäre, muss der Gesetzgeber eine Übergangsregelung treffen. Wie sie zu gestalten ist, muss seiner Entscheidung überlassen bleiben (BVerfG, E. v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62 - BVerfGE 21, 173 ff.). Er kann seine Entscheidung von Zeitdauer, Ausmaß und wirtschaftlicher Bedeutung der bisherigen beruflichen Betätigung abhängig machen (BVerfG, B. v. 28.11.1984 - 1 BvL 13/81 - BVerfGE 68, 272 ff.). Der Gesetzgeber hat dabei einen relativ breiten Abwägungsspielraum, ob und in welchem Umfang er solche Übergangsregelungen einräumt (BVerfG, U. v. 08.02.1977 - 1 BvR 79/70, 1 BvR 278/70, 1 BvR 282/70 - BVerfGE 43, 242). Wie sie zu gestalten ist, muss seiner Entscheidung überlassen bleiben (BVerfG, E. v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62 -BVerfGE 21, 173 ff.). Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfG, U. v. 8.2.1977 - 1 BvR 79/70, 1 BvR 278/70, 1 BvR 282/70 - BVerfGE 43, 242). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV eine Abstufung getroffen, wobei die einjährige Übergangsfrist deshalb festgelegt worden ist, weil vermieden werden sollte, dass sich Gewerbetreibende Vorratserlaubnisse erteilen lassen, um so lange wie möglich die zusätzlichen Erlaubnisvoraussetzungen des GlüStV zu umgehen. Auch nach Ablauf der Übergangsfristen werden die bestehenden Möglichkeiten zur Nutzung der Spielhallen nicht beseitigt, sondern nur eingeschränkt. Zum einen können dann Befreiungs- und Ausnahmetatbestände in Betracht kommen. Zum anderen ist eine wirtschaftliche Verwertung der bestehenden Spielhallen, gegebenenfalls nach einer Nutzungsänderung, weiterhin möglich. Angesichts des überragend wichtigen Gemeinschaftsguts, das der Gesetzgeber mit der Bekämpfung der Spielsucht verfolgt, muss es ihm möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines vertretbaren Zeitraums in die Tat umzusetzen (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).

bb) Die Festlegung des Stichtags auf den 28. Oktober 2011 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Grundsätzlich ist voranzustellen, dass jeder Stichtag gewisse Härten mit sich bringt. Dies ist nicht zu vermeiden (BVerfG, U. v. 17.12.1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58).

Die nähere Prüfung der beanstandeten Vorschrift an den Verfassungsnormen hat davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber für die Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren, den Zielen der Verfassung und den rechtspolitischen Vorstellungen der Gegenwart besser entsprechenden Regelung notwendig ein gewisser Spielraum einzuräumen ist. Dies gilt besonders, wenn - wie hier - ein ganzes Rechtsgebiet einer Neuordnung unterzogen wird. Da es in solchen Fällen unmöglich ist, die unter dem alten Recht entstandenen Rechtsverhältnisse vollständig dem neuen Recht zu unterstellen, und der Grundsatz der Rechtssicherheit klare schematische Entscheidungen über die zeitliche Abgrenzung zwischen dem alten und dem neuen Recht verlangt, ist es unvermeidlich, dass sich in der Rechtsstellung der Betroffenen, je nachdem, ob sie dem alten oder dem neuen Recht zu entnehmen ist, Unterschiede ergeben, die dem Ideal der Rechtsgleichheit widersprechen. Insbesondere kann die der Rechtssicherheit dienende Einführung von Stichtagen zu unter Umständen erheblichen Härten führen, wenn die tatsächliche Situation derjenigen Personen, die durch Erfüllung der Stichtagsvoraussetzung gerade noch in den Genuss der Neuregelung kommen, sich nur geringfügig von der Lage derjenigen unterscheidet, bei denen diese Voraussetzung fehlt. Solche allgemeinen Friktionen und Härten in Einzelfällen führen jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit einer im Ganzen der Verfassung entsprechenden Neuregelung; denn in aller Regel lassen sich den Verfassungsnormen keine sicheren Anhaltspunkte für die Einzelheiten der zeitlichen Geltung des neuen Rechts entnehmen, und die Gerichte würden die Grenzen ihrer Prüfungsbefugnis überschreiten, wenn sie die vom Gesetzgeber gewählte Übergangsregelung durch eine nach ihrer Ansicht bessere ersetzten (vgl. BVerfG, B. v. 08.12.1976 - 1 BvR 810/70, 1 BvR 57/73, 1 BvR 147/76 - BVerfGE 44, 1).

Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtagsvorschriften und anderen Übergangsvorschriften muss sich daher darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, E. v. 27.6.1961 - 1 BvL 17/58, 1 BvL 20/58 - BVerfGE 13, 31; BVerfG, E. v. 27.10.1970 - 1 BvR 51/68, 1 BvR 587/68, 1 BvR 759/58, 1 BvR 693/70 - BVerfGE 29, 283). Ein Verstoß hiergegen ist nicht gegeben.

Der Gesetzgeber hat den ihm zukommenden Spielraum zur Festlegung eines Stichtags in sachgerechter Weise genutzt. Ihm war bewusst, dass durch die Neuordnung der für Spielhallen geltenden Rechtslage aufgrund des GlüÄndStV Übergangsregelungen erforderlich werden, um die Einschnitte für die bestehenden Spielhallen abzumildern. Der Zustimmungsbeschluss der MPK vom 28. Oktober 2011 stellt einen Stichtag dar, der als Anknüpfungspunkt für die Berechnung der Übergangsregelungen in sachgerechter Weise geeignet ist. Er ist ein einschneidendes Ereignis im Rahmen des Prozesses des Glücksspieländerungsstaatsvertrages. Bereits lange vor dem Zustimmungsbeschluss wurde über den Glücksspieländerungsstaatsvertrag diskutiert und verschiedene Entwürfe gefertigt.

Die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hat der Gesetzgeber hinreichend gewürdigt. Einerseits besteht bei der Festlegung eines Stichtags grundsätzlich die Problematik des Vertrauensschutzes für bereits bestehende Spielhallen, die auf die bisher bestehende Rechtslage vertrauen. Andererseits verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage zu verhindern (LT-Drs. 16/11995 Begr. S. 32). Der Gesetzgeber geht berechtigterweise davon aus, dass durch den Zustimmungsbeschluss der MPK die zukünftige Rechtslage sicher abzusehen war, so dass Spielhallen, für die nach diesem Stichtag die gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, der kürzeren Übergangsregelung unterfallen sollen. Dies erscheint nach Auffassung des Gerichts nicht fehlerhaft. Dass ein von den Ministerpräsidenten der Länder beschlossener Entwurf eines Staatsvertrags mit dem vereinbarten Inhalt umgesetzt wird, ist wahrscheinlicher als dass der Inhalt eines Gesetzentwurfs bei seiner ersten Lesung bis zum Gesetzesbeschluss unverändert bleibt (VG Freiburg, B. v. 25.4.2013 - 5 K 212/13 - Juris). Der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrags steht letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest (BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 - juris).

Der Stichtag 28. Oktober 2011 ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt und erscheint nicht als willkürlich. Aus den in der Öffentlichkeit diskutierten Entwürfen des GlüÄndStV waren die zukünftigen Entwicklungen hinsichtlich der glücksspielrechtlichen Regelungen in Bezug auf Spielhallen in den informierten Kreisen schon lange vor dem Zustimmungsbeschluss der MPK bekannt. So ist beispielsweise § 32 Abs. 2 des Entwurfs vom 0. Dezember 2010 zu entnehmen, dass der Zustimmungsbeschluss der MPK zum Staatsvertrag als Stichtag festgelegt werden sollte. Daher ist der Zustimmungsbeschluss der MPK als einschneidendes Ereignis im Rahmen des Verfahrens über den Glücksspieländerungsstaatsvertrag anzusehen. Die Differenzierung in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV ist sachgerecht, weil nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrags zu rechnen war; der Gesetzgeber hat sein Ermessen nicht überschritten, wenn er Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum vermeiden wollte. Die striktere Regelung für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen, genügt trotz ihrer nicht zu vernachlässigenden Schärfe den verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil die tatbestandliche Einbeziehung abgeschlossener Vorgänge in eine neue gesetzliche Regelung dann umso weniger schwer wiegt, wenn die von der Norm Betroffenen konkret mit der Gesetzesänderung rechnen mussten (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).

cc) Dass die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV nicht an die Anmietung des Objekts oder den Tag der Antragstellung, sondern an den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gem. § 33 i GewO anknüpft, ist nicht zu beanstanden. Denn die Entscheidung über den Anknüpfungspunkt trifft der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens. Diese ist vorliegend nicht zu beanstanden. Denn erst zum Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis kann die zuständige Behörde abschließend über den gestellten Antrag in sachlicher und persönlicher Hinsicht entscheiden. Im Übrigen spricht auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüÄndStV für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO als maßgeblichen Stichtag, da darin nicht auf Vorratsanträge, sondern auf Vorratserlaubnisse abgestellt wird (BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 - juris). Ein Verstoß gegen das Übermaßverbot ist daher nicht anzunehmen.

e) Die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelungen des GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG ist ebenfalls nicht ersichtlich.

Die angegriffenen Bestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, zum Abstandsgebot und zum Verbot von Spielhallenkomplexen sind Berufsausübungsregelungen. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat insoweit zum Eingriff in die Berufsfreiheit ausgeführt, dass angesichts des hohen Suchtpotentials gerade der in Spielhallen leicht verfügbaren Geldspielautomaten und der mit der Spielsucht verbundenen schwerwiegenden Folgen den angegriffenen Regelungen ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel zugrunde liegt, das sogar objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12,

Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).Dieser Rechtsauffassung schließt sich das Gericht an.

f) Eine Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelungen des GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.

Der Gleichheitssatz ist vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, B. v. 7.10.1980 - 1 BvL 50/79, 1 BvL 89/79, 1 BvR 240/79 - BVerfGE 55, 72 ff.). Zwar besteht wohl eine Ungleichbehandlung der Spielhallen, wenn sie vor bzw. nach dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich erlaubt wurden. Jedoch liegt ein sachlicher Grund für die Differenzierung zwischen den Spielhallen, für die vor dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, und denen, die die Erlaubnis erst nach diesem Zeitpunkt erhalten haben, vor. Nach diesem Zeitpunkt war der Entwurf des GlüÄndStV bereits in den Medien, insbesondere durch die Verbreitung des Entwurfs auf diversen Internetportalen. Daher war nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrags zu rechnen (BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 - juris).

g) Ein Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz liegt nach Ansicht des Gerichts ebenfalls nicht vor. Durch das Erfordernis einer glückspielrechtlichen Erlaubnis wird nicht in das Institut einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO eingegriffen, da eine solche weiterhin erforderlich ist. Es ist nunmehr notwendig, dass der Spielhallenbetreiber neben einer gewerberechtlichen auch eine glückspielrechtliche Erlaubnis besitzt.

h) Daher bedürfen die Spielhallen, die momentan als Gaststätten betrieben werden, grundsätzlich gem. § 24 Abs. 1 GlüStV ab 01.07.2013 jeweils einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, da die Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV abgelaufen ist. Diese können jedoch nicht erteilt werden, da die Spielhalle ... bereits eine Erlaubnis gem. § 24 Abs. 1 GlüStV besitzt und mit den weiteren Spielhallen in einem Gebäudekomplex untergebracht ist (§ 25 Abs. 2 GlüStV).

B) Da der Feststellungsantrag erfolglos geblieben ist, war über den Verpflichtungsantrag zu entscheiden. Dieser war, nach Rücknahme des Feststellungsantrags bezüglich der Spielhalle ..., dahingehend auszulegen, dass der Kläger die Neubescheidung des Antrags auf Befreiung nur bezüglich der drei momentan als Gaststätten betriebenen Spielhallen begehrt (§ 88 VwGO).

Die Klage ist hinsichtlich des Verpflichtungsantrags zulässig, aber unbegründet. Die Ablehnung des Antrags ist rechtmäßig und verletzt daher den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Neuverbescheidung seines Antrags. Die Ablehnung des Antrags war rechtmäßig, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht vorlagen. Aufgrund des Verweises in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV auf Satz 2 findet die Vorschrift nur auf Spielhallen Anwendung, die vor dem Stichtag gewerberechtlich genehmigt wurden. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Dem Kläger sind die gewerberechtlichen Erlaubnisse am 29. Juni 2012 und damit nach dem Stichtag erteilt worden. Da keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den Stichtag bestehen (s. o.), besteht kein Anspruch auf Neuverbescheidung, da die Ablehnung des Antrags rechtmäßig war.

Eine Anwendung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV auch auf Spielhallen, die nach dem Stichtag genehmigt wurden, scheidet mangels planwidriger Regelungslücke aus. Der Gesetzgeber wollte für die Spielhallen, die nach dem Stichtag gewerberechtlich genehmigt wurden, gerade keine Härtefallregelung vorsehen. Die Übergangsfrist von fünf Jahren in Satz 2 sowie die Möglichkeit gem. Satz 4 nach Ablauf der Frist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, tragen dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung (LT-Drs. 16/11995 zu § 29 GlüStV). Der Gesetzgeber bewertet damit, im Rahmen seines gesetzgeberischen Ermessens in nicht zu beanstandender Weise, die Sachlage dahingehend, dass nur Spielhallen, für die vor dem Stichtag gewerberechtliche Erlaubnisse erteilt wurden, aufgrund des größeren Vertrauensschutzes eine Befreiung erteilt werden kann. Eine planwidrige Regelungslücke liegt daher nicht vor.

C) Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, folgt die Kostenentscheidung aus § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

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(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3


(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3) Ni

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 14


(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt. (2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. (3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der All

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12


(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. (2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155


(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteili

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 88


Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 92


(1) Der Kläger kann bis zur Rechtskraft des Urteils seine Klage zurücknehmen. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der münd

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43


(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungskla

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100


(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassu

Gewerbeordnung - GewO | § 14 Anzeigepflicht; Verordnungsermächtigung


(1) Wer den selbständigen Betrieb eines stehenden Gewerbes, einer Zweigniederlassung oder einer unselbständigen Zweigstelle anfängt, muss dies der zuständigen Behörde gleichzeitig anzeigen. Das Gleiche gilt, wenn1.der Betrieb verlegt wird,2.der Gegen

Baugesetzbuch - BBauG | § 42 Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung


(1) Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufgehoben oder geändert und tritt dadurch eine nicht nur unwesentliche Wertminderung des Grundstücks ein, kann der Eigentümer nach Maßgabe der folgenden Absätze eine angemessene Entschädigung in Geld

Gaststättengesetz - GastG | § 2 Erlaubnis


(1) Wer ein Gaststättengewerbe betreiben will, bedarf der Erlaubnis. Die Erlaubnis kann auch nichtrechtsfähigen Vereinen erteilt werden. (2) Der Erlaubnis bedarf nicht, wer 1. alkoholfreie Getränke,2. unentgeltliche Kostproben,3. zubereitete Spei

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 29


(1) Der Ausschuß wählt aus den Vorschlagslisten mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen die erforderliche Zahl von ehrenamtlichen Richtern. (2) Bis zur Neuwahl bleiben die bisherigen ehrenamtlichen Richter im Amt.

Referenzen - Urteile

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Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 29. Apr. 2014 - 4 K 13.01154 zitiert oder wird zitiert von 4 Urteil(en).

Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 29. Apr. 2014 - 4 K 13.01154 zitiert 4 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 10. Feb. 2014 - 1 B 476/13

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Tenor Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 27. November 2013 - 1 L 976/13 - wird zurückgewiesen.Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.Der Streitwert wird für das Besch

Verwaltungsgericht Freiburg Beschluss, 25. Apr. 2013 - 5 K 212/13

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Tenor Die Anträge werden abgelehnt.Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt. Gründe   I. 1 Die Antragstellerin betreibt seit Mai 2012 zwei Spielhallen („... und ...“) zu je zehn

Bundesverfassungsgericht Beschluss, 10. Okt. 2012 - 1 BvL 6/07

bei uns veröffentlicht am 10.10.2012

Tenor § 36 Absatz 4 des Gewerbesteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts vom 20. Dezember 2001 (Bundesgesetzblatt I Seite 3858) verstößt gege

Bundesverfassungsgericht Nichtannahmebeschluss, 24. Feb. 2010 - 1 BvR 27/09

bei uns veröffentlicht am 24.02.2010

Gründe 1 Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Überleitung alter Wasserrechte nachdem Sächsischen Wassergesetz.

Referenzen

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

(1) Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufgehoben oder geändert und tritt dadurch eine nicht nur unwesentliche Wertminderung des Grundstücks ein, kann der Eigentümer nach Maßgabe der folgenden Absätze eine angemessene Entschädigung in Geld verlangen.

(2) Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks innerhalb einer Frist von sieben Jahren ab Zulässigkeit aufgehoben oder geändert, bemisst sich die Entschädigung nach dem Unterschied zwischen dem Wert des Grundstücks auf Grund der zulässigen Nutzung und seinem Wert, der sich infolge der Aufhebung oder Änderung ergibt.

(3) Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks nach Ablauf der in Absatz 2 bezeichneten Frist aufgehoben oder geändert, kann der Eigentümer nur eine Entschädigung für Eingriffe in die ausgeübte Nutzung verlangen, insbesondere wenn infolge der Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung die Ausübung der verwirklichten Nutzung oder die sonstigen Möglichkeiten der wirtschaftlichen Verwertung des Grundstücks, die sich aus der verwirklichten Nutzung ergeben, unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden. Die Höhe der Entschädigung hinsichtlich der Beeinträchtigung des Grundstückswerts bemisst sich nach dem Unterschied zwischen dem Wert des Grundstücks auf Grund der ausgeübten Nutzung und seinem Wert, der sich infolge der in Satz 1 bezeichneten Beschränkungen ergibt.

(4) Entschädigungen für Eingriffe in ausgeübte Nutzungen bleiben unberührt.

(5) Abweichend von Absatz 3 bemisst sich die Entschädigung nach Absatz 2, wenn der Eigentümer an der Verwirklichung eines der zulässigen Nutzung entsprechenden Vorhabens vor Ablauf der in Absatz 2 bezeichneten Frist durch eine Veränderungssperre oder eine befristete Zurückstellung seines Vorhabens gehindert worden ist und er das Vorhaben infolge der Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung des Grundstücks nicht mehr verwirklichen kann.

(6) Ist vor Ablauf der in Absatz 2 bezeichneten Frist eine Baugenehmigung oder über die bodenrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens ein Vorbescheid nach Bauaufsichtsrecht erteilt worden und kann der Eigentümer das Vorhaben infolge der Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung des Grundstücks nach Ablauf der Frist nicht mehr verwirklichen oder ist die Verwirklichung dadurch für ihn wirtschaftlich unzumutbar geworden, kann der Eigentümer in Höhe des Unterschieds zwischen dem Wert des Grundstücks unter Zugrundelegung der nach der Genehmigung vorgesehenen Nutzung und dem Wert des Grundstücks, der sich infolge der Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung ergibt, Entschädigung verlangen.

(7) Ist vor Ablauf der in Absatz 2 bezeichneten Frist ein Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Vorbescheids nach Bauaufsichtsrecht, der die bodenrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zum Gegenstand hat, rechtswidrig abgelehnt worden und kann nach dem Ergebnis eines Rechtsmittelverfahrens die Genehmigung oder der Vorbescheid mit dem beantragten Inhalt nicht erteilt werden, weil die im Zeitpunkt der Antragstellung zulässige Nutzung aufgehoben oder geändert worden ist, bemisst sich die Entschädigung nach Absatz 6. Entsprechend findet Absatz 6 auch Anwendung, wenn über einen den gesetzlichen Vorschriften entsprechenden und zu genehmigenden Bauantrag oder einen Vorbescheid nach Bauaufsichtsrecht, der die bodenrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zum Gegenstand hat, innerhalb der in Absatz 2 bezeichneten Frist nicht entschieden wurde, obwohl der Antrag so rechtzeitig gestellt wurde, dass eine Genehmigung innerhalb der Frist hätte erteilt werden können.

(8) In den Fällen der Absätze 5 bis 7 besteht der Anspruch auf Entschädigung nicht, wenn der Eigentümer nicht bereit oder nicht in der Lage war, das beabsichtigte Vorhaben zu verwirklichen. Der Eigentümer hat die Tatsachen darzulegen, die seine Bereitschaft und Möglichkeiten, das Vorhaben zu verwirklichen, aufzeigen.

(9) Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufgehoben, besteht auch der Übernahmeanspruch nach § 40 Absatz 2 Satz 1 Nummer 1.

(10) Die Gemeinde hat dem Eigentümer auf Verlangen Auskunft zu erteilen, ob ein sich aus Absatz 2 ergebender vermögensrechtlicher Schutz der zulässigen Nutzung für sein Grundstück besteht und wann dieser durch Ablauf der in Absatz 2 bezeichneten Frist endet.

(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt.

(2) Ist in einem Rechtsstreite zweifelhaft, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Artikel 25), so hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(3) Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes oder des Verfassungsgerichtes eines anderen Landes abweichen, so hat das Verfassungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(1) Wer den selbständigen Betrieb eines stehenden Gewerbes, einer Zweigniederlassung oder einer unselbständigen Zweigstelle anfängt, muss dies der zuständigen Behörde gleichzeitig anzeigen. Das Gleiche gilt, wenn

1.
der Betrieb verlegt wird,
2.
der Gegenstand des Gewerbes gewechselt oder auf Waren oder Leistungen ausgedehnt wird, die bei Gewerbebetrieben der angemeldeten Art nicht geschäftsüblich sind,
2a.
der Name des Gewerbetreibenden geändert wird oder
3.
der Betrieb aufgegeben wird.
Steht die Aufgabe des Betriebes eindeutig fest und ist die Abmeldung nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums erfolgt, kann die Behörde die Abmeldung von Amts wegen vornehmen.

(2) Absatz 1 gilt auch für den Handel mit Arzneimitteln, mit Losen von Lotterien und Ausspielungen sowie mit Bezugs- und Anteilscheinen auf solche Lose und für den Betrieb von Wettannahmestellen aller Art.

(3) Wer die Aufstellung von Automaten jeder Art als selbständiges Gewerbe betreibt, muss die Anzeige bei der zuständigen Behörde seiner Hauptniederlassung erstatten. Der Gewerbetreibende ist verpflichtet, zum Zeitpunkt der Aufstellung des Automaten den Familiennamen mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen, seine ladungsfähige Anschrift sowie die Anschrift seiner Hauptniederlassung an dem Automaten sichtbar anzubringen. Gewerbetreibende, für die eine Firma im Handelsregister eingetragen ist, haben außerdem ihre Firma in der in Satz 2 bezeichneten Weise anzubringen. Ist aus der Firma der Familienname des Gewerbetreibenden mit einem ausgeschriebenen Vornamen zu ersehen, so genügt die Anbringung der Firma.

(4) Die Finanzbehörden haben den zuständigen Behörden die nach § 30 der Abgabenordnung geschützten Daten von Unternehmern im Sinne des § 5 des Gewerbesteuergesetzes mitzuteilen, wenn deren Steuerpflicht nach dem Gewerbesteuergesetz erloschen ist; mitzuteilen sind

1.
der Name,
2.
die betriebliche Anschrift,
3.
die Rechtsform,
4.
der amtliche Gemeindeschlüssel,
5.
die Wirtschaftsidentifikationsnummer nach § 139c der Abgabenordnung und, soweit vorhanden, das Unterscheidungsmerkmal nach § 139c Absatz 5a der Abgabenordnung sowie
6.
der Tag, an dem die Steuerpflicht endete.
Absatz 5 Satz 1 gilt entsprechend.

(5) Die erhobenen Daten dürfen nur für die Überwachung der Gewerbeausübung sowie statistische Erhebungen verarbeitet werden. Der Name, der Name des Geschäfts (Geschäftsbezeichnung), die betriebliche Anschrift und die angezeigte Tätigkeit des Gewerbetreibenden dürfen allgemein zugänglich gemacht werden.

(6) Öffentlichen Stellen, soweit sie nicht als öffentlich-rechtliche Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen, dürfen der Zweckbindung nach Absatz 5 Satz 1 unterliegende Daten übermittelt werden, soweit

1.
eine regelmäßige Datenübermittlung nach Absatz 8 zulässig ist,
2.
die Kenntnis der Daten zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl erforderlich ist oder
3.
der Empfänger die Daten beim Gewerbetreibenden nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erheben könnte oder von einer solchen Datenerhebung nach der Art der Aufgabe, für deren Erfüllung die Kenntnis der Daten erforderlich ist, abgesehen werden muss und kein Grund zu der Annahme besteht, dass das schutzwürdige Interesse des Gewerbetreibenden überwiegt.
Für die Weitergabe von Daten innerhalb der Verwaltungseinheiten, denen die für die Entgegennahme der Anzeige und die Überwachung der Gewerbeausübung zuständigen Behörden angehören, gilt Satz 1 entsprechend.

(7) Öffentlichen Stellen, soweit sie als öffentlich-rechtliche Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen, und nichtöffentlichen Stellen dürfen der Zweckbindung nach Absatz 5 Satz 1 unterliegende Daten übermittelt werden, wenn der Empfänger ein rechtliches Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft macht und kein Grund zu der Annahme besteht, dass das schutzwürdige Interesse des Gewerbetreibenden überwiegt.

(8) Die zuständige Behörde übermittelt, sofern die empfangsberechtigte Stelle auf die regelmäßige Datenübermittlung nicht verzichtet hat, Daten aus der Gewerbeanzeige regelmäßig an

1.
die Industrie- und Handelskammer zur Wahrnehmung der in den §§ 1, 3 und 5 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern genannten sowie der nach § 1 Abs. 4 desselben Gesetzes übertragenen Aufgaben,
2.
die Handwerkskammer zur Wahrnehmung der in § 91 der Handwerksordnung genannten, insbesondere der ihr durch die §§ 6, 19 und 28 der Handwerksordnung zugewiesenen und sonstiger durch Gesetz übertragener Aufgaben,
3.
die für den Immissionsschutz zuständige Landesbehörde zur Durchführung arbeitsschutzrechtlicher sowie immissionsschutzrechtlicher Vorschriften,
3a.
die für den technischen und sozialen Arbeitsschutz, einschließlich den Entgeltschutz nach dem Heimarbeitsgesetz zuständige Landesbehörde zur Durchführung ihrer Aufgaben,
4.
die nach Landesrecht zuständige Behörde zur Wahrnehmung der Aufgaben, die im Mess- und Eichgesetz und in den auf Grund des Mess- und Eichgesetzes ergangenen Rechtsverordnungen festgelegt sind,
5.
die Bundesagentur für Arbeit zur Wahrnehmung der in § 405 Abs. 1 in Verbindung mit § 404 Abs. 2 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch sowie der im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz genannten Aufgaben,
6.
die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung e. V. ausschließlich zur Weiterleitung an die zuständige Berufsgenossenschaft für die Erfüllung der ihr durch Gesetz übertragenen Aufgaben,
7.
die Behörden der Zollverwaltung zur Wahrnehmung der ihnen nach dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz, nach § 405 Abs. 1 in Verbindung mit § 404 Abs. 2 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch sowie nach dem Arbeitnehmer-überlassungsgesetz obliegenden Aufgaben,
8.
das Registergericht, soweit es sich um die Abmeldung einer im Handels- und Genossenschaftsregister eingetragenen Haupt- oder Zweigniederlassung handelt, für Maßnahmen zur Herstellung der inhaltlichen Richtigkeit des Handelsregisters gemäß § 388 Absatz 1 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit oder des Genossenschaftsregisters gemäß § 160 des Gesetzes betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften,
9.
die statistischen Ämter der Länder zur Führung des Statistikregisters nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Statistikregistergesetzes in den Fällen des Absatzes 1 Satz 2 Nr. 1 und 2,
10.
die nach Landesrecht zuständigen Behörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände-, Futtermittel-, Tabak-, Tiergesundheits- und Tierschutzrecht,
11.
die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See zum Einzug und zur Vollstreckung der einheitlichen Pauschsteuer nach § 40a Absatz 2 des Einkommensteuergesetzes,
12.
die Ausländerbehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem Aufenthaltsgesetz,
13.
die nach § 22 der Abgabenordnung zuständigen Finanzämter, unbeschadet des § 138 der Abgabenordnung,
14.
die für die Erlaubnisverfahren nach diesem Gesetz zuständigen Behörden.
Die Übermittlung der Daten ist auf das zur Wahrnehmung der in Satz 1 bezeichneten Aufgaben Erforderliche zu beschränken. Sind die Daten derart verbunden, dass ihre Trennung nach erforderlichen und nicht erforderlichen Daten nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist, sind auch die Kenntnisnahme, die Weitergabe innerhalb der datenverarbeitenden Stelle und die Übermittlung der Daten, die nicht zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben erforderlich sind, zulässig, soweit nicht schutzwürdige Belange der betroffenen Personen oder Dritter überwiegen. Die nicht erforderlichen Daten unterliegen insoweit einem Verwertungsverbot.

(9) Darüber hinaus sind Übermittlungen der nach den Absätzen 1 bis 4 erhobenen Daten nur zulässig, soweit die Kenntnis der Daten zur Verfolgung von Straftaten erforderlich ist oder eine besondere Rechtsvorschrift dies vorsieht.

(10) Die Einrichtung eines automatisierten Verfahrens, das den Abruf von Daten aus der Gewerbeanzeige ermöglicht, ist nur zulässig, wenn technisch sichergestellt ist, dass

1.
die abrufende Stelle die bei der zuständigen Stelle gespeicherten Daten nicht verändern kann und
2.
ein Abruf durch eine in Absatz 7 genannte Stelle nur möglich ist, wenn die abrufende Stelle entweder den Namen des Gewerbetreibenden oder die betriebliche Anschrift des Gewerbetreibenden angegeben hat; der Abruf von Daten unter Verwendung unvollständiger Abfragedaten oder die Suche mittels einer Ähnlichenfunktion kann zugelassen werden.

(11) Die Einrichtung eines automatisierten Verfahrens, das den Abruf von Daten ermöglicht, die der Zweckbindung nach Absatz 5 Satz 1 unterliegen, ist nur zulässig, soweit

1.
dies wegen der Häufigkeit oder der Eilbedürftigkeit der Abrufe und unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen der Gewerbetreibenden angemessen ist,
2.
die zum Abruf bereitgehaltenen Daten ihrer Art nach für die Aufgaben oder Geschäftszwecke des Empfängers erforderlich sein können und
3.
technisch sichergestellt ist, dass Daten durch andere als die in Absatz 8 genannten Stellen nur abgerufen werden können, wenn dabei der Verarbeitungszweck, für den der Abruf erfolgt, sowie das Aktenzeichen oder eine andere Bezeichnung des Vorgangs, für den der Abruf erfolgt, angegeben wird.
Die Datenempfänger sowie die Verarbeitungszwecke, für die Abrufe zugelassen werden, sind vom Leiter der Verwaltungseinheit festzulegen. Die zuständige Stelle protokolliert die Abrufe einschließlich der angegebenen Verarbeitungszwecke und Vorgangsbezeichnungen. Die Protokolle müssen die Feststellung der für die einzelnen Abrufe verantwortlichen Personen ermöglichen. Eine mindestens stichprobenweise Protokollauswertung ist durch die speichernde Stelle zu gewährleisten. Die Protokolldaten dürfen nur zur Kontrolle der Zulässigkeit der Abrufe verarbeitet werden und sind nach sechs Monaten zu löschen.

(12) Daten, die der Zweckbindung nach Absatz 5 Satz 1 unterliegen, darf der Empfänger nur für den Zweck verarbeiten, zu dessen Erfüllung sie ihm übermittelt werden.

(13) Über die Gewerbeanzeigen nach Absatz 1 Satz 1 und 2 Nr. 3 werden monatliche Erhebungen als Bundesstatistik durchgeführt. Die Statistik nach Satz 1 soll als Informationsgrundlage für die Wirtschafts-, Wettbewerbs- und Strukturpolitik dienen. Für die Erhebungen besteht Auskunftspflicht. Auskunftspflichtig sind die Anzeigepflichtigen, die die Auskunftspflicht durch Erstattung der Anzeige erfüllen. Die zuständige Behörde übermittelt aus den Gewerbeanzeigen monatlich die Daten als Erhebungs- oder Hilfsmerkmale an die statistischen Ämter der Länder, die zur Führung der Statistik nach Satz 1 erforderlich sind. Die statistischen Ämter der Länder dürfen die Angaben zum eingetragenen Namen des Betriebes mit Rechtsform und zum Namen des Betriebsinhabers für die Bestimmung der Rechtsform bis zum Abschluss der nach § 12 Abs. 1 des Bundesstatistikgesetzes vorgesehenen Prüfung auswerten. Ferner dürfen sie nähere Angaben zu der angemeldeten Tätigkeit unmittelbar bei den Auskunftspflichtigen erfragen, soweit die gemeldete Tätigkeit sonst den Wirtschaftszweigen nach Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Aufstellung der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige NACE Revision 2 und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates sowie einiger Verordnungen der EG über bestimmte Bereiche der Statistik (ABl. EU Nr. L 393 S. 1) in der jeweils geltenden Fassung nicht zugeordnet werden kann.

(14) Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz erlässt mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Erfüllung der Anzeigepflicht nach Absatz 1, zur Regelung der Datenübermittlung nach Absatz 8 sowie zur Führung der Statistik nach Absatz 13 nähere Vorschriften. Die Rechtsverordnung

1.
bestimmt insbesondere, welche erforderlichen Informationen in den Anzeigen nach Absatz 1 anzugeben sind,
2.
kann die Verwendung von Vordrucken zur Anzeige eines Gewerbes anordnen, die Gestaltung der Vordrucke durch Muster festlegen und Vorgaben treffen, wie und in welcher Anzahl die Vordrucke auszufüllen sind,
3.
kann Rahmenvorgaben für die elektronische Datenverarbeitung und -übermittlung festlegen,
4.
bestimmt, welche Daten zur Aufgabenwahrnehmung der in Absatz 8 Satz 1 bezeichneten Stellen erforderlicherweise zu übermitteln sind, und
5.
bestimmt, welche Daten als Erhebungs- und Hilfsmerkmale für die Statistik nach Absatz 13 Satz 1 an die statistischen Ämter der Länder zu übermitteln sind.

(1) Wer ein Gaststättengewerbe betreiben will, bedarf der Erlaubnis. Die Erlaubnis kann auch nichtrechtsfähigen Vereinen erteilt werden.

(2) Der Erlaubnis bedarf nicht, wer

1.
alkoholfreie Getränke,
2.
unentgeltliche Kostproben,
3.
zubereitete Speisen oder
4.
in Verbindung mit einem Beherbergungsbetrieb Getränke und zubereitete Speisen an Hausgäste
verabreicht.

(3) (weggefallen)

(4) (weggefallen)

(1) Der Kläger kann bis zur Rechtskraft des Urteils seine Klage zurücknehmen. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus. Die Einwilligung gilt als erteilt, wenn der Klagerücknahme nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Rücknahme enthaltenden Schriftsatzes widersprochen wird; das Gericht hat auf diese Folge hinzuweisen.

(2) Die Klage gilt als zurückgenommen, wenn der Kläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als zwei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. Der Kläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Klage als zurückgenommen gilt.

(3) Ist die Klage zurückgenommen oder gilt sie als zurückgenommen, so stellt das Gericht das Verfahren durch Beschluß ein und spricht die sich nach diesem Gesetz ergebenden Rechtsfolgen der Zurücknahme aus. Der Beschluß ist unanfechtbar.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 27. November 2013 - 1 L 976/13 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den vorbezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Spielhalle des Antragstellers in der H-straße in Saarbrücken bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keine Veranlassung, die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern.

Dabei kann dahinstehen, ob überhaupt ein Rechtsschutzbedürfnis bzw. ein Anordnungsgrund für die vom Antragsteller begehrte, die vorgenannte Feststellung beinhaltende einstweilige Anordnung angenommen werden oder der Antragsteller etwa darauf verwiesen werden kann, - wie in vergleichbaren Fällen geschehen - zunächst abzuwarten, ob eine Untersagungsverfügung ergeht, und gegen eine solche ggf. im Wege der Anfechtungsklage und eines Antrags gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzugehen. Denn ungeachtet dessen ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat – ein Anordnungsanspruch nicht dargetan. Dem Antragsteller ist es nicht gelungen, die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts überzeugend in Zweifel zu ziehen.

Der Antragsteller macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die durch § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 (im Folgenden: GlüStV ) begründete Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verkannt. Der in der Vorschrift angelegten Ungleichbehandlung fehle jede Rechtfertigung. Die Stichtagsregelung sei nicht notwendig, da im Saarland die ganz überwiegende Zahl der Spielhallen (253) fünfjährigen Bestandsschutz genießen würde und nur 24 Spielhallen an 19 Standorten überhaupt dem Anwendungsbereich von § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV unterfielen. Zudem befänden sich vorliegend in einem Radius von 500 m zum streitgegenständlichen Standort 17 weitere im Bestand bis zum 30.6.2017 geschützte Spielhallen an 10 Standorten, so dass die Schließung der streitgegenständlichen Spielhalle zum Spielerschutz nicht beitragen könne. Die Stichtagsregelung sei auch deshalb sachwidrig, weil mit dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ein verfehlter Anknüpfungspunkt gewählt worden sei. Es hätte stattdessen auf den Zeitpunkt der Antragstellung abgestellt werden müssen. Zudem habe der Gesetzgeber mit der Anknüpfung an den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 (im Folgenden MPK-Beschluss) einen sachwidrigen Differenzierungsmaßstab gewählt, weil die beabsichtigte Rechtsänderung für Spielhallen in den betroffenen und interessierten Kreisen zu diesem Zeitpunkt weder öffentlich bekannt noch ihre Verwirklichung hinreichend wahrscheinlich gewesen sei. Dafür spreche insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in mehreren Entscheidungen vom 20.6.2013 - 8 C 46.12 u.a. -, die auf die vorliegende Fallgestaltung sinngemäß übertragbar sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei bei der Beurteilung des Vertrauensschutzes auf die „formale Öffentlichkeit“ des Gesetzesvorhabens abzustellen, da nur damit die Kenntnis der betroffenen Kreise von der beabsichtigten Rechtsänderung hinreichend sichergestellt sei. Eine derart amtliche Öffentlichkeit fehle den MPK-Beschlüssen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vermöge hieran auch die Berichterstattung von Presse und Verbänden nichts zu ändern, da darin die beabsichtigte Neuregelung nicht im Detail, sondern nur in verkürzter oder veränderter Form wiedergegeben worden sei, und es den Veröffentlichungen an der erforderlichen Verlässlichkeit fehle. Hinzu komme, dass der konkrete Inhalt der Neuregelung zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung noch gar nicht festgestanden habe, da der Staatsvertrag in wesentlichen Fragen auf die Ausführungsgesetze der Länder verweise. Auch habe zum Zeitpunkt des MPK-Beschlusses am 28.10.2011 noch nicht mit hinreichender Sicherheit vom Wirksamwerden der Neuregelung zu einem bestimmten Zeitpunkt ausgegangen werden können.

Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG verneint. Sowohl die Spielhallenerlaubnis des Antragstellers als auch der eingerichtete und ausgeübte Spielhallenbetrieb unterfielen dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. § 2 Abs. 1SSpielhG entziehe im Zusammenspiel mit § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach Ablauf der Übergangsfrist die aus § 33i GewO resultierende materiell-rechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen. Die unbefristeten Erlaubnisse nach § 33i GewO blieben dann lediglich formal bestehen. Der hierin liegende Entzug der materiell-rechtlichen Betriebserlaubnis stelle eine Enteignung dar. Es fehle jedoch an den Voraussetzungen für ein Legalenteignung. Auch wenn man die Maßnahme als Inhalts- und Schrankenbestimmung einordne, sei diese verfassungswidrig. Die Einbeziehung derjenigen, die vor dem 28.10.2011 eine Erlaubnis zwar beantragt, diese jedoch erst später erhalten hatten, in den Anwendungsbereich des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV sei mit Blick auf den Zweck der Regelung, Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage zur verhindern, nicht erforderlich. Ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Antragstellung wäre zur Zielerreichung nicht weniger effektiv, aber erheblich weniger belastend, da nur diejenigen unter die einjährige Übergangsregelung fallen würden, die in unterstellter Kenntnis der Neuregelung eine Spielhallenerlaubnis beantragt hätten. Die Einbeziehung der vor Inkrafttreten des GlüStV erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO in die Neuregelung begründe eine einschneidende Belastung und stehe in vielerlei Hinsicht den Fällen „echter Rückwirkung“ nahe. Die einjährige Übergangsfrist werde den grundrechtlichen Maßgaben des Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gerecht. Im Bereich des Art. 14 GG sei eine Übergangsfrist regelmäßig nicht angemessen, wenn sie so kurz bemessen sei, dass eine Verwertung durch Veräußerung oder Amortisation in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle nicht erwartet werden könne, was vorliegend der Fall sei. Auch komme dem Antragsteller entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein geringerer Vertrauensschutz als Inhabern bereits vor dem 28.10.2011 erteilter Erlaubnisse zu. Weder das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen in den Medien noch die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften lasse die Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Antragstellers in die bisherige Rechtslage entfallen.

Die einjährige Übergangsfrist verletze auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufs- und Gewerbefreiheit des Antragstellers. Die zeitliche Fixierung des Stichtags sei kompetenzwidrig erfolgt. Zudem sei auch in Bezug auf Art. 12 Abs. 1 GG zu berücksichtigen, dass die Stichtagsregelung weder erforderlich noch verhältnismäßig sei. Nachdem der MPK-Beschluss vom 28.10.2011 die Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Antragstellers in die bestehende Rechtslage nicht zerstört habe und der Gesetzgeber in denjenigen Fällen, in denen die Betroffenen aus seiner Sicht noch in den Fortbestand ihrer Erlaubnisse vertrauen durften, eine fünfjährige Übergangsfrist aus Vertrauens- und Bestandsschutzgesichtspunkten für erforderlich gehalten habe, gestalte sich die nur einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV im Fall des Antragstellers offenkundig als zu kurz. Sie begründe daher nicht nur eine unzulässige Enteignung, sondern verletze den Antragsteller auch in seiner grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit.

Nicht zuletzt verkenne das Verwaltungsgericht, dass der Antragsteller schon deshalb der fünfjährigen Übergangsfrist unterliege, weil der streitgegenständliche Spielhallenort schon weit vor dem 28.10.2011 auf der Grundlage einer vom 2.11.2005 datierenden Erlaubnis nach § 33 i GewO betrieben worden sei. Damit gelte hinsichtlich der Spielhalle die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, da die Regelung ausdrücklich auf „bestehende Spielhallen“ abstelle und damit spielhallen- und nicht betreiberbezogen sei. § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV sei allenfalls in Fällen einschlägig, in denen für Spielhallen erstmals nach dem 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden sei.

Diesem Vorbringen ist nicht zu folgen.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist nicht anzunehmen, dass die unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Denn die Ungleichbehandlung ist durch hinreichend gewichtige sachliche Gründe gerechtfertigt.

Auszugehen ist dabei davon, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüstV die durch den ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag in dessen siebten Abschnitt für Spielhallen neu geschaffenen Regelungen (§§ 24 bis 26 GlüStV) auch auf Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bereits bestehen (und nach der bisherigen Rechtslage gewerberechtlich gemäß § 33i GewO genehmigt wurden), ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrags Anwendung finden. Diese Regelungen sollen das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Der seit dem 1. 7.2012 geltende Mindestabstand ist zum einen geeignet, die Spielhallendichte zu begrenzen und dadurch das Spielangebot zu reduzieren. Zum anderen soll es durch die mittels des Abstandsgebots bewirkte Auflockerung der Ansammlung von Spielhallen für Spieler schwieriger werden, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln. Den Spielern soll vor dem Aufsuchen einer weiteren Spielhalle Zeit zum „Abkühlen“ und dadurch die Möglichkeit gegeben werden, ihr Spielverhalten zu überdenken. Die Regelungen tragen somit dazu bei, Glücksspielsucht zu verhindern. Mit der beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht verfolgt der Gesetzgeber ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel

vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276,

das den Vorrang vor den Interessen der Spielhallenbetreiber an einer uneingeschränkten Fortsetzung ihrer Tätigkeit verdient.

Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die bereits bestehenden gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich der Neuregelung miteinbezogen hat. Denn der Gesetzgeber hat sich mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz das Ziel gesetzt, einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen. Damit sah er sich auch mit der Aufgabe konfrontiert, Regelungen für bereits bestehende Spielhallen zu schaffen. Denn die zum Zweck der Spielsuchtbekämpfung geschaffene Neuregelung kann nur dann volle Wirksamkeit erlangen, wenn ihr die bereits bestehenden Spielhallen ebenfalls unterworfen werden und die Anzahl der den Anforderungen der Neuregelung nicht genügenden Spielhallen zumindest schrittweise zurückgeführt wird.

Zur Herstellung eines Interessenausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes mit Einschluss der Spielhallen und den Erwartungen der Spielhallenbetreiber an die Amortisation getätigter Investitionen hat der Gesetzgeber die in § 29 Abs. 4 Satz 3 und 4 GlüStV enthaltenen Übergangsbestimmungen vorgesehen. Danach gelten bestehende Spielhallen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis entweder bis zum Ablauf von fünf Jahren oder nur bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar, d.h. sie sind für den betreffenden Zeitraum von der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht freigestellt und ihnen wird zunächst eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglicht.

Mit diesen Übergangsregelungen ist den Interessen der Betreiber bereits genehmigter Spielhallen hinreichend Rechnung getragen. Der mit der Neuregelung verfolgte hochrangige Gemeinwohlbelang der Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht genießt Vorrang vor dem Interesse der Spielhallenbetreiber an einer vollständigen Amortisation ihrer Investitionen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass unter Geltung der Neuregelung ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen nicht etwa unmöglich gemacht wird und auch bei den von der Übergangsregelung betroffenen Spielhallen nicht alle getätigten Investitionen völlig entwertet werden. Vielmehr steht es den Betreibern nach Ablauf der Übergangsfrist frei, ihre Spielhalle an einem Ort weiter zu betreiben, der den Restriktionen des GlüStV nicht widerspricht.

Die vom Antragsteller gegen die einjährige Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV - insbesondere gegen die Wahl des Stichtags - erhobenen Einwände bieten keinen Anlass zu der Annahme, die Übergangsregelung genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt dem Gesetzgeber bei der Schaffung von Übergangsregelungen ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Bei der Überprüfung ist zu berücksichtigen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit klare schematische Entscheidungen über die zeitliche Abgrenzung zwischen dem alten und dem neuen Recht verlangt, so dass es unvermeidlich ist, dass sich in der Rechtsstellung der Betroffenen, je nach dem, ob sie dem alten oder dem neuen Recht zu entnehmen ist, Unterschiede ergeben, die dem Ideal der Rechtsgleichheit widersprechen. Insbesondere kann die der Rechtssicherheit dienende Einführung von Stichtagen unter Umständen zu erheblichen Härten führen, wenn die tatsächliche Situation desjenigen, der durch Erfüllung der Stichtagsvoraussetzungen gerade noch in den Genuss einer bestimmten Regelung kommt, sich nur geringfügig von der Lage derjenigen unterscheidet, bei denen diese Voraussetzung fehlt. Solche allgemeinen Friktionen und Härten in Einzelfällen führen jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit einer im Ganzen der Verfassung entsprechenden Neuregelung. Denn in aller Regel lassen sich den Verfassungsnormen keine sicheren Anhaltspunkte für die Einzelheiten der zeitlichen Geltung des neuen Rechts entnehmen und die Gerichte würden die Grenzen ihrer Prüfbefugnis überschreiten, wenn sie die vom Gesetzgeber gewählte Übergangsregelung durch eine ihrer Ansicht nach bessere ersetzten. Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften muss sich daher auf die Frage beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und ob die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18.3.2013 - 1 BvR 2436/11, 1 BvR 31 BvR 3155/11 -, juris Rdnr. 34 m.w.N..

Das Beschwerdevorbringen des Antragstellers lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber den hiernach eröffneten Spielraum überschritten hätte.

Der Gesetzgeber hat sein Interesse an einer kohärenten und wirksamen Regelung des Glücksspiels in einer Weise gegen die wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber abgewogen, die nicht als fehlerhaft anzusehen ist. In den Fällen einer bis zum 28.10.2011 erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis gemäß § 33i GewO hat er mit der Fünfjahresfrist und der Härtefallregelung einen großzügigen Übergangsrahmen zur Verfügung gestellt, den die Spielhallenbetreiber auch zur Umstrukturierung ihrer Betriebe nutzen können. Spielhallen, die erst nach dem 28.10.2011 genehmigt wurden, genießen hingegen nur einen einjährigen Übergangsschutz. Mit der letztgenannten Regelung wollte der Gesetzgeber Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum vermeiden. Insoweit verfolgte der Gesetzgeber ein durchaus berechtigtes Anliegen, das die Differenzierung rechtfertigte. Auch sonst ist die einjährige Übergangsfrist nicht zu beanstanden, weil die ihr unterfallenden Spielhallenbetreiber im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO mit einer Rechtsänderung rechnen und von daher keinen besonderen Vertrauensschutz beanspruchen konnten

so auch Bay.VerfGH, Entscheidung vom 28.6.2013 - Vf 10-VII-12 u.a. -, juris Rdnr. 96.

Der Einwand des Antragstellers, der Zeitpunkt der Genehmigungserteilung sei kein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine Stichtagsregelung, weil er allein in der Sphäre der Behörde liege und von Antragstellerseite aus nicht beeinflussbar sei, ist nicht durchgreifend. Für ein Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung statt der – vom Antragsteller bevorzugten - Antragstellung spricht, dass der Spielhallenbetreiber erst mit Erhalt der gewerberechtlichen Erlaubnis gemäß § 33i GewO die Spielhalle legal betreiben durfte und eine Rechtsposition erlangt hat, die geeignet war, einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand zu schaffen. Während des Laufs des Antragsverfahrens konnte nicht ohne Weiteres von einem derartigen Vertrauenstatbestand ausgegangen werden, da mit der Antragstellung allein noch nicht feststand, ob der Spielhallenbetreiber tatsächlich jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten wird und demgemäß seine Spielhalle legal betreiben kann. Dem kann der Antragsteller nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass bei Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 33i GewO bestand. Denn ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Erlaubnis tatsächlich gegeben waren, musste im Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht ohne Weiteres feststehen, etwa wenn die erforderlichen Unterlagen unvollständig waren oder es zunächst einer eingehenden Prüfung des Antrags bedurfte. Im Übrigen wäre ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Antragstellung mit weiteren Unsicherheiten verbunden, wohingegen es gerade Sinn von Stichtagsregelungen ist, im Interesse der Rechtssicherheit möglichst genaue Abgrenzungen zu ermöglichen. Stellte man nämlich auf die Antragstellung ab, so könnte sich etwa die Frage stellen, ob insoweit der Tag maßgeblich sein soll, an dem überhaupt formal ein Antrag auf Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis gestellt wurde, oder der Zeitpunkt, an dem der Antrag entscheidungsreif - also mit allen erforderlichen Unterlagen - bei der Behörde vorlag, wobei im letztgenannten Fall wiederum unklar sein könnte, wann tatsächlich alle für die Bearbeitung des Antrags erforderlichen Angaben vorgelegen hatten. Ein auf die Antragstellung abstellender Stichtag wäre damit letztlich mit erheblichen Unsicherheiten verbunden, während ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung eine eindeutige Differenzierung erlaubt. Soweit der Antragsteller meint, dass der Gesetzgeber durch den Gesetzeswortlaut ohne Weiteres für die nötige Klarheit im Sinne eines Anknüpfens an die rein formale Antragstellung hätte sorgen können, vermag er damit nicht durchzudringen. Auch der vom Antragsteller als sinnvoll erachtete Anknüpfungspunkt der formalen Antragstellung hätte Ungleichbehandlungen mit sich gebracht, die dem Ideal der Rechtsgleichheit widersprechen. So wären nach der vom Antragsteller bevorzugten Regelung etwa auch Spielhallenbetreiber, die vor dem 28.10.2011 einen völlig unzureichenden, nicht genehmigungsfähigen Antrag gestellt und diesen erst weit nach dem Stichtag vervollständigt hätten, in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist gekommen, obwohl sie sich nicht auf ein entsprechend schutzwürdiges Vertrauen hätten berufen können. Es ist von daher nicht anzunehmen, dass – wie der Antragsteller behauptet – ein Anknüpfen an die formale Antragstellung eindeutige Vorzüge vor dem gewählten Anknüpfungspunkt der Erlaubniserteilung hat. Es lag somit im Ermessen des Gesetzgebers, für die Stichtagsregelung an den Zeitpunkt eines legalen Spielhallenbetriebes anzuknüpfen, welcher erst mit Ergehen der gewerberechtlichen Erlaubnis vorlag.

Die weitere Argumentation des Antragstellers, zur Bestimmung der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV habe nicht an den Zeitpunkt des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 angeknüpft werden dürfen, weil es dieser Beschlussfassung an der notwendigen amtlichen Öffentlichkeit aller zu erwartenden Detailregelungen gefehlt habe, bleibt ebenfalls erfolglos. Der Antragsteller kann sich insoweit nicht darauf berufen, bis zum Einbringen des entsprechenden Gesetzentwurfs in den Landtag in seinem Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage geschützt gewesen zu sein. Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Eine Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.1.2010 - 1 BvR 1627/09 -; jeweils bei juris.

Von daher muss der Gesetzgeber bei begünstigenden Übergangsvorschriften keineswegs zwingend an einen Zeitpunkt anknüpfen, zu dem das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage bereits aufgrund der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag als zweifelsfrei erschüttert zu gelten hat. Vielmehr unterliegt es seiner Abwägung, ob es angezeigt ist, im Interesse einer Vermeidung von Mitnahmeeffekten vor dem Auslaufen der Altregelung eine Übergangsnorm zu schaffen, die schon auf einen vorherigen Zeitpunkt abhebt, weil schon ab diesem Zeitpunkt mit dem Eintreten unerwünschter Mitnahmeeffekte zu rechnen ist

vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 7.1.2014 - 7 ME 90/13 -, Rdnr. 37/38 m.w.N.; Bay.VGH, Beschluss vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 -, Rdnr. 18 und 34; jeweils bei juris.

Anderes ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betreffend die Grenzen zulässiger Rückwirkung bei der Änderung einkommensteuerrechtlicher Vorschriften

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 -, juris.

Denn die entsprechenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, wonach im konkreten Fall ein Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens des Bürgers in die bisherige Rechtslage erst ab dem Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs der Neuregelung ins Parlament angenommen wurde, finden sich in einem Kontext, in dem es um die Beurteilung einer belastenden (Teil-)Regelung ging, die sowohl eine tatbestandliche Rückanknüpfung enthielt als auch eine (typischerweise nachteilige) Rückbewirkung von Rechtsfolgen. Eine vergleichbare Rückbewirkung von belastenden Rechtsfolgen wird jedoch durch die hier in Rede stehenden Regelungen des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und der Mindestabstandserfordernisses nicht angeordnet, was im Folgenden noch näher ausgeführt wird

vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 7.1.2014 - 7 ME 90/13 -; BayVGH, Beschluss vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1534 -, juris.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.6.2013 - 8 C 46.12 – gebietet ebenfalls keine andere Beurteilung. Sie verhält sich nicht zu der Frage, in welchem Umfang und bis zu welchem Zeitpunkt das Vertrauen eines Bürgers in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage schutzwürdig ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat hier lediglich entschieden, dass Behörden nur an geltendes Recht gebunden sind und geplante Rechtsänderungen nicht bereits vorgreifend berücksichtigen müssen. Diese Feststellung ergibt sich aber bereits aus der Gesetzesbindung der Verwaltung. Selbstverständlich hat sich eine Behörde allein an das zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung geltende Recht zu halten. Die vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilende Frage stellt sich vorliegend aber nicht und ist auch nicht mit der Frage, inwieweit ein Bürger auf den Fortbestand geltenden Rechts vertrauen darf, vergleichbar. Die jeweilige rechtliche Problematik ist bereits vom Ansatz her eine völlig unterschiedliche.

Ausgehend davon ist aus den vom Antragsteller geltend gemachten Beschwerdegründen nicht zu beanstanden, dass § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zur Vermeidung von „Vorratserlaubnissen“ auf den Zeitpunkt des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 abhebt. Denn der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass die von der beabsichtigten Rechtsänderung Betroffenen bis zu diesem Zeitpunkt hinreichende Kenntnis von der geplanten Neuregelung erlangen konnten. Wie das Verwaltungsgericht dargelegt hat, wurden die angedachten Änderungen vor dem festgelegten Stichtag in erheblichem Umfang öffentlich diskutiert und stießen auf ein breites Medienecho. Dies wird nicht zuletzt durch die vom Verwaltungsgericht genannten sowie weitere in den Beschlüssen des OVG Sachsen-Anhalt vom 14.11.2013 - 1 M 124/13 - und des BayVGH vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 - angeführte Erkenntnismittel belegt. Dass diese nicht amtlich autorisiert waren, ist nicht entscheidend. Maßgeblich ist vielmehr, dass sich aufgrund der breiten öffentlichen Diskussion die in Aussicht stehenden Neuregelungen für die betroffenen Kreise jedenfalls hinreichend konkret abzeichneten. War aber ab dem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 mit einer Rechtsänderung zu rechnen, bestand von diesem Zeitpunkt ab auch die Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so ggf. noch in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Wenn der Gesetzgeber die vorgenannten Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung verhindern wollte, ist dies mit Blick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein sachlich hinreichend begründeter Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags. Es erscheint durchaus sachgerecht, dass der Gesetzgeber ab diesem Zeitpunkt nur eine einjährige Übergangsfrist vorgesehen hat.

Dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz hinsichtlich des vorgesehenen Mindestabstandes noch nicht alle Details der zu erwartenden Regelungen bekannt waren, ist insoweit unerheblich. Denn die Gefahr von Mitnahmeeffekten, deren Vermeidung Grund der Stichtagsregelung ist, setzt nicht voraus, dass die von einer Normänderung möglicherweise Betroffenen bereits Kenntnis von sämtlichen Details der geplanten Rechtsänderung haben. Schon die Befürchtung, möglicherweise nachteilig betroffen zu werden, kann eine vorsorgliche „Absicherung“ durch „Vorratserlaubnisse“ nach sich ziehen

so auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14.11.2013 - 1 M 124/13 -, juris Rdnrn. 8 ff..

Von daher ist es auch nicht entscheidend, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz noch nicht definitiv feststand, ob eine hinreichende Anzahl von Ländern den Staatsvertrag rechtzeitig ratifizieren und dieser tatsächlich zum 1.7. 2012 in Kraft treten würde, wovon allerdings mit überwiegender Wahrscheinlichkeit ausgegangen werden konnte. Für die Frage, ob sich im Rahmen der begünstigenden Übergangsregelung eine sachliche Rechtfertigung für die Stichtagsregelung findet, d.h. ob der betroffene Kreis von Erlaubnisinhabern nach § 33i GewO eine sachgerechte Differenzierung erfahren hat, war vorliegend die Vermeidung von Mitnahmeeffekten ausschlaggebend, die ab dem 28.10.2011 durchaus zu befürchten waren und zwar unabhängig davon, dass es zum Inkrafttreten der Neuregelung noch der Zustimmung der jeweiligen Landesparlamente bedurfte.

Der weitere Einwand, dass im Saarland die Stichtagsregelung nicht notwendig sei, da die ganz überwiegende Zahl der Spielhallen (253) fünfjährigen Bestandsschutz genießen würden und nur 24 Spielhallen an 19 Standorten überhaupt dem Anwendungsbereich von § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV unterfielen, bietet bereits deshalb keinen Anlass, die Verfassungsmäßigkeit der entsprechenden Regelung infrage zu stellen, weil dem Gesetzgeber bei Erlass der Regelung die genaue Anzahl der im Zeitraum vom 28.10.2011 bis 1.7.2012 erteilten Spielhallenerlaubnisse noch nicht bekannt war und im Übrigen weder vom Gesetzgeber einschätzbar war noch heute feststellbar ist, wie viele Vorratserlaubnisse ohne die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV beantragt worden wären bzw. wie viele solcher Vorratserlaubnisse die Regelung tatsächlich verhindert hat.

Des Weiteren verliert die Übergangsregelung nicht deshalb ihre Notwendigkeit, nur weil nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weitere Spielhallen in unmittelbarer Nähe unter die fünfjährige Frist fallen und dem Spieler in unmittelbarer räumlicher Nähe Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Gerade im Hinblick auf die hohen Rechtsgüter, deren Schutz der Gesetzgeber bezweckt (Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels), soll das neue Schutzkonzept möglichst bald Wirkung entfalten. Dieses Schutzkonzept verliert aber seine Wirksamkeit nicht, nur weil in räumlicher Nähe auch Spielhallen existieren, die für sich eine längere Übergangsfrist in Anspruch nehmen können. Vielmehr wird das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, die Angebotsdichte von Spielhallen auszudünnen, in einem ersten Schritt bereits mit der einjährigen Übergangsfrist gefördert.

Ist mithin die Wahl sowohl zweier unterschiedlicher Übergangsfristen als auch des dafür maßgeblichen Stichtags sachlich gerechtfertigt, ist der vom Antragsteller behauptete Verstoß der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu verneinen.

Das weitere Vorbringen, das neu geschaffene glücksspielrechtliche Erlaubniserfordernis verstoße gegen das Eigentumsrecht bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG, vermag ebenfalls nicht zu überzeugen. Der Antragsteller macht insoweit geltend, § 2 Abs. 1SSpielhG entziehe im Zusammenspiel mit § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach Ablauf der Übergangsfrist die aus § 33i GewO resultierende materiell-rechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen, welche lediglich formal bestehen bliebe. Dies stelle eine Enteignung dar, für die es an den erforderlichen Voraussetzungen fehle. Auch wenn man die Maßnahme als Inhalts- und Schrankenbestimmung einordne, sei diese verfassungswidrig. Die einjährige Übergangsfrist werde den grundrechtlichen Maßgaben des Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gerecht. Damit ist ein Verstoß des glücksspielrechtlichen Erlaubniserfordernisses gegen Art. 14 Abs. 1 GG nicht dargetan.

Es erscheint schon fraglich, ob die dem Antragsteller erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO überhaupt dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts unterfällt

vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 -, juris Rdnr. 24 m.w.N..

Dies kann jedoch ebenso wie die Frage, inwieweit der Schutzbereich des Grundrechts durch den Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Antragstellers berührt ist, dahinstehen. Denn eine verfassungswidrige Legalenteignung kann jedenfalls nicht angenommen werden. Eine Enteignung im Rechtssinne liegt nur dann vor, wenn der Staat gezielt auf das Eigentum des Einzelnen zugreift, indem er konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise entzieht. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht greift der Gesetzgeber nicht auf das Eigentum der Spielhallenbetreiber zu, sondern stellt lediglich Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf

vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 28.6.2013 - Vf 10-VII-12 u.a. -, juris Rdnr. 115; Bay.VGH, Beschluss vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 -, juris Rdnr. 26.

Dass der Gesetzgeber hierbei die Grenzen der Eigentumsbeschränkung in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte, lässt sich den Beschwerdegründen des Antragstellers ebenfalls nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers kann aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben muss oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden darf. Vielmehr kann der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen. Hierbei muss der Gesetzgeber allerdings die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden

vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.2.2010 - 1 BvR 27/09 -, juris Rdnr. 64 ff.; dem folgend Bay.VGH, Beschluss vom 30.9.2013 - 10 CE 13.1802 -, juris Rdnr. 26 f..

Gemessen hieran lässt das Vorbringen des Antragstellers einen Verfassungsverstoß nicht erkennen. Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass die hier in Rede stehenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen durch hinreichende Gemeinwohlbelange legitimiert sind. Wie bereits dargelegt sollen durch die Regelungen des GlüStV, des AG GlüStV-Saar und des SSpielhG, insbesondere durch das hier in Rede stehende Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis und den nunmehr einzuhaltenden Mindestabstand, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindert und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung geschaffen werden. Es liegt im überwiegenden Wohl der Allgemeinheit, das Glücksspielangebot im Hinblick auf die Gefahren des Glücksspiels zu regulieren und zu begrenzen, wobei dies insbesondere im Bereich des als besonders gefährlich geltenden Automatenspiels gilt. Sowohl das Erlaubnis- als auch das Mindestabstandserfordernis sind – wie bereits dargelegt – zur Erreichung dieses besonders wichtigen Gemeinwohlziel

vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276

geeignet. Der Gesetzgeber durfte die Maßnahmen auch als erforderlich erachten, denn die bisherigen Regelungen, insbesondere diejenigen der Spielverordnung, hatten in den letzten Jahren eine erhebliche Ausbreitung von Spielhallen zur Folge. Angesichts des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Eindämmung der Spielsucht mit ihren gravierenden Folgen für den einzelnen Betroffenen und die Gesellschaft sind der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt und die Regelung zum Mindestabstand auch als angemessen, d.h. als verhältnismäßig im engeren Sinne zu betrachten.

Wie ebenfalls schon ausgeführt ist auch nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die bereits bestehenden gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich der Neuregelung miteinbezogen hat, da der Gesetzgeber sich mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz das Ziel gesetzt hat, einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen und die Neuregelung nur dann volle Wirksamkeit erlangen kann, wenn ihr die bereits bestehenden Spielhallen ebenfalls unterworfen werden und die Anzahl der den Anforderungen der Neuregelung nicht genügenden Spielhallen zumindest schrittweise zurückgeführt wird.

Zur Herstellung eines Interessenausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes mit Einschluss der bereits bestehenden Spielhallen und den Erwartungen der Spielhallenbetreiber an die Amortisation getätigter Investitionen hat der Gesetzgeber die in § 29 Abs. 4 GlüStV enthaltenen Übergangsbestimmungen vorgesehen, die – wie schon ausgeführt – inhaltlich nicht zu beanstanden sind und den Interessen der Betreiber hinreichend Rechnung tragen. Insbesondere begegnet die Einbeziehung derjenigen, die vor dem 28.10.2011 eine Erlaubnis beantragt, diese jedoch erst später erhalten haben, in den Anwendungsbereich des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 GG keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Aus den oben dargelegten Gründen ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung als maßgeblichem Abgrenzungskriterium für die Anwendbarkeit entweder der fünfjährigen oder der einjährigen Übergangsfrist den Vorzug vor dem Zeitpunkt der Antragstellung gegeben hat. Selbst wenn man die fünfjährige Übergangsfrist auch auf die Fälle anwenden würde, in denen die später erteilte Erlaubnis zumindest vor dem 28.10.2011 beantragt wurde, könnte der Antragsteller hieraus nichts für sich herleiten, da er selbst den Erlaubnisantrag erst am 8.12.2011 und damit eindeutig nach dem maßgeblichen Stichtag gestellt hat.

Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die einjährige Übergangsfrist deshalb zu kurz bemessen sei, weil sich getätigte Investitionen in Spielhallen in einem solchen Zeitraum regelmäßig noch nicht amortisiert hätten. Dieses Argument verfängt bereits deshalb nicht, weil diejenigen Spielhallenbetreiber, die der einjährigen Übergangsfrist unterfallen, im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bereits mit einer in naher Zukunft zu erwartenden Rechtsänderung rechnen und von daher keinen besonderen Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen konnten. Im Übrigen vermittelt das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb keinen Anspruch darauf, dass im Falle von Rechtsänderungen stets eine vollständige Amortisation der unter der alten Rechtslage getätigten Investitionen gewährleistet sein müsste.

Ferner ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller selbst in unverhältnismäßiger Weise in seinem Eigentum am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beschränkt würde. Dabei ist zu bedenken, dass der Antragsteller unstreitig nicht Eigentümer der Räumlichkeiten ist, in denen er die streitgegenständliche Spielhalle betreibt, sondern diese nur angemietet hat. Es steht dem Antragsteller frei, künftig eine Spielhalle an einem Ort zu betreiben, der den Restriktionen des GlüStV nicht widerspricht und dort das von ihm ebenfalls im Wesentlichen angemietete Inventar weiter zu verwenden. Soweit der Antragsteller geltend macht, hierzu keine Möglichkeit zu haben, hat er dies weder näher dargetan noch glaubhaft gemacht und ist dies auch sonst nicht nachvollziehbar.

Des Weiteren ist davon auszugehen, dass sowohl der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt gemäß den §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 2 Abs. 1SSpielhG als auch die Mindestabstandsregelung gemäß den §§ 25 Abs. 1 GlüStV, 3 Abs. 2 Nr. 2SSpielhG sowie die entsprechenden Übergangsregelungen aller Voraussicht nach zulässige Schrankenbestimmungen der Berufsfreiheit im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG darstellen. Die Regelungen sind als Berufsausübungsregelungen und nicht als objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkungen zu qualifizieren. Denn weder wird der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert noch wird dieser von besonderen subjektiven Voraussetzungen abhängig gemacht oder der Antragsteller verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihm jederzeit frei, andere Spielhallen an nicht den Restriktionen des GlüStV unterfallenden Orten zu eröffnen. Die streitgegenständlichen Regelungen beschränken lediglich die ortsbezogene Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit.

Berufsausübungsregelungen sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist

vgl. BVerfG, Urteil vom 13.12.2000 - 1 BVR 335/97 -, juris Rdnr. 26.

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen die angegriffenen Regelungen. Wie bereits oben dargelegt, sind sie durch das erklärte Gemeinwohlziel der Suchtprävention gerechtfertigt und verhältnismäßig. Dies gilt insbesondere für die in Streit stehenden Übergangsvorschriften, die einerseits dem berechtigten Vertrauen der Spielhallenbetreiber in ihnen bereits erteilte Erlaubnisse hinreichend Rechnung tragen, andererseits aber die Durchsetzung der Neuregelung zu einem zeitnahen Termin ermöglichen.

Schließlich ist das Rechtsstaatsprinzip nicht wegen einer unzulässigen Rückwirkung der angegriffenen Bestimmungen verletzt. Auszugehen ist dabei davon, dass die angegriffenen Normen zwar an in der Vergangenheit vor deren Inkrafttreten verwirklichte Tatbestände für die Zukunft neue Rechtsfolgen knüpfen. Denn auch bereits bestehende Spielhallen unterfallen – wie dargelegt – vom Grundsatz her dem Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie dem Abstandsgebot. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und vom Antragsteller nicht in Frage gestellt wird, haben die Regelungen jedoch keinen verfassungsrechtlich besonders strengen Anforderungen unterworfenen echten Rückwirkungsgehalt; vielmehr sind sie lediglich an den ebenfalls aus dem Vertrauensschutz erwachsenden Voraussetzungen für die unechte Rückwirkung von Gesetzen zu messen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes geht aber nicht so weit, den Bürger für die Zukunft vor jeder nachteiligen Änderung einer bisher gewährten Rechtsposition oder gar vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte darf der Normgeber vielmehr mit Wirkung für die Zukunft grundsätzlich einwirken.

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.1.2010 - 1 BvR 1627/09 -, juris.

Allerdings ist in Fällen unechter Rückwirkung die Bedeutung des Anliegens des Normgebers für das Wohl der Allgemeinheit gegen das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der Rechtslage abzuwägen

vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 28.6.2013 - 10-VII-12 - u.a., juris.

Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.7.2010 - 2 BvL 1/03, 57, 58/06 -, juris Rdnr. 69.

Dies zu Grunde legend ist ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip zu verneinen. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann insoweit auf die obigen Darlegungen zur Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der hier in Rede stehenden Regelungen mit Blick auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Spielsuchtbekämpfung verwiesen werden.

Schließlich erweisen sich die Neuregelungen auch nicht als kompetenzwidrig. Der Landesgesetzgeber konnte sich zu Recht auf eine aus Art. 70 Abs. 1 GG herrührende Zuständigkeit berufen, da das Recht der Spielhallen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft im Rahmen der Föderalismusreform von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen worden ist. Inwiefern Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die Länder zur Ersetzung von kompetenzwidrig gewordenem Bundesrecht ermächtigt sind, der streitgegenständlichen Stichtagsregelung entgegenstehen soll, ist nicht nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwiefern der Umstand, dass die Neuregelung erst am 1.7.2012 in Kraft trat, der Wahl eines vor diesem Zeitpunkt liegenden Stichtags im Rahmen der Übergangsregelung entgegenstehen sollte.

Eben sowenig kann sich der Antragsteller mit Erfolg darauf berufen, dass er schon deshalb der fünfjährigen Übergangsfrist unterliege, weil der streitgegenständliche Spielhallenort schon weit vor dem 28.10.2011 auf der Grundlage einer vom 2.11.2005 datierenden Erlaubnis nach § 33i GewerbeO betrieben worden sei. Dabei kann dahinstehen, ob § 29 Abs. 4 GlüStV personen- und raumbezogen oder – wie der Antragsteller meint – betriebsbezogen ausgestaltet ist, da vorliegend keine Übernahme einer sich am 28.10.2011 im Betrieb befindlichen, bereits bestehenden Spielhalle im Raum steht. Die ursprünglich genehmigte Spielhalle wurde auf der Grundlage der Erlaubnis vom 2.11.2005 nur bis zum 31.12.2006 betrieben, so dass diese Erlaubnis nach Ablauf des Jahres 2007 gemäß § 49 Abs. 2 GewO erloschen war. Danach fand in den Räumlichkeiten unstreitig fünf Jahre lang bis zu der vom Antragsteller am 8.12.2011 beantragten Neueröffnung kein Spielhallenbetrieb statt. Die Auffassung des Antragstellers, dass für die Anwendbarkeit der fünfjährigen Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausreichend sei, dass für eine am 30.6.2012 betriebene Spielhalle vor dem 28.10.2011 irgendwann einmal eine Erlaubnis erteilt worden sei, unabhängig davon, ob diese Erlaubnis am 28.10.2011 noch fortbestand, geht fehl.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Erlaubnisfiktion gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur für solche am 30.6.2012 bestehenden Spielhallen gilt, für die am 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO vorlag, was bei der streitgegenständlichen Spielhalle unstreitig nicht der Fall war. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gewährt jedoch nur Spielhallen, die am 28.10.2011 formell rechtmäßig betrieben wurden, fünfjährigen Bestandsschutz. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift. So impliziert bereits das Abstellen auf eine bis zum 28.10.2011 erteilte Erlaubnis, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV endet, dass am 28.10. 2011 noch eine wirksame Erlaubnis vorgelegen haben muss, hinsichtlich derer nach dem Inkrafttreten des Änderungsvertrags zum Glücksspielstaatsvertrag ein Erlöschen überhaupt noch in Frage kommt. Im Übrigen bestand auch nur bei den Spielhallen, die formell rechtmäßig betrieben wurden, Anlass, ein schutzwürdiges Vertrauen der Betreiber anzunehmen. In Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine ehemals erteilte Erlaubnis seit Jahren erloschen war und auch über Jahre kein Spielhallenbetrieb mehr stattfand, ist kein Anknüpfungspunkt im Sinne einer schutzwürdigen Rechtsposition für die Gewährung eines mehrjährigen Bestandsschutzes erkennbar.

Die Auffassung, fünfjähriger Bestandsschutz bestehe bereits dann, wenn an der betreffenden Örtlichkeit irgendwann einmal vor dem 28.10.2011 eine genehmigte Spielhalle betrieben wurde, wird nicht zuletzt dadurch widerlegt, dass in den Fällen, in denen eine vor dem 28.10.2011 erteilte Erlaubnis im Zeitraum zwischen dem 1.7.2012 und dem 29.6.2017 abläuft, nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut von § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV über dieses Ablaufdatum hinaus kein weitergehender Bestandsschutz gewährt wird. Dass die glücksspielrechtliche Erlaubnisfiktion nicht länger wirkt als die Geltungsdauer einer noch bestehenden gewerberechtlichen Erlaubnis, spricht eindeutig dafür, dass auch der fünfjährige Bestandsschutz an eine am 28.10.2011 bestehende Betriebserlaubnis anknüpft und eine solche voraussetzt.

Nicht zuletzt bestätigen auch die Erläuterungen zu § 29 GlüStV, in denen ausgeführt ist, dass mit § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestehenden Spielhallen eine Fortsetzung ihrer „bisherigen legalen Tätigkeit“ ermöglicht werde

zu den Erläuterungen siehe Bay. Landtag, Drucksache 16/11995 S. 32,

die vorstehende Auslegung der Vorschrift.

Da an der hier in Rede stehenden Örtlichkeit am 28.10.2011 weder eine Spielhalle betrieben wurde noch eine gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33i GewO für eine solche vorlag, liegen im Falle des Antragstellers die Voraussetzungen eines fünfjährigen Bestandsschutzes eindeutig nicht vor.

Nach alledem ist die Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Tenor

§ 36 Absatz 4 des Gewerbesteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts vom 20. Dezember 2001 (Bundesgesetzblatt I Seite 3858) verstößt gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes aus Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit er § 8 Nummer 5 des Gewerbesteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts auf Dividendenvorabausschüttungen für anwendbar erklärt, die von der ausschüttenden Gesellschaft vor dem 12. Dezember 2001 verbindlich beschlossen wurden und der mit weniger als 10% an der ausschüttenden Gesellschaft beteiligten Körperschaft vor diesem Zeitpunkt zugeflossen sind.

§ 36 Absatz 4 des Gewerbesteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er § 8 Nummer 5 des Gewerbesteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts auf Dividendenvorabausschüttungen für anwendbar erklärt, die nach dem 11. Dezember 2001 zugeflossen sind.

Gründe

A.

1

Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 36 Abs. 4 des Gewerbesteuergesetzes (GewStG) in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts vom 20. Dezember 2001 (Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz - UntStFG -, BGBl I S. 3858), der mittlerweile nicht mehr im Gewerbesteuergesetz enthalten ist (im Folgenden: § 36 Abs. 4 GewStG a.F.), die Anwendung des § 8 Nr. 5 GewStG in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes mit verfassungsrechtlich unzulässiger Rückwirkung bereits für den Erhebungszeitraum 2001 anordnet.

I.

2

1. § 8 Nr. 5 GewStG steht im Zusammenhang mit dem Systemwechsel im Körperschaftsteuerrecht vom früheren Anrechnungsverfahren zum sogenannten Halbeinkünfteverfahren (vgl. BVerfGE 125, 1 <2 ff.>; 127, 224 <227 ff.>). Auch das Gewerbesteuerrecht war davon mittelbar betroffen. Die Vorschrift des § 8 Nr. 5 GewStG bestimmt die Auswirkungen des für das neue Körperschaftsteuersystem wesentlichen § 8b des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) auf die Gewerbesteuer.

3

§ 8b KStG regelt die steuerliche Behandlung der Erträge von Körperschaften aus Beteiligungen an anderen Körperschaften (Bezüge und Veräußerungsgewinne) und der mit diesen Erträgen zusammenhängenden Aufwendungen und Gewinnminderungen. Nach § 8b Abs. 1 und 2 KStG sind die Erträge aus Beteiligungen an Kapitalgesellschaften grundsätzlich bei der Einkommensermittlung der empfangenden Gesellschaft "außer Ansatz" zu lassen. Hierdurch wird zur Vermeidung von wirtschaftlichen Doppelbelastungen die Steuerfreiheit von Gewinnausschüttungen und Veräußerungsgewinnen sichergestellt, solange die Erträge im Bereich von Kapitalgesellschaften verbleiben.

4

Die Hinzurechnungsvorschriften des § 8 GewStG haben den Zweck, Folgewirkungen zu korrigieren, die sich aus der in § 7 Satz 1 GewStG geregelten Übernahme der einkommen- oder körperschaftsteuerlichen Gewinnermittlung in das Gewerbesteuerrecht ergeben, die jedoch bei der Gewerbesteuer nach Auffassung des Gesetzgebers unerwünscht sind. Dadurch, dass § 7 Satz 1 GewStG für die Ermittlung des gewerblichen Gewinns als Grundlage des Gewerbeertrags auf die Ergebnisrechnung nach dem Einkommensteuergesetz (EStG) und dem Körperschaftsteuergesetz verweist, bleiben nach inzwischen klargestellter Rechtslage Gewinnanteile (Dividenden) und ähnliche Bezüge aus Kapitalanteilen auch bei der Gewerbesteuer zunächst außer Ansatz, soweit sie bei der Einkommensteuer nach § 3 Nr. 40 EStG oder bei der Körperschaftsteuer nach § 8b KStG steuerfrei sind (vgl. den Ende 2004 eingefügten § 7 Satz 4 GewStG).

5

Zur Zeit des körperschaftsteuerlichen Systemwechsels enthielt das Gewerbesteuerrecht mit den Kürzungsvorschriften des § 9 Nr. 2a und 7 GewStG bereits Regelungen darüber, inwieweit eine gewerbesteuerliche Doppelbelastung von Gewinnanteilen vermieden werden sollte. Eine doppelte Gewerbebesteuerung wurde bei sogenannten Schachtelbeteiligungen von mindestens 10% durch entsprechende Kürzung des Gewinns und der Hinzurechnungen (§ 8 GewStG) ausgeschlossen, nicht dagegen bei sogenannten Streubesitzbeteiligungen von weniger als 10%.

6

Mit der durch das Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz eingefügten Hinzurechnungsvorschrift des § 8 Nr. 5 GewStG neutralisierte der Gesetzgeber für die Gewerbesteuer die in § 3 Nr. 40 EStG und § 8b KStG eingeführten teilweisen oder vollständigen Steuerfreistellungen von der Einkommensteuer oder Körperschaftsteuer. Zu diesem Zweck ordnete er in § 8 Nr. 5 Satz 1 GewStG an, dass die nach § 3 Nr. 40 EStG oder § 8b Abs. 1 KStG über § 7 Satz 1 GewStG außer Ansatz bleibenden Gewinnanteile (Dividenden) und ähnlichen Bezüge aus Kapitalanteilen dem Gewinn aus Gewerbebetrieb wieder hinzugerechnet werden. Die Hinzurechnung erfolgt, soweit nicht die Voraussetzungen des Schachtelprivilegs nach § 9 Nr. 2a und 7 GewStG erfüllt sind, das heißt nur bei Streubesitzbeteiligungen von weniger als 10% (seit 2008 weniger als 15%). Im Ergebnis wurde und wird eine gewerbesteuerliche Doppelbelastung damit lediglich bei Schachtelbeteiligungen von mindestens 10% (seit 2008 mindestens 15%) vermieden. Bei Erträgen aus bloßen Streubesitzbeteiligungen blieb die gewerbesteuerliche Doppelbelastung entsprechend der bisherigen Rechtslage erhalten.

7

2. § 8 Nr. 5 GewStG wurde durch Art. 4 Nr. 3 UntStFG in das Gewerbesteuergesetz eingefügt. Art. 4 Nr. 5 UntStFG enthielt die Regelung des § 36 Abs. 4 GewStG zum zeitlichen Anwendungsbereich der Neuregelung.

8

Die für das Vorlageverfahren maßgeblichen Vorschriften unter Berücksichtigung der Änderungen durch das Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz lauten:

9

§ 7 GewStG

Gewerbeertrag

Gewerbeertrag ist der nach den Vorschriften des Einkommensteuergesetzes oder des Körperschaftsteuergesetzes zu ermittelnde Gewinn aus dem Gewerbebetrieb, der bei der Ermittlung des Einkommens für den dem Erhebungszeitraum (§ 14) entsprechenden Veranlagungszeitraum zu berücksichtigen ist, vermehrt und vermindert um die in den §§ 8 und 9 bezeichneten Beträge. ...

10

§ 8 GewStG

Hinzurechnungen

Dem Gewinn aus Gewerbebetrieb (§ 7) werden folgende Beträge wieder hinzugerechnet, soweit sie bei der Ermittlung des Gewinns abgesetzt worden sind:

Nr. 5 die nach § 3 Nr. 40 des Einkommensteuergesetzes oder § 8b Abs. 1 des Körperschaftsteuergesetzes außer Ansatz bleibenden Gewinnanteile (Dividenden) und die diesen gleichgestellten Bezüge und erhaltenen Leistungen aus Anteilen an einer Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse im Sinne des Körperschaftsteuergesetzes, soweit sie nicht die Voraussetzungen des § 9 Nr. 2a oder 7 erfüllen, nach Abzug der mit diesen Einnahmen, Bezügen und erhaltenen Leistungen in wirtschaftlichem Zusammenhang stehenden Betriebsausgaben, soweit sie nach § 3c des Einkommensteuergesetzes und § 8b Abs. 5 des Körperschaftsteuergesetzes unberücksichtigt bleiben. 2 Dies gilt nicht für Gewinnausschüttungen, die unter § 3 Nr. 41 Buchstabe a des Einkommensteuergesetzes fallen.

11

§ 9 GewStG

Kürzungen

Die Summe des Gewinns und der Hinzurechnungen wird gekürzt um

Nr. 2a die Gewinne aus Anteilen an einer nicht steuerbefreiten inländischen Kapitalgesellschaft im Sinne des § 2 Abs. 2, einer Kreditanstalt des öffentlichen Rechts, einer Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaft oder einer Unternehmensbeteiligungsgesellschaft im Sinne des § 3 Nr. 23, wenn die Beteiligung zu Beginn des Erhebungszeitraums mindestens ein Zehntel des Grund- oder Stammkapitals beträgt und die Gewinnanteile bei Ermittlung des Gewinns (§ 7) angesetzt worden sind. 2 Ist ein Grund- oder Stammkapital nicht vorhanden, so ist die Beteiligung an dem Vermögen, bei Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften die Beteiligung an der Summe der Geschäftsguthaben, maßgebend;

Nr. 7 die Gewinne aus Anteilen an einer Kapitalgesellschaft mit Geschäftsleitung und Sitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes, an deren Nennkapital das Unternehmen seit Beginn des Erhebungszeitraums ununterbrochen mindestens zu einem Zehntel beteiligt ist (Tochtergesellschaft) und die ihre Bruttoerträge ausschließlich oder fast ausschließlich aus unter § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 des Außensteuergesetzes fallenden Tätigkeiten und aus Beteiligungen an Gesellschaften bezieht, an deren Nennkapital sie mindestens zu einem Viertel unmittelbar beteiligt ist, wenn...

12

§ 36 GewStG

Zeitlicher Anwendungsbereich

(1) Die vorstehende Fassung dieses Gesetzes ist, soweit in den folgenden Absätzen nichts anderes bestimmt ist, erstmals für den Erhebungszeitraum 2002 anzuwenden.

(4) § 8 Nr. 5 ist erstmals für den Erhebungszeitraum 2001 anzuwenden.

13

3. Das Gesetzgebungsverfahren zum Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz begann mit einem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks 14/6882), der dem Bundesrat am 17. August 2001 zugeleitet und am 10. September 2001 beim Deutschen Bundestag eingebracht wurde. Er sah keine Regelung zu der Frage vor, wie nach § 8b KStG steuerfreie Beteiligungserträge und Veräußerungsgewinne gewerbesteuerlich behandelt werden sollten. Der Bundesrat griff diese bereits zuvor diskutierte Frage in einer Stellungnahme vom 27. September 2001 mit dem Vorschlag auf, die körperschaftsteuerfreien Beteiligungserträge und Veräußerungsgewinne in voller Höhe der Gewerbesteuer zu unterwerfen (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 4 f.).

14

Die Bundesregierung stimmte dem nicht zu (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 8). Die Beschlussempfehlung des Finanzausschusses des Bundestages vom 7. November 2001 (BTDrucks 14/7343) enthielt dazu keinen Vorschlag  ; die Forderung des Bundesrates nach einer "Gewerbesteuerpflicht der Gewinne von Kapitalgesellschaften aus (Streubesitz-)Anteilen an einer Kapitalgesellschaft und aus der Veräußerung von Anteilen an einer Kapitalgesellschaft" wird lediglich im Bericht erwähnt (vgl. BTDrucks 14/7344, S. 2). Auf der Grundlage der Beschlussempfehlung und des Berichts des Finanzausschusses stimmte der Bundestag dem Entwurf des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes am 9. November 2001 zu (vgl. BRDrucks 893/01).

15

Der Bundesrat rief daraufhin am 30. November 2001 den Vermittlungsausschuss an (vgl. BRDrucks 893/01 und BTDrucks 14/7742). Die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 enthielt den Entwurf des § 8 Nr. 5 GewStG in der später Gesetz gewordenen Fassung und sah eine erstmalige Anwendung für den Erhebungszeitraum 2001 vor (vgl. BTDrucks 14/7780, S. 5; Rödder/Schumacher, DStR 2002, S. 105 <108 f.>). Der Bundestag stimmte am 14. Dezember 2001 der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses zu. Am 20. Dezember 2001 stimmte der Bundesrat zu (BRDrucks 1061/01).

16

Am 24. Dezember 2001 wurde das Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz vom 20. Dezember 2001 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl I S. 3858).

II.

17

1. Klägerin des Ausgangsverfahrens ist eine im Juli 2000 errichtete Beteiligungs- und Vermögensverwaltungsgesellschaft in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung. In dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Streitjahr 2001 hielt die Klägerin eine Streubesitzbeteiligung von weniger als 10% des Stammkapitals einer anderen Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Die Gesellschafterversammlung dieser anderen Gesellschaft (im Folgenden: ausschüttende Gesellschaft) beschloss, nachdem zuvor ausweislich eines Protokolls vom 19. Oktober 2001 eine entsprechende Absicht bekundet worden war, am 15. Dezember 2001 eine Vorabausschüttung in Höhe von 3,75 Mio. DM. Hiervon entfiel auf die Klägerin ein Bruttobetrag von 257.953,56 DM, welcher ihr nach den Feststellungen des vorlegenden Finanzgerichts "spätestens am 19. Dezember 2001" durch Kontogutschrift zufloss. Nach Abzug anteiliger Betriebsausgaben ergibt sich ein der Höhe nach zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens unstreitiger Nettobetrag von 232.200 DM.

18

2. Das Finanzamt erfasste im Gewerbesteuermessbetragsbescheid für das Jahr 2001 diesen Betrag als Gewinn der Klägerin aus Gewerbebetrieb. Ihr hiergegen gerichteter Einspruch blieb ohne Erfolg. Gegen die Einspruchsentscheidung erhob die Klägerin Klage, mit der sie im Kern geltend machte, sie habe als Gesellschafterin der ausschüttenden Gesellschaft eine wirtschaftliche Disposition in dem Vertrauen darauf getroffen, dass die erhaltene Dividende nicht der Gewerbesteuer unterfallen werde. Durch die Gesetzesänderung sei das Halten der Beteiligung wirtschaftlich uninteressant geworden. Die Klägerin habe sie deshalb mittlerweile veräußert. Nach eigenem Bekunden hätte die Klägerin die Veräußerung ihrer Beteiligung an der ausschüttenden Gesellschaft noch vor der Ausschüttung vorgenommen, wenn die Gesetzesänderung früher bekannt geworden wäre.

III.

19

1. Das Finanzgericht Münster hatte das Klageverfahren durch Beschluss vom 2. März 2007 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die zu § 8 Nr. 5 GewStG in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes ergangene Anwendungsregelung des § 36 Abs. 4 GewStG in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes mit Art. 20 Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 GG insoweit vereinbar ist, als die nach § 8b Abs. 1 KStG außer Ansatz bleibenden Gewinnanteile (Dividenden) und die diesen gleichgestellten Bezüge und erhaltenen Leistungen aus Anteilen an einer Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse im Sinne des KStG, soweit sie nicht die Voraussetzungen des § 9 Nr. 2a oder 7 GewStG erfüllen, unter den in dieser Vorschrift weiter genannten Voraussetzungen auch dann dem Gewinn aus Gewerbebetrieb hinzuzurechnen sind, wenn der Gewinnverwendungsbeschluss der ausschüttenden Körperschaft vor dem 20. Dezember 2001 gefasst und der auf die als Gesellschafterin beteiligte Körperschaft entfallende Betrag auch vor dem 20. Dezember 2001 ausgezahlt wurde sowie das im Zeitpunkt der Beschlussfassung und Auszahlung geltende Gesetz eine Hinzurechnung zum Gewinn nicht vorsah.

20

2. Das vorlegende Gericht fasste am 1. September 2011 einen neuen Vorlagebeschluss, mit dem es an seiner Vorlagefrage festhält, die Begründung dafür aber mit Rücksicht auf die zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rückwirkung im Steuerrecht neu formuliert. Das Finanzgericht ist weiterhin überzeugt von der Verfassungswidrigkeit des § 36 Abs. 4 GewStG in Verbindung mit § 8 Nr. 5 GewStG, jeweils in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes vom 20. Dezember 2001.

21

a) Im Zeitpunkt des Zuflusses der Gewinnausschüttung bei der Klägerin habe noch ein verfassungsrechtlich schützenswertes Vertrauen in die bestehende Rechtslage bestanden. Zwingende öffentliche Interessen an einer rückwirkenden Gesetzesänderung, die das Vertrauen der Steuerpflichtigen überwögen, lägen nicht vor. Da für die Entscheidung im Ausgangsverfahren nur erheblich sei, ob bereits vor der Zustimmung des Bundesrates am 20. Dezember 2001 realisierte Einkünfte dazu führten, das Vertrauen der Klägerin als grundsätzlich schützenswert anzusehen, beziehe sich die Vorlagefrage nur auf dieses Datum. Unerheblich sei für das Ausgangsverfahren, ob der Vertrauensschutz schon mit der Zustimmung des Bundesrates am 20. Dezember 2001 oder erst im Zeitpunkt der Veröffentlichung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt am 24. Dezember 2001 entfallen sei. In jedem Fall sei der Sachverhalt durch den Ausschüttungsbeschluss vom 15. Dezember 2001, die Überweisung der Dividende am 17. Dezember 2001 und deren Zufluss spätestens am 19. Dezember 2001 vor dem 20. Dezember 2001 abgeschlossen gewesen.

22

b) Nach zumindest ganz herrschender Meinung seien in einfachrechtlicher Hinsicht die Befreiungen nach § 8b Abs. 1, 2 KStG auch im Bereich der Gewerbesteuer anwendbar. Die Steuerbefreiung des § 8b Abs. 1 KStG wirke sich auf den körperschaftsteuerlichen Gewinn und damit vorbehaltlich der Hinzurechnungen und Kürzungen gemäß §§ 8, 9 GewStG auch auf den Gewerbeertrag im Sinne des § 7 Satz 1 GewStG aus. Das Gericht teile insofern nicht die Auffassung des Bundesministeriums der Finanzen. Eine verfassungskonforme Auslegung dahin, dass § 8b Abs. 1 KStG sich nicht auf § 7 GewStG auswirke und § 8 Nr. 5 in Verbindung mit § 36 Abs. 4 GewStG deshalb nur eine Klarstellung bedeute, sei nicht möglich. Die Hinzurechnung durch den neu in das Gesetz eingefügten § 8 Nr. 5 GewStG in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes wirke konstitutiv und nicht nur deklaratorisch.

23

c) Bei der verfassungsrechtlichen Würdigung geht das vorlegende Gericht in seinem neuen Vorlagebeschluss nun von den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Juli 2010 (BVerfGE 127, 1; 127, 31; 127, 61) aus. Danach könne ein im Zeitpunkt des Mittelzuflusses bereits schwebendes Gesetzgebungsverfahren die Gewährleistungsfunktionen des geltenden Rechts nicht von vornherein suspendieren. Diesen Grundsätzen folge das vorlegende Gericht. Insbesondere halte das Gericht es in der Regel nicht für zumutbar, dass Steuerpflichtige sich im Zeitpunkt der Verwirklichung eines Einkünfterealisierungstatbestandes auf das alte Recht "nicht mehr" und auf das neue Recht "noch nicht" verlassen dürften und sich deshalb nicht nur über den jeweiligen Stand des Gesetzgebungsverfahrens informieren müssten, sondern darüber hinaus bei einem schwebenden Gesetzgebungsverfahren unter Umständen selbst bei den laufenden Geschäften über Monate hinaus nicht wüssten, welche Rechtslage letztlich gelten werde. Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt einer zugeflossenen Gewinnausschüttung unterscheide sich in seinen relevanten Merkmalen nicht von dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall einer zugeflossenen Arbeitnehmerabfindung (BVerfGE 127, 31). Mit dem Zufluss sei der Einkünfteerzielungstatbestand bereits verwirklicht.

24

Die neuen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts seien als Weiterentwicklung der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu verstehen, und zwar unter Abwägung der in den dortigen Verfahren vorgebrachten Argumente. Den Beschlüssen vom 7. Juli 2010 (BVerfGE 127, 1 <22>; 127, 61 <80>) sei auch darin zu folgen, dass es nicht auf die konkrete Motivations- und Entscheidungslage der einzelnen Steuerpflichtigen bei der Disposition und ihrer Umsetzung ankomme, sondern für die Frage der Verfassungsmäßigkeit die generalisierende Sicht des Gesetzgebers maßgeblich sei. Der erhöhte Rechtfertigungsbedarf folge bereits aus der Gewährleistungsfunktion des geltenden Rechts. Die Steuerpflichtigen dürften bei ihren Entscheidungen über Sparen, Konsum oder Investition der erzielten Einnahmen darauf vertrauen, dass der Steuergesetzgeber nicht ohne sachlichen Grund von hinreichendem Gewicht die Rechtslage zu einem späteren Zeitpunkt rückwirkend zu ihren Lasten verändere und dadurch den Nettoertrag der Einkünfte erheblich mindere (vgl. BVerfGE 127, 31 <57 f.>).

25

Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liege im Streitfall des Ausgangsverfahrens eine verfassungswidrige unechte Rückwirkung vor, da der Sachverhalt (Einkünfteerzielungstatbestand) mit der dem Gewinnausschüttungsbeschluss nachfolgenden tatsächlichen Überweisung des entsprechenden Betrages am 17./19. Dezember 2001 bereits vor der Verkündung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes im Bundesgesetzblatt vom 24. Dezember 2001 abgeschlossen gewesen sei.

26

d) Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung sehe sich das vorlegende Gericht in Übereinstimmung mit dem Beschluss des Finanzgerichts Berlin vom 13./26. Februar 2004 (6 B 6314/03, EFG 2004, S. 1146). Auch im Schrifttum seien - wenngleich mit unterschiedlicher und teilweise aufgrund der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überholter Begründung - Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der rückwirkenden Geltung des § 8 Nr. 5 GewStG geäußert worden. Der gegenteiligen Auffassung des Finanzgerichts Köln im Urteil vom 1. Juni 2006 (15 K 5537/03, EFG 2007, S. 1345, Revisionsverfahren anhängig beim Bundesfinanzhof unter I R 14/07) folge das Gericht nicht.

IV.

27

Das Bundesministerium der Finanzen hat namens der Bundesregierung zu beiden Vorlagebeschlüssen Stellung genommen; der Präsident des Bundesfinanzhofs hat eine Stellungnahme des I. Senats des Bundesfinanzhofs zum ursprünglichen Vorlagebeschluss übersandt.

28

1. a) Die Bundesregierung hielt die ursprüngliche Vorlage für unzulässig und jedenfalls unbegründet.

29

aa) Das Finanzgericht habe sich nicht mit einer sich aufdrängenden verfassungskonformen Auslegung auseinandergesetzt. Es beziehe sich auf die herrschende Meinung, wonach die Änderung im Körperschaftsteuergesetz vor Inkrafttreten des § 36 Abs. 4 GewStG a.F. auf die Gewerbesteuer durchgeschlagen habe. Auf der Basis der dem Finanzgericht bekannten Gegenmeinung, wonach sich die Änderung im Körperschaftsteuerrecht nicht auf das Gewerbesteuerrecht ausgewirkt habe, würde § 36 Abs. 4 GewStG a.F. keine rückwirkende Belastung, sondern lediglich eine - unter Rückwirkungsgesichtspunkten unproblematische - Klarstellung der geltenden Rechtslage bedeuten. Eine verfassungskonforme Auslegung auch von Vorschriften, die mit der vorgelegten in engem Sachzusammenhang stünden, sei insbesondere dann geboten, wenn offensichtlich mehrere Auslegungsmöglichkeiten in Betracht kämen und mindestens eine von ihnen nicht in gleicher Weise den verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts ausgesetzt sei.

30

bb) Im Fall ihrer Zulässigkeit sei die Vorlage jedenfalls unbegründet. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens habe nicht auf die alte Gesetzeslage vertrauen können. § 36 Abs. 4 GewStG a.F. sei nach Auffassung der Bundesregierung im Ausgangsfall unbedenklich, weil es hier von vornherein an einem schutzwürdigen Vertrauen in die alte Rechtslage fehle. Der maßgebliche Beschluss über die Vor-abausschüttung sei erst nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages getroffen worden. Das maßgebliche Datum für den Vertrauensschutz sei der Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages.

31

Das Bundesverfassungsgericht habe dies mit seiner neueren Rechtsprechung (Hinweis auf BVerfGE 127, 31) bestätigt. Im Ausgangsverfahren sei die Ausschüttung erst einen Tag nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages beschlossen worden. Insofern unterscheide sich der vorgelegte Fall von dem Ausgangsfall zu BVerfGE 127, 31. Jedenfalls auf den Tag des Gesetzesbeschlusses hätte der Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die neue Rechtsfolge rückwirkend anordnen dürfen. Zumindest insoweit müsste der in § 36 Abs. 4 GewStG a.F. zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wille zur rückwirkenden Regelung respektiert werden. Es erscheine ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber, hätte er nicht über den Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses hinaus rückwirkend eingreifen können, nicht zumindest diesen Zeitpunkt als maßgeblich benannt hätte. Darüber hinaus bestehe zur Vermeidung von Ankündigungseffekten ein Interesse des Gesetzgebers an einer möglichst früh geltenden Regelung, um Vorverlegungen von Dividendenausschüttungen zu begegnen, da es sich hierbei um einen besonders einfach gestaltbaren Vorgang handele.

32

b) Die Bundesregierung hat auch zum neuen Vorlagebeschluss Stellung genommen und dabei ihren bisherigen Standpunkt bekräftigt.

33

Die zu § 8 Nr. 5 GewStG ergangene Anwendungsvorschrift des § 36 Abs. 4 GewStG a.F. sei kein Fall echter Rückwirkung. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens könne sich aus den bereits in der ursprünglichen Stellungnahme der Bundesregierung vorgetragenen Gründen entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen.

34

2. Der I. Senat des Bundesfinanzhofs hat mitgeteilt, er habe sich mit der erstmaligen Anwendung von § 8 Nr. 5 GewStG in Verbindung mit § 36 Abs. 4 GewStG a.F. und einem dadurch möglicherweise bedingten Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip bislang noch nicht auseinandersetzen müssen. Ein anhängiges Revisionsverfahren (Aktenzeichen I R 14/07) sei mit Blick auf das Vorlageverfahren zum Ruhen gebracht worden.

35

Der Senat habe mehrheitlich Zweifel, dass dem vorlegenden Finanzgericht beizupflichten sei. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Beschränkung der steuerlichen Entlastung von Entschädigungen für entgangene oder entgehende Einnahmen unter anderem insoweit gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes verstoße, als die Entschädigung vor der Verkündung des neuen Rechts ausgezahlt worden sei (Hinweis auf BVerfGE 127, 31 <56 ff.>). Hier betreffe die in Rede stehende Ausschüttung der ausschüttenden Kapitalgesellschaft nur deren (Minderheits-)Anteilseigner als Empfänger der Ausschüttung. Er habe den Zeitpunkt, in welchem die Ausschüttung beschlossen worden sei, nicht beeinflussen können. Im Unterschied zur Entschädigungsvereinbarung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer gebe es deswegen auch keinen Anlass, sein Vertrauen im Zeitpunkt des Ausschüttungszuflusses als schützenswert zu erachten.

B.

36

Die Vorlagefrage bedarf der geringfügigen Präzisierung und Erweiterung. Die Frage, ob die zu § 8 Nr. 5 GewStG ergangene, die Regelung für ab dem 1. Januar 2001 anwendbar erklärende Vorschrift des § 36 Abs. 4 GewStG a.F., jeweils in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes, mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes aus Art. 20 Abs. 3 GG insoweit vereinbar ist, als die nach § 8b Abs. 1 KStG außer Ansatz bleibenden Gewinnanteile (Dividenden) bei Streubesitzbeteiligungen auch dann dem Gewinn aus Gewerbebetrieb hinzuzurechnen sind, wenn der Gewinnverwendungsbeschluss der ausschüttenden Körperschaft vor dem 20. Dezember 2001 gefasst und der auf die als Gesellschafterin beteiligte Körperschaft entfallende Betrag auch vor dem 20. Dezember 2001 ausgezahlt wurde, ist zum einen auf Vorabausschüttungsbeschlüsse zu beschränken und zum anderen auf den Zeitraum bis zur Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt vom 24. Dezember 2001 zu erweitern.

37

Bei normalen Gewinnverwendungsbeschlüssen (Beschlüsse über offene Ausschüttungen von in bereits abgelaufenen Kalenderjahren entstandenen Gewinnen) fand der im Zuge des körperschaftsteuerlichen Systemwechsels neu gefasste § 8b Abs. 1 KStG im Jahr 2001 noch keine Anwendung (vgl. § 34 Abs. 7 Sätze 1 und 2 KStG sowie Bundesministerium der Finanzen, Schreiben vom 28. April 2003 - IV A 2 - S 2750 a - 7/03 -, BStBl I S. 292, Rn. 60 ff.). Die Vorlagefrage wird daher auf Vorabausschüttungen beschränkt.

38

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es allenfalls darauf an, ob die Vorabausschüttung vor der Verkündung der Neuregelung am 24. Dezember 2001 erfolgt ist, statt, wie angefragt, vor dem 20. Dezember 2001, dem Tag der Zustimmung des Bundesrates zu dem Beschluss des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes durch den Bundestag.

39

Schließlich ist die Vorlagefrage des Finanzgerichts mit Rücksicht auf die Befriedungsfunktion des Normenkontrollverfahrens (vgl. dazu BVerfGE 44, 322 <337 f.>; 62, 354 <364>; 78, 132 <143>) über den für das Ausgangsverfahren unmittelbar erheblichen Zeitraum hinaus darauf zu erstrecken, inwieweit es mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar ist, auch weiter zurückliegende Ausschüttungsvorgänge bis zum Beginn des Rückwirkungszeitraums am 1. Januar 2001 der neuen Gewinnanrechnungsvorschrift des § 8 Nr. 5 GewStG zu unterwerfen.

C.

40

Das rückwirkende Inkraftsetzen der Hinzurechnungsvorschrift des § 8 Nr. 5 GewStG in der Fassung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes ist verfassungsgemäß, soweit es den Zeitraum nach dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses für den neuen § 8 Nr. 5 GewStG vom 11. Dezember 2001 betrifft; soweit hingegen bis zu diesem Zeitpunkt beschlossene und zugeflossene Vorabausschüttungen hiervon erfasst werden, ist die Anwendungsregel des § 36 Abs. 4 GewStG a.F. mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes unvereinbar.

I.

41

1. Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>). Es schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte (BVerfGE 101, 239 <262>). Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert, bedarf dies einer besonderen Rechtfertigung vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes, unter deren Schutz Sachverhalte "ins Werk gesetzt" worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>; 63, 343 <356 f.>; 72, 200 <242>; 97, 67 <78 f.>). Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Es würde Einzelne in ihrer Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an ihr Verhalten oder an sie betreffende Umstände ohne Weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten (vgl. BVerfGE 30, 272 <285>; 63, 343 <357>; 72, 200 <257 f.>; 97, 67 <78>; 105, 17 <37>; 114, 258 <300 f.>; 127, 1 <16>).

42

2. Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift (vgl. BVerfGE 101, 239 <263>; 123, 186 <257>). Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"; vgl. BVerfGE 127, 1 <17>). Normen mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig (vgl. BVerfGE 13, 261 <271>; 101, 239 <263>). Erst mit der Verkündung, das heißt mit der Ausgabe des ersten Stücks des Verkündungsblattes, ist eine Norm rechtlich existent. Bis zu diesem Zeitpunkt, zumindest aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss (vgl. BVerfGE 97, 67 <78 f.> m.w.N.), müssen von einem Gesetz Betroffene grundsätzlich darauf vertrauen können, dass ihre auf geltendes Recht gegründete Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung nachteilig verändert wird (vgl. BVerfGE 63, 343 <353 f.>; 67, 1 <15>; 72, 200 <241 f.>; 97, 67 <78 f.>; 114, 258 <300>; 127, 1 <16 f.>).

43

3. a) Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet (vgl. BVerfGE 101, 239 <263>; 123, 186 <257>), so wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"; vgl. BVerfGE 63, 343 <356>; 72, 200 <242>; 97, 67 <79>; 105, 17 <37 f.>; 127, 1 <17>). Sie ist grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 <86>; 101, 239 <263>; 122, 374 <394 f.>; stRspr).

44

b) Im Steuerrecht liegt eine echte Rückwirkung nur vor, wenn der Gesetzgeber eine bereits entstandene Steuerschuld nachträglich abändert (vgl. BVerfGE 127, 1 <18 f.>; 127, 31 <48 f.>; 127, 61 <77 f.>). Für den Bereich des Einkommensteuerrechts bedeutet dies, dass die Änderung von Normen mit Wirkung für den laufenden Veranlagungszeitraum der Kategorie der unechten Rückwirkung zuzuordnen ist; denn nach § 38 der Abgabenordnung (AO) in Verbindung mit § 36 Abs. 1 EStG entsteht die Einkommensteuer erst mit dem Ablauf des Veranlagungszeitraums, das heißt des Kalenderjahres (§ 25 Abs. 1 EStG; vgl. BVerfGE 72, 200 <252 f.>; 97, 67 <80>; vgl. auch bereits BVerfGE 13, 261 <263 f., 272>; 13, 274 <277 f.>; 19, 187 <195>; 30, 272 <285>). Entsprechendes gilt für das Gewerbesteuerrecht im Hinblick auf den regelmäßig mit dem Kalenderjahr endenden Erhebungszeitraum (§§ 14, 18 GewStG).

45

c) Sofern eine Steuerrechtsnorm nach diesen Grundsätzen über den Veranlagungs- oder Erhebungszeitraum unechte Rückwirkung entfaltet, gelten für deren Vereinbarkeit mit der Verfassung im Verhältnis zu sonstigen Fällen unechter Rückwirkung gesteigerte Anforderungen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass rückwirkende Regelungen innerhalb eines Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums, die danach der unechten Rückwirkung zugeordnet werden, in vielerlei Hinsicht den Fällen echter Rückwirkung nahe stehen. Freilich ist auch in diesem Fall eine unechte Rückwirkung nicht grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfGE 127, 1 <17>; 127, 31 <47 f.>; 127, 61 <76>). Die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde andernfalls den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfGE 63, 343 <357>; 105, 17 <40>; 114, 258 <301>). Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht insbesondere nicht so weit, vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfGE 63, 312 <331>; 67, 1 <15>; 71, 255 <272>; 76, 256 <349 f.>). Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BVerfGE 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 105, 17 <40>; 109, 133 <180 f.>; 125, 104 <135>).

46

Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte innerhalb des nicht abgeschlossenen Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen der Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage sind abzuwägen (vgl. BVerfGE 30, 392 <404>; 50, 386 <395>; 67, 1 <15>; 75, 246 <280>; 105, 17 <37>; 114, 258 <300>). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt sein (vgl. BVerfGE 72, 200 <242 f.>; 95, 64 <86>; 101, 239 <263>; 116, 96 <132>; 122, 374 <394>; 123, 186 <257>). Soweit daher an zurückliegende Sachverhalte innerhalb des nicht abgeschlossenen Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums angeknüpft wird, ist diese unechte Rückwirkung mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfGE 127, 1 <17 f.>; 127, 31 <47 f.>; 127, 61 <76 f.>). Wenn der Gesetzgeber das Gewerbesteuerrecht während des laufenden Erhebungszeitraums umgestaltet und die Rechtsänderungen auf dessen Beginn bezieht, bedürfen die belastenden Wirkungen einer Enttäuschung schutzwürdigen Vertrauens deshalb stets einer hinreichenden Begründung nach den Maßstäben der Verhältnismäßigkeit. Hier muss der Normadressat eine Enttäuschung seines Vertrauens in die alte Rechtslage nur hinnehmen, soweit dies aufgrund besonderer, gerade die Rückanknüpfung rechtfertigender öffentlicher Interessen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 127, 1 <20>; 127, 31 <48 f.>).

II.

47

Die Regelung des § 36 Abs. 4 GewStG a.F., nach der die Hinzurechnung von Dividenden und gleichgestellten Leistungen zum Gewerbeertrag gemäß § 8 Nr. 5 GewStG erstmals für den Erhebungszeitraum 2001 anzuwenden ist, führt zu einer unechten Rückwirkung (1). Sie ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, soweit sie Vorabausschüttungen erfasst, die erst nach dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 beschlossen oder abgewickelt wurden (2), verstößt hingegen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, soweit sie Vorabausschüttungen betrifft, die in dem Zeitraum bis einschließlich 11. Dezember 2001 beschlossen und abgewickelt wurden (3).

48

1. Der durch das am 24. Dezember 2001 verkündete Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz vom 20. Dezember 2001 neu eingefügte § 8 Nr. 5 GewStG bestimmt, dass dem Gewinn aus Gewerbebetrieb die nach dem Einkommensteuerrecht oder Körperschaftsteuerrecht außer Ansatz gebliebenen Gewinnanteile (Dividenden) und gleichgestellten Bezüge und Leistungen aus Streubesitzbeteiligungen (vgl. den Verweis auf § 9 Nr. 2a und 7 GewStG in § 8 Nr. 5 GewStG und zum Zusammenhang der Normen BFH, Beschluss vom 9. November 2011 - I B 62/11 -, BFH/NV 2012, S. 449) wieder hinzugerechnet werden. Damit hat der Gesetzgeber die Auswirkung des im Zuge des Systemwechsels im Körperschaftsteuerrecht (vgl. BVerfGE 125, 1 <2 ff.>) durch das Steuersenkungsgesetz vom 23. Oktober 2000 (BGBl I S. 1433) neu gefassten und später mehrfach geänderten § 8b KStG auf die Gewinnermittlung im Gewerbesteuerrecht korrigiert. Die neue Vorschrift (vgl. zu der ursprünglichen Fassung BVerfGE 127, 224 <229>) sah bei Anteilen an inländischen Gesellschaften zunächst eine vollständige Freistellung für Beteiligungserträge und Veräußerungsgewinne von der Körperschaft-steuer vor. Nach der im Einklang mit der ganz herrschenden Meinung im Schrifttum (vgl. Eilers/Wienands, GmbHR 2000, S. 957 <963>; Gosch, KStG, 2. Aufl. 2009, § 8b Rn. 74; Gröning/Siegmund, DStR 2003, S. 617; Güroff, in: Glanegger/Güroff, GewStG, § 8 Nr. 5, Rn. 1 [5. Aufl. 2002, 7. Aufl. 2009]; Prinz/Simon, DStR 2002, S. 149; Ritzer/Stangl, INF 2002, S. 131 <133 ff.>; Roser, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 7 Rn. 75 [Stand: Juli 2009]) stehenden Auffassung des vorlegenden Finanzgerichts führte die Befreiungsvorschrift des § 8b KStG über die Verknüpfungsnorm in § 7 GewStG - vorbehaltlich einer im Gesetz zunächst nicht enthaltenen Hinzurechnung nach § 8 GewStG - im Vergleich zur früheren Rechtslage zu einer entsprechenden Verringerung des Gewerbeertrags.

49

Für die vom Bundesministerium der Finanzen geforderte verfassungskonforme Auslegung des § 7 Satz 1 GewStG im Sinne einer Nichtberücksichtigung des § 8b KStG bei der Ermittlung des Gewerbeertrags ist angesichts der eindeutigen, auch von den Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 14/2683, S. 124) gestützten Rechtslage kein Raum. Unabhängig davon bietet das Mittel der verfassungskonformen Auslegung keine Handhabe dafür, ein vorlegendes Gericht zu einer bestimmten einfachrechtlichen Auslegung eines anderen, dem verfahrensgegenständlichen vorangegangenen Gesetzes nur deshalb anzuhalten, um so eine verfassungswidrige Rückwirkung der vorgelegten Norm zu vermeiden.

50

Indem § 36 Abs. 4 GewStG a.F. die erstmalige Anwendung des § 8 Nr. 5 GewStG für den noch nicht abgeschlossenen Erhebungszeitraum 2001 und damit beginnend mit dem 1. Januar 2001 anordnete, änderte er die Vorschriften über die Ermittlung des zu versteuernden Gewerbeertrags im Sinne einer unechten Rückwirkung.

51

2. Die Anwendungsvorschrift des § 36 Abs. 4 GewStG a.F. verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, soweit sie rückwirkend Vorabausschüttungen im Jahr 2001 erfasst, die erst nach dem Vermittlungsvorschlag vom 11. Dezember 2001 beschlossen oder abgewickelt wurden, selbst wenn sie dem Empfänger der Vorabausschüttung noch vor der Verkündung des Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetzes im Bundesgesetzblatt zugeflossen sind. Dies gilt erst recht für Beschlüsse über Vorabausschüttungen, die nach dem endgültigen Gesetzesbeschluss vom 14. Dezember 2001 gefasst wurden.

52

a) Gewinnausschüttungen beruhen zwar nicht zwingend auf einer besonderen Vertrauensdisposition der Streubesitzbeteiligten (aa). Letztere können sich aber gleichwohl auf Vertrauensschutz berufen (bb).

53

aa) Ausschüttungen oder - wie im Ausgangsfall - Vorabausschüttungen von Erträgen aus einer Beteiligung im Sinne des § 8 Nr. 5 GewStG, die nach § 3 Nr. 40 EStG oder § 8b Abs. 1 KStG außer Ansatz bleiben, sind bei Streubesitzbeteiligungen, um die es hier allein geht (vgl. § 8 Nr. 5 in Verbindung mit § 9 Nr. 2a und 7 GewStG), typischerweise nicht Ausfluss einer Dispositionsentscheidung des Minderheitsgesellschafters, die besonderen Vertrauensschutz verdient. Der gewerbesteuerpflichtige Minderheitsgesellschafter trifft in diesen Fällen im Allgemeinen keine von ihm maßgeblich verantwortete Dispositionsentscheidung über die Gewinnausschüttung, die Vertrauensschutz begründen könnte. Sein Einfluss in der Gesellschafterversammlung dürfte allenfalls gering sein. Er wird die Entscheidung der Gesellschafterversammlung über das Ob und Wie einer Ausschüttung oder Vorabausschüttung daher regelmäßig lediglich hinnehmen. Zudem ist die Entscheidung über eine Gewinnausschüttung per se keine Maßnahme, die - wie etwa eine Investitionsentscheidung - im Vertrauen auf den längerfristigen Bestand einer Rechtslage erfolgt. Auch das der Vorlage zugrunde liegende Ausgangsverfahren bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die in Streit stehende Vorabausschüttung auf Maßnahmen der Klägerin zurückginge, die in besonderer Weise schutzwürdiges Vertrauen begründeten.

54

bb) Berechtigtes Vertrauen für den die Ausschüttung entgegennehmenden Minderheitsgesellschafter besteht danach vorrangig im Hinblick auf die Gewährleistungsfunktion der Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 127, 31 <57 f.>). Steuerpflichtige müssen grundsätzlich darauf vertrauen dürfen, dass die zum Zeitpunkt des tatsächlichen Abschlusses eines steuerrelevanten Geschäftsvorgangs geltende Steuerrechtslage nicht ohne hinreichend gewichtigen Rechtfertigungsgrund rückwirkend geändert wird. Andernfalls wäre das Vertrauen in die Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit der Rechtsordnung als Garanten einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung ernsthaft gefährdet (vgl. BVerfGE 109, 133 <180>; 126, 369 <393>; 127, 1 <16>). Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt zwar, sofern keine besonderen Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BVerfGE 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 105, 17 <40>; 109, 133 <180 f.>; 127, 1 <17>). Das diesen Grundsatz rechtfertigende Anliegen, die notwendige Flexibilität der Rechtsordnung zu wahren, zielt indes auf künftige Rechtsänderungen und relativiert nicht ohne Weiteres die Verlässlichkeit der Rechtsordnung innerhalb eines Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums.

55

b) Die Einbringung eines Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag stellt das Vertrauen in den zukünftigen Bestand einer Rechtslage in Frage (aa), jedenfalls der endgültige Beschluss des Bundestages über das rückwirkende Gesetz zerstört es grundsätzlich (bb). Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses hat hier das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage beseitigt (cc).

56

aa) Mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ werden geplante Gesetzesänderungen öffentlich. Ab diesem Zeitpunkt sind mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar. Deshalb können Steuerpflichtige regelmäßig nicht mehr darauf vertrauen, das gegenwärtig geltende Recht werde auch in Zukunft, insbesondere im Folgejahr, unverändert fortbestehen; es ist ihnen vielmehr grundsätzlich möglich, ihre wirtschaftlichen Dispositionen durch entsprechende Anpassungsklauseln auf mögliche zukünftige Änderungen einzustellen (vgl. BVerfGE 127, 31 <50>).

57

bb) Jedenfalls ab dem endgültigen Beschluss des Deutschen Bundestages über einen Gesetzentwurf müssen die Betroffenen nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit der Verkündung und dem Inkrafttreten der Neuregelung rechnen, weshalb es ihnen von diesem Zeitpunkt an zuzumuten ist, ihr Verhalten auf die beschlossene Gesetzeslage einzurichten. Der Gesetzgeber kann deshalb berechtigt sein, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Norm sogar im Sinne einer echten Rückwirkung auch auf den Zeitraum von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfGE 13, 261 <273>; 30, 272 <286 f.>; 72, 200 <260 ff.>; 95, 64 <86 f.>; 97, 67 <79>; 127, 31 <58>). Diese Zuordnung hat das Bundesverfassungsgericht als den "verhältnismäßig besten Ausgleich" zwischen den denkbaren Positionen - Abstellen auf die Einbringung des Gesetzentwurfs einerseits und die Verkündung der Neuregelung andererseits - bezeichnet (vgl. BVerfGE 72, 200 <261 f.>; 127, 31 <58>).

58

cc) (1) Der durch die Bundesregierung in den Deutschen Bundestag eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts (BTDrucks 14/6882) enthielt noch keine den späteren § 8 Nr. 5 GewStG und § 36 Abs. 4 GewStG a.F. entsprechenden Bestimmungen. Die Anregung des Bundesrates in seiner Stellungnahme vom 27. September 2001 zu dem Gesetzentwurf, die Hinzurechnung von Bezügen und Einnahmen nach § 3 Nr. 40 EStG und von Bezügen und Gewinnen nach § 8b KStG zum Gewerbeertrag ausdrücklich zu regeln (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 4 f.), wurde von der Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung mit dem Argument abgelehnt, dass die Umsetzung des Vorschlags die Wiedereinführung der mit dem Steuersenkungsgesetz gerade abgeschafften Doppelbelastung von Streubesitz mit Gewerbesteuer bedeuten würde (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 8). Zu diesem Zeitpunkt mussten potenziell Betroffene ihr Verhalten daher noch nicht auf eine solche Regelung einstellen.

59

Erst nach Einleitung des Vermittlungsverfahrens und jedenfalls mit dessen Abschluss änderte sich dies. In der in der Bundestagsdrucksache 14/7780 vom 11. Dezember 2001 veröffentlichten Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses an den Bundestag zum Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz waren nunmehr Formulierungsvorschläge zu einem neuen § 8 Nr. 5 GewStG und zu § 36 Abs. 4 GewStG a.F. enthalten, die den später Gesetz gewordenen Regelungen entsprachen (vgl. BTDrucks 14/7780, S. 5). Hinsichtlich ihrer das Vertrauen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage beeinträchtigenden Wirkung entspricht die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses nicht nur derjenigen der Einbringung eines Gesetzentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ, sondern geht sogar noch darüber hinaus. Die Annahme eines solchen Vermittlungsvorschlags durch den Bundestag ist regelmäßig erheblich wahrscheinlicher als die Verwirklichungschancen eines Gesetzentwurfs zu Beginn der parlamentarischen Beratungen, weil der Vermittlungsvorschlag am Ende des parlamentarischen Entscheidungsfindungsprozesses einschließlich der Kompromissbemühungen des Vermittlungsausschusses steht und deren Ergebnis markiert.

60

Es kann daher hier offen bleiben, ob die Einbringung eines Gesetzentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ stets der maßgebliche Zeitpunkt ist, ab dem sich die Betroffenen nicht mehr auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtslage berufen können (s.o. aa, vgl. auch BVerfGE 127, 31 <50>). Mit dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 ist die Zerstörung schutzwürdigen Vertrauens hier jedenfalls eingetreten. Dies folgt aus der besagten hohen Wahrscheinlichkeit der Annahme des Vermittlungsvorschlags auf der einen Seite und der geringen Schutzwürdigkeit des Minderheitsgesellschafters im Hinblick auf einen Gewinnausschüttungsbeschluss der Gesellschaft (s. dazu oben 2 a) auf der anderen Seite  . 

61

(2) Schutzwürdiges Vertrauen in den künftigen Bestand der bisherigen Rechtslage besteht erst recht nicht mehr ab der Zustimmung des Bundestages zum Vermittlungsvorschlag des Vermittlungsausschusses (vgl. Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG) vom 14. Dezember 2001 (vgl. BRDrucks 1061/01). Dieser Zeitpunkt entspricht in jeder Hinsicht dem des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über einen Gesetzentwurf, der nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - auch in den Fällen echter Rückwirkung - den zeitlichen Endpunkt eines schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der bisherigen Rechtslage bestimmt (s. vorstehend bb).

62

(3) Der Wegfall schutzwürdigen Vertrauens bereits durch den Vorschlag des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 führt dazu, dass Vorabausschüttungsbeschlüsse, die nach dem 11. Dezember 2001 gefasst worden sind, keinen verfassungsrechtlichen Schutz vor der Hinzurechnung der Vorabausschüttung zum Gewerbeertrag nach dem später in das Gewerbesteuergesetz eingefügten § 8 Nr. 5 GewStG genießen. Da es insoweit schon an einem schutzwürdigen Vertrauen auf das Nichtbestehen einer solchen Hinzurechnungsvorschrift fehlt, kommt eine Abwägung, ob das Interesse der Allgemeinheit an dem rückwirkenden Inkraftsetzen des § 8 Nr. 5 GewStG bis zum 11. Dezember 2001 dem Vertrauen Einzelner auf die Fortgeltung der Rechtslage über diesen Zeitpunkt hinaus unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (zu diesem Maßstab vgl. BVerfGE 127, 31 <47 f.> und oben I 3 c) vorgeht, nicht in Betracht.

63

Das der Vorlage des Finanzgerichts zugrunde liegende Ausgangsverfahren betrifft einen solchen Fall; der Vorabausschüttungsbeschluss in jenem Verfahren datiert vom 15. Dezember 2001, liegt also zeitlich sowohl nach dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 als auch nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages vom 14. Dezember 2001.

64

c) Das rückwirkende Inkraftsetzen von § 8 Nr. 5 GewStG ist mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes auch insoweit vereinbar, als die Regelung Vorab-ausschüttungen erfasst, die zwar erst nach dem 11. Dezember 2001 beschlossen wurden, jedoch - wie im Ausgangsverfahren - dem Steuerpflichtigen noch vor der Verkündung der Neuregelung am 24. Dezember 2001 zugeflossen sind.

65

Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings in seinem Beschluss vom 7. Juli 2010 zur sogenannten "Fünftel-Regelung" des § 34 Abs. 1 EStG (BVerfGE 127, 31<57 ff.>) die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Betroffenen in die Gewährleistungsfunktion des geltenden Rechts unabhängig von der Schutzwürdigkeit ihrer Dispositionen zum Zeitpunkt der zugrunde liegenden Vereinbarungen für den Fall bejaht, dass der Mittelzufluss vor Verkündung der Neuregelung erfolgt ist. Dabei ging es um Abfindungsvereinbarungen zwischen Arbeitgebern und aus dem Arbeitsverhältnis ausscheidenden Arbeitnehmern. Bei den Entscheidungen über Sparen, Konsum oder Investition der erzielten Einnahmen durften die Arbeitnehmer nach dem Beschluss vom 7. Juli 2010 darauf vertrauen, dass der Steuergesetzgeber nicht ohne sachlichen Grund von hinreichendem Gewicht die Rechtslage zu einem späteren Zeitpunkt rückwirkend zu ihren Lasten verändere und dadurch den Nettoertrag der erhaltenen Abfindungszahlung erheblich mindere. Die Vorhersehbarkeit einer möglichen zukünftigen Gesetzesänderung bereits zum Zeitpunkt des Abschlusses der Entschädigungsvereinbarung und zum Zeitpunkt der Erfüllung des materiellen steuerbegründenden Tatbestands durch den Zufluss des Abfindungsbetrags stehe der Anerkennung grundrechtlich geschützten Vertrauens in geltendes Recht zum Zeitpunkt der Erfüllung nicht grundsätzlich entgegen (vgl. BVerfGE 127, 31 <57 f.>). Selbst wenn der Geldzufluss erst nach dem endgültigen Gesetzesbeschluss über die beabsichtigte Steuererhöhung erfolgt sei und die Betroffenen sich deshalb grundsätzlich schon auf die Neuregelung hätten einstellen können, bleibe in diesen Fällen des Mittelzuflusses vor Verkündung der Neuregelung das berechtigte Vertrauen der Steuerpflichtigen in die Gewährleistungsfunktion des Rechts, das nur durch überwiegende Gemeinwohlinteressen an einer rückwirkenden Neuregelung überwunden werden könne (vgl. BVerfGE 127, 31 <58 f.>).

66

Die Grundsätze dieser Fallgruppe sind auf den hier zu entscheidenden Fall nicht übertragbar. Dort ging es um zweiseitige Vereinbarungen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber, auf deren Gültigkeit und Werthaltigkeit der Arbeitnehmer unter Umständen existenziell angewiesen war. Mit der Zustimmung zu einer Abfindungsvereinbarung disponiert der Arbeitnehmer über den Bestand seines Arbeitsvertrags und damit über Teile seiner wirtschaftlichen Existenz. Dabei handelt er in einer gewissen Zwangslage. Er verliert seine Rechte zwar nicht ohne seinen Willen, gibt sie aber doch unter einem erheblichen wirtschaftlichen, rechtlichen oder tatsächlichen Druck auf (vgl. BVerfGE 127, 31 <52, 60>). In dieser besonderen Situation verdient das Interesse des Arbeitnehmers am Erhalt des verfügbaren Werts einer solchen Vereinbarung in weitergehendem Umfang Schutz, selbst wenn sie erst nach der Zustimmung des Bundestages zu einem Steuererhöhungsgesetz geschlossen wurde, sofern die Abfindung noch vor der Verkündung des Gesetzes ausgezahlt wurde (vgl. BVerfGE 127, 31 <58 f.>).

67

Damit ist die Lage bei der Ausschüttung von Gewinnanteilen an Streubesitzbeteiligte in der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Art nicht vergleichbar. Eine Vertrauensschutz erfordernde Disposition über Teile seines Vermögens hat der Minderheitsgesellschafter hier nicht in einer dem Arbeitnehmer bei der Abfindungsvereinbarung vergleichbaren Weise getätigt. Als Streubesitzbeteiligter ist er im Fall einer Ausschüttung im Wesentlichen auf deren Entgegennahme beschränkt; schutzwürdiges Vertrauen investiert er dabei regelmäßig in allenfalls geringfügigem Umfang (s. dazu bereits oben 2 a aa). Nach dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses zur rückwirkenden Einführung der Hinzurechnungsregelung vom 11. Dezember 2001, erst recht nach dem endgültigen Beschluss des Bundestages, im vorliegenden Fall nach der Zustimmung des Bundestages vom 14. Dezember 2001 zum Vermittlungsvorschlag, konnten sich die Begünstigten eines Vorabausschüttungsbeschlusses ohne Weiteres auf die sich konkret abzeichnende neue Rechtslage einstellen. Selbst bei Abwicklung dieses Beschlusses vor der Verkündung des Gesetzes am 24. Dezember 2001 ändert der dadurch erreichte "gesteigerte Grad an Abgeschlossenheit" (vgl. BVerfGE 127, 31 <59>) nichts am Fehlen schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der noch geltenden Steuerrechtslage für die Vorabausschüttung. Allein die Gewährleistungsfunktion des zum Zeitpunkt des Mittelzuflusses geltenden Rechts vermag das Fehlen schutzwürdigen Vertrauens wegen der bereits konkret absehbaren Neuregelung in solchen Fällen nicht zu kompensieren.

68

Fehlt es für die Zeit nach dem 11. Dezember 2001 an schutzwürdigem Vertrauen in das Fortbestehen der Steuerrechtslage zur Übertragbarkeit der Steuerfreistellung nach § 8b Abs. 1 KStG auf das Gewerbesteuerrecht, bedarf die Zulässigkeit der Rückwirkung keiner Abwägung mehr unter den Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit und insbesondere der Zumutbarkeit (s.o. I 3 c).

69

3. § 36 Abs. 4 GewStG a.F. ist mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes unvereinbar und verstößt gegen Art. 20 Abs. 3 GG, soweit er die Anwendung des neuen § 8 Nr. 5 GewStG auf den Erhebungszeitraum 2001 auch mit Wirkung vor dem 12. Dezember 2001 erstreckt und dabei bis einschließlich 11. Dezember 2001 beschlossene und zugeflossene Vorabausschüttungen erfasst.

70

a) Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses vom 11. Dezember 2001 zur Einfügung des § 8 Nr. 5 in das Gewerbesteuergesetz, erst recht aber der Beschluss des Deutschen Bundestages hierzu vom 14. Dezember 2001 haben zwar das Vertrauen in den zukünftigen Bestand der bisherigen Rechtslage zur gewerbesteuerlichen Freistellung von Erträgen im Sinne des § 8b Abs. 1 KStG aus Streubesitzbeteiligungen zerstört. Berechtigtes Vertrauen in den Bestand der Steuerrechtslage für den davor liegenden Zeitraum wird durch diese Vorgänge im Gesetzgebungsverfahren allerdings nicht beseitigt. Dies gilt auch dann, wenn es sich dabei um zurückliegende Zeiten innerhalb des laufenden Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums handelt. Denn die Behandlung steuerlich relevanter Vorgänge als bis zum Ende des Veranlagungs- oder Erhebungszeitraums noch nicht abgeschlossene Sachverhalte bedeutet lediglich, dass Gesetze, die während, insbesondere gegen Ende eines Veranlagungszeitraums mit Wirkung für den gesamten Zeitraum erlassen werden, nach den für ein Gesetz mit unechter Rückwirkung anzuwendenden verfassungsrechtlichen Maßstäben beurteilt werden. Daraus folgt aber nicht, dass vor dem Gesetzeserlass getätigte Dispositionen des Steuerschuldners deshalb keinen Vertrauensschutz genössen. Hier ist eine Enttäuschung seines Vertrauens in die alte Rechtslage nur hinzunehmen, soweit dies aufgrund besonderer, gerade die Rückanknüpfung rechtfertigender öffentlicher Interessen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 127, 1 <20>).

71

Vertrauen erwächst in den von der Vorlage des Finanzgerichts angesprochenen Fällen der Vorabausschüttung nicht in erster Linie durch in besonderer Weise schützenswerte Dispositionen des gewerbesteuerpflichtigen, mit weniger als 10% beteiligten Minderheitsgesellschafters, sondern im Wesentlichen aus der Gewährleistungsfunktion des geltenden Rechts (s.o. 2 a). Um Vertrauensschutz gegen rückwirkende Gesetzesänderungen auslösen zu können, bedarf ein Geschäftsvorgang eines erkenn- und belegbaren gesteigerten Grades der Abgeschlossenheit. Diese liegt nicht allein in dem Gesellschafterbeschluss über die Vorabausschüttung. Da er keinen besonderen Formbindungen unterliegt und deshalb weder hinsichtlich seines Inhalts noch hinsichtlich des Beschlusszeitpunktes ohne Weiteres objektiv gesichert ist, vermittelt er allein hier noch keine Rechtsbeständigkeit gegenüber einer Gesetzesänderung. Erst der in Umsetzung des Gesellschafterbeschlusses erfolgte Zufluss der Ausschüttung beim Empfänger verschafft dem Sachverhalt einen gesteigerten Grad an Abgeschlossenheit, der Schutz gegen eine rückwirkende Änderung der Rechtslage bietet (vgl. BVerfGE 127, 31 <59>). Die Anknüpfung an den Zufluss der Ausschüttung gewährleistet zudem eine einheitliche Handhabung solcher Rückwirkungsfälle unabhängig von der Geltung des Zu- und Abflussprinzips (vgl. § 4 Abs. 3, § 11 EStG), das heißt unabhängig von der Methode der Einkünfteermittlung und insbesondere auch unabhängig von einer etwaigen im Fall der Bilanzierung erfolgenden Aktivierung des Anspruchs auf die Vorabausschüttung schon im Zeitpunkt der Beschlussfassung der ausschüttenden Gesellschaft.

72

b) Besondere Gründe, welche die nachträgliche Belastung vor dem 12. Dezember 2001 beschlossener und ausgezahlter Vorabausschüttungen mit einer höheren Gewerbesteuer rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar.

73

Die allgemeinen Ziele der Umgestaltung des Steuerrechts und der Erhöhung des Steueraufkommens rechtfertigen die rückwirkende Steuerbelastung nicht (vgl. BVerfGE 127, 1 <26>; 127, 31 <59>).

74

Ein spürbarer Ankündigungs- oder Mitnahmeeffekt mit Blick auf die drohende Erhöhung der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer, der durch die Rückwirkung verhindert werden sollte, ist - zumal für die Zeit bis zum 11. Dezember 2001 - nicht erkennbar. Eine rein steuerlich motivierte Vorabausschüttung zu Gunsten einer mit weniger als 10% beteiligten Minderheitsgesellschafterin erscheint zudem generell eher ungewöhnlich. Es ist ferner nicht unüblich, dass Vorabausschüttungen kurz vor Jahresende beschlossen und durchgeführt werden. Auch das vorlegende Finanzgericht hat im konkreten Fall festgestellt, dass bei der Körperschaft, an der die Klägerin des Ausgangsverfahrens beteiligt war, in den Vorjahren regelmäßig Vorabausschüttungen erfolgt waren.

75

Der im Jahr 2001 vollzogene Systemwechsel im Körperschaftsteuerrecht (vgl. dazu BVerfGE 125, 1 <2 ff.>) bietet ebenfalls keinen Rechtfertigungsgrund für das rückwirkende Inkraftsetzen des § 8 Nr. 5 GewStG. Insbesondere war die sich vor Einfügung des § 8 Nr. 5 GewStG ergebende Rechtslage nicht systemwidrig. Die unmittelbare Auswirkung der körperschaftsteuerlichen Freistellung von Beteiligungserträgen und Veräußerungsgewinnen nach § 8b KStG auf das Gewerbesteuerecht war und ist eine systemgerechte Folge aus der Übernahme der einkommen- oder körperschaftsteuerlichen Gewinnermittlungsregelungen in das Gewerbesteuerrecht (§ 7 Satz 1 GewStG). Um dies zu ändern, bedurfte es einer ausdrücklichen Korrektur durch den Gesetzgeber, wie sie durch den neuen § 8 Nr. 5 GewStG für Erträge aus Streubesitzbeteiligungen dann auch erfolgt ist. Die zwischenzeitlich im Jahr 2001 geltende Rechtslage war damit keineswegs offensichtlich so ungerecht oder auch nur im Hinblick auf das Gewerbesteuerrecht so systemwidrig, dass eine rückwirkende Änderung durch den Gesetzgeber als unabweisbar hätte erscheinen müssen. Die Bundesregierung hat in ihrer Gegenäußerung auf den Vorschlag des Bundesrates vom 27. September 2001, die Hinzurechnung von Bezügen und Einnahmen nach § 3 Nr. 40 EStG und von Bezügen und Gewinnen nach § 8b KStG zum Gewerbeertrag ausdrücklich zu regeln (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 4 f.), ihre Ablehnung damit begründet, dass die Umsetzung des Vorschlags die Wiedereinführung der mit dem Steuersenkungsgesetz gerade abgeschafften Doppelbelastung von Streubesitz mit Gewerbesteuer bedeuten würde (vgl. BTDrucks 14/7084, S. 8). Die neue Hinzurechnungsvorschrift des § 8 Nr. 5 GewStG war daher keine überfällige Fehlerkorrektur, mit der Steuerpflichtige ohne Weiteres hätten rechnen müssen, sondern eine bewusst die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer abweichend von der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer gestaltende Entscheidung des Gesetzgebers.

76

Liegen keine Gründe vor, welche die Rückwirkung der Regelung für bis einschließlich 11. Dezember 2001 erfolgte Vorabausschüttungen rechtfertigen könnten, erübrigt sich die Prüfung, ob eine darauf gestützte Rückwirkungsanordnung verhältnismäßig wäre. Eine Interessenabwägung kommt nicht in Betracht, wenn verfassungsrechtlich bereits kein für die Rückwirkung sprechendes öffentliches Interesse anzuerkennen ist.

III.

77

Soweit § 36 Abs. 4 GewStG a.F. den § 8 Nr. 5 GewStG auf Dividendenvorab-ausschüttungen an Minderheitsgesellschafter für anwendbar erklärt, die von der ausschüttenden Gesellschaft vor dem 12. Dezember 2001 verbindlich beschlossen wurden und der mit weniger als 10% beteiligten Körperschaft vor diesem Zeitpunkt zugeflossen sind, verstößt diese Anwendungsvorschrift gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und ist nichtig (§ 78 Satz 1 i.V.m. § 82 Abs. 1 BVerfGG).

78

Die Entscheidung über die Maßgeblichkeit des Zeitpunktes des Vorschlags des Vermittlungsausschusses anstelle des Gesetzesbeschlusses des Deutschen Bundestages (C II) ist mit 5:3 Stimmen ergangen.

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

Gründe

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Überleitung alter Wasserrechte nachdem Sächsischen Wassergesetz.

I.

2

1. a) Am 27. Juli 1957 erließ der Bund aufgrund seiner Rahmenkompetenz nach Art. 75 Nr. 4 GG in der damals gültigen Fassung das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz), das am 12. August 1957 im Bundesgesetzblatt verkündet wurde (BGBl I S. 1110) und gemäß § 45 WHG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 19. Februar 1959 (BGBl I S. 37) am 1. März 1960 in Kraft trat.

3

Jede Gewässerbenutzung bedarf nach § 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der den Ausgangsentscheidungen zugrunde liegenden, bis zum 28. Februar 2010 gültigen Fassung (im Folgenden: WHG; ab 1. März 2010: § 8 WHG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 ) grundsätzlich einer behördlichen Zulassung in Gestalt der Erlaubnis (§ 7 WHG) oder der Bewilligung (§ 8 WHG; künftig: § 10 WHG n.F.). Die beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes bereits bestehenden Gewässerbenutzungen haben in den §§ 15 bis 17 WHG (künftig: §§ 20 f. WHG n.F.) eine differenzierte Behandlung erfahren. Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:

4

§ 15 Alte Rechte und alte Befugnisse

5

(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist, soweit die Länder nichts anderes bestimmen, nicht erforderlich für Benutzungen

6

1. auf Grund von Rechten, die nach den Landeswassergesetzen erteilt oder durch sie aufrechterhalten worden sind,

7

2. auf Grund von Bewilligungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Vereinfachungen im Wasser- und Wasserverbandsrecht vom 10. Februar 1945 (RGBl. I S. 29),


8

3. auf Grund einer nach der Gewerbeordnung erteilten Anlagegenehmigung,

9

zu deren Ausübung am 12. August 1957 oder zu einem anderen von den Ländern zu bestimmenden Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.

10

(2) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist ferner nicht erforderlich für Benutzungen auf Grund gesetzlich geregelter Planfeststellungsverfahren oder auf Grund hoheitlicher Widmungsakte für Anlagen des öffentlichen Verkehrs, zu deren Ausübung am 12. August 1957 rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.

11

(3) Die Länder können andere in einem förmlichen Verfahren auf Grund der Landeswassergesetze zugelassene Benutzungen den in Absatz 1 genannten Benutzungen gleichstellen.

12

(4) Die in den Absätzen 1 bis 3 bezeichneten Rechte und Befugnisse (alte Rechte und alte Befugnisse) können gegen Entschädigung widerrufen werden, soweit von der Fortsetzung der Benutzung eine erhebliche Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist. Sie können ohne Entschädigung, soweit dies nicht schon nach dem vor dem 1. Oktober 1976 geltenden Recht zulässig war, widerrufen werden,

13

1. wenn der Unternehmer die Benutzung drei Jahre ununterbrochen nicht ausgeübt hat,

14

2. soweit die Benutzung im bisher zulässigen Umfang für den Unternehmer nicht mehr erforderlich ist; dies gilt insbesondere, wenn der zulässige Umfang drei Jahre lang erheblich unterschritten wurde,

15

3. wenn der Unternehmer den Zweck der Benutzung so geändert hat, dass er mit der festgelegten Zweckbestimmung nicht mehr übereinstimmt,

16

4. wenn der Unternehmer trotz einer mit der Androhung der Aufhebung verbundenen Warnung die Benutzung über den Rahmen des alten Rechts oder der alten Befugnis hinaus erheblich ausgedehnt oder Bedingungen oder Auflagen nicht erfüllt hat.

17

Unberührt bleibt die Zulässigkeit nachträglicher Anforderungen und Maßnahmen ohne Entschädigung nach § 5.

18

§ 16 Anmeldung alter Rechte und alter Befugnisse

19

(…)

20

§ 17 Andere alte Benutzungen

21

(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung wird erst nach Ablauf von fünf Jahren seit dem 1. März 1960 erforderlich für Benutzungen, die über die nach diesem Gesetz erlaubnisfreie Benutzung hinausgehen, soweit sie am 1. März 1960

22

1. auf Grund eines Rechts oder einer Befugnis der in § 15 Abs. 1 und 2 genannten Art ausgeübt werden durften, ohne dass zu dem dort genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren, oder

23

2. auf Grund eines anderen Rechts oder in sonst zulässiger Weise ausgeübt werden durften; für Benutzungen, die nur mittels Anlagen ausgeübt werden können, gilt dies nur, wenn zu dem in § 15 Abs. 1 genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren.

24

Ist eine Erlaubnis oder eine Bewilligung vor Ablauf der fünf Jahre beantragt worden, so darf die Benutzung bis zum Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung über den Antrag fortgesetzt werden.

25

(2) In den Fällen des Absatzes 1 ist dem Inhaber eines Rechts auf seinen fristgemäß gestellten Antrag eine Bewilligung im Umfang seines Rechts zu erteilen; § 6 bleibt unberührt. Der Anspruch auf eine Bewilligung nach Satz 1 besteht nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder Beschränkung des Rechts ohne Entschädigung zulässig war.

26

(3) Wird in den Fällen des Absatzes 2 auf Grund des § 6 eine Bewilligung versagt oder nur in beschränktem Umfang erteilt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu. Dies gilt nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder die Beschränkung des Rechts ohne Entschädigung zulässig war.

27

b) Auf dem Gebiet des Freistaates Sachsen wurde das Sächsische Wassergesetz vom 12. März 1909 (Gesetz und Verordnungsblatt für das Königreich Sachsen S. 227; im Folgenden: SächsWG 1909) durch das Gesetz der DDR über den Schutz, die Nutzung und die Instandhaltung der Gewässer und den Schutz vor Hochwassergefahren vom 17. April 1963 (im Folgenden: Wassergesetz 1963; GBl-DDR I S. 77) ersetzt.

28

An dessen Stelle trat später das Wassergesetz der DDR vom 2. Juli 1982 (im Folgenden: Wassergesetz 1982; GBl-DDR I S. 467). § 46 des Wassergesetzes 1982 bestimmte, dass aufgrund früherer wasserrechtlicher Vorschriften getroffene Entscheidungen ihre Gültigkeit behielten.

29

Durch Art. 3 § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Umweltrahmengesetzes der DDR vom 29. Juni 1990 (im Folgenden: URG; GBl-DDR S. 649) wurde zum 1. Juli 1990 das Wasserhaushaltsgesetz auf dem Gebiet der DDR in Kraft gesetzt. Das Wassergesetz 1982 blieb gemäß Art. 3 § 2 Abs. 2 URG in Kraft, soweit es dem Wasserhaushaltsgesetz nicht widersprach.

30

Seit der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 gilt das Wasserhaushaltsgesetz gemäß Art. 8 des Einigungsvertrages (EV) vom 31. August 1990 (BGBl II S. 885) als Bundesrecht fort. Das Wassergesetz 1982 galt nach Art. 9 EV zunächst als Landesrecht weiter.

31

Am 13. März 1993 trat das Sächsische Wassergesetz (SächsWG) vom 23. Februar 1993 (im Folgenden: SächsWG 1993; SächsGVBl S. 201) in Kraft, das am 20. August 1998 in der ab 13. August 1998 geltenden Neufassung bekannt gemacht wurde (im Folgenden: SächsWG 1998; SächsGVBl S. 393). Gemäß § 141 SächsWG 1993/1998 wurde das Wassergesetz 1982 aufgehoben.

32

§ 136 SächsWG 1993 regelte die Überleitung alter wasserrechtlicher Entscheidungen. Die Vorschrift lautete:

33

§ 136 (zu § 15 WHG) Alte wasserrechtliche Entscheidungen

34

(1) Wasserrechtliche Entscheidungen, die nach dem Wassergesetz (WG) vom 2. Juli 1982 (GBl. I Nr. 26 S. 467) und den dazu erlassenen Durchführungsverordnungen und Durchführungsbestimmungen getroffen wurden oder aufgrund der genannten Regelung fortbestehen, behalten ihre Gültigkeit. § 15 Abs. 4 WHG ist entsprechend anwendbar.

35

(2) Bereits begonnene Verfahren sind nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende zu führen. Wurden im Rahmen des begonnenen Verfahrens die Unterlagen ausgelegt und ist die Einwendungsfrist abgelaufen, so ist das Verfahren nach altem Recht zu Ende zu führen.

36

§ 136 SächsWG 1998 ist wortlautgleich. Lediglich in der Überschrift ist der Zusatz "(zu § 15 WHG)" nicht mehr enthalten.

37

Durch Art. 1 Nr. 94 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Sächsischen Wassergesetzes vom 9. August 2004 (SächsGVBl S. 374), in Kraft getreten am 1. September 2004, wurde § 136 Abs. 2 SächsWG 1993/1998 gestrichen und im bisherigen Absatz 1 ein neuer Satz 2 eingefügt. § 136 SächsWG lautet seitdem:

38

§ 136 Alte Wasserrechtliche Entscheidungen

39

Wasserrechtliche Entscheidungen, die nach dem Wassergesetz (WG) vom 2. Juli 1982 (GBl. I Nr. 26 S. 467) und den dazu erlassenen Durchführungsverordnungen und Durchführungsbestimmungen getroffen wurden oder aufgrund der genannten Regelung fortbestehen, behalten ihre Gültigkeit. Eine Erlaubnis oder Bewilligung ist nicht erforderlich für Benutzungen aufgrund eines alten Rechtes oder einer alten Befugnis im Sinne von § 15 WHG, zu deren Ausübung am 1. Juli 1990 rechtmäßige und funktionsfähige Anlagen vorhanden waren. § 15 Abs. 4 WHG ist entsprechend anwendbar.

40

2. a) Die Beschwerdeführer schlossen im Jahr 1999 einen Kaufvertrag über mehrere Flurstücke an der Z... Mulde, auf denen sich eine Wehranlage und das ehemalige Grabensystem einer früheren Wasserkraftanlage befinden. Seit 23. Juni 1999 ist für die Beschwerdeführer im Grundbuch eine Auflassungsvormerkung eingetragen. Als Eigentümer wurden sie bislang nicht eingetragen.

41

Die frühere Wasserkraftanlage bestand seit unvordenklichen Zeiten. In den Altunterlagen wird Bezug genommen auf Genehmigungen aus den Jahren 1891 und 1913. Laut Wasserbucheintrag vom 9. März 1939 wurde den damaligen Betreibern die Erlaubnis zum Betrieb der Wasserkraftanlage mit drei Turbinen erteilt.

42

Aufgrund eines Talsperrenbaus reichte das in der Z... Mulde geführte Wasser seit Mitte der 1970er Jahre zur Deckung des benötigten Betriebswasserbedarfs nicht mehr aus. Der Mühlgraben wurde seit 1976 als Entnahmestelle von Produktionswasser für die Rohpappenproduktion genutzt. Rechtsträger der Betriebsgrundstücke war damals ein Volkseigener Betrieb. Im Jahr 1983 erfolgte die Planung der Instandsetzung einer jetzigen Kreisstraße. Im Zuge der Baumaßnahmen wurde der parallel zur Straße verlaufende Betriebsgraben (teilweise) verfüllt.

43

Im September 1999 wandten sich die Beschwerdeführer mit Blick auf die beabsichtigte Wiederinbetriebnahme der Wasserkraftanlage an das zuständige Landratsamt. Dieses stellte mit Bescheid vom 8. Juni 2000 fest, dass ein Wasserbenutzungsrecht für die Stauanlage nicht bestehe. Den Widerspruch der Beschwerdeführer wies das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juni 2002 im Wesentlichen zurück.

44

b) Hiergegen erhoben die Beschwerdeführer Klage und begehrten zuletzt, den beklagten Landkreis unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zu verpflichten, einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts zu erlassen, dass die Beschwerdeführer berechtigt seien, die Wasserkraftanlage aufgrund einer altrechtlichen Gestattung gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG wieder in Betrieb zu nehmen, ohne dass es hierzu einer Erlaubnis oder Bewilligung bedürfe.

45

Die Klage wurde mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. November 2006 abgewiesen. Ein den Betrieb der Wasserkraftanlage umfassender altrechtlicher Bestandsschutz gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG bestehe nicht, weswegen die Anlage ohne eine Gestattung neuen Rechts (Erlaubnis oder Bewilligung, §§ 7, 8 WHG) nicht betrieben werden dürfe (§ 2 WHG). Die Erlaubnis für eine Stauanlage zu einem Wassertriebwerk habe zwar am 1. Juli 1990 noch Bestand gehabt. Allerdings stehe fest, dass am Stichtag (1. Juli 1990) rechtmäßige Anlagen zur Ausübung des alten Stau- und Triebwerksrechts nicht mehr vorhanden gewesen seien.

46

Den hiergegen gerichteten Antrag der Beschwerdeführer auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. November 2008 ab. Der Senat habe mit rechtskräftigem Grundsatzurteil vom 27. März 2007 (4 B 707/05, veröffentlicht in juris) entschieden, dass § 15 WHG in der ehemaligen DDR über Art. 3 § 2 URG mit der Maßgabe in Kraft getreten sei, dass der Stichtag des 1. Juli 1990 maßgeblich sei, im Freistaat Sachsen mit diesem Inhalt fortgelte und dies durch § 136 Satz 2 SächsWG in der am 1. September 2004 in Kraft getretenen Fassung - verfassungsrechtlich unbedenklich - klargestellt worden sei.

47

3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde greifen die Beschwerdeführer unmittelbar die gerichtlichen Entscheidungen und mittelbar § 136 Satz 2 SächsWG an. Sie rügen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG.

48

Das alte Wasserrecht zum Betrieb der Wasserkraftanlage stelle eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition dar. Das Erlöschen einer solchen könne nur durch einen ausdrücklich geregelten gesetzlichen Verlusttatbestand bewirkt werden. An einem solchen fehle es hier. Bis zu Beginn des Jahres 1999 sei bei der Prüfung von Altrechtsfällen in Sachsen das Vorhandensein rechtmäßiger Anlagen zu einem bestimmten Stichtag richtigerweise nicht gefordert worden.

49

Wolle man § 136 SächsWG demgegenüber dahingehend auslegen, dass alte Wasserrechte mit Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Sächsischen Wassergesetzes erloschen seien, sofern am Stichtag des 1. Juli 1990 keine rechtmäßigen funktionsfähigen Anlagen vorhanden gewesen seien, stelle sich § 136 SächsWG als verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar. Der ersatz- und übergangslose Verlust alter Wasserbenutzungsrechte, zu deren Ausübung am 1. Juli 1990 keine rechtmäßigen funktionsfähigen Anlagen vorhanden gewesen seien, sei unverhältnismäßig.

50

4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesverwaltungsgericht, das Sächsische Staatsministerium der Justiz, der Verband der Wasserkraftwerksbetreiber Sachsen- und Sachsen-Anhalt e.V., der Bundesverband Deutscher Wasserkraftwerke (BDW) e.V., das Landratsamt Erzgebirgskreis und die Landesregierung Brandenburg Stellung genommen.

51

a) Das Bundesverwaltungsgericht hat auf seine Entscheidungen vom 14. April 2005 (BVerwG 7 C 16.04 und BVerwG 7 C 8.04, jeweils veröffentlicht in juris) verwiesen. Es sei anzunehmen, dass Wasserrechte gemäß § 49 SächsWG 1909 Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG darstellten. Die landesgesetzlichen Regelungen, die bei der Überleitung alter Wasserrechte in das System des Wasserhaushaltsgesetzes unter bestimmten Voraussetzungen das Erlöschen alter Rechte anordneten, stellten eine Neubestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Eine Übergangsregelung zugunsten solcher Rechte, zu deren Ausübung rechtmäßige und funktionsfähige Anlagen nicht mehr vorhanden seien, sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Zu erwägen sei allenfalls, ob bezogen auf die in Rede stehende Voraussetzung rechtmäßiger und funktionsfähiger Anlagen ein ersatzloses Erlöschen der alten Wasserrechte dann zu beanstanden sei, wenn ursprünglich vorhandene Anlagen unter Verstoß gegen die geltende Rechtsordnung durch staatliche Stellen beseitigt worden seien. Einen solchen Sachverhalt habe das Verwaltungsgericht aber nicht festgestellt.

52

b) Das Sächsische Staatsministerium der Justiz hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

53

Soweit ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG vorliege, sei er gerechtfertigt. § 136 Satz 2 SächsWG habe lediglich deklaratorische Bedeutung.

54

Das Sächsische Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft habe zur Verwaltungspraxis im Zeitraum von 1990 bis März 1996 bei den drei Landesdirektionen eine kurzfristige Erhebung vorgenommen. Die Landesdirektion Dresden habe mitgeteilt, dass seit dem Beginn regelmäßiger Dienstberatungen ab Ende 1992/Anfang 1993 auf das Tatbestandsmerkmal "Vorhandensein rechtmäßiger Anlagen" geachtet worden sei. Andererseits sei auch mit einiger Sicherheit davon auszugehen, dass es eine Reihe von unzutreffenden Entscheidungen gegeben habe, die dem damaligen Regierungspräsidium nicht bekannt gewesen seien. In der überwiegenden Mehrzahl der Fälle dürfte das Stichtagskriterium nach Auffassung der Landesdirektion jedoch beachtet worden sein. Die Landesdirektion Leipzig sehe sich nicht betroffen, da dort die ersten Altrechtsfälle erst seit 1997 anhängig gewesen seien. Die Landesdirektion Chemnitz zeige ein differenziertes Bild. Danach sei das Tatbestandsmerkmal "Vorhandensein rechtmäßiger Anlagen" häufig nicht geprüft worden, auch sei bis etwa 2001 häufiger der 3. Oktober 1990 als Stichtag bestimmt worden. Ab März 1996 habe das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft verstärkt begonnen, den Verwaltungsvollzug zu vereinheitlichen und aufsichtlich tätig zu werden.

55

c) Der Verband der Wasserkraftwerksbetreiber Sachsen und Sachsen-Anhalt e.V. hält die Verfassungsbeschwerde für begründet. Die Rechtsprechung und die Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen verstießen gegen Art. 14 Abs. 1 GG, gegen das Rechtsstaatsprinzip und das daraus abgeleitete Rückwirkungsverbot, den Vorbehalt des Gesetzes sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. § 136 Satz 2 SächsWG sei aus den gleichen Gründen verfassungswidrig.

56

d) Der Bundesverband Deutscher Wasserkraftwerke (BDW) e.V. hat sich dem angeschlossen.

57

e) Nach Auffassung des Landratsamts Erzgebirgskreis hat die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg.

58

Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, weil die Beschwerdeführer sich nicht auf das Eigentumsrecht, sondern nur auf eine zu ihren Gunsten bestehende Auflassungsvormerkung beriefen. Eine mögliche Rechtsverletzung der Beschwerdeführer scheide auch deshalb aus, weil aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse vor Ort eine Wiederinbetriebnahme der Wasserkraftanlage unmöglich sei und sich dieser Befund auch jedem aufgedrängt habe beziehungsweise habe aufdrängen müssen.

II.

59

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>) nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG (1). Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 GG angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg, wobei es teilweise bereits an der Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) mangelt (2).

60

1. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG. Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärt. Dies gilt insbesondere für den Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. mit Blick auf das Wasserrecht insbesondere BVerfGE 58, 300) und die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts durch die Fachgerichte und den insoweit anzulegenden verfassungsgerichtlichen Prüfungsmaßstab (vgl. etwa BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 53, 352 <357 f.>; 81, 29 <31 f.>; vgl. auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. Juli 2001 - 1 BvR 432/00 -, juris).

61

2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 GG angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.

62

a) Mit dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - BVerwG 7 C 16.04 -, NVwZ 2005, S. 1076) ist davon auszugehen, dass alte Wasserrechte den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießen können. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn sie dem Einzelnen eine Rechtsposition verschaffen, die derjenigen eines Eigentümers entspricht (vgl. dazu BVerfGE 53, 257 <289>; 88, 384 <401>) und diese Rechtsposition auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht (vgl. dazu BVerfGE 72, 9 <18 f.>; 97, 271 <284>; zuletzt BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 198/08 -, juris Rn. 17). Demnach wird zumindest der Betrieb einer Wasserkraftanlage auf der Grundlage einer Erlaubnis nach § 23 Nr. 3 SächsWG 1909 durch das Eigentumsgrundrecht geschützt. Die Erlaubnis nach dem Sächsischen Wassergesetz 1909 wurde grundsätzlich unwiderruflich erteilt und konnte nur unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen oder beschränkt werden (vgl. § 28, §§ 36 ff. SächsWG 1909; dazu Bell, ZfW 2004, S. 65 <71 f.>). Zur Ausübung einer solchen Gewässerbenutzung sind umfangreiche Investitionen für die Errichtung und Erhaltung der erforderlichen Anlagen notwendig. Diese tätigt der Anlagenbetreiber regelmäßig im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis. Aufgrund dieser Verknüpfung der privatwirtschaftlichen Investitionen des Anlagenbetreibers mit den wasserrechtlichen Grundlagen des Anlagenbetriebs erstreckt sich der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz auch auf die durch die Erlaubnis gemäß § 23 Nr. 3 SächsWG 1909 vermittelte Rechtsposition.

63

b) Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Beschwerdeführer, die zu keinem Zeitpunkt Inhaber des alten Wasserrechts waren, sondern lediglich Inhaber einer Auflassungsvormerkung sind, sich unter Berufung auf Art. 14 Abs. 1 GG gegen das Erlöschen des alten Wasserrechts wenden können. Denn auch unter dieser Prämisse ist eine Grundrechtsverletzung nicht festzustellen.

64

c) aa) Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>; 58, 81 <109 f.>; 72, 9 <22>; 116, 96 <124 f.>). Allerdings ist der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht gänzlich frei. Er muss die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. etwa BVerfGE 100, 226 <240 f.>; 110, 1 <28>). Im Falle einer Änderung der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für Eingriffe in durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte subjektive Rechte legitimierende Gründe haben (vgl. BVerfGE 31, 275 <291>; 58, 81 <121>; 72, 9 <22 f.>). Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die zu solchen Eingriffen führen, sind nur zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die Eingriffe müssen zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein, insbesondere dürfen sie den Betroffenen nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen unzumutbar sein (vgl. BVerfGE 21, 150 <155>; 31, 275 <290>; 36, 281 <293>; 58, 137 <148>; 72, 9 <23>; 117, 272 <294>; stRspr).

65

Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann demnach nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative steht, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten - Vertrauen auf den Fortbestand eines wohl erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfGE 31, 275 <285, 290>; 36, 281 <293>; 43, 242 <288>; 58, 300 <350 f.>).

66

bb) Die Gerichte haben bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts die durch die Eigentumsgarantie gezogenen Grenzen zu beachten und müssen die im Gesetz auf verfassungsmäßiger Grundlage zum Ausdruck kommende Interessenabwägung in einer Weise nachvollziehen, die den Grundrechtsschutz des Eigentümers beachtet und unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen vermeidet (vgl. BVerfGE 53, 352 <357 f.>; 55, 249 <258>; 68, 361 <372 f.>; stRspr). Zwar sind die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den Einzelfall grundsätzlich allein Sache der dafür zuständigen Gerichte und einer Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 42, 64 <74>). Die Schwelle eines Verfassungsverstoßes, den das Bundesverfassungsgericht zu korrigieren hat, ist jedoch erreicht, wenn die Entscheidung der Gerichte Auslegungsfehler erkennen lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, beruhen und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten Fall von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 79, 292 <303>; stRspr).Dabei ist es den Gerichten nicht nur untersagt, die gesetzlich auferlegten Eigentumsbeschränkungen unverhältnismäßig zu verstärken und ihnen einen Inhalt zu geben, den auch der Gesetzgeber nur unter Verletzung der Eigentumsgewährleistung hätte festlegen können. Hat dieser in Wahrnehmung seiner Kompetenz aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gehandelt, ist es vielmehr auch ihre Aufgabe, die den gesetzlichen Regelungen zugrunde liegende und darin zum Ausdruck kommende Interessenbewertung nachzuvollziehen (vgl. BVerfGE 81, 29 <31 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. Juli 2001 - 1 BvR 432/00 -, juris Rn. 22).

67

d) Gemessen hieran ist ein Grundrechtsverstoß nicht festzustellen.

68

aa) § 136 Satz 2 SächsWG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Sächsischen Wassergesetzes vom 9. August 2004 (SächsGVBl S. 374) ist mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

69

(1) Unter Zugrundelegung der verfassungsrechtlich unbedenklichen Auslegung der Vorgängervorschriften durch die Ausgangsgerichte verkürzt § 136 Satz 2 SächsWG keine nach altem Recht gewährte Rechtsposition.

70

(a) Die Ausgangsgerichte gehen davon aus, dass das in § 136 Satz 2 SächsWG normierte Erfordernis des Vorhandenseins rechtmäßiger und funktionsfähiger Anlagen am 1. Juli 1990 bereits vor der Wiedervereinigung gemäß Art. 3 § 2 Abs. 1 Nr. 1 URG in Verbindung mit § 15 WHG gültiges Recht der DDR gewesen ist.

71

Diese Auffassung dürfte zwar im Gegensatz zu der Kommentarliteratur zu § 15 und § 17 WHG stehen (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 15 Rn. 4 und 7, § 17 Rn. 1; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 15 Rn. 5c und 14 , § 17 Rn. 2a ; Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 15 WHG Rn. 23 und 49 , § 17 Rn. 4 ). Jedenfalls wahrt sie aber die verfassungsrechtlichen Grenzen richterlicher Rechtsfindung.

72

Die auf Sinn und Zweck der Stichtagsregelung abstellende Argumentation des Oberverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 27. März 2007 (4 B 707/05, juris Rn. 38) erscheint vertretbar. Insbesondere verstößt sie nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die - verschiedenen Deutungen zugänglichen - gesetzlichen Regelungen des Art. 3 § 2 Abs. 1 Nr. 1 URG in Verbindung mit §§ 15 ff. WHG genügen auch mit dem Inhalt, den das Oberverwaltungsgericht ihnen gegeben hat, den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG. Soweit die Regelungen vorliegend zur Überprüfung stehen (aa), begegnen sie keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie dienen einem legitimen Zweck (bb) und sind zu dessen Erreichung geeignet und erforderlich (cc). Auch erweisen sie sich als im engeren Sinne verhältnismäßig (dd).

73

(aa) Die verfassungsrechtliche Überprüfung beschränkt sich auf die vorliegend allein in Frage stehende Konstellation, dass ein altes Recht im Sinne von § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG bestand, zu dessen Ausübung Anlagen notwendig sind, die zum Stichtag des 1. Juli 1990 nicht vorhanden waren.

74

(bb) Dass Art. 3 § 2 Abs. 1 Nr. 1 URG in Verbindung mit dem Wasserhaushaltsgesetz grundsätzlich alle Gewässerbenutzungen nach seinem Inkrafttreten der öffentlichrechtlichen Benutzungsordnung und damit dem Gestattungsverfahren gemäß §§ 2 ff. WHG unterwirft, dient dem legitimen Zweck, eine geordnete Bewirtschaftung des Wassers sicherzustellen (vgl. BVerfGE 58, 300 <328 f., 351>).

75

Mit der Stichtagsregelung des § 15 Abs. 1 WHG soll zum einen sichergestellt werden, dass nur tatsächlich ausgeübte alte Gewässerbenutzungen aufrechterhalten werden (so das Oberverwaltungsgericht im Urteil vom 27. März 2007 - 4 B 707/05 -, juris Rn. 38 und Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 15 WHG Rn. 23 ). Darüber hinaus soll das Erfordernis des Vorhandenseins von Anlagen dafür sorgen, dass das Bestehen der Benutzung beziehungsweise des Benutzungsrechts nach außen erkennbar ist (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 15 Rn. 7; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 15 Rn. 13 ; Gieseke, ZfW 1964, S. 179 <181>).

76

(cc) Die gesetzliche Normierung eines Gestattungserfordernisses nach neuem Recht und seine Erstreckung auf solche früheren Gewässerbenutzungen, zu deren Ausübung Anlagen erforderlich, zum Stichtag aber nicht vorhanden sind, ist zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich.

77

Dem Gesetzgeber steht kein milderes, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er seine Ziele ebenso gut erreichen könnte. Insbesondere würde die uneingeschränkte Aufrechterhaltung alter Wasserrechte und die damit einhergehende Befreiung der Gewässerbenutzungen von der Gestattungspflicht nach neuem Recht dazu führen, dass diese Nutzungen sämtlich fortgeführt werden dürften, ohne dass die Anforderungen des Wasserhaushaltsgesetzes an Gewässerbenutzungen (vgl. § 6 WHG; künftig: § 12 WHG n.F.) überprüft würden.

78

(dd) Das Erfordernis des Vorhandenseins rechtmäßiger und funktionsfähiger Anlagen am 1. Juli 1990 genügt auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Es stellt keine unangemessene Belastung für die Inhaber alter Wasserrechte dar, dass (auch im Beitrittsgebiet) solche alten Nutzungsrechte nach Maßgabe des § 17 WHG erloschen sind, zu deren Ausübung Anlagen notwendig sind, am Stichtag des 1. Juli 1990 aber nicht vorhanden waren. § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG (in Verbindung mit § 17 WHG) ist in dieser Auslegung der Ausgangsgerichte mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

79

(aaa) § 15 Abs. 1 bis 3 WHG dient dem Bestandsschutz (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - BVerwG 7 C 16.04 -, NVwZ 2005, S. 1076 <1077>; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 15 Rn. 1), indem er bestimmte bereits vorhandene Gewässernutzungen von der Gestattungspflicht nach neuem Recht ausnimmt. Nach der gesetzlichen Regelung spielt es dabei für die Anwendung der Stichtagsregelung jedenfalls im Ausgangspunkt keine Rolle, ob das Nichtvorhandensein funktionsfähiger Anlagen auf eine freie unternehmerische Entscheidung zurückgeht oder auf Umständen beruht, die der Unternehmer nicht zu vertreten hat.

80

Diese Anknüpfung an die tatsächlichen Verhältnisse begegnet im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sofern eine Gewässernutzung nicht (mehr) ausgeübt wird und schon mangels Vorliegens der hierfür erforderlichen Anlagen nicht (mehr) ausgeübt werden kann, kann sie auch nicht (mehr) in ihrem Fortbestand geschützt werden. Die Überleitung alter Wasserrechte, die den Gewässerbenutzungen zugrunde liegen, dient keinem Selbstzweck und ist im Falle einer Neuordnung des Wasserrechts von Verfassungs wegen nicht in jedem Fall geboten. Die Bestandsinteressen solcher Inhaber alter Wasserrechte, die die Gewässerbenutzungen zum Stichtag nicht mehr ausüben und auch nicht mehr über die hierfür erforderlichen Anlagen verfügen, überwiegen die Belange einer geordneten Wasserwirtschaft nicht in einer Weise, die eine Aufrechterhaltung ihrer alten Wasserrechte erforderlich machen würde.

81

Grundsätzlich kann nur der Schutz eines tatsächlich vorhandenen und genutzten Bestandes von Verfassungs wegen geboten sein. Es kann daher dahinstehen, ob alte Wasserrechte gemäß § 23 Nr. 3 SächsWG 1909 als solche, das heißt unabhängig von ihrer Ausübung mittels hierfür errichteter Anlagen, von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt werden. Der Umfang des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes eines alten Wasserrechts hängt in jedem Fall maßgeblich von der Verknüpfung der durch das alte Wasserrecht vermittelten Rechtsposition mit den Investitionen in die zu seiner Ausübung geschaffenen Anlagen ab. Sofern am Stichtag keine funktionsfähigen Anlagen (mehr) vorhanden sind, kann das Erlöschen eines alten Wasserrechts typischerweise kein durch Investitionen betätigtes Vertrauen in den Fortbestand der alten Rechtslage mehr enttäuschen. Die Investitionen in die "alten" Anlagen zur Ausübung der Gewässernutzung können sich - sofern nicht bereits in der Vergangenheit geschehen - ohnehin nicht mehr beziehungsweise nur noch eingeschränkt amortisieren, die alten Anlagen müssten vor einer Wiederaufnahme der Gewässerbenutzung durch "neue" Investitionen erst wieder in Stand gesetzt werden beziehungsweise durch neue Anlagen ersetzt werden.

82

Das Erlöschen eines alten Wasserrechts hat überdies nicht zwangsläufig die Aufgabe der nach bisherigem Recht erlaubten Nutzung zur Folge. Vielmehr unterfällt die fragliche Gewässerbenutzung nur der Gestattungspflicht nach §§ 2 ff. WHG. Die weiteren Rechtsfolgen ergeben sich aus § 17 WHG, dessen Fristbestimmungen nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ab dem 1. Juli 1990 sinngemäß anzuwenden sind (vgl. Urteil vom 27. März 2007 - 4 B 707/05 -, juris Rn. 41).

83

Die Anwendung der Stichtagsregelung des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG führte ausgehend hiervon bei Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes im Beitrittsgebiet nach der gesetzlichen Konzeption nicht zu einem ersatz- und übergangslosen Erlöschen alter Wasserrechte. § 17 Abs. 2 und 3 WHG mildert in der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts die Belastung für die Inhaber alter Wasserrechte auch in der vorliegenden Konstellation jedenfalls in einer Weise ab, die eine Unverhältnismäßigkeit der Stichtagsregelung vermeidet. Anders als nach § 6 WHG, der die Erteilung einer wasserrechtlichen Gestattung in das Ermessen der zuständigen Behörde stellt, räumt § 17 Abs. 2 Satz 1 WHG dem Inhaber eines alten Wasserrechts einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung nach § 8 WHG ein, sofern § 6 WHG dem nicht entgegensteht, das heißt soweit von der beabsichtigten Gewässerbenutzung keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere keine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Ist dies der Fall und wird eine Bewilligung nach neuem Recht deswegen versagt, hat der Berechtigte nach § 17 Abs. 3 Satz 1 WHG einen Entschädigungsanspruch.

84

Eine spürbare Belastung der Inhaber alter Wasserrechte ergibt sich ausgehend von dem Vorstehenden vornehmlich dann, wenn die in Frage stehende Gewässerbenutzung nach neuem Recht nicht gestattungsfähig ist. Dann kann keine Bewilligung nach § 8 WHG erteilt werden und die Nutzung darf nicht wieder aufgenommen werden. Gerade in diesen Fällen aber sind die Gemeinwohlbelange, die den Bestandsinteressen der vormals Nutzungsberechtigten entgegenlaufen, gewichtig, da die in Frage stehenden Gewässerbenutzungen nicht den Anforderungen des § 6 WHG genügen.

85

(bbb) Die vorstehenden Ausführungen gelten auch unter Berücksichtigung der von den Beschwerdeführern beschriebenen besonderen Situation in der DDR. Dem Gesetzeber war die Anknüpfung an den status quo und die Nutzungssituation, wie sie im Beitrittsgebiet vor und bei der Wiedervereinigung bestanden hat und naturgemäß durch die Entwicklungen in den davor liegenden Jahrzehnten mitgeprägt wurde, nicht verwehrt. Die Beschwerdeführer müssen sich im Hinblick auf den Bestandsschutz für die Gewässernutzungen auf der Grundlage des alten Wasserrechts jedenfalls das Verhalten ihrer Rechtsvorgänger und die dadurch geprägte (Nutzungs-)Situation entgegenhalten lassen. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die vormalige Eigentümerstellung anderer Privatpersonen als auch die zwischenzeitliche Rechtsträgerschaft Volkseigener Betriebe zu Zeiten der DDR. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Überleitung des Eigentums an den Betriebsmitteln in das Eigentum der DDR beziehungsweise in das Volkseigentum, die nicht in den Verantwortungsbereich der dem Grundgesetz unterworfenen Bundesrepublik Deutschland fiel, rechtsstaatlichen Grundsätzen genügt. Jedenfalls endete die förmliche Rechtsstellung des vormaligen Privateigentümers (vgl. im Hinblick auf besatzungshoheitliche Enteignungen BVerfGE 112, 1 <21>) und standen die fraglichen Betriebe auf der Grundlage der Rechtsordnung der DDR nunmehr im Volkseigentum. Hiervon geht auch das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil aus, ohne dass die Beschwerdeführer dies im Verfassungsbeschwerdeverfahren in Zweifel gezogen hätten. Jedenfalls unter Berücksichtigung der in § 17 WHG getroffenen Regelungen, die nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch auf die vorliegende Konstellation Anwendung finden, erweist sich die Rechtsfolge des Erlöschens des alten Wasserrechts in der Regel nicht als unangemessen.

86

(ccc) Mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbare Härten, die sich infolge der gesetzlichen Stichtagsregelung in besonders gelagerten Einzelfällen möglicherweise ergeben können, lassen sich jedenfalls durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung der §§ 15, 17 WHG vermeiden. Zu denken ist daran etwa in Fällen, in denen eine Anlage kurz vor dem Stichtag durch ein Naturereignis zerstört und kurzfristig wieder errichtet wurde oder in denen eine Anlage im Verlauf von Umbauten oder Betriebsänderungen ab- und wiederaufgebaut wurde. Auch in der vom Bundesverwaltungsgericht in seiner Stellungnahme im vorliegenden Verfahren angesprochenen Konstellation, dass vorhandene Anlagen durch staatliche Stellen unter Verstoß gegen die (damals) geltende Rechtsordnung beseitigt wurden, ist zweifelhaft, ob es mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar ist, rechtswidrige Eingriffe des Staates als Anknüpfungspunkt für das Erlöschen einer dem Berechtigten vormals zustehenden Rechtsposition zu nehmen. Es erschiene in derartigen Fällen zum einen denkbar, im Rahmen des § 15 Abs. 1 WHG ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse vom Vorhandensein der Anlagen im Rechtssinne auszugehen. Alternativ käme in Betracht, § 17 Abs. 2 Satz 1 WHG dahingehend auszulegen, dass die zuständige Behörde bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Bewilligung keine weiteren Anforderungen nach neuem Recht stellen darf, als sie bei einem aufrechterhaltenen Recht nach § 15 Abs. 4 Satz 3 in Verbindung mit § 5 WHG (gegebenenfalls in Verbindung mit § 138 SächsWG) möglich sind (so das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 14. April 2005 - BVerwG 7 C 16.04 -, NVwZ 2005, S. 1076 <1078> in Bezug auf § 38 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt).

87

(b) Die Ausgangsgerichte konnten ohne Verfassungsverstoß davon ausgehen, dass die Rechtslage in Bezug auf die Aufrechterhaltung alter Wasserrechte bis zum Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Sächsischen Wassergesetzes am 1. September 2004 unverändert geblieben ist.

88

(aa) Der Regelungsgehalt des § 136 SächsWG 1993/1998 und insbesondere der systematische Zusammenhang dieser Vorschrift mit § 15 Abs. 1 bis 3 und § 17 WHG sind unklar.

89

Ausgehend von dem Wortlaut des § 136 SächsWG 1993/1998 erscheint es zum einen vertretbar, den Fortbestand alter Wasserrechte nicht vom Vorhandensein funktionstüchtiger Anlagen zu einem bestimmten Zeitpunkt abhängig zu machen, sondern die Fortgeltung und Gestattungsfreiheit aller gemäß § 46 des Wassergesetzes 1982 aufrechterhaltenen Gewässerbenutzungen anzunehmen (so Kotulla, WHG, 2002, § 15 Rn. 19; weniger eindeutig Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 15 Rn. 5c, 14 ; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 15 Rn. 4, 7, 11; Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 15 WHG Rn. 23, 49 und 63 ).

90

Demgegenüber gehen das Sächsische Justizministerium und die Ausgangsgerichte - bei im Einzelnen wiederum differierendem Verständnis der Vorschrift - im Ergebnis übereinstimmend davon aus, dass § 136 Abs. 1 SächsWG 1993/1998 das Erfordernis des Vorhandenseins funktionsfähiger Anlagen am 1. Juli 1990 unberührt gelassen habe. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 27. März 2007 (4 B 707/05, juris Rn. 38), auf das der hier angegriffene Beschluss vom 25. November 2008 verweist, bezieht sich § 136 Abs. 1 SächsWG 1993/1998 schon nach seinem Wortlaut nicht auf § 15 Abs. 1 bis 3 WHG. Eine Regelung, welche die Gestattungsfreiheit der Gewässernutzung nicht davon abhängig mache, dass zu ihrer Ausübung zu einem bestimmten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden seien, wäre nicht mit § 15 Abs. 1 WHG vereinbar gewesen. Dieser ermächtige die Länder nur dazu, einen von § 15 Abs. 1 WHG abweichenden Stichtag zu bestimmen. Im Übrigen wendet das Oberverwaltungsgericht, das § 15 WHG mit Blick auf die Frage des Fortbestandes alter Wasserrechte offenbar als "Sonderregelung" zu § 136 SächsWG 1993/1998 ansieht (so wohl auch Habel/Zeppernick, Das Wasserrecht in Sachsen, § 136 SächsWG Rn. 1 ), § 15 WHG unmittelbar an.

91

(bb) § 136 Abs. 1 SächsWG 1993/1998 ist demnach verschiedenen Auslegungsvarianten zugänglich, die allerdings sämtlich Unklarheiten in der argumentativen Herleitung nicht vermeiden können und von denen sich daher keine in einer Weise aufdrängt, die ein abweichendes Verständnis als verfassungswidrig erscheinen ließe. Auch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts mag einfachrechtlich diskussionswürdig sein. Sie lässt jedoch keine Fehler erkennen, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung des Eigentumsgrundrechts beruhen.

92

(2) § 136 Satz 2 SächsWG verstößt ausgehend hiervon nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

93

(a) Die ausdrückliche Aufnahme der Stichtagsregelung hat auf der Grundlage der Rechtsauffassung der Ausgangsgerichte lediglich deklaratorischen Charakter und schreibt die bereits davor gültige Rechtslage klarstellend fest. Im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes bestehen daher insoweit keine Bedenken.

94

(b) Dies gilt auch unter Berücksichtigung der mit Blick auf die Stichtagsregelung zunächst bestehenden Rechtsunsicherheiten und das diesbezügliche behördliche Vollzugsdefizit in den Jahren nach der Wiedervereinigung.

95

(aa) Die einschlägigen Vorgängervorschriften (Art. 3 § 2 Abs. 1 Nr. 1 URG in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG sowie § 136 Abs. 1 SächsWG 1993/1998) ließen ihrem Wortlaut nach nicht erkennen, dass zum 1. Juli 1990 rechtmäßige Anlagen vorhanden sein mussten und dass bis zum 30. Juni 1995 ein Antrag gemäß § 17 WHG gestellt werden konnte beziehungsweise musste. Auch wurde die Stichtagsregelung in der Verwaltungspraxis der sächsischen Behörden jedenfalls in den Jahren nach der Wiedervereinigung offenbar nur unzureichend beachtet. Teilweise wurde auf den 12. August 1957 abgestellt, teilweise auf das Vorhandensein rechtmäßiger funktionsfähiger Anlagen vollständig verzichtet.

96

(bb) Dieser Befund führt jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 136 Satz 2 SächsWG.

97

Denn die "abfedernde" Regelung des § 17 WHG ist jedenfalls einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung zugänglich. Eine solche kann hier unbeschadet der Frage geboten sein, ob die in § 17 WHG getroffenen Regelungen von Verfassungs wegen zwingend erforderlich waren (aaa). Dies ist allerdings nur unter bestimmten Voraussetzungen der Fall (bbb). Im Rahmen des § 17 Abs. 1 Satz 2 WHG kommt in diesen Fällen die Gewährung von Nachsicht in Betracht, im Rahmen des § 17 Abs. 2 WHG die Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (ccc).

98

(aaa) Eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung kann hier unbeschadet der Frage erforderlich sein, ob die in § 17 WHG getroffenen Regelungen von Verfassungs wegen zwingend geboten waren. Denn - wie bereits dargestellt - verpflichtet Art. 14 Abs. 1 GG die Gerichte, die den gesetzlichen Regelungen zugrunde liegende und darin zum Ausdruck kommende Interessenbewertung nachzuvollziehen (vgl. BVerfGE 81, 29 <31 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. Juli 2001 - 1 BvR 432/00 -, juris Rn. 22).

99

(bbb) Eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung der Fristbestimmungen des § 17 WHG ist allerdings nicht in jedem Fall geboten.

100

Zwar konnten die Inhaber alter Rechte den vormals einschlägigen Vorschriften (zunächst §§ 15, 17 WHG und später auch § 136 SächsWG 1993/1998) die Obliegenheit zur Stellung eines Antrags innerhalb der Fristen des § 17 WHG nicht zweifelsfrei entnehmen.

101

Allerdings ist bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer verfassungskonformen Auslegung des § 17 WHG auch das Regel-/Ausnahmeverhältnis zu berücksichtigen, in dem die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes über die Gestattungspflicht von Gewässerbenutzungen (§§ 2 ff. WHG) zu § 15 WHG (in Verbindung mit den ausgestaltenden landesgesetzlichen Regelungen, hier § 136 SächsWG), § 17 WHG stehen: Die mit dem Betrieb einer Wasserkraftanlage verbundenen Gewässernutzungen bedürfen als solche zweifelsohne der Gestattung gemäß §§ 2 ff. WHG. Deren Erteilung steht gemäß § 6 WHG grundsätzlich im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine Wasserkraftanlage kann unter Geltung des Wasserhaushaltsgesetzes ohne wasserrechtliche Gestattung gemäß §§ 7 ff. WHG daher jedenfalls nur betrieben werden, wenn eine gesetzlich geregelte Ausnahme von der Gestattungspflicht einschlägig ist. Eine solche konnte sich für alte Rechte und Befugnisse aus § 15 WHG (in Verbindung mit § 136 SächsWG 1993/1998) ergeben. Abweichend von der generellen Regelung des § 6 WHG kann im Fall des § 17 Abs. 2 WHG ausnahmsweise ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung, gegebenenfalls auf eine Entschädigung (vgl. § 17 Abs. 3 WHG) bestehen. Wollten somit aber die Inhaber alter Wasserrechte aus den genannten Vorschriften, über deren Regelungsgehalt Unklarheit bestand, für sich günstige Rechtsfolgen in Gestalt der Gestattungsfreiheit der ausgeübten Gewässerbenutzungen (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG), der vorläufigen Befugnis zur Ausübung der Gewässerbenutzungen ohne neue wasserrechtliche Gestattung (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG) beziehungsweise des Anspruchs auf Erteilung einer Erlaubnis oder gegebenenfalls einer Entschädigung (vgl. § 17 Abs. 2 und 3 WHG) ableiten, hätte es ihnen oblegen, sich über den Inhalt dieser Vorschriften sowie die diesbezügliche behördliche Vollzugspraxis Klarheit zu verschaffen und gegebenenfalls die Feststellung ihres alten Wasserrechts zu begehren. Sie durften angesichts der unklaren Rechtslage nicht ohne Weiteres darauf vertrauen, dass die Vorschriften in der von ihnen für richtig gehaltenen Auslegung Anwendung finden würden.

102

Eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung des § 17 WHG ist demnach nur dann geboten, wenn im konkreten Einzelfall der Inhaber eines alten Wasserrechts aufgrund eines behördlichen (Fehl-)Verhaltens bei der Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften davon ausgehen durfte, dass es auf das Vorhandensein funktionsfähiger Anlagen zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht ankomme, das alte Wasserrecht gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG fortbestehe und daher keine Gestattung nach dem Wasserhaushaltsgesetz und somit auch kein Antrag gemäß § 17 WHG erforderlich sei. Anlass zu einer derartigen Annahme können etwa behördliche Auskünfte gegenüber dem Betroffenen selbst geben oder aber eine ständige behördliche Praxis, von der der Betroffene Kenntnis hatte und aufgrund derer er von der Einholung behördlicher Auskünfte oder der Stellung eines Antrages gemäß § 17 WHG abgesehen hat. Gleiches gilt in Fällen, in denen die Behörde etwa im Rahmen des Verfahrens zur Bewilligung von Fördergeldern zunächst die Gestattungsfreiheit des Betriebs der Wasserkraftanlage bestätigt hat.

103

(ccc) § 17 Abs. 1 Satz 2 WHG ist - soweit nach dem eben Ausgeführten geboten - einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung auch dann zugänglich, wenn man eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand im Rahmen des § 17 Abs. 1 WHG für ausgeschlossen erachtet (so Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 17 WHG Rn. 30 ; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 17 Rn. 15 ). So ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen (vgl. BVerwGE 101, 39 <45> m.w.N.). Diese Grundsätze lassen sich auf die Wahrung der in § 17 Abs. 1 WHG geregelten Frist übertragen.

104

Bei der in § 17 Abs. 2 WHG geregelten Frist handelt es sich um eine verfahrensrechtliche Ausschlussfrist, so dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zulässig ist (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 17 Rn. 23 ; Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 17 WHG Rn. 35 ).

105

Hinsichtlich der Voraussetzungen, unter denen die Gewährung von Nachsicht beziehungsweise Wiedereinsetzung in den vorigen Stand von Verfassungs wegen geboten sein kann, wird auf die vorstehenden Ausführungen (bbb) verwiesen.

106

bb) Die Verfassungsbeschwerde hat auch keine Aussicht auf Erfolg, soweit sie sich gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. November 2006 und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 25. November 2008 richtet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen jedenfalls im Ergebnis das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht.

107

(1) Hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des § 136 Satz 2 SächsWG und der diesbezüglichen Erwägungen der Ausgangsgerichte wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen. Dies gilt auch und insbesondere mit Blick auf die Fragestellungen, die sich aus der (zunächst) unterbliebenen beziehungsweise unzureichenden Umsetzung des Erfordernisses des Vorhandenseins rechtmäßiger funktionsfähiger Anlagen in der sächsischen Verwaltungspraxis und der verwaltungsgerichtlichen Klärung des Regelungsgehaltes des § 15 WHG in Verbindung mit § 136 SächsWG 1993/1998 erst nach Ablauf der in § 17 WHG geregelten Fünfjahresfrist ergeben.

108

(2) Auch im Übrigen ist ein Verfassungsverstoß bei der Auslegung und Anwendung der vorgenannten Vorschriften durch die Ausgangsgerichte nicht festzustellen.

109

(a) Dies gilt zunächst insoweit, als das Verwaltungsgericht das Vorhandensein rechtmäßiger funktionsfähiger Anlagen am Stichtag des 1. Juli 1990 verneint hat.

110

(aa) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Rechtsauffassung und die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen haben die Beschwerdeführer jedenfalls innerhalb der Begründungsfrist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG nicht substantiiert geltend gemacht. Da auch ihr Antrag auf Zulassung der Berufung im Ausgangsverfahren keine diesbezüglichen Ausführungen enthält, stünde einer Prüfung im vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren zudem schon der Grundsatz der Subsidiarität (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) entgegen.

111

(bb) Es erscheint nach dem oben Ausgeführten zwar fraglich, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es komme nicht darauf an, ob die Verfüllung des Betriebsgrabens widerrechtlich vorgenommen worden sei, mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang steht. Letztlich kann dies aber offenbleiben. Denn die Beschwerdeführer haben diese Frage mit der Verfassungsbeschwerde nicht aufgegriffen und auch in tatsächlicher Hinsicht hierzu nichts vorgetragen. Überdies haben sie das Urteil des Verwaltungsgerichts auch insoweit nicht mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung angegriffen, so dass es an der Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes mangelt.

112

(cc) Abgesehen von der gegebenenfalls widerrechtlichen Verfüllung des Betriebsgrabens durch staatliche Stellen liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Annahme des Erlöschens des alten Wasserrechts gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 14 Abs. 1 GG verstoßen könnte.

113

Nach den von den Beschwerdeführern nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts wird die Wasserkraftanlage schon seit mehr als 20 Jahren nicht mehr betrieben. Die Nutzungsaufgabe beruhte - soweit ersichtlich - auch nicht auf den von den Beschwerdeführern ins Feld geführten Materialengpässen zu DDR-Zeiten, sondern auf einem verminderten Wasserzufluss infolge eines Talsperrenbaus und der Verfüllung des Betriebsgrabens im Zuge eines Straßenausbaus. Das Verwaltungsgericht weist in dem angegriffenen Urteil überdies nachvollziehbar darauf hin, dass sowohl die baulichen Anlagen des Mühlgrabens, soweit sie als Mauern noch vorhanden seien, als auch des Wasserschlosses in den inzwischen mehr als 20 Jahren ihrer Nichtnutzung in der Substanz Veränderungen erfahren hätten, die die Wiederinbetriebnahme in Frage stellen könnten und jedenfalls eine statisch-bautechnische Prüfung erforderten.

114

(b) Ob das Verwaltungsgericht ohne Verfassungsverstoß davon ausgehen konnte, dass sich die Beschwerdeführer schon deswegen nicht auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 WHG berufen könnten, weil jedenfalls kein entsprechender Antrag gestellt worden sei und die bis zum 30. Juni 1995 laufende Schonfrist schon damals, als die Beschwerdeführer im Jahr 1999 den Kaufvertrag über die betreffenden Grundstücke geschlossen hätten, längst verstrichen gewesen sei, erscheint zweifelhaft. Gleiches gilt für die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu § 17 WHG.

115

Letztlich bedarf aber auch diese Frage keiner Entscheidung. Denn es ist auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht ersichtlich, dass die Gerichte gemessen an den oben dargestellten Maßstäben im Ergebnis von Verfassungs wegen gehindert gewesen wären, den Beschwerdeführern den Ablauf der Fünfjahresfrist des § 17 WHG entgegenzuhalten und dass die angegriffenen Entscheidungen auf einem etwaigen diesbezüglichen Grundrechtsverstoß beruhen könnten. Die Beschwerdeführer haben weder substantiiert vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass sie oder die derzeitigen Eigentümerinnen aufgrund eines Fehlverhaltens der Behörden bei der Anwendung der § 15 Abs. 1 Nr. 1 WHG, § 136 SächsWG 1993/1998 von der fristgemäßen Stellung eines Antrages gemäß § 17 WHG abgesehen hätten. Allein die lange Zeit bestehenden Unklarheiten über die Rechtslage und die allgemeinen Unzulänglichkeiten des Verwaltungsvollzuges reichen hierfür - wie bereits dargestellt - nicht aus.

116

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

117

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.

Gründe

 
I.
Die Antragstellerin betreibt seit Mai 2012 zwei Spielhallen („... und ...“) zu je zehn Geldspielgeräten in einem zuvor als Videothek genutzten Gebäude ... .... Die Umbaukosten beliefen sich auf etwa 120.000 EUR. Die monatliche Miete beträgt laut Mietvertrag vom 21.03.2011 4.200 EUR. Für die Einrichtung hat die Antragstellerin an einen Leasinggeber etwa 2.100 EUR monatlich zu zahlen.
Für die Nutzung des Anwesens mit zwei Spielhallen hatte ihr Vermieter am 04.11.2011 eine Baugenehmigung erhalten. Auf den Antrag der Antragstellerin vom 26.10.2011, eingegangen am 27.10.2011, waren ihr am 22.12.2011 je eine gewerbliche Erlaubnis gemäß § 33i GewO erteilt worden. In weniger als 500 m Entfernung (Luftlinie) befindet sich eine weitere Spielhalle („...“), die am 10.10.2012 eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO erhielt.
Nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags vom 15.12.2011 (GlüStV 2011) am 01.07.2012 und des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG) am 29.11.2012 beantragte die Antragstellerin unter dem 08.01.2013 beim Landratsamt Emmendingen, ihr ab dem 01.07.2013 Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG zu erteilen, und zwar in erster Linie für die beiden Spielhallen, hilfsweise einheitlich für den Betrieb einer Spielhalle in den Räumen der bisher zwei Spielhallen, weiter hilfsweise für eine der beiden Spielhallen. Unter dem 22.02.2013 wurde auch für die weitere oben genannte Spielhalle eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG beantragt. Über alle Anträge hat das Landratsamt bislang nicht entschieden.
Am 12.02.2013 hat die Antragstellerin vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Sie trägt vor: Der Hauptantrag und die Hilfsanträge seien zulässig. Sie zielten nicht auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Eine Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht bestehe nicht. Sie habe auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Anträge seien auch begründet. Die über § 33i GewO hinausgehende, für sie ab dem 01.07.2013 nach dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem Landesglücksspielgesetz bestehende neue Erlaubnispflicht und die neuen Versagungsgründe (Nichteinhaltung des Mindestabstands, kein baulicher Verbund von Spielhallen, so auch § 25 Abs. 2 GlüStV 2011) verletzten sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Es läge eine unverhältnismäßige und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes widersprechende unechte Rückwirkung insoweit vor, als die verschärften Regelungen für sie deshalb schon ab dem 01.07.2013 gälten, weil sie am 28.10.2011 noch nicht im Besitz der gewerberechtlichen Erlaubnisse gewesen sei. Dies ergebe sich im Einzelnen aus Folgendem: Schon mit Abschluss des Mietvertrags am 21.03.2011 habe sie ihr Vertrauen betätigt, weiter dann auch mit der Ausführung des Innenausbaus nach Vorliegen der Baugenehmigung ab Januar 2012 und dem Abschluss eines Leasingvertrags über Inventar im Mai 2012. Ihr Vertrauen darin, dass es im Wesentlichen bei der bisherigen Rechtslage bleiben werde, sei auch schutzwürdig gewesen. Den Mietvertrag habe sie von der Bedingung abhängig gemacht, dass eine Baugenehmigung erteilt werden werde. Hinsichtlich der gewerberechtlichen Erlaubnis (nach § 33i GewO) habe dafür kein Anlass bestanden. Damals sei es üblich gewesen, dass die gewerberechtliche Erlaubnis erst nach Umbau und Einrichtung der Spielhalle erteilt worden sei. Auch sei in der Rechtsprechung geklärt gewesen, dass ein baurechtlicher Bestandsschutz nicht durch nachfolgende gewerberechtliche Einschränkungen gemäß § 33i Abs. 2 Nr. 2 oder 3 GewO unterlaufen werden dürfe. Erst recht sei ihr Vertrauen im Zeitpunkt der Investitionen ab Januar 2012 nach Erhalt der gewerberechtlichen Erlaubnisse geschützt gewesen. Von dem Mietvertrag habe sie sich damals schon nicht mehr lösen können. Das Bundesverfassungsgericht habe in zahlreichen Entscheidungen Grundsätze über die Festsetzung von Stichtagen für eine Verschärfung der Rechtslage aufgestellt, die hier nicht eingehalten würden. Die Beschlüsse der Ministerpräsidenten der Länder vom 28.10.2011 und vom 15.12.2011 seien nicht geeignet gewesen, das schutzwürdige Vertrauen von Investoren, die bereits im Besitz einer Baugenehmigung für den Betrieb einer Spielhalle gewesen seien und noch Ende des Jahres 2012 die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten hätten, zu zerstören. Ein Gesetzgebungsverfahren sei durch diese Beschlüsse noch nicht eingeleitet worden. Diese Beschlüsse seien zudem unter dem Vorbehalt des Notifikationsverfahrens bei der Kommission der Europäischen Union gestanden, das sich bis in den März 2012 hingezogen habe. Die Ratifikation des Staatsvertrags sei erst am 30.06.2012 abgeschlossen worden. Für Normadressaten sei auch nicht im Einzelnen erkennbar gewesen, welchen Inhalt die Beschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz gehabt hätten. Die Stichtagsregelung sei ohnehin nicht erforderlich. Es hätte genügt, wenn in ihr auf die Erteilung einer Baugenehmigung abgestellt geworden wäre. Ihr Bestandsschutzinteresse überwiege auch deshalb, weil die verschärfte, erst auf das Vorliegen der gewerberechtlichen Erlaubnis abstellende Übergangsregelung nur in wenigen Fällen eingreife. Schließlich verstoße die Übergangsregelung gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil für Betriebe, für die vor dem 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis vorgelegen habe, eine fünfjährige Übergangsfrist gelte. Insoweit fehle es an einem sachlichen Grund, weil der Stichtag, wie ausgeführt, zu früh gelegt worden sei.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
im Wege einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die beiden Spielhallen einer Erlaubnis nach § 41 oder § 2 Abs. 1 LGlüG oder § 4 Abs. 1 GlüStV nicht bedürfen,
hilfsweise, den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Anträge der Antragstellerin vom 08.01.2013 zur Erteilung von zwei gesonderten Erlaubnissen nach § 41 LGlüG ungeachtet der Bestimmungen in § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG sowie in § 25 Abs. 2 GlüStV und unter Vorbehalt des Widerrufs bis zu einem rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens zu bescheiden,
weiter hilfsweise, im Wege einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG sowie § 25 Abs. 2 GlüStV ihren Anträgen vom 08.01.2013 bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens nicht entgegen gehalten werden können.
Der Antragsgegner beantragt,
10 
die Anträge abzulehnen.
11 
Er trägt vor: Nach den Bestimmungen des Landesglückspielgesetzes liefen die erteilten Genehmigungen gemäß § 33i GewO sämtlich am 30.06.2013 aus. Nach ihnen könnten nicht beide Spielhallen der Antragstellerin erlaubt werden, weil sie im selben Gebäude seien. Dort könne allenfalls eine Spielhalle genehmigt werden, die allerdings mit der genannten weiteren, weniger als 500 m entfernten Spielhalle um eine Erlaubnis konkurriere. Insoweit bedürfe es einer Abwägung, die noch nicht erfolgt sei. Jedenfalls sei das Auswahlermessen insoweit nicht auf Null reduziert. An die gesetzlichen Bestimmungen im geänderten Glücksspielstaatsvertrag und im Landesglücksspielgesetz sei die Verwaltung gebunden. Daran änderten die verfassungsrechtlichen Einwände der Antragstellerin nichts.
12 
Der Kammer liegt ein Heft Akten des Landratsamts Emmendingen vor.
II.
13 
Die Anträge sind statthaft und auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO), dass ihr ein durch einstweilige Anordnung zu sichernder Anspruch im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO zusteht. Auf das Vorliegen eines Anordnungsgrunds sowie auf das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache bei Erlass einer einstweiligen Anordnung hat die Kammer daher nicht weiter einzugehen.
14 
Streitentscheidend ist auch nicht, ob der Glückspielstaatsvertrag der Länder in seiner geänderten, am 01.07.2012 in Kraft getretenen Fassung und das am 29.11.2012 in Kraft getretene Landesglücksspielgesetz insgesamt oder ob jedenfalls die hier anzuwendenden Vorschriften in jeder Hinsicht verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Denn der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung käme, und davon geht wohl auch die Antragstellerin aus, nur in Betracht, wenn die einschlägigen Regelungen gerade im Hinblick auf die besondere Übergangsproblematik für die besondere Gestaltung des Falles der Antragstellerin mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt wären. Davon vermag die Kammer jedoch nicht auszugehen.
15 
Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis, welche die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnis nach Art. 1 § 24 Abs. 1 GlüStV 2011 mit umfasst. § 51 Abs. 4 LGlüG bestimmt als Übergangsvorschrift: Für den Betrieb einer bestehenden Spielhalle, für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde, ist nach dem 30.06.2017 zusätzlich eine Erlaubnis nach § 41 erforderlich (Satz 1). Wurde die Erlaubnis nach dem 28.10.2011 erteilt, ist eine Erlaubnis nach § 41 bereits nach dem 30.06.2013 erforderlich (Satz 2). Dem entsprechen die insoweit bis zum Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes einschlägigen Regelungen des geänderten Glücksspielstaatsvertrags (§ 29 Abs. 4 GlüStV 2011).
16 
Die einschlägigen Versagungsgründe gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG (Nichteinhaltung des Mindestabstands, kein baulicher Verbund von Spielhallen, so auch § 25 Abs. 2 GlüStV) schließen die Erteilung einer Erlaubnis an die Antragstellerin aus.
17 
Die verfassungsrechtlichen Zweifel der Antragstellerin an der bei Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrags bzw. bei Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes rückwirkenden Übergangsregelung in § 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG greifen wohl nicht durch. Jedenfalls sind sie nicht, wie dies eine Glaubhaftmachung des Anordnungsanspruchs erforderte, mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit begründet.
18 
Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.
19 
Auf der anderen Seite ist die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt. Dabei würde die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedoch nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2010 - 1 BvR 1627/09 - BVerfGE 95, 64 <86> = NVwZ 2010, 771 m.w.N.; Beschl. v. 23.09.2010 - 1 BvQ 28/10 - juris, Rdnrn. 32 ff., NVwZ-RR 2010, 905 m.w.N. ).
20 
Die Antragstellerin war bei Abschluss des Mietvertrags im März 2011 und erst recht bei Tätigen der Investitionen für Umbau und Einrichtung der Spielhallen ab Januar 2012 wohl nicht in ihrem Vertrauen darin geschützt, dass die gewerberechtlichen Anforderungen für Spielhallen, welche jedenfalls in ihr Grundrecht gemäß Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen, nicht in absehbarer Zeit und mit unechter Rückwirkung erheblich verschärft würden (so schon, zu anderen Fallgestaltungen, VG Freiburg, Beschl. v. 13.12.2012 - 3 K 2074/12 - juris und nunmehr auch Beschl. v. 09.04.2013 - 2 K 163/13 -). Das ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem:
21 
Dass die Übergangsregelung des § 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG nicht an das Vorliegen einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Spielhalle (oder einer entsprechenden Nutzungsänderung), sondern an das Vorliegen der Erlaubnis gemäß § 33i GewO anknüpft, ist wohl nicht zu beanstanden. Denn für den Betrieb einer Spielhalle waren seit jeher beide Erlaubnisse erforderlich. Es mag sein, dass Spielhallenbetreiber Investitionen für den Umbau und die Einrichtung einer Spielhalle in vielen Fällen schon nach Vorliegen der Baugenehmigung tätigten, weil Gewerbeerlaubnisbehörden regelmäßig erst nach Fertigstellung der Spielhalle eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilten; dies geschah freilich schon immer auf eigenes Risiko; dabei hatte es ein Spielhallenbetreiber auch in der Hand, die gewerberechtliche Erlaubnis auch vorweg durch eine Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) zu erstreiten. Somit handelte die Antragstellerin auch auf eigenes Risiko, als sie den Mietvertrag nicht auch vom Erlangen einer gewerberechtlichen Erlaubnis abhängig gemacht hat.
22 
Auch der Stichtag des 28.10.2011, des Tags, an dem die Ministerpräsidenten der Länder den Entwurf des Änderungsstaatsvertrags zum Glücksspielstaatsvertrag behandelt haben, dürfte verfassungsrechtlich letztlich wohl haltbar sein. In tatsächlicher Hinsicht trifft nicht zu, dass zu diesem Zeitpunkt in der Öffentlichkeit noch keine hinreichenden Vorstellungen über den Inhalt der zu erwartenden neuen Beschränkungen für Spielhallen vorhanden waren. Vielmehr waren die von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen bereits in dem Entwurf eines Änderungsstaatsvertrags vom 14.04.2011 enthalten, der ein großes Echo in der Öffentlichkeit gefunden hatte und insbesondere auf den Widerstand des Spielautomatengewerbes gestoßen war (vgl. etwa „Glücksspielstaatsvertrag-Novelle gefährdet 70 000 Arbeitsplätze“. Stellungnahme der AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH vom 02.05.2011). Insoweit lag es ersichtlich im Interesse von Spielhallenbetreibern, sich möglichst schnell noch möglichst viele erlaubte Standorte zu sichern. Wenn sie bei diesem Wettlauf mit der Zeit ohne Rücksicht auf das Risiko, im Wege einer Stichtagsregelung doch noch den kommenden strengeren Regelungen zu unterliegen, vor Erhalt einer gewerberechtlichen Erlaubnis Investitionen tätigten, war ihr Vertrauen nach Auffassung der Kammer insoweit wohl nicht schutzwürdig.
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Auch der Umstand, dass bei Einigung der Ministerpräsidenten über den Entwurf noch Unsicherheit über das Zustandekommen des Änderungsvertrags zum Glücksspielstaatsvertrag bestand, weil dieser der Ratifikation durch die jeweiligen Länderparlamente bedurfte und überdies die Prüfung durch die Europäische Kommission noch Zeit erforderte, führt nicht dazu, dass der Tag der ersten Beschlussfassung der Ministerpräsidenten als Stichtag für die rückwirkende Anwendung der verschärften Anforderungen an gewerberechtlich noch nicht genehmigte Spielhallen unverhältnismäßig wäre. Denn die Wahrscheinlichkeit, dass ein von den Ministerpräsidenten der Länder beschlossener Entwurf eines Staatsvertrags mit dem vereinbarten Inhalt umgesetzt wird, ist eher höher als die Wahrscheinlichkeit, dass der Inhalt eines Gesetzentwurfs bei seiner ersten Lesung, welche als Stichtag für eine unechte Rückwirkung in der Rechtsprechung anerkannt ist (BVerfG, Beschl. v. 23.09.2010 a.a.O., Rdnr. 41; Beschl. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - NJW 2013, 145 = juris, Rdnr. 72 ff.), bis zum Gesetzesbeschluss unverändert bleibt. Soweit die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dies bei völkerrechtlichen Verträgen im Steuerrecht anders gesehen hat - Stichtag soll danach frühestens der Tag des Gesetzesbeschlusses zur Ratifikation des Vertrags sein (BVerfG, Beschl. v. 14.05.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200) -, betrifft dies Fallgestaltungen, bei denen nicht nur eine tatbestandliche Rückanknüpfung erfolgt, sondern zugleich auch eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, denn das neue Glücksspielrecht beseitigt nicht etwa die Erlaubnisfähigkeit bzw. erteilte Erlaubnisse für die Vergangenheit, sondern begründet nur für die Zukunft zusätzliche ergänzende Erlaubnistatbestände.
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Dass die Stichtagsregelung mit dem Abstellen auf das Vorliegen der gewerberechtlichen Erlaubnis möglicherweise nur vergleichsweise wenige Spielhallen erfasst, kann ihre Eignung zur Erreichung des Gesetzeszwecks, die Spielsucht zu bekämpfen, und ihre Erforderlichkeit nicht in Zweifel ziehen.
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Danach kann die Kammer auch nicht davon ausgehen, dass die beanstandeten Regelungen mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Dabei dürfte es auch sachlich gerechtfertigt sein, dass die Übergangsregelungen nach dem Innehaben einer Erlaubnis gemäß § 33i GewO zum Stichtag 28.10.2011 unterscheiden; denn es macht einen Unterschied, ob der Spielhallenbetreiber bei Bekanntwerden des Inhalts des von den Ministerpräsidenten beschlossenen Entwurfs des Änderungsstaatsvertrags bereits im Besitz einer Erlaubnis war oder eine solche erst danach erhielt. Dass es insoweit zu einer Differenzierung kommen würde, hatte sich im Übrigen ebenfalls schon aus der Entwurfsfassung vom 14.04.2011 ergeben (wo als Stichtag noch der 06.04.2011 genannt war).
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Danach sind auch die Hilfsanträge unbegründet.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG; sie berücksichtigt die Vorläufigkeit des begehrten Rechtsschutzes sowie den Umstand, dass der Antrag zwei Spielhallen umfasst (vgl. auch Nr. 54.1 Streitwertkatalog 2004).

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Der Ausschuß wählt aus den Vorschlagslisten mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen die erforderliche Zahl von ehrenamtlichen Richtern.

(2) Bis zur Neuwahl bleiben die bisherigen ehrenamtlichen Richter im Amt.

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.