Bundesverfassungsgericht Nichtannahmebeschluss, 09. Juni 2015 - 2 BvR 965/15

Die mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde betrifft die Bewilligung der Auslieferung des Beschwerdeführers an die Vereinigten Staaten von Amerika zum Zweck der Strafverfolgung und das Einverständnis des Auswärtigen Amtes mit seiner Weiterlieferung in die Republik Türkei.

I.

1. Die Vereinigten Staaten von Amerika ersuchen um Auslieferung des Beschwerdeführers zum Zweck der Strafverfolgung. Der Beschwerdeführer ist türkischer Staatsangehöriger. Ihm wird vorgeworfen, zwischen 2010 und 2013 zusammen mit anderen an einer "Verschwörung" zum Angriff auf Computernetzwerke von zumindest drei Finanzdienstleistern in den Vereinigten Staaten und andernorts beteiligt gewesen zu sein. Die Republik Türkei ersucht ebenfalls um die Auslieferung des Beschwerdeführers, allerdings zur Strafvollstreckung eines rechtskräftigen Urteils des 11. Landgerichts in Ankara. In diesem wird ihm vorgeworfen, eine kriminelle Vereinigung gegründet und diese bis zum 21. August 2008 geleitet zu haben. Der Beschwerdeführer hat einer Auslieferung in die Republik Türkei zugestimmt.

a) Mit Beschluss vom 5. August 2014 erklärte das Oberlandesgericht Frankfurt am Main die Auslieferung des Beschwerdeführers in die Vereinigten Staaten von Amerika für zulässig. Auf seine Verfassungsbeschwerde hin hob die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts mit Beschluss vom 20. November 2014 den Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main auf und verwies die Sache an das Oberlandesgericht zurück (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 20. November 2014 - 2 BvR 1820/14 -, WM 2015, S. 65 ff.).

b) Mit Beschluss vom 25. März 2015 erklärte das Oberlandesgericht Frankfurt am Main die Auslieferung sodann erneut für zulässig. Die hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht durch unbegründeten Beschluss vom 16. April 2015 nicht zur Entscheidung an (BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 16. April 2015 - 2 BvR 585/15 -).

c) Durch Verbalnote vom 12. Mai 2015 teilte das Auswärtige Amt der Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika mit, dass die Regierung der Bundesrepublik Deutschland die Auslieferung des Beschwerdeführers in die Vereinigten Staaten bewilligt habe. Außerdem wurde erklärt, dass einer eventuellen Weiterlieferung des Beschwerdeführers zur Strafvollstreckung aus den Vereinigten Staaten in die Republik Türkei wegen der in dem Vollstreckungshaftbefehl des 11. Kriminalgerichts in Ankara aufgeführten Freiheitsstrafen bereits jetzt zugestimmt werde.

d) Der Beschwerdeführer wandte sich mit einem Antrag auf gerichtliche Entscheidung zum Oberlandesgericht Frankfurt am Main gegen die Bewilligung und beantragte, diese aufzuheben und der Bewilligungsbehörde aufzugeben, die Auslieferung des Verfolgten in die Republik Türkei zu bewilligen.

e) Das Oberlandesgericht Frankfurt am Main verwarf den Antrag mit Beschluss vom 22. Mai 2015 als unzulässig, weil unstatthaft.

aa) Aus § 79 IRG ergebe sich die erforderliche Rechtsgrundlage nicht. Die Vorschrift sei lediglich auf den Auslieferungsverkehr mit Mitgliedstaaten der Europäischen Union anwendbar und regele auch in diesem Zusammenhang in ihrem Absatz 2 lediglich die Überprüfbarkeit der beabsichtigten Nichtgeltendmachung fakultativer Bewilligungshindernisse im Rahmen des Zulässigkeitsverfahrens, nicht jedoch die - zusätzliche - gerichtliche Überprüfung der abschließenden Bewilligungsentscheidung.

Eine Anfechtbarkeit gemäß §§ 23 ff. EGGVG scheide aus, weil die Bewilligungsbehörde keine Justizverwaltungsbehörde sei. Für eine analoge Anwendung des § 29 IRG oder des § 33 IRG sei kein Raum, weil es an einer unbewussten Regelungslücke fehle. Nachdem das erste Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden sei (BVerfGE 113, 273 ff.), wobei das Gericht unter anderem den ausdrücklichen Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung in § 74b IRG a.F. beanstandet gehabt habe, habe der Gesetzgeber mit § 79 Abs. 2 IRG n.F. zwar eine vermittelnde Teilregelung für den Auslieferungsverkehr in der Europäischen Union getroffen, von einer weitergehenden Rechtsgestaltung aber bewusst abgesehen. Sollte so für den Auslieferungsverkehr innerhalb der Europäischen Union weder kategorisch die Unanfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung festgeschrieben noch umgekehrt eine Anfechtbarkeit ausdrücklich normiert werden, gelte insbesondere Letzteres nicht minder für den Auslieferungsverkehr mit Drittstaaten. Dass dem Gesetzgeber entgangen sein sollte, dass eine im Achten Teil des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen regelungsbedürftige Problematik auch im Zweiten Teil ungeregelt sei, sei im Hinblick auf § 78 Abs. 1 IRG ausgeschlossen.

bb) Auch Art. 19 Abs. 4 GG enthalte selbst keine Rechtsgrundlage für ein subjektives öffentliches Recht, sondern setze ein solches einfachgesetzlicher Art voraus. Deshalb sei der Anwendungsbereich der Vorschrift letztlich nicht berührt. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zum ersten Europäischen Haftbefehlsgesetz zwar festgestellt, dass eine Unanfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung im Auslieferungsverfahren dann nicht mehr darauf gestützt werden könne, dass deren außen- und allgemeinpolitische Aspekte zum Kernbereich der Exekutive gehörten, wenn die Bewilligungsentscheidung die gesetzliche Einschränkung eines Grundrechts konkretisiere. Dies habe sich jedoch auf den Auslieferungsverkehr innerhalb der Europäischen Union bezogen, in dem zulässige Auslieferungsersuchen nur abgelehnt werden könnten, soweit dies im Achten Teil des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen vorgesehen sei (§ 79 Abs. 1 IRG n.F.); dadurch sei das im klassischen Auslieferungsrecht dem ersuchten Staat zustehende weite Ermessen prinzipiell beseitigt und das Verfahren über die schon zuvor bestehenden vertraglichen Bindungen hinaus verrechtlicht worden. Im klassischen Auslieferungsverkehr mit Drittstaaten müsse es demgegenüber dabei bleiben, dass, wie der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zum parallelen Problem der Überstellung von Strafgefangenen entschieden habe (BVerfGE 96, 100 ff.), die Nichtanfechtbarkeit der Exekutiventscheidung als mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar anzusehen sei, weil durch diese keine rechtlichen Interessen des Betroffenen berührt würden. Die Bewilligungsbehörde orientiere sich allein an allgemeinen, insbesondere außenpolitischen Belangen; ihr Entscheidungsprogramm sei nicht auf das rechtliche Interesse des Verurteilten beziehungsweise Verfolgten ausgerichtet, dem insoweit auch kein Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung zustehe. Die Grundrechtsposition des Auszuliefernden finde vielmehr allein im Rahmen des gerichtlichen Zulässigkeitsverfahrens Berücksichtigung. Folgerichtig sehe das Bundesverfassungsgericht auch keine grundsätzliche Notwendigkeit eines Nebeneinanders von Zulässigkeitsverfahren und Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung.

2. Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 1, Art. 2, Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 2 GG, der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie der Europäischen Grundrechtecharta.

a) Dem Beschwerdeführer müsse es möglich sein, die Bewilligungsentscheidung im Auslieferungsverfahren einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen, da sonst willkürliche Ermessensentscheidungen möglich seien.

Im vorliegenden Fall gelte dies umso mehr, als der Bewilligungsentscheidung nicht alleine die Auslieferung an die Vereinigten Staaten von Amerika zugrunde liege, sondern eine Entscheidung der Bewilligungsbehörde zwischen einer möglichen (vorrangigen) Auslieferung an die ersuchenden Vereinigten Staaten oder einer möglichen (vorrangigen) Auslieferung an die Republik Türkei. Die Frage, ob eine Auslieferung vorrangig an die Vereinigten Staaten oder an die Republik Türkei zu bewilligen sei, sei bis dato in keinem gerichtlichen Verfahren überprüft worden und habe für das Zulässigkeitsverfahren auch bisher überhaupt keine Rolle gespielt. Im Zulässigkeitsverfahren sei allein die Auslieferung an die Vereinigten Staaten thematisiert und entschieden worden.

Außerdem sei zu berücksichtigen, dass bei der Entscheidung zwischen zwei konkurrierenden Auslieferungsersuchen neben dem außenpolitischen Ermessen auch die Position des Verfolgten, dessen notwendige Resozialisierung und sein Anspruch auf ein faires Verfahren in die Abwägung mit einzubeziehen seien.

b) Da bisher die Erwägungen der Bewilligungsbehörde mangels Akteneinsicht nicht bekannt gegeben seien, könne die Ermessensentscheidung selbst nicht einmal überprüft werden.

II.

1. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen für eine notwendige Annahme liegen nicht vor (§ 93a Abs. 2 BVerfGG); die Annahme ist auch im Übrigen nicht angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die für die Entscheidung im Wesentlichen maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind bereits durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl. BVerfGE 63, 215 <225 ff.>; BVerfGK 3, 159 <164 f.>; 13, 128 <135 f.>; 13, 557 <560 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007 - 2 BvQ 51/07 -, juris, Rn. 29; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2008 - 2 BvR 2196/08 -, juris, Rn. 9). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Es ist nicht ersichtlich, dass die geltend gemachte Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte - ihr Vorliegen unterstellt - besonderes Gewicht hat. Der Verfassungsbeschwerde lässt sich weder entnehmen, dass das Oberlandesgericht Frankfurt am Main Rechte des Beschwerdeführers in einer Weise verletzt hat, die auf eine generelle Vernachlässigung von Grundrechten hindeutet oder von der Ausübung von Grundrechten abhalten könnte, noch hat das Oberlandesgericht Grundrechtspositionen grob verkannt oder ist mit ihnen leichtfertig umgegangen.

a) Art. 19 Abs. 4 GG enthält ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 8, 274 <326>; 113, 273 <310>; stRspr). Dies umfasst den Zugang zu den Gerichten, die Prüfung des Streitbegehrens in einem förmlichen Verfahren sowie die verbindliche gerichtliche Entscheidung (vgl. BVerfGE 107, 395 <401>; 113, 273 <310>; 117, 71 <122>). Der Bürger hat insoweit einen Anspruch auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 40, 272 <275>; 113, 273 <310>; 129, 1 <20>; stRspr).

Zur Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes gehört vor allem, dass dem Richter eine hinreichende Prüfungsbefugnis hinsichtlich der tatsächlichen und rechtlichen Seite eines Streitfalls zukommt, damit er einer Rechtsverletzung abhelfen kann. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes schließt allerdings nicht aus, dass je nach Art der zu prüfenden Maßnahme wegen der Einräumung von Gestal-tungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen eine unterschiedliche Kontrolldichte zugrunde gelegt werden muss (vgl. BVerfGE 15, 275 <282>; 113, 273 <310>; 129, 1 <21 f.>; stRspr).

b) Die Bewilligung nach § 12 IRG stellt die Entscheidung einer Behörde dar, dem Ersuchen eines ausländischen Staates auf Auslieferung einer gesuchten Person stattzugeben. In der Bundesrepublik Deutschland liegt die Zuständigkeit für die Bewilligung bei der Bundesregierung und wird durch das Bundesministerium der Justiz im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt ausgeübt. Auslieferungen sind als Teil der auswärtigen Beziehungen einzuordnen, für die der Bund gemäß Art. 32 Abs. 1 GG die ausschließliche Zuständigkeit hat (vgl. BVerfGE 96, 100 <117>; 113, 273 <311 f.>).

aa) Die historisch begründete Zweiteilung des deutschen Auslieferungsverfahrens in das Zulässigkeits- und das Bewilligungsverfahren erfordert im klassischen Auslieferungsverfahren eine Unterscheidung im Hinblick auf die Funktion der beiden Verfahrensstadien und die damit einhergehenden Rechtsschutzmöglichkeiten. Das Zulässigkeitsverfahren dient insoweit dem präventiven Rechtsschutz des Verfolgten, während das Bewilligungsverfahren die Berücksichtigung außen- und allgemeinpolitischer Aspekte des jeweiligen Falles ermöglichen soll (BVerfGE 113, 273 <312>).

Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht die (verfassungs-)gerichtliche Überprüfung von Bewilligungsentscheidungen nicht oder allenfalls nur für eingeschränkt möglich gehalten (vgl. BVerfGE 63, 215 <226 f.>; 113, 273 <311>; BVerfGK 3, 159 <164 f.>; 13, 128 <135 f.>; 13, 557 <560 f.>; BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1966 - 1 BvR 607/66 -, GA 1967, S. 111; Beschluss des Zweiten Senats vom 16. März 1983 - 2 BvR 429/83 -, EuGRZ 1983, S. 262 <263>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. November 2000 - 2 BvR 1560/00 -, NJW 2001, S. 3111 <3112>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007 - 2 BvQ 51/07 -, juris, Rn. 29; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2008 - 2 BvR 2196/08 -, juris, Rn. 9; vgl. im Hinblick auf die parallele Problematik der Überstellung von Strafgefangenen BVerfGE 96, 100 <118>). Nach dem herkömmlichen Auslieferungsrecht werden nämlich die rechtlichen Voraussetzungen der Auslieferung im gerichtlichen Zulässigkeitsverfahren geklärt. Die nachfolgende (§ 12 IRG) Bewilligungsentscheidung stellt sich demgegenüber als Entscheidung gegenüber dem ersuchenden Staat dar, die gerichtlich nicht überprüfbar ist.

Dies ist im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG solange unschädlich, als die Oberlandesgerichte im Rahmen der Zulässigkeitsentscheidung alle subjektiven öffentlichen Rechtspositionen des Verfolgten umfassend berücksichtigen und die Entscheidung insoweit nicht (allein) der Bewilligungsbehörde überlassen (vgl. BVerfGE 63, 215 <227 f.>; BVerfGK 3, 159 <164 f.>; 13, 128 <135 f.>; 13, 557 <560 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007 - 2 BvQ 51/07 -, juris, Rn. 29; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2008 - 2 BvR 2196/08 -, juris, Rn. 9; Lagodny, in: Schomburg/Lagodny/Gleß/Hackner, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, 5. Aufl. 2012, § 12 IRG Rn. 5; Vogel/Burchard, in: Grützner/Pötz/Kreß, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, Bd. 1, 3. Aufl., § 13 IRG Rn. 9 ). Im Falle einer positiven Zulässigkeitsentscheidung verbleibt dann der Bewilligungsbehörde - ungeachtet ihrer aus Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Pflicht zur eigenen Rechtmäßigkeitskontrolle einerseits und etwaiger völkerrechtlicher Bindungen andererseits - ein weiter, gerichtlich allenfalls eingeschränkt überprüfbarer, außenpolitischer Entscheidungsspielraum (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2008 - 2 BvR 2196/08 -, juris, Rn. 9).

bb) Etwas anderes folgt auch nicht aus den Regelungen über den Auslieferungsverkehr zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. In diesem Zusammenhang stellt sich die Bewilligung nach den §§ 78 ff. IRG als rechtlich eingebettete Entscheidung der Bewilligungsbehörde dar. § 79 Abs. 1 IRG statuiert insoweit eine grundsätzliche Pflicht zur Bewilligung, welche nur unter den in den folgenden Normen explizit genannten Gründen, namentlich unter den Voraussetzungen des § 83b IRG abgelehnt werden kann. Bei Auslieferungen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union erlangt die Bewilligung damit den Charakter einer gegenüber dem Verfolgten die gesetzlichen Voraussetzungen für den Grundrechtseingriff konkretisierenden Maßnahme. Diese muss wegen Art. 19 Abs. 4 GG der gerichtlichen Kontrolle unterliegen (vgl. BVerfGE 113, 273 <309 ff.>), wie sie in § 79 Abs. 2 und Abs. 3 IRG heute auch vorgesehen ist. Zugleich folgt aus dem gewandelten Charakter der Bewilligung im Achten Teil des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, dass sie, wie auch sonstige belastende Hoheitsakte der Verwaltung, mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann (vgl. BVerfGK 16, 131 <134 f.>; 16, 177 <190>; 16, 283 <292 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2008 - 2 BvR 2196/08 -, juris, Rn. 10).

2. Einer isolierten gerichtlichen Überprüfung der Bewilligungsentscheidung auch im Auslieferungsverkehr mit Drittstaaten bedarf es allerdings, wenn diese über die Zulässigkeitsentscheidung hinausgeht. In diesem Fall kann das Oberlandesgericht im Rahmen seiner Entscheidung nicht alle subjektiven öffentlichen Rechte des Verfolgten berücksichtigen und den von Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen Rechtsschutz gewähren, so dass es grundsätzlich einer eigenständigen Überprüfung der Bewilligungsentscheidung bedarf.

So liegen die Dinge auch hier. Die Zulässigkeitsentscheidungen des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 5. August 2014 und vom 25. März 2015 betrafen lediglich die Auslieferung des Beschwerdeführers an die Vereinigten Staaten von Amerika. Demgegenüber hat das Auswärtige Amt der Botschaft der Vereinigten Staaten durch Verbalnote vom 12. Mai 2015 nicht nur mitgeteilt, dass die Regierung der Bundesrepublik Deutschland die Auslieferung des Beschwerdeführers in die Vereinigten Staaten bewilligt habe, sondern auch, dass seiner eventuellen Weiterlieferung zur Strafvollstreckung in die Republik Türkei bereits jetzt zugestimmt werde. Diese Weiterlieferung in die Republik Türkei war aber bislang nicht Gegenstand des gerichtlichen Überprüfungsverfahrens.

3. Das führt im vorliegenden Fall jedoch nicht zum Erfolg der Verfassungsbeschwerde.

Die Bewilligung der Auslieferung in die Vereinigten Staaten von Amerika durch die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist als solche nicht zu beanstanden. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Oberlandesgericht Frankfurt am Main einfachrechtliche und grundrechtliche Rechtspositionen des Beschwerdeführers nicht umfassend berücksichtigt hätte oder insoweit von einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von Bedeutung und Tragweite der Grundrechte bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts ausgegangen wäre (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 16. April 2015 - 2 BvR 585/15 -).

Soweit das Oberlandesgericht den Antrag des Beschwerdeführers auf Aufhebung der Bewilligungsentscheidung mangels einfachgesetzlicher Regelungen über die Anfechtbarkeit für unzulässig erklärt hat, hat es jedoch Bedeutung und Tragweite von Art. 19 Abs. 4 GG verkannt, weil die Aus- und Weiterlieferung des Verfolgten in die Republik Türkei noch nicht Gegenstand einer Zulässigkeitsentscheidung war. Da der Beschwerdeführer die Auslieferung in die Republik Türkei allerdings selbst begehrt und einer möglichen Auslieferung in die Republik Türkei ausdrücklich zugestimmt hat, hat er in zulässiger Weise darauf verzichtet, gegen eine solche Maßnahme Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Das schlägt auch auf die Bewilligungsentscheidung durch. Vor diesem Hintergrund ist eine Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung seiner Grundrechte nicht angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).

4. Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos (vgl. § 40 Abs. 3 GOBVerfG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.