Bundesgerichtshof Beschluss, 06. Feb. 2019 - 3 ARs 10/18

bei uns veröffentlicht am06.02.2019

Gericht

Bundesgerichtshof


Der Bundesgerichtshof (BGH) ist das höchste Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit in Deutschland.  Der BGH besteht aus 16 Senaten, die jeweils von einem Vorsitzenden und mehreren anderen Richtern geleitet werden. Die Zusammensetzung der Senate

Richter

BUNDESGERICHTSHOF

BESCHLUSS
3 ARs 10/18
vom
6. Februar 2019
in dem Verfahren
der Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des 1. Untersuchungsausschusses
der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, bestehend aus den Mitgliedern
, Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Antragstellerin und Beschwerdegegnerin -
gegen
den 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages
, vertreten durch dessen Vorsitzenden , ebenda,
- Antragsgegner und Beschwerdeführer -
Verfahrensbevollmächtigter: Prof. Dr.
hier: Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Ermittlungsrichters
des Bundesgerichtshofs vom 30. August 2018
ECLI:DE:BGH:2019:060219B3ARS10.18.0

Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat am 6. Februar 2019 gemäß § 36 Abs. 3, § 17 Abs. 4 PUAG beschlossen:
1. Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Ermittlungsrichters des Bundesgerichtshofs vom 30. August 2018 wie folgt geändert:
a) Es wird festgestellt, dass der 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages aufgrund der Beweisanträge der Antragstellerin vom 1. März 2018 (Ausschuss-Drucks. 19 [25] 110 und 19 [25] 111) verpflichtet ist, Beweis zu erheben durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz und beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt oder zur Verfügung gestellt worden sind, bei dem Bundesministerium des Inneren und dem Bundeskanzleramt.
b) Die weitergehenden Anträge der Antragstellerin werden zurückgewiesen. 2. Im Übrigen wird die Beschwerde verworfen.

Gründe:


1
Die Antragstellerin erstrebt als Ausschussminderheit eine Beweiserhebung durch den 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages ("Berliner Breitscheidplatz") durch Beiziehung von Akten und anderen Beweismitteln bei dem Bundesministerium des Inneren und dem Bundeskanzleramt. Die Ausschussmehrheit lehnte die beantragte Beweiserhebung ab. Daraufhin hat die Ausschussminderheit auf eine Entscheidung des Ermittlungsrichters beim Bundesgerichtshof über die Erhebung der Beweise angetragen. Dieser hat mit Beschluss vom 30. August 2018 (1 BGs 408/18 - 1 ARs 1/18) entschieden, der Untersuchungsausschuss müsse nochmals über die beantragte Beweiserhebung abstimmen und dieser mehrheitlich zustimmen. Gegen diese Entscheidung wendet sich der Untersuchungsausschuss als Antragsgegner mit seiner Beschwerde. Das Rechtsmittel hat lediglich in dem aus der Beschlussformel ersichtlichen Umfang Erfolg.

I.


2
1. Der 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages wurde am 1. März 2018 zur Aufklärung der Hintergründe des Terroranschlages vom 19. Dezember 2016 auf dem Berliner Breitscheidplatz eingesetzt (BT-Drucks. 19/943, Plenarprotokoll 19/17, S. 1405 f.). Untersuchungsgegenstand ist unter anderem die Schaffung eines Gesamtbildes "zu dem Terroranschlag vom 19. Dezember 2016 auf dem Breitscheidplatz in Berlin, zum Attentäter, seiner Person und seinen Aliasidentitäten, zu seinem Umfeld und zu seinen Kontaktpersonen und zu möglichen Mittätern, Hintermännern und Unterstützern". Insbesondere unterliegt der Klärung des Untersuchungsausschusses auch der Informationsfluss zwischen den Behörden. So soll auch untersucht werden, "ob Informationen zwischen den einzelnen Behörden zeit- und sachgerecht ausgetauscht wurden und ob mit Nachrichtendiensten und Sicherheitsund Strafverfolgungsbehörden im europäischen und außereuropäischen Ausland sachgerecht zusammengearbeitet bzw. Informationen ausgetauscht wurden" (BT-Drucks. 19/943 S. 3, B.I.). Überdies ist im Einsetzungsbeschluss unter B.II.9. ausdrücklich aufgeführt, der Untersuchungsausschuss solle "insbesondere" klären, "welche Erkenntnisse dem Bundesministerium des Inneren, dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz oder dem Bundeskanzleramt sowie der Bundesregierung insgesamt zum Attentäter wann vorlagen , ob die gebotene Information des Deutschen Bundestages (Chronologie u.a.) zeitgerecht, umfassend und zutreffend erfolgte und ob die Öffentlichkeit angemessen und zutreffend informiert wurde" (BT-Drucks. 19/943 S. 5, B.II.9.).
3
In der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 1. März 2018 legte die Antragstellerin zwei Beweisanträge vor, wonach zum gesamten Untersuchungsauftrag mit Ausnahme der Ziffer B.II.7. Beweis erhoben werden solle durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz und beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt worden seien, bei dem Bundesministerium des Inneren und dem Bundeskanzleramt, § 18 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG). In der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 15. März 2018 wurden die Beweisanträge der Antragstellerin mehrheitlich abgelehnt , da die Mehrheit der Ausschussmitglieder diese für unzulässig hielt.
4
2. Die Antragstellerin hat die Ansicht vertreten, die Ablehnung der Beweisanträge durch den Antragsgegner verstoße gegen § 17 Abs. 2 PUAG, da die begehrte Beweiserhebung zulässig sei. Sie sei vom Untersuchungsauftrag gedeckt und verletze auch nicht das Beratungsgeheimnis aus § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG), denn dieses werde durch die beantragte Beweiserhebung nicht berührt. Die Beweisanträge bezögen sich nicht auf die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums. Thematisiert werde einzig der Umstand, dass dieses durch den Beschluss vom 16. Januar 2017 selbst Akten des Bundes zum Untersuchungsgegenstand angefordert habe. Falls es Gründe gebe, die es rechtfertigten, die Informationen, die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt worden seien, dem Untersuchungsausschuss nicht zur Verfügung zu stellen, so habe darüber allein die Bundesregierung als Adressat der begehrten Beweisanordnungen gemäß § 18 Abs. 2 PUAG zu entscheiden.
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Die Antragstellerin hat daher beantragt, Folgendes anzuordnen:
1) Es wird Beweis erhoben zum gesamten Untersuchungsauftrag (BT-Drucks. 19/943), jedoch mit Ausnahme der Ziffer B.II.7., durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, gemäß § 18 Abs. 1 PUAG beim Bundesministerium des Inneren.

2) Es wird Beweis erhoben zum gesamten Untersuchungsauftrag (BT-Drucks. 19/943), jedoch mit Ausnahme der Ziffer B.II.7., durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, gemäß § 18 Abs. 1 PUAG beim Bundeskanzleramt.
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Hilfsweise hat sie beantragt, den 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages zu verpflichten, nochmals über die Beweisanträge der Antragstellerin vom 15. März 2018 (Ausschuss-Drucks. 19 [25] 110 und 19 [25] 111) abzustimmen und ihnen - zumindest mehrheitlich - zuzustimmen.
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3. Der Antragsgegner, der keinen konkreten Antrag gestellt hat, ist der Ansicht gewesen, Haupt- und Hilfsanträge seien unzulässig. § 17 Abs. 4 PUAG eröffne dem Gericht nicht die Möglichkeit, den begehrten Beweisbeschluss selbst zu erlassen; es könne allenfalls die Rechtswidrigkeit der Ablehnung feststellen. Auch der Hilfsantrag sei unzulässig, denn einer Verpflichtung, der begehrten Beweiserhebung mehrheitlich zuzustimmen, bedürfe es nicht, weil ein entsprechender Beschluss auch bei Stimmenthaltung der Ausschussmehrheit durch die Stimmen der Minderheit gefasst werden könne.
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Der Antrag sei zudem unbegründet, da die Ablehnung der Beweisanträge rechtmäßig sei. Sie bezögen sich auf dem Gremium aufgrund anderer Beweisbeschlüsse ohnehin schon vorliegende oder noch vorzulegende Dokumente. Auch bleibe unklar, ob eine vollständige Vorlage der im Antrag genannten Dokumente oder lediglich eine Übersicht über die dem Kontrollgremium vorgelegten Akten begehrt werde.
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Die beantragte Beweiserhebung verstoße jedenfalls gegen § 17 Abs. 2 PUAG i.V.m. § 10 Abs. 1 PKGrG. Das Beratungsgeheimnis des § 10 Abs. 1 PKGrG gelte auch gegenüber Untersuchungsausschüssen. § 10 Abs. 1 PKGrG umfasse nicht allein den Vorgang der Beratung, sondern auch die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorliegenden Informationen und schütze diese vor der Weitergabe an andere Organe und Gremien des Deutschen Bundestages einschließlich der Untersuchungsausschüsse. Durch die begehrte Aktenvorlage werde das strikte Beratungsgeheimnis des § 10 Abs. 1 PKGrG insbesondere deshalb verletzt, weil die vorgelegten Akten Rückschlüsse auf die Art und den Inhalt der Beratungen im Kontrollgremium ermöglichten, die der Anforderung vorausgegangen seien. Schließlich habe das Kontrollgremium selbst die effektive Möglichkeit zu überprüfen, ob es durch die Bundesregierung hinreichend und korrekt unterrichtet worden sei.
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4. Mit Beschluss vom 30. August 2018 hat der Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs dem Hilfsantrag der Antragstellerin stattgegeben, deren Hauptantrag jedoch zurückgewiesen.
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Zur Begründung hat er ausgeführt, der Hauptantrag sei zwar unzulässig, denn er könne die Entscheidung des Untersuchungsausschusses nicht ersetzen. Der Hilfsantrag sei jedoch zulässig und auch hinreichend bestimmt, denn aus seinem Wortlaut ergebe sich zweifelsfrei, dass die körperliche Beiziehung der genannten Akten und sonstigen Beweismittel begehrt werde. Auch stehe die bislang gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesnachrichtendienst angeordnete Beweiserhebung dem Rechtsschutzbedürfnis des Antrags nicht entgegen, denn aus dieser Beweiserhebung ergebe sich naturgemäß nicht, ob die dem Untersuchungsausschuss vorgelegten Beweismittel auch dem parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegen hätten.
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Der Antrag sei auch begründet. Die beantragte Beweiserhebung sei vom Untersuchungsgegenstand gedeckt, der sich darauf erstrecke, ob die Bundesregierung den Deutschen Bundestag zeitgerecht, umfassend und zutreffend informiert habe. Hiervon sei auch die beantragte Beweiserhebung erfasst, weil das Parlamentarische Kontrollgremium ein Hilfsorgan des Deutschen Bundestages sei. Es begegne auch keinen Bedenken, einen Untersuchungsausschuss mit der Frage der hinreichenden Information des Parlamentarischen Kontrollgremiums durch die Bundesregierung bzw. mit einem Abgleich des Informationsflusses an dieses mit der Unterrichtung anderer Gremien des Deutschen Bundestages zu betrauen, denn Parlamentarisches Kontrollgremium und Untersuchungsausschuss bestünden nebeneinander. Ihre jeweiligen Informationsansprüche gegenüber der Bundesregierung seien voneinander unabhängig und schränkten sich gegenseitig nicht ein. Ein Verstoß gegen das Geheimhaltungsgebot des § 10 Abs. 1 PKGrG sei nicht zu besorgen. Zwar erfasse das Geheimhaltungsgebot nicht lediglich die Beratungen und die durch das Gremium selbst erstellten Unterlagen, sondern auch die durch dieses beigezogenen Beweismittel. Vorliegend begehre die Antragstellerin aber gerade nicht den ihr nach § 10 Abs. 1 PKGrG verwehrten Zugang, sondern die Aushändigung der Beweismittel durch die Bundesregierung. Das stelle auch keine Umgehung von § 10 Abs. 1 PKGrG dar, zumal der Bundesregierung die Entscheidungsbefugnis zukomme, geheimhaltungsbedürftige Unterlagen zurückzuhalten. Auch lasse die Mitteilung der dem Kontrollgremium übergebenen Unterlagen und Beweismittel keine Rückschlüsse auf die Beratungen des Gremiums zu. Zum einen habe das Gremium selbst unter dem 31. Mai 2017 (BT-Drucks. 18/12585) eine öffentliche Bewertung nach § 10 Abs. 2 PKGrG abgegeben. Zum anderen richte sich der Antrag nicht auf die Vorlage des Anforderungsbeschlusses vom 16. Januar 2017, sondern nur auf Vorlage der Akten, die im Hinblick auf den Beschluss tatsächlich übersandt worden seien. Schließlich seien die Beweisanträge auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht rechtsmissbräuchlich.
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5. Gegen diese Entscheidung wendet sich der Antragsgegner mit seiner Beschwerde. Er vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und bringt vor, dass den Anträgen bereits das Rechtsschutzbedürfnis fehle, da im Hinblick auf Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG auch § 244 Abs. 3 StPO neben § 17 Abs. 2 PUAG anwendbar sei und die Beweisanträge wegen Bedeutungslosigkeit und Erwiesenheit der Beweistatsache unzulässig seien, weil die angeforderten Unterlagen dem Untersuchungsausschuss aufgrund anderer Beweisbeschlüsse schon vorlägen oder ihm noch vorgelegt werden müssten. Zur Frage der Tenorierung ergänzt er, dass die Feststellung der Verpflichtung zur Beweisaufnahme ausreichend sei, da der Antragsgegner wegen seiner rechtsstaatlichen Bindung an Gerichtsentscheidungen eine festgestellte Verpflichtung umsetzen würde. In der Sache hält er an seiner Auffassung fest und sieht einen Verstoß gegen § 10 Abs. 1 PKGrG als gegeben an, da durch die Beweiserhebung die Vertraulichkeit des Parlamentarischen Kontrollgremiums ausgehöhlt werde. Eine Verschlechterung der Informationsmöglichkeiten des Deutschen Bundestages sei nicht zu besorgen, denn dem Untersuchungsausschuss solle allein verwehrt bleiben, sich in eine Position zu bringen, die derjenigen des Kontrollgremiums, das im Hinblick auf die beantragte Beweiserhebung die Kontrollrechte des Parlaments allein wahrnehme, entspreche, ohne dass aber die dazu nötige und die Tätigkeit des Gremiums bestimmende Vertraulichkeit gegeben sei.
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Der Antragsgegner beantragt, den Beschluss des Ermittlungsrichters des Bundesgerichtshofs vom 30. August 2018 aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen.
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6. Die Antragstellerin, die keinen konkreten Antrag gestellt hat, ist der Auffassung, der Beschwerde bleibe der Erfolg versagt. Sie hält ihr bisheriges Vorbringen aufrecht und führt ergänzend aus, die Erwägung des Antragsgegners , die Beweisanträge seien aufgrund der Tatsache, dass die angeforderten Unterlagen aufgrund anderer Beweisbeschlüsse schon vorlägen bzw. vorgelegt werden müssten, wegen Bedeutungslosigkeit und Erwiesenheit der Beweistatsache unzulässig, sei schon deshalb unzutreffend, weil es nicht darum gehe, was in den Akten stehe, sondern die Frage geklärt werden solle, welche Akten mit welchem Inhalt gerade dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt worden seien. Aus diesem Grunde genüge auch eine Auflistung der Dokumente nicht.
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7. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird ergänzend auf die von ihnen eingereichten Schriftsätze, insbesondere die Beschwerdebegründung vom 11. Oktober 2018, die Erwiderung vom 26. Oktober 2018 und die Ergänzung der Beschwerdebegründung vom 16. November 2018 Bezug genommen.

II.


17
Die gemäß § 36 Abs. 3 PUAG statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragsgegners bleibt in der Sache überwiegend erfolglos. Zu Recht und mit zutreffender Begründung hat der Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs den Anträgen der qualifizierten Minderheit im Untersuchungsausschuss im Wesentlichen stattgegeben. Die Ablehnung der Beweisanträge der Antragstellerin vom 1. März 2018 (Ausschuss-Drucks. 19 [25] 110 und 19 [25] 111) war rechtswidrig, weil die Beweiserhebung zulässig ist (1.). Die Beschlussformel war jedoch in eine - hier ausreichende - Feststellung zu ändern (2.).
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1. Die Ablehnung der Beweisanträge der Antragstellerin war rechtswidrig, weil sie von dem erforderlichen Mindestquorum eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses, die ein Viertel der Bundestagsmitglieder repräsentieren (sogenannte qualifizierte Minderheit, vgl. hierzu BGH, Beschluss vom 23. Februar 2017 - 3 ARs 20/16, BGHSt 62, 60, 65 ff.), getragen werden und die beantragte Beweiserhebung zulässig ist.
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a) Eine von der qualifizierten Minderheit beantragte Beweiserhebung kann nach § 17 Abs. 2 PUAG abgelehnt werden, wenn sie unzulässig oder das Beweismittel unerreichbar ist. Unzulässig ist eine Beweiserhebung, wenn sie von dem Untersuchungsgegenstand nicht gedeckt ist (vgl. hierzu Waldhoff/ Gärditz-Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 13) oder gegen verfassungsrechtliche, gesetzliche oder geschäftsordnungsmäßige Vorschriften verstößt (BT-Drucks. 14/5790 S. 17). Darüber hinaus kann ein Beweisantrag abgelehnt werden, wenn das Antragsrecht missbräuchlich ausgeübt wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 2002 - 2 BvE 2/01, BVerfGE 105, 197, 225; Brocker, in: Glauben/ Brocker, Hdb. UA, 3. Aufl., § 17 PUAG, Rn. 16, 18).
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b) Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Insbesondere steht der beantragten Beweisaufnahme § 10 Abs. 1 PKGrG nicht entgegen. Die Anforderung von Akten, Dokumenten und Daten des Bundesamts für Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes bei dem Bundesministerium des Inneren und dem Bundeskanzleramt verstößt weder gegen das Beratungsgeheimnis des § 10 Abs. 1 Satz 1 PKGrG noch gegen die Verschwiegenheitspflicht des § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 PKGrG. Hierzu gilt:
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aa) § 10 Abs. 1 Satz 1 PKGrG bestimmt, dass die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums geheim sind. Darüber hinaus trifft nach § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 PKGrG die Mitglieder des Gremiums und weitere an dessen Sitzungen teilnehmende Personen eine über den Zeitpunkt ihres Ausscheidens aus dem Gremium hinausreichende Verschwiegenheitspflicht hinsichtlich der Angelegenheiten, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Gremium bekannt geworden sind. Diese hohe Vertraulichkeitsgewähr ist Voraussetzung für die Verpflichtung der Bundesregierung zur umfassenden Information des Parlamentarischen Kontrollgremiums im Bereich der Nachrichtendienste gemäß §§ 4, 5 und 6 PKGrG. Das Recht zur Zurückhaltung solcher Informationen ist auf wenige Fälle beschränkt und unterliegt einer eigenen Begründungspflicht (§ 6 Abs. 2 PKGrG). Damit stellt das Parlamentarische Kontrollgremium ein zusätzliches Instrument parlamentarischer Kontrolle der Regierung im Bereich der Nachrichtendienste dar, weil die üblichen Kontrollmechanismen wegen der für diesen Bereich maßgeblichen Geheimhaltungsbedürftigkeit beschränkt sind (vgl. Christopheit/Wolff, ZG 2010, 77, 80 f.).
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bb) Demgegenüber gilt jedenfalls für die Beweisaufnahme in parlamentarischen Untersuchungsausschüssen - anders als für Beratungen und Beschlussfassungen (§ 12 PUAG) - der Grundsatz der Öffentlichkeit, § 13 Abs. 1 Satz 2 PUAG. Dieser beansprucht indes keine uneingeschränkte Geltung, denn auch das Untersuchungsausschussgesetz sieht Regelungen zum Schutz staatlicher Geheimnisse vor. So schließt der Untersuchungsausschuss nach § 14 Abs. 1 Nr. 4 PUAG die Öffentlichkeit von der Beweisaufnahme aus, wenn besondere Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes entgegenstehen, insbesondere wenn Nachteile für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder ihrer Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind. Gemäß § 15 Abs. 1 PUAG kann der Untersuchungsausschuss Beweismittel, Beweiserhebungen und Beratungen mit einem Geheimhaltungsgrad versehen. Die Entscheidung über die Einstufung richtet sich nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (§ 15 Abs. 2 Satz 1 PUAG). Den Zugang zu Verschlusssachen regelt § 16 PUAG. Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck des Umstands, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung sein Recht auf parlamentarische Kontrolle nicht wirksam auszuüben vermag (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, BVerfGE 143, 101 Rn. 139). Angesichts dieser Bestimmungen kommt der Bundesregierung gegenüber einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss jedenfalls aus Gründen der Gefährdung des Staatswohls regelmäßig kein Recht zur Verweigerung der Vorlage von Akten zu (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07, BVerfGE 124, 78, 123 ff. mwN).
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cc) Für das Verhältnis von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen zu dem Parlamentarischen Kontrollgremium gilt Folgendes: Beide sind Teile des Bundestages; das Parlamentarische Kontrollgremium wird auch als dessen "Hilfsorgan" bezeichnet (BT-Drucks. 16/12412 S. 5; Maunz/Dürig/Klein, GG, 84. EL, Art. 45d Rn. 24). Gemäß § 1 Abs. 2 PKGrG bleiben die Rechte des Deutschen Bundestages und seiner Ausschüsse von der Einrichtung des Gremiums und der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion unberührt. Daraus folgt, dass die Existenz des Parlamentarischen Kontrollgremiums die im Übrigen bestehenden parlamentarischen Informationsansprüche nicht verdrängt. Vielmehr tritt die Kontrollaufgabe des Gremiums zu den Kontrollrechten des Parlaments hinzu, ohne diese zu schmälern. Dem Deutschen Bundestag und seinen Ausschüssen bleibt es danach unbenommen, von der Bundesregierung Aufklärung über nachrichtendienstliche Vorgänge zu verlangen. Auch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen sollte durch die Bildung des Parlamentarischen Kontrollgremiums nicht eingeschränkt werden (BT-Drucks. 8/1599 S. 6). Vor diesem Hintergrund kann sich die Bundesregierung ihrer Antwortpflicht gegenüber dem Informationsanspruch des Bundestages, seiner Ausschüsse oder einzelner Abgeordneter nicht mit der Begründung entziehen, dass sie sich zur Tätigkeit der Nachrichtendienste des Bundes nur in den dafür vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen Bundestages äußere (vgl. im Einzelnen: BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 189 ff.).
24
Allerdings sind die Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 PKGrG an der Weitergabe der ihnen durch die Bundesregierung zugänglich gemachten Informationen gehindert. Davon sind auch die dem Gremium zugänglich gemachten Akten und Daten umfasst. Das Kontrollgremium kann nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PKGrG mit der Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder lediglich öffentliche Bewertungen aktueller Vorgänge vornehmen, wobei es jedoch die Belange des Geheimschutzes zu beachten hat (§ 10 Abs. 4 PKGrG). Mithin dürfen in einer Bewertung keine geheimhaltungswürdigen Vorgänge veröffentlicht werden; sie darf nur ein Urteil über das Verhalten der Nachrichtendienste enthalten. Hierdurch erhält das Gremium die Möglichkeit, auf ein unkorrektes Verhalten der Nachrichtendienste öffentlich aufmerksam zu machen und gezielt weitergehende Kontrollen, etwa durch die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses anzustoßen (BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 191). Daneben kann das Kontrollgremium seit Einführung des § 10 Abs. 5 PKGrG mit Gesetz zur weiteren Fortentwicklung der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes vom 30. November 2016 (BGBl. I S. 2746) Berichte eines von ihm beauftragten Sachverständigen - wiederum unter Wahrung des Geheimschutzes - unter anderem an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist hierfür die Zustimmung der die Information bereitstellenden Stelle erforderlich. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber einen nachvollziehbaren Bedarf an einer derartigen Weitergabe insbesondere für die Fälle anerkannt, in denen sich das Kontrollgremium bereits vor Einsetzung eines Untersuchungsausschusses mit demselben Sachverhalt befasst hat (BT-Drucks. 18/9040 S. 14).
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dd) Eingedenk dessen verletzt die beantragte Beweiserhebung nicht § 10 Abs. 1 Satz 1 PKGrG, weil sie den materiellen Bereich des Beratungsgeheimnisses nicht berührt. Sie bezieht sich weder auf Inhalte der Beratungen des Kontrollgremiums noch auf eine - soweit existent - detailliertere Informationsanforderung des Gremiums als diejenige, die aus der Anlage zur erläuternden Sachverhaltsdarstellung zu dessen öffentlicher Bewertung vom 31. Mai 2017 (BT-Drucks. 18/12585 S. 26) ersichtlich ist. Die dem Kontrollgremium überlassenen Akten stellen lediglich die Grundlage der Beratung dar und haben selbst nicht Teil an dem von jedermann zu beachtenden Beratungsgeheimnis.
26
Ebenso wenig wird durch die Beweiserhebung die Verschwiegenheitspflicht verletzt. Angesichts der vorstehend beschriebenen Regelungssysteme folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die dem Kontrollgremium zugänglich gemachten Informationen geheim bleiben (vgl.
BVerfG, Beschlüsse vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 190 f.; vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15, BVerfGE 146, 1 Rn. 99), nicht, dass die in § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 PKGrG normierte Verschwiegenheitspflicht über die dort genannten Adressaten hinaus auch die Bundesregierung trifft oder sich diese im Hinblick auf von ihr dem Kontrollgremium zur Verfügung gestellte Informationen auf eine Verschwiegenheitspflicht berufen kann. Dass einzelne Abgeordnete , die Fraktionen und das Plenum des Deutschen Bundestages nicht auf Informationen zugreifen können, die die Bundesregierung dem Parlamentarischen Kontrollgremium gegeben hat, und dass dies selbst dann gilt, wenn Vorgänge nicht oder nicht mehr geheimhaltungsbedürftig oder zwar geheimhaltungsbedürftig sind, aber mit der Maßgabe der Beachtung der Geheimschutzordnung mitgeteilt werden könnten (so BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 191), betrifft demnach allein die Weitergabe von Informationen durch das Kontrollgremium selbst, durch eines seiner Mitglieder oder die anderen in § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 PKGrG genannten Personen. Dies findet seine Stütze auch in den dahingehenden Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts, dass sich der Deutsche Bundestag andernfalls mit der Einrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums wesentlicher Informationsmöglichkeiten begeben und die Kontrolle gegenüber der Bundesregierung in Bezug auf die nachrichtendienstliche Tätigkeit des Bundes nicht etwa verbessert , sondern verschlechtert hätte (BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 191).
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ee) Die Möglichkeit einer Anforderung von Akten, Dokumenten und Daten des Bundesamts für Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes , die dem Parlamentarischen Kontrollgremium zur Verfügung gestellt wurden , bei dem Bundesministerium des Inneren und dem Bundeskanzleramt durch den parlamentarischen Untersuchungsausschuss stellt ferner keine unzu- lässige Umgehung der durch § 10 Abs. 1 PKGrG gesicherten Vertraulichkeitsgewähr dar. Dies ergibt sich nach dem zu II. 1. b) cc) Ausgeführten schon aus dem verfassungsrechtlich vorgesehenen Nebeneinander von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG) und Parlamentarischem Kontrollgremium (Art. 45d GG) und daraus, dass das Parlamentarische Kontrollgremium ein zusätzliches Kontrollorgan darstellt, das das unverändert fortbestehende Informationsrecht des Bundestages und seiner Ausschüsse nicht verdrängt oder beeinträchtigt. Die vom Bundesverfassungsgericht angeführte Möglichkeit des Kontrollgremiums , durch öffentliche Bewertungen weitere Kontrollen etwa durch Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gezielt anzustoßen (BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - BvE 5/06, BVerfGE 124, 161, 191), bliebe weitgehend wirkungslos , wenn der Untersuchungsausschuss solche Akten von der Bundesregierung nicht mehr anfordern könnte, die bereits dem Kontrollgremium vorgelegen haben. Vielmehr bestünde die Gefahr eines dem Untersuchungsrecht des Art. 44 GG entzogenen, kontrollfreien Raums im Bereich der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes. Die Bundesregierung hätte damit die nicht hinnehmbare Möglichkeit, weitergehende parlamentarische Kontrolle allein dadurch zu verhindern , dass sie dem Kontrollgremium möglichst viele Informationen zukommen lässt.
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ff) Zudem enthält das Untersuchungsausschussgesetz ein eigenes Regelungsregime zur Wahrung der Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen der Exekutive. Im Einzelnen:
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Das in Art. 44 GG gewährleistete Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten Rechten des Parlaments, das die Möglichkeit zu der Sachverhaltsaufklärung schafft, die das Parlament zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt. Dabei gilt das Gebot der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle, die unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes effektiver Opposition auch die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte einschließt (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, BVerfGE 143, 101 Rn. 97, 107 f.; zum Grundsatz effektiver Opposition vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14, BVerfGE 142, 25 Rn. 85 ff.; für den Bereich der Untersuchungsausschüsse: BVerfG, Urteil vom 8. April 2002 - 2 BvE 2/01, BVerfGE 105, 197, 223 ff.). Das Recht auf Aktenvorlage gehört dabei zum Kern des Untersuchungsrechts. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, BVerfGE 143, 101 Rn. 110 mwN).
30
Dem Recht des Untersuchungsausschusses auf Aktenvorlage entspricht die Pflicht der Bundesregierung, einem solchen Ersuchen vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen nachzukommen. Dies hat in § 18 Abs. 1 PUAG seine einfachrechtliche Ausprägung gefunden. Gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 PUAG obliegt die Entscheidung über ein Ersuchen des Untersuchungsausschusses dem zuständigen Bundesminister oder der Bundesregierung. Diese haben mithin zu prüfen, ob der Herausgabe verfassungsrechtliche Grenzen entgegenstehen, die sich aus Gründen des Staatswohls, dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung oder den Grundrechten Drittbetroffener ergeben können (vgl. im Einzelnen Waldhoff/Gärditz-Gärditz, PUAG, § 18 Rn. 28 ff.; Glauben in: Glauben/Brocker, Hdb. UA, 3. Aufl., § 18 PUAG, Rn. 10 ff.). Im Fall der (teilweisen) Ablehnung des Ersuchens oder der Einstufung von Beweismitteln als Verschlusssache ist der Untersuchungsausschuss schriftlich über die Gründe hierfür zu unterrichten. Dies verdeutlicht, dass die Entscheidungshoheit über die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen - ebenso wie bei der Weitergabe von Berichten des Parlamentarischen Kontrollgremiums an einen Untersuchungsausschuss nach § 10 Abs. 5 Satz 2 PKGrG - letztlich bei der Bundesregierung verbleibt. Dies erhellt, dass ein Untersuchungsausschuss im Rahmen seines Untersuchungsauftrags seine Kontrollaufgabe auch dadurch wahrnehmen kann, dass er die Bundesregierung um Vorlage derjenigen Informationen ersucht, die diese zuvor dem Parlamentarischen Kontrollgremium zur Verfügung gestellt hat. Ob ihm diese Informationen im gleichen Umfang wie dem Kontrollgremium vorgelegt werden können, betrifft die von der Anordnung der Beweiserhebung zu unterscheidende Erfüllung des Beweiserhebungsanspruchs , über die zunächst die Bundesregierung - und nicht die Mehrheit des Untersuchungsausschusses (vgl. insoweit BGH, Beschluss vom 11. November 2016 - 1 BGs 125/16, NVwZ 2017, 173 Rn. 53 f.) - zu entscheiden hat.
31
c) Anhaltspunkte für eine missbräuchliche Ausübung des Beweisantragsrechts durch die Antragstellerin sind nicht ersichtlich. Dabei kann offen bleiben, ob die Ablehnungsgründe der Bedeutungslosigkeit oder der Erwiesenheit der Beweistatsache nach § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO angesichts der strukturellen Unterschiede zwischen dem parlamentarischen Untersuchungsverfahren und dem Strafprozess (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 - 2 BvE 11/83 und 15/83, BVerfGE 67, 100, 127 ff., 133 ff.; Beschluss vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07, BVerfGE 124, 78, 115 f.) entsprechend anwendbar sind. Denn sie wären hier nicht einschlägig. Das Ziel der Beweiserhebung besteht in der vom Untersuchungsauftrag unter Ziffer B.II.9. umfassten Überprüfung, ob das Par- lamentarische Kontrollgremium als Teil des Deutschen Bundestages zeitgerecht , umfassend und zutreffend informiert wurde. Dies ergäbe sich aus der vom Untersuchungsausschuss bislang angeordneten Beweiserhebung auch dann nicht, wenn ihm in Vollzug der weiteren gefassten Beweisbeschlüsse diejenigen Akten und Daten vollständig vorgelegt worden sind oder noch vorgelegt werden müssen, die auch dem Kontrollgremium zur Verfügung gestellt wurden. Denn das Beweisziel der Anträge ist nicht allein auf die Kenntnisnahme von dem Inhalt der Akten gerichtet; es besteht vielmehr in der Klärung der Frage, welche Akten mit welchem Inhalt gerade dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt worden sind.
32
Die Beweisanträge der Antragstellerin begegnen auch im Übrigen keinen Bedenken im Hinblick auf die Zulässigkeit der begehrten Beweiserhebung. Ihnen mangelt es insbesondere nicht an hinreichender Bestimmtheit oder einem Rechtsschutzbedürfnis. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des angefochtenen Beschlusses unter II. 2. b) und c) Bezug genommen.
33
2. Die Beschlussformel der angefochtenen Entscheidung war in eine - hier ausreichende - Feststellung zu ändern.
34
Zwar entscheidet nach dem Wortlaut des § 17 Abs. 4 PUAG der Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs über die Erhebung der Beweise, woraus vereinzelt gefolgert wird, dass er bei Vorliegen der Voraussetzungen den Beweisbeschluss selbst zu erlassen hat (Waldhoff/Gärditz-Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 33).
35
Dieser Ansicht ist jedoch - jedenfalls im Grundsatz - nicht zu folgen. Denn gegen die gerichtliche Anordnung der Beweisaufnahme spricht bereits, dass es sich bei dem Verfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG der Sache nach um ein einfachgesetzliches Organstreitverfahren vor dem Bundesgerichtshof handelt (vgl. BGH, Beschluss vom 17. August 2010 - 3 ARs 23/10, juris Rn. 13, 30 [insoweit in BGHSt 55, 257 nicht abgedr.]) und im vergleichbaren bundesverfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren regelmäßig allein Feststellungsentscheidungen getroffen werden können, was aus dem Wortlaut des § 67 Satz 1 BVerfGG abgeleitet wird (vgl. BeckOK BVerfGG/Walter, § 67 Rn. 1 f. mwN). Zwar sieht das Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages eine dem § 67 BVerfGG vergleichbare, ausdrückliche Regelung nicht vor. Das steht einer Übertragung des Rechtsgedankens der Vorschrift auf das in § 17 Abs. 4 PUAG normierte einfachgesetzliche Organstreitverfahren aber nicht entgegen. Denn insoweit gilt der allgemeine Grundsatz, dass ein Verfahrensbeteiligter, von dem - wie hier - angesichts seiner verfassungsmäßig verankerten Bindung an Recht und Gesetz die Respektierung von Gerichtsentscheidungen auch ohne Vollstreckungsdruck erwartet werden darf, einer solchen Verpflichtung bereits im Falle ihrer bloßen Feststellung nachkommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69, BVerwGE 36, 179, 181; vom 22. Februar 2001 - 5 C 34/00, BVerwGE 114, 61, 63) und eine Verpflichtungs- oder gar Gestaltungsentscheidung daher nicht erforderlich ist. Ob es Konstellationen geben kann, in denen ausnahmsweise anderes gilt, braucht der Senat nicht zu entscheiden, denn dafür, dass der Antragsgegner der festgestellten Verpflichtung nicht nachkommen wird, bestehen keine Anhaltspunkte.

III.


36
Eine Kosten- und Auslagenentscheidung ist im Beschwerdeverfahren nach § 36 Abs. 3 PUAG nicht veranlasst (vgl. BGH, Beschlüsse vom 17. August 2010 - 3 ARs 23/10, juris Rn. 30; vom 26. März 2009 - 3 ARs 6/09, juris Rn. 24).
Schäfer Gericke Tiemann
Berg Hoch

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Gesetz über das Bundesverfassungsgericht


Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG

Strafprozeßordnung - StPO | § 244 Beweisaufnahme; Untersuchungsgrundsatz; Ablehnung von Beweisanträgen


(1) Nach der Vernehmung des Angeklagten folgt die Beweisaufnahme. (2) Das Gericht hat zur Erforschung der Wahrheit die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken, die für die Entscheidung von Bedeutung sind.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 44


(1) Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden. (

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 18 Vorlage von Beweismitteln


(1) Die Bundesregierung, die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen verpflichtet, dem Untersuchungsausschuss sä

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 36 Gerichtliche Zuständigkeiten


(1) Zuständiges Gericht für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Bundesgerichtshof, soweit Artikel 93 des Grundgesetzes sowie § 13 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und die Vorschriften dieses Gesetzes nichts Abweichendes bestimmen. (2) Häl

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 17 Beweiserhebung


(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen. (2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei den

Kontrollgremiumgesetz - PKGrG | § 1 Kontrollrahmen


(1) Die Bundesregierung unterliegt hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes und des Bundesnachrichtendienstes der Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium. (2) Die Rechte des De

Kontrollgremiumgesetz - PKGrG | § 10 Geheime Beratungen, Bewertungen, Sondervoten


(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächti

Kontrollgremiumgesetz - PKGrG | § 6 Umfang der Unterrichtungspflicht, Verweigerung der Unterrichtung


(1) Die Verpflichtung der Bundesregierung nach den §§ 4 und 5 erstreckt sich nur auf Informationen und Gegenstände, die der Verfügungsberechtigung der Nachrichtendienste des Bundes unterliegen. Soweit diese nicht besteht, informiert die Bundesregieru

Kontrollgremiumgesetz - PKGrG | § 5 Befugnisse des Kontrollgremiums, Amtshilfe


(1) Soweit sein Recht auf Kontrolle reicht, kann das Parlamentarische Kontrollgremium von der Bundesregierung und den in § 1 genannten Behörden verlangen, Akten oder andere in amtlicher Verwahrung befindliche Schriftstücke, gegebenenfalls auch im Ori

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 67


Das Bundesverfassungsgericht stellt in seiner Entscheidung fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Die Bestimmung ist zu bezeichnen. Das Bundesverfassungsgericht kann i

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 14 Ausschluss der Öffentlichkeit


(1) Der Untersuchungsausschuss schließt die Öffentlichkeit aus, wenn 1. Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich von Zeugen oder Dritten zur Sprache kommen, deren öffentliche Erörterung überwiegende schutzwürdige Interessen verletzen würde;2. eine

Kontrollgremiumgesetz - PKGrG | § 4 Pflicht der Bundesregierung zur Unterrichtung


(1) Die Bundesregierung unterrichtet das Parlamentarische Kontrollgremium umfassend über die allgemeine Tätigkeit der in § 1 Absatz 1 genannten Behörden und über Vorgänge von besonderer Bedeutung. Vorgänge von besonderer Bedeutung sind insbesondere 1

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 15 Geheimnisschutz


(1) Beweismittel, Beweiserhebungen und Beratungen kann der Untersuchungsausschuss mit einem Geheimhaltungsgrad versehen. Vor einer Entscheidung nach Satz 1 kann der oder die Vorsitzende eine vorläufige Einstufung vornehmen. (2) Die Entscheidung über

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 12 Sitzungen zur Beratung


(1) Die Beratungen und Beschlussfassungen des Untersuchungsausschusses sind nicht öffentlich. (2) Der Untersuchungsausschuss kann den benannten Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen der Fraktionen den Zutritt gestatten. (3) Über Art und Umfang von Mitt

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 16 Zugang zu Verschlusssachen und Amtsverschwiegenheit


(1) Verschlusssachen des Geheimhaltungsgrades VS-VERTRAULICH und höher, die der Untersuchungsausschuss eingestuft oder von einer anderen herausgebenden Stelle erhalten hat, dürfen nur den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses, den Mitgliedern des

Untersuchungsausschussgesetz - PUAG | § 13 Sitzungen zur Beweisaufnahme


(1) Die Beweiserhebung erfolgt in öffentlicher Sitzung. Ton- und Filmaufnahmen sowie Ton- und Bildübertragungen sind nicht zulässig. Der Untersuchungsausschuss kann Ausnahmen von Satz 1 zulassen. Ausnahmen von Satz 2 bedürfen einer Mehrheit von zwei

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(1) Zuständiges Gericht für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Bundesgerichtshof, soweit Artikel 93 des Grundgesetzes sowie § 13 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und die Vorschriften dieses Gesetzes nichts Abweichendes bestimmen.

(2) Hält der Bundesgerichtshof den Einsetzungsbeschluss für verfassungswidrig und kommt es für die Entscheidung auf dessen Gültigkeit an, so ist das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Satz 1 gilt für den Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes entsprechend.

(3) Gegen Entscheidungen des Ermittlungsrichters oder der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes ist die Beschwerde statthaft, über die der Bundesgerichtshof entscheidet.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

Tenor

1. Der 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages hat nochmals über die Beweisanträge der Antragsteller vom 1. März 2018, wonach zum gesamten Untersuchungsauftrag mit Ausnahme der Ziffer B II 7. Beweis erhoben werden soll durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz bzw. beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschluss vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, beim Bundesministerium des Inneren bzw. Bundeskanzleramt , abzustimmen und diesen - sollten sie weiterhin von einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses unterstützt werden -, zumindest mehrheitlich zuzustimmen.

2. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Gründe

I.

1

Das Begehren der Antragsteller richtet sich gegen die Ablehnung zweier im 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gestellter Anträge auf Beweiserhebung durch Beiziehung von Akten und anderer Beweismittel bei dem Bundesministerium des Inneren bzw. dem Bundeskanzleramt.

2

1. Der 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages wurde am 1. März 2018 zur Aufklärung der Hintergründe des Terroranschlages vom 19. Dezember 2016 auf dem Berliner Breitscheidplatz eingesetzt (BT-Drucks. 19/943, Plenarprotokoll 19/17, S. 1406). Untersuchungsgegenstand ist u.a. die Schaffung eines Gesamtbildes "zu dem Terroranschlag vom 19. Dezember 2016 auf dem Breitscheidplatz in Berlin, zum Attentäter, seiner Person und seinen Aliasidentitäten, zu seinem Umfeld und zu seinen Kontaktpersonen und zu möglichen Mittätern, Hintermännern und Unterstützern." Insbesondere unterliegt der Klärung des Untersuchungsausschusses auch der Informationsfluss zwischen den Behörden. So soll u.a. untersucht werden, "ob Informationen zwischen den einzelnen Behörden zeit- und sachgerecht ausgetauscht wurden und ob mit Nachrichtendiensten und Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden im europäischen und außereuropäischen Ausland sachgerecht zusammengearbeitet bzw. Informationen ausgetauscht wurden" (B I BT-Drucks. 19/943). Überdies ist im Einsetzungsbeschluss unter B II 9 explizit aufgeführt, der Untersuchungsausschuss solle „insbesondere“ klären, "welche Erkenntnisse dem Bundesministerium des Inneren, dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz oder dem Bundeskanzleramt sowie der Bundesregierung insgesamt zum Attentäter wann vorlagen, ob die gebotene Information des Deutschen Bundestages (Chronologie u.a.) zeitgerecht, umfassend und zutreffend erfolgte und ob die Öffentlichkeit angemessen und zutreffend informiert wurde" (B II 9 BT-Drucks. 19/943).

3

In der der konstituierenden Sitzung folgenden, zweiten Sitzung des 1. Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages in der 19. Legislaturperiode (im Folgenden: "Untersuchungsausschuss") am 1. März 2018 legten die Antragsteller zwei Beweisanträge vor, wonach zum gesamten Untersuchungsauftrag mit Ausnahme der Ziffer B II 7. Beweis erhoben werden soll durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz bzw. beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschluss vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, beim Bundesministerium des Inneren bzw. Bundeskanzleramt, § 18 Abs. 1 Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (PUAG). Nachdem die Beschlussfassung über diese Anträge zunächst wegen rechtlicher Bedenken dahingehend, dass der Beweiserhebung die Geheimschutzklausel des § 10 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumsgesetz - PKGrG) entgegenstehen könnte, zurückgestellt wurde, brachten die Antragsteller die Anträge erneut ein, ergänzt um eine Begründung, in der dargelegt wird, dass mit den Beweisanträgen eine unzulässige Kontrolle des Parlamentarischen Kontrollgremiums und ein Eingriff in die besonders geschützte Arbeit des Gremiums nicht verbunden sei. In der 3. Sitzung des Untersuchungsausschusses am 15. März 2018 wurden die Beweisanträge der Antragsteller mehrheitlich abgelehnt, da die Mehrheit der Ausschussmitglieder diese für unzulässig hielt.

4

2. Die Antragsteller sind der Ansicht, die Ablehnung der beschlussgegenständlichen Beweisanträge durch den Antragsgegner verstoße gegen § 17 Abs. 2 PUAG, da die begehrte Beweiserhebung zulässig sei. Die Beweiserhebung, die darauf ziele, zu überprüfen, ob die verschiedenen Organe des Deutschen Bundestages - Ausschüsse einerseits und Parlamentarisches Kontrollgremium andererseits - von der Bundesregierung die gleichen Informationen erhalten haben und die Gründe möglicher Unterschiede zu untersuchen und zu würdigen, sei vom Untersuchungsauftrag gedeckt. Dieser beziehe sich gemäß B II 9 ausdrücklich auf die Frage, ob die Bundesregierung den Deutschen Bundestag "zeitgerecht, umfassend und zutreffend" informiert hat. Auch das Parlamentarische Kontrollgremium sei als Hilfsorgan des Deutschen Bundestages, Art. 45 d Abs. 1 GG, Teil desselben. Überdies decke sich der sachliche Untersuchungsgegenstand, zu welchem das Parlamentarische Kontrollgremium von den Bundesbehörden mit Beschluss vom 16. Januar 2017 Akten angefordert hatte, mit dem des Untersuchungsausschusses.

5

Die Beweiserhebung sei auch im Übrigen zulässig, insbesondere verletze sie nicht das Beratungsgeheimnis aus § 10 Abs. 1 Satz 1 PKGrG, denn dieses werde durch die beantragte Beweiserhebung nicht berührt. Die Beweisanträge bezögen sich nicht auf die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums, dessen Diskussionen und inhaltliche Befassung; insbesondere werde nicht die Beiziehung dort entstandener Beratungsprotokolle begehrt. Kontrolliert werden solle nicht das Parlamentarische Kontrollgremium, sondern die Bundesregierung. Betreffend die Arbeit des Parlamentarischen Kontrollgremiums würde einzig der Umstand, dass dieses durch den genannten Beschluss vom 16. Januar 2017 selbst Akten des Bundes zum Untersuchungsgegenstand "Amri" angefordert habe, thematisiert. Dies habe das Parlamentarische Kontrollgremium jedoch durch Veröffentlichung seiner Bewertung vom 31. Mai 2017 (BT-Drucks. 18/1285) bereits selbst öffentlich kund getan. Adressat der Beweisanträge sei ausschließlich die Bundesregierung. Der Antrag sei inhaltlich darauf gerichtet, die Auswahl der Informationen, welche diese dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt habe, zu überprüfen. Sollte es Gründe geben, die es rechtfertigten, die Informationen, die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt worden sind, dem Untersuchungsausschuss nicht zur Verfügung zu stellen, so habe darüber allein die Bundesregierung gemäß § 18 Abs. 2 PUAG zu entscheiden. Durch die Einsetzung des Parlamentarischen Kontrollgremiums seien die Rechte des Deutschen Bundestages im Bereich der Nachrichtendienste um eine durchgehende parlamentarische Kontrolle erweitert worden. Dies entziehe dem Bundestag jedoch nicht das Recht, zu nachrichtendienstlichen Tätigkeiten einen Untersuchungsausschuss zu bestellen. Gegenstand eines solchen Untersuchungsausschusses könne auch der Informationsfluss zwischen den Nachrichtendiensten und dem Parlamentarischen Kontrollgremium sein. So habe es vorliegend mit Einsetzung des Untersuchungsausschusses und Festlegung dessen Untersuchungsauftrages das Plenum beschlossen. Mit den beantragten Beweiserhebungen solle entsprechend Ziffer B II 9 des Einsetzungsbeschlusses überprüft werden, ob der Deutsche Bundestag hinreichend informiert worden sei. Nachdem das Parlamentarische Kontrollgremium nach der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Konzeption als "Hilfsorgan des Deutschen Bundestages" tätig sei, stelle seine unzulängliche Information zugleich eine nicht hinreichende Information des Deutschen Bundestages dar.

6

Die Antragsteller beantragen daher folgendes anzuordnen:

7

1. Es wird Beweis erhoben zum gesamten Untersuchungsauftrag (BT-Drucks. 19/943) jedoch mit Ausnahme der Ziff. B II 7 durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die im Bundesamt für Verfassungsschutz entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, gemäß § 18 Abs. 1 PUAG beim Bundesministerium des Inneren.

8

2. Es wird Beweis erhoben zum gesamten Untersuchungsauftrag (Drucks. 19/943) jedoch mit Ausnahme der Ziffer B II 7 durch Beiziehung sämtlicher Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherter Daten und sonstiger sächlicher Beweismittel, die beim Bundesnachrichtendienst entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind und dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode aufgrund dessen Beschlusses vom 16. Januar 2017 übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt wurden, gemäß § 18 Abs. 1 PUAG beim Bundeskanzleramt.

9

Hilfsweise beantragen die Antragsteller den 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages zu verpflichten, nochmals über die Beweisanträge der Antragstellerin vom 15. März 2018 (Ausschuss-Drucks. 19 [25/110] und 19 [25111]) abzustimmen und ihnen - zumindest mehrheitlich - zuzustimmen.

10

3. Der Antragsgegner, der keinen expliziten Antrag stellt, ist der Ansicht, Haupt- und Hilfsanträge seien unzulässig.

11

§ 17 Abs. 4 PUAG eröffne dem Gericht nicht die Möglichkeit, den begehrten Beweisbeschluss selbst zu treffen. Selbst wenn die Beweisanträge zu Unrecht zurückgewiesen worden wären, könne das Gericht nur die Rechtswidrigkeit der Ablehnung feststellen. Auch der Hilfsantrag sei unzulässig. Einer Verpflichtung, der begehrten Beweiserhebung mehrheitlich zuzustimmen bedürfe es überdies nicht. Ein entsprechender Beschluss könne mehrheitlich auch bei Stimmenthaltung durch die Mehrheit erfolgen.

12

Der Antrag sei überdies unbegründet, da die Ablehnung der Beweisanträge rechtmäßig sei.

13

Zum einen bezögen sich die Beweisanträge auf sämtliche Akten, die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegt wurden. Der Antrag umfasse damit zwangsläufig auch Beweismittel, die dem Untersuchungsausschluss bereits aufgrund gefasster Beweiserhebungsbeschlüsse vorliegen bzw. vorgelegt werden müssen. Zudem sei der Antrag unklar. So ergebe sich aus der Antragsbegründung nicht zweifelsfrei, ob durch die Beweiserhebung dem Untersuchungsausschuss die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegten Akten einschließlich des Zuganges zu deren Inhalt verschafft werden sollen oder vielmehr lediglich eine Übersicht über die dem Kontrollgremium vorgelegten Akten begehrt werde.

14

Die durch die Antragsteller beantragte Beweiserhebung verstoße überdies gegen § 17 Abs. 2 PUAG i.V.m. § 10 Abs. 1 PKGrG. Das Beratungsgeheimnis des § 10 Abs. 1 PKGrG gelte auch gegenüber Untersuchungsausschüssen. § 10 Abs. 1 PKGrG umfasse nicht allein den Vorgang der Beratung, sondern auch die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorliegenden Informationen und schütze diese vor der Weitergabe an andere Organe und Gremien des Deutschen Bundestages einschließlich der Untersuchungsausschüsse. Das Beratungsgeheimnis korrespondiere mit den spezifischen Aufgaben, Funktionen und Befugnissen des Parlamentarischen Kontrollgremiums, die sich von jenen der Untersuchungssauschüsse unterscheiden. Die erhöhten Geheimschutzanforderungen seien Voraussetzung dafür, dass die Bundesregierung gegenüber dem Kontrollgremium deshalb keine Informationen zurückhalten dürfe, weil sie befürchtet, die Vertraulichkeit werde nicht gewahrt und so die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste gefährdet. Lediglich in eng umgrenzten, in § 10 PKGrG enumerativ aufgezählten Fällen, sehe das Gesetz eine Durchbrechung des Beratungsgeheimnisses vor. Durch die begehrte Aktenvorlage werde das Beratungsgeheimnis des § 10 Abs. 1 PKGrG verletzt, nachdem die vorgelegten Akten Rückschlüsse auf die Art und den Inhalt der Beratungen im Kontrollgremium, die der Anforderung vorausgegangen sind und daher in der Anforderungen einen konkreten Ausdruck gefunden haben, ermöglichen. Damit würde ein wesentlicher Teil der vertraulichen Arbeit des Parlamentarischen Kontrollgremiums offenbart. Dem stehe auch nicht entgegen, dass dieses die Ergebnisse seiner Untersuchung im Fall „Amri“ der Öffentlichkeit am 31. Mai 2017 in einer öffentlichen Bewertung nach § 10 Abs. 2 PKGrG (BT-Drucks. 18/12585) bekannt gegeben habe. Überdies habe die Ausschussmehrheit mit der Ablehnung der Beweisanträge auch nicht in unzulässiger Art und Weise einer Prüfung vorgegriffen, zu der allein die Bundesregierung in der Bearbeitung der Beweisanträge zuständig und berechtigt gewesen sei. Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits sei die grundsätzliche Möglichkeit unterschiedlicher Aktenvorlagen, nicht die Vorlage einzelner Akten oder Aktenteile. Denn das Parlamentarische Kontrollgremium könne und habe selbst zu überprüfen, ob es hinreichend und korrekt unterrichtet wurde. Um dies sicherzustellen sehe das Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes in Paragrafen 4 und 5 diverse Instrumente der Informationsgewinnung durch das Kontrollgremium vor. Ferner habe das Parlamentarische Kontrollgremium auch die Möglichkeit, auf ein unkorrektes Verhalten der Nachrichtendienste öffentlich aufmerksam zu machen und gezielt weitergehende Kontrollen anzustoßen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf die Antragsschrift vom 4. Juni 2018 nebst Anlagen und Erwiderung des Vertreters des Gegners vom 7. August 2018 Bezug genommen.

II.

16

Das Begehren der Antragsteller hat im Hilfsantrag Erfolg.

17

Der Antragsgegner ist verpflichtet, sich nochmals mit den im Tenor genannten Anträgen der Antragsteller vom 15. März 2018 zu befassen und diesen - sollten sie weiterhin von einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses unterstützt werden - zumindest mehrheitlich i.S. von § 9 Abs. 4 Satz 1 PUAG zuzustimmen.

18

1. Der Hauptantrag ist unzulässig, denn der Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs kann die Entscheidung des Untersuchungsausschusses nicht ersetzten (vgl. BGH, Ermittlungsrichter, Beschluss vom 20. Februar 2009 - I ARs 3/2008, 1 BGs 21 BGs 20/09, zitiert nach juris, dort Rn. 47/48).

19

2. Der Hilfsantrag ist zulässig, insbesondere ist er statthaft und hinreichend bestimmt. Ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist gegeben.

20

a) Der Antrag ist statthaft. Die Antragsteller repräsentieren mindestens ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses. Sie erfüllen auch das Quorum nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, denn sie repräsentieren auch mehr als ein Viertel der Mitglieder des 19. Deutschen Bundestages (vgl. BGH, Beschluss vom 23. Februar 2017 - 3 ARs 20/16, BGHSt 62, 60 Rdn. 19 ff.).

21

b) Der Hilfsantrag ist hinreichend bestimmt.

22

Der Umfang der begehrten Beweiserhebung - hier die körperliche Beiziehung der genannten Akten und sonstigen Beweismittel - ergibt sich zweifelsfrei aus dem Wortlaut der Beweisanträge der Antragsteller. Soweit die Antragsteller in ihrer Antragsschrift vom 4. Juni 2018 ausführen, Zweck der begehrten Beweiserhebung sei die Überprüfung, ob verschiedene Organe des Deutschen Bundestages gleiche Informationen erhalten haben, steht dies dem Wortlaut der Beweisanträge nicht entgegen, sondern dient lediglich der Erläuterung des Beweiszweckes. Ob der erstrebte Beweiszweck nur durch die körperliche Vorlage der Beweismittel oder als milderes Mittel durch eine bloße Auflistung der dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegten Beweismittel, erreicht werden kann, ist keine Frage der Bestimmtheit des Antrages, sondern der Verhältnismäßigkeit der begehrten Beweiserhebung, die im Rahmen der Frage des Missbrauches des Antragsrechts zu prüfen ist.

23

c) Ein Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Insbesondere steht diesem die zwischenzeitlich durch den Ausschuss umfänglich gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesnachrichtendienst angeordnete Beweiserhebung nicht entgegen. Denn der durch die Antragsteller formulierte Zweck der Beweiserhebung, hier die Überprüfung, ob die verschiedenen Organe des Deutschen Bundestages - Ausschüsse einerseits und Parlamentarisches Kontrollgremium andererseits - von der Bundesregierung die gleichen Informationen erhalten haben, kann durch die bislang erhobenen bzw. noch zu erhebenden Beweise nicht erreicht werden. Aus der bislang durch den Untersuchungsausschuss angeordneten Beweiserhebung ergibt sich naturgemäß nicht, ob die dem Untersuchungsausschuss vorgelegten Beweismittel auch dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegen haben. Soweit dem Parlamentarischen Kontrollgremium zur Verfügung gestellte Beweismittel dem Untersuchungsausschuss bereits aufgrund dessen Beweisbeschlüssen vorgelegt wurden, werden sich die verpflichteten Stellen auf einen Hinweis, dass diese Beweismittel bereits vorliegen, begnügen können.

24

3. Der Antrag hat in der Sache Erfolg. Die Beweisanträge durften von der Ausschussmehrheit nicht abgelehnt werden, da keiner der Ablehnungsgründe des § 17 Abs. 2 PUAG vorlag.

25

a) Die angestrebte Beweiserhebung ist von dem Untersuchungsgegenstand gedeckt (zur Unzulässigkeit der Beweiserhebung nach § 17 Abs. 2 PUAG wegen Überschreitung des Untersuchungsauftrages vgl. Waldhoff/Gärditz/Gärditz, PUAG, § 17 Rn 13).

26

Nach Ziffer B II 9 des Einsetzungsbeschlusses vom 1. März 2018 (BT-Drucks. 19/943, Plenarprotokoll 19/17, S. 1406), soll der Untersuchungsausschuss u.a. klären, ob die Bundesregierung den Deutschen Bundestag "zeitgerecht, umfassend und zutreffend" über den Fall „Amri“ informiert hat. Da das Parlamentarische Kontrollgremium ein „Hilfsorgan“ des Deutschen Bundestages ist, Art 45d Abs. 1 GG (vgl. Maunz/Dürig/Klein, GG, Stand: Januar 2018, Art. 45d Rn. 12), ist die durch die Antragsteller angestrebte Beweiserhebung von dem Einsetzungsbeschluss nach dessen Wortlaut umfasst.

27

Anhaltspunkte dafür, den Einsetzungsbeschluss entgegen seinem Wortlaut einschränkend auszulegen, bestehen nicht. Dies dürfte auch der Auslegung durch den Antragsgegner entsprechen, der gerade nicht ausführt, die von den Antragstellern erstrebte Beweiserhebung sei nicht von dem Einsetzungsbeschluss gedeckt.

28

Auch eine Verfassungswidrigkeit des Einsetzungsbeschlusses, die den Ermittlungsrichter zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht veranlassen würde, § 36 Abs. 2 PUAG, ist weder ersichtlich, noch vorgetragen.

29

Im Hinblick auf das gesetzlich vorgesehene „Nebeneinander“ von Untersuchungsausschuss und Parlamentarischen Kontrollgremium, § 1 Abs. 2 PKGrG, Art 45d Abs. 2 GG, begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, einen Untersuchungsausschuss auch mit der Frage der hinreichenden Information des Parlamentarischen Kontrollgremiums durch die Bundesregierung bzw. einem Abgleich des Informationsflusses an dieses mit der Unterrichtung anderer Gremien des Deutschen Bundestages zu betrauen.

30

Das Parlamentarische Kontrollgremium stellt ein zusätzliches Instrument parlamentarischer Kontrolle der Regierung im Bereich der Nachrichtendienste dar, das parlamentarische Informationsrechte nicht verdrängt, § 1 Abs. 2 PKGrG, Art. 45d Abs. 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 2009 - 2 BvE 5/06, BVerfGE 124, 161 Rn. 126; Huber in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, PKGrG § 1 Rn. 9/10). Seine Tätigkeit unterscheidet sich nach dem auf Grundlage von Art. 45d Abs. 2 GG ergangenem Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes von der der Untersuchungsausschüsse. Im Einzelnen:

31

Dem Parlament sollen durch das Parlamentarische Kontrollgremium nicht einzelfallbezogen, sondern kontinuierlich und umfassend Informationen über die Nachrichtendienste verschafft werden, vgl. § 2 ff. PKGrG. Die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes durch ein ständiges Gremium schließt eine Lücke in der Kontrolle der Nachrichtendienste. So kann die allgemeine parlamentarische Kontrolle ihre Grenzen an der Geheimhaltungsbedürftigkeit von Vorgängen finden. Durch die Besonderheiten der Ausgestaltung des Parlamentarischen Kontrollgremiums, für dessen Arbeit - im Gegensatz zu der der Untersuchungsausschüsse - nicht das Öffentlichkeitsprinzip, sondern vielmehr eine strenge Geheimhaltungspflicht gilt, § 10 PKGrG, wird die Vertraulichkeitsgewähr erhöht. Als „Gegenleistung“ für die hohe Vertraulichkeitsgewähr darf das Parlamentarische Kontrollgremium faktisch alles erfahren, was den Bereich der Nachrichtendienste betrifft. Das Recht Informationen zurückzuhalten ist auf wenige Fälle beschränkt (vgl. Christopeit/Wolff, Die Reformgesetzte zur parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste, ZG 2010, 77, 80/81).

32

Die mit dem erhöhten Informationsrecht verbundene Geheimhaltung hat zur Folge, dass einzelne Abgeordnete, die Fraktionen und das Plenum des Deutschen Bundestages nicht über das Parlamentarische Kontrollgremium auf Informationen zugreifen können, die die Bundesregierung diesem zur Verfügung gestellt hat. Dem Deutschen Bundestag muss daher, um mit der Einrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums nicht eine Verschlechterung der Informationsmöglichkeiten des Parlaments einhergehen zu lassen, neben der Einrichtung desselben in nachrichtendienstlichen Angelegenheiten eine eigene Informationsmöglichkeit, z.B. über die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen verbleiben (vgl. BVerfG, aaO Rn. 128).

33

Wenn damit die nachrichtendienstliche Kontrolle dem Parlament durch die Tätigkeit des Parlamentarischen Kontrollgremiums nicht entzogen ist, ist kein Grund ersichtlich, warum es dem Deutschen Bundestag verwehrt sein sollte, (auch) zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Information seines „Hilfsorgans“ bzw. eines Abgleichs des Informationsflusses an dieses mit der Unterrichtung anderer Gremien des Deutschen Bundestages einen Untersuchungsausschuss einzurichten. Soweit der Antragsgegner ausführt, das Parlamentarische Kontrollgremium könne und habe selbst zu überprüfen, ob es hinreichend und korrekt unterrichtet werde, so ist dies zutreffend, schließt indes eine Kontrolle durch das Parlament nicht aus. Bestünde diese externe Kontrollmöglichkeit nicht, läge ein Kontrolldefizit in Bezug auf das Gremium vor, für dessen Rechtfertigung plausible Gründe nicht ersichtlich sind.

34

b) Dahingestellt bleiben kann, ob ein Verstoß gegen das Geheimhaltungsgebot des § 10 Abs. 1 PKGrG die Unzulässigkeit der Beweiserhebung zur Folge hat oder vielmehr lediglich dazu führen kann, dass die angeforderte Stelle berechtigt ist, die Übersendung der Beweismittel abzulehnen (zur Unzulässigkeit der Beweiserhebung gemäß § 17 Abs. 2 PUAG wegen Verstoßes gegen geltendes Recht vgl. Waldhoff/Gärditz/Gärditz, PUAG, § 17 Rn 12). Denn ein Verstoß gegen das Geheimhaltungsgebot des § 10 Abs. 1 PKGrG ist nicht zu besorgen.

35

Wie vorstehend ausgeführt ist das Geheimhaltungsgebot des § 10 Abs. 1 PKGrG quasi der „Preis“ für die dem Parlamentarischen Kontrollgremium in besonders hohem Maße gewährte Vertraulichkeit. Umfasst von dem Geheimhaltungsgebot gemäß § 10 Abs. 1 PKGrG sind nicht lediglich die Beratungen und durch das Gremium selbst erstellten Unterlagen, sondern auch die durch dieses beigezogenen Beweismittel, unabhängig davon, ob diese geheimhaltungsbedürftig sind (vgl. BVerfG, aaO Rn. 128). Lediglich in enumerativ normierten Fällen wird dieses Prinzip durchbrochen. So darf das Parlamentarische Kontrollgremium nach § 10 Abs. 2 PKGrG bei Zustimmung einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner anwesenden Mitglieder Vorgänge bewerten und diese Bewertung veröffentlichen. Auch in diesem Fall darf jedoch nur ein Urteil über das Verhalten der Dienste abgegeben werden, geheimhaltungsbedürftige Vorgänge dürfen nicht veröffentlicht werden (vgl. BVerfG aaO Rn. 127).

36

Vorliegend begehren die Antragsteller gerade nicht den ihnen nach § 10 Abs. 1 PKGrG verwehrten Zugang zu den genannten Beweismitteln über das Parlamentarische Kontrollgremium. Vielmehr sollen die relevanten Beweismittel durch die Bundesregierung, die grundsätzlich auch gegenüber Untersuchungsausschüssen zu Auskünften über nachrichtendienstliche Vorgänge verpflichtet ist, ausgehändigt werden (vgl. BVerfG aaO Rn. 128).

37

Mit der Anforderung der Beweismittel, die dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorgelegen haben, über die Bundesregierung wird das Geheimhaltungsgebot des § 10 Abs. 1 PKGrG auch nicht umgangen. Sinn des § 10 Abs. 1 PkGrG ist es insoweit - wie vorstehend ausgeführt, zu verhindern, dass geheimhaltungsbedürftige Vorgänge, die zwar dem Parlamentarischen Kontrollgremium, nicht aber dem Deutschen Bundestag selbst übermittelt werden können, über das Gremium dorthin gelangen. Diese Gefahr besteht vorliegend jedoch nicht. Soweit sich unter den Beweismitteln Unterlagen befinden, die aus Sicht der Bundesregierung aus Geheimhaltungsgründen zwar dem Parlamentarischen Kontrollgremium, nicht jedoch dem Untersuchungsausschuss vorgelegt werden können, so liegt es in deren alleinigen Entscheidungsbefugnis entsprechende Unterlagen zurückzuhalten.

38

Durch die begehrte Beweiserhebung wird das Beratungsgeheimnis auch nicht dadurch umgangen, als die Mitteilung der dem Parlamentarischen Kontrollgremium übergebenen Unterlagen und Beweismittel Rückschlüsse auf die Beratungen des Gremiums zuließe.

39

Das Parlamentarische Kontrollgremium hat zum einen zu dem Fall „Anis Amri“ unter dem 31. Mai 2017 (BT-Drucks. 18/12585) eine öffentliche Bewertung nach § 10 Abs. 2 PKGrG abgegeben. Darin ist u.a. ausgeführt, von welchen Stellen Akten beigezogen und - ohne Benennung konkreter Umstände - welche angeforderten Stellen dem Ersuchen nur eingeschränkt nachgekommen sind (BT-Drucks. 18/12585, S. 2). Zum anderen richtet sich der Antrag nicht auf die Vorlage des Anforderungsbeschlusses vom 16. Januar 2017, sondern nur auf Vorlage der Akten, die im Hinblick darauf tatsächlich übersandt wurden. Aus der begehrten Beweiserhebung ergibt sich damit z.B. nicht, ob und bejahendenfalls welche vom Parlamentarischen Kontrollgremium erbetenen Akten die Bundesregierung nicht übersandt hat. Ein Rückschluss auf geheimhaltungsbedürftigen Inhalt der Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums ist damit nicht zu besorgen.

40

c) Die Beweisanträge sind auch nicht rechtsmissbräuchlich.

41

Zwar kann eine unverhältnismäßige Beweiserhebung, deren Aufwand in keinem Verhältnis zu dem zu erwartenden Erkenntnisgewinn steht und dadurch eine effektive Aufklärung nur verzögert, missbräuchlich und daher abzulehnen sein (vgl. Waldhoff/Gärditz/Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 17). Hierfür bestehen vorliegend jedoch keine Anhaltspunkte. Eine Rechtsmissbräuchlichkeit wird durch den Antragsgegner nicht vorgetragen. Dahingestellt bleiben kann damit letztlich, ob die Übermittlung einer Auflistung der dem Parlamentarischen Kontrollgremium übersandten Akten dem Beweiszweck genügen würde. Die körperliche Übersendung der Akten und sonstigen Beweismittel, die - wie der Antragsgegner selbst vorträgt - in großen Teilen dem Ausschuss ohnehin bereits vorliegen dürften bzw. aufgrund der gefassten Beweisbeschlüsse noch vorzulegen sind, stellt gegenüber der Auflistung der Akten keinen so erhöhten Mehraufwand dar, dass insoweit von einer Missbräuchlichkeit des Beweisantragsrechts ausgegangen werden könnte.

III.

42

Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst.

43

Ein Gebührentatbestand bezüglich der Gerichtskosten ist weder im Untersuchungsausschussgesetz noch in oder für die hier sinngemäß anzuwendende Strafprozessordnung (Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG) gegeben; zudem würden solche Gebühren nicht erhoben (§ 2 GKG). Auch für die Überführung der Kosten und Auslagen des Antragsgegners mangelt es an einer Rechtsgrundlage (vgl. zudem § 35 PUAG).

Wimmer

Richterin am Bundesgerichtshof

(1) Die Bundesregierung, die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen verpflichtet, dem Untersuchungsausschuss sächliche Beweismittel, insbesondere die Akten, die den Untersuchungsgegenstand betreffen, vorzulegen.

(2) Die Entscheidung über das Ersuchen nach Absatz 1 trifft der zuständige Bundesminister oder die zuständige Bundesministerin, soweit sie nicht durch Gesetz der Bundesregierung vorbehalten ist. Wird das Ersuchen abgelehnt oder werden sächliche Beweismittel als Verschlusssache eingestuft vorgelegt, ist der Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung oder der Einstufung schriftlich zu unterrichten. Die Vorlage ist mit einer Erklärung über die Vollständigkeit zu verbinden.

(3) Auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens, der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Rechtmäßigkeit einer Einstufung.

(4) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe, insbesondere zur Vorlage sächlicher Beweismittel, verpflichtet. Über Streitigkeiten entscheidet auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

(1) Die Bundesregierung, die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen verpflichtet, dem Untersuchungsausschuss sächliche Beweismittel, insbesondere die Akten, die den Untersuchungsgegenstand betreffen, vorzulegen.

(2) Die Entscheidung über das Ersuchen nach Absatz 1 trifft der zuständige Bundesminister oder die zuständige Bundesministerin, soweit sie nicht durch Gesetz der Bundesregierung vorbehalten ist. Wird das Ersuchen abgelehnt oder werden sächliche Beweismittel als Verschlusssache eingestuft vorgelegt, ist der Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung oder der Einstufung schriftlich zu unterrichten. Die Vorlage ist mit einer Erklärung über die Vollständigkeit zu verbinden.

(3) Auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens, der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Rechtmäßigkeit einer Einstufung.

(4) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe, insbesondere zur Vorlage sächlicher Beweismittel, verpflichtet. Über Streitigkeiten entscheidet auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

(1) Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.

(2) Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozeß sinngemäß Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.

(3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet.

(4) Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte frei.

(1) Nach der Vernehmung des Angeklagten folgt die Beweisaufnahme.

(2) Das Gericht hat zur Erforschung der Wahrheit die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken, die für die Entscheidung von Bedeutung sind.

(3) Ein Beweisantrag liegt vor, wenn der Antragsteller ernsthaft verlangt, Beweis über eine bestimmt behauptete konkrete Tatsache, die die Schuld- oder Rechtsfolgenfrage betrifft, durch ein bestimmt bezeichnetes Beweismittel zu erheben und dem Antrag zu entnehmen ist, weshalb das bezeichnete Beweismittel die behauptete Tatsache belegen können soll. Ein Beweisantrag ist abzulehnen, wenn die Erhebung des Beweises unzulässig ist. Im Übrigen darf ein Beweisantrag nur abgelehnt werden, wenn

1.
eine Beweiserhebung wegen Offenkundigkeit überflüssig ist,
2.
die Tatsache, die bewiesen werden soll, für die Entscheidung ohne Bedeutung ist,
3.
die Tatsache, die bewiesen werden soll, schon erwiesen ist,
4.
das Beweismittel völlig ungeeignet ist,
5.
das Beweismittel unerreichbar ist oder
6.
eine erhebliche Behauptung, die zur Entlastung des Angeklagten bewiesen werden soll, so behandelt werden kann, als wäre die behauptete Tatsache wahr.

(4) Ein Beweisantrag auf Vernehmung eines Sachverständigen kann, soweit nichts anderes bestimmt ist, auch abgelehnt werden, wenn das Gericht selbst die erforderliche Sachkunde besitzt. Die Anhörung eines weiteren Sachverständigen kann auch dann abgelehnt werden, wenn durch das frühere Gutachten das Gegenteil der behaupteten Tatsache bereits erwiesen ist; dies gilt nicht, wenn die Sachkunde des früheren Gutachters zweifelhaft ist, wenn sein Gutachten von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, wenn das Gutachten Widersprüche enthält oder wenn der neue Sachverständige über Forschungsmittel verfügt, die denen eines früheren Gutachters überlegen erscheinen.

(5) Ein Beweisantrag auf Einnahme eines Augenscheins kann abgelehnt werden, wenn der Augenschein nach dem pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich ist. Unter derselben Voraussetzung kann auch ein Beweisantrag auf Vernehmung eines Zeugen abgelehnt werden, dessen Ladung im Ausland zu bewirken wäre. Ein Beweisantrag auf Verlesung eines Ausgangsdokuments kann abgelehnt werden, wenn nach pflichtgemäßem Ermessen des Gerichts kein Anlass besteht, an der inhaltlichen Übereinstimmung mit dem übertragenen Dokument zu zweifeln.

(6) Die Ablehnung eines Beweisantrages bedarf eines Gerichtsbeschlusses. Einer Ablehnung nach Satz 1 bedarf es nicht, wenn die beantragte Beweiserhebung nichts Sachdienliches zu Gunsten des Antragstellers erbringen kann, der Antragsteller sich dessen bewusst ist und er die Verschleppung des Verfahrens bezweckt; die Verfolgung anderer verfahrensfremder Ziele steht der Verschleppungsabsicht nicht entgegen. Nach Abschluss der von Amts wegen vorgesehenen Beweisaufnahme kann der Vorsitzende eine angemessene Frist zum Stellen von Beweisanträgen bestimmen. Beweisanträge, die nach Fristablauf gestellt werden, können im Urteil beschieden werden; dies gilt nicht, wenn die Stellung des Beweisantrags vor Fristablauf nicht möglich war. Wird ein Beweisantrag nach Fristablauf gestellt, sind die Tatsachen, die die Einhaltung der Frist unmöglich gemacht haben, mit dem Antrag glaubhaft zu machen.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

(1) Zuständiges Gericht für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Bundesgerichtshof, soweit Artikel 93 des Grundgesetzes sowie § 13 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und die Vorschriften dieses Gesetzes nichts Abweichendes bestimmen.

(2) Hält der Bundesgerichtshof den Einsetzungsbeschluss für verfassungswidrig und kommt es für die Entscheidung auf dessen Gültigkeit an, so ist das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Satz 1 gilt für den Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes entsprechend.

(3) Gegen Entscheidungen des Ermittlungsrichters oder der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes ist die Beschwerde statthaft, über die der Bundesgerichtshof entscheidet.

BUNDESGERICHTSHOF

BESCHLUSS
3 ARs 20/16
vom
23. Februar 2017
Nachschlagewerk: ja
BGHSt: ja
Veröffentlichung: ja
Der Minderheit eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses kommen
im Verfahren nach § 17 Abs. 2 und 4 PUAG nur dann eigene Rechte zu, wenn
sie entsprechend Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG mindestens ein Viertel der Mitglieder
des Bundestags repräsentiert.
BGH, Beschluss vom 23. Februar 2017- 3 ARs 20/16 - Ermittlungsrichterin des
Bundesgerichtshofs
ECLI:DE:BGH:2017:230217B3ARS20.16.0

in dem Verfahren
der Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des 1. Untersuchungsausschusses der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, bestehend aus den Abgeordneten , Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Antragstellerin und Beschwerdegegnerin -
gegen
den 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages , vertreten durch den Vorsitzenden , Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Antragsgegner und Beschwerdeführer -
Verfahrensbevollmächtigter:

hier: Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofs gemäß § 17 Abs. 4 PUAG
Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat am 23. Februar 2017 beschlossen :
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofs vom 11. November 2016 aufgehoben.
Der Antrag der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

Gründe:

I.

1
Die Antragstellerin erstrebt die Umsetzung eines im 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gestellten Antrags, der darauf abzielt, dass die Voraussetzungen für den Vollzug eines vom Untersuchungsausschuss bereits gefassten Beweisbeschlusses geschaffen werden.
2
Der Bundestag setzte am 20. März 2014 den vorstehend genannten Untersuchungsausschuss ein, um unter anderem zu klären, "ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königsreichs , Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge (...), deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge (...) von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher auf öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasste Daten erfolgte bzw. erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten und gegebenenfalls Nutzen daraus zogen", und ferner zu untersuchen, "ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte (...) von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch Nachrich- tendienste der (…) genannten Staaten nachrichtendienstlich erfasst oder aus- gewertet wurden" (BT-Drucks. 18/843, S. 1, 3 f. i.V.m. BT-Plenarprotokoll 18/23, S. 1816, 1828). Die Antragstellerin stellt zusammen ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses; die hinter ihr stehenden Fraktionen umfassen demgegenüber weniger als ein Viertel der Mitglieder des Bundestags.
3
Von Beginn an stand im Untersuchungsausschuss die Vernehmung von Edward Snowden im Raum. Im Rahmen eines Ersuchens des Antragsgegners äußerte sich die Bundesregierung erstmals in einer Stellungnahme vom 2. Mai 2014 zu den hiermit verbundenen rechtlichen Fragen. Sie kam unter anderem zu dem Ergebnis, dass auch eine Vernehmung des Zeugen im Ausland in Betracht komme und die außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem möglichen Interesse des Untersuchungsausschusses an einer Vernehmung von Snowden in Deutschland überwiegen dürften. Am 8. Mai 2014 beschloss der Untersuchungsausschuss, zu dem Untersuchungsauftrag Beweis zu erheben durch Vernehmung des Edward Snowden als Zeugen.
4
Im Untersuchungsausschuss bestand und besteht weiterhin Uneinigkeit darüber, wie dieser Beschluss umgesetzt werden soll. Auf ein weiteres Ersuchen des Antragsgegners erklärte die Bundesregierung in einer ergänzenden Stellungnahme vom 2. Juni 2014, es sei nach wie vor davon auszugehen, dass eine Vernehmung des Zeugen im Ausland möglich sei; es bestehe daher gegenwärtig kein Anlass für eine Neubewertung gegenüber der im Bericht vom 2. Mai 2014 dargelegten Rechtsauffassung. In der Folgezeit traf der Antragsgegner mehrere Beschlüsse mit dem Ziel, Snowden an seinem Aufenthaltsort in Russland zu vernehmen. Hierzu war dieser indes nicht bereit, da er befürchtete , durch umfassende Angaben zu dem Untersuchungsauftrag seinen ihm durch die russischen Behörden eingeräumten Aufenthaltsstatus zu gefährden. Im Gegensatz zu der von dem Antragsgegner verfolgten Vernehmung Snowdens in Russland ist es das Interesse der Antragstellerin, den Zeugen vor dem Untersuchungsausschuss in Deutschland zu vernehmen. Im Juni und Juli 2014 stellte sie in diesem Zusammenhang mehrere Anträge, welche die Ausschussmehrheit jeweils ablehnte. In der Folge strengte die Antragstellerin ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht an mit dem Begehren festzustellen, dass sie durch die Weigerung der Bundesregierung, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung Snowdens in Berlin zu schaffen, sowie durch die Ablehnung ihrer diesbezüglichen Anträge durch den Antragsgegner in ihrem Recht aus Art. 44 Abs. 1 GG verletzt worden sei. Mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 verwarf das Bundesverfassungsgericht (2 BvE 3/14, BVerfGE 138, 45) die Anträge. Soweit sich das Verfahren gegen die Weigerung der Bundesregierung richte, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Vernehmung Snowdens in Deutschland zu schaffen, sei der Antrag mangels eines zulässigen Angriffsgegenstandes unzulässig, weil es sich bei den bis zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Schreiben der Bundesre- gierung nur um unverbindliche Stellungnahmen gehandelt habe. Hinsichtlich der Ablehnung ihrer auf die Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland abzielenden Verfahrensanträge sei der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet. Insbesondere betreffe die Bestimmung des Vernehmungsortes und des Zeitpunktes der Vernehmung nur die Modalitäten des Vollzugs eines bereits ergangenen Beweisbeschlusses; hierüber habe grundsätzlich die jeweilige Ausschussmehrheit nach Maßgabe der §§ 17 ff. PUAG und der sinngemäß anzuwendenden Vorschriften der Strafprozessordnung zu entscheiden.
5
Am 8. Oktober 2015 beantragten die Antragsteller im Untersuchungsausschuss unter anderem (Ausschussdrucks. 423): "Der 1. Untersuchungsausschuss möge beschließen: (...)

II.

1. Die Bundesregierung wird ersucht, unverzüglich
a) die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes)
b) dem Ausschuss mitzuteilen, zu welchem Zeitpunkt sie die genannten Voraussetzungen herstellen kann und (…)."
6
Diesen Antrag lehnte die Ausschussmehrheit in der Sitzung vom 15. Oktober 2015 ab. Weitere, auf eine im Wege der Videokonferenz in Russland durchzuführende Vernehmung des Zeugen gerichtete Beschlüsse des An- tragsgegners blieben erfolglos. Die Haltung Snowdens, für eine Vernehmung als Zeuge in Russland nicht zur Verfügung zu stehen, ist unverändert.
7
Die Antragstellerin hat die Ansicht vertreten, die Ablehnung des Antrags vom 8. Oktober 2015 durch den Antragsgegner verstoße gegen § 17 Abs. 2 PUAG, da der Antragsgegner zu Unrecht den Vollzug des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 verweigere. Die Rechtsschutzmöglichkeit des § 17 Abs. 4 PUAG sei auch dann gegeben, wenn die Ausschussmehrheit den Vollzug einer bereits beschlossenen Beweiserhebung verweigere. Da die Vernehmung des Zeugen Snowden aufgrund dessen eindeutiger Weigerung, sich in Russland vernehmen zu lassen, nur noch in Deutschland möglich sei, handele es sich bei dem begehrten Ersuchen an die Bundesregierung nicht um einen Antrag, der lediglich die Art und Weise des Vollzuges des Beweisbeschlusses betreffe; vielmehr gehe es um die Schaffung der unabdingbaren Voraussetzungen für die Durchführung der Beweiserhebung. Versagungsgründe nach § 17 Abs. 2 PUAG oder der sinngemäß anzuwendenden Strafprozessordnung lägen nicht vor. Insbesondere sei weder die Beweisaufnahme unzulässig noch Snowden - nach bisherigem Sachstand - unerreichbar.
8
Die Antragsteller haben beantragt zu beschließen, der 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages habe nochmals über II. 1. a) und b) des am 8. Oktober 2015 gestellten Antrages (Ausschussdrucks. 423) abzustimmen und ihm - zumindest mehrheitlich - zuzustimmen.
9
Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag zu verwerfen.
10
Er hat die Auffassung vertreten, der Antrag sei bereits unzulässig. Dieser erweise sich als unstatthaft. Zwar vermittele § 17 Abs. 2 PUAG auch einen Vollzugsanspruch hinsichtlich bereits gefasster Beweisbeschlüsse, diesem Vollzugsanspruch korrespondiere jedoch kein Rechtsschutzverfahren. Für den Antrag fehle es überdies an einem Rechtsschutzbedürfnis, weil er sich als rechtsmissbräuchlich erweise. Dies ergebe sich insbesondere mit Blick darauf, dass zwischen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Dezember 2014 und der Einleitung des Verfahrens vor dem Bundesgerichtshof mehr als 20 Monate vergangen seien. Jedenfalls sei der Antrag aber unbegründet. Er sei nicht von dem der qualifizierten Minderheit zustehenden Beweiserhebungsrecht des § 17 Abs. 2 PUAG erfasst. Ob ein Zeuge in Deutschland oder im Ausland vernommen werden solle, sei eine bloße Frage der Verfahrensgestaltung , die zur Verfahrensherrschaft der jeweiligen Ausschussmehrheit gehöre. Selbst wenn dies anders zu beurteilen sei, werde der Anspruch auf Vollzug des Beweisbeschlusses nicht verletzt, weil sich aus § 17 Abs. 2 PUAG i.V.m. Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG, § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO Gründe ergäben, die ein Absehen von der Vernehmung Snowdens in Deutschland rechtfertigten. Der Zeuge sei unter anderem deshalb unerreichbar im Sinne von § 17 Abs. 2 PUAG, weil die Bundesregierung durch eine etwaige Zusage, den Zeugen im Falle einer Einreise in die Bundesrepublik Deutschland nicht an die USA auszuliefern, gegen völkerrechtliche Verpflichtungen verstieße. Überdies seien die Gründe für das Absehen von einer Beweiserhebung in § 17 Abs. 2 PUAG nicht abschließend geregelt; vorliegend sei auch der Ablehnungsgrund des § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO gegeben, wonach die Ladung eines Zeugen im Ausland unterbleiben könne, wenn diese nach pflichtgemäßem Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich sei.
11
Mit Beschluss vom 11. November 2016 hat die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofs entschieden, der Antragsgegner habe nochmals über die Ziffern II.1.a) und b) des Antrags der Antragstellerin vom 8. Oktober 2015 abzustimmen und ihm - sollte er weiter von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses unterstützt werden - insoweit zumindest mehrheitlich zuzustimmen. Zur Begründung hat sie ausgeführt, der Antrag sei zulässig. Er sei nach § 17 Abs. 4 PUAG statthaft. Die dort einfachrechtlich ausgestaltete Rechtsschutzmöglichkeit erfasse auch den Fall, dass ein bereits ergangener Beweisbeschluss nicht vollzogen werde. Dies folge aus dem Zweck der Minderheitenrechte , die der Gesetzgeber über verfassungsrechtliche Vorgaben hinaus einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses zubillige, gleichgültig ob diese Minderheit auch eine einsetzungsberechtige Minderheit repräsentiere. Der Antrag der Antragstellerin betreffe nicht nur eine Vollzugsmodalität , sondern die Frage, ob der bereits gefasste Beweisbeschluss überhaupt vollzogen werde, da die Beweiserhebung ausschließlich im Wege einer Vernehmung Snowdens vor dem Untersuchungsausschuss in Deutschland möglich sei. Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin, insbesondere sei der Antrag weder verfristet noch habe die Antragstellerin ihr Beweiserhebungsrecht verwirkt. Der Antrag sei begründet, insbesondere bestünden keine Ablehnungsgründe. Von einer Unerreichbarkeit Snowdens im Sinne von § 17 Abs. 2 PUAG sei nach derzeitigem Sachstand nicht auszugehen. Ob über die in § 17 Abs. 2 PUAG genannten Möglichkeiten hinaus die Vernehmung eines Auslandszeugen auch nach den Maßstäben des § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO abgelehnt werden könne, bedürfe keiner Entscheidung. Der Antragsgegner habe nicht dargetan, dass die Aussage von Snowden zur Klärung des Untersuchungsauftrags nicht mehr erforderlich sei. Zudem fehle eine detaillierte Abwägung unter Darstellung des Untersuchungsauftrags, des von der Verneh- mung zu erwarteten Erkenntnisgewinns und der angestellten außenpolitischen Erwägungen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Darlegungen in dem angefochtenen Beschluss Bezug genommen.
12
Gegen diese Entscheidung wendet sich die Beschwerde des Antragsgegners. Er vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und bringt vor, das Verfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG sei auch deshalb unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Das in § 17 Abs. 4 PUAG im Interesse der qualifizierten Minderheit geregelte Rechtsschutzverfahren könne kein von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG losgelöstes Minderheitenrecht vermitteln. Zur Unbegründetheit des Antrags macht er insbesondere erneut geltend, dass der Antrag nur eine Vollzugsmodalität zum Gegenstand habe, über die gemäß § 9 Abs. 4 PUAG die Ausschussmehrheit zu entscheiden habe. Hinsichtlich dieser Rechtsfrage bestehe zudem auch eine Bindung des Bundesgerichtshofs an die tragenden Gründe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Dezember 2014. Überdies sei der Zeuge unerreichbar im Sinne von § 17 Abs. 2 PUAG. Insoweit obliege ihm, dem Antragsgegner, gegenüber der Bundesregierung eine eigene Beurteilungskompetenz hinsichtlich der Frage einer möglichen Verletzung völkerrechtlicher Verträge und der mit einer Vernehmung des Zeugen in Deutschland einhergehenden rechtlichen und politischen Risiken. Schließlich sei die Vernehmung auch nach § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO nicht geboten. Unter ausführlicher Darlegung seiner Position setzt sich der Antragsgegner insoweit auseinander mit dem Untersuchungsauftrag, dem durch die Vernehmung des Zeugen zu erwartenden Beweiswert, der - nach Auffassung des Antragsgegners erwiesenen - Authentizität der vom Zeugen Snowden veröffentlichten Dokumente sowie den durch die Vernehmung zu erwartenden Gefahren für die Außenpolitik und innere Sicherheit.
13
Der Antragsgegner beantragt, den Beschluss der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofs vom 11. November 2016 aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen.
14
Die Antragstellerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.
15
Sie hält ihr bisheriges Vorbringen aufrecht und führt ergänzend zu ihrer Antragsbefugnis nach § 17 Abs. 4 PUAG aus. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift genüge es, dass sie das Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses erfülle. Auf die engeren Voraussetzungen von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG komme es nicht an, weil das Verfahren vor dem Bundesgerichtshof nach dem PUAG über die Möglichkeiten eines verfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens hinausgehe; dies verdeutlichten auch die Gesetzesmaterialien. Der Zeuge Snowden sei auch erreichbar, da nicht ausgeschlossen werden könne, dass er sich - ein entsprechendes Verhalten der Bundesregierung unterstellt - dem Untersuchungsausschuss für eine Vernehmung zur Verfügung stellen werde. Aus dem System der Rechtskontrolle, welches das PUAG in Ergänzung zum verfassungsrechtlichen Organstreitverfahren konstituiere, folge zudem, dass außenpolitische Erwägungen im Verfahren über die Beweiserhebung nach § 17 PUAG außer Betracht zu bleiben hätten. Ferner bedinge die Konzeption des § 17 PUAG, dass die Ausschussmehrheit die der Bundesregierung als im Wege der Amtshilfe zu ersuchenden Stelle obliegende rechtliche Prüfung nicht vorweg nehmen dürfe. Auch die Voraussetzungen des § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO lägen nicht vor, insbesondere sei es dem Antragsgegner verwehrt, die zu erwartende Aussage Snowdens antizipierend zu würdigen.
16
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird ergänzend auf die von ihnen eingereichten Schriftsätze, insbesondere die Beschwerdebegründung vom 14. Dezember 2016 und die Erwiderung vom 21. Dezember 2016 Bezug genommen.

II.

17
1. Die gemäß § 36 Abs. 3 PUAG statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragsgegners hat in der Sache Erfolg. Der auf § 17 Abs. 2 und 4 PUAG gestützte Antrag ist unzulässig, da die Antragstellerin das dort vorausgesetzte Quorum nicht erreicht.
18
a) Allerdings ist das Rechtsschutzverfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG statthaft. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist es aus den in der angegriffenen Entscheidung dargelegten Gründen nicht nur eröffnet, wenn der Erlass eines Beweisbeschlusses abgelehnt wird, sondern auch dann, wenn ein bereits gefasster Beweisbeschluss nicht vollzogen wird (Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Aufl., § 17 Rn. 25; Waldhoff/Gärditz-Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 33; zu Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG vgl. auch BVerfG, Urteil vom 8. April 2002 - 2 BvE 2/01, BVerfGE 105, 197, 225 f.). Dies macht die Antragstellerin geltend. Ob der Antragsgegner durch sein Vorgehen tatsächlich den Vollzug des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 verhindert, ist - soweit entscheidungserheblich - eine Frage der Begründetheit.
19
b) Indes ist die Antragstellerin im vorliegenden Organstreitverfahren (Glauben/Brocker, PUAG, § 17 Rn. 25; Waldhoff/Gärditz-Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 32; zur Rechtsnatur des Verfahrens nach § 36 Abs. 1 PUAG vgl. BGH, Beschluss vom 17. August 2010 - 3 ARs 23/10, NJW 2010, 3251, 3252 [insoweit nicht in BGHSt 55, 257 abgedruckt]) nicht antragsbefugt. § 17 Abs. 4 PUAG dient der Durchsetzung unter anderem der Rechte, welche § 17 Abs. 2 PUAG der qualifizierten Minderheit einräumt. Das entsprechende Quorum kann deshalb nur einheitlich bestimmt werden. Die Antragstellerin setzt sich zwar dem reinen Wortlaut des § 17 Abs. 2 und 4 PUAG entsprechend aus einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses zusammen. Diese Regelungen sind ungeachtet ihrer sprachlichen Fassungen jedoch dahin zu verstehen, dass der Ausschussminderheit im Verfahren nach § 17 Abs. 2 und 4 PUAG nur dann eigene Rechte zukommen, wenn sie entsprechend Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestags repräsentiert, was hinsichtlich der Antragstellerin nicht der Fall ist. Dieses Ergebnis folgt aus Sinn und Zweck der Regelung, wie sie sich unter Beachtung des den Gesetzesmaterialien zu entnehmenden Willens des Gesetzgebers ergeben, sowie der Systematik des Untersuchungsausschussgesetzes und den für das Recht des Untersuchungsausschusses bestehenden verfassungsrechtlichen Vorgaben. Im Einzelnen :
20
aa) Nach seinem Wortlaut räumt § 17 Abs. 4 PUAG die Antragsbefugnis der qualifizierten Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses ein. Bei rein wörtlicher Interpretation knüpft die Norm damit ausschließlich an die Verhältnisse betreffend die Besetzung des Untersuchungsausschusses an. Dies steht indes einem Verständnis der Vorschrift im hier vorgenommenen Sinne unter Berücksichtigung der sonstigen Auslegungs- kriterien nicht von vorneherein entgegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, NVwZ 2017, 137, 140 [zu § 18 Abs. 3 PUAG]).
21
bb) Es entspricht dem aus der Entstehungsgeschichte des Untersuchungsausschussgesetzes ersichtlichen Willen des Gesetzgebers und dem von diesem verfolgten Zweck, die (qualifizierten) Minderheitenrechte nur nach Maßgabe des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG einzuräumen, der als entsprechendes Quorum auf ein Viertel der Mitglieder des Bundestages abstellt.
22
Der Einführung des Untersuchungsausschussgesetzes gingen zwei Gesetzesentwürfe voraus, welche beide dem späteren § 17 Abs. 2 PUAG gleichlautende Gesetzesfassungen enthielten. Der Fraktionsentwurf der FDP führte hierzu aus, dass das qualifizierte Antragsrecht für die Mitglieder im Untersuchungsausschuss in Fortentwicklung des qualifizierten Antragsrechts für die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen gewährt werde (BT-Drucks. 14/2363, S. 13 f.). Der Gesetzesentwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN enthielt insoweit zwar keine näheren Ausführungen, allerdings beruhte er - wie später auch in § 4 Satz 2 PUAG umgesetzt - auf dem Ansatz, dass der Untersuchungsausschuss die Mehrheits- und Minderheitsverhältnisse widerspiegeln müsse, die im Plenum des Bundestags herrschten (BTDrucks. 14/2518, S. 12). Unter Zusammenführung der beiden vorgenannten Fraktionsentwürfe erarbeitete der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung im weiteren Verlauf eine Ausschussfassung (BT-Drucks. 14/5790). Während des Verfahrens im Ausschuss brachte die Fraktion der PDS einen Änderungsantrag ein, der darauf abzielte, das Quorum für die Einsetzung und bestimmte Verfahrensrechte - unter anderem derjenigen von § 17 Abs. 2 und 4 PUAG (BT-Drucks. 14/5790, S. 22 f.) - auf 5% des Deutschen Bundestages oder eine Fraktion herabzusetzen, um die Rechte kleinerer Frak- tionen zu stärken. Diesen Antrag lehnten die übrigen Fraktionen im Ausschuss ab, da Art. 44 GG mit dem Quorum eines Viertels der Mitglieder des Bundestages eine für das Untersuchungsrecht als wichtiges Kontrollinstrument angemessene Entscheidung getroffen habe. Hiervon solle weder bei den Einsetzungsvoraussetzungen noch bei der Ausgestaltung des Verfahrens abgewichen werden (BT-Drucks. 14/5790, S. 13). Die Ausschussfassung wurde schließlich mit Unterstützung aller Fraktionen einstimmig vom Deutschen Bundestag verabschiedet (Waldhoff/Gärditz-Roßbach, PUAG, Vorbemerkung B Rn. 13 f. m.w. Einzelheiten zum Gesetzgebungsverfahren). Der somit eindeutige Wille des Gesetzgebers fordert mithin auch und gerade bei der Auslegung der mit Blick auf die Aufgaben eines Untersuchungsausschusses zentralen Verfahrensregelungen für die Beweiserhebung Beachtung.
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cc) Dass die qualifizierte Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses nur dann im Verfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG eigene Rechte geltend machen kann, wenn sie gemäß § 1 Abs. 1 PUAG, Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG auch mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestags repräsentiert, wird darüber hinaus durch systematische Gesichtspunkte gestützt.
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(1) Das für die Durchführung des Verfahrens nach § 17 Abs. 4 PUAG erforderliche Quorum knüpft - soweit hier von Bedeutung - an die gleichlautende Regelung in Abs. 2 der Vorschrift an. Beide Bestimmungen richten sich - wie dargelegt - ihrem Wortlaut nach zwar in Abweichung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, § 1 Abs. 1 PUAG nicht an den Mehrheitsverhältnissen im Bundestag aus, sondern nehmen diejenigen im Untersuchungsausschuss in Bezug. Indes ist nach § 4 Satz 2 PUAG bei der Zusammensetzung des Untersuchungsausschusses darauf Bedacht zu nehmen, dass die Zahl der Ausschussmitglieder die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag widerspiegelt. Nach der Binnensystematik des Rechts der Untersuchungsausschüsse entsprechen sich daher die Quoren von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, § 1 Abs. 1 PUAG einerseits und § 17 PUAG andererseits.
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(2) Diesem Verständnis von § 17 Abs. 2 und 4 PUAG entspricht es, dass im Rahmen des in § 18 Abs. 3 PUAG geregelten Rechtsschutzverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht ebenfalls nicht jede Viertelminderheit im Untersuchungsausschuss antragsbefugt ist. Auch dort sind die an die qualifizierte Minderheit zu stellenden formalen Kriterien im Lichte des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG auszulegen. Antragsbefugt ist daher im Rahmen von § 18 Abs. 3 PUAG nur die von der konkreten oder potenziellen Einsetzungsminderheit im Deutschen Bundestag im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getragene Ausschussminderheit (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 3/16, NVwZ 2017, 137, 140). Diese Einschränkung kann nicht nur für das in § 18 Abs. 3 PUAG geregelte verfassungsprozessuale Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gelten; sie muss vielmehr gleichfalls für das in derselben Vorschrift normierte einfachgesetzliche Rechtsschutzverfahren vor dem Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs Anwendung finden. Andernfalls wären die für eine gerichtliche Überprüfung erforderlichen Quoren unter Umständen - je nach den konkreten Mehrheitsverhältnissen im Bundestag und dem Untersuchungsausschuss - unterschiedlich und hingen davon ab, ob die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens betreffend die Vorlage von Beweismitteln oder die Rechtmäßigkeit der Einstufung eines Beweismittels als Verschlusssache im Streit steht. Eine in dieser Form unterschiedliche Auslegung derselben Verfahrensvoraussetzung innerhalb des § 18 Abs. 3 PUAG wäre in hohem Maße sachwidrig. Ist somit im Rahmen des § 18 Abs. 3 PUAG einheitlich als Quorum nur eine solche Ausschussminderheit anzusehen, die ein Vier- tel der Mitglieder des Bundestages repräsentiert, so wäre eine hiervon abweichende Betrachtung im Rahmen des § 17 Abs. 2 und 4 PUAG ebenfalls nicht sachgerecht; denn die §§ 17 und 18 PUAG sind beide wesentlicher Bestandteil des Regelungsgefüges über die Beweisaufnahme im Untersuchungsausschuss und formen gemeinsam das Beweiserhebungsrecht der qualifizierten Minderheit aus.
26
dd) Dieser Gleichlauf von Viertelminderheit im Sinne von § 17 Abs. 2 und 4 PUAG und Einsetzungsminderheit im Sinne von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, § 1 Abs. 1 PUAG folgt auch aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben.
27
(1) § 17 Abs. 2 und 4 PUAG kann nicht losgelöst von der verfassungsrechtlichen Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Minderheitenrechten und Mehrheitsprinzip betrachtet werden (Brocker, DÖV 2014, 475, 477; aA zu § 17 Abs. 2 PUAG: Glauben, NVwZ 2017, 129, 130). Das Untersuchungsausschussgesetz ist im Kern verfassungsinterpretatorisch und damit ein lediglich deklaratorisches Gesetz. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG wirkt daher konzeptionell in dessen Regelungsregime hinein (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, NVwZ 2017, 137, 140). Ob und in welchem Maße das Untersuchungsausschussgesetz daneben auch Regelungen des parlamentarischen Geschäftsordnungsrechts enthält (vgl. Glauben/Brocker, PUAG, Einl. Rn. 14; Cancik, NVwZ 2014, 18, 21) und eine einfachrechtliche Regelung in Form des Untersuchungsausschussgesetzes angesichts der aus Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Geschäftsordnungsautonomie des - dem Grundsatz der Diskontinuität unterliegenden - Bundestags zulässig ist (hierzu Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz , S. 175 ff.), bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn jedenfalls im hier einschlägigen Regelungsbereich von § 17 Abs. 2 und 4 PUAG handelt es sich um die unmittelbare Umsetzung der aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Vorgaben für die Beweiserhebung. Das Untersuchungsausschussgesetz kann deshalb bereits aufgrund seines Rechtscharakters in dem hier bedeutsamen Bereich der Beweisaufnahme keine über Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hinausgehenden Minderheitenrechte festsetzen (Brocker, DÖV 2014, 475, 477 f.; ders., NVwZ 2015, 410, 411). Insoweit gilt:
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Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG räumt dem Bundestag das Recht ein, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Damit erhält das Parlament die Möglichkeit, sich ohne Einflussnahme von Regierung und Verwaltung über Angelegenheiten zu informieren, deren Kenntnis es zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt regelmäßig in der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung. Unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems hat sich das Untersuchungsrecht dabei maßgeblich zu einem Recht der Opposition auf Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit entwickelt. Dementsprechend ist das parlamentarische Untersuchungsrecht durch das Grundgesetz als Minderheitenrecht ausgestaltet (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, NVwZ 2017, 137, 138). Indes war es angesichts der Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik die bewusste Entscheidung des historischen Verfassungsgebers, nur eine Viertelmehrheit des Bundestages als organisatorisch verfestigte selbständige Teilgliederung mit eigenen verfassungsrechtlichen Rechten auszustatten. Er hat damit die Belange des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten auf der anderen Seite gegeneinander abgewogen (BVerfG, Urteile vom 8. April 2002 - 2 BvE 2/01, BVerfGE 105, 197, 223 f.; vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14, NVwZ 2016, 922, 927 f.; Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, NVwZ 2017, 137, 139; Brocker, DÖV 2014, 475, 476; Cancik, NVwZ 2014, 18, 21). Mit Blick hierauf statuiert Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ein austariertes System, das die Interessen der parlamentarischen Minderheit und das in der parlamentarischen Demokratie geltende Mehrheitsprinzip (Art. 42 Abs. 2 GG) - das auch im Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss die gesetzliche Regel darstellt und in § 9 Abs. 4 Satz 1 PUAG seinen einfachrechtlichen Niederschlag gefunden hat (BGH, Beschluss vom 17. August 2010 - 3 ARs 23/10, BGHSt 55, 257, 259 f.; Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, Kapitel 27 Rn. 2; Brocker, DÖV 2014, 475) - zum Ausgleich bringt (allgemein zum Verhältnis von Mehrheitsprinzip und Minderheitenrechten vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14, NVwZ 2016, 922, 923 ff.). Vor diesem Hintergrund widerspräche die Abkopplung des nach § 17 Abs. 2 und 4 PUAG erforderlichen Quorums von den Mehrheitsverhältnissen im Bundestag dem verfassungsrechtlich verbindlich gelösten Ausgleich zwischen den Interessen und Rechten von parlamentarischer Minderheit und Mehrheit.
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(2) Dies steht auch im Einklang mit dem von § 4 Satz 2 PUAG in einfaches Gesetzesrecht umgesetzten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Danach muss grundsätzlich jeder vom Bundestag gebildete Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und dessen Zusammensetzung in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln. Dies folgt aus der von Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit und Gleichheit des Mandats sowie der Repräsentationsfunktion des Bundestags. Wird die Repräsentation des Volkes in Ausschüsse verlagert, weil dort die Entscheidungen des Parlaments tendenziell vorbestimmt oder gar für das Parlament getroffen werden, müssen diese Gremien auch in ihrer politischen Prägung dem Plenum entsprechen. Das gilt namentlich dann, wenn sie wesentliche Teile der dem Bundestag zustehenden Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88, BVerfGE 80, 188, 221 f.; vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118, 133, 136; zur Anwendbarkeit des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit auf den Untersuchungsausschuss vgl. Maunz/Dürig/Klein, GG, 78. EL, Art. 44 Rn. 90; Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, § 4 PUAG Rn. 6 f.; Waldhoff/Gärditz-Georgii, PUAG, § 4 Rn. 4 ff.).
30
ee) Nach alldem kann schließlich aus der derzeit geltenden Fassung der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT), insbesondere deren § 126a, kein anderes Ergebnis folgen. Zwar hat der Bundestag insoweit für die Dauer der 18. Wahlperiode geregelt, dass er bereits auf Antrag von 120 seiner Mitglieder einen Untersuchungsausschuss gemäß Art. 44 GG einsetzt und die Zahl der Mitglieder im Untersuchungsausschuss so bestimmt wird, dass die Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, gemeinsam ein Viertel der Mitglieder stellen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtspositionen für die Minderheitsfraktionen hieraus folgen, kann diese jederzeit änderbare (Cancik, NVwZ 2014, 18, 20 ff.) und jedenfalls durch die Diskontinuität des Bundestages begrenzte Regelung (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51, BVerfGE 1, 144, 148; Maunz/Dürig/Klein, GG, 78. EL, Art. 40 Rn. 62 mwN) die verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG nicht ausdehnen (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, NVwZ 2017, 137, 139). Ihr kommt deshalb auch bei der Auslegung des Untersuchungsausschussgesetzes in dem hier relevanten Zusammenhang mit Blick auf den Gleichklang zwischen verfassungs - und einfachrechtlicher Regelung bei der Gestaltung der Minderheitenrechte keine maßgebende Bedeutung zu (im Ergebnis ebenso Brocker, DÖV 2014, 475, 477).
31
2. Es bedarf keiner Entscheidung, ob aus Art. 38 Abs. 1 GG ein Anspruch der Antragstellerin auf willkürfreie Entscheidung über ihren Antrag folgt (so Brocker, DÖV 2014, 475, 477). Angesichts dessen, dass die von § 17 Abs. 2 und 4 PUAG eingeräumten Rechte nur der qualifizierten Minderheit zustehen , bestehen bereits Bedenken, ob dieser Anspruch in dem Verfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG geltend gemacht werden kann und insoweit nicht allenfalls ein verfassungsprozessuales Organstreitverfahren eröffnet wäre (aA unter Hinweis auf § 126a GOBT Brocker, DÖV 2014, 475, 478). Jedenfalls erweist sich die Entscheidung des Antragsgegners, von einer Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland abzusehen, mit Blick auf die etwa im Schriftsatz seines Verfahrensbevollmächtigten vom 14. Dezember 2016 dargelegten Erwägungen nicht als unsachliche, sich von den einschlägigen rechtlichen Maßstäben völlig entfernende Entscheidung, die unter keinem Gesichtspunkt vertretbar erscheint, und damit nicht als objektiv willkürlich.
32
3. Eine Kosten- und Auslagenentscheidung ist im Beschwerdeverfahren nach § 36 Abs. 3 PUAG nicht veranlasst (vgl. BGH, Beschluss vom 26. März 2009 - 3 ARs 6/09, juris Rn. 24).
Becker Schäfer Spaniol Berg Hoch

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

(1) Die Bundesregierung unterrichtet das Parlamentarische Kontrollgremium umfassend über die allgemeine Tätigkeit der in § 1 Absatz 1 genannten Behörden und über Vorgänge von besonderer Bedeutung. Vorgänge von besonderer Bedeutung sind insbesondere

1.
wesentliche Änderungen im Lagebild der äußeren und inneren Sicherheit,
2.
behördeninterne Vorgänge mit erheblichen Auswirkungen auf die Aufgabenerfüllung,
3.
Einzelvorkommnisse, die Gegenstand politischer Diskussionen oder öffentlicher Berichterstattung sind.
Auf Verlangen des Parlamentarischen Kontrollgremiums hat die Bundesregierung auch über sonstige Vorgänge zu berichten.

(2) Die politische Verantwortung der Bundesregierung für die in § 1 genannten Behörden bleibt unberührt.

(1) Soweit sein Recht auf Kontrolle reicht, kann das Parlamentarische Kontrollgremium von der Bundesregierung und den in § 1 genannten Behörden verlangen, Akten oder andere in amtlicher Verwahrung befindliche Schriftstücke, gegebenenfalls auch im Original, herauszugeben und in Dateien gespeicherte Daten zu übermitteln. Ihm ist jederzeit Zutritt zu sämtlichen Dienststellen der in § 1 genannten Behörden zu gewähren.

(2) Es kann Angehörige der Nachrichtendienste, Mitarbeiter und Mitglieder der Bundesregierung sowie Beschäftigte anderer Bundesbehörden nach Unterrichtung der Bundesregierung befragen oder von ihnen schriftliche Auskünfte einholen. Die anzuhörenden Personen sind verpflichtet, vollständige und wahrheitsgemäße Angaben zu machen.

(3) Den Verlangen des Parlamentarischen Kontrollgremiums hat die Bundesregierung unverzüglich zu entsprechen.

(4) Gerichte und Behörden sind zur Rechts- und Amtshilfe, insbesondere zur Vorlage von Akten und Übermittlung von Dateien, verpflichtet. Soweit personenbezogene Daten betroffen sind, dürfen diese nur für Zwecke des Parlamentarischen Kontrollgremiums übermittelt und genutzt werden.

(1) Die Verpflichtung der Bundesregierung nach den §§ 4 und 5 erstreckt sich nur auf Informationen und Gegenstände, die der Verfügungsberechtigung der Nachrichtendienste des Bundes unterliegen. Soweit diese nicht besteht, informiert die Bundesregierung das Parlamentarische Kontrollgremium. Auf Verlangen des Parlamentarischen Kontrollgremiums ergreift die Bundesregierung geeignete Maßnahmen, um das Parlamentarische Kontrollgremium über diese Informationen und Gegenstände unterrichten zu dürfen.

(2) Soweit dies aus zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangs oder aus Gründen des Schutzes von Persönlichkeitsrechten Dritter notwendig ist oder wenn der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung betroffen ist, kann die Bundesregierung sowohl die Unterrichtung nach § 4 als auch die Erfüllung von Verlangen nach § 5 Absatz 1 verweigern sowie den in § 5 Absatz 2 genannten Personen untersagen, Auskunft zu erteilen. Macht die Bundesregierung von diesen Rechten Gebrauch, so hat das für den betroffenen Nachrichtendienst zuständige Mitglied der Bundesregierung (§ 2 Absatz 1 Satz 2 des Bundesverfassungsschutzgesetzes, § 1 Absatz 1 Satz 1 des MAD-Gesetzes, § 1 Absatz 1 Satz 1 des BND-Gesetzes) dies dem Parlamentarischen Kontrollgremium zu begründen.

(1) Die Beratungen und Beschlussfassungen des Untersuchungsausschusses sind nicht öffentlich.

(2) Der Untersuchungsausschuss kann den benannten Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen der Fraktionen den Zutritt gestatten.

(3) Über Art und Umfang von Mitteilungen an die Öffentlichkeit aus nicht öffentlichen Sitzungen entscheidet der Untersuchungsausschuss.

(1) Die Beweiserhebung erfolgt in öffentlicher Sitzung. Ton- und Filmaufnahmen sowie Ton- und Bildübertragungen sind nicht zulässig. Der Untersuchungsausschuss kann Ausnahmen von Satz 1 zulassen. Ausnahmen von Satz 2 bedürfen einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder sowie der Zustimmung der zu vernehmenden oder anzuhörenden Personen.

(2) Die §§ 176 bis 179 des Gerichtsverfassungsgesetzes über die Aufrechterhaltung der Ordnung in der Sitzung finden entsprechende Anwendung.

(1) Der Untersuchungsausschuss schließt die Öffentlichkeit aus, wenn

1.
Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich von Zeugen oder Dritten zur Sprache kommen, deren öffentliche Erörterung überwiegende schutzwürdige Interessen verletzen würde;
2.
eine Gefährdung des Lebens, des Leibes oder der Freiheit von einzelnen Zeugen oder einer anderen Person zu besorgen ist;
3.
ein Geschäfts-, Betriebs-, Erfindungs- oder Steuergeheimnis zur Sprache kommt, durch dessen öffentliche Erörterung überwiegende schutzwürdige Interessen verletzt würden;
4.
besondere Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes entgegenstehen, insbesondere wenn Nachteile für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder ihrer Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind.

(2) Der Untersuchungsausschuss kann einzelnen Personen zu nicht öffentlichen Beweisaufnahmen den Zutritt gestatten; § 12 Abs. 2 gilt entsprechend.

(3) Zur Stellung eines Antrages auf Ausschluss oder Beschränkung der Öffentlichkeit sind berechtigt:

1.
anwesende Mitglieder des Untersuchungsausschusses,
2.
Mitglieder des Bundesrates, der Bundesregierung und ihre Beauftragten,
3.
Zeugen, Sachverständige und sonstige Auskunftspersonen.

(4) Über den Ausschluss oder die Beschränkung der Öffentlichkeit entscheidet der Untersuchungsausschuss. Der oder die Vorsitzende begründet auf Beschluss des Untersuchungsausschusses die Entscheidung in öffentlicher Sitzung.

(1) Beweismittel, Beweiserhebungen und Beratungen kann der Untersuchungsausschuss mit einem Geheimhaltungsgrad versehen. Vor einer Entscheidung nach Satz 1 kann der oder die Vorsitzende eine vorläufige Einstufung vornehmen.

(2) Die Entscheidung über die Einstufung richtet sich nach der Geheimschutzordnung des Bundestages. § 14 Abs. 3 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Soweit dieses Gesetz nichts Abweichendes bestimmt, gilt für die Behandlung der Verschlusssachen sowie für streng geheime, geheime und vertrauliche Sitzungen und deren Protokollierung die Geheimschutzordnung des Bundestages.

(1) Verschlusssachen des Geheimhaltungsgrades VS-VERTRAULICH und höher, die der Untersuchungsausschuss eingestuft oder von einer anderen herausgebenden Stelle erhalten hat, dürfen nur den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses, den Mitgliedern des Bundesrates und der Bundesregierung sowie ihren Beauftragten zugänglich gemacht werden. Ermittlungsbeauftragten, den von ihnen eingesetzten Hilfskräften sowie den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen der Mitglieder des Untersuchungsausschusses, des Sekretariats und der Fraktionen im Untersuchungsausschuss dürfen sie zugänglich gemacht werden, soweit diese zum Umgang mit Verschlusssachen ermächtigt und zur Geheimhaltung förmlich verpflichtet sind.

(2) Die Mitglieder des Untersuchungsausschusses, Ermittlungsbeauftragte und die in Absatz 1 bezeichneten Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen und Hilfskräfte sind auch nach Auflösung des Ausschusses verpflichtet, über die ihnen bekannt gewordenen, in Absatz 1 bezeichneten Verschlusssachen Verschwiegenheit zu bewahren. Ohne Genehmigung des Präsidenten oder der Präsidentin des Bundestages dürfen sie weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen. § 44c Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 des Abgeordnetengesetzes gilt entsprechend.

(3) Wird einem Mitglied des Ausschusses ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis im Rahmen der Untersuchungshandlung bekannt, darf es dieses Geheimnis nur offenbaren, wenn es dazu von der berechtigten Person ermächtigt worden ist. Dies gilt nicht, wenn die Offenlegung des Geheimnisses gesetzlich geboten ist.

Tenor

1. Der Antrag der Antragstellerin zu 3. wird verworfen.

2. Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Berechtigung der Bundesregierung, der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., ein Vorlageersuchen des 1. Untersuchungsausschusses des 18. Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) mit dem Hinweis auf entgegenstehende völkerrechtliche Verpflichtungen und den Schutz der Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste abzulehnen.

2

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind die Fraktionen DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag. Die Antragstellerin zu 3. besteht aus den Mitgliedern des NSA-Untersuchungsausschusses, die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehören.

I.

3

1. Anlass des Untersuchungsausschussverfahrens waren die im Sommer 2013 durch die britische Zeitung "The Guardian" und die amerikanische Zeitung "The Washington Post" veröffentlichten geheimen Dokumente der National Security Agency (NSA). Aus diesen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass die NSA in großem Umfang Daten auch in Deutschland erhoben haben könnte, teilweise in Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst (BND).

4

2. Der BND betrieb gemeinsam mit der NSA unter dem Projektnamen Joint SIGINT Activity in B. eine Kooperation zur Aufklärung von internationalen Fernmeldeverkehren zu Krisenregionen. Dieser Zusammenarbeit lagen ein zunächst als VS-VERTRAULICH und ab August 2016 als offen eingestuftes, aus Verbalnoten bestehendes Geheimschutzabkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland sowie ein als STRENG GEHEIM-Schutzwort eingestuftes Memorandum of Agreement (MoA) zugrunde. Das MoA legte die Modalitäten für die gemeinsame Arbeit fest. Eine Aufklärung europäischer Ziele war danach nur beschränkt auf näher bezeichnete Phänomenbereiche zulässig. Auch sollten ausschließlich solche Kommunikationen aufgeklärt werden, an denen kein G 10-geschützter Teilnehmer beteiligt war.

5

Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchten BND-Mitarbeiter die aus einem Internetknotenpunkt in F. ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von B. aus regelmäßig abgerufen und nach entsprechender Prüfung auf eine G 10-Relevanz oder einen Verstoß gegen deutsche Interessen durch den BND in die Erfassungssysteme eingestellt. Aufgrund der hohen Zahl der Selektoren wurde die Prüfung mit Hilfe des vom BND entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt.

6

Bereits Ende des Jahres 2005 fiel BND-Mitarbeitern im Rahmen der Prüfung von NSA-Selektoren auf, dass die NSA auch Selektoren übergeben hatte, die nach Einschätzung des BND gegen deutsche Interessen verstießen. Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch deutsche Grundrechtsträger von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SIGINT Activity betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bereits bei der ersten Filterung von der weiteren Verwendung ausgeschlossen und nicht in die Erfassungssysteme übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange Zeiträume gesteuert worden.

7

3. Am 20. März 2014 beschloss der Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Einsetzung des NSA-Untersuchungsausschusses. Das Gremium konstituierte sich am selben Tag.

8

Der Untersuchungsauftrag (vgl. BTDrucks 18/843, S. 1 ff.) lautet in den für den streitgegenständlichen Antrag wesentlichen Passagen wie folgt:

Der Untersuchungsausschuss soll - angestoßen insbesondere durch Presseberichterstattung infolge der Enthüllungen von Edward Snowden über Internet- und Telekommunikationsüberwachung - für den Zeitraum seit Jahresbeginn 2001 klären,

I. ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge (einschließlich Inhalts-, Bestands- und Verkehrsdaten), deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge (einschließlich Internetnutzung und angelegter Adressverzeichnisse) von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher durch öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasster Daten erfolgte beziehungsweise erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten oder gegebenenfalls Nutzen daraus zogen. (…)

II. ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte (mittels Telekommunikation oder Gespräche einschließlich deren Inhalte wie etwa Gesetzentwürfe oder Verhandlungsstrategien) von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch Nachrichtendienste der unter Nummer I. genannten Staaten nachrichtendienstlich erfasst oder ausgewertet wurden. (…)

III. ob Empfehlungen zur Wahrung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutzes der informationellen Selbstbestimmung, der Privatsphäre, des Fernmeldegeheimnisses und der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme sowie der sicheren und vertraulichen Kommunikation in der staatlichen Sphäre geboten sind. (…)

9

4. Der Untersuchungsausschuss befasste sich in der Folge zunächst mit den Komplexen der Kooperationsmaßnahmen des BND und der NSA gemäß der Ziffern I. und II. des Untersuchungsauftrags und fasste hierzu mehrere Beweisbeschlüsse.

10

Auf diese Beschlüsse hin erklärte ein Vertreter des Bundesministeriums des Innern in der Ausschusssitzung vom 26. Juni 2014, über Unterlagen ausländischer Nachrichtendienste fehle die Verfügungsberechtigung deutscher Stellen. Eine Vorlage ohne Zustimmung des Herausgebers sei ein Verstoß gegen völkervertragliche Geheimschutzabkommen. Unabhängig von diesen Geheimschutzabkommen könne die Vorlage dieser Unterlagen auch die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Die betroffenen Staaten seien daher zunächst im Wege eines Konsultationsverfahrens um Freigabe der Unterlagen zu ersuchen.

11

Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 erklärte das Bundeskanzleramt gegenüber den Regierungen der "Five Eyes"-Staaten die Einleitung des Konsultationsverfahrens. Es stellte die deutsche Rechtslage dar und bat um Unterstützung sowie um Ausführungen zur Rechtsansicht der betroffenen Staaten. Im Nachgang zu diesem Schreiben fanden Besprechungen auf unterschiedlichen Ebenen in Deutschland und in den jeweiligen Staaten statt. Der Untersuchungsausschuss wurde hierüber in der Sitzung am 11. September 2014 unterrichtet.

12

Die Antworten der Staaten fielen unterschiedlich aus. Das Vereinigte Königreich und Australien sahen generell keine Möglichkeit zur Freigabe von Unterlagen. Kanada stimmte dem Konsultationsverfahren im Grundsatz zu. Die Vereinigten Staaten von Amerika und Neuseeland kündigten eine Einzelfallprüfung an. Das Ergebnis der Konsultation mit den Vereinigten Staaten von Amerika wurde dem Untersuchungsausschuss in seiner Sitzung am 25. September 2014 erläutert. Das Antwortschreiben mit entsprechender Arbeitsübersetzung wurde ihm anschließend übermittelt und in der Sitzung vom 9. Oktober 2014 erörtert.

13

5. Nachdem eine Vielzahl geheimhaltungsbedürftiger Informationen in den Medien veröffentlicht worden war und die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika ihre Sorge hierüber zum Ausdruck gebracht hatte, bat der Antragsgegner zu 2. mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 den Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses um Sensibilisierung der Mitglieder im Umgang mit als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Unterlagen.

14

6. Aufgrund der bis zu diesem Zeitpunkt erzielten Ergebnisse der Beweiserhebung und weiterer Presseveröffentlichungen fasste der Untersuchungsausschuss am 26. Februar 2015 - auf die Beweisanträge der Antragstellerin zu 3. hin - die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26, um sämtliche Beweismittel beizuziehen, die

1. Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim Bundesnachrichtendienst darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die National Security Agency im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen (d.h. gegen Menschen in Deutschland oder der EU; dortige deutsche oder europäische bi-, multi- bzw. supranationale Dienststellen oder entsprechend gegen Unternehmen, beispielhaft seien genannt EADS, Eurocopter, französische Behörden, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.10.2014 "Codewort Eikonal") versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten

oder die

2. bei der Erstellung der Schriftstücke des Bundeskanzleramts bzw. des Bundesnachrichtendienstes hinsichtlich der vorgenannten Thematik unter den folgenden Fundstellen zugrunde lagen: MAT A BK-7, Tgb.- Nr. 05/14 streng geheim (auf geheim herabgestuft), Anl. 06, Ordner 135, Bl. 36, Bl. 41, Bl. 120, und die

15

im Organisationsbereich des Bundeskanzleramtes und des BND im Untersuchungszeitraum entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind. Der Untersuchungsausschuss setzte eine Frist bis zum 15. April 2015.

16

7. Das Bundeskanzleramt übermittelte dem Untersuchungsausschuss fristgerecht Beweismaterialien zu den Beweisbeschlüssen BK-14 und BND-26.

17

Am 24. April 2015 wurde das die NSA-Selektorenlisten betreffende Konsultationsverfahren mit den Vereinigten Staaten von Amerika eingeleitet.

18

Nach Fristablauf legte die Antragsgegnerin zu 1. mit Schreiben vom 27. April 2015 zwei weitere, als STRENG GEHEIM eingestufte Ordner zum Beweisbeschluss BND-26 vor. Allerdings ergab sich aus den Inhaltsübersichten der beiden Ordner, dass einzelne Dokumente entnommen worden waren. Anstelle des jeweiligen Dokumentes war ein Fehlblatt eingeheftet. Darüber hinaus waren einzelne Informationen geschwärzt. Zur Begründung der Entnahmen und Schwärzungen wurde angeführt, dass es sich um Originalmaterial ausländischer Nachrichtendienste handele, über welches der BND nicht uneingeschränkt verfügen könne und welches als Verschlusssache eingestuft oder erkennbar geheimhaltungsbedürftig sei. Eine Weitergabe an den Untersuchungsausschuss ohne Einverständnis des Herausgebers würde einen Verstoß gegen die bindenden Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Herausgeberstaat darstellen. Die Nichtbeachtung völkervertraglicher Vereinbarungen könne die internationale Kooperationsfähigkeit Deutschlands stark beeinträchtigen und andere Staaten dazu veranlassen, ihrerseits völkervertragliche Vereinbarungen mit Deutschland in Einzelfällen zu ignorieren und damit deutschen Interessen zu schaden. Eine Freigabe zur Vorlage an den Untersuchungsausschuss durch den ausländischen Nachrichtendienst liege gegenwärtig noch nicht vor.

19

Im Hinblick auf die NSA-Selektorenlisten gelangten die Antragsgegner zu der Einschätzung, dass die Vereinigten Staaten von Amerika erst nach Prüfung und Abwägung über die Herausgabe an den Untersuchungsausschuss entscheiden würden. Daher übermittelte die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss am 30. April 2015 zunächst ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten.

20

8. Die Antragstellerin zu 3. beantragte am 21. Mai 2015 (Ausschussdrucksache 373), der Untersuchungsausschuss möge die Antragsgegnerin zu 1. durch Beschluss auffordern,

die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommen[en] Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen (Selektoren) dem 1. Untersuchungsausschuss umgehend vorzulegen.

21

In seiner Sitzung am 11. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss über den Antrag der Antragstellerin zu 3. einen Beschluss und forderte die Antragsgegnerin zu 1. auf, bis zum 18. Juni 2015 die NSA-Selektorenlisten vorzulegen oder die Ablehnung zu begründen.

22

9. Mit einem überwiegend als GEHEIM eingestuften Schreiben vom 17. Juni 2015 lehnte der Antragsgegner zu 2. die Vorlage der NSA-Selektorenlisten ab.

23

In dem nicht eingestuften Abschnitt IV des Schreibens wird ausgeführt, es sei auf absehbare Zeit nicht zu erwarten, dass die US-Regierung einer Weitergabe ausdrücklich zustimmen werde. Daher sei die Antragsgegnerin zu 1. über die bisherigen Aktivitäten hinaus bereit, zur verfassungskonformen Erfüllung des Beweisbeschlusses und vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen eine in ihrer Bewertung unabhängige sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die Dokumente, die dem Beweisbeschluss BND-26 unterfielen und dem Untersuchungsausschuss bisher aufgrund der bezeichneten Gründe nicht zur Verfügung gestellt worden seien, untersuchen und dem Untersuchungsausschuss darüber Bericht erstatten solle.

24

10. Am 18. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss auf Antrag der Ausschussmitglieder der Fraktionen von CDU/CSU und SPD folgenden Beschluss zur Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson (Ausschussdrucksache 385):

1. Unter Bezugnahme auf das Schreiben des Bundeskanzleramts vom 17. Juni 2015 zur Erfüllung des Beweisbeschlusses BND-26 und unter Abwägung des vom Deutschen Bundestag beschlossenen Untersuchungsauftrags mit der auch dem Parlament obliegenden Beachtung von Belangen des Staatswohls (vgl. etwa: BVerfGE 124, S. 78, 123 f.) bewertet der 1. Untersuchungsausschuss die Entscheidung der Bundesregierung als sachgerecht, einer vom Parlament zu benennenden unabhängigen sachverständigen Vertrauensperson Einsicht in die notwendigen Unterlagen zu gewähren.

2. Der Untersuchungsausschuss erwartet, dass die von ihm benannte Vertrauensperson

- die von der Bundesregierung im Rahmen der Vorlage zu Beweisbeschluss BND-26 unter Berufung auf Staatswohlbelange und Konsultationsverpflichtungen vorläufig entnommenen so genannten "Selektorenlisten" im Bundeskanzleramt vollständig sichtet sowie unabhängig und weisungsfrei bewertet,

- dem Untersuchungsausschuss über ihre Tätigkeit und Erkenntnisse umfassend Bericht erstattet und

- für eine Erörterung mit den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses im Rahmen einer förmlichen Anhörung als Sachverständige gemäß § 28 PUAG eine entsprechende Aussagegenehmigung erhält.

(…)

5. Die Einsichtnahme und gutachterliche Stellungnahme soll als Beitrag zur Erfüllung des Untersuchungsauftrages der Klärung der Frage dienen, ob bei der Kooperation des BND mit Diensten der "Five Eyes"-Staaten im Bereich der Fernmeldeaufklärung von Routineverkehren öffentliche Stellen des Bundes dazu beigetragen haben, dass deutsche Grundrechtsträger Gegenstand der Kommunikationserfassung durch Dienste der "Five Eyes"-Staaten, insbesondere im Bereich von Spionage zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen, werden konnten. Geprüft werden soll weiterhin, ob und in welchem Maße im Rahmen dieser Kooperation gegen "deutsche Interessen" verstoßen worden ist, insbesondere, in welchem Ausmaß politische Spionage gegen Personen bzw. Dienststellen europäischer Mitgliedstaaten, gegen EU-Institutionen oder andere entsprechende Stellen erfolgt sein könnte.

Die Vertrauensperson soll im Rahmen der genannten Fragestellung jeweils gutachterlich Stellung nehmen

- zur Zahl der von ihr festgestellten einschlägigen Selektoren oder Suchbegriffe;

- zur Art und Weise von deren Filterung und Ermittlung durch den BND und dazu, ob und welche Feststellungen möglich sind zur Dauer von deren tatsächlicher Nutzung;

- zur Systematik der unzulässig eingebrachten Selektoren und Suchbegriffe und dazu, ob und welche Daten aufgrund solcher Selektoren oder Suchbegriffe erfasst sowie gegebenenfalls übermittelt wurden;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen die einschlägigen bilateralen Vereinbarungen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsche Interessen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsches Recht.

(…)

9. Der Untersuchungsausschuss behält sich vor, nach Abschluss des hier beschriebenen Verfahrens weitere Schritte zur Wahrung seiner verfassungsrechtlichen Rechte aus Art. 44 GG einzuleiten, sollte er zu dem Schluss gelangen, dass den parlamentarischen Rechten im durchgeführten Verfahren nicht in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden ist.

(…)

25

Am 2. Juli 2015 beschloss der Untersuchungsausschuss gegen die Stimmen der Antragstellerin zu 3., Herrn RiBVerwG a.D. G. als sachverständige Vertrauensperson zu benennen. Entsprechend bestimmte das Bundeskabinett in seiner Sitzung am 8. Juli 2015 Herrn RiBVerwG a.D. G. zur sachverständigen Vertrauensperson und teilte dies mit Schreiben des Antragsgegners zu 2. vom 8. Juli 2015 dem Untersuchungsausschuss mit.

26

Am 23. Oktober 2015 legte die sachverständige Vertrauensperson ihren Bericht "Nachrichtendienstliche Fernmeldeaufklärung mit Selektoren in einer transnationalen Kooperation "Prüfung und Bewertung von NSA-Selektoren nach Maßgabe des Beweisbeschlusses BND-26" in einer offenen sowie in zwei VS-eingestuften Fassungen vor und erläuterte diesen Bericht in der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 5. November 2015.

II.

27

Mit Schriftsatz vom 16. September 2015 haben die Antragstellerinnen ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Mit ihrem Antrag begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die Rechte des Bundestages aus Art. 44 GG verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten.

28

1. Die Antragstellerinnen sehen ihren Antrag als zulässig an.

29

a) Sie seien parteifähig.

30

aa) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. seien als Fraktionen des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG parteifähig. Fraktionen seien Teile und ständige Gliederungen des Bundestages, die durch dessen Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet seien. Sie seien befugt, im eigenen Namen auch Rechte des Bundestages geltend zu machen.

31

Die Antragstellerinnen seien darüber hinaus gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [BGBl I S. 1237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [BGBl I S. 534]) parteifähig. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG sei eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren als mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil parteifähig. Dieses Recht werde durch § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT, mithin durch das Geschäftsordnungsrecht eines obersten Bundesorgans, auf eine Zahl von 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages ausgedehnt. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. stellten zusammen 127 Abgeordnete und seien daher in ihrer Gesamtheit parteifähig.

32

bb) Aufgrund des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT sei auch die Antragstellerin zu 3. parteifähig. Sie sei als Vertreterin einer Einsetzungsminderheit nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT anzusehen. Zudem sei die Antragstellerin zu 3. nach § 18 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG vom 19. Juni 2001 [BGBl I S. 1142], zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 [BGBl I S. 718]) parteifähig, denn sie bilde ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses. Dass das Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses nach § 18 Abs. 3 PUAG zugleich eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Ausschuss repräsentieren müsse, werde nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht vorausgesetzt.

33

b) Die Antragstellerinnen seien berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments in Prozessstandschaft geltend zu machen. Für die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. folge dies aus § 64 Abs. 1 BVerfGG und für die Antragstellerin zu 3. aus § 18 Abs. 3 PUAG. Zudem seien die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. aufgrund ihrer Stellung als Einsetzungsminderheit gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT und die Antragstellerin zu 3. als Vertreterin einer solchen Einsetzungsminderheit im Ausschuss antragsbefugt.

34

2. Der Antrag sei begründet. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt, indem sie die vollständige Aktenvorlage nach Maßgabe der Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 unter Hinweis auf angebliche Geheimschutzbelange ausländischer Staaten abgelehnt hätten.

35

a) Die Weigerung sei nicht von einer verfassungsrechtlichen Schranke des Aktenvorlagerechts gedeckt.

36

aa) Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten sich vorprozessual darauf berufen, die Bundesrepublik Deutschland sei völkerrechtlich verpflichtet, die aus den vorgelegten Akten entfernten Bestandteile, die von der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika übergebene Verschlusssachen darstellten, nicht herauszugeben. Diese Pflicht solle sich aus dem als Verschlusssache eingestuften Geheimschutzabkommen vom 23. Dezember 1960 ergeben. Dieses sei normativ aber nicht geeignet, das verfassungskräftige Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages auszuschließen.

37

Das Geheimschutzabkommen sei ein bloßes Verwaltungsabkommen. Es sei nicht durch eine Rechtsverordnung oder Richtlinie vollzogen worden, so dass es keinen Eingang in die deutsche Rechtsordnung gefunden habe.

38

Das Geheimschutzabkommen könne aber auch dann nicht das Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG ausschließen, wenn es sich um einen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG handelte. Ungeachtet des Umstandes, dass es an der Zustimmung oder Mitwirkung des Deutschen Bundestages fehle, hätte das Abkommen innerstaatlich nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes.

39

bb) Für die Berücksichtigungsfähigkeit im Sinne eines Ausschlussgrundes fehle es dem Geheimschutzabkommen auch deshalb an der erforderlichen Qualität als Außenrecht, weil es eine Verschlusssache darstelle. Völkerrecht könne nur dann berücksichtigt werden, wenn es Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung geworden sei. Innerstaatliches Recht aber müsse das Kriterium der Publizität erfüllen.

40

cc) Letztlich ergebe eine Auslegung des Abkommens gemäß Art. 31, 32 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, dass kein vertraglicher Zustimmungsvorbehalt zugunsten der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika vereinbart worden sei. Dies belege bereits der Wortlaut des Geheimschutzabkommens. Es werde zwar die Weitergabe von Verschlusssachen zwischen den Regierungen geregelt. Der Bundesregierung werde aber nicht untersagt, Verschlusssachen der Vereinigten Staaten von Amerika dem Deutschen Bundestag zur Kenntnis zu geben. Gegenstand des Abkommens sei allein die Festlegung des Übermittlungsverfahrens. Des Weiteren wäre es mit dem Sinn und Zweck des Geheimschutzabkommens nicht zu vereinbaren, mit dem Wort "Regierung" nur die Exekutive erfasst zu sehen. Sowohl die Vereinigten Staaten von Amerika als auch die Bundesrepublik Deutschland seien demokratisch verfasste Staaten mit einer starken Tradition der parlamentarischen Kontrolle. Keine der beiden Regierungen sei verfassungsrechtlich ermächtigt, die parlamentarische Kontrolle ihrer Geheimdienste auszuschließen oder zu verkürzen.

41

dd) Auch die "Third Party Rule" stehe einer Vorlage von Informationen an ein eigenständiges staatliches Kontrollorgan mit eigener Geheimschutzfähigkeit - wie dem Untersuchungsausschuss - nicht entgegen. Die Antragsgegner beriefen sich zu Unrecht auf den Zweckbindungsgrundsatz, da eine Verarbeitung oder Nutzung von Daten für andere Zwecke nicht vorliege, wenn sie der Wahrnehmung von Aufsichts- und Kontrollrechten dienten. Die parlamentarische Kontrolle sei Annex zu dem ursprünglichen Verwendungszweck.

42

b) Ungeachtet dessen unterlägen die Staatswohlbelange, die sich nach der Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. aus der vorgeblichen Völkerrechtsverletzung ergeben sollten, der Abwägung mit dem Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages. Die Einschränkung der Aktenvorlage erweise sich als unangemessen. Im Ergebnis überwiege das parlamentarische Informationsinteresse.

43

aa) Die Achtung der Souveränität sowie des Existenz- und Selbsterhaltungsrechts des ausländischen Staates sei ein gewichtiges Rechtsgut. Es sei jedoch zu bezweifeln, dass dieses Rechtsgut ernstlich beeinträchtigt würde, wenn die begehrte Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss erfolgte. Letztlich gehe es bei dem Beweisthema nicht um eine bestimmte Form der Auslandsaufklärung eines Nachrichtendienstes der Vereinigten Staaten von Amerika, mithin nicht um Informationen über die militärische Verteidigung oder den Zivilschutz. Zudem könnten die Antragsgegner die Aktenvorlage nur verweigern, wenn der Untersuchungsausschuss nicht den von ihnen für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleiste. Es sei nicht erkennbar, dass beim Untersuchungsausschuss das Risiko der Indiskretion in einem größeren Umfang bestehe als bei der deutschen Exekutive, die von Verschlusssachen durch die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika bewusst in Kenntnis gesetzt worden sei. Dass es Indiskretionen gegeben habe, könne dem Untersuchungsausschuss nicht zur Last gelegt werden.

44

bb) Von dem Belang der staatlichen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika zu trennen sei die von den Antragsgegnern geltend gemachte Erwägung, eine Indiskretion könne dazu führen, dass die Nachrichtendienste der Vereinigten Staaten von Amerika und gegebenenfalls weiterer Staaten ihre Zusammenarbeit mit dem BND einstellen könnten. Diese Erwägung sei bereits unzureichend begründet worden. Dass die amerikanischen Dienste den Informationsaustausch mit den deutschen Diensten einstellten, müsse als höchst unwahrscheinlich gelten. Weiterhin sei zu beachten, dass der nachrichtendienstliche Informationsfluss niemals einseitig sei und im Falle einer Reduzierung der Zusammenarbeit dies auch zu negativen Konsequenzen für die nachrichtendienstliche Arbeit der Vereinigten Staaten von Amerika führen könne.

45

cc) Das Interesse des Deutschen Bundestages an der vollständigen Aktenvorlage überwiege die dargelegten Belange des Staatswohls. Ihm komme dann besonders hohes Gewicht zu, wenn es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb der Regierung gehe. Dies sei vorliegend in qualifizierter Weise der Fall. Mit der Kenntnis deutscher Stellen von einer Telekommunikationsüberwachung zulasten deutscher Ziele und deutscher Interessen und erst recht mit der Mitwirkung deutscher Stellen hieran seien massenhafte Eingriffe in die Fernmeldefreiheit gemäß Art. 10 Abs. 1 GG verbunden. Aus Art. 10 Abs. 1 GG ergebe sich nicht nur ein Verbot, in den Telekommunikationsverkehr einzugreifen; aus dieser Verfassungsnorm folgten auch staatliche Schutzpflichten. Ohne die Kenntnis der Selektorenlisten könnten die Angaben aus dem Bereich der Antragsgegnerin zu 1. nicht überprüft und hinterfragt werden. Zudem seien bei der Untersuchung politischer Vorgänge Akten ein besonders wichtiges Beweismittel.

46

dd) Dass die Antragsgegnerin zu 1. im Benehmen mit dem Untersuchungsausschuss eine Vertrauensperson beauftragt habe, Einsicht in die nicht vorgelegten Verschlusssachen zu nehmen und Bericht zu erstatten, mindere das parlamentarische Informationsinteresse nicht. Die Erkenntnismöglichkeit des Untersuchungsausschusses werde damit gegenüber dem Ersuchen aus den Beweisbeschlüssen deutlich eingeschränkt. Die rechtliche und politische Bewertung der nicht vorgelegten Aktenbestandteile obliege nunmehr allein der sachverständigen Vertrauensperson. Diese sei zudem von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt worden, was ihre Unabhängigkeit, Weisungsfreiheit und Unparteilichkeit gefährde.

47

3. Die Antragstellerinnen verweisen zur Begründung ihrer Ansicht, das Geheimschutzabkommen könne das parlamentarische Recht auf Aktenvorlage nicht einschränken, auf ein der Antragsschrift als Anlage beigefügtes Gutachten "Zur Vereinbarkeit des Abschlusses von Geheimschutzabkommen ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages mit dem Grundgesetz und zur Auslegung derartiger Abkommen am Beispiel des Abkommens mit dem Vereinigten Königreich", erstattet im Auftrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN von Prof. Dr. W. und Ass. iur. L. vom 28. Juli 2015.

III.

48

Nach Auffassung der Antragsgegner ist der Antrag unbegründet. Das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG sei entsprechend der Vorgaben der Verfassung beachtet und Rechte der Antragstellerinnen seien nicht verletzt worden.

49

1. Würden die streitgegenständlichen, dem Untersuchungsausschuss nicht vorgelegten Informationen öffentlich bekannt, so würde dies die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland erheblich gefährden. Es sei zu befürchten, dass alle unmittelbar betroffenen US-amerikanischen Nachrichtendienste ihre Informationsübermittlung an alle deutschen Nachrichtendienste einschränken würden. Darüber hinaus sei zu befürchten, dass auch Dienste anderer Staaten sich gezwungen sähen, ihrerseits das Weitergabeverhalten an die deutschen Dienste einzuschränken oder gar einzustellen. Deutsche Nachrichtendienste würden international als nicht mehr vertrauenswürdig angesehen.

50

a) Damit der Staat seine Schutzpflichten erfüllen könne, sei er unter anderem auf nachrichtendienstliche Informationen angewiesen. Die streitgegenständlichen Selektoren seien für die technische Fernmeldeaufklärung des BND vorgesehen. Bei der Fernmeldeaufklärung (Signal Intelligence - SIGINT) handele es sich um eine besonders wertvolle Form der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung, da sie kurzfristig auf relevante Ziele ausgerichtet werden könne, die Betroffenen diese nicht bemerkten und die Informationen in der Regel authentisch seien sowie keine Anwesenheit vor Ort mit persönlichem Risiko für die Quelle bestehe.

51

Grundvoraussetzung der SIGINT-Maßnahmen sei jedoch der Einsatz geeigneter Selektoren. Die Suche nach geeigneten Selektoren, insbesondere im Bereich des Terrorismus und im Bereich der sicherheitspolitischen Aufklärung krisenhafter außenpolitischer Entwicklungen, gestalte sich schwierig. Selektorenlisten beschrieben umfassend das Aufklärungsprofil eines Nachrichtendienstes. Selektoren seien daher als die sensibelsten Informationen aus dem Bereich der nachrichtendienstlichen technischen Aufklärung anzusehen.

52

Zudem handele es sich bei den streitgegenständlichen Selektoren nicht um Selektoren des BND. Dieser habe lediglich bestimmte Selektoren, die die NSA zur Verfügung gestellt habe, ausgesondert. Die besondere Sensibilität für den Kooperationspartner entfalle damit jedoch nicht.

53

b) Um am internationalen nachrichtendienstlichen Informationsaustausch teilnehmen zu können, seien deutsche Nachrichtendienste an die "Third Party Rule" gebunden. Diese sei eine "fundamentale Grundregel" nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit. Hiernach dürften Informationen nur mit dem Einverständnis des Urhebers an Dritte weitergegeben oder zu einem anderen Zweck verwendet werden. Der Begriff des "Dritten" sei besonders weit auszulegen und umfasse in der Regel alle Bereiche außerhalb des Nachrichtendienstes. Akzeptiert werde allenfalls die Weitergabe an die vorgesetzte Behörde im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht. In Einzelfällen wiesen die Dienste sogar darauf hin, dass nicht einmal andere Nachrichtendienste des eigenen Landes ohne Zustimmung des Herausgebers als berechtigte Empfänger angesehen werden dürften. Die Informationen unterlägen schließlich einer Zweckbindung. Im nachrichtendienstlichen Kontext erfolge die Übermittlung üblicherweise nur als Hintergrundinformation, das heißt, dass die Informationen des ausländischen Dienstes mit den eigenen Informationen abgeglichen werden, sie bestätigen oder ihnen entgegenstehen könnten. Soweit sie noch nicht bekannt seien, könnten Informationen Anlass für eigene Aufklärungen sein. Eine Nutzung für andere als nachrichtendienstliche Zwecke, insbesondere für die Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung, sei hingegen nicht erlaubt und zustimmungsbedürftig.

54

Die "Third Party Rule" diene vor allem der Sicherung des Quellenschutzes. Für den empfangenden Nachrichtendienst sei nicht erkennbar, auf welche Weise - durch menschliche Quellen oder technisches Aufkommen - die Information gewonnen worden sei und welche Risiken bei der Nutzung auftreten könnten. Dies könne nur der Herausgeber beurteilen.

55

Die "Third Party Rule" sei Grundlage der internationalen Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten. Sie beanspruche als Staatspraxis internationale Geltung und spiegele sich auch in den Regelungen internationaler Konventionen wider. Ihr Rechtsgedanke finde sich auch im deutschen Recht in § 6 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG vom 29. Juli 2009 [BGBl I S. 2346]) und sei vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 29. April 2015 - 20 F 8.14 - sowie in der Literatur anerkannt.

56

Die "Third Party Rule" sei schließlich völkervertragsrechtlich in dem Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika fixiert.

57

Soweit es um die völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands gehe, sei zwar nicht von einem absoluten Verbot der Weitergabe von Informationen an parlamentarische Kontrollgremien auszugehen. Bei völkerrechtskonformer Auslegung des Abkommens und angesichts der "Third Party Rule" bestehe aber eine Konsultationspflicht der Bundesregierung.

58

c) Der im Geheimschutzabkommen enthaltene Zustimmungsvorbehalt löse nicht das Erfordernis eines Vertragsgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG aus. Weder betreffe das Konsultationsverfahren einen Gegenstand der Bundesgesetzgebung, noch liege ersichtlich eine Regelung der politischen Beziehungen des Bundes vor. Das Geheimschutzabkommen sei ein Verwaltungsabkommen. Der Umstand, dass es sich bei ihm um eine Verschlusssache handele, schließe eine innerstaatliche Rechtswirkung nicht aus. Aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG resultiere eine Publikationspflicht nur für Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten. Aus dem Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika ergäben sich jedoch keine unmittelbaren Bindungswirkungen im Staat-Bürger-Verhältnis.

59

2. Die Antragsgegnerin zu 1. müsse von Verfassungs wegen eine praktische Konkordanz zwischen der besonderen Bedeutung des parlamentarischen Untersuchungsrechts und der Pflicht zur Vermeidung schwerer Staatswohlgefährdungen durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen herstellen. Beide durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter seien so zuzuordnen, dass sie weitestmögliche Wirkung entfalten könnten.

60

Die Antragsgegnerin zu 1. habe das Konsultationsverfahren eingeleitet und den Untersuchungsausschuss fortlaufend informiert. Aufgrund der Reaktionen der Vereinigten Staaten von Amerika habe die Antragsgegnerin zu 1. die Gefahr einer rechtswidrigen Weitergabe an und Veröffentlichung von Selektoren durch die Presse einbeziehen müssen. Bei der Einschätzung der Gefahr sei zu berücksichtigen, dass bereits eine große Anzahl von Unterlagen nach einer Übersendung an den Untersuchungsausschuss veröffentlicht worden sei. Diese Veröffentlichungen seien unabhängig von der Art und Weise erfolgt, in der die Informationen zugänglich gemacht worden seien (mündliche Offenlegung gegenüber einem begrenzten Personenkreis, Einsichtnahme ohne Übersendung), und welchem Geheimhaltungsgrad sie unterfielen. Zwar solle nicht in Abrede gestellt werden, dass im Einzelfall eine rechtswidrige Weitergabe auch aus der Sphäre der Antragsgegnerin zu 1. erfolgt sein könne. Maßgeblich sei aber allein, dass das faktische Risiko einer rechtswidrigen Weitergabe und einer anschließenden Veröffentlichung durch die Medien nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss ungleich höher sei, als es dies bei einem Verbleib bei den zuständigen Stellen der Antragsgegnerin zu 1. wäre.

61

Die Einschätzung der Gefährdungslage stelle eine Prognoseentscheidung dar, bei der unter Anwendung des Gebots der bestmöglichen Sachaufklärung die Stellungnahme der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und die diesen zu entnehmenden Folgen sowie deren zu erwartende Auswirkungen auf die deutsche Sicherheitslage zu beachten seien. Es seien nicht bloße Unannehmlichkeiten zu erwarten, sondern massive Beeinträchtigungen.

62

Aus diesem Grund habe die Antragsgegnerin zu 1. zur Befriedigung des Informationsinteresses bei gleichzeitiger Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen die Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson vorgeschlagen. Die unabhängige sachverständige Vertrauensperson sei die Form der Informationsvermittlung, welche das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen der Regierung bestmöglich befriedige. Um die in der Staatspraxis anerkannte "Third Party Rule" sowie das Geheimschutzabkommen nicht zu verletzen, sollte der Ausschuss zwar über Person und Auftrag befinden, die Regierung aber die Vertrauensperson einsetzen. Denn bei einer von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzten Vertrauensperson erfolge keine Übermittlung an das Parlament und damit keine Verletzung der "Third Party Rule" sowie des Geheimschutzabkommens.

63

3. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten ihrer Begründungspflicht Genüge getan. Sie hätten den Untersuchungsausschuss, nötigenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen und die Notwendigkeit zur Geheimhaltung unterrichtet. Sie hätten ihm die Möglichkeit gegeben, eine unabhängige sachverständige Vertrauensperson zu benennen, um die vom Untersuchungsausschuss gewünschten Untersuchungen durchzuführen.

IV.

64

Der Senat hat gemäß § 66a Satz 1 BVerfGG aus Geheimschutzgründen (vgl. BTDrucks 14/9220 S. 5) von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen.

65

Soweit es sich bei den von den Beteiligten vorgelegten Akten um Verschlusssachen handelt, wird deren Inhalt nicht wiedergegeben.

B.

66

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist zulässig; der Antrag der Antragstellerin zu 3. ist unzulässig.

I.

67

Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet.

II.

68

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss der Antragsgegenstand eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

69

Dem Wortlaut ihres Antrages zufolge begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, dem Untersuchungsausschuss sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherten Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagiert haben. Auf welche dem Untersuchungsausschuss vorenthaltenen Beweismittel sich der Antrag bezieht, ist angesichts der Formulierung "sämtliche" konkretisierungsbedürftig.

70

Das Bundesverfassungsgericht ist dabei an die Wortfassung der gestellten Anträge nicht gebunden (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 68, 1 <68>; 106, 51 <59 f.>). Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Damit ist auch die Begründung des Antrages zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>).

71

Aus der Antragsbegründung und dem Zusammenhang, in dem die Beweisbeschlüsse des Untersuchungsausschusses gestellt worden waren, ergibt sich, dass die Antragstellerinnen die Verletzung von Rechten des Bundestages in der Nichtvorlage der NSA-Selektorenlisten sehen. Sie führen in ihrer Antragsbegründung aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 nur teilweise erfüllt, so dass sie durch den weiteren Beschluss des Untersuchungsausschusses vom 11. Juni 2015 aufgefordert worden sei, die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommenen Unterlagen, das heißt die Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen, vorzulegen. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin zu 1. zur Vorlage der NSA-Selektorenlisten aufgefordert worden ist, was sie mit Schreiben vom 17. Juni 2015 abgelehnt hat. Nach dem - unwidersprochen gebliebenen - schriftsätzlichen Vorbringen der Antragsgegner ist der Beweisbeschluss BND-26 bis auf die Vorlage der NSA-Selektorenlisten umfassend erfüllt worden.

III.

72

1. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind jeweils für sich als Fraktionen (a) und in der Gesamtheit ihrer Mitglieder parteifähig (b).

73

a) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig, da sie als Fraktionen des Deutschen Bundestages sowohl von der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages als auch von der Verfassung anerkannte Teile des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag sind (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 58, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen; stRspr).

74

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind zugleich in der Gesamtheit ihrer Mitglieder gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

75

Art. 44 Abs.1 Satz 1 GG gibt dem Bundestag das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Damit erhält das Parlament die Möglichkeit, sich ohne Einflussnahme von Regierung und Verwaltung über Angelegenheiten zu informieren, deren Kenntnis es zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt regelmäßig in der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung. War das Untersuchungsrecht im System der konstitutionellen Monarchie noch in erster Linie ein Instrument des gewählten Parlaments gegen die monarchische Exekutive, so hat es sich unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems maßgeblich zu einem Recht der Opposition auf eine Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit entwickelt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 105, 197 <222>; zum sogenannten neuen oder innerparlamentarischen Dualismus vgl. auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 87, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Dementsprechend ist das parlamentarische Untersuchungsrecht durch das Grundgesetz bewusst als Minderheitenrecht ausgestaltet (vgl. BVerfGE 49, 70 <86 f.>; 67, 100 <126>).

76

Vor diesem Hintergrund ist eine Einsetzungsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, die sich in dem Rechtsakt der Stellung eines Antrags gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG als ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages konstituiert hat (sogenannte konkrete Einsetzungsminderheit; vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106 f.>), vom Grundgesetz als Träger kompetenzieller Rechte ausgewiesen (vgl. BVerfGE 124, 78 <107>) und daher parteifähig.

77

Mit eigenen Rechten ausgestattetes Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist aber auch die sogenannte potentielle Einsetzungsminderheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220, 224 f.>; auch BVerfGE 113, 113 <121>). Die einsetzungsberechtigte Minderheit muss sich nicht mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren. Wäre dies von Verfassungs wegen gefordert, so müsste die einsetzungsberechtigte Minderheit praktisch jeder Mehrheitsenquete eine eigene Minderheitsenquete entgegensetzen, entweder parallel zur Einsetzung der Mehrheitsenquete oder später im Fall eines Konflikts über Beweiserhebungen. Die potentielle Einsetzungsminderheit behält deshalb selbst dann ihre Verfahrensrechte aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn sie zunächst ausdrücklich gegen die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gestimmt hat. Folglich genügt es, wenn sich die einsetzungsberechtigte Minderheit mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren könnte (vgl. BVerfGE 105, 197 <224 f.>).

78

Voraussetzung der Parteifähigkeit ist hiernach das Erreichen des in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Quorums.

79

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder erreichen freilich weder für sich noch zusammen ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Antragstellerin zu 1. hat 64 Sitze und die Antragstellerin zu 2. verfügt über 63 Sitze im Deutschen Bundestag, so dass die Antragstellerinnen zusammen lediglich 127, das heißt gut 20% der - im Zeitpunkt der Einsetzung des Untersuchungsausschusses vorhandenen - 631 Sitze des Deutschen Bundestages erreichen.

80

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder werden jedoch durch das Geschäftsordnungsrecht mit eigenen Rechten im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ausgestattet. Nach § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ist für die Dauer der 18. Wahlperiode auf Antrag von 120 der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungsausschuss gemäß Art. 44 GG einzusetzen. Im Hinblick auf die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen weicht die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages damit vom Viertelquorum des Art. 44 Abs. 1 GG ab und erfordert geschäftsordnungsrechtlich die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bereits auf Verlangen von 120 Abgeordneten.

81

2. Die Antragstellerin zu 3. ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

82

Der Regelungsgehalt von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erschöpft sich nicht in der Pflicht des Bundestages, auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Die bei der Einsetzung des Ausschusses von Verfassungs wegen vorhandene Spannung zwischen Mehrheit und qualifizierter Minderheit setzt sich daher im Untersuchungsverfahren fort (vgl. BVerfGE 105, 197 <223>). Art. 44 GG wirkt insoweit in den Untersuchungsausschuss hinein. Die in den Untersuchungsausschuss entsandten Abgeordneten einer Fraktion oder mehrerer Fraktionen, die allein oder zusammen mindestens ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages umfassen, repräsentieren den einsetzungsberechtigten Teil des Deutschen Bundestages im Ausschuss jedenfalls so lange, wie kein Dissens zwischen der jeweiligen Fraktion und ihren Vertretern im Ausschuss erkennbar ist (sogenannte Fraktion im Ausschuss; vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>; 113, 113 <121>).

83

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder werden im Untersuchungsausschuss durch die Antragstellerin zu 3. repräsentiert, so dass diese ebenfalls ihre Parteifähigkeit aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ableiten kann.

IV.

84

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind antragsbefugt; die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

85

1. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

86

Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>; 131, 152 <191>). Ein Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten des Streits Verfassungsorgane oder Teile von Verfassungsorganen stehen und um verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>). Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Gesetzesrechts oder der Geschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerfGE 118, 277 <319>; 131, 152 <191>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

87

Die Antragstellerinnen beanstanden die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., an sie gerichtete Beweisbeschlüsse zu erfüllen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des aus Art. 44 Abs. 1 GG abzuleitenden Beweiserhebungsrechts des Deutschen Bundestages und der Verpflichtung der Bundesregierung zur Aktenvorlage. Träger des Untersuchungsrechts und damit Herr des Untersuchungsverfahrens ist der Deutsche Bundestag als Ganzer (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Da das Plenum selbst die mit dem Untersuchungsrecht verbundenen Befugnisse nicht wahrnehmen kann, bedient es sich nach der Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 GG des Untersuchungsausschusses (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Das Untersuchungsrecht aus Art. 44 Abs. 1 GG bleibt auch nach der Einsetzung des Untersuchungsausschusses Sache des Parlaments in seiner Gesamtheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220>; 113, 113 <121>).

88

Innerhalb des durch die Verfassung und das Untersuchungsausschussgesetz sowie die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gesteckten Rahmens und innerhalb des durch den Einsetzungsbeschluss des Plenums vorgegebenen Untersuchungsauftrags ist ein Untersuchungsausschuss in der Gestaltung seines Verfahrens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszweckes erforderlichen Beweise selbst zu erheben (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>). Der Untersuchungsausschuss ist damit "Herr im Verfahren", obwohl er die Informations- und Untersuchungsrechte des Deutschen Bundestages nur als dessen Hilfsorgan ausübt (vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>; 124, 78 <114>).

89

2. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nicht antragsbefugt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte geltend machen (a). Sie sind jedoch befugt, als einzelne Fraktionen die Rechte des Deutschen Bundestages in Prozessstandschaft geltend zu machen (b).

90

a) Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur eine Viertelminderheit als organisatorisch verfestigte selbstständige Teilgliederung des Deutschen Bundestages mit eigenen verfassungsrechtlichen Rechten ausgestattet. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 90, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen Reduktion des angeordneten Quorums verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an der notwendigen Lücke. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 116, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

91

Hieran vermag die Einfügung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT nichts zu ändern. Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte Rechtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) Verfassungsorganstatus, das heißt vom Verfassungsrecht, umfasst (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 130, 367 <370>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Als bloßes Geschäftsordnungsrecht kann § 126a GO-BT das verfassungsrechtliche innerparlamentarische Spannungsfeld zwischen parlamentarischer Mehrheit und Minderheit nicht letztverbindlich auflösen, insbesondere keine über Art. 44 GG hinausgehenden, verfassungsrechtlich einklagbaren Minderheitenrechte schaffen. § 126a GO-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 78, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

92

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. können sich aber als Fraktionen grundsätzlich auf Rechte des Deutschen Bundestages berufen, die sie als dessen Organteil im Wege der Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106>; 139, 194 <220 Rn. 96>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 66, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

93

3. Die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

94

a) Da die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder schon nicht antragsbefugt sind, kann die Antragstellerin zu 3. auch nicht aufgrund ihrer Stellung als Vertreterin einer Minderheit von nur 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT antragsbefugt sein.

95

b) Die Antragstellerin zu 3. ist auch nicht befugt, als Viertelminderheit im Untersuchungsausschuss im Wege der Prozessstandschaft gemäß § 18 Abs. 3 PUAG Rechte des Bundestages geltend zu machen.

96

§ 18 Abs. 3 PUAG billigt nicht jeder Minderheit im Untersuchungsausschuss die Antragsbefugnis zu. Ein solches Verständnis würde eine Loslösung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, der konzeptionell in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse hineinwirkt, bedeuten. Antragsbefugt ist vielmehr nur die von der konkreten oder potentiellen Einsetzungsminderheit im Deutschen Bundestag im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getragene Ausschussminderheit; nur diese kann als Prozessstandschafterin auftreten.

97

Zwar gebietet der Grundsatz effektiver Opposition (hierzu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 85 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen), die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin auszulegen. Allerdings bildet der Wortlaut des Grundgesetzes - namentlich die dort angeordneten Quoren - die Grenze jeder Auslegung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 109, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Insoweit stellen die in den Verfassungstext aufgenommenen Quoren die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes effektiver Opposition dar (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 114, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

98

Eine Ableitung der Rechte der Minderheit aus Art. 44 GG und ein Hineinwirken des Art. 44 GG in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse ist für die Begründung der Antragsbefugnis im Organstreitverfahren konstitutiv. Das Untersuchungsausschussgesetz kann als im Kern verfassungsinterpretatorisches und damit deklaratorisches Gesetz (vgl. Seidel, BayVBl. 2002, S. 97 <98>) keine über Art. 44 GG hinausgehenden verfassungsprozessual durchsetzbaren Minderheitenrechte schaffen. § 18 Abs. 3 PUAG regelt ein einfachrechtliches Antragsrecht, das sich aus einem einfachrechtlichen Rechtsverhältnis ergibt und nicht die für den Verfassungsorganstreit erforderliche Verfassungsqualität aufweist. Im Übrigen wollte der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 18 Abs. 3 PUAG keine Abkopplung der Abgeordneten im Ausschuss von der Viertelminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erzielen. Ausweislich der Gesetzesbegründung sieht die Neuregelung in § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG betreffend Streitigkeiten über die (Nicht-)Vorlage beziehungsweise (Nicht-)Freigabe von Beweismitteln keine neue Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts vor. Eine Modifizierung enthalte § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG nur insofern, als die geänderte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Antragsbefugnis der Fraktion im Ausschuss gesetzlich umgesetzt werde (vgl. Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, BTDrucks 14/9220, S. 4). Der Senat hatte noch in seiner Entscheidung zum Flick-Untersuchungsausschuss eine Prozessstandschaft der Fraktion im Ausschuss verneint (vgl. BVerfGE 67, 100 <126>) und ist hiervon in seiner Entscheidung zum Parteispenden-Untersuchungsausschuss abgerückt (vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>).

V.

99

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wenden sich gegen die richtigen Antragsgegner, da die Bundesregierung und der Chef des Bundeskanzleramtes die Vorlage der NSA-Selektorenlisten abgelehnt haben und damit für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung tragen (vgl. BVerfGE 140, 115 <140 Rn. 61> m.w.N.).

100

Die Bundesregierung trägt die rechtliche Verantwortung für die Verweigerung der vollständigen Aktenvorlage, da sie im Rahmen ihrer Koordinierungsbefugnis (vgl. Art. 65 Satz 3 GG) entschieden hat, das Aktenvorlagebegehren des Untersuchungsausschusses nicht zu erfüllen. Neben der Bundesregierung trägt der Chef des Bundeskanzleramtes (§ 7 Geschäftsordnung der Bundesregierung), der zugleich Bundesminister für besondere Aufgaben ist, die Verantwortung für die sächlichen Beweismittel des dem Bundeskanzleramt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG vom 20. Dezember 1990 [BGBl I S. 2954, 2979], zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 26. Juli 2016 [BGBl I S. 1818]) nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes. Er hat im Rahmen seiner Ressortkompetenz nach Art. 65 Satz 2 GG über den Umfang der Aktenherausgabe und damit konkret darüber entschieden, inwieweit dem Aufklärungsinteresse des Untersuchungsausschusses entsprochen werden soll.

VI.

101

Nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch eine unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den Ausschuss das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 GG in der im Antrag spezifizierten Weise verletzt haben.

102

Selbst wenn die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. das Ersuchen des Untersuchungsausschusses nicht endgültig, sondern lediglich vorläufig abgelehnt haben sollten, erscheint eine Verletzung im Hinblick auf die Verzögerungswirkung möglich (zum Erlass einer einstweiligen Anordnung vgl. BVerfGE 105, 197 <234>; 106, 51 <61 f.>; 113, 113 <125 f.>; zur Verzögerung durch Erweiterung des Untersuchungsauftrags vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 1. Dezember 2006 - HVerfG 01/06 -, juris, Rn. 132 ff.; vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Oktober 2002 - 11/02 -, juris, Rn. 88). Schon eine bloße Verzögerung kann die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle entscheidend in Frage stellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ausschuss mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode zu bestehen aufhört (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>).

VII.

103

Mit dem am 16. September 2015 eingegangenen Antrag wahren die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, denn sie rügen die Entscheidung der Antragsgegner vom 17. Juni 2015.

VIII.

104

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. haben ein Rechtsschutzinteresse. Zur Durchsetzung der von ihnen geltend gemachten Rechte steht kein anderer Weg als der des Organstreitverfahrens zur Verfügung. Die Einleitung dieses Verfahrens kann daher auch nicht als rechtsmissbräuchlich angesehen werden. Der von den Antragstellerinnen angegriffene Akt der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. - die Verweigerung der Aktenvorlage - entfaltet nach wie vor rechtserhebliche Wirkungen, die geeignet sind, das Untersuchungsergebnis zu beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben im Vorfeld des Organstreitverfahrens und auch schriftsätzlich die Verfassungsmäßigkeit der Verweigerung der Aktenvorlage behauptet. Die Verweigerung der Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss ist dem Einflussbereich der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. entzogen, so dass keine Alternative zu einer Entscheidung im Wege des Organstreitverfahrens besteht (vgl. BVerfGE 124, 78 <113>).

C.

105

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist unbegründet.

I.

106

1. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen.

107

a) Das in Art. 44 GG gewährleistete Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten Rechten des Parlaments (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Über das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG und das Frage- und Informationsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 124, 78 <114>). Der Untersuchungsausschuss ist als Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse (vgl. BVerfGE 105, 197 <225 f.>) dabei ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle.

108

Die Auslegung des Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht konkretisierenden Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 77, 1 <48>; 124, 78 <114>).

109

b) Der Untersuchungsausschuss ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrags diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (vgl. BVerfGE 67, 100 <127 f.>; 124, 78 <114>). Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <48 f.>; 124, 78 <115>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; 124, 78 <115>).

110

Das Recht auf Aktenvorlage gehört zum Kern des Untersuchungsrechts. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 f., 132>; 124, 78 <116>). Akten sind bei der Untersuchung politischer Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben gegenüber Zeugenaussagen in der Regel einen höheren Beweiswert, weil das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>; 124, 78 <117>). Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>). Der Vorlageanspruch bezieht sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht aus, wenn sie Hinweise hierauf geben könnten (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>).

111

2. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen (vgl. BVerfGE 124, 78 <118>).

112

a) Völkerrechtliche Verpflichtungen können demgemäß keine unmittelbare Schranke des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts begründen, da sie als solche keinen Verfassungsrang besitzen. Das zeigt insbesondere der Blick auf die insoweit maßgeblichen verfassungsrechtlichen Regelungen in Art. 25 GG und Art. 59 Abs. 2 GG.

113

Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft diesen unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung. Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen sie den Gesetzen vor. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG. Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 39 ff. m.w.N., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

114

Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 43 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

115

Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 65 ff., 73 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

116

b) Begrenzt wird das Beweiserhebungsrecht parlamentarischer Untersuchungsausschüsse zunächst durch den im Einsetzungsbeschluss zu bestimmenden Untersuchungsauftrag. Dieser selbst muss sich im Rahmen der parlamentarischen Kontrollkompetenz halten und hinreichend deutlich bestimmt sein (vgl. BVerfGE 124, 78 <118 f.>).

117

c) Gründe, einem Untersuchungsausschuss Informationen vorzuenthalten, können sich zudem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; zur Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten vgl. BVerfGE 137, 185 <233 Rn. 135>).

118

Der Grundsatz der Gewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung staatlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>). In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <233 Rn. 135>).

119

aa) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>).

120

Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist (vgl. BVerfGE 110, 199 <214 f.>; 124, 78 <120 f.>; 131, 152 <206, 210>; 137, 185 <234 Rn. 136>).Die Kontrollkompetenz des Parlaments erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <215>; 124, 78 <121>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>).

121

Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Grundsatz der Gewaltenteilung Grenzen. Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die die grundgesetzliche Gewaltenteilung ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215 f.>; 124, 78 <121>).

122

bb) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt angesichts des Gefüges der grundgesetzlichen Zuordnung staatlicher Aufgaben zu bestimmten Funktionen und ihren Trägern zudem die Gewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung voraus.

123

(1) Das Grundgesetz verpflichtet die Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zur Abwehr von Beeinträchtigungen der Grundlagen der freiheitlichen demokratischen Ordnung unter Einhaltung der Regeln des Rechtsstaats. Das gilt namentlich für die Verfolgung der fundamentalen Staatszwecke der Sicherheit und des Schutzes der Bevölkerung (vgl. BVerfGE 115, 320 <358>).

124

Die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person sind Schutzgüter von überragendem verfassungsrechtlichem Gewicht. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm - unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen - zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen. Der Staat ist deshalb von Verfassungs wegen verpflichtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen (vgl. BVerfGE 49, 24 <56 f.>; 115, 320 <346 f.>; 120, 274 <319>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 100, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

125

Dieser Verpflichtung kommt er nach, indem er Gefahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegen tritt. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus zielen auf die Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 96, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

126

Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland lässt das Grundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) ausdrücklich die Errichtung von Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten zu. Nachrichtendienste sind Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Ebert, in: Borgs-Maciejewski/Ebert, Das Recht der Geheimdienste, Kommentar zum BVerfSchG sowie zum G 10, 1986, Teil A, Vor § 1 Rn. 4).

127

Die Festlegung der strategischen Gesamtausrichtung nachrichtendienstlicher Tätigkeit, mithin auch die Entscheidung zur internationalen Kooperation der Nachrichtendienste, erfolgt durch die Bundesregierung. Dies entspricht dem Grundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung. So bestimmt die Bundesregierung mit dem sogenannten Auftragsprofil die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte des BND. Sie gibt die Detailtiefe der zu beschaffenden Erkenntnisse und damit auch den Ressourcenansatz vor. Das Auftragsprofil wird kontinuierlich dem aktuellen Informationsbedarf der einzelnen Ressorts angepasst (vgl. Wieck, in: Eberwein/Kaiser, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4, 1998, S. 47 <50 f.>). Es ist auch Aufgabe der Regierung, die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste zu gewährleisten.

128

(2) Zur Effektivierung der Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung arbeiten die deutschen Nachrichtendienste mit ausländischen Nachrichtendiensten zusammen. Die Zusammenarbeit setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). Hierfür sind völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und Gestaltungsbefugnis der Regierung obliegen (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>).

129

(a) Der Bund hat gemäß Art. 32 GG die Zuständigkeit für die Ausübung der auswärtigen Gewalt (vgl. BVerfGE 2, 347 <378 f.>). Außenpolitik ist eine Funktion der Regierung (so schon BVerfGE 1, 372 <394>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <85 f.>; 90, 286 <357>).

130

In Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung hat das Grundgesetz der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 104, 151 <207>; 131, 152 <195>).

131

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sieht zwar für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes vor. Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung Deutschlands fallen demgegenüber aber grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung. Diese grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerfGE 68, 1 <87>; 131, 152 <195>).

132

Eine erweiternde Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages unter Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht im Grundgesetz würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus (vgl. BVerfGE 90, 286 <363>; 104, 151 <207>; 131, 152 <195 f.>); sie verlagerte in weitem Umfang politische Macht zu Lasten der Exekutive auf den Bundestag in einem Handlungsbereich, der funktionell betrachtet nicht Gesetzgebung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG darstellt (vgl. BVerfGE 68, 1 <87>).

133

(b) Vor diesem Hintergrund obliegt das Verhandeln und Abschließen von Geheimschutzabkommen als Grundlage einer internationalen Kooperation der Nachrichtendienste der Bundesregierung.

134

Ziel dieser Geheimschutzabkommen ist es in erster Linie, den Austausch geheimhaltungsbedürftiger Informationen mit anderen Staaten abzusichern, denn die Weitergabe von Verschlusssachen hat eine empfindliche Beeinträchtigung der nationalen Souveränität zur Folge. Der herausgebende Staat begibt sich seiner unmittelbaren Beherrschungs- und Geheimhaltungsmöglichkeiten. In Geheimschutzabkommen werden daher die Voraussetzungen, unter denen Personen Zugang zu den zwischen den Staaten ausgetauschten Verschlusssachen erhalten, und die zu ergreifenden materiellen Schutzmaßnahmen zur Geheimhaltung geregelt. Ein Verzicht auf Geheimschutzabkommen würde den deutschen Einfluss auf die Geheimhaltung deutscher Verschlusssachen im Partnerstaat ausschließen und könnte dazu führen, dass ein Geheimnis nach Weitergabe an den Partnerstaat dort einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich werden und folglich seinen Charakter als Staatsgeheimnis verlieren könnte (vgl. Denneborg, Sicherheitsüberprüfungsrecht, Ordner 1, § 1 SÜG Rn. 21 ff. [Juni 2015]; Warg, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 1 SÜG Rn. 38). Im Gegenzug muss die Bundesrepublik Deutschland in der Lage sein, sich ihrerseits gegenüber Stellen anderer Staaten zur Geheimhaltung zu verpflichten (vgl. BTDrucks 12/4891, S. 18).

135

In der nachrichtendienstlichen Praxis werden aber auch Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in Form von sogenannten Memoranda of Understanding oder Memoranda of Agreement abgeschlossen, die den Rechtscharakter von unverbindlichen Übereinkünften haben (vgl. van Ginkel, ICCT - The Hague Research Paper August 2012, S. 3 f.; Sepper, Texas International Law Journal Vol. 46 [2010], S. 151 <158>).

136

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG lässt die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz unberührt, das jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch eine vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung mit und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewusst vermeidet. Hierdurch sollen neue oder weitergehende Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden (vgl. BVerfGE 90, 286 <360>).

137

d) Eine weitere Grenze des Beweiserhebungsrechts bildet das Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>).

138

Welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Untersuchungsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls. Für die Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage von Akten das Staatswohl gefährden würden, ist danach zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen unterliegt und dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 124, 78 <123 f.>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind. Die Berufung auf das Staatswohl kann daher gegenüber dem Deutschen Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksame Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht völlig ausschließt, steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>).

139

Der Bundestag hat in seiner Geheimschutzordnung, die Bestandteil der Geschäftsordnung ist, in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei seiner Aufgabenerfüllung festgelegt. Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 Rn. 149>). Daneben regelt das Untersuchungsausschussgesetz den Schutz staatlicher Geheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG (vgl. BVerfGE 124, 78 <124 f.>). Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>).

140

Gleichwohl bleibt die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (BVerfGE 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>). Die Bundesregierung ist insbesondere nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

141

e) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse haben darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten. Diese können zu einer Einschränkung des Beweiserhebungsrechts führen (BVerfGE 67, 100 <142>; 77, 1 <46>; 124, 78 <125>).

142

f) Das Beweiserhebungsrecht endet schließlich an der Grenze des Rechtsmissbrauchs. So können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, wenn sie offensichtlich der Verzögerung dienen (BVerfGE 105, 197 <225>; 124, 78 <128>).

143

3. Nimmt die Bundesregierung das Recht für sich in Anspruch, einem Untersuchungsausschuss Beweismittel aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzuenthalten, so unterliegt sie von Verfassungs wegen einer Begründungspflicht (vgl. BVerfGE 124, 78 <128>). Die Bundesregierung muss - auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen - den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>).

144

Im Hinblick auf die Form der Begründung wird die Bundesregierung zwar einfachrechtlich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG verpflichtet, den Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung schriftlich zu unterrichten. Das Ablehnungsschreiben ist damit zentral. Es bleibt der Bundesregierung aber unbenommen, dem Untersuchungsausschuss durch ergänzende Maßnahmen die Verweigerungsgründe zu erläutern. Je nach den Umständen ist die Bundesregierung sogar zu solchen Maßnahmen verpflichtet und muss den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der nach ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten. Dazu ist die Regierung gehalten, dem Untersuchungsausschuss für die Erörterung ihres Standpunktes zur Verfügung zu stehen (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Hat der Untersuchungsausschuss dennoch Grund zu der Annahme, dass zurückgehaltene Informationen mit dem ihm erteilten Kontrollauftrag zu tun haben, und besteht er deshalb auf Herausgabe der Akten, so hat die Regierung die vom Untersuchungsausschuss genannten Gründe zu erwägen und, sollten diese ihre Auffassung nicht erschüttern können, zu prüfen, welche Wege beschritten werden können, um den Untersuchungsausschuss davon zu überzeugen, dass seine Annahme nicht zutrifft (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Das Ablehnungsschreiben ergeht regelmäßig in einem - in die verfassungsrechtliche Bewertung einzustellenden - Kontext, so dass eine Gesamtschau der - das Ablehnungsschreiben begleitenden - begründenden Darlegungen geboten ist.

II.

145

Nach diesen Maßstäben haben die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch die Verweigerung der Vorlage der sogenannten NSA-Selektorenlisten das Beweiserhebungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht verletzt.

146

Unter Beachtung der Bedeutung des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts (1.) ist dem Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung (2.) der Vorrang einzuräumen, weil die vom Beweisbeschluss erfassten NSA-Selektorenlisten aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht der Verfügungsbefugnis der Antragsgegnerin zu 1. unterfallen, die Einschätzung, eine nicht konsentierte Herausgabe könne die Funktions- und Kooperationsfähigkeit deutscher Nachrichtendienste erheblich beeinträchtigen, nachvollziehbar ist und die Antragsgegner dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen ist, Rechnung getragen haben (3.). Die Antragsgegner sind auch ihrer von Verfassungs wegen bestehenden Begründungspflicht nachgekommen (4.).

147

1. Das Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses umfasst dem Grunde nach auch die NSA-Selektorenlisten.

148

a) Es besteht ein besonderes Informationsinteresse des Untersuchungsausschusses an der Vorlage der NSA-Selektorenlisten zur Gewährleistung der demokratischen Rückanbindung der Nachrichtendienste und der Bundesregierung. Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterliegen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Eine besondere Kontrollrelevanz ergibt sich dabei aus der Tendenz zur Kooperation und Internationalisierung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit (vgl. Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 199, 201). Die zunehmende internationale Kooperation der Nachrichtendienste entkoppelt partiell die Informationsgewinnung von demokratischer Verantwortung, weil Teilelemente von Entscheidungsgrundlagen außerhalb der Einflusssphäre der demokratischen Organe des Empfängerstaates - hier der Bundesrepublik Deutschland - erzeugt werden (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>).

149

Der Deutsche Bundestag ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der Regierung im nachrichtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des Abgeordneten bis hin zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen wahrzunehmen. Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BTDrucks 8/1599, S. 6).

150

Auch die US-amerikanischen Nachrichtendienste unterliegen einer parlamentarischen Kontrolle. Der Kongress verfügt in beiden Häusern über ständige Spezialausschüsse - das Senate Select Committee on Intelligence und das House Permanent Select Committee on Intelligence. Die beiden parlamentarischen Kontrollgremien besitzen weitgehende Kontrollrechte unter anderem im Hinblick auf Budgetierung und Budgetvollzug, taktische Geheimdienstinformationen sowie Dienstquellen und -methoden (vgl. Hirsch, Die Kontrolle der Nachrichtendienste, 1996, S. 248 ff.; Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 297 ff.; Rehli, in: Dörr/Zimmermann, Die Nachrichtendienste der Bundesrepublik Deutschland, 2007, S. 45 <54 ff.>). Wie in Deutschland ist in den Vereinigten Staaten von Amerika auch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen oder Sonderkommissionen - etwa der Review Group on Intelligence and Communications Technologies zur Reform der NSA-Überwachungspraxis - möglich.

151

b) Angesichts von Art und Umfang der den Nachrichtendiensten an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel und wegen der mit der Anwendung dieser Mittel einhergehenden Schwere von Grundrechtseingriffen, der Unbemerkbarkeit des Handelns der Nachrichtendienste und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>) kommt der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste eine besondere Aufklärungsfunktion zu.

152

Ausweislich des im Einsetzungsantrag (vgl. BTDrucks 18/843) näher bezeichneten Untersuchungsauftrags hat der Untersuchungsausschuss unter anderem aufzuklären, ob ausländische Stellen mit Hilfe deutscher Stellen Daten deutscher Grundrechtsträger über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge einer Erfassung und Speicherung auf Vorrat sowie einer Kontrolle und Auswertung unterzogen haben.

153

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 100, 313 <360>; 115, 320 <350>; 118, 168 <187>). Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland, für deren Wahrung sich die Bundesrepublik in europäischen und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss (vgl. BVerfGE 125, 260 <323 f.> mit Verweis auf BVerfGE 123, 267 <353 f.> zum grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt).

154

c) Das aus dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses grundsätzlich folgende Recht auf Vorlage der NSA-Selektorenlisten ist nicht durch die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson und deren gutachterliche Stellungnahme erfüllt. Die sachverständige Vertrauensperson handelte nicht als Hilfsorgan des Untersuchungsausschusses.

155

Das Untersuchungsausschussgesetz kennt die Konstruktion der sachverständigen Vertrauensperson nicht. Nach § 28 PUAG kann der Untersuchungsausschuss zur Beweiserhebung ein Sachverständigengutachten einholen. Der Sachverständige hat aufgrund seiner besonderen Sachkunde dem Untersuchungsausschuss Tatsachen-, aber auch Rechtskenntnis zu verschaffen. § 10 PUAG gibt dem Untersuchungsausschuss die Möglichkeit, einen Ermittlungsbeauftragten zu seiner Unterstützung einzusetzen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll der Ermittlungsbeauftragte es dem Untersuchungsausschuss ermöglichen, sich bei einem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreichen Untersuchungsauftrag auf die eigentlichen Kernfragen zu konzentrieren. Voraussetzung hierfür ist bei komplexen Sachverhalten eine intensive Vorarbeit durch einen Ermittlungsbeauftragten, der das Beweismaterial zunächst zu beschaffen und zu sichten sowie die zu beurteilenden Sachverhalte sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht aufzubereiten hat. Auf der Basis solcher Vorermittlungen kann der Untersuchungsausschuss seine Arbeit, insbesondere seine Beweisaufnahme, gezielter und zügiger durchführen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 15). Da Sachverständige und Ermittlungsbeauftragte letztlich als Hilfsorgane vor allem eine Voruntersuchungs- und damit Entlastungsfunktion haben sollen, bleibt der Ausschuss "Herr im Verfahren" und hat die Gesamtverantwortung inne. Der Untersuchungsausschuss muss letztlich selbst eine abschließende, umfassende Beweiserhebung und Beweiswürdigung vornehmen.

156

Dies war bei der Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson nicht gewährleistet. Die von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzte sachverständige Vertrauensperson hat nicht bloße Voruntersuchungen zur Arbeitserleichterung für den Untersuchungsausschuss durchgeführt. Vielmehr wurde sie von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt, um die Einsichtnahme der NSA-Selektorenlisten durch den Untersuchungsausschuss zu ersetzen. Die sachverständige Vertrauensperson hat eine eigene inhaltliche Interpretation und rechtliche Bewertung der NSA-Selektorenlisten vorgenommen. Da aber eine Delegation der Erfüllung des Untersuchungsauftrags an die sachverständige Vertrauensperson ausscheidet, ist ihr Bericht den Antragsgegnern zuzurechnen und kommt einer Auskunft der Antragsgegner zu den vom Untersuchungsausschuss im Beschluss vom 18. Juni 2015 (Ausschussdrucksache 385) gestellten Fragen gleich.

157

Auskünfte der Antragsgegner sind aber für den Vorlageanspruch keine Maßnahme an Erfüllungs statt. Denn der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszwecks erforderlichen Beweise selbst zu erheben. Darin ist das Recht eingeschlossen, die Vorlage von Akten zu verlangen (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 ff.>; 124, 78 <116 f.>).

158

2. Dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses steht das Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung gegenüber.

159

Die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten entgegen einer völkerrechtlichen Vertraulichkeitszusage und ohne Einverständnis der Vereinigten Staaten von Amerika würde nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung der Antragsgegnerin zu 1. die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen.

160

a) Sowohl nach Maßgabe des gemeinsamen Verständnisses der Kooperationspartner hinsichtlich des Geheimschutzabkommens und des MoA (aa) als auch nach Maßgabe der "Third Party Rule" (bb) ist der herausgebende Staat "Herr der Information" und behält auch nach deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss steht die fehlende Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika entgegnen (cc).

161

aa) Der Zusammenarbeit zwischen dem BND und der NSA liegen das Geheimschutzabkommen und das MoA zugrunde. In dem Geheimschutzabkommen sind die allgemeinen Grundsätze des Austausches von Verschlusssachen, mithin die technisch-administrativen Vorgaben festgelegt. Mit dem MoA werden die organisatorischen und technischen Bedingungen, Personalausstattung und Kostentragung sowie das maßgebliche Rechtsregime des konkreten Projektes der Joint SIGINT Activity geregelt.Wie bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist auch bei der Auslegung des Geheimschutzabkommens und des MoA darüber hinaus die sich hierauf beziehende nachträgliche Übereinkunft der Parteien über die Auslegung oder Anwendung der Bestimmungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 90, 286 <362 ff.>). Gemäß den Absprachen und Verständigungen im Rahmen des Konsultationsverfahrens soll die herausgebende Stelle den zu gewährleistenden Geheimhaltungsgrad sowie den Nutzungszweck vorgeben und über die Möglichkeit zur Weitergabe entscheiden.

162

bb) Ungeachtet dieser bilateralen Vereinbarungen und Absprachen wird die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste von der "Third Party Rule" geprägt. Hiernach dürfen ausgetauschte Informationen ohne Zustimmung des Informationsgebers nicht an Dritte weitergegeben oder für andere Zwecke verwendet werden.

163

(1) Der "Third Party Rule" wird als Auskunftsverweigerungsgrund gegenüber Strafverfolgungsbehörden und Gerichten Bedeutung beigemessen (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 26. November 2003 - 6 VR 4.03 -, juris). Ob dieser Grundsatz nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit auch gegenüber Kontrollorganen des Parlaments und selbst gegenüber Aufsichtsbehörden gilt (bejahend: Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>; verneinend: Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>), bedarf keiner abschließenden Bewertung. Denn jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang ist der bekundete Wille der herausgebenden Stelle maßgeblich. Sie bestimmt, wen sie als "Dritten" ansieht.

164

Die "Third Party Rule" ist dabei nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Die übermittelnde Stelle behält sich in der Sache ein Informationsbeherrschungsrecht vor (vgl. Singer, Praxiskommentar zum PKGrG, 2016, § 6 Rn. 11 f.). Das Einverständnis der übermittelnden Stelle kann daher die Weitergabe legitimieren. Korrespondierend zum Vertrauensschutz trifft im Konfliktfall den Empfängerstaat - hier die Bundesrepublik Deutschland - eine Verpflichtung, sich um ein Einverständnis zu bemühen (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 21; Gazeas, Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse an Strafverfolgungsbehörden, 2014, S. 373 f.; Roach, in: Supreme Court Law Review 47 [2009], S. 147 <164>).

165

(2) Bei der "Third Party Rule" handelt es sich jedenfalls um eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 17 ff.; Ajluni v. FBI, 947 F. Supp. 599 [N.D.N.Y. 1996] mit Verweis auf Ajluni v. FBI, No. 94-CV-325, 1996 WL 776996 [N.D.N.Y. July 13, 1996]). Sie ist in Art. 4 Buchstabe d und Art. 5 Buchstabe b Geheimschutzabkommen zwischen EU und NATO (ABl EU L Nr. 80 vom 27. März 2003, S. 36 ff.) ausdrücklich erwähnt. Sie findet sich auch im nationalen Recht in § 6 Abs. 1 PKGrG wieder, wonach die Verfügungsberechtigung der Bundesregierung und der deutschen Nachrichtendienste in der Regel fehlt, wenn es sich um Informationen handelt, die den Nachrichtendiensten von ausländischen Behörden übermittelt worden sind (zur wortgleichen Regelung des § 2b a.F. PKGrG vgl. BTDrucks 14/539, S. 7). Auch entspricht es der Praxis deutscher Dienste, bei Übermittlungen an ausländische Dienste auf die "Third Party Rule" hinzuweisen (vgl. BTDrucks 17/11296, S. 9).

166

Die Einhaltung wird nicht durch Rechtszwang, sondern als selbstverständliche Geschäftsgrundlage im Bereich sicherheitssensibler beziehungsweise nachrichtendienstlicher Kooperation durch das gegenseitige Interesse an der Vertraulichkeit und institutionellen Verlässlichkeit rein faktisch gewahrt (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <904>; Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>).

167

cc) Nach dem Willen der Vereinigten Staaten von Amerika, dem die Antragsgegnerin zu 1. ausweislich ihres vorprozessualen und prozessualen Vorbringens unwidersprochen folgt, ist der Untersuchungsausschuss als "Dritter" anzusehen, die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an ihn nicht vom Übermittlungszweck umfasst und daher von der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika abhängig. Einer Auslegung dahingehend, dass die Nachrichtendienste sowohl der Vereinigten Staaten von Amerika als auch der Bundesrepublik Deutschland der Kontrolle durch übergeordnete Stellen und durch von den Parlamenten eingesetzte spezielle Kontrollorgane unterlägen und folglich diese Kontrollinstanzen grundsätzlich nicht als "Dritte" anzusehen seien, steht der bekundete Wille der Vereinigten Staaten von Amerika entgegen. Die Antragsgegnerin zu 1. hat sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika zur Weitergabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss bemüht, diese aber nicht erhalten.

168

b) Die der Antragsgegnerin zu 1. obliegende Einschätzung, durch eine nicht konsentierte Herausgabe würden die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, hält der verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand.

169

aa) Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Antragsgegnerin zu 1. bei der Annahme, die Weitergabe der NSA-Selektorenlisten könne institutions- und aufgabenbezogene Gefährdungen zur Folge haben, stellt eine politische Einschätzung des Verhältnisses zu ausländischen Nachrichtendiensten und Partnerstaaten dar, die angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

170

Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren Grund darin, dass die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das Grundgesetz den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens (vgl. BVerfGE 55, 349 <365>; vgl. auch BVerfGE 40, 141 <178 f.>).

171

bb) Die Antragsgegnerin zu 1. hat plausibel dargelegt, dass Nachrichtendienste zur Gewährleistung eines wirksamen Staats- und Verfassungsschutzes zusammenarbeiten müssen. Zwischen den deutschen und US-amerikanischen Nachrichtendiensten besteht im Hinblick auf Intelligence-Fähigkeiten eine wechselseitige Abhängigkeit (vgl. Daun, Auge um Auge? - Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, 2011, S. 128 ff., 141 ff.; 172 f.). Auf deutscher Seite wird - vor dem Hintergrund des internationalen Terrorismus und der Gefährdung durch Cyberattacken - die internationale Kooperation im Allgemeinen als von "überragender Bedeutung" (vgl. Verfassungsschutzbericht 2015, S. 18; Verfassungsschutzbericht 2014, S. 16) und die Partnerschaft zu den Vereinigten Staaten von Amerika im Besonderen als "unverzichtbar" (vgl. Abschlussbericht des BND-Untersuchungsausschusses BTDrucks 16/13400, S. 58 f., 351 f.) bewertet.

172

Diese Zusammenarbeit wird beeinträchtigt, wenn unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen an Dritte bekannt gegeben werden, etwa weil der Begriff des "Dritten" entgegen der Sichtweise der herausgebenden Stelle ausgelegt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11).

173

Dagegen wird angeführt, das Argument der Geheimhaltungsbedürftigkeit werde in seiner Reichweite überbetont. Die parlamentarische Kontrolle gehöre zum Nachrichtendienst genauso wie die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>; B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1357>). Die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten überwiege keinesfalls stets gegenüber der parlamentarischen Kontrolle. Im Kollisionsfall könne der Konflikt vielmehr auch dazu führen, dass die Zusammenarbeit geändert oder eingestellt werden müsse (vgl. Wolff, JZ 2010, S. 173 <180>; siehe auch Möllers, Gutachterliche Stellungnahme in der Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 25. Mai 2009 zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 45d), A-Drucks 16(4)614 D, S. 4).

174

Dies lässt außer Acht, dass damit der langfristige Verlust wesentlicher außen- und sicherheitspolitischer Erkenntnisse einhergehen kann, ohne die die Aufklärung verfassungsfeindlicher, sicherheitsgefährdender und terroristischer Aktivitäten nicht mehr in gleichem Umfang geleistet werden könnte (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712). Selbst wenn man im Hinblick auf die Folgenschwere eines Vertrauensbruchs relativierend davon ausginge, dass sich Tätigkeiten eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses nur vorübergehend auf den Umfang des internationalen Informationsaustauschs auswirkten (so B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1356>), wäre hiermit eine nicht hinzunehmende temporäre Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit eine Sicherheitslücke nahe liegend. Schließlich haben die Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika bereits Konsequenzen gezogen und für den Fall der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den NSA-Untersuchungsausschuss weitere Folgen angekündigt haben. Angesichts einer solchermaßen konkretisierten Gefährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sind zugleich im Staatswohl gründende Geheimhaltungsinteressen berührt.

175

Da die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit die Gefährdung der Staatssicherheit bereits durch eine nicht konsentierte Vorlage der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss erfolgten, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das Risiko des Bekanntwerdens der NSA-Selektorenlisten nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss über das bei allen drei Gewalten nicht auszuschließende Risiko (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <139>) tatsächlich hinausgeht. Die von den Antragsgegnern vorgelegte Zusammenstellung von Presseveröffentlichungen kann jedenfalls keinen Nachweis für einen mangelnden Geheimnisschutz im und durch den Untersuchungsausschuss erbringen. Angesichts dieser Veröffentlichungen erscheint der Geheimnisschutz vielmehr generell nicht hinreichend gewährleistet.

176

3. Das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung überwiegt das Recht des Untersuchungsausschusses auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten.

177

a) Im Rahmen der Abwägung der konfligierenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass das Vorlageersuchen bezüglich der NSA-Selektorenlisten ein mehrpoliges Rechtsverhältnis betrifft. Denn das Verlangen des Untersuchungsausschusses berührt auch originäre Belange und Geheimhaltungsinteressen der Vereinigten Staaten von Amerika. Das Grundgesetz, das durch den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <26>; 123, 267 <344, 347>) und internationalen Offenheit (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>) geprägt ist, begnügt sich nicht damit, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen, sondern bestimmt auch in Grundzügen sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft. Insofern geht es von der Notwendigkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen Staaten und Rechtsordnungen aus (vgl. BVerfGE 100, 313 <362>). Die Beurteilungs- und Handlungsfreiheit der Antragsgegnerin zu 1. ist angesichts der zwischenstaatlichen Beziehungen eingeschränkt; eine ausschließliche Verfügungsbefugnis über die NSA-Selektorenlisten fehlt ihr aufgrund der völkerrechtlichen Vereinbarungen und Absprachen. Insoweit unterscheidet sich das Handeln der auswärtigen Gewalt von rein innerstaatlichen Sachverhalten.

178

b) Zudem besteht die Gefahr des Entstehens eines kontrollfreien Raumes und damit eines völligen Ausschlusses des Parlaments von jeglicher Information hier nicht. Dem Untersuchungsausschuss wurde nicht der gesamte Sachverhaltskomplex der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit von NSA und BND im Rahmen des Projekts der Joint SIGINT Activity vorenthalten. Die Antragsgegner haben dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss vielmehr durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich war, Rechnung getragen.

179

Sie haben dem Untersuchungsausschuss Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von BND und NSA, zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den BND sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Sie haben unter anderem ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten vorgelegt.

180

Weiterhin hat die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss vorgeschlagen, eine sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die NSA-Selektorenlisten zu untersuchen und dem Untersuchungsausschuss über die Prüfungsergebnisse Bericht zu erstatten hat. Der Untersuchungssauschuss hat die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson als sachgerecht bewertet (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 1) und die zu beauftragende sachverständige Vertrauensperson benannt. Er hat einen Fragenkatalog erstellt (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 5) und in Gesprächen mit der sachverständigen Vertrauensperson Kriterien, Schwerpunkte und Fragestellungen des Berichts festgelegt. Der Bericht der sachverständigen Vertrauensperson bietet schon in seiner offenen Fassung eine Grundlage für die Bewertung von Art und Umfang der nachrichtendienstlichen Kooperation und der Verstöße gegen deutsche Interessen und gegen deutsches Recht. Er ist statistisch aufbereitet und soweit wie möglich konkret formuliert. Die Auswertung der Selektorenlisten erfolgt durch eine Beschreibung der Selektorentypen, der technischen Struktur der Selektoren und ihrer Permutationen sowie der Anzahl der abgelehnten Selektoren unter abstrakter Benennung der betroffenen Ziele - wie etwa Deutsche Vertretungen im Ausland, Regierungseinrichtungen und staatliche Stellen in EU-Staaten, Institutionen der EU, Mitglieder europäischer Regierungen sowie deren Mitarbeiter und Parlamentsabgeordnete. Soweit es um die konkrete Benennung, das heißt um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und staatlichen Einrichtungen geht, ist deren Kenntnis durch den Untersuchungsausschuss eher von allgemeinem politischem Interesse, für die Erfüllung des Untersuchungsauftrags und damit für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns aber nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des Staatswohls und der Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang zu beanspruchen.

181

4. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben ihrer verfassungsrechtlichen Begründungspflicht hinreichend Rechnung getragen. Sie haben das Bestehen von Geheimhaltungsgründen bei der Vorlageverweigerung in der Gesamtschau schriftlich und mündlich substantiiert begründet.

182

a) Zwar vermag allein das Argument entgegenstehender völkerrechtlicher Verpflichtungen die Verweigerung einer Vorlage an den Untersuchungsausschuss nicht unmittelbar zu begründen (vgl. Rn. 112). Das Völkervertragsrecht ist wie auch das Völkergewohnheitsrecht innerstaatlich nicht mit dem Rang des Verfassungsrechts ausgestattet. Es kann folglich nicht unmittelbar dem Vorlageersuchen des Untersuchungsausschusses entgegengehalten werden. Allerdings ist zu beachten, dass die Antragsgegner die Nichtvorlage weitergehend mit den Folgen eines Verstoßes gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit für die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland begründet haben. Sie sehen durch eine Vorlage der NSA-Selektorenlisten die eigenverantwortliche und funktionsgerechte Wahrnehmung der ihnen von Verfassung wegen übertragenen Aufgaben gefährdet.

183

Die in dem Ablehnungsschreiben vom 17. Juni 2015 angeführte Begründung, eine Weitergabe ohne Zustimmung der US-Regierung stelle einen Verstoß gegen das geltende Geheimschutzabkommen dar, erweist sich zunächst als nicht hinreichend konkret, da sie ohne Wiedergabe der oder Bezugnahme auf die maßgeblichen Bestimmungen erfolgte. Auch wird das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien von den Bestimmungen, mithin deren Auslegung nicht nachvollziehbar dargelegt.

184

Nimmt man jedoch zusätzlich das dem Ablehnungsschreiben vorangegangene Informationsverhalten der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. in den Blick, so wurde der Untersuchungsausschuss detailliert über die Notwendigkeit zur Einholung der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika im Wege eines Konsultationsverfahrens aufgeklärt. Dem Untersuchungsausschuss wurden das Geheimschutzabkommen und das MoA zur Kenntnis gegeben; die Fragen der Auslegung und Anwendung wurden mehrmals ausführlich in Ausschusssitzungen erörtert.

185

Die Antragsgegner haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch dargelegt, dass und wie sie sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika bemüht haben, und ihn über die Durchführung und das Ergebnis des Konsultationsverfahrens laufend informiert. Sie haben damit ausreichende Transparenz gewährleistet und den Untersuchungsausschuss in das Verfahren eingebunden.

186

Sie haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch glaubhaft gemacht, dass - wie sich in der jüngeren Vergangenheit gezeigt hat - Verstöße gegen den Zustimmungsvorbehalt erhebliche Auswirkungen auf die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit haben, indem der gegenseitige Austausch von Erkenntnissen eingeschränkt oder gänzlich eingestellt wird. Ferner haben sie anhand der Reaktionen und Stellungnahmen der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen des Konsultationsverfahrens und der von den Vereinigten Staaten von Amerika angekündigten Konsequenzen nachvollziehbar dargelegt, dass eine Herausgabe Beeinträchtigungen der nachrichtendienstlichen Beziehungen und ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit erwarten lässt sowie schließlich zu Gefahren für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland führen kann.

187

b) Die Antragsgegner haben zudem zur Plausibilisierung und Überzeugung im sogenannten Vorsitzendenverfahren und in Obleutebesprechungen Auskünfte erteilt.

188

Das sogenannte Vorsitzendenverfahren ist ein Mittel zur möglichen Plausibilisierung der verweigerten Erfüllung des Informationsanspruchs des Untersuchungsausschusses (zum Vorsitzendenverfahren vgl. BVerfGE 67, 100 <138 f.>; 77, 1 <56>; 124, 78 <139 f.>). Es dient dazu, dem Vorsitzenden und seinem Stellvertreter durch die entsprechende Information die Überzeugung zu vermitteln, dass die Zurückhaltung der Information durch die Regierung berechtigt ist. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter können ihrerseits den anderen Ausschussmitgliedern ihre Überzeugung von der Rechtmäßigkeit der Zurückhaltung der Information kommunizieren. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 18 PUAG erkennt der Gesetzgeber das Vorsitzendenverfahren als eine Möglichkeit zur Lösung eines Konfliktfalles an. Von der Normierung der Einzelschritte bei einem Ersuchen auf Vorlage von Beweismitteln und insbesondere der Festschreibung des Vorsitzendenverfahrens hat er abgesehen, um unter anderem den Beteiligten Freiraum für geeignete Schritte zu Lösungen im Konfliktfalle zu eröffnen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 17).

189

Allerdings ist im Hinblick auf das Enqueterecht der parlamentarischen Opposition die gebotene Neutralität des Verfahrens nicht gewährleistet, wenn der Vorsitzende wie auch sein Stellvertreter einer die Regierungskoalition bildenden Partei angehören (vgl. BVerfGE 124, 78 <139 f.>). Der Benachteiligung der oppositionellen Ausschussmitglieder durch das Vorsitzendenverfahren kann durch das - von den Antragsgegnern ebenfalls initiierte - Obleuteverfahren begegnet werden, an dem die Obleute jeder im Ausschuss vertretenen Fraktion beteiligt sind (vgl. Peters, Untersuchungsausschussrecht, 2012, S. 126 f. Rn. 211; Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz, 2003, S. 233). Das Obleuteverfahren ist dabei nicht nur bloße Parlamentspraxis, sondern hat seinen gesetzlichen Niederschlag in § 4 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. März 2005 [BGBl I S. 775]) gefunden.

D.

190

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

(1) Die Bundesregierung unterliegt hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes und des Bundesnachrichtendienstes der Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium.

(2) Die Rechte des Deutschen Bundestages, seiner Ausschüsse und der Kommission nach dem Artikel 10-Gesetz bleiben unberührt.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

Tenor

1. Die Antragsgegnerin hat

a) die Antragstellerin zu 1. und den Deutschen Bundestag durch ihre Antwort vom 24. November 2014 (Bundestagsdrucksache 18/3259) auf Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 (Bundestagsdrucksache 18/3117) sowie

b) die Antragstellerin zu 2. und den Deutschen Bundestag durch ihre Antwort vom 9. Februar 2015 (Bundestagsdrucksache 18/3985) auf die Fragen 14 bis 16, 19 bis 23 und 28 bis 31 der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 (Bundestagsdrucksache 18/3810)

nach Maßgabe der Gründe in ihren Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes verletzt.

2. Im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Die Antragstellerinnen sind Fraktionen des Deutschen Bundestages. Sie machen die unvollständige Beantwortung zweier Kleiner Anfragen der Antragstellerinnen zu Erkenntnissen der Nachrichtendienste über das Attentat auf das Münchner Oktoberfest am 26. September 1980 und einer diesbezüglich möglichen Verstrickung von Vertrauensleuten (im Folgenden: V-Leute) dieser Behörden geltend.

I.

2

1. Am 26. September 1980 um 22.20 Uhr explodierte am Haupteingang des Münchner Oktoberfests ein Sprengsatz. Neben dem Attentäter, dem 21 Jahre alten Gundolf Köhler aus Donaueschingen, starben 12 Personen im Alter zwischen 11 und 52 Jahren; 211 Menschen wurden verletzt. Das Oktoberfestattentat gilt als der schwerste rechtsterroristische Anschlag in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Der Generalbundesanwalt schloss die Ermittlungen zu dem Attentat mit einem Schlussbericht vom 23. November 1982 ab. Darin hieß es, für eine Tatbeteiligung Dritter sprächen unterschiedliche Beweiserkenntnisse, die einen abschließenden Nachweis der Tatbeteiligung anderer Personen jedoch nicht zuließen. Hinweise darauf, dass Köhler nicht als Alleintäter gehandelt hatte, ergaben sich insbesondere aus den Aussagen zweier Zeugen.

3

2. Ungeklärt blieb nach Abschluss der Ermittlungen die Rolle des 1937 geborenen Karl-Heinz Hoffmann, des Gründers der so genannten "Wehrsportgruppe Hoffmann". Der von Hoffmann im Jahr 1973 ins Leben gerufene, nach militärischen Gesichtspunkten organisierte Verband wurde seit seiner Gründung vom Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet. Bei Hoffmann wurde im Rahmen einer bereits vor dem Attentat durchgeführten Durchsuchung Material sichergestellt, aus dem sich ergab, dass der Attentäter Köhler im Februar 1976 im Briefwechsel mit Hoffmann gestanden hatte; er soll auch an zwei Übungen der Wehrsportgruppe teilgenommen haben (vgl. Fromm, Die "Wehrsportgruppe Hoffmann": Darstellung, Analyse und Einordnung, 1998, S. 331 f.; Chaussy, Oktoberfest - Das Attentat, 2014, S. 37).

4

Die Wehrsportgruppe hatte bis zu ihrem Verbot im Jahr 1980 circa 400 Mitglieder. In der Verbotsverfügung vom 16. Januar 1980 wurde die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1980 - 1 A 3/80 -, juris, Rn. 6), weshalb sich die Gruppierung nach dem Verbot auflöste. Sie wurde verboten, weil ihre Organisation und ihre Tätigkeit der allmählichen Herbeiführung einer neuen staatlichen Ordnung unter gleichzeitiger Aushöhlung der verfassungsmäßigen Ordnung dienten (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1980 - 1 A 3/80 -, juris, Rn. 100 ff.). Fünfzehn ehemalige Mitglieder schlossen sich nach dem Verbot als "Wehrsportgruppe Ausland" im Libanon zusammen. Das Bundesamt für Verfassungsschutz stellte in dem Verfassungsschutzbericht für das Jahr 1981 fest, es seien durch die "Wehrsportgruppe Ausland" Anschläge auf Personen und Einrichtungen im Bundesgebiet geplant und zum Teil bereits vorbereitet worden (vgl. Verfassungsschutzbericht 1981, S. 27 f.).

5

3. Auch der Name Heinz Lembke tauchte im Zusammenhang mit den Ermittlungen zum Oktoberfestattentat wiederholt auf. Er war "Milizionär" und "Wehrsportler" und nahm bis 1978 regelmäßig an Übungen der Reservistenkameradschaft der "Deutschen Aktionsgruppen" teil. Bei einer im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens am 29. September 1980 durchgeführten Durchsuchung seines Hauses konnten die Ermittler neben ein wenig Zündschnur und einem Gewehrmagazin zunächst weder Sprengstoff noch Waffen sicherstellen. Jedoch stieß ein Waldarbeiter am 26. Oktober 1981 in der Nähe des Hauses von Lembke auf wasserdicht verpackte Kisten mit Gewehrmunition, Sprengstoff und Sprengmitteln. Im Laufe der Ermittlungen konnten in weiteren nahezu 30 Depots Waffen sichergestellt werden. Lembke erhängte sich am 1. November 1981 in der Untersuchungshaft und soll folgende schriftliche Mitteilung hinterlassen haben: "Genossen! Ihr wisst, weshalb ich nicht mehr leben darf. Wolfszeit! Heil Euch, Heinz Hermann Ernst Lembke" (vgl. Chaussy, Oktoberfest - Das Attentat, 2014, S. 217).

6

4. Im Dezember 2014 teilte der Generalbundesanwalt mit, er habe die Ermittlungen zum Oktoberfestattentat wieder aufgenommen, Anlass dafür seien Angaben einer bis dahin unbekannten Zeugin.

II.

7

1. Am 8. Oktober 2014 richteten die Antragstellerin zu 1. und verschiedene Mitglieder des Bundestages eine Kleine Anfrage unter der Überschrift "Oktoberfest-Attentat - Wiederaufnahme der Ermittlungen zu Nazi-Hintermännern" an die Antragsgegnerin (BTDrucks 18/3117).

8

a) Die Kleine Anfrage leiteten sie mit dem Hinweis darauf ein, dass noch immer gewichtige Zweifel am Ermittlungsergebnis bestünden, wonach Gundolf Köhler die Tat allein geplant und ausgeführt habe. Der Münchner Stadtrat und der Bayerische Landtag hätten bereits 2011 gefordert, der Generalbundesanwalt solle die Ermittlungen wieder aufnehmen. Die Kleine Anfrage vom 8. Oktober 2014 enthielt insbesondere Fragen zu dem Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwalts und zu einem etwaigen Einsatz von Heinz Lembke als V-Mann einer Sicherheitsbehörde des Bundes oder eines Landes.

9

Die Frage 2 a)

"War Lembke ein V-Mann einer (gegebenenfalls welcher) Sicherheitsbehörde des Bundes oder - nach Kenntnis der Bundesregierung - eines Landes?"

wurde von der Antragsgegnerin nicht beantwortet. In ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage vom 24. November 2014 (BTDrucks 18/3259) begründete die Antragsgegnerin die Verweigerung der Beantwortung dieser Frage wie folgt:

"Der Informationsanspruch des Parlaments findet eine Grenze bei geheimhaltungsbedürftigen Informationen, deren Bekanntwerden das Wohl des Bundes oder eines Landes gefährden kann.

Nachrichtendienste sammeln im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags Informationen und werten diese aus. Die Führung von V-Leuten gehört zu den wichtigsten nachrichtendienstlichen Mitteln, die den Verfassungsschutzbehörden und dem Bundesnachrichtendienst zur Informationsbeschaffung zur Verfügung stehen. Würden Einzelheiten hierzu oder Namen einzelner V-Leute bekannt, könnten dadurch Rückschlüsse auf den Einsatz von V-Leuten und die Arbeitsweise der Nachrichtendienstegezogen werden. Es entstünde die Gefahr, dass Fähigkeiten, Methoden und Informationsquellender Nachrichtendienste bekannt würden und damit ihre Funktionsfähigkeit nachhaltig beeinträchtigt wäre.

Zudem ist zu beachten, dass sich V-Leute regelmäßig in einem ex-tremistischen und gewaltbereiten Umfeld bewegen. Die Aufdeckung ihrer Identität könnte dazu führen, dass das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit der jeweiligen betroffenen Personen gefährdet wäre. Aufgrund der Hochrangigkeit dieser Rechtsgüter, der möglichen Irreversibilität und der erhöhten Wahrscheinlichkeit ihrer Beeinträchtigung muss jede noch so geringe Möglichkeit des Bekanntwerdens zu Fragen des Einsatzes von V-Leuten ausgeschlossen werden. Die Auskunft muss auch dann verweigert werden, wenn die betreffende Person kein V-Mann ist oder war oder der Vorgang zeitlich weit zurückliegt, da ansonsten in allen übrigen Fällen aus der Antwortverweigerung auf das Vorliegen eines V-Leute-Einsatzes geschlossen werden könnte.

Aus der Abwägung der verfassungsrechtlich garantierten Informationsrechte des Deutschen Bundestages und seiner Abgeordneten mit den negativen Folgen für die künftige Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste sowie den daraus resultierenden Beeinträchtigungen der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und der Gefährdung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Nachrichtendienste sowie der V-Leute folgt, dass auch eine Beantwortung unter VS-Einstufung ausscheidet. Im Hinblick auf den Verfassungsgrundsatz der wehrhaften Demokratie und der Bedeutung der betroffenen Grundrechtspositionen hält die Bundesregierung die Informationen der angefragten Art für so sensibel, dass selbst ein geringfügiges Risiko des Bekanntwerdens unter keinen Umständen hingenommen werden kann."

10

b) Mit Schreiben vom 3. März 2015 wandte sich MdB Britta Haßelmann in ihrer Funktion als Erste Parlamentarische Geschäftsführerin der Antragstellerin zu 1. an den Parlamentarischen Staatssekretär beim Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz und bat erneut darum, die Frage 2 a) der Kleinen Anfrage zu beantworten. Die zur Verweigerung von der Antragsgegnerin genannten Gründe überzeugten nicht. Sie liefen darauf hinaus, immer und ausnahmslos jedwede Information über die Tätigkeit von V-Leuten zu verweigern. Dies sei nicht akzeptabel, weil eine gesetzliche Regulierung des Einsatzes von V-Leuten anstehe, wobei die Ursache für die rechtspolitische Diskussion auch die mögliche Verstrickung von V-Leuten in rechtsterroristische Straftaten sei. In der konkreten Frage gehe es um einen solchen Fall. Zudem sei dieser Fall ein historischer, in dem eine konkrete Beeinträchtigung der Arbeit der Sicherheitsbehörden nicht eintreten könne. Insgesamt sei die Antwortverweigerung daher eklatant unverhältnismäßig.

11

In seinem Antwortschreiben vom 7. April 2015 teilte der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz Christian Lange mit, aufgrund der Nachfrage habe die Antragsgegnerin die zu der Frage 2 a) beschriebene Abwägung noch einmal vorgenommen. Sie sei jedoch nach wie vor der Auffassung, dass Fragen zur Art und Weise der Quellenführung sowie zur V-Leute-Eigenschaft von Personen - auch wenn es sich um zeitlich weit zurückliegende Vorgänge handele - zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht beantwortet werden könnten. Sowohl die Werbung als auch die Führung von V-Leuten seien elementare nachrichtendienstliche Mittel, denen für die Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörden zentrale Bedeutung zukomme. Eine besondere Geheimhaltung müsse deshalb auch dann gelten, wenn eine Person nicht als V-Person tätig gewesen sei oder der Vorgang zeitlich weit zurückliege. In diesen Fällen sei das Staatswohl ebenfalls betroffen, da auch hier - gegebenenfalls im Wege eines Umkehrschlusses aus einer Antwortverweigerung oder in der Gesamtschau der Antworten der Bundesregierung auf andere parlamentarische Anfragen - Rückschlüsse auf die Arbeitsweisen, Strategien und Methoden der Nachrichtendienste für die Gegenwart gezogen werden könnten und damit die künftige verdeckte Informationsbeschaffung empfindlich beeinträchtigt werden könne. Die in der Vergangenheit erfolgte Enttarnung von V-Leuten habe bereits dazu geführt, dass die Anwerbung von V-Leuten in der rechtsextremistischen Szene mit zunehmenden Schwierigkeiten und damit einhergehenden Informationsdefiziten verbunden sei. Zum Schutz der Funktionsfähigkeit des Bundesamts für Verfassungsschutz sei daher durch die Bundesregierung selbst ein geringfügiges Risiko des Bekanntwerdens von geheimhaltungsbedürftigen Informationen zur Werbung und Führung von V-Leuten auszuschließen. Die Bewertung gelte auch unter Berücksichtigung der weiteren im Schreiben vom 3. März 2015 angeführten Argumente. Die im Gesetzentwurf zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes vorgesehene Regelung zum Einsatz von V-Leuten gebe die wesentlichen Anforderungen vor. Nach dem aktuellen Gesetzentwurf schlössen im Bundeszentralregister eingetragene Verurteilungen wegen eines Verbrechens oder zu einer Freiheitsstrafe, deren Vollstreckung nicht zur Bewährung ausgesetzt worden sei, die Anwerbung und den Einsatz als V-Person grundsätzlich aus.

12

2. Die Antragstellerin zu 2. und einige Mitglieder des Bundestages richteten am 21. Januar 2015 unter der Überschrift "Mutmaßliche Aktenvernichtungen im Zusammenhang mit dem Oktoberfestattentat und der Wehrsportgruppe Hoffmann bei deutschen Geheimdiensten" ebenfalls eine Kleine Anfrage an die Antragsgegnerin (BTDrucks 18/3810).

13

a) Darin führten sie aus, die Antragsgegnerin habe der Abgeordneten Petra Pau am 13. Januar 2015 die Auskunft erteilt, im Bundesamt für Verfassungsschutz seien nur sieben Ordner zum Oktoberfestattentat vorhanden. Daher liege die Vermutung nahe, dass in den vergangenen Jahren Informationen zu dem Attentat und zur Wehrsportgruppe Hoffmann vernichtet worden seien. Die Kleine Anfrage enthielt Fragen zu Umfang und Aufbau der Akten sowie zu Quellen des Bundesamts für Verfassungsschutz. Ferner wurde die Frage gestellt, ob und wie viele Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann als V-Leute für das Bundesamt beziehungsweise Landesämter für Verfassungsschutz tätig geworden seien. Einige Fragen nach Quellenmeldungen beantwortete die Bundesregierung lediglich in nicht nach Ursprungsbehörden und Jahren aufgeschlüsselter Form. Die Beantwortung der Fragen nach dem Einsatz von V-Leuten und weiterer Fragen nach Quellenmeldungen lehnte die Antragsgegnerin vollständig ab.

14

Die Fragen, welche die Antragsgegnerin nicht oder nur zum Teil beantwortete, lauteten wie folgt:

Frage 14: "Wie viele Quellenmeldungen eigener Quellen liegen aus welchen Jahren im BfV zum Oktoberfestattentat vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 15: "Wie viele Quellenmeldungen von Quellen von Landesämtern für Verfassungsschutz zum Oktoberfestattentat liegen im BfV aus welchen Jahren vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 16: "Wie viele Quellenmeldungen von Quellen des MAD zum Oktoberfestattentat liegen im BfV aus welchen Jahren vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 19: "Wie viele Quellenmeldungen eigener Quellen liegen aus welchen Jahren im BfV zur Wehrsportgruppe Hoffmann vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 20: "Wie viele Quellenmeldungen von Quellen von Landesämtern für Verfassungsschutz zur Wehrsportgruppe Hoffmann liegen aus welchen Jahren im BfV vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 21: "Wie viele Quellenmeldungen von Quellen des MAD zur Wehrsportgruppe Hoffmann aus welchen Jahren liegen im BfV vor (bitte unter Angabe der jeweiligen Anzahl pro Jahr)?"

Frage 22: "Kann die Bundesregierung ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann vor dem Oktoberfestattentat als V-Leute für das BfV tätig waren?"

Frage 23: "Kann die Bundesregierung ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat als V-Leute für das BfV tätig waren, und wenn nein, wie viele V-Leute waren für das BfV tätig?"

Frage 24: "Kann die Bundesregierung ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann vor dem Oktoberfestattentat als V-Leute für den BND tätig waren, und wenn nein, wie viele V-Leute waren für den BND tätig?"

Frage 25: "Kann die Bundesregierung ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat als V-Leute für den BND tätig waren, und wenn nein, wie viele V-Leute waren für den BND tätig?"

Frage 28: "Kann die Bundesregierung nach ihrer Kenntnis ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann vor dem Oktoberfestattentat als V-Leute für ein Landesamt für Verfassungsschutz tätig waren, und wenn nein, wie viele V-Leute waren nach Kenntnis der Bundesregierung für welche Landesämter für Verfassungsschutz tätig?"

Frage 29: "Kann die Bundesregierung nach ihrer Kenntnis ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat als V-Leute für ein Landesamt für Verfassungs-schutz tätig waren, und wenn nein, wie viele V-Leute waren nach Kenntnis der Bundesregierung für welche Landesämter für Verfassungsschutz tätig?"

Frage 30: "Hat die Bundesregierung Kenntnis davon, ob und ggf. wie viele Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann vor dem Oktoberfestattentat als V-Leute für Landesämter für Verfassungsschutz tätig waren?"

Frage 31: "Hat die Bundesregierung Kenntnis davon, ob und ggf. wie viele Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat als V-Leute für Landesämter für Verfassungsschutz tätig waren?"

15

In einer Vorbemerkung zu ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage vom 9. Februar 2015 (BTDrucks 18/3985) führte die Antragsgegnerin aus:

"1. Die Bundesregierung ist nach sorgfältiger Abwägung zu der Auffassung gelangt, dass eine Beantwortung der Fragen 14 bis 16, 19 bis 25 und 28 bis 31 nicht oder zumindest nicht vollständig erfolgen kann. Der Informationsanspruch des Parlaments findet eine Grenze bei geheimhaltungsbedürftigen Informationen, deren Bekanntwerden das Wohl des Bundes oder eines Landes gefährden kann. Die Nachrichtendienste sammeln im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags die erforderlichen Informationen und werten diese aus. Die Führung von Quellen gehört zu den wichtigsten nachrichtendienstlichen Mitteln, die den Nachrichtendiensten bei der Informationsbeschaffung zur Verfügung stehen. Würden Einzelheiten hierzu, auch welche die quellenführende Stelle betreffend oder Namen einzelner Quellen bekannt, könnten dadurch Rückschlüsse auf den Einsatz von Quellen und die Arbeitsweise der Nachrichtendienste gezogen werden. Es entstünde die Gefahr, dass Fähigkeiten, Methoden und Informationsquellen der Nachrichtendienste bekannt würden und damit ihre Funktionsfähigkeit nachhaltig beeinträchtigt wäre.

Zudem ist zu beachten, dass sich Quellen hier in einem extremistischen und gewaltbereiten Umfeld bewegen. Die Aufdeckung ihrer Identität könnte dazu führen, dass das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit der jeweiligen betroffenen Personen gefährdet wäre. Aufgrund der Hochrangigkeit dieser Rechtsgüter, der möglichen Irreversibilität und der erhöhten Wahrscheinlichkeit ihrer Beeinträchtigung muss jede noch so geringe Möglichkeit des Bekanntwerdens zu Fragen des Einsatzes von Quellen ausgeschlossen werden. Die Auskunft muss auch dann verweigert werden, wenn kein Mitglied der Wehrsportgruppe Hoffmann eine Quelle ist oder war oder der Vorgang zeitlich weit zurückliegt, da ansonsten in allen übrigen Fällen aus der Antwortverweigerung auf das Vorliegen eines Einsatzes von Quellen geschlossen werden könnte.

Aus der Abwägung der verfassungsrechtlich garantierten Informationsrechte des Deutschen Bundestages und seiner Abgeordneten mit den negativen Folgen für die künftige Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste sowie den daraus resultierenden Beeinträchtigungen der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und der Gefährdung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Nachrichtendienste sowie der Quellen folgt, dass auch eine Beantwortung unter VS-Einstufung ausscheidet.

Im Hinblick auf den Verfassungsgrundsatz der wehrhaften Demokratie und der Bedeutung der betroffenen Grundrechtspositionen hält die Bundesregierung die Informationen der angefragten Art für so sensibel, dass selbst ein geringfügiges Risiko des Bekanntwerdens unter keinen Umständen hingenommen werden kann.

2. Die Bundesregierung weist darauf hin, dass die Komplexe "Oktoberfestattentat" und "Wehrsportgruppe Hoffmann" wegen des Inlandsbezugs nicht in den originären Aufgabenbereich des Bundesnachrichtendienstes (BND) als Auslandsnachrichtendienst fielen und fallen. Im Übrigen wurde der überwiegende Teil der im BND zum Oktoberfestattentat gebildeten Unterlagen an das Bundesarchiv abgegeben. Die Antworten auf die den BND betreffenden Fragen beruhen auf den im BND-Archiv noch vorhandenen, erschlossenen Altunterlagen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich im Zuge der fortschreitenden Erschließung der an das BND-Archiv in der Vergangenheit und künftig abgegebenen archivwürdigen Unterlagen weitergehende Erkenntnisse zum Anfragegegenstand ergeben.

3. Die Bundesregierung weist darauf hin, dass die Einrichtung des Referats "Rechtsextremismus Terrorismus" im April 1981 im Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) nicht ausschließlich auf das Oktoberfestattentat zurückzuführen ist. Diesbezüglich wird auf die Antwort der Bundesregierung zu Frage 3 auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE. auf Bundestagsdrucksache 18/2544 verwiesen."

16

Die im Organstreitverfahren gerügten Antworten hatten folgenden Wortlaut:

"Die Fragen 14 bis 16 werden wegen des Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Der Bundesregierung liegen insgesamt fünf Quellenmeldungen für den Zeitraum von 1980 bis 1985 vor. Eine nähere Aufgliederung scheidet aus den in Nummer 1 der Vorbemerkung der Bundesregierung genannten Gründen aus."

"Die Fragen 19 bis 21 werden wegen des Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Die Sachakte zur "Wehrsportgruppe Hoffmann" im BfV wird gegenwärtig archivarisch aufbereitet, so dass nicht in allen Aktenbänden recherchiert werden konnte. Nach dem insoweit unter Vorbehalt stehenden Rechercheergebnis fanden 197 Quellenmeldungen im Zeitraum von 1974 bis 1985 Eingang in die Sachakte. Eine nähere Aufgliederung scheidet aus den in Nummer 1 der Vorbemerkung der Bundesregierung genannten Gründen aus."

"Die Fragen 22 bis 25 werden wegen des Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Es wird auf die Nummer 1 der Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen."

"Die Fragen 28 bis 31 werden wegen des Sachzusammenhangs gemeinsam beantwortet.

Es wird auf die Nummer 1 der Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen."

17

b) Die Erste Parlamentarische Geschäftsführerin der Antragstellerin zu 2., MdB Dr. Petra Sitte, richtete am 4. März 2015 ein Schreiben an den Bundesminister des Innern, in dem sie um eine vollständige Beantwortung der Fragen 14 bis 16 sowie 19 bis 25 bat. Insbesondere die Weigerung, die Fragen 22 bis 25 zu beantworten, überzeuge nicht. Sie bedeute, dass nach Belieben Informationen über die Tätigkeiten von V-Leuten verweigert werden könnten. Angesichts der Tatsache, dass mindestens ein neonazistischer V-Mann in der Wehrsportgruppe Hoffmann seine V-Mann-Eigenschaft schon vor Jahren öffentlich gemacht habe, seien die in der Vorbemerkung zur Antwort genannten Gründe der Bundesregierung zur Antwortverweigerung nicht akzeptabel und unverhältnismäßig. Schließlich bestehe jederzeit die Möglichkeit, die Antworten nach der Geheimschutzordnung einzustufen. Der langjährige Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Heinz Fromm, habe darauf hingewiesen, dass im Rahmen einer Abwägung die Aufklärung eines Mordes wichtiger sei als der Quellenschutz. Beim Oktoberfestattentat, dem schwersten rechtsterroristischen Attentat in der Geschichte der Bundesrepublik, seien 22 Menschen getötet und mehr als 200 verletzt worden.

18

Der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesministerium des Innern Dr. Günter Krings teilte mit Schreiben vom 14. März 2015 mit, es sei in der Antwort zu der Kleinen Anfrage ausführlich dargelegt worden, weshalb eine Beantwortung der Fragen 14 bis 16, 19 bis 21 und 22 bis 25 nicht erfolgen könne. An dieser Bewertung halte die Antragsgegnerin auch nach nochmaliger Abwägung fest. Sowohl die Werbung als auch die Führung von menschlichen Quellen seien elementare nachrichtendienstliche Mittel, denen für die Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste zentrale Bedeutung zukomme. Die nähere Aufgliederung der Quellenmeldungen würde dazu führen, dass taktische Verfahrensabläufe offenbar würden und damit die künftige verdeckte Informationsbeschaffung empfindlich beeinträchtigt sei. Soweit sich die Fragen auf menschliche Quellen der Sicherheitsbehörden bezögen, könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Beantwortung dieser Fragen zu einer Offenlegung der Identität der Quellen führe. Im Hinblick auf die daraus folgenden Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit dieser Personen sei daher der staatliche Schutzauftrag für die Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 GG besonders zu beachten. Daher scheide auch eine als Verschlusssache eingestufte Beantwortung aus. Hierdurch werde die strafrechtliche Aufklärung des Oktoberfestattentats nicht verhindert. Der Generalbundesanwalt habe mit Schreiben vom 17. Februar 2015 sowohl das Bundesamt für Verfassungsschutz als auch den Bundesnachrichtendienst um umfassende Mitteilung der dort vorliegenden Erkenntnisse zum Oktoberfestattentat gebeten. Beide Behörden würden dem Generalbundesanwalt die erbetenen Informationen zur Verfügung stellen.

III.

19

Mit Schriftsatz vom 19. Mai 2015 haben die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Mit ihren Anträgen begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu 1. und den Deutschen Bundestag durch ihre Antwort vom 24. November 2014 (BTDrucks 18/3259) auf Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 (BTDrucks 18/3117) sowie die Antragstellerin zu 2. und den Deutschen Bundestag durch ihre Antwort vom 9. Februar 2015 (BTDrucks 18/3985) auf die Fragen 14 bis 16, 19 bis 25 und 28 bis 31 der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 (BTDrucks 18/3810) in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat.

20

1. Die Antragstellerinnen halten ihre Anträge für zulässig. Sie sind der Auffassung, dass sie sowohl hinsichtlich der jeweils von ihnen selbst als auch bezüglich der von der jeweils anderen Antragstellerin gestellten Kleinen Anfrage antragsbefugt seien. Zum einen werde eine Verletzung des den Fraktionen selbst zustehenden Informationsrechts gerügt, das sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG ergebe und den Fraktionen dazu diene, den für die parlamentarische Arbeit erforderlichen Informationsstand zu erhalten. Zum anderen verletze die unzureichende Beantwortung einer Kleinen Anfrage die Rechte des Bundestages aus Art. 20 Abs. 2 GG. Diese Rechte könnten die Antragstellerinnen gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG prozessstandschaftlich geltend machen. Hinsichtlich der Antwort auf die von der jeweils anderen Antragstellerin gestellte Kleine Anfrage werde allein eine Verletzung der Rechte des Bundestages im Wege der Prozessstandschaft gerügt. Auch insoweit sei nicht nur die Antragsbefugnis, sondern auch ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Eine Fraktion könne Rechte des Bundestages auch dann im Organstreitverfahren verteidigen, wenn sie diesbezüglich zuvor nicht parlamentarisch tätig geworden sei.

21

2. Die Anträge seien begründet. Die Weigerung der Antragsgegnerin, die Kleinen Anfragen vollständig zu beantworten, verletze die Antragstellerinnen und den Deutschen Bundestag in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.

22

a) Aus diesen Normen folge für den Deutschen Bundestag und seine Fraktionen ein Frage- und Informationsrecht, das grundsätzlich mit einer Auskunftspflicht der Bundesregierung korrespondiere. Grenzen des Informationsrechts könnten sich aus dem Staatswohl, den Grundrechten und dem Gewaltenteilungsprinzip ergeben. Mit Blick auf die verfahrensgegenständlichen Fragen der Antragstellerinnen sei jedoch kein ausreichendes Geheimhaltungsinteresse ersichtlich. Außerdem genügten die Begründungen, mit denen die Antragsgegnerin die vollständige Beantwortung der Kleinen Anfragen verweigert habe, nicht den hieran zu stellenden Anforderungen, da sie die Antragstellerinnen nicht in die Lage versetzten, die von der Antragsgegnerin vorgenommene Abwägung nachzuvollziehen.

23

Ob und inwieweit die Antragsgegnerin ausnahmsweise die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage zu der Tätigkeit der Sicherheitsbehörden und insbesondere zu V-Leuten verweigern dürfe, richte sich nach den Umständen des Einzelfalls. Es sei Sache der Bundesregierung, im Einzelfall darzulegen, warum das allgemein bestehende parlamentarische Informationsrecht aufgrund gegenläufiger Belange von höherem verfassungsrechtlichem Gewicht ausnahmsweise ausgeschlossen sei. Eine Bereichsausnahme sei im Hinblick auf Informationen zu V-Leuten verfassungsrechtlich nicht begründbar. Eine solche Ausnahme vom parlamentarischen Informationsrecht - wie sie das Bundesverfassungsgericht etwa für den Bereich der Rüstungsexporte anerkannt habe - könne nur in Betracht kommen, wenn sich ein Typ parlamentarischer Auskunftsbegehren trennscharf beschreiben lasse, bei dem einem noch so gewichtigen Informationsinteresse des Bundestages stets ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse gegenüberstehe. Dies sei bei parlamentarischen Anfragen mit Bezug zum Einsatz von V-Leuten nicht der Fall, denn nicht jede derartige Anfrage könne zur Enttarnung dieser Personen führen. Selbst wenn eine Enttarnung in Aussicht stehe, werde der weitere Einsatz der betroffenen V-Leute dann nicht gefährdet, wenn dieser bereits aus anderen Gründen ausgeschlossen sei. Ob die bloße Erkenntnis, beobachtet zu werden, für die beobachteten Personen einen für das Staatswohl relevanten Informationswert habe, hänge ebenfalls von unterschiedlichen Faktoren ab. Auch ermögliche nicht jede Information zum Einsatz von V-Leuten Rückschlüsse auf die Art und Weise der Beobachtung.

24

Eine das Staatswohl gefährdende Offenbarung der Arbeitsweisen der Sicherheitsbehörden sei ebenfalls nicht in jedem Fall zu befürchten. Zwar sei insoweit eine Prognose anzustellen, die - wie jede Prognose - mit Restunsicherheiten behaftet sei. Dieses Prognoserisiko rechtfertige jedoch keine abstrakte Vorrangregel zugunsten des Geheimhaltungsinteresses der Antragsgegnerin.

25

Eine Bereichsausnahme lasse sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Quellenschutzes rechtfertigen. Der Quellenschutz könne dem Informationsrecht des Bundestages nur entgegengehalten werden, wenn die begehrte Information überhaupt dazu führen könne, dass eine bestimmte Person als Quelle enttarnt werde. Insoweit könne nicht schon die stets gegebene theoretische Möglichkeit ausreichen, dass sich Informationen mit hinreichendem Zusatzwissen auf bestimmte Personen beziehen ließen. Vielmehr müsse dies anhand eines Wahrscheinlichkeitsurteils in jedem Einzelfall ermittelt werden. Auch wenn danach im Einzelfall ein Bezug auf bestimmte Personen möglich sei, bedürfe es stets einer Abwägung zwischen dem Quellenschutz und dem Informationsinteresse des Bundestages. Im Rahmen dieser Abwägung werde der Quellenschutz in der Regel überwiegen, wenn der Sachverhalt aktuell sei und es sich bei der Quelle um eine lebende Person handele. Daneben könne eine Geheimhaltung auch zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter Dritter geboten sein, was jedoch im Einzelfall zumindest ansatzweise konkret dargelegt werden müsse. Der Schutz des sozialen Ansehens einer Quelle - worauf sich die Antragsgegnerin in ihren Antworten ohnehin nicht berufen habe - gehe dem Informationsinteresse des Bundestages ebenfalls nicht ohne einzelfallbezogene Abwägung vor. Dies gelte erst recht nach dem Tod der Quelle. Schließlich könne ein abstrakter Vorrang des Quellenschutzes auch nicht aus den gegenüber V-Leuten abgegebenen Vertraulichkeitszusagen hergeleitet werden, worauf sich die Antragsgegnerin in ihren Antworten im Übrigen ebenfalls nicht berufen habe. Das parlamentarische Auskunftsrecht stehe nicht zur Disposition der Sicherheitsbehörden.

26

b) Die Begründung, mit der die Antragsgegnerin die Beantwortung der Frage 2 a) aus der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 verweigert habe, genüge diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht (aa)), ein Geheimhaltungsinteresse der Antragsgegnerin sei nicht ersichtlich (bb)) und bei der vorzunehmenden Abwägung überwiege das parlamentarische Informationsinteresse (cc)).

27

aa) Bei der Begründung handele es sich um einen Textbaustein, dem jeder Einzelfallbezug fehle. Dies zeige sich auch daran, dass die Begründung der Antwortverweigerung mit derjenigen in Bezug auf die Kleine Anfrage vom 21. Januar 2015 weitgehend wortgleich und auch die Beantwortung einer weiteren Kleinen Anfrage im Wesentlichen mit derselben Begründung verweigert worden sei. Außerdem passe die Antwort nicht zu der Frage, soweit die Antragsgegnerin hervorhebe, dass Leben und körperliche Unversehrtheit von V-Leuten geschützt werden müssten, da Lembke bereits 1981 verstorben sei. Ferner sei die Begründung unvollständig, da darin nur auf die Tätigkeit der Nachrichtendienste eingegangen worden sei, obwohl sich die Frage auf Sicherheitsbehörden und somit auch auf die Polizeibehörden bezogen habe. Eine derart formelhafte und unspezifische Begründung wäre nur dann hinzunehmen, wenn die Frage 2 a) auf Informationen gezielt hätte, die offenkundig geheimhaltungsbedürftig seien. Dies sei jedoch nicht der Fall.

28

bb) Ein Geheimhaltungsinteresse der Antragsgegnerin sei nicht ersichtlich. Ein solches lasse sich insbesondere nicht mit dem Staatswohl in seiner Ausprägung als Schutz der Funktionsfähigkeit der Sicherheitsbehörden begründen. Eine Gefährdung der aktuell zu dem Oktoberfestattentat geführten Ermittlungen durch eine Beantwortung der Frage 2 a) liege fern. Die Frage beziehe sich auf einen historischen Vorgang und auf einen Verstorbenen. Es sei nicht ersichtlich, dass eine Enttarnung von Heinz Lembke als V-Mann aktuelle Ermittlungen gefährden könne, zumal seit langem bekannt sei, dass sich Lembke und sein Umfeld im Blickfeld der Sicherheitsbehörden befunden hätten. Eine Beantwortung der Frage nach der V-Mann- Eigenschaft von Lembke ermögliche auch keine Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Sicherheitsbehörden. Da sich die Frage auf die V-Mann-Eigenschaft einer einzelnen Person beziehe, ergebe sich aus ihrer Beantwortung kein einzelfallübergreifender Informationswert. Dass die Sicherheitsbehörden damals wie heute V-Leute in der Neonaziszene eingesetzt hätten, sei ohnehin allgemein bekannt. Im Hinblick auf eigene Rechte von Heinz Lembke könne der allenfalls noch relevante postmortale Vertraulichkeitsschutz in Anbetracht der verstrichenen Zeit keine Bedeutung mehr haben. Jedenfalls aber könne dieser Vertraulichkeitsschutz bei der Abwägung nur geringes Gewicht haben. Konkrete Anhaltspunkte für eine Gefährdung anderer Personen seien nicht ersichtlich.

29

cc) Selbst wenn sich aus einer Beantwortung der Frage nach der V-Mann-Eigenschaft von Lembke Nachteile für die Arbeit der Sicherheitsbehörden ergeben sollten, könne es sich dabei allenfalls um geringfügige Beeinträchtigungen handeln. Diesen stehe ein gewichtiges parlamentarisches Informationsinteresse gegenüber, das bei der gebotenen Abwägung überwiege. Die Bedeutung der verfahrensgegenständlichen Frage gehe über den Einzelfall hinaus.

30

Für den Bundestag sei es von überragender Bedeutung, Einblicke in die verdeckte Tätigkeit der Sicherheitsbehörden zu erhalten, um diese Tätigkeit und die Haltung der Antragsgegnerin hierzu kontrollieren zu können. Hierzu gebe es gerade in jüngerer Zeit mit Blick auf den Einsatz von V-Leuten in der rechtsextremen Szene Anlass. So werde das Versagen der Sicherheitsbehörden im Fall des so genannten Nationalsozialistischen Untergrundes (NSU) unter anderem auf einen überzogenen Quellenschutz bei den Nachrichtendiensten zurückgeführt. Die Kleine Anfrage vom 8. Oktober 2014 habe dazu gedient, Verdachtsmomenten nachzugehen, dass auch im Fall des Oktoberfestattentats wegen eines falsch verstandenen Quellenschutzes nicht alle Möglichkeiten genutzt worden seien, um den Anschlag zu verhindern und aufzuklären. Wenn sich dieser Verdacht erhärte, könne hierin möglicherweise ein über längere Zeit gleichbleibendes Muster erkannt werden. Um sich einen Einblick in die verdeckte Tätigkeit der Sicherheitsbehörden zu verschaffen und diese zu kontrollieren, müsse der Bundestag zwangsläufig von Einzelfällen ausgehen, da ein detailliertes Gesamtbild weder verfügbar sei noch hergestellt werden könne. Umso bedeutsamer sei es, dass dem Bundestag Informationen zu Einzelfällen mitgeteilt würden, die nicht zwingend geheimhaltungsbedürftig seien.

31

Zudem bestehe an der Ermittlungspraxis der Sicherheitsbehörden gerade im Neonazimilieu ein erhebliches öffentliches Informationsinteresse. Neben den Vorgängen um den NSU sei insoweit auch das Oktoberfestattentat von Bedeutung, über das in jüngerer Zeit verstärkt berichtet worden sei.

32

Schließlich seien Informationen über mögliche Verbindungen von V-Leuten zu dem Oktoberfestattentat auch für die gesetzgeberische Funktion des Bundestages von Bedeutung. Die Frage der gesetzlichen Regulierung des Einsatzes von V-Leuten sei hochaktuell und umstritten. Insoweit sei es erforderlich, dass Informationen über die Praxis des Einsatzes von V-Leuten und eventuelle Missstände oder Fehleinschätzungen in der Vergangenheit verfügbar seien.

33

Die Frage nach der V-Mann-Eigenschaft von Lembke stehe im Kontext mit einer Vielzahl von weiteren Auskunftsbegehren der Antragstellerinnen, mit denen diese versuchten, Anhaltspunkten für Verbindungen deutscher Sicherheitsbehörden zu Personen und Gruppierungen aus dem Neonazimilieu nachzugehen, von denen schwerwiegende Gewalttaten ausgegangen seien. Sollte Lembke tatsächlich als V-Mann tätig gewesen sein und sollten sich Verbindungen zum Oktoberfestattentat erhärten lassen, würde dies massive Fragen nach dem Sinn und den Modalitäten des Einsatzes von V-Leuten im Neonazimilieu aufwerfen, deren potentielle politische Bedeutung für die parlamentarische Kontrolle und für gesetzgeberische Maßnahmen sich kaum überschätzen lasse.

34

c) Auch hinsichtlich der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 sei die Antwort der Antragsgegnerin zu pauschal (aa)), ein Geheimhaltungsinteresse sei nicht ersichtlich (bb)), jedenfalls habe eine vollständige Verweigerung der Beantwortung der Fragen nicht erfolgen dürfen (cc)).

35

aa) Die Verweigerung vollständiger Antworten auf die umstrittenen Fragen der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 sei unzureichend begründet worden. Die Antragsgegnerin habe denselben formelhaften Textbaustein wie in ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage vom 8. Oktober 2014 verwendet.

36

bb) Ein Geheimhaltungsinteresse der Antragsgegnerin sei weder hinsichtlich der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 zu Quellenmeldungen zum Attentat und der Wehrsportgruppe Hoffmann noch bezüglich der Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31 zu V-Leuten in der Wehrsportgruppe Hoffmann ersichtlich. Dass die Antragsgegnerin eine Aufschlüsselung der Quellenmeldungen nach Jahren und Ursprungsbehörden in ihrer Antwort auf die Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 verweigert habe, lasse sich weder durch Belange des Staatswohls noch durch Grundrechte rechtfertigen.

37

Eine Gefährdung der aktuellen Aufklärungstätigkeit der Nachrichtendienste sei insoweit nicht ersichtlich, da bekannt sei, dass diese im Zusammenhang mit dem Oktoberfestattentat und im Umfeld der Wehrsportgruppe Hoffmann ermittelt und dabei auf menschliche Quellen zurückgegriffen hätten. Dies ergebe sich auch aus der Antwort der Antragsgegnerin. Hinreichend spezifische Rückschlüsse allgemeiner Art auf die Arbeitsweise der Nachrichtendienste ließen sich aus der begehrten Aufschlüsselung nicht ziehen. Dass Nachrichtendienste befugt seien, V-Leute einzusetzen, und von dieser Befugnis gerade auch in der rechtsextremistischen Szene Gebrauch machten, sei allgemein bekannt. Es sei nicht nachvollziehbar, welche Nachteile sich für die Nachrichtendienste aus der Mitteilung der Aufschlüsselung ergeben könnten. Hieraus könnten keine Schlüsse zu anderen Vorgängen und erst recht nicht zu der heutigen Aufklärungstätigkeit gezogen werden.

38

Es sei auch nicht ersichtlich, dass die begehrte Aufschlüsselung das Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder Leib und Leben von Menschen gefährden könne, da es an einem Bezug zu bestimmten Personen fehle. Die bloße Behauptung, aus irgendwelchen Informationen, die einen Bezug zum Einsatz von V-Leuten aufwiesen, könne auf die Identität einzelner V-Leute geschlossen werden, reiche nicht aus. Diese Behauptung müsse vielmehr durch eine Enttarnungsprognose fundiert werden, um verfassungsrechtlich tragfähig zu sein. Zwar könnten unter Hinzuziehung von Zusatzwissen gegebenenfalls gewisse Rückschlüsse in personeller Hinsicht möglich sein. Angesichts des erheblichen Umfangs der Ermittlungen zum Oktoberfestattentat und der großen Zahl von Angehörigen und Unterstützern der Wehrsportgruppe Hoffmann liege es aber fern, dass sich positiv ein Bezug zu bestimmten Personen herstellen lasse. Aus den begehrten Antworten wäre nicht einmal ersichtlich, in welchem Verhältnis die Quellen zu der rechtsextremen Szene beziehungsweise der Wehrsportgruppe Hoffmann stünden. Dass konkretere Angaben zu Quellenmeldungen unbedenklich seien, zeige zudem die Antwort auf Frage 18, wonach dem Bundesnachrichtendienst zum Oktoberfestattentat eine Quellenmeldung aus dem Jahr 1981 vorliege.

39

Hinsichtlich der Fragen zu V-Leuten in der Wehrsportgruppe Hoffmann (Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31) liege es ebenfalls nahe, dass kein Geheimhaltungsinteresse bestehe. Eine Gefährdung aktueller Ermittlungen sei nicht ersichtlich. Zwar liege es nahe, dass einzelne Personen aus dem Kreis der Wehrsportgruppe auch heute noch von den Nachrichtendiensten beobachtet würden. Aus den begehrten Angaben ließen sich jedoch keine Schlüsse ziehen, die diese Beobachtung beeinträchtigen könnten. Nach über 30 Jahren könne aus der damaligen Zahl der V-Leute kaum etwas zu ihrer heutigen Zahl hergeleitet werden.

40

Allgemeine Rückschlüsse auf die Arbeitsweise von Nachrichtendiensten ließen sich aus den begehrten Informationen zu V-Leuten ebenfalls nicht ziehen. Aus ihnen lasse sich lediglich ableiten, wie weitgehend die Wehrsportgruppe Hoffmann mit V-Leuten infiltriert gewesen sei, nicht aber, wie die Kooperation abgelaufen sei und welchen Nutzen sie erbracht habe. Erkenntnisse über den heutigen Einsatz von V-Leuten im Neonazimilieu ergäben sich hieraus nicht. Zudem könne man nicht von der Infiltration einer Gruppierung auf die einer anderen schließen. Außerdem sei der erhebliche Zeitablauf zu berücksichtigen.

41

Eine Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit oder das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liege fern, da von der abgefragten Gesamtzahl von V-Leuten nicht auf einzelne Personen geschlossen werden könne. Angesichts des erheblichen Zeitablaufs könne auch nicht mehr ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass das für eine denkbare Individualisierung erforderliche Zusatzwissen in den betroffenen Kreisen vorhanden oder beschaffbar sei. Sollte gleichwohl ein Identifizierungsrisiko zu bejahen sein, hätte die Antragsgegnerin die Antworten aufspalten, die Gesamtzahl der V-Leute veröffentlichen und die weiteren begehrten Informationen unter Einstufung herausgeben können.

42

cc) Selbst wenn man unterstelle, dass die verfahrensgegenständlichen Fragen ein Geheimhaltungsinteresse berührten, hätte die Antragsgegnerin die begehrten Informationen zumindest nicht vollständig verweigern dürfen. Insofern gelte nichts anderes als für Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014. Informationen darüber, in welchem Ausmaß die Nachrichtendienste neonazistische Gruppierungen im Zusammenhang mit dem Oktoberfestattentat infiltriert hätten, seien besonders bedeutsam, damit der Bundestag etwaige Defizite abschätzen und den Einsatz von V-Leuten gegebenenfalls neu regulieren könne. Vor diesem Hintergrund sei ein geringfügiges Risiko für das Staatswohl hinzunehmen. Dieses allenfalls sehr geringe Risiko für damalige V-Leute hätte durch eine Einstufung als Verschlusssache abgeschirmt werden können.

43

d) Wo dies erforderlich sei, könne zwischen dem Informationsinteresse des Bundestages und einem gegenläufigen Geheimhaltungsinteresse praktische Konkordanz hergestellt werden, indem die begehrten Informationen als Verschlusssache zur Verfügung gestellt würden. Die Antragsgegnerin könne sich grundsätzlich nicht auf das Staatswohl berufen, um Informationen zurückzuhalten, wenn der Bundestag hinreichende Vorkehrungen dagegen treffe, dass diese Informationen bekannt würden. Gleiches gelte, wenn eine Geheimhaltung von Informationen zum Schutz von Grundrechten geboten sei. Antworten auf parlamentarische Anfragen zu der Tätigkeit der Sicherheitsbehörden müssten somit in der Regel zumindest als Verschlusssache zur Verfügung gestellt werden.

44

Es sei davon auszugehen, dass Informationen, die nach Maßgabe der Geheimschutzordnung eingestuft worden seien, auch tatsächlich geheim blieben. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Fall sei, habe die Antragsgegnerin nicht vorgebracht. Eine pauschale Befürchtung der Antragsgegnerin, im Bundestag könnten Sicherheitslücken bestehen, genüge nicht. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht im Bereich der Rüstungsexportkontrolle eine Einstufung nach der Geheimschutzordnung als Mittel zur Auflösung des Interessenkonflikts zwischen dem parlamentarischen Informationsinteresse und dem exekutiven Geheimhaltungsinteresse verworfen, da die Anwendung der Geheimschutzordnung mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments konfligiere. Für diesen Bereich habe das Bundesverfassungsgericht jedoch eine abstrakt-generelle Regel zur Reichweite des parlamentarischen Informationsrechts aufgestellt, weshalb die Öffentlichkeit bei Anwendung der Geheimschutzordnung systematisch und nicht nur im Einzelfall ausgeschlossen würde. Für den Bereich der Tätigkeit der Sicherheitsbehörden bleibe der parlamentarische Geheimschutz hingegen ein taugliches Instrument zum Ausgleich des Interessenkonflikts, da hier eine Einzelfallabwägung vorzunehmen sei und im Einzelfall eine Einstufung als Verschlusssache dem Informationsinteresse des Bundestages besser Rechnung trage als die vollständige Verweigerung einer Antwort.

IV.

45

Nach Auffassung der Antragsgegnerin haben die Anträge keine Aussicht auf Erfolg.

46

1. Sie habe die Beantwortung der Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 zu Recht aus Gründen des Staatswohls (a)) und des Grundrechtsschutzes (b)) verweigert, ohne dass insoweit eine Einzelfallabwägung vorgenommen werden müsse. Die Möglichkeit einer Einstufung der Antwort nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages ändere hieran nichts (c)). Selbst wenn man von der Notwendigkeit einer Einzelfallabwägung ausgehe, müsse das Auskunftsinteresse im konkreten Fall hinter dem Geheimhaltungsinteresse zurückstehen (d)). Außerdem müsse sie keine Auskünfte zu V-Leuten der Länder erteilen (e)). Schließlich sei die Verweigerung der Beantwortung der Frage 2 a) auch in ausreichender Weise begründet worden (f)).

47

a) Die Antragsgegnerin verweist darauf, dass gegenüber V-Leuten abgegebene Vertraulichkeitszusagen aus Gründen des Staatswohls stets eingehalten werden müssten. Das Bundesverfassungsgericht habe wiederholt betont, dass die Strafverfolgungsorgane auf den Einsatz von V-Leuten angewiesen seien, um ihrem Auftrag der rechtsstaatlich gebotenen Verfolgung von Straftaten gerecht werden zu können. Dies gelte in derselben Weise für die Nachrichtendienste und Polizeibehörden bei der Aufklärung verfassungsfeindlicher Bestrebungen und der sonstigen Gefahrenabwehr. Der Einsatz von V-Leuten gehöre zu den wichtigsten Mitteln verdeckter Informationsgewinnung. Er sei von herausragender Bedeutung, da verfassungsfeindliche Organisationen oftmals konspirativ agierten.

48

Die Geheimhaltung der Identität von V-Leuten sei mit Blick auf die Funktionsfähigkeit der Sicherheitsbehörden unabdingbar. Zwar vertrete die Antragsgegnerin nicht die Auffassung, dass es bei parlamentarischen Anfragen eine Bereichsausnahme für sämtliche Informationen mit Bezug zu V-Leuten gebe; es bestehe jedoch eine generelle Geheimhaltungsbedürftigkeit für Informationen, die alleine oder in Zusammenschau mit anderen Informationen zur Offenbarung der Identität von V-Personen führen könnten. Dies ergebe sich aus einer Abwägung des parlamentarischen Informationsinteresses mit den der Offenbarung derartiger Daten und Informationen entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen. Das gelte nicht nur für die Zeit während des Einsatzes, sondern auch nach dessen Beendigung. Dabei diene die Geheimhaltung der Identität zum einen dem Schutz der V-Leute selbst, zum anderen aber auch dem Schutz der Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste und Polizeibehörden. So schließe die Offenbarung der Identität einer V-Person deren weiteren Einsatz aus. Der damit verbundene Verlust des Zugangs zu Informationen könne irreversibel sein, da sich V-Leute nicht beliebig gewinnen oder ersetzen ließen. Mit der Enttarnung einer V-Person würden darüber hinaus den beobachteten Personen sowohl der Umstand als auch die Art und Weise ihrer Beobachtung bekannt, was die weitere Aufklärung erschwere. Des Weiteren könnten bei Bekanntwerden der Identität einer V-Person Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Behörden, insbesondere die Art und Weise der Werbung, der Quellenführung und der Zusammenarbeit, gezogen werden. Hierdurch könnten Zielpersonen in die Lage versetzt werden, Abwehrstrategien gegen die Gewinnung von V-Leuten zu entwickeln. Außerdem bestehe die Gefahr, dass Mitarbeiter von Behörden enttarnt und gefährdet würden.

49

Die Tätigkeit der Nachrichtendienste zeichne sich dadurch aus, dass sie in weiten Teilen geheimhaltungsbedürftig sei. Daher müssten Einzelheiten zu Arbeitsweisen, Strategien, Methoden und Erkenntnisstand der Nachrichtendienste, deren Offenlegung ihre Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung gefährde, nicht mitgeteilt werden. Gleiches gelte für Polizeibehörden, soweit diese zum Einsatz verdeckter Maßnahmen befugt seien. Eine Beantwortung der Frage 2 a) würde aber Einzelheiten des Quellen- und Erkenntnisstandes offenbaren. Die Antragstellerinnen verkennten, dass es sich bei dem Schutz der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste und Polizeibehörden im Interesse des Gemeinwohls um einen Belang höchsten Ranges handele. Vor diesem Hintergrund gingen sie unzutreffend davon aus, dass insoweit gewisse Beeinträchtigungen und Gefährdungen hinzunehmen seien. Die Antragsgegnerin müsse jedoch auch nicht-signifikante Nachteile für die Arbeit der Sicherheitsbehörden verhindern und könne von den Antragstellerinnen nicht durch parlamentarische Anfragen gezwungen werden, derartige Folgen herbeizuführen.

50

Es treffe nicht zu, dass die amtliche Bestätigung von Überwachungsmaßnahmen keinen zusätzlichen Informationswert habe, wenn über diese Maßnahmen schon in anderen Publikationen berichtet worden sei. Das Staatswohl sei nicht erst dann gefährdet, wenn verfassungsfeindlichen Organisationen durch eine Auskunft der Antragsgegnerin ermöglicht werde, neue Vermeidungsstrategien zu ergreifen, sondern schon dann, wenn diese zu der generellen Erkenntnis gelangten, sich vorsehen zu müssen. Allein die Beendigung einer bestimmten Aufklärungstätigkeit führe nicht stets dazu, dass auch die Geheimhaltungsbedürftigkeit entfalle, da das Aufklärungsinteresse fortbestehen könne. Ob bei abgeschlossenen Sachverhalten etwas anderes gelte, sei unerheblich, da ein solcher hier nicht vorliege. Unabhängig davon dürfe nicht vorschnell von einem abgeschlossenen Sachverhalt ausgegangen werden, da selbst lange zurückliegende Vorgänge wieder unmittelbare Aktualität erlangen könnten. Auch sei zu bedenken, dass zwar möglicherweise eine Organisation ihr Ende gefunden habe, die an ihr beteiligten Personen aber gegebenenfalls ihre verfassungsfeindlichen oder sicherheitsgefährdenden Aktivitäten in anderer Form fortsetzten.

51

Durch die von einer Behörde abgegebene Vertraulichkeitszusage werde die Identität einer V-Person grundsätzlich dauerhaft geschützt. Eine derartige Zusage sei notwendig, weil V-Leuten im Falle ihrer Enttarnung Repressionen bis hin zu Gefahren für Leib und Leben drohten. Vor diesem Hintergrund bestehe eine Schutz- und Fürsorgepflicht des Staates. Die drohenden Gefahren dürften nicht unter Verweis auf staatliche Schutzprogramme heruntergespielt werden, da derartige Maßnahmen sehr aufwendig und für die Betroffenen mit äußerst gravierenden Belastungen verbunden seien.

52

Die Einhaltung abgegebener Vertraulichkeitszusagen sei für die Zusammenarbeit mit aktiven V-Leuten und die Gewinnung künftiger V-Leute unabdingbar. Würden Vertraulichkeitszusagen nicht eingehalten, könne dies die künftige Gewinnung von V-Leuten erschweren oder unmöglich machen. Werde die Identität einer V-Person bekannt, verunsichere dies andere Betroffene und schwäche das Vertrauen in die Wirksamkeit und Geltung von Vertraulichkeitszusagen. In der Vergangenheit hätten Enttarnungen dazu geführt, dass die Anwerbung in der rechtsextremistischen Szene mit zunehmenden Schwierigkeiten verbunden sei.

53

Das Geheimhaltungsbedürfnis sei auch nicht deshalb entfallen, weil Heinz Lembke bereits vor längerer Zeit verstorben sei. Vertraulichkeitszusagen seien grundsätzlich nicht auf die Lebenszeit der Betroffenen beschränkt, denn es könnten auch Angehörige in Gefahr geraten. Die Vorstellung von "Sippenhaft" sei in bestimmten Organisationen, Kreisen und Gesellschaften durchaus verbreitet. Außerdem sei es ein berechtigtes Anliegen von V-Leuten, dass ihr soziales Ansehen auch über den Tod hinaus geschützt werde. Diese wollten mit Rücksicht auf das eigene Andenken sowie auf ihre Angehörigen auch nach ihrem Tod nicht als "Spitzel" oder "Verräter" diffamiert und herabgesetzt werden. Dem stehe nicht entgegen, dass der postmortale Persönlichkeitsschutz schwächer ausgeprägt sei als das allgemeine Persönlichkeitsrecht, da es im Kontext von Vertraulichkeitszusagen nicht um allgemeine grundrechtliche Abwehr- und Schutzansprüche, sondern um die Einhaltung staatlicher Zusagen gehe, die ein besonderes Vertrauens- und Fürsorgeverhältnis begründeten.

54

Werde die Frage nach der V-Mann-Eigenschaft einer Person bejaht, könne dies zudem zur Folge haben, dass auf Seiten der betroffenen Organisation eine Suche nach weiteren "Verrätern" ausgelöst werde. Werde die Frage hingegen verneint, könnten die betroffenen Kreise möglicherweise folgern, dass eine andere Person eine V-Person gewesen sein müsse, wodurch diese in Gefahr gerate. Vor diesem Hintergrund müssten vor der Beantwortung einer entsprechenden Frage umfangreiche Ermittlungen zu allen im Zusammenhang stehenden Personen und Personenzusammenschlüssen durchgeführt werden. Zum einen verursache dies einen unzumutbaren Aufwand, der über die Auskunftspflicht hinausgehe. Zum anderen könnten mit den erforderlichen Aufklärungsmaßnahmen erhebliche Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen verbunden sein.

55

Dass der verfahrensgegenständliche Sachverhalt lange zurückliege, führe ebenfalls nicht dazu, dass das Geheimhaltungsbedürfnis entfalle. Mit Blick auf die Identität von V-Leuten nehme das Geheimhaltungsinteresse mit der Zeit nicht ab. Nähme man dagegen an, dass die Frage nach der V-Person-Eigenschaft beantwortet werden müsse, wenn der V-Person-Einsatz bereits längere Zeit zurückliege, könnte in Fällen einer Antwortverweigerung der Umkehrschluss gezogen werden, dass die betreffende Person vor nicht langer Zeit als V-Person tätig gewesen oder es womöglich noch immer sei.

56

Abgesehen davon beziehe sich die Kleine Anfrage vom 8. Oktober 2014 nicht auf einen historischen Vorgang, bei dem das Geheimhaltungsinteresse gemindert oder entfallen sein könnte. Die Anfrage beruhe nicht auf einem historischen Interesse, sondern stehe im Zusammenhang mit der Wiederaufnahme der Ermittlungen zu dem Oktoberfestattentat durch den Generalbundesanwalt. Diese Ermittlungen könnten durch die Beantwortung der Frage, ob Lembke V-Mann gewesen sei, gefährdet werden. Von den ehemaligen Angehörigen und Unterstützern der in den Blick zu nehmenden Organisationen und Gruppierungen würden diese Ermittlungen mit großem Interesse verfolgt. Karl-Heinz Hoffmann, der im Jahr 2011 ein Buch mit dem Titel "Die Oktoberfestlegende" veröffentlicht habe, befasse sich auf seiner Homepage regelmäßig und ausführlich mit dem Attentat und äußere sich dort unter anderem auch zu Lembke. Eine Antwort auf die Frage, ob Lembke ein V-Mann gewesen sei, ermögliche etwaigen Tatbeteiligten Rückschlüsse darauf, welche Umstände den Ermittlungsbehörden bekannt sein könnten. Dies erleichtere ihnen, unwiderlegbare Einlassungen zu konstruieren.

57

Schließlich bestehe die Notwendigkeit, die Antwort auf Frage 2 a) zu verweigern, unabhängig davon, ob Lembke ein V-Mann gewesen sei. Zum einen könne die Pflicht zur Beantwortung nicht davon abhängen, ob Lembke ein V-Mann gewesen sei, da anderenfalls in künftigen Fällen bei einer Verweigerung der Beantwortung der Frage nach der V-Mann-Eigenschaft einer Person die zutreffende Antwort durch einen Umkehrschluss ermittelt werden könne. Zum anderen könnten auch bei einer Verneinung der Frage möglicherweise Rückschlüsse im konkreten Fall gezogen werden, die bis hin zu einer Enttarnung etwaiger tatsächlicher V-Leute reichen könnten. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die betroffenen Personen und Gruppierungen über internes Wissen verfügten, das sie womöglich in die Lage versetze, im Falle des Ausschlusses einer Person auf die V-Person-Eigenschaft einer anderen Person zu schließen. Es sei nicht auszuschließen, dass in Zukunft weitere Informationen öffentlich würden, die in Verbindung mit der Beantwortung der aktuellen Frage Rückschlüsse auf die Identität von V-Leuten ermöglichten.

58

b) Die Beantwortung der Frage 2 a) sei darüber hinaus aus grundsätzlichen Erwägungen des Grundrechtsschutzes zu verweigern. Unter grundrechtlichen Aspekten betreffe die Wahrung von Vertraulichkeitszusagen nicht allein die grundrechtliche Schutzpflicht des Staates für Leben, körperliche Unversehrtheit oder Freiheit. Auch eine Betrachtung unter den Gesichtspunkten des allgemeinen Persönlichkeitsrechts einschließlich des postmortalen Persönlichkeitsschutzes greife zu kurz. Denn der Staat übernehme gegenüber den V-Leuten darüber hinausgehende besondere Verpflichtungen. Dem lasse sich nicht entgegenhalten, dass Lembke bereits verstorben sei, da dem grundrechtlich geschützten Vertrauen in die Geltung von Vertraulichkeitszusagen auch über den Tod hinaus Rechnung zu tragen sei.

59

c) Dem Geheimhaltungsbedürfnis könne überdies nicht mit einer Einstufung der Antwort nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages Rechnung getragen werden. In Bezug auf die Identität von V-Personen und anderen schutzwürdigen Quellen der Nachrichtendienste und Polizeibehörden bestehe eine generelle Geheimhaltungsnotwendigkeit.

60

Zwar sei die Geheimschutzordnung des Bundestages grundsätzlich ein taugliches Instrument des Ausgleichs zwischen exekutivem Geheimhaltungsinteresse und parlamentarischem Informationsinteresse. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern auch dem Bundestag anvertraut sei. Gleichwohl gebe es Informationen aus dem Bereich der Nachrichtendienste, die ungeachtet der Geheimschutzordnung des Bundestages diesem gegenüber nicht offenbart werden könnten.

61

Die Effektivität des Geheimschutzes hänge nicht allein von der normativen Ausgestaltung ab, sondern auch von der faktischen Wirksamkeit. Je größer der Kreis der Geheimnisträger sei, desto größer sei die Wahrscheinlichkeit einer absichtlichen oder unabsichtlichen Weitergabe der Informationen. Der Gedanke, dem Geheimschutz durch eine Beschränkung der Zahl der Geheimnisträger effektiv Rechnung zu tragen, sei für den Bereich der nachrichtendienstlichen Informationen sowohl in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als auch in der Gesetzgebung angelegt. So habe das Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass die nachrichtendienstliche Tätigkeit von dem aus einer geringen Zahl von Abgeordneten bestehenden Parlamentarischen Kontrollgremium überwacht werde. Ebenso habe das Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass die Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste des Bundes nicht im Plenum, sondern gemäß § 10a Abs. 2 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) in einem Vertrauensgremium behandelt würden. Der (verfassungsändernde) Gesetzgeber habe bei der Regelung von Art. 45d GG sowie bei der Verabschiedung des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (PKGrG) betont, dass die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit besonderer Geheimhaltung bedürfe. Aus § 6 Abs. 2 Satz 1 PKGrG ergebe sich zudem, dass es Informationen gebe, die derart sensibel seien, dass sie selbst dem Parlamentarischen Kontrollgremium nicht zu offenbaren seien. Danach könne eine Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums unter anderem aus zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangsverweigert werden, worunter auch der Schutz von Quellen gefasst werde. Es gebe Kategorien von Geheimnissen, die sich aufgrund ihrer besonderen Natur bereits bei abstrakter Abwägung als generell geheimhaltungsbedürftig darstellten. Da hier bereits die fallgruppenbildenden Kriterien die Entscheidung determinierten, bedürfe es keiner Abwägung im Einzelfall. Eine solche generelle Geheimhaltungsbedürftigkeit bestehe in Bezug auf die Identität von V-Personen und andere schutzwürdige nachrichtendienstliche Quellen.

62

Vor diesem Hintergrund garantiere die Geheimschutzordnung des Bundestages im vorliegenden Fall keinen ausreichenden Geheimschutz. Bei der Identität von V-Leuten handele es sich um derart sensible Informationen, dass die Gefahr des Bekanntwerdens soweit wie möglich reduziert werden müsse. Der hiernach erforderliche ganz besondere Geheimschutz sei auch bei einer Einstufung der Antwort als "geheim" nicht gewährleistet, da die Antwort gleichwohl allen Mitgliedern des Bundestages zugänglich gemacht werde. Zudem machten die Antragstellerinnen geltend, dass sie die Antwort benötigten, um eine gesetzliche Regelung des Einsatzes von V-Leuten im Parlament und in der Öffentlichkeit zu diskutieren. Sie zielten somit letztlich auf die Herstellung von Öffentlichkeit ab.

63

d) Die Antragsgegnerin vertrete zwar die Auffassung, dass die Frage nach der V-Mann-Eigenschaft einer bestimmten Person schon aufgrund einer abstrakten Abwägung generell nicht beantwortet werden müsse. Doch selbst wenn man eine Einzelfallabwägung für erforderlich halte, sei die Verweigerung der Antwort auf die Frage nach der V-Mann-Eigenschaft von Lembke rechtmäßig, da das Geheimhaltungsinteresse das Auskunftsinteresse auch im konkreten Fall überwiege.

64

Hinsichtlich der Beantwortung der Frage 2 a) sei kein gewichtiges parlamentarisches Informationsinteresse gegeben. Die diesbezüglichen Überlegungen der Antragstellerinnen blieben abstrakt. Sie könnten nicht begründen, weshalb die Frage, ob Lembke ein V-Mann gewesen sei, für die parlamentarische Kontrolle oder die Gesetzgebungstätigkeit von besonderer Bedeutung sein solle. Die Auffassung, wonach der Bundestag zur Kontrolle der Sicherheitsbehörden Einblicke in einzelne, konkrete Aufklärungsmaßnahmen einschließlich der Identität einzelner V-Personen erhalten müsse, überzeuge nicht und laufe auf eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Staatswohls hinaus. Dass die Frage, ob Lembke ein V-Mann gewesen sei, Bedeutung für die Gesetzgebungstätigkeit habe, sei nicht ersichtlich. Die Antragstellerinnen legten nicht dar, weshalb sie meinten, dass gerade diese Information für die heutige Bewertung des Einsatzes von V-Leuten relevant sei. Ihr Vortrag sei im Übrigen widersprüchlich, weil sie an anderer Stelle äußerten, dass eine Gefahr für das Staatswohl nicht zu besorgen sei, da eine Beantwortung der Frage keine Schlüsse auf die heutige Ermittlungspraxis der Sicherheitsbehörden zulasse.

65

Demgegenüber werde der Einsatz von V-Leuten als Aufklärungsmittel durch gezielte Identifikationsfragen unterminiert. Auch wenn das Parlament nicht unmittelbar an von der Exekutive abgegebene Vertraulichkeitszusagen gebunden sei, folge hieraus nicht, dass es einen Auskunftsanspruch habe, der unter Verletzung dieser Zusagen zu erfüllen sei. Insoweit sei auch die Rechtsprechung zur Bedeutung von Vertraulichkeitszusagen im Strafverfahren zu berücksichtigen, wonach Auskünfte zu V-Leuten in entsprechender Anwendung von § 96 StPO verweigert werden könnten. Wenn der Weg in die Einzelfallabwägung einmal eröffnet sei, sei aus Sicht der Betroffenen kein Verlass mehr auf Vertraulichkeitszusagen. Dadurch würden die Fortführung und die Gewinnung von V-Leuten als nachrichtendienstliche Quelle zum Nachteil des Staatswohls erheblich beeinträchtigt.

66

e) Soweit sich die Frage 2 a) auf eine V-Mann-Tätigkeit Lembkes für Sicherheitsbehörden der Länder beziehe, müsse die Antwort auch deshalb verweigert werden, weil die Antragsgegnerin nicht beurteilen könne, welche Konsequenzen die Antwort für die Arbeit der betreffenden Landesbehörde hätte. Da sich die Antwortpflicht der Antragsgegnerin nur auf vorhandene Kenntnisse beziehe, sei sie nicht verpflichtet, Untersuchungen dazu zu veranlassen, welche Folgen eine Beantwortung der Frage für die Länder hätte.

67

f) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen habe die Antragsgegnerin die Verweigerung der Antwort auch ausreichend begründet. Sie habe dargelegt, dass und weshalb es nicht möglich sei, Fragen nach der Identität von V-Leuten zu beantworten. In gewisser Weise müsse jede Auskunftsverweigerung abstrakt bleiben, da nicht verlangt werden könne, dass die Begründung so konkret sei, dass Rückschlüsse auf die verweigerte Antwort gezogen werden könnten. Auch der Einwand, dass Antworten auf andere Anfragen wortgleich seien, greife nicht durch. Wenn Fragen einen ähnlichen Inhalt hätten und die Beantwortung aus denselben Gründen abzulehnen sei, sei es nicht zu beanstanden, dass sich auch die Begründungen entsprächen.

68

Mit der Rüge, dass die Antragsgegnerin sich in ihrer Antwort nur auf Nachrichtendienste bezogen habe, obwohl nach "Sicherheitsbehörden" und damit - nach Auffassung der Antragstellerinnen - auch nach Polizeibehörden gefragt worden sei, könnten die Antragstellerinnen ebenfalls nicht gehört werden. Die Antragsgegnerin habe unter dem nicht klar definierten Begriff "Sicherheitsbehörden" allein Nachrichtendienste verstanden und verstehen dürfen. Dieses Verständnis ergebe sich aus dem systematischen Zusammenhang, da sich auch die Frage 2 b) nur auf "Geheimdienste" bezogen habe, und werde dadurch untermauert, dass die Antragstellerin zu 1. die Antwort der Antragsgegnerin in dem Schreiben vom 3. März 2015 insoweit nicht beanstandet habe.

69

2. In ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage vom 21. Januar 2015 habe die Antragsgegnerin zum Schutz des Staatswohls und der Grundrechte bei der Beantwortung der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 die Zahl der Quellenmeldungen zu Recht zusammengefasst. Die Beantwortung der Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31 sei aus diesen Gründen vollständig abzulehnen gewesen.

70

a) Die auf die Tätigkeit von V-Leuten bezogenen Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31 müssten aus Gründen des Staatswohls und zum Schutze der Grundrechte etwaiger V-Leute unbeantwortet bleiben. Aus Gründen des Staatswohls sei es - wie bereits mit Blick auf die Kleine Anfrage vom 8. Oktober 2014 ausgeführt - zum einen ausgeschlossen, die Identität von V-Leuten zu offenbaren. Darüber hinaus seien aber auch solche Angaben geheimhaltungsbedürftig, die - und sei es auch nur im Zusammenhang mit anderen Informationen - Rückschlüsse auf diese Personen erlaubten.

71

Insoweit sei zu berücksichtigen, dass gerade bei kleinen und konspirativ operierenden Gruppierungen schon geringe Anhaltspunkte ausreichen könnten, um bestimmte Personen als V-Leute zu identifizieren. Bei der Wehrsportgruppe Hoff-mann habe es sich um eine konspirativ agierende, straff hierarchisch organisierte paramilitärische Vereinigung gehandelt, so dass womöglich auch unverfänglich erscheinende Informationen eingeweihten Personen die Identifizierung etwaiger V-Leute ermöglichen könnten. Zwar treffe es zu, dass lediglich nach Gesamtzahlen gefragt worden sei. Ob von einer aggregierten Zahl gesprochen werden könne, hänge allerdings vom Inhalt der Antwort ab. Die Ausführungen der Antragstellerinnen zu der Wahrscheinlichkeit, dass die begehrten Informationen für die betroffenen Kreise einen Erkenntniswert haben könnten, beruhten auf Spekulationen und Mutmaßungen, die der Problematik nicht gerecht würden. Es liege in der Natur der Sache, dass keine exakte Aussage darüber getroffen werden könne, welche Konsequenzen die Offenbarung der begehrten Informationen habe.

72

Hinzu komme, dass Leib und Leben etwaiger V-Leute geschützt werden müssten. Im vorliegenden Fall sei ein gewaltbereites rechtsextremistisches Umfeld gegeben, so dass die Aufdeckung der Identität zu einer Gefährdung dieser grundrechtlich geschützten, hochrangigen Güter führen könne. Angesichts der Hochrangigkeit dieser Güter könne kein noch so geringes Risiko hingenommen werden. Das Staatswohlinteresse, den Einsatz von V-Leuten als Aufklärungsmittel funktionsfähig zu erhalten, sei derart bedeutsam, dass auch geringfügige Risiken nicht tolerierbar seien. Aus den bereits im Zusammenhang mit der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 genannten Gründen entfalle das Geheimhaltungsbedürfnis nicht, weil der Sachverhalt lange zurückliege. Mit Blick auf das Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwalts dürfe etwaigen Beteiligten nicht ermöglicht werden, Absprachen zu treffen und sonstige Verschleierungsmaßnahmen vorzunehmen.

73

Eine Einstufung der Antworten als Verschlusssache reiche aus den genannten Gründen nicht aus, um die Gefahr eines Bekanntwerdens verlässlich auszuschließen und dem Geheimhaltungsbedürfnis Rechnung zu tragen.

74

b) Die Antragsgegnerin habe die Fragen 14 bis 16 und die Fragen 19 bis 21 jeweils zusammenfassend beantwortet und mitgeteilt, dass dem Bundesamt für Verfassungsschutz fünf Quellenmeldungen zum Oktoberfestattentat aus der Zeit von 1980 bis 1985 sowie 197 Quellenmeldungen zu der Wehrsportgruppe Hoffmann aus der Zeit von 1974 bis 1985 vorlägen. Eine nähere Aufschlüsselung nach Herkunft und Jahren müsse unterbleiben. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Zahl der Quellenmeldungen insgesamt sehr niedrig sei. Eine weitere Aufgliederung hätte die Mitteilung punktgenauer Informationen zur Folge. Unter Nutzung von Zusatzwissen sei es dann möglich, Bezüge zu bestimmten Personen herzustellen. Die Wehrsportgruppe Hoffmann habe zuletzt aus etwa 400 Mitgliedern bestanden, sei jedoch in mehrere Ortsgruppen untergliedert gewesen. Nach dem Verbot der Wehrsportgruppe Hoffmann zum Anfang des Jahres 1980 bis Mitte 1981 habe sich Karl-Heinz Hoffmann mit etwa 20 weiteren Personen im Libanon aufgehalten und dort die "Wehrsportgruppe Ausland" gegründet. Gerade in der Zeit vor und nach dem Oktoberfestattentat sei der Personenkreis somit sehr überschaubar gewesen.

75

c) Schließlich habe die Antragsgegnerin die Gründe für die unterbliebene oder lediglich teilweise Beantwortung auch ausreichend dargelegt.

V.

76

Die Antragstellerinnen und die Antragsgegnerin haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

B.

77

Die Anträge sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG zulässig.

I.

78

1. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind als Fraktionen nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig und berechtigt, sowohl eigene Rechte als auch Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143 <165>; 67, 100 <125>; 131, 152 <190>; 139, 194 <220 Rn. 96>; stRspr). Die Bundesregierung ist nach § 63 BVerfGG taugliche Antragsgegnerin.

79

2. Die Anträge beziehen sich auf zulässige Antragsgegenstände. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sowohl eine rechtserhebliche Maßnahme als auch ein rechtserhebliches Unterlassen sein (vgl. BVerfGE 103, 81 <86>; 137, 185 <223 Rn. 105>; 139, 194 <220 f. Rn. 98>; stRspr). Es kommt somit nicht darauf an, ob es sich bei den gerügten Antworten der Antragsgegnerin jeweils um eine Maßnahme in Form der Verweigerung einer vollständigen Antwort oder um ein Unterlassen in Form einer pflichtwidrigen Nichtbeantwortung oder einer nicht vollständigen Beantwortung handelt. Die teilweise Antwortverweigerung, die Nichtbeantwortung oder die nicht hinreichende Beantwortung der Kleinen Anfragen können die Antragstellerinnen und den Deutschen Bundestag in ihrem aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abzuleitenden Auskunftsrecht verletzen. Damit sind die Maßnahmen oder Unterlassungen auch rechtserheblich (vgl. BVerfGE 96, 264 <277>; 103, 81 <86>; 104, 310 <324>; 137, 185 <223 Rn. 105>; 139, 194 <221 Rn. 98>).

II.

80

1. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt. Ein die Antragstellerinnen und den Deutschen Bundestag einerseits und die Antragsgegnerin andererseits umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor. Die Antragstellerinnen beanstanden Antworten der Antragsgegnerin auf an diese gerichtete parlamentarische Anfragen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verfassungsrechtlich verankerten, in der Geschäftsordnung des Bundestages näher ausgestalteten Fragerechts sowie die grundsätzliche Verpflichtung der Bundesregierung, auf Fragen im Parlament Rede und Antwort zu stehen (vgl. BVerfGE 124, 161 <185>; 137, 185 <224 Rn. 107>; 139, 194 <221 Rn. 99>). Das Recht auf Information stellt sowohl ein eigenes Recht der Fraktionen dar, das der Bundesregierung gegenüber geltend gemacht werden kann (vgl. BVerfGE 91, 246 <250 f.>; 100, 266 <270>; 124, 161 <187>), als auch ein Recht des Deutschen Bundestages, auf welches sich die Antragstellerinnen im Wege der Prozessstandschaft berufen können (vgl. BVerfGE 124, 161 <187>; 139, 194 <221 Rn. 99>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 92, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen).

81

2. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das beanstandete Verhalten der Antragsgegnerin eigene Rechte der Antragstellerinnen - soweit sie die unzureichende Beantwortung von ihnen jeweils selbst gestellter Anfragen rügen - und Rechte des Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt (vgl. dazu BVerfGE 94, 351 <362 f.>; 112, 363 <365>; 137, 185 <224 Rn. 107>; 139, 194 <222 Rn. 100>). Vielmehr erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin durch ihre Antworten den Informationsanspruch der Antragstellerinnen und des Deutschen Bundestages in unzulässiger Weise verkürzt hat. Die Antragstellerinnen haben die Möglichkeit einer solchen Verletzung hinreichend dargelegt und ausgeführt, weshalb sie das verfassungsrechtlich verankerte Informationsrecht als verletzt ansehen und dessen Grenzen, auf die sich die Antragsgegnerin beruft, für nicht einschlägig halten.

III.

82

Mit dem am 20. Mai 2015 eingegangenen Antrag wahren die Antragstellerinnen die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die Kleine Anfrage der Antragstellerin zu 1. wurde am 24. November 2014, die Kleine Anfrage der Antragstellerin zu 2. am 9. Februar 2015 von der Antragsgegnerin beantwortet.

C.

83

Die Anträge sind teilweise begründet.

I.

84

1. Das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitete Frage- und Informationsrecht ermöglicht es dem Bundestag und seinen Mitgliedern zum einen, sich die für ihre Tätigkeit notwendigen Informationen zu verschaffen (a)). Zum anderen dient es der Kontrollfunktion des Parlaments, die sowohl aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz (b)) als auch aus dem Demokratieprinzip folgt (c)).

85

a) Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ergibt sich ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung, an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert (vgl. BVerfGE 124, 161 <188>; 137, 185 <230 f. Rn. 129>; 139, 194 <223 Rn. 104>; stRspr). Aus dem Frage- und Informationsrecht des Parlaments folgt für die Mitglieder der Bundesregierung daher die verfassungsrechtliche Verpflichtung, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages sollen dazu dienen, dem Bundestag und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen. Die Bundesregierung schafft mit ihren Antworten auf parlamentarische Anfragen so die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 137, 185 <231 Rn. 129>; 139, 194 <223 Rn. 104>; jeweils m.w.N.; stRspr).

86

b) Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei nicht auf eine absolute Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf eine Verteilung der politischen Macht, das Ineinandergreifender drei Gewalten und die daraus resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 7, 183 <188>; 9, 268 <279>; 22, 106 <111>; 34, 52 <59>; 95, 1 <15>; 139, 194 <223 f. Rn. 105>). Er gebietet gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereichen unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 110, 199 <219, 222>; 124, 78 <121>; 137, 185 <231 f. Rn. 130>; 139, 194 <224 Rn. 105>).

87

c) Die Kontrollfunktion des Parlaments ist zugleich Ausfluss der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <66>; 130, 76 <123>; 139, 194 <224 Rn. 106>). Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt (vgl. etwa BVerfGE 137, 185 <232 Rn. 131>; 139, 194 <224 f. Rn. 107>). Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung (vgl. BVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <87 f.>; 130, 76 <124>; 137, 185 <232 f. Rn. 131>; 139, 194 <225 Rn. 107>).

88

Geheimhaltung gegenüber dem Parlament beschränkt die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten und kann deshalb den notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang beeinträchtigen oder unterbrechen (BVerfGE 137, 185 <233 Rn. 132>; vgl. ferner BVerfGE 130, 76 <128>).

89

2. Der Informationsanspruch der Abgeordneten, Fraktionen und des Deutschen Bundestages unterliegt gleichwohl Grenzen. Sie ergeben sich aus dem Verantwortungsbereich der Regierung (a)), dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Regierung einschließt (b)), dem Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl) (c)) und Grundrechten Dritter (d)).

90

a) Der Informationsanspruch kann sich von vornherein nicht auf Angelegenheiten beziehen, die nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen, da es insoweit an einer Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag fehlt (vgl. BVerfGE 124, 161 <196>; 137, 185 <233 Rn. 134>; 139, 194 <225 Rn. 107>). Hinsichtlich der Tätigkeit und Erkenntnisse der Nachrichtendienste ist der Verantwortungsbereich der Bundesregierung berührt, wenn die Anfragen Tätigkeiten unmittelbar nachgeordneter Behörden betreffen oder sie sich auf den Kenntnisstand der Bundesregierung zu Aktivitäten anderer Geheimdienste beziehen. Die Bundesregierung ist insoweit nicht auf Auskünfte beschränkt, die die Koordinierungsfunktion des Bundesamtes für Verfassungsschutz betreffen (vgl. BVerfGE 124, 161 <196>). Sie kann sich auch nicht von vornherein unter Bezugnahme auf ihren Verantwortungsbereich darauf berufen, sich nicht zu der Tätigkeit der Landesverfassungsschutzbehörden äußern zu müssen. Bereits die durch § 5 Abs. 1 BVerfSchG dem Bundesamt für Verfassungsschutz eröffnete Möglichkeit, Daten der Landesverfassungsschutzbehörden zu nutzen, sowie die in § 6 BVerfSchG geregelte gegenseitige Unterrichtung der Verfassungsschutzbehörden sprechen dafür, dass der Verantwortungsbereich der Bundesregierung auch bei Fragen, die sich auf ihre Erkenntnisse über die Tätigkeit und Informationen von Verfassungsschutzbehörden der Länder beziehen, berührt sein kann (vgl. BVerfGE 124, 161 <196>).

91

b) Begrenzt wird der Informationsanspruch des Bundestages, der einzelnen Abgeordneten und der Fraktionen auch durch den Grundsatz der Gewaltenteilung. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient dieser Grundsatz zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 118, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; 137, 185 <233 Rn. 135>; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 137, 185 <233 Rn. 135>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 118, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen).

92

Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 131, 152 <210>; 137, 185 <234 Rn. 136>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 119, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214>). Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen (vgl. BVerfGE 124, 78 <120 f.>; 137, 185 <234 Rn. 136>).

93

Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <215>; 124, 78 <121>). Der aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung, sondern wirkt über den Zeitpunkt einer Entscheidung hinaus (BVerfGE 110, 199 <215>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>).

94

c) Eine weitere Grenze des Informationsanspruchs bildet das Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl).

95

aa) Die insoweit zu Beweiserhebungen von Untersuchungsausschüssen entwickelten Maßstäbe sind auf das Fragerecht der Abgeordneten zu übertragen (so bereits BVerfGE 124, 161 <189> zu Kleinen Anfragen und BVerfGE 137, 185 <240 Rn. 149> zu Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages und schriftlichen Fragen), weil es sich mit Blick auf das parlamentarische Informationsinteresse und das gegebenenfalls entgegenstehende Geheimhaltungsinteresse der Exekutive um vergleichbare Sachverhalte handelt. Danach bildet eine Grenze des Beweiserhebungsrechts das Staatswohl, das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 137, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Untersuchungs- sowie dem Informations- und Fragerecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls (vgl. BVerfGE 124, 78 <123>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 138, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen).

96

bb) Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Staatswohl im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>; 137, 185 <241 Rn. 149>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind (BVerfGE 124, 78 <124>). Mithin kann bei geheimhaltungsbedürftigen Informationen die Berufung auf das Wohl des Bundes gerade gegenüber dem Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 137, 185 <241 Rn. 149>).

97

(1) Der Bundestag hat in der Geheimschutzordnung in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei der Erfüllung seiner Aufgaben festgelegt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 77, 1 <48>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 139, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 Rn. 149>). Die Geheimschutzordnung kann damit ein taugliches Instrument des Ausgleichs zwischen exekutivem Geheimhaltungsinteresse und parlamentarischem Informationsinteresse sein (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 124, 78 <124 f.>; 137, 185 <264 Rn. 199>; siehe ferner BVerfGE 130, 318 <362>; 131, 152 <208>).

98

Die Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungs- noch das Haushalts- noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>). Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt, steht dem nicht entgegen, denn diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>; 137, 185 <241 Rn. 149>). Die Geheimschutzbestimmungen des Bundestages lassen allerdings die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 140, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Bundesregierung ist daher nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

99

(2) Die Staatspraxis kennt neben der Geheimschutzordnung als Mittel des Ausgleichs zwischen parlamentarischem Informationsinteresse und dem Geheimhaltungsinteresse das aus ausgewählten (derzeit neun) Abgeordneten gebildete Parlamentarische Kontrollgremium, das unter anderem die nachrichtendienstliche Tätigkeit überwacht (vgl. Art. 45d GG, § 1 Abs. 1, § 4 Abs. 1 PKGrG; vgl. dazu BVerfGE 130, 318 <359>). Durch die Beschränkung des Fragerechts der Mitglieder des Bundestages auf die Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums wird ein Maß an Geheimhaltung praktisch ermöglicht, das zum Ausgleich der kollidierenden Interessen führen kann (vgl. BVerfGE 137, 185 <262 Rn. 194>). Jedoch ist das Gremium ein zusätzliches Instrument parlamentarischer Kontrolle, das parlamentarische Informationsrechte nicht verdrängt (vgl. BVerfGE 124, 161 <190> mit Verweis auf § 1 Abs. 2 PKGrG). Die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes durch ein ständiges Gremium soll eine Lücke schließen, da weder Öffentlichkeit noch Parlament von geheimen Vorgängen entsprechende Kenntnis erlangen können (vgl. BVerfGE 124, 161 <190 f.>). Die einzelnen Abgeordneten, die Fraktionen und das Plenum des Deutschen Bundestages können jedoch nicht auf Informationen zugreifen, die die Bundesregierung dem Parlamentarischen Kontrollgremium gegeben hat (vgl. BVerfGE 124, 161 <191>).

100

d) Schließlich können das Fragerecht der Abgeordneten, Fraktionen und des Bundestages sowie die Antwortpflicht der Bundesregierung dadurch begrenzt sein, dass diese gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten haben (vgl. BVerfGE 67, 100 <142>; 76, 363 <387>; 124, 78 <125>; 137, 185 <243 Rn. 153>). Daher ist zwischen den betroffenen Grundrechten verdeckt handelnder Personen und dem Informationsinteresse des Parlaments ein Ausgleich im Wege praktischer Konkordanz zu finden. Dabei können insbesondere das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (aa)), das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und der postmortale Persönlichkeitsschutz berührt sein (bb)). Zudem ist das Gebot des Vertrauensschutzes zu beachten (cc)) und auch insoweit zu berücksichtigen, ob das Parlament ausreichende Vorkehrungen zum Geheimnisschutz getroffen hat (dd)).

101

aa) Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nimmt im Gefüge des Grundgesetzes einen besonders hohen Rang ein (vgl. BVerfGE 49, 24 <53>; 57, 250 <284>; 115, 118 <139>; 128, 282 <302>). Dieses Grundrecht verpflichtet den Staat dazu, das Leben und die körperliche Unversehrtheit des Einzelnen zu schützen, das heißt vor allem, es auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (vgl. BVerfGE 49, 24 <53>; 115, 320 <346>). Gefahren für dieses Rechtsgut können sich ergeben, wenn durch die Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage die Identität einer V-Person preisgegeben wird oder Rückschlüsse darauf ermöglicht werden und als Folge Reaktionen der beobachteten Personen oder Organisationen zu befürchten sind (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 20. März 2014 - Vf. 72-IVa-12 -, juris, Rn. 82; Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 281; Warg, NVwZ 2014, S. 1263 <1267>).

102

bb) Darüber hinaus sind Auswirkungen auf das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgende Persönlichkeitsrecht denkbar (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 20. März 2014 - Vf. 72-IVa-12 -, juris, Rn. 83). Dieses Grundrecht gewährleistet den Schutz der engeren persönlichen Lebenssphäre und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen (vgl. BVerfGE 121, 69 <90>). Das allgemeine Persönlichkeitsrecht ergänzt als "unbenanntes" Freiheitsrecht die speziellen ("benannten") Freiheitsrechte, die ebenfalls konstituierende Elemente der Persönlichkeit schützen (vgl. BVerfGE 79, 256 <268>; 119, 1 <24>). Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Menschenwürde sichern jedem Einzelnen einen autonomen Bereich privater Lebensgestaltung, in dem er seine Individualität entwickeln und wahren kann (vgl. BVerfGE 79, 256 <268>). Zu den Schutzgütern zählen unter anderem die Privat- (vgl. BVerfGE 121, 69 <90>), Geheim- und Intimsphäre sowie die persönliche Ehre (vgl. BVerfGE 54, 148 <153 f.>; 114, 339 <346>; 119, 1 <24>) und das Verfügungsrecht über die Darstellung der eigenen Person (vgl. BVerfGE 119, 1 <24>). Eine wesentliche Gewährleistung ist der Schutz vor Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen einer Person, insbesondere ihr Bild in der Öffentlichkeit, auszuwirken (vgl. BVerfGE 119, 1 <24>). Ferner gibt es dem Einzelnen in seiner Ausformung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Befugnis, selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten (vgl. BVerfGE 130, 1 <35>) sowie darüber zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfGE 103, 21 <33>).

103

Das Fortwirken des Persönlichkeitsrechts nach dem Tode ist zu verneinen, weil Träger dieses Grundrechts nur die lebende Person ist. Mit ihrem Tode erlischt der Schutz aus diesem Grundrecht. Jedoch schützt der aus Art. 1 Abs. 1 GG folgende allgemeine Achtungsanspruch Verstorbene vor grober Herabwürdigung und Erniedrigung (vgl. BVerfGE 30, 173 <194>). Geschützt wird auch der sittliche, personale und soziale Geltungswert, den die Person durch ihre eigene Lebensleistung erworben hat (vgl. BVerfGK 9, 83 <88>; 13, 115 <117>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 5. April 2001 - 1 BvR 932/94 -, juris, Rn. 19). Das parlamentarische Auskunftsrecht kann aufgrund seiner hohen Bedeutung durch den postmortalen Persönlichkeitsschutz jedoch allenfalls in besonderen Ausnahmekonstellationen beschränkt werden.

104

cc) Durch Vertraulichkeitszusagen wird zudem ein Vertrauenstatbestand geschaffen. Dies hat insoweit grundrechtliche Relevanz, als eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG vorliegen kann, wenn das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes nicht hinreichend berücksichtigt wird (vgl. BVerfGE 59, 128 <164>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 28. Februar 1993 - 2 BvR 196/92 -, juris, Rn. 10). Im Verhältnis zu dem parlamentarischen Auskunftsanspruch kann der durch eine Vertraulichkeitszusage begründete Vertrauensschutz jedenfalls dann einen Gesichtspunkt darstellen, der das Informationsrecht des Parlaments einzuschränken vermag, wenn durch die Beantwortung einer Anfrage Grundrechte der V-Person gefährdet würden. Ansonsten hätten es die Vertraulichkeit garantierenden Behörden in der Hand, über den Auskunftsanspruch des Parlaments zu disponieren.

105

dd) Auch zugunsten des Schutzes der Grundrechte Privater gestattet die Bedeutung, die das Informations- und das Kontrollrecht des Parlaments gegenüber der Regierung sowohl für die parlamentarische Demokratie als auch für das Ansehen des Staates haben, in aller Regel dann keine Verkürzung des grundsätzlichen Rechts auf Beantwortung der der Regierung gestellten Fragen, wenn Parlament und Regierung Vorkehrungen für den Geheimschutz getroffen haben, die das ungestörte Zusammenwirken beider Verfassungsorgane auf diesem Gebiet gewährleisten, und wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <144>). Eine Ausnahme hiervon gilt nur für solche Informationen, deren Weitergabe wegen ihres streng persönlichen Charakters für die Betroffenen unzumutbar ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <144>; 76, 363 <388>).

106

3. Die Bundesregierung muss eine vollständige oder teilweise Auskunftsverweigerung hinreichend begründen (a)). Ein Nachschieben von Gründen ist nicht zulässig (b)).

107

a) Aus der verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen, folgt, dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 143, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Bundesregierung muss - auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen(vgl. BVerfGE 119, 96 <125>) - den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies ist nur dann möglich, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessen ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>). Eine Begründung der Antwortverweigerung ist daher nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <232 Rn. 121>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 143, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Anforderungen an die Begründung dürfen allerdings nicht so weit gehen, dass mit ihr Teile der verweigerten Information offengelegt werden müssen.

108

b) Die Begründung stellt nicht nur ein Instrument kritischer Selbstkontrolle dar, sondern soll die Berechtigung zur Antwortverweigerung plausibel machen und die Prüfung ermöglichen, ob rechtliche Schritte angezeigt sind (vgl. BVerfGE 124, 78 <139>). Ist die Verschaffung vollständiger Information zunächst ohne zureichende Begründung abgelehnt worden, so vermag eine erst im Organstreitverfahren gegebene ergänzende Begründung nichts an dem darin liegenden Rechtsverstoß zu ändern (vgl. BVerfGE 124, 78 <147>). Ein Nachschieben von Gründen ist mithin nicht zulässig. Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Versagung eines Rechts durch eine mit Gründen versehene Abwägungsentscheidung. Allein diese Entscheidung unter Einschluss der ihr zugrundeliegenden Abwägung und Begründung wird zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellt (vgl. auch BbgVerfG, Urteil vom 9. Dezember 2004 - VfGBbg 6/04 -, NVwZ-RR 2005, S. 299 <302 f.>; SächsVerfGH, Urteil vom 5. November 2010 - Vf. 35-I-10 -, juris, Rn. 31 f.).

II.

109

Nach diesen Maßstäben ist die Bundesregierung zwar grundsätzlich verpflichtet, dem Parlament Antworten auf Anfragen aus dem Bereich der Tätigkeit von Nachrichtendiensten zu erteilen. Angesichts der Bedeutung, die dem Einsatz verdeckter Quellen bei der Informationsbeschaffung der Nachrichtendienste zukommt (1.), kann sich die Bundesregierung zur Auskunftsverweigerung trotz des erheblichen Informationsinteresses des Parlaments in diesem Bereich (2.) aber in der Regel auf eine Gefährdung des Staatswohls und der Grundrechte verdeckt handelnder Personen berufen, wenn deren Identität bei der Erteilung der begehrten Auskünfte offenbart würde oder ihre Identifizierung möglich erscheint. Nur in eng begrenzten, besonders gelagerten Ausnahmekonstellationen kann, wenn die Gefährdung verfassungsrechtlich geschützter Belange ausgeschlossen ist oder zumindest fernliegend erscheint, das Informations- gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse überwiegen (3.).

110

1. a) Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland lässt das Grundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) ausdrücklich die Errichtung von Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten zu. Nachrichtendienste sind Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 126, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Bei dem Einsatz von V-Leuten durch die Nachrichtendienste, also von Privatpersonen, deren planmäßige, dauerhafte Zusammenarbeit mit den Nachrichtendiensten oder Polizeibehörden Dritten nicht bekannt ist (vgl. die Legaldefinitionen in § 9b Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG und § 20g Abs. 2 Nr. 4 BKAG), handelt es sich um eine vom Gesetzgeber gebilligte Methode zur verdeckten Informationsbeschaffung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG). Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder die Sicherheit und den Bestand des Staates gerichtete Bestrebungen und Aktivitäten meist von Gruppierungen ausgehen, die konspirativ tätig sind, und dass die Nachrichtendienste ihre Aufgaben daher nur effektiv erfüllen können, wenn sie über nachrichtendienstliche Mittel verfügen, wozu auch der Einsatz von V-Leuten gehört (vgl. Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 8 BVerfSchG, Rn. 21; Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 262 ff.). Der Gesetzgeber hat in der Begründung des Gesetzes zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes vom 17. November 2015 bekräftigt, dass die planmäßige und systematische Informationsbeschaffung insbesondere durch V-Leute ein unverzichtbares Mittel zur Aufklärung extremistischer Bestrebungen sei (vgl. BTDrucks 18/4654, S. 25). Auch die Strafverfolgungsorgane können zur Bekämpfung besonders gefährlicher Kriminalität auf den Einsatz von V-Leuten angewiesen sein, wenn sie ihrem Auftrag der rechtsstaatlich gebotenen Verfolgung von Straftaten überhaupt gerecht werden sollen (vgl. BVerfGE 57, 250 <284>; 109, 13 <34 f.>; 38 <60 f.>). Oftmals können nur auf diesem Wege interne Informationen über den Aufbau krimineller Organisationen, ihre Führungspersonen, ihre tatsächlichen Ziele sowie die Planung und Durchführung konkreter Maßnahmen gewonnen werden (vgl. BVerfGE 109, 13 <34 f.>; 38 <60 f.>).

111

Neben V-Leuten zählen zu den geheimhaltungsbedürftigen Informationsquellen der Nachrichtendienste insbesondere Gewährspersonen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG), die nur von Fall zu Fall für die Behörden tätig werden, und sonstige Informanten, die gelegentlich Hinweise geben (vgl. Roth, in: Schenke/Graulich/ Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 8 BVerfSchG, Rn. 30 f.; Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 266 ff.). Außerdem können hauptberufliche Mitarbeiter der Nachrichtendienste unter einer Legende in Organisationen oder Szenen eingeschleust werden, um diese für längere Zeit zu beobachten. Für diese Personen gelten die Ausführungen zu V-Leuten entsprechend. Es bedarf ihres Einsatzes ebenso wie des Einsatzes Verdeckter Ermittler durch die Strafverfolgungsbehörden, wenn und soweit anderenfalls die Wahrnehmung ihres Auftrags gerade im Hinblick auf besonders gefährliche Kriminalitätsfelder erheblich erschwert oder unmöglich gemacht würde (vgl. BVerfGE 129, 208 <256>).

112

b) Der Schutz von Informationsquellen und insbesondere von V-Leuten dient nicht nur den Interessen der betroffenen Personen, sondern hat auch für die Arbeitsweise und Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste erhebliche Bedeutung.

113

aa) Wird eine V-Person enttarnt, führt dies in aller Regel dazu, dass ein etwaiger aktueller Einsatz nicht fortgeführt werden kann und die V-Person auch für künftige Einsätze nicht mehr zur Verfügung steht. Der dadurch entstehende Informationsverlust kann in der Regel nicht kompensiert werden, weil sich V-Leute nicht beliebig gewinnen lassen und ihre Anwerbung oftmals in einem schwierigen und langwierigen Prozess besteht (vgl. dazu Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 268, 280). Zu berücksichtigen ist, dass Auskünfte der Nachrichtendienste nicht unbedingt nur dann zu dem Verlust einer V-Person führen können, wenn diese enttarnt wird. Es kann bereits ausreichen, dass eine V-Person den subjektiven Eindruck gewinnt, die Vertraulichkeit ihrer Tätigkeit sei nicht hinreichend gesichert (vgl. Warg, NVwZ 2014, S. 1263 <1267>). Sie wird die Zusammenarbeit dann möglicherweise von sich aus beenden. Darüber hinaus kann die Enttarnung einer V-Person dazu führen, dass die Beobachtung einer bestimmten Gruppierung und die Umstände dieser Maßnahme bekannt werden. Dies wiederum kann zur Folge haben, dass bereits erlangte Informationen ihren Nutzen verlieren und die künftige Informationsgewinnung erschwert wird (so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 20. März 2014 - Vf. 72-IVa-12 -, juris, Rn. 79). Gegebenenfalls treten diese Folgen nicht erst mit der Enttarnung der V-Person ein, sondern schon dann, wenn bekannt wird, dass eine V-Person eingesetzt worden ist.

114

bb) Werden quellenbezogene Informationen bekannt, kann die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste auch über den konkreten Einzelfall hinaus für die Zukunft generell beeinträchtigt werden. Zum einen können Informationen bekannt werden, die für die Arbeitsweise und Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste von Bedeutung sind. Dies betrifft insbesondere das Vorgehen der Behörden bei der Anwerbung und Führung von sowie der Kommunikation mit V-Leuten und sonstigen Quellen. Das Bekanntwerden derartiger Informationen kann es den zu beobachtenden Gruppierungen ermöglichen, Abwehrstrategien gegen ihre Infiltration und Beobachtung zu entwickeln. Zum anderen ist der Quellenschutz eine Voraussetzung für die weitere Nutzung aktiver und die Gewinnung neuer Informationsquellen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 20. März 2014 - Vf. 72-IVa-12 -, juris, Rn. 79). Von besonderer Bedeutung ist dabei die Einhaltung von Vertraulichkeitszusagen. Sie ist unverzichtbare Voraussetzung für die Anwerbung und Führung von V-Personen. Die Effektivität der Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste unter Einsatz von V-Personen ist davon abhängig, dass das Vertrauen in die Einhaltung gegebener Vertraulichkeitszusagen nicht erschüttert wird. Werden Informationen über V-Leute und sonstige verdeckte Quellen herausgegeben, schwächt dies das Vertrauen in die Wirksamkeit von Geheimhaltungszusagen. Das gilt insbesondere für den Fall, dass eine V-Person oder eine sonstige Quelle enttarnt wird (vgl. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 280). Darüber hinaus kann auch in diesem Zusammenhang bereits der (subjektive) Eindruck ausreichen, die Vertraulichkeit sei nicht gesichert, um aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abzuhalten und die Gewinnung neuer Quellen zu erschweren (vgl. Peitsch/Polzin, NVwZ 2000, S. 387 <391 f.>; Warg, NVwZ 2014, S. 1263 <1266>).

115

2. Dem Geheimhaltungsinteresse steht ein gewichtiges Informationsinteresse des Parlaments an der Beantwortung Kleiner Anfragen zum Einsatz verdeckter Quellen und insbesondere von V-Leuten gegenüber.

116

Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterliegen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Der Bundestag ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der Regierung im nachrichtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des Abgeordneten bis hin zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen wahrzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 149, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen). Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BTDrucks 8/1599, S. 6).

117

Bezieht sich eine parlamentarische Anfrage auf einen für Staat und Gesellschaft besonders bedeutsamen Bereich, hat die Öffentlichkeit ein gesteigertes Interesse an parlamentarischer Kontrolle. Bei dem Einsatz von V-Leuten zur Aufklärung extremistischer Bestrebungen sowie insbesondere zur Verhinderung und Aufklärung schwerwiegender Straftaten geht es um die Sicherheit des Staates und seiner Bevölkerung. Hierzu kann es erforderlich sein, Personen aus extremistischen oder kriminellen Milieus als V-Leute einzusetzen. Wenn öffentliche Stellen mit einer V-Person kooperiert haben, die im Verdacht steht, erhebliche, gegebenenfalls dem extremistischen Milieu zuzuordnende Straftaten begangen zu haben, ist zu berücksichtigen, dass das parlamentarische Informationsinteresse von besonderem Gewicht ist, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 110, 199 <219, 222>; 124, 78 <121>; 137, 185 <231 f. Rn. 130>; 139, 194 <224 Rn. 105>).

118

Schließlich kommt der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste angesichts von Art und Umfang der ihnen an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel und wegen der mit der Anwendung dieser Mittel einhergehenden Schwere von Grundrechtseingriffen, der Unbemerkbarkeit des Handelns dieser Behörden und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>) eine besondere Aufklärungsfunktion zu (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 -, juris, Rn. 151, zur Veröffentlichung in der amtlichen Entscheidungssammlung vorgesehen).

119

3. Wenn verfassungsrechtlich verankerte Geheimhaltungsinteressen und parlamentarische Auskunftsansprüche in Konflikt geraten, müssen die unterschiedlichen Interessen in der Weise in Ausgleich gebracht werden, dass beide soweit wie möglich ihre Wirkung entfalten. Insbesondere soweit Anfragen Umstände betreffen, die aus Gründen des Staatswohls geheimhaltungsbedürftig sind, stellt sich die Frage, ob und auf welche Weise dieses Anliegen mit dem jeweiligen parlamentarischen Informationsanspruch in Einklang gebracht werden kann (vgl. BVerfGE 124, 161 <189>).

120

a) In Bezug auf die Tätigkeit von Nachrichtendiensten kommt eine grundsätzliche Begrenzung des Informationsanspruchs des Bundestages, wie sie im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Frage- und Informationsrecht im Bereich der Rüstungsexportkontrolle für Anfragen zu Vorgängen vor Erlass einer positiven Genehmigungsentscheidung im Ansatz vorgenommen wurde (vgl. BVerfGE 137, 185 ff.), nicht in Betracht. Die Antwort auf Fragen zu noch nicht beschiedenen Anträgen auf Erteilung einer Genehmigung für die Ausfuhr von Kriegswaffen, zu entsprechenden Voranfragen von Rüstungsunternehmen und zu abschlägig beschiedenen Anträgen können aus Gründen des Staatswohls verweigert werden, weil das vorzeitige Bekanntwerden sensibler Rüstungsexportgeschäfte zu Verwerfungen im Verhältnis zu dem jeweiligen Erwerberland führen, die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung beeinträchtigen und zu Einbußen für die inländische Rüstungsindustrie führen kann (vgl. BVerfGE 137, 185 <251 ff. Rn. 173 ff.>).

121

Damit ist die Beantwortung von Anfragen zum Einsatz verdeckter Quellen durch die Nachrichtendienste nicht vergleichbar. Antworten auf solche parlamentarischen Anfragen beeinträchtigen berechtigte Geheimhaltungsinteressen nicht in jedem denkbaren Fall und lassen eine solche Beeinträchtigung auch nicht stets besorgen. Denn aus der Vielfalt der möglichen Sachverhaltskonstellationen folgt, dass weder aus der Beantwortung einzelner Fragen noch aus der Verweigerung einer Antwort zwingend Erkenntnisse über die Arbeitsweise der Nachrichtendienste gewonnen werden können, die sich nachteilig auf ihre Funktionsfähigkeit auswirken. Die Konstellationen im Bereich ihrer verdeckten Tätigkeit sind derart vielfältig, dass eine Abwägung nicht in jedem Fall zu einem Überwiegen des Geheimhaltungsinteresses führt.

122

b) Allerdings kann sich die Bundesregierung zur Begründung einer Antwortverweigerung bei Fragen zum Einsatz verdeckt handelnder Personen in der Regel auf entgegenstehende Gründe des Staatswohls und deren Grundrechte berufen, wenn die an sie gerichteten Fragen einen Bezug zu konkreten Personen aufweisen. Insbesondere bei Fragen, die möglicherweise noch aktive V-Leute betreffen oder sich auf aktuelle beziehungsweise noch nicht weit zurückliegende Ereignisse beziehen, ist regelmäßig von der Gefahr einer Enttarnung der V-Leute und damit zugleich von einer Gefährdung ihrer Grundrechte oder der Grundrechte ihnen nahestehender Personen auszugehen. Dies wiederum zieht die Möglichkeit nach sich, dass Rückschlüsse auf die Anwerbung von V-Leuten, die Art und Weise ihres Einsatzes und gegebenenfalls ihre Anzahl, also Erkenntnisse zu der Arbeitsweise der Nachrichtendienste bekannt werden könnten. Diese Risiken dürften regelmäßig auch noch nach der Abschaltung einer verdeckten Quelle fortbestehen. Das berechtigte Interesse an einer Antwortverweigerung besteht in diesen Fällen unabhängig davon, ob eine konkrete Person als V-Person eingesetzt worden ist oder nicht. Anderenfalls könnte aus der Antwortverweigerung in vergleichbaren Fällen im Umkehrschluss gefolgert werden, dass die dort in Rede stehende Person eine V-Person (gewesen) ist.

123

Eine negative Auskunft zu einer bestimmten Person könnte zudem den Verdacht auf andere Personen lenken oder einen bereits bestehenden Verdacht erhärten und somit diese Personen oder ihr Umfeld gefährden. Aber auch unabhängig von der Gefährdung grundrechtlicher Belange in einem konkreten Einzelfall und ungeachtet des Zeitablaufs kann die Enttarnung von verdeckt handelnden Personen eine Gefährdung der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden darstellen, da durch die Herausgabe von Informationen über V-Leute oder sonstige verdeckte Quellen das Vertrauen in die Wirksamkeit von Geheimhaltungszusagen geschwächt und damit noch aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abgehalten und die Gewinnung neuer Quellen erschwert werden können. Solche nachteiligen Auswirkungen müssen von der Bundesregierung nicht ohne weiteres in Kauf genommen werden - ebenso wenig wie die Gefährdung der Grundrechte von V-Leuten oder ihnen nahestehender Personen.

124

Selbst bei Fragen zum Einsatz konkreter Personen als V-Leute sind jedoch eng begrenzte Ausnahmefälle denkbar, in denen das parlamentarische Informationsinteresse überwiegt. Dies ist insbesondere der Fall, wenn aufgrund besonderer Umstände eine Gefährdung grundrechtlich geschützter Belange ausgeschlossen ist oder zumindest fernliegend erscheint und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht ernsthaft zu befürchten ist. Bei dieser Abwägung ist der Zeitablauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor. So kann sich im Einzelfall bei weit zurückliegenden Vorgängen die Geheimhaltungsbedürftigkeit erheblich vermindert oder erledigt haben (vgl. BVerfGE 124, 161 <194>).

125

c) Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass die Beantwortung bestimmter Fragen nicht in Betracht kommt, ist sie gehalten zu prüfen, ob eine Beantwortung unter Einstufung nach der Geheimschutzordnung möglich ist. Aus dieser Möglichkeit folgt jedoch nicht, dass jede Anfrage nach Vornahme einer entsprechenden Einstufung beantwortet werden muss. Gerade im Bereich verdeckt handelnder Personen, deren Einsatz für das Staatswohl von großer Bedeutung und zugleich in hohem Maße geheimhaltungsbedürftig ist, besteht hinsichtlich bestimmter Informationen ein legitimes Interesse, den Kreis der Geheimnisträger auf das notwendige Minimum zu beschränken. Je größer dieser Kreis ist, umso höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass Geheimnisse - sei es absichtlich oder versehentlich - weitergegeben oder ausgespäht werden (vgl. BVerfGE 70, 324 <364>). Besonders geheimhaltungsbedürftige Informationen aus dem Bereich des Quellenschutzes können dem Parlament daher auch dann vorenthalten werden, wenn beiderseits Vorkehrungen gegen ihr Bekanntwerden getroffen worden sind. Einfachrechtlich hat der Gesetzgeber dies in § 6 Abs. 2 Satz 1 PKGrG anerkannt, wonach selbst dem zur Geheimhaltung verpflichteten Parlamentarischen Kontrollgremium bestimmte Informationen vorenthalten werden können. Dies steht nicht im Widerspruch dazu, dass das Staatswohl und der Grundrechtsschutz auch dem Parlament anvertraut sind und dieses insoweit nicht als außenstehend behandelt werden darf. Es geht allein darum, den Kreis der Geheimnisträger bei besonders geheimhaltungsbedürftigen Informationen unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Staatsgewalt möglichst klein zu halten. Dementsprechend beschränkt sich der Kreis der Geheimnisträger gerade im Bereich des Einsatzes verdeckt handelnder Personen auch innerhalb der Exekutive auf nur wenige Personen.

III.

126

Die Antragsgegnerin hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 (1.) und - jedenfalls teilweise - bei der Beantwortung der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 (2.) verkannt und hierdurch Rechte der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sowie des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.

127

Die Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen fällt in den Verantwortungsbereich der Antragsgegnerin. Sie zielen auf Erkenntnisse der Antragsgegnerin selbst oder der ihr nachgeordneten Behörden. Im Übrigen hat sich die Antragsgegnerin - auch hinsichtlich der Fragen nach Informationen der Landesämter für Verfassungsschutz - nicht auf eine fehlende Zuständigkeit berufen. Als Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs kommen vorliegend nur das Staatswohl und die Grundrechte in Betracht.

128

1. Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 nicht genügt. Sie hat keine Gründe vorgebracht, die eine Auskunftsverweigerung aufgrund von Staatswohlbelangen rechtfertigen würden (a)), und ihren Ausführungen lässt sich nicht nachvollziehbar entnehmen, dass Grundrechte Lembkes oder Dritter gefährdet werden könnten (b)).

129

a) Die begehrte Information, ob und gegebenenfalls für welche Behörde Lembke ein V-Mann gewesen sei, ist von dem parlamentarischen Auskunftsrecht grundsätzlich umfasst. Die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung rechtfertigt nicht die Verweigerung der Antwort.

130

Die Antragsgegnerin vertritt in ihrer ablehnenden Entscheidung die Auffassung, dass das Bekanntwerden des Namens einer V-Person Rückschlüsse auf den Einsatz von V-Leuten und die Arbeitsweise der Nachrichtendienste zuließe. Dies begründe die Gefahr, dass Fähigkeiten, Methoden und Quellen der Nachrichtendienste bekannt würden, was zu einer nachhaltigen Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit führe. Eine solchermaßen abstrakt gehaltene Begründung mag im Regelfall ausreichen. Die Antragsgegnerin muss Fragen zum Einsatz bestimmter Personen als V-Leute durch die Nachrichtendienste aufgrund entgegenstehender Staatswohlbelange und Grundrechte grundsätzlich nicht beantworten. Jedoch handelt es sich hier um einen besonders gelagerten Ausnahmefall.

131

Dem parlamentarischen Informations- und Kontrollinteresse kommt besondere Bedeutung zu, weil es der Antragstellerin zu 1. im Zuge einer anstehenden Neuregelung des Einsatzes von V-Leuten darum ging festzustellen, ob es - auch in der Vergangenheit - zu einer Verstrickung von V-Leuten in rechtsterroristische Straftaten gekommen ist. Bei Heinz Lembke handelte es sich um eine Person, der erhebliche Straftaten im rechtsextremistischen Milieu vorgeworfen wurden. Insofern hatte die Antragstellerin zu 1. ein nachvollziehbares Interesse, auch mit Blick auf eine mögliche Verbindung von V-Leuten zu den Aktivitäten des NSU Verdachtsmomenten nachzugehen, wonach bereits im Fall des Oktoberfestattentats wegen eines falsch verstandenen Quellenschutzes nicht alle Möglichkeiten zur Verhinderung oder Aufklärung des Anschlags genutzt worden seien. Damit verfolgte die Antragstellerin zu 1. das Ziel, mögliche Rechtsverstöße oder Missstände beim Einsatz von V-Leuten mit Blick auf zukünftige gesetzliche Regelungen aufzuklären, was ihrem Informationsinteresse ein besonders hohes Gewicht verleiht.

132

Demgegenüber vermögen die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe für die Antwortverweigerungangesichts der besonderen Umstände des Falles nicht zu überzeugen. Ein aktueller oder künftiger Einsatz Lembkes als V-Person kommt offensichtlich nicht mehr in Betracht. Aus der Begründung der Antragsgegnerin ergeben sich auch keine Anhaltspunkte dafür, dass gleichwohl laufende oder künftige Aufklärungseinsätze oder Ermittlungen gefährdet werden könnten. Dies gilt selbst dann, wenn man unterstellt, dass Personen aus Lembkes damaligem Umfeld auch heute noch im Fokus der Nachrichtendienste stehen. Zu denken wäre hier etwa an Karl-Heinz Hoffmann. Dass die Wehrsportgruppe Hoffmann von den Verfassungsschutzbehörden beobachtet wurde, lässt sich den veröffentlichten Berichten des Bundesamts für Verfassungsschutz entnehmen. Dass aktuelle Einsätze der Nachrichtendienste erschwert werden könnten, wenn den betroffenen Personen darüber hinaus bekannt würde, dass der 1981 verstorbene Heinz Lembke ein V-Mann war, ist weder plausibel begründet worden noch sonst ersichtlich.

133

Soweit die Antragsgegnerin nach Einleitung des Organstreitverfahrens vorgetragen hat, dass die Beantwortung der Frage 2 a) mit Blick auf das wieder aufgenommene Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwalts unterbleiben müsse, kann sie damit nicht gehört werden. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob der nicht näher ausgeführte Vortrag, dass eine Antwort auf die Frage etwaigen Tatbeteiligten ermögliche, unwiderlegbare Einlassungen zu konstruieren oder andere Verdunklungsmaßnahmen zu ergreifen, zur Begründung der Antwortverweigerung ausreichen würde. Dies kann jedoch dahinstehen, weil die Antragsgegnerin die Ablehnung der Beantwortung dieser Frage nicht hierauf gestützt, sondern erstmals in ihrer Antragserwiderung auf das Ermittlungsverfahren Bezug genommen hat. Dabei handelt es sich um ein unzulässiges Nachschieben von Gründen.

134

Ferner ist nicht plausibel begründet, weshalb die Antragsgegnerin in diesem Fall von einer Beeinträchtigung der allgemeinen Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste ausgeht. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, aus welchen Gründen die Beantwortung der Frage, ob und gegebenenfalls für welche Behörde Lembke ein V-Mann war, Rückschlüsse auf die derzeitige Arbeitsweise der Nachrichtendienste ermöglichen sollte. Zum einen würden keine Einzelheiten des damaligen Verhältnisses der Behörden zu Lembke bekannt. Dies gilt etwa für den Zeitpunkt und die Umstände seiner Anwerbung oder die Art und Weise der Führung von V-Personen. Zum anderen läge eine etwaige V-Mann-Tätigkeit Lembkes bereits so lange zurück, dass sich keine konkreten Rückschlüsse auf die heutige Vorgehensweise der Behörden ziehen lassen dürften. Dies gilt auch, soweit die Antragsgegnerin vorträgt, eine Antwort müsse wegen drohender Konsequenzen für die Arbeit der betreffenden Landesbehörden unterbleiben. Auch insoweit hat die Antragsgegnerin nicht dargetan, welche negativen Auswirkungen auf die Arbeit der Landesbehörden sie vor dem Hintergrund des erheblichen Zeitablaufs von über 30 Jahren befürchtet.

135

Zudem ist nicht hinreichend dargelegt, warum die ausnahmsweise Nichteinhaltung der gegebenen Vertraulichkeitszusage gegenüber Lembke Rückwirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste haben könnte. Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles, nämlich der durch Lembke mutmaßlich begangenen erheblichen Straftaten und seines Todes vor über 30 Jahren, hätte es konkreter Ausführungen bedurft, warum sich aktuelle oder potentielle V-Leute hiervon bei ihrer Entscheidung, als V-Person tätig zu werden, maßgeblich beeinflussen lassen könnten. Es kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Bereitschaft aktueller oder potentieller V-Leute zur Zusammenarbeit mit den Behörden entscheidend davon abhängt, ob die Vertraulichkeit auch Jahrzehnte nach ihrem Ableben noch gesichert erscheint. Dies gilt umso mehr, als die Vertraulichkeit grundsätzlich auch nach einem derart langen Zeitablauf gewahrt und nur ausnahmsweise bei Vorliegen gewichtiger Gründe aufgehoben werden kann, die das Geheimhaltungsinteresse im Einzelfall überwiegen.

136

b) Die Antragsgegnerin hat auch keine Gründe vorgebracht, die eine Verweigerung der Antwort auf die Frage 2 a) aus Gründen des Grundrechtsschutzes rechtfertigen.

137

Mit Blick auf Lembke ist eine Gefährdung der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genannten Rechtsgüter ausgeschlossen, weil er bereits 1981 verstorben ist. Der postmortale Persönlichkeitsschutz aus Art. 1 Abs. 1 GG steht der Beantwortung der Frage nach der V-Mann-Eigenschaft Lembkes ebenfalls nicht entgegen. Unabhängig davon, wie die Antwort auf die Frage ausfällt, ist mit ihr keine Erniedrigung oder Herabwürdigung der Person Lembkes verbunden. Ob der grundrechtliche Schutz aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes oder zumindest dessen objektiv-rechtlicher Gehalt einer Antwort nach dem Tod Lembkes überhaupt entgegenstehen kann, kann offenbleiben. Jedenfalls müsste ein sich daraus ergebendes Geheimhaltungsinteresse vor dem Hintergrund des Zeitablaufs von über 30 Jahren hinter dem besonders gewichtigen Informations- und Kontrollinteresse der Antragstellerin zu 1. und des Bundestages zurückstehen. Außerdem hat sich die Antragsgegnerin bei der Begründung ihrer Antwortverweigerung mit Blick auf den Grundrechtsschutz lediglich auf Art. 2 Abs. 2 GG gestützt, so dass im Übrigen ein unzulässiges Nachschieben von Gründen vorliegt.

138

Auf die Möglichkeit der Gefährdung von Grundrechten Lembke nahestehender Personen hat sich die Antragsgegnerin ebenfalls erst nach Einleitung des Organstreitverfahrens berufen. Zudem ist das Vorliegen einer derartigen Gefahr im konkreten Fall nicht nachvollziehbar dargelegt worden. Vielmehr erscheint es angesichts des Zeitablaufs und der Auflösung der Wehrsportgruppe Hoffmann sehr unwahrscheinlich, dass Angehörige von Lembke oder sonstige ihm nahestehende Personen gefährdet wären, wenn bekannt würde, dass er ein V-Mann war. Für die Annahme, dass Personen aus dem damaligen Umfeld Lembkes aus der Antwort der Antragsgegnerin Rückschlüsse auf eine etwaige V-Person-Tätigkeitanderer Personen ziehen könnten, liegen ebenfalls keinerlei Anhaltspunkte vor. Allein die niemals vollständig auszuschließende, im vorliegenden Fall aber fernliegende Möglichkeit derartiger Rückschlüsse genügt für eine Antwortverweigerung nicht.

139

2. Die Antragsgegnerin hat auch ihrer Antwortpflicht hinsichtlich der Kleinen Anfrage vom 21. Januar 2015 nur teilweise genügt. Während die Begründung die Ablehnung einer Beantwortung der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 nicht trägt (a)), war die Antwortverweigerung hinsichtlich der Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31 teilweise gerechtfertigt (b)).

140

Soweit die Antragsgegnerin eine Beantwortung der Fragen abgelehnt hat, hat sie dies im Wesentlichen aus denselben Gründen getan wie bei der Ablehnung einer Beantwortung der Frage 2 a) der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014. Zum einen hat sie darauf verwiesen, dass anderenfalls Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Nachrichtendienste gezogen werden könnten. Dies begründe die Gefahr, dass Fähigkeiten, Methoden und Informationsquellen der Nachrichtendienste bekannt würden und damit ihre Funktionsfähigkeit nachhaltig beeinträchtigt wäre. Zum anderen müssten Leben und körperliche Unversehrtheit etwaiger V-Leute geschützt werden.

141

a) Bei der Beantwortung der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 hat die Antragsgegnerin nicht nachvollziehbar dargelegt, inwieweit das Staatswohl (aa)) oder die Grundrechte etwaiger V-Leute oder Dritter (bb)) durch eine vollständige Beantwortung gefährdet sein sollen. Sie hat die Fragen 14 bis 16 zusammenfassend dahingehend beantwortet, dass ihr zum Oktoberfestattentat aus den Jahren 1980 bis 1985 fünf Quellenmeldungen vorlägen. Hinsichtlich der Fragen 19 bis 21 hat die Antragsgegnerin die Auskunft erteilt, in die Sachakte zur "Wehrsportgruppe Hoffmann" hätten 197 Quellenmeldungen im Zeitraum von 1974 bis 1985 Eingang gefunden. Eine Aufschlüsselung dieser Meldungen nach Jahren und Ursprungsbehörden (Bundesamt für Verfassungsschutz, Landesämter für Verfassungsschutz, Militärischer Abschirmdienst) hat die Antragsgegnerin sowohl hinsichtlich der Fragen 14 bis 16 als auch hinsichtlich der Fragen 19 bis 21 verweigert.

142

aa) Der Begründung der Antragsgegnerin lässt sich nicht entnehmen, weshalb sich aus der erbetenen Aufschlüsselungrelevante Erkenntnisse über die Identität von V-Leuten oder die Arbeitsweise der Nachrichtendienste ergeben könnten. Dies erscheint vielmehr gleich aus mehreren Gründen fernliegend. Es lässt sich nicht nachvollziehen, wie sich aus einer nach Jahren und Ursprungsbehörden aufgeschlüsselten Angabe der Zahl der Quellenmeldungen Rückschlüsse auf die Identität einzelner V-Personen ziehen lassen sollen. Insbesondere ist nicht nach Meldungen von V-Leuten, sondern allgemein nach Meldungen von Quellen gefragt worden. Hierzu zählen auch Meldungen von Gewährsleuten oder sonstigen Informanten. Darüber hinaus ist nicht danach gefragt worden, in welcher Beziehung die Quellen zu bestimmten Gruppierungen - insbesondere der Wehrsportgruppe Hoffmann - standen. Bei einer vollständigen Beantwortung der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 würden somit weder Erkenntnisse zur Zusammenarbeit einer Quelle mit einer bestimmten Behörde noch zu ihrer Verbindung zu einer bestimmten Gruppierung offenbart werden. Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass nicht nach der Anzahl der Quellen, sondern nach der Anzahl der Quellenmeldungen gefragt worden ist. Aus der Anzahl der Quellenmeldungen lassen sich keine belastbaren Rückschlüsse auf die Zahl der von einer Behörde geführten Quellen ziehen. Dies gilt selbst dann, wenn eine Behörde in einem Jahr nur eine einzige oder gar keine Quellenmeldung im Zusammenhang mit dem Oktoberfestattentat oder der Wehrsportgruppe Hoffmann erhalten haben sollte. Hinzu kommt, dass im Rahmen der Fragen 15 und 20 (Anzahl der Meldungen von Quellen der Landesämter für Verfassungsschutz) keine Differenzierung nach Ländern erbeten worden ist, aus der sich möglicherweise Anhaltspunkte bezüglich der Herkunft der Quelle ergeben könnten; es ist lediglich um Mitteilung der Gesamtzahl der Quellenmeldungen von allen Landesämtern gebeten worden.

143

Dass eine vollständige Beantwortung der Fragen 14 bis 16 und 19 bis 21 Rückschlüsse auf die heutige Arbeitsweise der Nachrichtendienste ermöglichen und dadurch deren Funktionsfähigkeit beeinträchtigen könnte, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Dass Nachrichtendienste Informationen aus vertraulichen Quellen erlangen, ist allgemein bekannt. Aus den nach Jahren und Behörden aufgeschlüsselten Zahlen der Quellenmeldungen zum Oktoberfestattentat oder zur Wehrsportgruppe Hoffmann lassen sich allenfalls gewisse Rückschlüsse auf den Umfang der Beobachtung von Personen und Gruppierungen ziehen, die möglicherweise in irgendeinem Zusammenhang zum Oktoberfestattentat standen. Zu der Art und Weise, wie die Quellen damals geführt wurden, ergeben sich daraus keine Anhaltspunkte. Erst recht lassen sich keine Rückschlüsse auf den heutigen Einsatz von Quellen ziehen.

144

bb) Die Begründung der Antragsgegnerin rechtfertigt auch keine Verweigerung der begehrten Aufschlüsselung zum Schutz der Grundrechte. Da die begehrten Informationen aus den genannten Gründen keinen hinreichend konkreten Bezug zu verdeckt tätigen Personen aufweisen, ist nicht zu besorgen, dass grundrechtlich geschützte Rechtsgüter etwaiger V-Leute oder Dritter gefährdet werden könnten.

145

b) Hinsichtlich der Fragen 22 bis 25 und 28 bis 31, die auslegungsbedürftig sind (aa)), ist zu differenzieren. Soweit nach dem "Ob" des Einsatzes von Mitgliedern der Wehrsportgruppe Hoffmann als V-Leute gefragt wurde, werden die Antworten der Antragsgegnerin - mit Ausnahme der Fragen 24 und 25 zum Bundesnachrichtendienst - den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht (bb)). Die Ablehnung einer Beantwortung der Fragen nach der Anzahl eingesetzter V-Leute hält der verfassungsgerichtlichen Prüfung ebenfalls nur teilweise stand (cc)).

146

aa) Die Fragen 23, 25, 29 und 31 beziehen sich bei wörtlichem Verständnis auf die Tätigkeit von Mitgliedern der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat. Dieses fand am 26. September 1980 statt, die Wehrsportgruppe Hoffmann wurde jedoch schon am 30. Januar 1980 mit sofortiger Wirkung verboten und aufgelöst. Bereits etwa acht Monate vor dem Oktoberfestattentat gab es daher "Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann" im eigentlichen Sinne nicht mehr.

147

Die Fragen 23, 25, 29 und 31 sind jedoch unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie gestellt wurden (vgl. BVerfGE 110, 199 <213>; 137, 185 <229 Rn. 124>), dahingehend auszulegen, dass um Auskunft gebeten wird, ob ehemalige Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat als V-Leute tätig waren. Da die Fragen nur bei diesem Verständnis sinnvoll sind, hatte die Antragsgegnerin eine solche Auslegung vorzunehmen. Dabei hatte die Antragsgegnerin außerdem zu berücksichtigen, dass die Fragen nicht den Einsatz von ehemaligen Mitgliedern der Wehrsportgruppe Hoffmann in dem Zeitraum nach dem Oktoberfestattentat bis heute erfassen sollen. Vielmehr erlaubt eine Gesamtwürdigung des Begehrens der Antragstellerinnen nur ein Verständnis, wonach die Fragen auf den Einsatz ehemaliger Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann zeitnah zu dem Attentat gerichtet sind.

148

bb) Die Beantwortung der Fragen, ob unter den Mitgliedern der Wehrsportgruppe Hoffmann V-Leute waren, hat die Antragsgegnerin aus Gründen des Staatswohls und des Grundrechtsschutzes abgelehnt. Insoweit genügen ihre Antworten den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, weil der abstrakte Verweis darauf, Fähigkeiten, Methoden und Informationsquellen der Nachrichtendienste könnten bekannt und Leben und körperliche Unversehrtheit von V-Leuten gefährdet werden, nicht ausreicht, um das Informationsinteresse des Parlaments einzuschränken ((1)). Die Verweigerung der Antworten auf die Fragen 24 und 25 zu einer Tätigkeit für den Bundesnachrichtendienst ist demgegenüber gerechtfertigt ((2)).

149

(1) Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, das Staatswohl könnte dadurch beeinträchtigt werden, dass durch eine Beantwortung der Fragen zu V-Leuten in der Wehrsportgruppe Hoffmann Rückschlüsse auf die aktuelle Arbeitsweise und die Organisation der Nachrichtendienste ermöglicht werden könnten, erscheint dies nicht nachvollziehbar. Der Umstand, dass Nachrichtendienste damals wie heute V-Leute einsetzen, ist allgemein bekannt. Welche darüber hinausgehenden Rückschlüsse die Antragsgegnerin für möglich hält, legt sie nicht plausibel dar.

150

Die abstrakt gehaltene Begründung der Antragsgegnerin, eine Beeinträchtigung des Staatswohls könne dadurch erfolgen, dass eine Auskunft, wonach unter den (ehemaligen) Mitgliedern der Wehrsportgruppe Hoffmann eine oder mehrere V-Personen waren, zusammen mit entsprechendem Zusatzwissen zu einer Enttarnung führen könne, lässt sich zwar nicht vollständig von der Hand weisen. Jedoch ist die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne Personen enttarnt werden könnten, aufgrund der hier gegebenen Umstände so gering, dass sie eine Einschränkung des parlamentarischen Informationsrechts nicht mehr zu rechtfertigen vermag. Die Wehrsportgruppe Hoffmann hatte zum Zeitpunkt ihrer Auflösung etwa 400 Mitglieder. Zwar war sie in lokale Untergruppen aufgeteilt. Selbst bei einer Bestätigung, dass (ehemalige) Mitglieder V-Leute waren, wäre noch keine Aussage über deren Zuordnung zu einer lokalen Untergruppe getroffen. Mitglieder der Wehrsportgruppe könnten sich - sollten sie den Verdacht gehabt haben, es seien V-Leute unter ihnen - lediglich bestätigt fühlen. Rückschlüsse auf einzelne Personen wären nicht möglich.

151

Auch die Gefahr einer Verunsicherung unter aktuellen oder potentiellen V-Leuten, die zu einer Erschwernis der Anwerbung und Führung von V-Leuten führen könnte, dürfte angesichts des Umstands, dass der Einsatz von V-Leuten in rechtsextremen Milieus allgemein bekannt ist, äußerst gering sein. Hinzu kommt, dass im Falle einer Verneinung der Fragen danach, ob die Antragsgegnerin den Einsatz von V-Leuten bei den Verfassungsschutzämtern ausschließen (Fragen 22 und 23) beziehungsweise "nach ihrer Kenntnis ausschließen" (Fragen 28 und 29) kann, nicht einmal eine sichere Bestätigung des Vorhandenseins von V-Leuten erlangt werden könnte. Dies gilt insbesondere, soweit sich die Fragen auf die Landesämter für Verfassungsschutzbeziehen. Aus der Mitteilung, die Antragsgegnerin könne nach ihrer Kenntnis nicht ausschließen, dass Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann als V-Leute für ein Landesamt tätig waren, lässt sich nicht ohne weiteres der Schluss ziehen, dass es bei den Landesämtern solche V-Leute gab.

152

Soweit die Antragsgegnerin erstmals in ihrer Antragserwiderung vorgetragen hat, dass eine Beantwortung der Fragen auch mit Blick auf das wieder aufgenommene Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwalts unterbleiben müsse, kann sie damit nicht durchdringen. Insoweit kann auf die Ausführungen zu Frage 2 a) aus der Kleinen Anfrage vom 8. Oktober 2014 verwiesen werden.

153

Mit Blick auf den Grundrechtsschutzkönnen Gefahren für Leben und körperliche Unversehrtheit von V-Leuten zwar nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Auch diesbezüglich ist aber zu berücksichtigen, dass die Wahrscheinlichkeit einer Enttarnung von V-Leuten aufgrund der bloßen Auskunft darüber, ob (ehemalige) Mitglieder der Wehrsportgruppe Hoffmann V-Leute waren, sehr gering ist. Zwar erscheint es möglich, dass sich etwaige ehemalige V-Leute aus der Wehrsportgruppe Hoffmann auch heute noch in einem gewaltbereiten rechtsextremen Umfeld bewegen und daher in besonderer Weise Gefahren ausgesetzt sind. Zumindest ein Teil der Personen aus dem Umfeld der Wehrsportgruppe - insbesondere auch Karl-Heinz Hoffmann selbst - hat sich von dem Gedankengut der Gruppe bis heute nicht gelöst und verfolgt weiterhin aktiv die öffentliche Diskussion über die damaligen Ereignisse. Dass sich die Gefahr für solche V-Leute durch eine bloße Bejahung der Fragen nach dem Einsatz von V-Leuten aus der Wehrsportgruppe Hoffmann merklich erhöht, ist vor dem Hintergrund, dass der Einsatz von V-Leuten in diesen Milieus allgemein bekannt ist, aber sehr unwahrscheinlich.

154

(2) Etwas anderes gilt hinsichtlich der Fragen 24 und 25, die sich auf den Bundesnachrichtendienst beziehen. Die Gefahr einer Enttarnung vom Bundesnachrichtendienst möglicherweise eingesetzter V-Leute in der Wehrsportgruppe Hoffmann wäre schon dann erheblich, wenn die Antragsgegnerin ihre bloße Existenz bestätigte.

155

Angesichts der Zuständigkeit des Bundesnachrichtendienstes für die Gewinnung von Auslandserkenntnissen (vgl. § 1 Abs. 2 BNDG) kommen als etwaige V-Leute dieser Behörde insbesondere die Mitglieder der damals im Libanon operierenden "Wehrsportgruppe Ausland" in Betracht. Diese Nachfolgeorganisation der Wehrsportgruppe Hoffmann, der auch Hoffmann selbst angehörte, hatte nach Erkenntnissen des Verfassungsschutzes nur noch 15 Mitglieder. In Anbetracht dieser geringen Zahl würde die Gefahr einer Enttarnung bei einer positiven Beantwortung erheblich steigen. Daher durfte die Antragsgegnerin die Antwort auf diese Fragen verweigern. Angesichts der erheblichen Gefahr einer Enttarnung hätte die Auskunft auch nicht nach Maßgabe der Geheimschutzordnung erteilt werden müssen. Denn dabei wäre wegen der großen Anzahl der Geheimnisträger die Wahrscheinlichkeit erhöht worden, dass die mitgeteilten Informationen weitergegeben oder ausgespäht worden wären. Dieses Risiko musste die Antragsgegnerin wegen der Gefahren für das Staatswohl und die grundrechtlich geschützten Rechtsgüter etwaiger V-Leute nicht in Kauf nehmen.

156

cc) Soweit mit den Fragen 23 und 28 bis 31 über das "Ob" hinausgehende Auskünfte zum Einsatz von V-Leuten in der Wehrsportgruppe Hoffmann beziehungsweise von ehemaligen Mitgliedern der Wehrsportgruppe begehrt wurden, rechtfertigt die Begründung der Antragsgegnerin eine Antwortverweigerung nur teilweise. Auskünfte dazu, wie viele V-Leute aus der Wehrsportgruppe Hoffmann nach dem Oktoberfestattentat für das Bundesamt für Verfassungsschutz (Frage 23) sowie vor und nach dem Attentat für Landesämter für Verfassungsschutz (Fragen 30 und 31) tätig waren, durften mit der gegebenen Begründung nicht verweigert werden ((1)). Eine Antwort auf die Fragen, wie viele V-Leute aus der Wehrsportgruppe vor und nach dem Attentat für welches Landesamt für Verfassungsschutz tätig waren (Fragen 28 und 29), hat die Antragsgegnerin dagegen zu Recht verweigert ((2)).

157

(1) Die Beantwortung der Fragen zu der Gesamtzahl eingesetzter V-Leute im Bundesamt für Verfassungsschutz einerseits (Frage 23) und in den Landesämtern für Verfassungsschutz andererseits (Fragen 30 und 31) darf mit Blick auf die Bedeutung des parlamentarischen Informationsrechts aus den von der Antragsgegnerin genannten Gründen nicht verweigert werden. Zwar wird die Gefahr der Enttarnung von V-Personen umso größer, je mehr Details über ihren Einsatz mitgeteilt werden. Daher erhöht sich die Gefahr einer Enttarnung auch durch die Beantwortung der Fragen nach der Anzahl eingesetzter V-Leute. Die Information, wie viele V-Leute eingesetzt waren, unterscheidet sich qualitativ von der bloßen Bestätigung eines mutmaßlich bereits bestehenden Verdachts der Öffentlichkeit, dass V-Leute in der Wehrsportgruppe Hoffmann eingesetzt waren. Die Anzahl von V-Leuten ist eine Information, die der Öffentlichkeit nicht bekannt sein kann. Jedoch erscheint es kaum möglich, allein aufgrund der Gesamtzahl eingesetzter V-Leute aus der Wehrsportgruppe beim Bundesamt für Verfassungsschutz und beiden Landesämtern für Verfassungsschutz nach über 30 Jahren Rückschlüsse auf die heutige Arbeitsweise dieser Behörden und die Identität einzelner V-Personen zu ziehen.

158

(2) Die Grenze der Geheimhaltungsbedürftigkeit wird jedoch durch die Fragen danach, wie viele V-Leute für welches Landesamt für Verfassungsschutztätig waren (Fragen 28 und 29), überschritten. Die Wahrscheinlichkeit, dass es Personen aus dem Umfeld der Wehrsportgruppe gelingen könnte, etwaige V-Leute zu enttarnen, steigt schon an, wenn deren genaue Anzahl bekannt wird. Dies gilt in verstärktem Maße, wenn bei den ehemaligen V-Leuten der Landesämter für Verfassungsschutz zusätzlich bekannt würde, für welches Landesamt sie tätig waren. Diese Information könnte eine Eingrenzung der damaligen Wohnorte etwaiger V-Leute oder ihre Zuordnung zu einzelnen Ortsgruppen der Wehrsportgruppe ermöglichen.

159

Vor diesem Hintergrund ist eine Beeinträchtigung von Belangen des Staatswohls in Gestalt der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht von der Hand zu weisen. Da möglicherweise noch immer aktive, zumindest aber noch lebende V-Leute enttarnt werden könnten, überwiegt das Geheimhaltungsinteresse. Würden ehemalige Mitglieder der Wehrsportgruppe als V-Leute enttarnt, könnten diese künftig nicht mehr als solche eingesetzt werden. Dass damalige V-Leute heute noch für die Behörden tätig sind, ist angesichts des Zeitablaufs zwar nicht besonders wahrscheinlich, aber auch nicht ausgeschlossen. Es erscheint jedenfalls möglich, dass diese Personen noch immer in der rechtsextremen Szene aktiv und weiterhin zur Kooperation mit den Behörden bereit sind. Unabhängig davon, ob es zu einer Enttarnung kommt, könnte die Mitteilung der abgefragten Informationen das Vertrauen in die Geltung von Vertraulichkeitszusagen schwächen und aktuelle oder potentielle V-Leute verunsichern. Auch die bereits erörterten Bedenken hinsichtlich des Grundrechtsschutzes kommen mit Blick auf die erbetenen Zusatzinformationen in verstärktem Maße zum Tragen.

160

Die Antragsgegnerin durfte daher entsprechende Auskünfte unter Berufung auf das Staatswohl und den Schutz der Grundrechte etwaiger V-Leute verweigern. Sie musste die Auskünfte auch nicht unter Anwendung der Geheimschutzordnung erteilen, weil die Wahrscheinlichkeit einer unerlaubten Informationsweitergabe steigt, je größer die Zahl der Geheimnisträger ist. Dieses Risiko muss aufgrund der möglichen Enttarnung von V-Leuten, der damit einhergehenden Gefährdung des Staatswohls und der Grundrechte dieser Personen nicht in Kauf genommen werden.

D.

161

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), sind hier nicht ersichtlich.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

(1) Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.

(2) Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozeß sinngemäß Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.

(3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet.

(4) Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte frei.

Tenor

1. Der Antrag der Antragstellerin zu 3. wird verworfen.

2. Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Berechtigung der Bundesregierung, der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., ein Vorlageersuchen des 1. Untersuchungsausschusses des 18. Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) mit dem Hinweis auf entgegenstehende völkerrechtliche Verpflichtungen und den Schutz der Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste abzulehnen.

2

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind die Fraktionen DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag. Die Antragstellerin zu 3. besteht aus den Mitgliedern des NSA-Untersuchungsausschusses, die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehören.

I.

3

1. Anlass des Untersuchungsausschussverfahrens waren die im Sommer 2013 durch die britische Zeitung "The Guardian" und die amerikanische Zeitung "The Washington Post" veröffentlichten geheimen Dokumente der National Security Agency (NSA). Aus diesen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass die NSA in großem Umfang Daten auch in Deutschland erhoben haben könnte, teilweise in Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst (BND).

4

2. Der BND betrieb gemeinsam mit der NSA unter dem Projektnamen Joint SIGINT Activity in B. eine Kooperation zur Aufklärung von internationalen Fernmeldeverkehren zu Krisenregionen. Dieser Zusammenarbeit lagen ein zunächst als VS-VERTRAULICH und ab August 2016 als offen eingestuftes, aus Verbalnoten bestehendes Geheimschutzabkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland sowie ein als STRENG GEHEIM-Schutzwort eingestuftes Memorandum of Agreement (MoA) zugrunde. Das MoA legte die Modalitäten für die gemeinsame Arbeit fest. Eine Aufklärung europäischer Ziele war danach nur beschränkt auf näher bezeichnete Phänomenbereiche zulässig. Auch sollten ausschließlich solche Kommunikationen aufgeklärt werden, an denen kein G 10-geschützter Teilnehmer beteiligt war.

5

Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchten BND-Mitarbeiter die aus einem Internetknotenpunkt in F. ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von B. aus regelmäßig abgerufen und nach entsprechender Prüfung auf eine G 10-Relevanz oder einen Verstoß gegen deutsche Interessen durch den BND in die Erfassungssysteme eingestellt. Aufgrund der hohen Zahl der Selektoren wurde die Prüfung mit Hilfe des vom BND entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt.

6

Bereits Ende des Jahres 2005 fiel BND-Mitarbeitern im Rahmen der Prüfung von NSA-Selektoren auf, dass die NSA auch Selektoren übergeben hatte, die nach Einschätzung des BND gegen deutsche Interessen verstießen. Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch deutsche Grundrechtsträger von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SIGINT Activity betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bereits bei der ersten Filterung von der weiteren Verwendung ausgeschlossen und nicht in die Erfassungssysteme übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange Zeiträume gesteuert worden.

7

3. Am 20. März 2014 beschloss der Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Einsetzung des NSA-Untersuchungsausschusses. Das Gremium konstituierte sich am selben Tag.

8

Der Untersuchungsauftrag (vgl. BTDrucks 18/843, S. 1 ff.) lautet in den für den streitgegenständlichen Antrag wesentlichen Passagen wie folgt:

Der Untersuchungsausschuss soll - angestoßen insbesondere durch Presseberichterstattung infolge der Enthüllungen von Edward Snowden über Internet- und Telekommunikationsüberwachung - für den Zeitraum seit Jahresbeginn 2001 klären,

I. ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge (einschließlich Inhalts-, Bestands- und Verkehrsdaten), deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge (einschließlich Internetnutzung und angelegter Adressverzeichnisse) von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher durch öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasster Daten erfolgte beziehungsweise erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten oder gegebenenfalls Nutzen daraus zogen. (…)

II. ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte (mittels Telekommunikation oder Gespräche einschließlich deren Inhalte wie etwa Gesetzentwürfe oder Verhandlungsstrategien) von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch Nachrichtendienste der unter Nummer I. genannten Staaten nachrichtendienstlich erfasst oder ausgewertet wurden. (…)

III. ob Empfehlungen zur Wahrung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutzes der informationellen Selbstbestimmung, der Privatsphäre, des Fernmeldegeheimnisses und der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme sowie der sicheren und vertraulichen Kommunikation in der staatlichen Sphäre geboten sind. (…)

9

4. Der Untersuchungsausschuss befasste sich in der Folge zunächst mit den Komplexen der Kooperationsmaßnahmen des BND und der NSA gemäß der Ziffern I. und II. des Untersuchungsauftrags und fasste hierzu mehrere Beweisbeschlüsse.

10

Auf diese Beschlüsse hin erklärte ein Vertreter des Bundesministeriums des Innern in der Ausschusssitzung vom 26. Juni 2014, über Unterlagen ausländischer Nachrichtendienste fehle die Verfügungsberechtigung deutscher Stellen. Eine Vorlage ohne Zustimmung des Herausgebers sei ein Verstoß gegen völkervertragliche Geheimschutzabkommen. Unabhängig von diesen Geheimschutzabkommen könne die Vorlage dieser Unterlagen auch die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Die betroffenen Staaten seien daher zunächst im Wege eines Konsultationsverfahrens um Freigabe der Unterlagen zu ersuchen.

11

Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 erklärte das Bundeskanzleramt gegenüber den Regierungen der "Five Eyes"-Staaten die Einleitung des Konsultationsverfahrens. Es stellte die deutsche Rechtslage dar und bat um Unterstützung sowie um Ausführungen zur Rechtsansicht der betroffenen Staaten. Im Nachgang zu diesem Schreiben fanden Besprechungen auf unterschiedlichen Ebenen in Deutschland und in den jeweiligen Staaten statt. Der Untersuchungsausschuss wurde hierüber in der Sitzung am 11. September 2014 unterrichtet.

12

Die Antworten der Staaten fielen unterschiedlich aus. Das Vereinigte Königreich und Australien sahen generell keine Möglichkeit zur Freigabe von Unterlagen. Kanada stimmte dem Konsultationsverfahren im Grundsatz zu. Die Vereinigten Staaten von Amerika und Neuseeland kündigten eine Einzelfallprüfung an. Das Ergebnis der Konsultation mit den Vereinigten Staaten von Amerika wurde dem Untersuchungsausschuss in seiner Sitzung am 25. September 2014 erläutert. Das Antwortschreiben mit entsprechender Arbeitsübersetzung wurde ihm anschließend übermittelt und in der Sitzung vom 9. Oktober 2014 erörtert.

13

5. Nachdem eine Vielzahl geheimhaltungsbedürftiger Informationen in den Medien veröffentlicht worden war und die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika ihre Sorge hierüber zum Ausdruck gebracht hatte, bat der Antragsgegner zu 2. mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 den Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses um Sensibilisierung der Mitglieder im Umgang mit als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Unterlagen.

14

6. Aufgrund der bis zu diesem Zeitpunkt erzielten Ergebnisse der Beweiserhebung und weiterer Presseveröffentlichungen fasste der Untersuchungsausschuss am 26. Februar 2015 - auf die Beweisanträge der Antragstellerin zu 3. hin - die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26, um sämtliche Beweismittel beizuziehen, die

1. Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim Bundesnachrichtendienst darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die National Security Agency im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen (d.h. gegen Menschen in Deutschland oder der EU; dortige deutsche oder europäische bi-, multi- bzw. supranationale Dienststellen oder entsprechend gegen Unternehmen, beispielhaft seien genannt EADS, Eurocopter, französische Behörden, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.10.2014 "Codewort Eikonal") versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten

oder die

2. bei der Erstellung der Schriftstücke des Bundeskanzleramts bzw. des Bundesnachrichtendienstes hinsichtlich der vorgenannten Thematik unter den folgenden Fundstellen zugrunde lagen: MAT A BK-7, Tgb.- Nr. 05/14 streng geheim (auf geheim herabgestuft), Anl. 06, Ordner 135, Bl. 36, Bl. 41, Bl. 120, und die

15

im Organisationsbereich des Bundeskanzleramtes und des BND im Untersuchungszeitraum entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind. Der Untersuchungsausschuss setzte eine Frist bis zum 15. April 2015.

16

7. Das Bundeskanzleramt übermittelte dem Untersuchungsausschuss fristgerecht Beweismaterialien zu den Beweisbeschlüssen BK-14 und BND-26.

17

Am 24. April 2015 wurde das die NSA-Selektorenlisten betreffende Konsultationsverfahren mit den Vereinigten Staaten von Amerika eingeleitet.

18

Nach Fristablauf legte die Antragsgegnerin zu 1. mit Schreiben vom 27. April 2015 zwei weitere, als STRENG GEHEIM eingestufte Ordner zum Beweisbeschluss BND-26 vor. Allerdings ergab sich aus den Inhaltsübersichten der beiden Ordner, dass einzelne Dokumente entnommen worden waren. Anstelle des jeweiligen Dokumentes war ein Fehlblatt eingeheftet. Darüber hinaus waren einzelne Informationen geschwärzt. Zur Begründung der Entnahmen und Schwärzungen wurde angeführt, dass es sich um Originalmaterial ausländischer Nachrichtendienste handele, über welches der BND nicht uneingeschränkt verfügen könne und welches als Verschlusssache eingestuft oder erkennbar geheimhaltungsbedürftig sei. Eine Weitergabe an den Untersuchungsausschuss ohne Einverständnis des Herausgebers würde einen Verstoß gegen die bindenden Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Herausgeberstaat darstellen. Die Nichtbeachtung völkervertraglicher Vereinbarungen könne die internationale Kooperationsfähigkeit Deutschlands stark beeinträchtigen und andere Staaten dazu veranlassen, ihrerseits völkervertragliche Vereinbarungen mit Deutschland in Einzelfällen zu ignorieren und damit deutschen Interessen zu schaden. Eine Freigabe zur Vorlage an den Untersuchungsausschuss durch den ausländischen Nachrichtendienst liege gegenwärtig noch nicht vor.

19

Im Hinblick auf die NSA-Selektorenlisten gelangten die Antragsgegner zu der Einschätzung, dass die Vereinigten Staaten von Amerika erst nach Prüfung und Abwägung über die Herausgabe an den Untersuchungsausschuss entscheiden würden. Daher übermittelte die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss am 30. April 2015 zunächst ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten.

20

8. Die Antragstellerin zu 3. beantragte am 21. Mai 2015 (Ausschussdrucksache 373), der Untersuchungsausschuss möge die Antragsgegnerin zu 1. durch Beschluss auffordern,

die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommen[en] Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen (Selektoren) dem 1. Untersuchungsausschuss umgehend vorzulegen.

21

In seiner Sitzung am 11. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss über den Antrag der Antragstellerin zu 3. einen Beschluss und forderte die Antragsgegnerin zu 1. auf, bis zum 18. Juni 2015 die NSA-Selektorenlisten vorzulegen oder die Ablehnung zu begründen.

22

9. Mit einem überwiegend als GEHEIM eingestuften Schreiben vom 17. Juni 2015 lehnte der Antragsgegner zu 2. die Vorlage der NSA-Selektorenlisten ab.

23

In dem nicht eingestuften Abschnitt IV des Schreibens wird ausgeführt, es sei auf absehbare Zeit nicht zu erwarten, dass die US-Regierung einer Weitergabe ausdrücklich zustimmen werde. Daher sei die Antragsgegnerin zu 1. über die bisherigen Aktivitäten hinaus bereit, zur verfassungskonformen Erfüllung des Beweisbeschlusses und vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen eine in ihrer Bewertung unabhängige sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die Dokumente, die dem Beweisbeschluss BND-26 unterfielen und dem Untersuchungsausschuss bisher aufgrund der bezeichneten Gründe nicht zur Verfügung gestellt worden seien, untersuchen und dem Untersuchungsausschuss darüber Bericht erstatten solle.

24

10. Am 18. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss auf Antrag der Ausschussmitglieder der Fraktionen von CDU/CSU und SPD folgenden Beschluss zur Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson (Ausschussdrucksache 385):

1. Unter Bezugnahme auf das Schreiben des Bundeskanzleramts vom 17. Juni 2015 zur Erfüllung des Beweisbeschlusses BND-26 und unter Abwägung des vom Deutschen Bundestag beschlossenen Untersuchungsauftrags mit der auch dem Parlament obliegenden Beachtung von Belangen des Staatswohls (vgl. etwa: BVerfGE 124, S. 78, 123 f.) bewertet der 1. Untersuchungsausschuss die Entscheidung der Bundesregierung als sachgerecht, einer vom Parlament zu benennenden unabhängigen sachverständigen Vertrauensperson Einsicht in die notwendigen Unterlagen zu gewähren.

2. Der Untersuchungsausschuss erwartet, dass die von ihm benannte Vertrauensperson

- die von der Bundesregierung im Rahmen der Vorlage zu Beweisbeschluss BND-26 unter Berufung auf Staatswohlbelange und Konsultationsverpflichtungen vorläufig entnommenen so genannten "Selektorenlisten" im Bundeskanzleramt vollständig sichtet sowie unabhängig und weisungsfrei bewertet,

- dem Untersuchungsausschuss über ihre Tätigkeit und Erkenntnisse umfassend Bericht erstattet und

- für eine Erörterung mit den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses im Rahmen einer förmlichen Anhörung als Sachverständige gemäß § 28 PUAG eine entsprechende Aussagegenehmigung erhält.

(…)

5. Die Einsichtnahme und gutachterliche Stellungnahme soll als Beitrag zur Erfüllung des Untersuchungsauftrages der Klärung der Frage dienen, ob bei der Kooperation des BND mit Diensten der "Five Eyes"-Staaten im Bereich der Fernmeldeaufklärung von Routineverkehren öffentliche Stellen des Bundes dazu beigetragen haben, dass deutsche Grundrechtsträger Gegenstand der Kommunikationserfassung durch Dienste der "Five Eyes"-Staaten, insbesondere im Bereich von Spionage zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen, werden konnten. Geprüft werden soll weiterhin, ob und in welchem Maße im Rahmen dieser Kooperation gegen "deutsche Interessen" verstoßen worden ist, insbesondere, in welchem Ausmaß politische Spionage gegen Personen bzw. Dienststellen europäischer Mitgliedstaaten, gegen EU-Institutionen oder andere entsprechende Stellen erfolgt sein könnte.

Die Vertrauensperson soll im Rahmen der genannten Fragestellung jeweils gutachterlich Stellung nehmen

- zur Zahl der von ihr festgestellten einschlägigen Selektoren oder Suchbegriffe;

- zur Art und Weise von deren Filterung und Ermittlung durch den BND und dazu, ob und welche Feststellungen möglich sind zur Dauer von deren tatsächlicher Nutzung;

- zur Systematik der unzulässig eingebrachten Selektoren und Suchbegriffe und dazu, ob und welche Daten aufgrund solcher Selektoren oder Suchbegriffe erfasst sowie gegebenenfalls übermittelt wurden;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen die einschlägigen bilateralen Vereinbarungen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsche Interessen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsches Recht.

(…)

9. Der Untersuchungsausschuss behält sich vor, nach Abschluss des hier beschriebenen Verfahrens weitere Schritte zur Wahrung seiner verfassungsrechtlichen Rechte aus Art. 44 GG einzuleiten, sollte er zu dem Schluss gelangen, dass den parlamentarischen Rechten im durchgeführten Verfahren nicht in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden ist.

(…)

25

Am 2. Juli 2015 beschloss der Untersuchungsausschuss gegen die Stimmen der Antragstellerin zu 3., Herrn RiBVerwG a.D. G. als sachverständige Vertrauensperson zu benennen. Entsprechend bestimmte das Bundeskabinett in seiner Sitzung am 8. Juli 2015 Herrn RiBVerwG a.D. G. zur sachverständigen Vertrauensperson und teilte dies mit Schreiben des Antragsgegners zu 2. vom 8. Juli 2015 dem Untersuchungsausschuss mit.

26

Am 23. Oktober 2015 legte die sachverständige Vertrauensperson ihren Bericht "Nachrichtendienstliche Fernmeldeaufklärung mit Selektoren in einer transnationalen Kooperation "Prüfung und Bewertung von NSA-Selektoren nach Maßgabe des Beweisbeschlusses BND-26" in einer offenen sowie in zwei VS-eingestuften Fassungen vor und erläuterte diesen Bericht in der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 5. November 2015.

II.

27

Mit Schriftsatz vom 16. September 2015 haben die Antragstellerinnen ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Mit ihrem Antrag begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die Rechte des Bundestages aus Art. 44 GG verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten.

28

1. Die Antragstellerinnen sehen ihren Antrag als zulässig an.

29

a) Sie seien parteifähig.

30

aa) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. seien als Fraktionen des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG parteifähig. Fraktionen seien Teile und ständige Gliederungen des Bundestages, die durch dessen Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet seien. Sie seien befugt, im eigenen Namen auch Rechte des Bundestages geltend zu machen.

31

Die Antragstellerinnen seien darüber hinaus gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [BGBl I S. 1237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [BGBl I S. 534]) parteifähig. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG sei eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren als mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil parteifähig. Dieses Recht werde durch § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT, mithin durch das Geschäftsordnungsrecht eines obersten Bundesorgans, auf eine Zahl von 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages ausgedehnt. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. stellten zusammen 127 Abgeordnete und seien daher in ihrer Gesamtheit parteifähig.

32

bb) Aufgrund des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT sei auch die Antragstellerin zu 3. parteifähig. Sie sei als Vertreterin einer Einsetzungsminderheit nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT anzusehen. Zudem sei die Antragstellerin zu 3. nach § 18 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG vom 19. Juni 2001 [BGBl I S. 1142], zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 [BGBl I S. 718]) parteifähig, denn sie bilde ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses. Dass das Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses nach § 18 Abs. 3 PUAG zugleich eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Ausschuss repräsentieren müsse, werde nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht vorausgesetzt.

33

b) Die Antragstellerinnen seien berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments in Prozessstandschaft geltend zu machen. Für die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. folge dies aus § 64 Abs. 1 BVerfGG und für die Antragstellerin zu 3. aus § 18 Abs. 3 PUAG. Zudem seien die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. aufgrund ihrer Stellung als Einsetzungsminderheit gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT und die Antragstellerin zu 3. als Vertreterin einer solchen Einsetzungsminderheit im Ausschuss antragsbefugt.

34

2. Der Antrag sei begründet. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt, indem sie die vollständige Aktenvorlage nach Maßgabe der Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 unter Hinweis auf angebliche Geheimschutzbelange ausländischer Staaten abgelehnt hätten.

35

a) Die Weigerung sei nicht von einer verfassungsrechtlichen Schranke des Aktenvorlagerechts gedeckt.

36

aa) Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten sich vorprozessual darauf berufen, die Bundesrepublik Deutschland sei völkerrechtlich verpflichtet, die aus den vorgelegten Akten entfernten Bestandteile, die von der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika übergebene Verschlusssachen darstellten, nicht herauszugeben. Diese Pflicht solle sich aus dem als Verschlusssache eingestuften Geheimschutzabkommen vom 23. Dezember 1960 ergeben. Dieses sei normativ aber nicht geeignet, das verfassungskräftige Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages auszuschließen.

37

Das Geheimschutzabkommen sei ein bloßes Verwaltungsabkommen. Es sei nicht durch eine Rechtsverordnung oder Richtlinie vollzogen worden, so dass es keinen Eingang in die deutsche Rechtsordnung gefunden habe.

38

Das Geheimschutzabkommen könne aber auch dann nicht das Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG ausschließen, wenn es sich um einen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG handelte. Ungeachtet des Umstandes, dass es an der Zustimmung oder Mitwirkung des Deutschen Bundestages fehle, hätte das Abkommen innerstaatlich nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes.

39

bb) Für die Berücksichtigungsfähigkeit im Sinne eines Ausschlussgrundes fehle es dem Geheimschutzabkommen auch deshalb an der erforderlichen Qualität als Außenrecht, weil es eine Verschlusssache darstelle. Völkerrecht könne nur dann berücksichtigt werden, wenn es Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung geworden sei. Innerstaatliches Recht aber müsse das Kriterium der Publizität erfüllen.

40

cc) Letztlich ergebe eine Auslegung des Abkommens gemäß Art. 31, 32 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, dass kein vertraglicher Zustimmungsvorbehalt zugunsten der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika vereinbart worden sei. Dies belege bereits der Wortlaut des Geheimschutzabkommens. Es werde zwar die Weitergabe von Verschlusssachen zwischen den Regierungen geregelt. Der Bundesregierung werde aber nicht untersagt, Verschlusssachen der Vereinigten Staaten von Amerika dem Deutschen Bundestag zur Kenntnis zu geben. Gegenstand des Abkommens sei allein die Festlegung des Übermittlungsverfahrens. Des Weiteren wäre es mit dem Sinn und Zweck des Geheimschutzabkommens nicht zu vereinbaren, mit dem Wort "Regierung" nur die Exekutive erfasst zu sehen. Sowohl die Vereinigten Staaten von Amerika als auch die Bundesrepublik Deutschland seien demokratisch verfasste Staaten mit einer starken Tradition der parlamentarischen Kontrolle. Keine der beiden Regierungen sei verfassungsrechtlich ermächtigt, die parlamentarische Kontrolle ihrer Geheimdienste auszuschließen oder zu verkürzen.

41

dd) Auch die "Third Party Rule" stehe einer Vorlage von Informationen an ein eigenständiges staatliches Kontrollorgan mit eigener Geheimschutzfähigkeit - wie dem Untersuchungsausschuss - nicht entgegen. Die Antragsgegner beriefen sich zu Unrecht auf den Zweckbindungsgrundsatz, da eine Verarbeitung oder Nutzung von Daten für andere Zwecke nicht vorliege, wenn sie der Wahrnehmung von Aufsichts- und Kontrollrechten dienten. Die parlamentarische Kontrolle sei Annex zu dem ursprünglichen Verwendungszweck.

42

b) Ungeachtet dessen unterlägen die Staatswohlbelange, die sich nach der Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. aus der vorgeblichen Völkerrechtsverletzung ergeben sollten, der Abwägung mit dem Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages. Die Einschränkung der Aktenvorlage erweise sich als unangemessen. Im Ergebnis überwiege das parlamentarische Informationsinteresse.

43

aa) Die Achtung der Souveränität sowie des Existenz- und Selbsterhaltungsrechts des ausländischen Staates sei ein gewichtiges Rechtsgut. Es sei jedoch zu bezweifeln, dass dieses Rechtsgut ernstlich beeinträchtigt würde, wenn die begehrte Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss erfolgte. Letztlich gehe es bei dem Beweisthema nicht um eine bestimmte Form der Auslandsaufklärung eines Nachrichtendienstes der Vereinigten Staaten von Amerika, mithin nicht um Informationen über die militärische Verteidigung oder den Zivilschutz. Zudem könnten die Antragsgegner die Aktenvorlage nur verweigern, wenn der Untersuchungsausschuss nicht den von ihnen für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleiste. Es sei nicht erkennbar, dass beim Untersuchungsausschuss das Risiko der Indiskretion in einem größeren Umfang bestehe als bei der deutschen Exekutive, die von Verschlusssachen durch die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika bewusst in Kenntnis gesetzt worden sei. Dass es Indiskretionen gegeben habe, könne dem Untersuchungsausschuss nicht zur Last gelegt werden.

44

bb) Von dem Belang der staatlichen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika zu trennen sei die von den Antragsgegnern geltend gemachte Erwägung, eine Indiskretion könne dazu führen, dass die Nachrichtendienste der Vereinigten Staaten von Amerika und gegebenenfalls weiterer Staaten ihre Zusammenarbeit mit dem BND einstellen könnten. Diese Erwägung sei bereits unzureichend begründet worden. Dass die amerikanischen Dienste den Informationsaustausch mit den deutschen Diensten einstellten, müsse als höchst unwahrscheinlich gelten. Weiterhin sei zu beachten, dass der nachrichtendienstliche Informationsfluss niemals einseitig sei und im Falle einer Reduzierung der Zusammenarbeit dies auch zu negativen Konsequenzen für die nachrichtendienstliche Arbeit der Vereinigten Staaten von Amerika führen könne.

45

cc) Das Interesse des Deutschen Bundestages an der vollständigen Aktenvorlage überwiege die dargelegten Belange des Staatswohls. Ihm komme dann besonders hohes Gewicht zu, wenn es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb der Regierung gehe. Dies sei vorliegend in qualifizierter Weise der Fall. Mit der Kenntnis deutscher Stellen von einer Telekommunikationsüberwachung zulasten deutscher Ziele und deutscher Interessen und erst recht mit der Mitwirkung deutscher Stellen hieran seien massenhafte Eingriffe in die Fernmeldefreiheit gemäß Art. 10 Abs. 1 GG verbunden. Aus Art. 10 Abs. 1 GG ergebe sich nicht nur ein Verbot, in den Telekommunikationsverkehr einzugreifen; aus dieser Verfassungsnorm folgten auch staatliche Schutzpflichten. Ohne die Kenntnis der Selektorenlisten könnten die Angaben aus dem Bereich der Antragsgegnerin zu 1. nicht überprüft und hinterfragt werden. Zudem seien bei der Untersuchung politischer Vorgänge Akten ein besonders wichtiges Beweismittel.

46

dd) Dass die Antragsgegnerin zu 1. im Benehmen mit dem Untersuchungsausschuss eine Vertrauensperson beauftragt habe, Einsicht in die nicht vorgelegten Verschlusssachen zu nehmen und Bericht zu erstatten, mindere das parlamentarische Informationsinteresse nicht. Die Erkenntnismöglichkeit des Untersuchungsausschusses werde damit gegenüber dem Ersuchen aus den Beweisbeschlüssen deutlich eingeschränkt. Die rechtliche und politische Bewertung der nicht vorgelegten Aktenbestandteile obliege nunmehr allein der sachverständigen Vertrauensperson. Diese sei zudem von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt worden, was ihre Unabhängigkeit, Weisungsfreiheit und Unparteilichkeit gefährde.

47

3. Die Antragstellerinnen verweisen zur Begründung ihrer Ansicht, das Geheimschutzabkommen könne das parlamentarische Recht auf Aktenvorlage nicht einschränken, auf ein der Antragsschrift als Anlage beigefügtes Gutachten "Zur Vereinbarkeit des Abschlusses von Geheimschutzabkommen ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages mit dem Grundgesetz und zur Auslegung derartiger Abkommen am Beispiel des Abkommens mit dem Vereinigten Königreich", erstattet im Auftrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN von Prof. Dr. W. und Ass. iur. L. vom 28. Juli 2015.

III.

48

Nach Auffassung der Antragsgegner ist der Antrag unbegründet. Das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG sei entsprechend der Vorgaben der Verfassung beachtet und Rechte der Antragstellerinnen seien nicht verletzt worden.

49

1. Würden die streitgegenständlichen, dem Untersuchungsausschuss nicht vorgelegten Informationen öffentlich bekannt, so würde dies die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland erheblich gefährden. Es sei zu befürchten, dass alle unmittelbar betroffenen US-amerikanischen Nachrichtendienste ihre Informationsübermittlung an alle deutschen Nachrichtendienste einschränken würden. Darüber hinaus sei zu befürchten, dass auch Dienste anderer Staaten sich gezwungen sähen, ihrerseits das Weitergabeverhalten an die deutschen Dienste einzuschränken oder gar einzustellen. Deutsche Nachrichtendienste würden international als nicht mehr vertrauenswürdig angesehen.

50

a) Damit der Staat seine Schutzpflichten erfüllen könne, sei er unter anderem auf nachrichtendienstliche Informationen angewiesen. Die streitgegenständlichen Selektoren seien für die technische Fernmeldeaufklärung des BND vorgesehen. Bei der Fernmeldeaufklärung (Signal Intelligence - SIGINT) handele es sich um eine besonders wertvolle Form der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung, da sie kurzfristig auf relevante Ziele ausgerichtet werden könne, die Betroffenen diese nicht bemerkten und die Informationen in der Regel authentisch seien sowie keine Anwesenheit vor Ort mit persönlichem Risiko für die Quelle bestehe.

51

Grundvoraussetzung der SIGINT-Maßnahmen sei jedoch der Einsatz geeigneter Selektoren. Die Suche nach geeigneten Selektoren, insbesondere im Bereich des Terrorismus und im Bereich der sicherheitspolitischen Aufklärung krisenhafter außenpolitischer Entwicklungen, gestalte sich schwierig. Selektorenlisten beschrieben umfassend das Aufklärungsprofil eines Nachrichtendienstes. Selektoren seien daher als die sensibelsten Informationen aus dem Bereich der nachrichtendienstlichen technischen Aufklärung anzusehen.

52

Zudem handele es sich bei den streitgegenständlichen Selektoren nicht um Selektoren des BND. Dieser habe lediglich bestimmte Selektoren, die die NSA zur Verfügung gestellt habe, ausgesondert. Die besondere Sensibilität für den Kooperationspartner entfalle damit jedoch nicht.

53

b) Um am internationalen nachrichtendienstlichen Informationsaustausch teilnehmen zu können, seien deutsche Nachrichtendienste an die "Third Party Rule" gebunden. Diese sei eine "fundamentale Grundregel" nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit. Hiernach dürften Informationen nur mit dem Einverständnis des Urhebers an Dritte weitergegeben oder zu einem anderen Zweck verwendet werden. Der Begriff des "Dritten" sei besonders weit auszulegen und umfasse in der Regel alle Bereiche außerhalb des Nachrichtendienstes. Akzeptiert werde allenfalls die Weitergabe an die vorgesetzte Behörde im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht. In Einzelfällen wiesen die Dienste sogar darauf hin, dass nicht einmal andere Nachrichtendienste des eigenen Landes ohne Zustimmung des Herausgebers als berechtigte Empfänger angesehen werden dürften. Die Informationen unterlägen schließlich einer Zweckbindung. Im nachrichtendienstlichen Kontext erfolge die Übermittlung üblicherweise nur als Hintergrundinformation, das heißt, dass die Informationen des ausländischen Dienstes mit den eigenen Informationen abgeglichen werden, sie bestätigen oder ihnen entgegenstehen könnten. Soweit sie noch nicht bekannt seien, könnten Informationen Anlass für eigene Aufklärungen sein. Eine Nutzung für andere als nachrichtendienstliche Zwecke, insbesondere für die Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung, sei hingegen nicht erlaubt und zustimmungsbedürftig.

54

Die "Third Party Rule" diene vor allem der Sicherung des Quellenschutzes. Für den empfangenden Nachrichtendienst sei nicht erkennbar, auf welche Weise - durch menschliche Quellen oder technisches Aufkommen - die Information gewonnen worden sei und welche Risiken bei der Nutzung auftreten könnten. Dies könne nur der Herausgeber beurteilen.

55

Die "Third Party Rule" sei Grundlage der internationalen Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten. Sie beanspruche als Staatspraxis internationale Geltung und spiegele sich auch in den Regelungen internationaler Konventionen wider. Ihr Rechtsgedanke finde sich auch im deutschen Recht in § 6 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG vom 29. Juli 2009 [BGBl I S. 2346]) und sei vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 29. April 2015 - 20 F 8.14 - sowie in der Literatur anerkannt.

56

Die "Third Party Rule" sei schließlich völkervertragsrechtlich in dem Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika fixiert.

57

Soweit es um die völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands gehe, sei zwar nicht von einem absoluten Verbot der Weitergabe von Informationen an parlamentarische Kontrollgremien auszugehen. Bei völkerrechtskonformer Auslegung des Abkommens und angesichts der "Third Party Rule" bestehe aber eine Konsultationspflicht der Bundesregierung.

58

c) Der im Geheimschutzabkommen enthaltene Zustimmungsvorbehalt löse nicht das Erfordernis eines Vertragsgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG aus. Weder betreffe das Konsultationsverfahren einen Gegenstand der Bundesgesetzgebung, noch liege ersichtlich eine Regelung der politischen Beziehungen des Bundes vor. Das Geheimschutzabkommen sei ein Verwaltungsabkommen. Der Umstand, dass es sich bei ihm um eine Verschlusssache handele, schließe eine innerstaatliche Rechtswirkung nicht aus. Aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG resultiere eine Publikationspflicht nur für Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten. Aus dem Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika ergäben sich jedoch keine unmittelbaren Bindungswirkungen im Staat-Bürger-Verhältnis.

59

2. Die Antragsgegnerin zu 1. müsse von Verfassungs wegen eine praktische Konkordanz zwischen der besonderen Bedeutung des parlamentarischen Untersuchungsrechts und der Pflicht zur Vermeidung schwerer Staatswohlgefährdungen durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen herstellen. Beide durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter seien so zuzuordnen, dass sie weitestmögliche Wirkung entfalten könnten.

60

Die Antragsgegnerin zu 1. habe das Konsultationsverfahren eingeleitet und den Untersuchungsausschuss fortlaufend informiert. Aufgrund der Reaktionen der Vereinigten Staaten von Amerika habe die Antragsgegnerin zu 1. die Gefahr einer rechtswidrigen Weitergabe an und Veröffentlichung von Selektoren durch die Presse einbeziehen müssen. Bei der Einschätzung der Gefahr sei zu berücksichtigen, dass bereits eine große Anzahl von Unterlagen nach einer Übersendung an den Untersuchungsausschuss veröffentlicht worden sei. Diese Veröffentlichungen seien unabhängig von der Art und Weise erfolgt, in der die Informationen zugänglich gemacht worden seien (mündliche Offenlegung gegenüber einem begrenzten Personenkreis, Einsichtnahme ohne Übersendung), und welchem Geheimhaltungsgrad sie unterfielen. Zwar solle nicht in Abrede gestellt werden, dass im Einzelfall eine rechtswidrige Weitergabe auch aus der Sphäre der Antragsgegnerin zu 1. erfolgt sein könne. Maßgeblich sei aber allein, dass das faktische Risiko einer rechtswidrigen Weitergabe und einer anschließenden Veröffentlichung durch die Medien nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss ungleich höher sei, als es dies bei einem Verbleib bei den zuständigen Stellen der Antragsgegnerin zu 1. wäre.

61

Die Einschätzung der Gefährdungslage stelle eine Prognoseentscheidung dar, bei der unter Anwendung des Gebots der bestmöglichen Sachaufklärung die Stellungnahme der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und die diesen zu entnehmenden Folgen sowie deren zu erwartende Auswirkungen auf die deutsche Sicherheitslage zu beachten seien. Es seien nicht bloße Unannehmlichkeiten zu erwarten, sondern massive Beeinträchtigungen.

62

Aus diesem Grund habe die Antragsgegnerin zu 1. zur Befriedigung des Informationsinteresses bei gleichzeitiger Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen die Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson vorgeschlagen. Die unabhängige sachverständige Vertrauensperson sei die Form der Informationsvermittlung, welche das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen der Regierung bestmöglich befriedige. Um die in der Staatspraxis anerkannte "Third Party Rule" sowie das Geheimschutzabkommen nicht zu verletzen, sollte der Ausschuss zwar über Person und Auftrag befinden, die Regierung aber die Vertrauensperson einsetzen. Denn bei einer von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzten Vertrauensperson erfolge keine Übermittlung an das Parlament und damit keine Verletzung der "Third Party Rule" sowie des Geheimschutzabkommens.

63

3. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten ihrer Begründungspflicht Genüge getan. Sie hätten den Untersuchungsausschuss, nötigenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen und die Notwendigkeit zur Geheimhaltung unterrichtet. Sie hätten ihm die Möglichkeit gegeben, eine unabhängige sachverständige Vertrauensperson zu benennen, um die vom Untersuchungsausschuss gewünschten Untersuchungen durchzuführen.

IV.

64

Der Senat hat gemäß § 66a Satz 1 BVerfGG aus Geheimschutzgründen (vgl. BTDrucks 14/9220 S. 5) von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen.

65

Soweit es sich bei den von den Beteiligten vorgelegten Akten um Verschlusssachen handelt, wird deren Inhalt nicht wiedergegeben.

B.

66

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist zulässig; der Antrag der Antragstellerin zu 3. ist unzulässig.

I.

67

Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet.

II.

68

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss der Antragsgegenstand eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

69

Dem Wortlaut ihres Antrages zufolge begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, dem Untersuchungsausschuss sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherten Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagiert haben. Auf welche dem Untersuchungsausschuss vorenthaltenen Beweismittel sich der Antrag bezieht, ist angesichts der Formulierung "sämtliche" konkretisierungsbedürftig.

70

Das Bundesverfassungsgericht ist dabei an die Wortfassung der gestellten Anträge nicht gebunden (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 68, 1 <68>; 106, 51 <59 f.>). Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Damit ist auch die Begründung des Antrages zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>).

71

Aus der Antragsbegründung und dem Zusammenhang, in dem die Beweisbeschlüsse des Untersuchungsausschusses gestellt worden waren, ergibt sich, dass die Antragstellerinnen die Verletzung von Rechten des Bundestages in der Nichtvorlage der NSA-Selektorenlisten sehen. Sie führen in ihrer Antragsbegründung aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 nur teilweise erfüllt, so dass sie durch den weiteren Beschluss des Untersuchungsausschusses vom 11. Juni 2015 aufgefordert worden sei, die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommenen Unterlagen, das heißt die Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen, vorzulegen. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin zu 1. zur Vorlage der NSA-Selektorenlisten aufgefordert worden ist, was sie mit Schreiben vom 17. Juni 2015 abgelehnt hat. Nach dem - unwidersprochen gebliebenen - schriftsätzlichen Vorbringen der Antragsgegner ist der Beweisbeschluss BND-26 bis auf die Vorlage der NSA-Selektorenlisten umfassend erfüllt worden.

III.

72

1. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind jeweils für sich als Fraktionen (a) und in der Gesamtheit ihrer Mitglieder parteifähig (b).

73

a) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig, da sie als Fraktionen des Deutschen Bundestages sowohl von der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages als auch von der Verfassung anerkannte Teile des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag sind (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 58, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen; stRspr).

74

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind zugleich in der Gesamtheit ihrer Mitglieder gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

75

Art. 44 Abs.1 Satz 1 GG gibt dem Bundestag das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Damit erhält das Parlament die Möglichkeit, sich ohne Einflussnahme von Regierung und Verwaltung über Angelegenheiten zu informieren, deren Kenntnis es zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt regelmäßig in der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung. War das Untersuchungsrecht im System der konstitutionellen Monarchie noch in erster Linie ein Instrument des gewählten Parlaments gegen die monarchische Exekutive, so hat es sich unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems maßgeblich zu einem Recht der Opposition auf eine Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit entwickelt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 105, 197 <222>; zum sogenannten neuen oder innerparlamentarischen Dualismus vgl. auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 87, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Dementsprechend ist das parlamentarische Untersuchungsrecht durch das Grundgesetz bewusst als Minderheitenrecht ausgestaltet (vgl. BVerfGE 49, 70 <86 f.>; 67, 100 <126>).

76

Vor diesem Hintergrund ist eine Einsetzungsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, die sich in dem Rechtsakt der Stellung eines Antrags gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG als ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages konstituiert hat (sogenannte konkrete Einsetzungsminderheit; vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106 f.>), vom Grundgesetz als Träger kompetenzieller Rechte ausgewiesen (vgl. BVerfGE 124, 78 <107>) und daher parteifähig.

77

Mit eigenen Rechten ausgestattetes Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist aber auch die sogenannte potentielle Einsetzungsminderheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220, 224 f.>; auch BVerfGE 113, 113 <121>). Die einsetzungsberechtigte Minderheit muss sich nicht mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren. Wäre dies von Verfassungs wegen gefordert, so müsste die einsetzungsberechtigte Minderheit praktisch jeder Mehrheitsenquete eine eigene Minderheitsenquete entgegensetzen, entweder parallel zur Einsetzung der Mehrheitsenquete oder später im Fall eines Konflikts über Beweiserhebungen. Die potentielle Einsetzungsminderheit behält deshalb selbst dann ihre Verfahrensrechte aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn sie zunächst ausdrücklich gegen die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gestimmt hat. Folglich genügt es, wenn sich die einsetzungsberechtigte Minderheit mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren könnte (vgl. BVerfGE 105, 197 <224 f.>).

78

Voraussetzung der Parteifähigkeit ist hiernach das Erreichen des in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Quorums.

79

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder erreichen freilich weder für sich noch zusammen ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Antragstellerin zu 1. hat 64 Sitze und die Antragstellerin zu 2. verfügt über 63 Sitze im Deutschen Bundestag, so dass die Antragstellerinnen zusammen lediglich 127, das heißt gut 20% der - im Zeitpunkt der Einsetzung des Untersuchungsausschusses vorhandenen - 631 Sitze des Deutschen Bundestages erreichen.

80

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder werden jedoch durch das Geschäftsordnungsrecht mit eigenen Rechten im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ausgestattet. Nach § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ist für die Dauer der 18. Wahlperiode auf Antrag von 120 der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungsausschuss gemäß Art. 44 GG einzusetzen. Im Hinblick auf die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen weicht die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages damit vom Viertelquorum des Art. 44 Abs. 1 GG ab und erfordert geschäftsordnungsrechtlich die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bereits auf Verlangen von 120 Abgeordneten.

81

2. Die Antragstellerin zu 3. ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

82

Der Regelungsgehalt von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erschöpft sich nicht in der Pflicht des Bundestages, auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Die bei der Einsetzung des Ausschusses von Verfassungs wegen vorhandene Spannung zwischen Mehrheit und qualifizierter Minderheit setzt sich daher im Untersuchungsverfahren fort (vgl. BVerfGE 105, 197 <223>). Art. 44 GG wirkt insoweit in den Untersuchungsausschuss hinein. Die in den Untersuchungsausschuss entsandten Abgeordneten einer Fraktion oder mehrerer Fraktionen, die allein oder zusammen mindestens ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages umfassen, repräsentieren den einsetzungsberechtigten Teil des Deutschen Bundestages im Ausschuss jedenfalls so lange, wie kein Dissens zwischen der jeweiligen Fraktion und ihren Vertretern im Ausschuss erkennbar ist (sogenannte Fraktion im Ausschuss; vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>; 113, 113 <121>).

83

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder werden im Untersuchungsausschuss durch die Antragstellerin zu 3. repräsentiert, so dass diese ebenfalls ihre Parteifähigkeit aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ableiten kann.

IV.

84

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind antragsbefugt; die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

85

1. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

86

Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>; 131, 152 <191>). Ein Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten des Streits Verfassungsorgane oder Teile von Verfassungsorganen stehen und um verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>). Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Gesetzesrechts oder der Geschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerfGE 118, 277 <319>; 131, 152 <191>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

87

Die Antragstellerinnen beanstanden die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., an sie gerichtete Beweisbeschlüsse zu erfüllen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des aus Art. 44 Abs. 1 GG abzuleitenden Beweiserhebungsrechts des Deutschen Bundestages und der Verpflichtung der Bundesregierung zur Aktenvorlage. Träger des Untersuchungsrechts und damit Herr des Untersuchungsverfahrens ist der Deutsche Bundestag als Ganzer (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Da das Plenum selbst die mit dem Untersuchungsrecht verbundenen Befugnisse nicht wahrnehmen kann, bedient es sich nach der Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 GG des Untersuchungsausschusses (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Das Untersuchungsrecht aus Art. 44 Abs. 1 GG bleibt auch nach der Einsetzung des Untersuchungsausschusses Sache des Parlaments in seiner Gesamtheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220>; 113, 113 <121>).

88

Innerhalb des durch die Verfassung und das Untersuchungsausschussgesetz sowie die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gesteckten Rahmens und innerhalb des durch den Einsetzungsbeschluss des Plenums vorgegebenen Untersuchungsauftrags ist ein Untersuchungsausschuss in der Gestaltung seines Verfahrens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszweckes erforderlichen Beweise selbst zu erheben (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>). Der Untersuchungsausschuss ist damit "Herr im Verfahren", obwohl er die Informations- und Untersuchungsrechte des Deutschen Bundestages nur als dessen Hilfsorgan ausübt (vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>; 124, 78 <114>).

89

2. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nicht antragsbefugt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte geltend machen (a). Sie sind jedoch befugt, als einzelne Fraktionen die Rechte des Deutschen Bundestages in Prozessstandschaft geltend zu machen (b).

90

a) Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur eine Viertelminderheit als organisatorisch verfestigte selbstständige Teilgliederung des Deutschen Bundestages mit eigenen verfassungsrechtlichen Rechten ausgestattet. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 90, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen Reduktion des angeordneten Quorums verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an der notwendigen Lücke. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 116, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

91

Hieran vermag die Einfügung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT nichts zu ändern. Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte Rechtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) Verfassungsorganstatus, das heißt vom Verfassungsrecht, umfasst (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 130, 367 <370>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Als bloßes Geschäftsordnungsrecht kann § 126a GO-BT das verfassungsrechtliche innerparlamentarische Spannungsfeld zwischen parlamentarischer Mehrheit und Minderheit nicht letztverbindlich auflösen, insbesondere keine über Art. 44 GG hinausgehenden, verfassungsrechtlich einklagbaren Minderheitenrechte schaffen. § 126a GO-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 78, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

92

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. können sich aber als Fraktionen grundsätzlich auf Rechte des Deutschen Bundestages berufen, die sie als dessen Organteil im Wege der Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106>; 139, 194 <220 Rn. 96>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 66, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

93

3. Die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

94

a) Da die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder schon nicht antragsbefugt sind, kann die Antragstellerin zu 3. auch nicht aufgrund ihrer Stellung als Vertreterin einer Minderheit von nur 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT antragsbefugt sein.

95

b) Die Antragstellerin zu 3. ist auch nicht befugt, als Viertelminderheit im Untersuchungsausschuss im Wege der Prozessstandschaft gemäß § 18 Abs. 3 PUAG Rechte des Bundestages geltend zu machen.

96

§ 18 Abs. 3 PUAG billigt nicht jeder Minderheit im Untersuchungsausschuss die Antragsbefugnis zu. Ein solches Verständnis würde eine Loslösung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, der konzeptionell in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse hineinwirkt, bedeuten. Antragsbefugt ist vielmehr nur die von der konkreten oder potentiellen Einsetzungsminderheit im Deutschen Bundestag im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getragene Ausschussminderheit; nur diese kann als Prozessstandschafterin auftreten.

97

Zwar gebietet der Grundsatz effektiver Opposition (hierzu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 85 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen), die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin auszulegen. Allerdings bildet der Wortlaut des Grundgesetzes - namentlich die dort angeordneten Quoren - die Grenze jeder Auslegung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 109, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Insoweit stellen die in den Verfassungstext aufgenommenen Quoren die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes effektiver Opposition dar (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 114, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

98

Eine Ableitung der Rechte der Minderheit aus Art. 44 GG und ein Hineinwirken des Art. 44 GG in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse ist für die Begründung der Antragsbefugnis im Organstreitverfahren konstitutiv. Das Untersuchungsausschussgesetz kann als im Kern verfassungsinterpretatorisches und damit deklaratorisches Gesetz (vgl. Seidel, BayVBl. 2002, S. 97 <98>) keine über Art. 44 GG hinausgehenden verfassungsprozessual durchsetzbaren Minderheitenrechte schaffen. § 18 Abs. 3 PUAG regelt ein einfachrechtliches Antragsrecht, das sich aus einem einfachrechtlichen Rechtsverhältnis ergibt und nicht die für den Verfassungsorganstreit erforderliche Verfassungsqualität aufweist. Im Übrigen wollte der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 18 Abs. 3 PUAG keine Abkopplung der Abgeordneten im Ausschuss von der Viertelminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erzielen. Ausweislich der Gesetzesbegründung sieht die Neuregelung in § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG betreffend Streitigkeiten über die (Nicht-)Vorlage beziehungsweise (Nicht-)Freigabe von Beweismitteln keine neue Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts vor. Eine Modifizierung enthalte § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG nur insofern, als die geänderte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Antragsbefugnis der Fraktion im Ausschuss gesetzlich umgesetzt werde (vgl. Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, BTDrucks 14/9220, S. 4). Der Senat hatte noch in seiner Entscheidung zum Flick-Untersuchungsausschuss eine Prozessstandschaft der Fraktion im Ausschuss verneint (vgl. BVerfGE 67, 100 <126>) und ist hiervon in seiner Entscheidung zum Parteispenden-Untersuchungsausschuss abgerückt (vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>).

V.

99

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wenden sich gegen die richtigen Antragsgegner, da die Bundesregierung und der Chef des Bundeskanzleramtes die Vorlage der NSA-Selektorenlisten abgelehnt haben und damit für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung tragen (vgl. BVerfGE 140, 115 <140 Rn. 61> m.w.N.).

100

Die Bundesregierung trägt die rechtliche Verantwortung für die Verweigerung der vollständigen Aktenvorlage, da sie im Rahmen ihrer Koordinierungsbefugnis (vgl. Art. 65 Satz 3 GG) entschieden hat, das Aktenvorlagebegehren des Untersuchungsausschusses nicht zu erfüllen. Neben der Bundesregierung trägt der Chef des Bundeskanzleramtes (§ 7 Geschäftsordnung der Bundesregierung), der zugleich Bundesminister für besondere Aufgaben ist, die Verantwortung für die sächlichen Beweismittel des dem Bundeskanzleramt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG vom 20. Dezember 1990 [BGBl I S. 2954, 2979], zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 26. Juli 2016 [BGBl I S. 1818]) nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes. Er hat im Rahmen seiner Ressortkompetenz nach Art. 65 Satz 2 GG über den Umfang der Aktenherausgabe und damit konkret darüber entschieden, inwieweit dem Aufklärungsinteresse des Untersuchungsausschusses entsprochen werden soll.

VI.

101

Nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch eine unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den Ausschuss das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 GG in der im Antrag spezifizierten Weise verletzt haben.

102

Selbst wenn die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. das Ersuchen des Untersuchungsausschusses nicht endgültig, sondern lediglich vorläufig abgelehnt haben sollten, erscheint eine Verletzung im Hinblick auf die Verzögerungswirkung möglich (zum Erlass einer einstweiligen Anordnung vgl. BVerfGE 105, 197 <234>; 106, 51 <61 f.>; 113, 113 <125 f.>; zur Verzögerung durch Erweiterung des Untersuchungsauftrags vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 1. Dezember 2006 - HVerfG 01/06 -, juris, Rn. 132 ff.; vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Oktober 2002 - 11/02 -, juris, Rn. 88). Schon eine bloße Verzögerung kann die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle entscheidend in Frage stellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ausschuss mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode zu bestehen aufhört (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>).

VII.

103

Mit dem am 16. September 2015 eingegangenen Antrag wahren die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, denn sie rügen die Entscheidung der Antragsgegner vom 17. Juni 2015.

VIII.

104

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. haben ein Rechtsschutzinteresse. Zur Durchsetzung der von ihnen geltend gemachten Rechte steht kein anderer Weg als der des Organstreitverfahrens zur Verfügung. Die Einleitung dieses Verfahrens kann daher auch nicht als rechtsmissbräuchlich angesehen werden. Der von den Antragstellerinnen angegriffene Akt der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. - die Verweigerung der Aktenvorlage - entfaltet nach wie vor rechtserhebliche Wirkungen, die geeignet sind, das Untersuchungsergebnis zu beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben im Vorfeld des Organstreitverfahrens und auch schriftsätzlich die Verfassungsmäßigkeit der Verweigerung der Aktenvorlage behauptet. Die Verweigerung der Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss ist dem Einflussbereich der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. entzogen, so dass keine Alternative zu einer Entscheidung im Wege des Organstreitverfahrens besteht (vgl. BVerfGE 124, 78 <113>).

C.

105

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist unbegründet.

I.

106

1. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen.

107

a) Das in Art. 44 GG gewährleistete Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten Rechten des Parlaments (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Über das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG und das Frage- und Informationsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 124, 78 <114>). Der Untersuchungsausschuss ist als Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse (vgl. BVerfGE 105, 197 <225 f.>) dabei ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle.

108

Die Auslegung des Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht konkretisierenden Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 77, 1 <48>; 124, 78 <114>).

109

b) Der Untersuchungsausschuss ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrags diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (vgl. BVerfGE 67, 100 <127 f.>; 124, 78 <114>). Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <48 f.>; 124, 78 <115>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; 124, 78 <115>).

110

Das Recht auf Aktenvorlage gehört zum Kern des Untersuchungsrechts. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 f., 132>; 124, 78 <116>). Akten sind bei der Untersuchung politischer Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben gegenüber Zeugenaussagen in der Regel einen höheren Beweiswert, weil das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>; 124, 78 <117>). Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>). Der Vorlageanspruch bezieht sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht aus, wenn sie Hinweise hierauf geben könnten (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>).

111

2. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen (vgl. BVerfGE 124, 78 <118>).

112

a) Völkerrechtliche Verpflichtungen können demgemäß keine unmittelbare Schranke des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts begründen, da sie als solche keinen Verfassungsrang besitzen. Das zeigt insbesondere der Blick auf die insoweit maßgeblichen verfassungsrechtlichen Regelungen in Art. 25 GG und Art. 59 Abs. 2 GG.

113

Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft diesen unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung. Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen sie den Gesetzen vor. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG. Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 39 ff. m.w.N., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

114

Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 43 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

115

Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 65 ff., 73 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

116

b) Begrenzt wird das Beweiserhebungsrecht parlamentarischer Untersuchungsausschüsse zunächst durch den im Einsetzungsbeschluss zu bestimmenden Untersuchungsauftrag. Dieser selbst muss sich im Rahmen der parlamentarischen Kontrollkompetenz halten und hinreichend deutlich bestimmt sein (vgl. BVerfGE 124, 78 <118 f.>).

117

c) Gründe, einem Untersuchungsausschuss Informationen vorzuenthalten, können sich zudem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; zur Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten vgl. BVerfGE 137, 185 <233 Rn. 135>).

118

Der Grundsatz der Gewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung staatlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>). In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <233 Rn. 135>).

119

aa) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>).

120

Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist (vgl. BVerfGE 110, 199 <214 f.>; 124, 78 <120 f.>; 131, 152 <206, 210>; 137, 185 <234 Rn. 136>).Die Kontrollkompetenz des Parlaments erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <215>; 124, 78 <121>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>).

121

Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Grundsatz der Gewaltenteilung Grenzen. Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die die grundgesetzliche Gewaltenteilung ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215 f.>; 124, 78 <121>).

122

bb) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt angesichts des Gefüges der grundgesetzlichen Zuordnung staatlicher Aufgaben zu bestimmten Funktionen und ihren Trägern zudem die Gewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung voraus.

123

(1) Das Grundgesetz verpflichtet die Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zur Abwehr von Beeinträchtigungen der Grundlagen der freiheitlichen demokratischen Ordnung unter Einhaltung der Regeln des Rechtsstaats. Das gilt namentlich für die Verfolgung der fundamentalen Staatszwecke der Sicherheit und des Schutzes der Bevölkerung (vgl. BVerfGE 115, 320 <358>).

124

Die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person sind Schutzgüter von überragendem verfassungsrechtlichem Gewicht. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm - unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen - zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen. Der Staat ist deshalb von Verfassungs wegen verpflichtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen (vgl. BVerfGE 49, 24 <56 f.>; 115, 320 <346 f.>; 120, 274 <319>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 100, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

125

Dieser Verpflichtung kommt er nach, indem er Gefahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegen tritt. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus zielen auf die Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 96, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

126

Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland lässt das Grundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) ausdrücklich die Errichtung von Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten zu. Nachrichtendienste sind Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Ebert, in: Borgs-Maciejewski/Ebert, Das Recht der Geheimdienste, Kommentar zum BVerfSchG sowie zum G 10, 1986, Teil A, Vor § 1 Rn. 4).

127

Die Festlegung der strategischen Gesamtausrichtung nachrichtendienstlicher Tätigkeit, mithin auch die Entscheidung zur internationalen Kooperation der Nachrichtendienste, erfolgt durch die Bundesregierung. Dies entspricht dem Grundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung. So bestimmt die Bundesregierung mit dem sogenannten Auftragsprofil die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte des BND. Sie gibt die Detailtiefe der zu beschaffenden Erkenntnisse und damit auch den Ressourcenansatz vor. Das Auftragsprofil wird kontinuierlich dem aktuellen Informationsbedarf der einzelnen Ressorts angepasst (vgl. Wieck, in: Eberwein/Kaiser, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4, 1998, S. 47 <50 f.>). Es ist auch Aufgabe der Regierung, die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste zu gewährleisten.

128

(2) Zur Effektivierung der Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung arbeiten die deutschen Nachrichtendienste mit ausländischen Nachrichtendiensten zusammen. Die Zusammenarbeit setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). Hierfür sind völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und Gestaltungsbefugnis der Regierung obliegen (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>).

129

(a) Der Bund hat gemäß Art. 32 GG die Zuständigkeit für die Ausübung der auswärtigen Gewalt (vgl. BVerfGE 2, 347 <378 f.>). Außenpolitik ist eine Funktion der Regierung (so schon BVerfGE 1, 372 <394>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <85 f.>; 90, 286 <357>).

130

In Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung hat das Grundgesetz der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 104, 151 <207>; 131, 152 <195>).

131

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sieht zwar für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes vor. Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung Deutschlands fallen demgegenüber aber grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung. Diese grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerfGE 68, 1 <87>; 131, 152 <195>).

132

Eine erweiternde Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages unter Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht im Grundgesetz würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus (vgl. BVerfGE 90, 286 <363>; 104, 151 <207>; 131, 152 <195 f.>); sie verlagerte in weitem Umfang politische Macht zu Lasten der Exekutive auf den Bundestag in einem Handlungsbereich, der funktionell betrachtet nicht Gesetzgebung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG darstellt (vgl. BVerfGE 68, 1 <87>).

133

(b) Vor diesem Hintergrund obliegt das Verhandeln und Abschließen von Geheimschutzabkommen als Grundlage einer internationalen Kooperation der Nachrichtendienste der Bundesregierung.

134

Ziel dieser Geheimschutzabkommen ist es in erster Linie, den Austausch geheimhaltungsbedürftiger Informationen mit anderen Staaten abzusichern, denn die Weitergabe von Verschlusssachen hat eine empfindliche Beeinträchtigung der nationalen Souveränität zur Folge. Der herausgebende Staat begibt sich seiner unmittelbaren Beherrschungs- und Geheimhaltungsmöglichkeiten. In Geheimschutzabkommen werden daher die Voraussetzungen, unter denen Personen Zugang zu den zwischen den Staaten ausgetauschten Verschlusssachen erhalten, und die zu ergreifenden materiellen Schutzmaßnahmen zur Geheimhaltung geregelt. Ein Verzicht auf Geheimschutzabkommen würde den deutschen Einfluss auf die Geheimhaltung deutscher Verschlusssachen im Partnerstaat ausschließen und könnte dazu führen, dass ein Geheimnis nach Weitergabe an den Partnerstaat dort einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich werden und folglich seinen Charakter als Staatsgeheimnis verlieren könnte (vgl. Denneborg, Sicherheitsüberprüfungsrecht, Ordner 1, § 1 SÜG Rn. 21 ff. [Juni 2015]; Warg, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 1 SÜG Rn. 38). Im Gegenzug muss die Bundesrepublik Deutschland in der Lage sein, sich ihrerseits gegenüber Stellen anderer Staaten zur Geheimhaltung zu verpflichten (vgl. BTDrucks 12/4891, S. 18).

135

In der nachrichtendienstlichen Praxis werden aber auch Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in Form von sogenannten Memoranda of Understanding oder Memoranda of Agreement abgeschlossen, die den Rechtscharakter von unverbindlichen Übereinkünften haben (vgl. van Ginkel, ICCT - The Hague Research Paper August 2012, S. 3 f.; Sepper, Texas International Law Journal Vol. 46 [2010], S. 151 <158>).

136

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG lässt die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz unberührt, das jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch eine vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung mit und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewusst vermeidet. Hierdurch sollen neue oder weitergehende Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden (vgl. BVerfGE 90, 286 <360>).

137

d) Eine weitere Grenze des Beweiserhebungsrechts bildet das Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>).

138

Welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Untersuchungsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls. Für die Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage von Akten das Staatswohl gefährden würden, ist danach zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen unterliegt und dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 124, 78 <123 f.>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind. Die Berufung auf das Staatswohl kann daher gegenüber dem Deutschen Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksame Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht völlig ausschließt, steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>).

139

Der Bundestag hat in seiner Geheimschutzordnung, die Bestandteil der Geschäftsordnung ist, in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei seiner Aufgabenerfüllung festgelegt. Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 Rn. 149>). Daneben regelt das Untersuchungsausschussgesetz den Schutz staatlicher Geheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG (vgl. BVerfGE 124, 78 <124 f.>). Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>).

140

Gleichwohl bleibt die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (BVerfGE 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>). Die Bundesregierung ist insbesondere nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

141

e) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse haben darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten. Diese können zu einer Einschränkung des Beweiserhebungsrechts führen (BVerfGE 67, 100 <142>; 77, 1 <46>; 124, 78 <125>).

142

f) Das Beweiserhebungsrecht endet schließlich an der Grenze des Rechtsmissbrauchs. So können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, wenn sie offensichtlich der Verzögerung dienen (BVerfGE 105, 197 <225>; 124, 78 <128>).

143

3. Nimmt die Bundesregierung das Recht für sich in Anspruch, einem Untersuchungsausschuss Beweismittel aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzuenthalten, so unterliegt sie von Verfassungs wegen einer Begründungspflicht (vgl. BVerfGE 124, 78 <128>). Die Bundesregierung muss - auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen - den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>).

144

Im Hinblick auf die Form der Begründung wird die Bundesregierung zwar einfachrechtlich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG verpflichtet, den Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung schriftlich zu unterrichten. Das Ablehnungsschreiben ist damit zentral. Es bleibt der Bundesregierung aber unbenommen, dem Untersuchungsausschuss durch ergänzende Maßnahmen die Verweigerungsgründe zu erläutern. Je nach den Umständen ist die Bundesregierung sogar zu solchen Maßnahmen verpflichtet und muss den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der nach ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten. Dazu ist die Regierung gehalten, dem Untersuchungsausschuss für die Erörterung ihres Standpunktes zur Verfügung zu stehen (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Hat der Untersuchungsausschuss dennoch Grund zu der Annahme, dass zurückgehaltene Informationen mit dem ihm erteilten Kontrollauftrag zu tun haben, und besteht er deshalb auf Herausgabe der Akten, so hat die Regierung die vom Untersuchungsausschuss genannten Gründe zu erwägen und, sollten diese ihre Auffassung nicht erschüttern können, zu prüfen, welche Wege beschritten werden können, um den Untersuchungsausschuss davon zu überzeugen, dass seine Annahme nicht zutrifft (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Das Ablehnungsschreiben ergeht regelmäßig in einem - in die verfassungsrechtliche Bewertung einzustellenden - Kontext, so dass eine Gesamtschau der - das Ablehnungsschreiben begleitenden - begründenden Darlegungen geboten ist.

II.

145

Nach diesen Maßstäben haben die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch die Verweigerung der Vorlage der sogenannten NSA-Selektorenlisten das Beweiserhebungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht verletzt.

146

Unter Beachtung der Bedeutung des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts (1.) ist dem Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung (2.) der Vorrang einzuräumen, weil die vom Beweisbeschluss erfassten NSA-Selektorenlisten aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht der Verfügungsbefugnis der Antragsgegnerin zu 1. unterfallen, die Einschätzung, eine nicht konsentierte Herausgabe könne die Funktions- und Kooperationsfähigkeit deutscher Nachrichtendienste erheblich beeinträchtigen, nachvollziehbar ist und die Antragsgegner dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen ist, Rechnung getragen haben (3.). Die Antragsgegner sind auch ihrer von Verfassungs wegen bestehenden Begründungspflicht nachgekommen (4.).

147

1. Das Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses umfasst dem Grunde nach auch die NSA-Selektorenlisten.

148

a) Es besteht ein besonderes Informationsinteresse des Untersuchungsausschusses an der Vorlage der NSA-Selektorenlisten zur Gewährleistung der demokratischen Rückanbindung der Nachrichtendienste und der Bundesregierung. Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterliegen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Eine besondere Kontrollrelevanz ergibt sich dabei aus der Tendenz zur Kooperation und Internationalisierung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit (vgl. Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 199, 201). Die zunehmende internationale Kooperation der Nachrichtendienste entkoppelt partiell die Informationsgewinnung von demokratischer Verantwortung, weil Teilelemente von Entscheidungsgrundlagen außerhalb der Einflusssphäre der demokratischen Organe des Empfängerstaates - hier der Bundesrepublik Deutschland - erzeugt werden (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>).

149

Der Deutsche Bundestag ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der Regierung im nachrichtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des Abgeordneten bis hin zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen wahrzunehmen. Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BTDrucks 8/1599, S. 6).

150

Auch die US-amerikanischen Nachrichtendienste unterliegen einer parlamentarischen Kontrolle. Der Kongress verfügt in beiden Häusern über ständige Spezialausschüsse - das Senate Select Committee on Intelligence und das House Permanent Select Committee on Intelligence. Die beiden parlamentarischen Kontrollgremien besitzen weitgehende Kontrollrechte unter anderem im Hinblick auf Budgetierung und Budgetvollzug, taktische Geheimdienstinformationen sowie Dienstquellen und -methoden (vgl. Hirsch, Die Kontrolle der Nachrichtendienste, 1996, S. 248 ff.; Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 297 ff.; Rehli, in: Dörr/Zimmermann, Die Nachrichtendienste der Bundesrepublik Deutschland, 2007, S. 45 <54 ff.>). Wie in Deutschland ist in den Vereinigten Staaten von Amerika auch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen oder Sonderkommissionen - etwa der Review Group on Intelligence and Communications Technologies zur Reform der NSA-Überwachungspraxis - möglich.

151

b) Angesichts von Art und Umfang der den Nachrichtendiensten an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel und wegen der mit der Anwendung dieser Mittel einhergehenden Schwere von Grundrechtseingriffen, der Unbemerkbarkeit des Handelns der Nachrichtendienste und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>) kommt der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste eine besondere Aufklärungsfunktion zu.

152

Ausweislich des im Einsetzungsantrag (vgl. BTDrucks 18/843) näher bezeichneten Untersuchungsauftrags hat der Untersuchungsausschuss unter anderem aufzuklären, ob ausländische Stellen mit Hilfe deutscher Stellen Daten deutscher Grundrechtsträger über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge einer Erfassung und Speicherung auf Vorrat sowie einer Kontrolle und Auswertung unterzogen haben.

153

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 100, 313 <360>; 115, 320 <350>; 118, 168 <187>). Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland, für deren Wahrung sich die Bundesrepublik in europäischen und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss (vgl. BVerfGE 125, 260 <323 f.> mit Verweis auf BVerfGE 123, 267 <353 f.> zum grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt).

154

c) Das aus dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses grundsätzlich folgende Recht auf Vorlage der NSA-Selektorenlisten ist nicht durch die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson und deren gutachterliche Stellungnahme erfüllt. Die sachverständige Vertrauensperson handelte nicht als Hilfsorgan des Untersuchungsausschusses.

155

Das Untersuchungsausschussgesetz kennt die Konstruktion der sachverständigen Vertrauensperson nicht. Nach § 28 PUAG kann der Untersuchungsausschuss zur Beweiserhebung ein Sachverständigengutachten einholen. Der Sachverständige hat aufgrund seiner besonderen Sachkunde dem Untersuchungsausschuss Tatsachen-, aber auch Rechtskenntnis zu verschaffen. § 10 PUAG gibt dem Untersuchungsausschuss die Möglichkeit, einen Ermittlungsbeauftragten zu seiner Unterstützung einzusetzen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll der Ermittlungsbeauftragte es dem Untersuchungsausschuss ermöglichen, sich bei einem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreichen Untersuchungsauftrag auf die eigentlichen Kernfragen zu konzentrieren. Voraussetzung hierfür ist bei komplexen Sachverhalten eine intensive Vorarbeit durch einen Ermittlungsbeauftragten, der das Beweismaterial zunächst zu beschaffen und zu sichten sowie die zu beurteilenden Sachverhalte sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht aufzubereiten hat. Auf der Basis solcher Vorermittlungen kann der Untersuchungsausschuss seine Arbeit, insbesondere seine Beweisaufnahme, gezielter und zügiger durchführen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 15). Da Sachverständige und Ermittlungsbeauftragte letztlich als Hilfsorgane vor allem eine Voruntersuchungs- und damit Entlastungsfunktion haben sollen, bleibt der Ausschuss "Herr im Verfahren" und hat die Gesamtverantwortung inne. Der Untersuchungsausschuss muss letztlich selbst eine abschließende, umfassende Beweiserhebung und Beweiswürdigung vornehmen.

156

Dies war bei der Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson nicht gewährleistet. Die von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzte sachverständige Vertrauensperson hat nicht bloße Voruntersuchungen zur Arbeitserleichterung für den Untersuchungsausschuss durchgeführt. Vielmehr wurde sie von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt, um die Einsichtnahme der NSA-Selektorenlisten durch den Untersuchungsausschuss zu ersetzen. Die sachverständige Vertrauensperson hat eine eigene inhaltliche Interpretation und rechtliche Bewertung der NSA-Selektorenlisten vorgenommen. Da aber eine Delegation der Erfüllung des Untersuchungsauftrags an die sachverständige Vertrauensperson ausscheidet, ist ihr Bericht den Antragsgegnern zuzurechnen und kommt einer Auskunft der Antragsgegner zu den vom Untersuchungsausschuss im Beschluss vom 18. Juni 2015 (Ausschussdrucksache 385) gestellten Fragen gleich.

157

Auskünfte der Antragsgegner sind aber für den Vorlageanspruch keine Maßnahme an Erfüllungs statt. Denn der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszwecks erforderlichen Beweise selbst zu erheben. Darin ist das Recht eingeschlossen, die Vorlage von Akten zu verlangen (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 ff.>; 124, 78 <116 f.>).

158

2. Dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses steht das Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung gegenüber.

159

Die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten entgegen einer völkerrechtlichen Vertraulichkeitszusage und ohne Einverständnis der Vereinigten Staaten von Amerika würde nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung der Antragsgegnerin zu 1. die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen.

160

a) Sowohl nach Maßgabe des gemeinsamen Verständnisses der Kooperationspartner hinsichtlich des Geheimschutzabkommens und des MoA (aa) als auch nach Maßgabe der "Third Party Rule" (bb) ist der herausgebende Staat "Herr der Information" und behält auch nach deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss steht die fehlende Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika entgegnen (cc).

161

aa) Der Zusammenarbeit zwischen dem BND und der NSA liegen das Geheimschutzabkommen und das MoA zugrunde. In dem Geheimschutzabkommen sind die allgemeinen Grundsätze des Austausches von Verschlusssachen, mithin die technisch-administrativen Vorgaben festgelegt. Mit dem MoA werden die organisatorischen und technischen Bedingungen, Personalausstattung und Kostentragung sowie das maßgebliche Rechtsregime des konkreten Projektes der Joint SIGINT Activity geregelt.Wie bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist auch bei der Auslegung des Geheimschutzabkommens und des MoA darüber hinaus die sich hierauf beziehende nachträgliche Übereinkunft der Parteien über die Auslegung oder Anwendung der Bestimmungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 90, 286 <362 ff.>). Gemäß den Absprachen und Verständigungen im Rahmen des Konsultationsverfahrens soll die herausgebende Stelle den zu gewährleistenden Geheimhaltungsgrad sowie den Nutzungszweck vorgeben und über die Möglichkeit zur Weitergabe entscheiden.

162

bb) Ungeachtet dieser bilateralen Vereinbarungen und Absprachen wird die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste von der "Third Party Rule" geprägt. Hiernach dürfen ausgetauschte Informationen ohne Zustimmung des Informationsgebers nicht an Dritte weitergegeben oder für andere Zwecke verwendet werden.

163

(1) Der "Third Party Rule" wird als Auskunftsverweigerungsgrund gegenüber Strafverfolgungsbehörden und Gerichten Bedeutung beigemessen (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 26. November 2003 - 6 VR 4.03 -, juris). Ob dieser Grundsatz nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit auch gegenüber Kontrollorganen des Parlaments und selbst gegenüber Aufsichtsbehörden gilt (bejahend: Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>; verneinend: Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>), bedarf keiner abschließenden Bewertung. Denn jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang ist der bekundete Wille der herausgebenden Stelle maßgeblich. Sie bestimmt, wen sie als "Dritten" ansieht.

164

Die "Third Party Rule" ist dabei nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Die übermittelnde Stelle behält sich in der Sache ein Informationsbeherrschungsrecht vor (vgl. Singer, Praxiskommentar zum PKGrG, 2016, § 6 Rn. 11 f.). Das Einverständnis der übermittelnden Stelle kann daher die Weitergabe legitimieren. Korrespondierend zum Vertrauensschutz trifft im Konfliktfall den Empfängerstaat - hier die Bundesrepublik Deutschland - eine Verpflichtung, sich um ein Einverständnis zu bemühen (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 21; Gazeas, Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse an Strafverfolgungsbehörden, 2014, S. 373 f.; Roach, in: Supreme Court Law Review 47 [2009], S. 147 <164>).

165

(2) Bei der "Third Party Rule" handelt es sich jedenfalls um eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 17 ff.; Ajluni v. FBI, 947 F. Supp. 599 [N.D.N.Y. 1996] mit Verweis auf Ajluni v. FBI, No. 94-CV-325, 1996 WL 776996 [N.D.N.Y. July 13, 1996]). Sie ist in Art. 4 Buchstabe d und Art. 5 Buchstabe b Geheimschutzabkommen zwischen EU und NATO (ABl EU L Nr. 80 vom 27. März 2003, S. 36 ff.) ausdrücklich erwähnt. Sie findet sich auch im nationalen Recht in § 6 Abs. 1 PKGrG wieder, wonach die Verfügungsberechtigung der Bundesregierung und der deutschen Nachrichtendienste in der Regel fehlt, wenn es sich um Informationen handelt, die den Nachrichtendiensten von ausländischen Behörden übermittelt worden sind (zur wortgleichen Regelung des § 2b a.F. PKGrG vgl. BTDrucks 14/539, S. 7). Auch entspricht es der Praxis deutscher Dienste, bei Übermittlungen an ausländische Dienste auf die "Third Party Rule" hinzuweisen (vgl. BTDrucks 17/11296, S. 9).

166

Die Einhaltung wird nicht durch Rechtszwang, sondern als selbstverständliche Geschäftsgrundlage im Bereich sicherheitssensibler beziehungsweise nachrichtendienstlicher Kooperation durch das gegenseitige Interesse an der Vertraulichkeit und institutionellen Verlässlichkeit rein faktisch gewahrt (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <904>; Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>).

167

cc) Nach dem Willen der Vereinigten Staaten von Amerika, dem die Antragsgegnerin zu 1. ausweislich ihres vorprozessualen und prozessualen Vorbringens unwidersprochen folgt, ist der Untersuchungsausschuss als "Dritter" anzusehen, die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an ihn nicht vom Übermittlungszweck umfasst und daher von der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika abhängig. Einer Auslegung dahingehend, dass die Nachrichtendienste sowohl der Vereinigten Staaten von Amerika als auch der Bundesrepublik Deutschland der Kontrolle durch übergeordnete Stellen und durch von den Parlamenten eingesetzte spezielle Kontrollorgane unterlägen und folglich diese Kontrollinstanzen grundsätzlich nicht als "Dritte" anzusehen seien, steht der bekundete Wille der Vereinigten Staaten von Amerika entgegen. Die Antragsgegnerin zu 1. hat sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika zur Weitergabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss bemüht, diese aber nicht erhalten.

168

b) Die der Antragsgegnerin zu 1. obliegende Einschätzung, durch eine nicht konsentierte Herausgabe würden die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, hält der verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand.

169

aa) Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Antragsgegnerin zu 1. bei der Annahme, die Weitergabe der NSA-Selektorenlisten könne institutions- und aufgabenbezogene Gefährdungen zur Folge haben, stellt eine politische Einschätzung des Verhältnisses zu ausländischen Nachrichtendiensten und Partnerstaaten dar, die angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

170

Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren Grund darin, dass die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das Grundgesetz den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens (vgl. BVerfGE 55, 349 <365>; vgl. auch BVerfGE 40, 141 <178 f.>).

171

bb) Die Antragsgegnerin zu 1. hat plausibel dargelegt, dass Nachrichtendienste zur Gewährleistung eines wirksamen Staats- und Verfassungsschutzes zusammenarbeiten müssen. Zwischen den deutschen und US-amerikanischen Nachrichtendiensten besteht im Hinblick auf Intelligence-Fähigkeiten eine wechselseitige Abhängigkeit (vgl. Daun, Auge um Auge? - Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, 2011, S. 128 ff., 141 ff.; 172 f.). Auf deutscher Seite wird - vor dem Hintergrund des internationalen Terrorismus und der Gefährdung durch Cyberattacken - die internationale Kooperation im Allgemeinen als von "überragender Bedeutung" (vgl. Verfassungsschutzbericht 2015, S. 18; Verfassungsschutzbericht 2014, S. 16) und die Partnerschaft zu den Vereinigten Staaten von Amerika im Besonderen als "unverzichtbar" (vgl. Abschlussbericht des BND-Untersuchungsausschusses BTDrucks 16/13400, S. 58 f., 351 f.) bewertet.

172

Diese Zusammenarbeit wird beeinträchtigt, wenn unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen an Dritte bekannt gegeben werden, etwa weil der Begriff des "Dritten" entgegen der Sichtweise der herausgebenden Stelle ausgelegt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11).

173

Dagegen wird angeführt, das Argument der Geheimhaltungsbedürftigkeit werde in seiner Reichweite überbetont. Die parlamentarische Kontrolle gehöre zum Nachrichtendienst genauso wie die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>; B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1357>). Die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten überwiege keinesfalls stets gegenüber der parlamentarischen Kontrolle. Im Kollisionsfall könne der Konflikt vielmehr auch dazu führen, dass die Zusammenarbeit geändert oder eingestellt werden müsse (vgl. Wolff, JZ 2010, S. 173 <180>; siehe auch Möllers, Gutachterliche Stellungnahme in der Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 25. Mai 2009 zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 45d), A-Drucks 16(4)614 D, S. 4).

174

Dies lässt außer Acht, dass damit der langfristige Verlust wesentlicher außen- und sicherheitspolitischer Erkenntnisse einhergehen kann, ohne die die Aufklärung verfassungsfeindlicher, sicherheitsgefährdender und terroristischer Aktivitäten nicht mehr in gleichem Umfang geleistet werden könnte (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712). Selbst wenn man im Hinblick auf die Folgenschwere eines Vertrauensbruchs relativierend davon ausginge, dass sich Tätigkeiten eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses nur vorübergehend auf den Umfang des internationalen Informationsaustauschs auswirkten (so B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1356>), wäre hiermit eine nicht hinzunehmende temporäre Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit eine Sicherheitslücke nahe liegend. Schließlich haben die Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika bereits Konsequenzen gezogen und für den Fall der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den NSA-Untersuchungsausschuss weitere Folgen angekündigt haben. Angesichts einer solchermaßen konkretisierten Gefährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sind zugleich im Staatswohl gründende Geheimhaltungsinteressen berührt.

175

Da die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit die Gefährdung der Staatssicherheit bereits durch eine nicht konsentierte Vorlage der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss erfolgten, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das Risiko des Bekanntwerdens der NSA-Selektorenlisten nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss über das bei allen drei Gewalten nicht auszuschließende Risiko (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <139>) tatsächlich hinausgeht. Die von den Antragsgegnern vorgelegte Zusammenstellung von Presseveröffentlichungen kann jedenfalls keinen Nachweis für einen mangelnden Geheimnisschutz im und durch den Untersuchungsausschuss erbringen. Angesichts dieser Veröffentlichungen erscheint der Geheimnisschutz vielmehr generell nicht hinreichend gewährleistet.

176

3. Das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung überwiegt das Recht des Untersuchungsausschusses auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten.

177

a) Im Rahmen der Abwägung der konfligierenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass das Vorlageersuchen bezüglich der NSA-Selektorenlisten ein mehrpoliges Rechtsverhältnis betrifft. Denn das Verlangen des Untersuchungsausschusses berührt auch originäre Belange und Geheimhaltungsinteressen der Vereinigten Staaten von Amerika. Das Grundgesetz, das durch den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <26>; 123, 267 <344, 347>) und internationalen Offenheit (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>) geprägt ist, begnügt sich nicht damit, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen, sondern bestimmt auch in Grundzügen sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft. Insofern geht es von der Notwendigkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen Staaten und Rechtsordnungen aus (vgl. BVerfGE 100, 313 <362>). Die Beurteilungs- und Handlungsfreiheit der Antragsgegnerin zu 1. ist angesichts der zwischenstaatlichen Beziehungen eingeschränkt; eine ausschließliche Verfügungsbefugnis über die NSA-Selektorenlisten fehlt ihr aufgrund der völkerrechtlichen Vereinbarungen und Absprachen. Insoweit unterscheidet sich das Handeln der auswärtigen Gewalt von rein innerstaatlichen Sachverhalten.

178

b) Zudem besteht die Gefahr des Entstehens eines kontrollfreien Raumes und damit eines völligen Ausschlusses des Parlaments von jeglicher Information hier nicht. Dem Untersuchungsausschuss wurde nicht der gesamte Sachverhaltskomplex der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit von NSA und BND im Rahmen des Projekts der Joint SIGINT Activity vorenthalten. Die Antragsgegner haben dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss vielmehr durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich war, Rechnung getragen.

179

Sie haben dem Untersuchungsausschuss Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von BND und NSA, zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den BND sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Sie haben unter anderem ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten vorgelegt.

180

Weiterhin hat die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss vorgeschlagen, eine sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die NSA-Selektorenlisten zu untersuchen und dem Untersuchungsausschuss über die Prüfungsergebnisse Bericht zu erstatten hat. Der Untersuchungssauschuss hat die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson als sachgerecht bewertet (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 1) und die zu beauftragende sachverständige Vertrauensperson benannt. Er hat einen Fragenkatalog erstellt (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 5) und in Gesprächen mit der sachverständigen Vertrauensperson Kriterien, Schwerpunkte und Fragestellungen des Berichts festgelegt. Der Bericht der sachverständigen Vertrauensperson bietet schon in seiner offenen Fassung eine Grundlage für die Bewertung von Art und Umfang der nachrichtendienstlichen Kooperation und der Verstöße gegen deutsche Interessen und gegen deutsches Recht. Er ist statistisch aufbereitet und soweit wie möglich konkret formuliert. Die Auswertung der Selektorenlisten erfolgt durch eine Beschreibung der Selektorentypen, der technischen Struktur der Selektoren und ihrer Permutationen sowie der Anzahl der abgelehnten Selektoren unter abstrakter Benennung der betroffenen Ziele - wie etwa Deutsche Vertretungen im Ausland, Regierungseinrichtungen und staatliche Stellen in EU-Staaten, Institutionen der EU, Mitglieder europäischer Regierungen sowie deren Mitarbeiter und Parlamentsabgeordnete. Soweit es um die konkrete Benennung, das heißt um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und staatlichen Einrichtungen geht, ist deren Kenntnis durch den Untersuchungsausschuss eher von allgemeinem politischem Interesse, für die Erfüllung des Untersuchungsauftrags und damit für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns aber nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des Staatswohls und der Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang zu beanspruchen.

181

4. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben ihrer verfassungsrechtlichen Begründungspflicht hinreichend Rechnung getragen. Sie haben das Bestehen von Geheimhaltungsgründen bei der Vorlageverweigerung in der Gesamtschau schriftlich und mündlich substantiiert begründet.

182

a) Zwar vermag allein das Argument entgegenstehender völkerrechtlicher Verpflichtungen die Verweigerung einer Vorlage an den Untersuchungsausschuss nicht unmittelbar zu begründen (vgl. Rn. 112). Das Völkervertragsrecht ist wie auch das Völkergewohnheitsrecht innerstaatlich nicht mit dem Rang des Verfassungsrechts ausgestattet. Es kann folglich nicht unmittelbar dem Vorlageersuchen des Untersuchungsausschusses entgegengehalten werden. Allerdings ist zu beachten, dass die Antragsgegner die Nichtvorlage weitergehend mit den Folgen eines Verstoßes gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit für die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland begründet haben. Sie sehen durch eine Vorlage der NSA-Selektorenlisten die eigenverantwortliche und funktionsgerechte Wahrnehmung der ihnen von Verfassung wegen übertragenen Aufgaben gefährdet.

183

Die in dem Ablehnungsschreiben vom 17. Juni 2015 angeführte Begründung, eine Weitergabe ohne Zustimmung der US-Regierung stelle einen Verstoß gegen das geltende Geheimschutzabkommen dar, erweist sich zunächst als nicht hinreichend konkret, da sie ohne Wiedergabe der oder Bezugnahme auf die maßgeblichen Bestimmungen erfolgte. Auch wird das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien von den Bestimmungen, mithin deren Auslegung nicht nachvollziehbar dargelegt.

184

Nimmt man jedoch zusätzlich das dem Ablehnungsschreiben vorangegangene Informationsverhalten der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. in den Blick, so wurde der Untersuchungsausschuss detailliert über die Notwendigkeit zur Einholung der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika im Wege eines Konsultationsverfahrens aufgeklärt. Dem Untersuchungsausschuss wurden das Geheimschutzabkommen und das MoA zur Kenntnis gegeben; die Fragen der Auslegung und Anwendung wurden mehrmals ausführlich in Ausschusssitzungen erörtert.

185

Die Antragsgegner haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch dargelegt, dass und wie sie sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika bemüht haben, und ihn über die Durchführung und das Ergebnis des Konsultationsverfahrens laufend informiert. Sie haben damit ausreichende Transparenz gewährleistet und den Untersuchungsausschuss in das Verfahren eingebunden.

186

Sie haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch glaubhaft gemacht, dass - wie sich in der jüngeren Vergangenheit gezeigt hat - Verstöße gegen den Zustimmungsvorbehalt erhebliche Auswirkungen auf die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit haben, indem der gegenseitige Austausch von Erkenntnissen eingeschränkt oder gänzlich eingestellt wird. Ferner haben sie anhand der Reaktionen und Stellungnahmen der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen des Konsultationsverfahrens und der von den Vereinigten Staaten von Amerika angekündigten Konsequenzen nachvollziehbar dargelegt, dass eine Herausgabe Beeinträchtigungen der nachrichtendienstlichen Beziehungen und ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit erwarten lässt sowie schließlich zu Gefahren für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland führen kann.

187

b) Die Antragsgegner haben zudem zur Plausibilisierung und Überzeugung im sogenannten Vorsitzendenverfahren und in Obleutebesprechungen Auskünfte erteilt.

188

Das sogenannte Vorsitzendenverfahren ist ein Mittel zur möglichen Plausibilisierung der verweigerten Erfüllung des Informationsanspruchs des Untersuchungsausschusses (zum Vorsitzendenverfahren vgl. BVerfGE 67, 100 <138 f.>; 77, 1 <56>; 124, 78 <139 f.>). Es dient dazu, dem Vorsitzenden und seinem Stellvertreter durch die entsprechende Information die Überzeugung zu vermitteln, dass die Zurückhaltung der Information durch die Regierung berechtigt ist. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter können ihrerseits den anderen Ausschussmitgliedern ihre Überzeugung von der Rechtmäßigkeit der Zurückhaltung der Information kommunizieren. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 18 PUAG erkennt der Gesetzgeber das Vorsitzendenverfahren als eine Möglichkeit zur Lösung eines Konfliktfalles an. Von der Normierung der Einzelschritte bei einem Ersuchen auf Vorlage von Beweismitteln und insbesondere der Festschreibung des Vorsitzendenverfahrens hat er abgesehen, um unter anderem den Beteiligten Freiraum für geeignete Schritte zu Lösungen im Konfliktfalle zu eröffnen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 17).

189

Allerdings ist im Hinblick auf das Enqueterecht der parlamentarischen Opposition die gebotene Neutralität des Verfahrens nicht gewährleistet, wenn der Vorsitzende wie auch sein Stellvertreter einer die Regierungskoalition bildenden Partei angehören (vgl. BVerfGE 124, 78 <139 f.>). Der Benachteiligung der oppositionellen Ausschussmitglieder durch das Vorsitzendenverfahren kann durch das - von den Antragsgegnern ebenfalls initiierte - Obleuteverfahren begegnet werden, an dem die Obleute jeder im Ausschuss vertretenen Fraktion beteiligt sind (vgl. Peters, Untersuchungsausschussrecht, 2012, S. 126 f. Rn. 211; Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz, 2003, S. 233). Das Obleuteverfahren ist dabei nicht nur bloße Parlamentspraxis, sondern hat seinen gesetzlichen Niederschlag in § 4 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. März 2005 [BGBl I S. 775]) gefunden.

D.

190

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

Gründe

A.

1

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Antragstellerin überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden.

I.

2

1. Aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im 18. Deutschen Bundestag können die die Regierung tragenden Fraktionen CDU/CSU und SPD derzeit insgesamt 503 der 630 Sitze auf sich vereinen, während auf die nicht die Bundesregierung tragenden Fraktionen - die Antragstellerin sowie die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - lediglich 127 der 630 Sitze entfallen.

3

2. Damit unterschreitet die Gesamtheit der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die Quoren, die das Grundgesetz für die Ausübung von parlamentarischen Minderheitenrechten vorsieht. Dies betrifft im Einzelnen

4

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Erhebung einer Subsidiaritätsklage durch den Bundestag (Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG),

5

· das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages auf Einberufung des Bundestages durch den Präsidenten des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG),

6

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG),

7

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Verteidigungsausschusses auf dessen Tätigwerden als Untersuchungsausschuss (Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG) sowie

8

· die Antragsberechtigung eines Viertels der Mitglieder des Bundestages für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG).

9

Diese Minderheitenrechte sind - mit Ausnahme des Antragsrechts aus Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG - auch einfachgesetzlich geregelt, namentlich

10

· das Antragsrecht aus Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG in § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesetz - IntVG vom 22. September 2009 [BGBl I S. 3022], geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 1. Dezember 2009 [BGBl I S. 3822]),

11

· das Antragsrecht aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und das Antragsrecht aus Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG in § 1 Abs. 1 sowie § 34 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG vom 19. Juni 2001 [BGBl I S. 1142], geändert durch Art. 4 Abs. 1 des Geset- zes vom 5. Mai 2004 [BGBl I S. 718]) und

12

· das Antragsrecht aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in § 76 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 [BGBl I S. 1473], zuletzt geändert durch Art. 8 der Verordnung vom 31. August 2015 [BGBl I S. 1474]).

13

Darüber hinaus sind weitere an die Erreichung eines Viertel-Quorums gebundene Minderheitenrechte auf der Ebene einfacher Gesetze verankert, etwa

14

· in § 8 Abs. 5 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG vom 4. Juli 2013 [BGBl I S. 2170]),

15

· in § 5 Abs. 4 des Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz - ESMFinG vom 13. September 2012 [BGBl I S. 1918], geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29. November 2014 [BGBl I S. 1821]) oder

16

· in § 12 Abs. 1 Satz 2 IntVG.

17

Schließlich enthält die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [BGBl I S. 1237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [BGBl I S. 534]) weitere an die Erreichung eines Viertel-Quorums gebundene Minderheitenrechte, etwa in § 56 Abs. 1 Satz 2, in § 69a Abs. 5 Satz 1 oder in § 70 Abs. 1 Satz 2.

18

3. Vergleichbare parlamentarische Kräfteverhältnisse gab es in der Geschichte der Bundesrepublik in der fünften Wahlperiode des Deutschen Bundestages zu Zeiten der "Bonner großen Koalition" von 1966 bis 1969 während der Kanzlerschaft Kurt Georg Kiesingers und in der 16. Wahlperiode zu Zeiten der ersten Kanzlerschaft Angela Merkels von 2005 bis 2009.

19

4. In seiner Sitzung am 3. April 2014 stimmte der Antragsgegner über insgesamt vier Anträge betreffend die parlamentarischen Minderheiten- und Oppositionsrechte ab. Während der am 11. Februar 2014 eingebrachte Antrag der Koalitionsfraktionen zur Änderung der Geschäftsordnung (BTDrucks 18/481) mit Änderungen angenommen wurde - dies ist Gegenstand des Antrags zu 3 -, wurden drei von Oppositionsfraktionen eingebrachte Anträge abgelehnt. Hierbei handelt es sich zum einen um den durch die Antragstellerin sowie die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingebrachten Gesetzentwurf vom 29. Januar 2014 zur Änderung mehrerer Gesetze (BTDrucks 18/380) - auf dessen Ablehnung bezieht sich der Antrag zu 2 - und zum anderen um den allein von der Antragstellerin eingebrachten Gesetzentwurf vom 18. März 2014 (BTDrucks 18/838) zur Grundgesetzänderung - auf dessen Ablehnung bezieht sich der Antrag zu 1. Die Ablehnung des ebenfalls von beiden Oppositionsfraktionen am 29. Januar 2014 eingebrachten Antrags auf "Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages zwecks Sicherung der Minderheitenrechte der Opposition im 18. Deutschen Bundestag" (BTDrucks 18/379) wird im vorliegenden Verfahren nicht angegriffen.

20

a) Der durch die Antragstellerin sowie die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingebrachte "Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung der Oppositionsrechte in der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages" vom 29. Januar 2014 (BTDrucks 18/380) zielte auf die Änderung von insgesamt sechs Gesetzen aus dem Bereich des Staatsorganisationsrechts, namentlich des PUAG, des BVerfGG hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle, des EUZBBG, des ESMFinG, des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz - StabMechG vom 22. Mai 2010 [BGBl I S. 627], zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2012 [BGBl I S. 1166]) sowie des IntVG. Der Entwurf sah vor, die in den genannten Gesetzen vorgesehenen Minderheitenrechte, die an die Erreichung eines Viertel-Quorums gebunden sind, zusätzlich "mindestens zwei Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen", zu deren gemeinsamer Ausübung zuzuweisen und im Falle des StabMechG das Quorum vollständig zu streichen.

21

Zur Begründung wurde ausgeführt, das Ziel, die deutsche Demokratie funktionsfähig zu erhalten, erfordere Rechtsänderungen. Da die gegenwärtige große Koalition über eine "übergroße Mehrheit" - mehr als zwei Drittel der Bundestagssitze - verfüge, drohten zahlreiche Kontrollrechte, die im deutschen parlamentarischen System im Kern der Opposition überlassen seien, ihre Wirksamkeit zu verlieren. Eine Regelung zumindest auf Gesetzesebene sei erforderlich, da eine schlichte Beteuerung der Koalitionsfraktionen, ihre überaus starke Rechtsposition gegenüber der Opposition wohlwollend und zurückhaltend auszuüben, nicht ausreiche. Wer eine wirksame Opposition für notwendig halte, dürfe sie nicht vom Wohlwollen im Einzelfall abhängig machen. Die Oppositionsfraktionen müssten im konkreten Streitfall versuchen können, ihre Rechtsposition beim Bundesverfassungsgericht durchzusetzen. Bevor man solche Regelungen - etwa nach dem Vorbild mancher Landesverfassungen - auf Verfassungsebene verankern könnte, sei allerdings eine gründlichere Diskussion sinnvoll. Die Gültigkeit der angestrebten Regelung werde - bis auf wenige Ausnahmen, in denen die Widersinnigkeit der jetzigen Rechtslage auch für die weitere Zukunft klar auf der Hand liege - wegen der gegenwärtigen Ausnahmekonstellation grundsätzlich auf die 18. Legislaturperiode beschränkt.

22

b) Der allein durch die Antragstellerin eingebrachte "Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 23, 39, 44, 45a, 93)" vom 18. März 2014 (BTDrucks 18/838) zielte auf die Änderung der fünf im Titel genannten Grundgesetzbestimmungen, und zwar durch Ergänzung des jeweils berechtigten Drittels (vgl. Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG) oder Viertels (vgl. Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) der Mitglieder des Bundestages - und im Falle des Art. 45a GG des Ausschusses für Verteidigung - um die "Gesamtheit der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen".

23

Zur Begründung wurde die Bedeutung des Schutzes von Minderheiten als unabdingbares Korrelat zum Mehrheitsprinzip in der parlamentarischen Demokratie und im parlamentarischen Regierungssystem betont. Das aus dem Gewaltenteilungs- und Demokratieprinzip fließende verfassungsrechtliche Gebot einer effektiven parlamentarischen Opposition erfordere im Grundsatz: je größer die Mehrheit, desto stärker ihre Kontrolle. Daher sei die gegenwärtige Situation verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar. Der Verfassungsgeber dürfte eine vom guten Willen der Regierungsfraktionen abhängige Opposition auch nicht vorhergesehen haben. Eine missbräuchliche Ausübung der vorgesehenen Oppositionsrechte sei schon deshalb nicht besonders wahrscheinlich, da sowohl das Betreiben eines Untersuchungsausschusses als auch die Erhebung einer Subsidiaritäts- und Normenkontrollklage gerade für eine kleine Opposition überaus arbeitsintensiv und kostspielig sei. Hinzu komme, dass sich die Opposition für eine missbräuchliche Verwendung bei der nächsten Wahl politisch verantworten müsse. Es könne offen bleiben, ob eine Änderung des Grundgesetzes zwingend erforderlich sei. Eine Grundgesetzänderung sei jedenfalls im Interesse der Rechtssicherheit und -verbindlichkeit einer bloßen Änderung der GO-BT oder einfacher Gesetze vorzuziehen.

24

c) Die streitgegenständliche Änderung der GO-BTist im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD vom 16. Dezember 2013 angelegt. Darin heißt es (S. 128):

Eine starke Demokratie braucht die Opposition im Parlament. CDU, CSU und SPD werden die Minderheitenrechte im Bundestag schützen. Auf Initiative der Koalitionspartner wird der Bundestag einen Beschluss fassen, der den Oppositionsfraktionen die Wahrnehmung von Minderheitenrechten ermöglicht sowie die Abgeordneten der Opposition bei der Redezeitverteilung angemessen berücksichtigt.

25

Die eingefügte Vorschrift des § 126a GO-BT enthält in ihrem Absatz 1 vorübergehende Änderungen von bestimmten - grundgesetzlich (§ 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 4), einfachgesetzlich (§ 126a Abs. 1 Nr. 5 bis 8) oder in der Geschäftsordnung selbst geregelten (§ 126a Abs. 1 Nr. 9 bis 11) - Antragsberechtigungen sowie eine Regelung zur Abweichungsfestigkeit der Änderungen im Einzelfall in ihrem Absatz 2:

§ 126a - Besondere Anwendung von Minderheitsrechten in der 18. Wahlperiode

(1) Für die Dauer der 18. Wahlperiode gelten folgende Regelungen:

1. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder setzt der Bundestag einen Untersuchungsausschuss gemäß Artikel 44 des Grundgesetzes ein. Die Zahl der Mitglieder des Untersuchungsausschusses wird nach dem vom Bundestag beschlossenen Verteilverfahren (Bundestagsdrucksache 18/212) so bestimmt, dass die Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, gemeinsam ein Viertel der Mitglieder stellen.

2. Der Verteidigungsausschuss stellt sicher, dass auf Antrag aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, gemäß Artikel 45a Absatz 2 des Grundgesetzes eine Angelegenheit der Verteidigung zum Gegenstand seiner Untersuchung gemacht wird und die Rechte, die nach dem Untersuchungsausschussgesetz einem Viertel der Ausschussmitglieder zustehen, von diesen Mitgliedern entsprechend geltend gemacht werden können.

3. Auf Antrag von 120 Mitgliedern des Bundestages beruft der Präsident den Bundestag ein.

4. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder erhebt der Bundestag wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union entsprechend Artikel 23 Absatz 1a des Grundgesetzes.

5. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder macht der Bundestag deren Auffassung entsprechend § 12 Absatz 1 des Integrationsverantwortungsgesetzes in Verbindung mit § 93d in der Klageschrift deutlich, sofern sie die Erhebung einer Klage wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union nicht stützen.

6. Einem Verlangen, die Bundesregierung möge nach § 8 Absatz 5 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union die Gründe erläutern, aus denen nicht alle Belange einer Stellungnahme des Bundestages berücksichtigt wurden, tritt der Bundestag dann bei, wenn es von 120 seiner Mitglieder erhoben wird.

7. Einem Verlangen nach Unterrichtung des Haushaltsausschusses gemäß § 5 Absatz 4 des ESM-Finanzierungsgesetzes durch den von Deutschland nach Artikel 5 Absatz 1 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus ernannten Gouverneur und dessen Stellvertreter wird der Haushaltsausschuss dann beitreten, wenn es von allen Ausschussmitgliedern der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, erhoben wird.

8. Bei Anträgen oder Vorlagen der Bundesregierung gemäß § 5 Absatz 6 des ESM-Finanzierungsgesetzes oder § 4 Absatz 5 des Stabilisierungsmechanismusgesetzes führt der Haushaltsausschuss auf Verlangen aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, eine öffentliche Anhörung entsprechend § 70 Absatz 1 Satz 2 durch.

9. Bei überwiesenen Vorlagen führt der federführende Ausschuss auf Verlangen aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, eine öffentliche Anhörung entsprechend § 70 Absatz 1 Satz 2 durch.

10. Eine Plenarberatung statt einer erweiterten öffentlichen Ausschusssitzung (§ 69a Absatz 5) findet statt, wenn es von allen Mitgliedern des Ausschusses, die nicht die Bundesregierung tragen, verlangt wird.

11. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder setzt der Bundestag entsprechend § 56 Absatz 1 eine Enquete-Kommission ein.

(2) Auf die Regelungen nach Absatz 1 findet § 126 keine Anwendung.

26

Die letztlich weitgehend unverändert (vgl. aber Rn. 28) beschlossene BTDrucks 18/481 überschneidet sich inhaltlich mit den beiden abgelehnten Gesetzentwürfen BTDrucks 18/380 und BTDrucks 18/838 insoweit, als - auf Ebene der Geschäftsordnung - entsprechende Regelungskomplexe berührt und Quoren gesenkt werden; eine Absenkung von Quoren ist ferner in weiteren Regelungen der GO-BT erfolgt (durch § 126a Abs. 1 Nr. 9 bis 11). Keine Änderungen sieht der eingefügte § 126a Abs. 1 GO-BT hinsichtlich der Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle vor. Einen zusammenfassenden Überblick liefert folgende Übersicht:

27

BTDrucks 18/380

(Antrag zu 2)

BTDrucks 18/838, Art. 1

(Antrag zu 1)

§ 126a Abs. 1 GO-BT

(Antrag zu 3)

Art. 1 - PUAG

Nr. 3 - Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG

Nr. 4 - Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG

Nr. 1

Nr. 2

Art. 2 - BVerfGG

Nr. 5 - Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG

- - -

Art. 3 - EUZBBG

- - -

Nr. 6

Art. 4 - ESMFinG

- - -

- - -

Nr. 7

Nr. 8

Art. 5 - StabMechG

- - -

Nr. 8

Art. 6 - IntVG

Nr. 1 - Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG

- - -

Nr. 4

Nr. 5

- - -

Nr. 2 - Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG

Nr. 3

- - -

- - -

Nr. 9 - § 70 Abs. 1 Satz 2 GO-BT

- - -

- - -

Nr. 10 - § 69a Abs. 5 GO-BT

- - -

- - -

Nr. 11 - § 56 Abs. 1 GO-BT

28

Im Verlauf der Ausschussberatungen über den Antrag kamen die Koalitionsfraktionen einem Einwand der Oppositionsfraktionen nach, die Geltendmachung von Minderheitenrechten nicht von der Antragstellung aller ihrer Mitglieder abhängig zu machen: Während der Antrag zur Einfügung eines § 126a Abs. 1 GO-BT in den - das Bundestagsplenum betreffenden - Nummern 1, 3 bis 6 und 11 noch die Berechtigung "aller Mitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen" vorsah, wurden schließlich 120 Mitglieder des Bundestages - gleich welcher Fraktion - als berechtigte parlamentarische Minderheit vorgesehen. Da die Anzahl von 120 Abgeordneten die Summe sämtlicher Abgeordneter der Oppositionsfraktionen unterschreitet, hat dies zur Folge, dass die Oppositionsfraktionen nicht geschlossen auftreten müssen, sondern bis zu sieben "Abweichler" aus den eigenen Reihen einer Ausübung des jeweiligen parlamentarischen Minderheitenrechts nicht im Wege stehen. Ohne inhaltliche Änderungen beschlossen wurden hingegen die Formulierungen der - von Ausschüssen handelnden - Nummern 2 und 7 bis 10 des § 126a Abs. 1 GO-BT, wonach ein Antragsrecht "aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen" neben das Antragsrecht eines "Viertels der Mitglieder des Ausschusses" tritt. Hierzu heißt es in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, eine Änderung des ursprünglichen Textes sei nicht erforderlich, weil in diesen Gremien Abwesenheiten von Mitgliedern durch die Vertretensregelungen aufgefangen werden könnten (vgl. BTDrucks 18/997, S. 7 f.). Im Übrigen hat der Deutsche Bundestag im Beschluss über den Haushalt 2014 entschieden, für die Dauer der 18. Wahlperiode den Oppositionszuschlag auf den Betrag für jedes Fraktionsmitglied (§ 50 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages [Abgeordnetengesetz - AbgG]) von 10 % auf 15 % zu erhöhen (vgl. BTDrucks 18/2500, S. 2). Aus dem Antrag der Koalitionsfraktionen hat hingegen die als Nr. 12 des § 126a GO-BT vorgesehene Regelung, mit der den Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, ein überproportionaler Anteil an der Debattendauer in der 18. Wahlperiode zugemessen werden sollte, nicht in den neuen § 126a GO-BT Eingang gefunden; vielmehr wurden entsprechende Vereinbarungen im Ältestenrat (§ 35 Abs. 1 GO-BT)getroffen (vgl. BTDrucks 18/997, S. 2).

29

Ausweislich der Antragsbegründung zur Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (BTDrucks 18/481) sei "Aufgabe des ganzen Parlaments und zuvorderst jedes einzelnen Abgeordneten, die Regierung zu kontrollieren" (a.a.O., S. 4). Dafür besitze jeder Abgeordnete eigene, aus seiner verfassungsrechtlichen Stellung ableitbare Informations-, Rede- und Mitwirkungsrechte. Ergänzend gebe es an den Status einer Fraktion anknüpfende zentrale Kontroll- und Mitwirkungsrechte im Bundestag, die von den Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, jederzeit unabhängig voneinander wahrgenommen werden könnten. Die Wahrnehmung bestimmter zusätzlicher Minderheitenrechte, die sich "in der parlamentarischen Praxis als klassische Oppositionsinstrumente herausgebildet" hätten (a.a.O., S. 5), sei an die Erfüllung von Mindestquoren gebunden. Es seien wesentliche Rechte, die daher auch unter den Mehrheitsverhältnissen der 18. Wahlperiode Anwendung finden können sollten. Dies werde mit der vorliegenden Ergänzung der Geschäftsordnung ermöglicht.

II.

30

Die Antragstellerin steht auf dem Standpunkt, der Antragsgegner hätte die auf die Änderung von Bestimmungen des Grundgesetzes und einfacher Gesetze gerichteten Gesetzentwürfe nicht ablehnen und die Änderung der GO-BT nicht beschließen dürfen.

31

1. a) Sie ist der Ansicht, der Zulässigkeit ihrer Anträge zu 1 und zu 2, mit denen sie sich in Prozessstandschaft auf eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages beruft, stehe nicht entgegen, dass der Deutsche Bundestag zugleich der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren sei. Es handle sich hierbei um einen zulässigen Insichprozess, der der Wirklichkeit des politischen Kräftespiels Rechnung trage.

32

b) Auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis sei bei allen drei Anträgen zu bejahen, da Bestand und Reichweite der aus dem Grundgesetz ableitbaren Minderheiten- und Oppositionsrechte zwischen den Beteiligten losgelöst von einem konkreten Streitfall klärungsbedürftig seien. Am Beispiel der Antragsberechtigung zur abstrakten Normenkontrolle führt die Antragstellerin aus, dass schon die bloße Existenz jenes objektiven Verfahrens disziplinierend auf die potenziellen Antragsgegner eines abstrakten Normenkontrollverfahrens einwirke ("fleet in being").

33

2. a) Zur Begründung ihres Antrags zu 1 macht sich die Antragstellerin die Begründung des abgelehnten, auf eine Verfassungsänderung gerichteten Gesetzentwurfs (BTDrucks 18/838) zu eigen und stützt sich im Wesentlichen auf ein Verfassungsgebot effektiver Oppositionsrechte (aa) bis bb)), auf die Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit der stattdessen gewählten Regelungsebene der Geschäftsordnung (cc)) sowie auf die materielle Verfassungswidrigkeit der getroffenen Regelungen in § 126a GO-BT (dd)).

34

aa) Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und aus den Verfassungsnormen über das parlamentarische Regierungssystem (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 GG), namentlich aus den Geboten effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und Parlamentsmehrheit, folge die verfassungsrechtliche Pflicht des Antragsgegners, den Gesetzentwurf der Antragstellerin zur Änderung des Grundgesetzes anzunehmen. Es gebe zwar im Grundgesetz - anders als in einigen Landesverfassungen - keine institutionelle Gewährleistung der parlamentarischen Opposition, wohl aber eine Funktionsgarantie. Im Demokratieprinzip wurzele das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, sowie das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition. Es müsse der Minderheit ermöglicht werden, ihren Standpunkt in den Willensbildungsprozess des Parlaments einzubringen. Um dieser Artikulations- und Partizipationsfunktion der Minderheit den nötigen politischen Nachdruck zu verleihen, sehe die Verfassung bestimmte Rechte vor, die sich als klassische Oppositionsrechte herausgebildet hätten und auch in der Bevölkerung als solche wahrgenommen würden. Soweit die Ausübung dieser Rechte an ein bestimmtes Quorum geknüpft sei, das die beiden derzeitigen Oppositionsfraktionen auch zusammen nicht erfüllten, würden sie ihnen in verfassungswidriger Weise vorenthalten.

35

bb) Für dieses Ergebnis spreche auch die im Grundgesetz angelegte Funktionsweise des parlamentarischen Regierungssystems (vgl. Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 GG), derzufolge die Opposition jederzeit die reale Chance haben müsse, zur Mehrheit zu werden und die Regierung abzulösen. Da im parlamentarischen Regierungssystem in erster Linie nicht die Parlamentsmehrheit die Regierung überwache, sondern diese Aufgabe vorwiegend von der Opposition - und damit in der Regel von einer Minderheit - wahrgenommen werde, seien Minderheitenrechte in der Verfassung so auszugestalten, dass parlamentarische Kontrolle wirksam sein könne (Prinzip der Kontrolleffektivität). Nach Auffassung der Antragstellerin unterscheide sich die Kontrolle der Regierung durch die Opposition faktisch und qualitativ von der konstruktiven - und daher missverständlich ebenfalls als "Kontrolle" bezeichneten - Mitwirkung der Mehrheit an den Regierungsaufgaben. Vor allem in offenen Debatten würde die Mehrheit typischerweise "ihre" Regierung und "ihren" Kanzler unterstützen, während sie gleichwohl bestehende Kritik am politischen Kurs der Regierung regelmäßig lediglich fraktions- oder parteiintern äußere. Gegenstand der Oppositionskontrolle sei überdies nicht nur das Handeln von Regierung und Verwaltung, sondern ebenso das Verhalten der parlamentarischen Mehrheit. Aus dem Verfassungsgebot, die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten, folge die Pflicht, die parlamentarische Opposition mit den Rechten auszustatten, derer sie zur wirksamen Erfüllung ihrer Aufgabe bedürfe. Die mit der Einräumung spezifischer Oppositionsrechte verbundene Ungleichbehandlung von Fraktionen und Abgeordneten ("Oppositionsprivileg") sei durch die Erfordernisse der Schaffung eines arbeits- und funktionsfähigen Parlaments gerechtfertigt. Ohne Änderungen drohe ein Bedeutungsverlust oder sogar Ausfall namentlich des Instruments der abstrakten Normenkontrolle. Jedenfalls müssten zwecks wirksamer Aufgabenerfüllung durch die Opposition "zu hohe Quoren" angepasst oder entsprechende Rechte an den Fraktionsstatus geknüpft werden.

36

cc) Mit der stattdessen erfolgten Ergänzung der GO-BT sei der Antragsgegner hingegen unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen "Schutzniveaus" geblieben. Die getroffenen Regelungen in der GO-BT seien mit dem Makel objektiver Verfassungswidrigkeit beziehungsweise Gesetzwidrigkeit behaftet und daher durch ein hohes Maß an Rechtsunsicherheit gekennzeichnet, die noch dadurch verschärft werde, dass die in § 126a GO-BT enthaltenen Rechte nicht einklagbar seien.

37

Der Antragsgegner habe durch die Einfügung des § 126a GO-BT seine gesamtparlamentarische Kontrollverantwortung nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Form wahrgenommen. In der GO-BT als autonomer Satzung dürften keine von grundgesetzlich geregelten Quoren (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG) für die Ausübung von Minderheitenrechten abweichenden Regelungen getroffen werden. Die GO-BT könne den Antragsgegner nicht von der Beachtung der Unterstützungsquoren dispensieren, da auf die Einhaltung verbindlicher Organisationsnormen der Verfassung auch eine parlamentarische Mehrheit nicht verzichten dürfe. Autonomes Satzungsrecht dürfe aus rechtsstaatlichen Gründen nicht von höherrangigen Vorschriften abweichen.

38

dd) Der Sache nach rügt die Antragstellerin schließlich die materielle Verfassungswidrigkeit der eingeführten Regelungen des § 126a GO-BT. Bei einem Großteil der im Wege der Einfügung des § 126a GO-BT eingeführten Minderheitenrechte handle es sich nicht um spezifische Oppositionsrechte, verstanden als Rechte der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, sondern schlicht um unspezifische Minderheitenrechte, verstanden als Rechte einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten, die von jeder beliebigen Gruppe von Abgeordneten dieser Anzahl in Anspruch genommen werden könnten. Damit erfüllten sie nicht die Funktion, die ihnen im ursprünglichen Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD (BTDrucks 18/481) zugedacht gewesen sei. Die in § 126a GO-BT getroffenen Regelungen seien auch als "Substitut für Oppositionsrechte" ungeeignet, da sie nicht einklagbar seien; die durch die Einfügung des § 126a GO-BT berechtigten 120 Abgeordneten seien im Organstreit weder parteifähig noch antragsbefugt. Auch die in § 126a Abs. 2 GO-BT vorgesehene "Änderungsfestigkeit" bewahre die Oppositionsfraktionen nicht davor, dass erstens im Einzelfall gleichwohl hiervon abgewichen werde und zweitens der gesamte § 126a GO-BT durch einen "actus contrarius" des Bundestages wieder aufgehoben werde.

39

Während die Regelung in dieser Hinsicht zu weit geraten sei, gehe sie in anderer Hinsicht nicht weit genug: Die in § 126a GO-BT verankerten Antragsrechte vermöchten vor allem die entsprechenden Minderheitenrechte in der Verfassung materiell nicht zu ersetzen. So erschöpfe sich § 126a GO-BT in der Feststellung, dass der Bundestag einen Untersuchungsausschuss gemäß Art. 44 GG einsetzt. Hiermit entstehe jedoch kein "Pflichtausschuss" der Minderheit im Sinne von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, vielmehr bleibe der nach § 126a GO-BT eingesetzte Ausschuss ein Mehrheitsausschuss, für den die einen Minderheitsausschuss auszeichnenden Beschränkungen der Mehrheit (Verbot für die Parlamentsmehrheit, den Untersuchungsgegenstand gegen den Willen der Antragsteller zu erweitern oder im Kern zu verändern) nicht gälten. Auch hier sei der Antragsgegner hinter seiner eigenen Absicht zurückgeblieben.

40

b) Zur Begründung ihres Antrags zu 2 macht sich die Antragstellerin die Begründung des abgelehnten Entwurfs zur Änderung einfacher Gesetze (BTDrucks 18/380) zu eigen und verweist im Übrigen weitgehend auf die Ausführungen zum Antrag zu 1, namentlich hinsichtlich der Rüge der materiellen Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 126a GO-BT wegen fehlender Spezifität ("falscher Adressat") und Unzulänglichkeit der vorgesehenen Minderheitenrechte. Bei Übertragung des Vorwurfs verfassungswidriger Regelungsebenenwahl der GO-BT ist die Antragstellerin nunmehr der Ansicht, eine Modifikation der grundgesetzlich geregelten Antragsrechte auf Ebene der einfachen Gesetze könne den aufgezeigten Maßstäben genügen. Die in Art. 1 und 2 des abgelehnten Gesetzentwurfs vorgesehenen Änderungen von den im Grundgesetz geregelten Antragsquoren im Wege der Anpassung der entsprechenden einfachen Gesetze (des PUAG sowie des BVerfGG) seien mit dem Grundgesetz vereinbar: So sei etwa Art. 2 des Gesetzentwurfs (Änderung des § 76 BVerfGG zur Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle) trotz des Widerspruchs zum Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG verfassungskonform, da sich eine anderweitige gesetzliche Regelung auf Art. 93 Abs. 3 GG stützen könne.

41

c) Lediglich zur Begründung des Antrags zu 3 beruft sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung ihrer eigenen Rechte als Oppositionsfraktion aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Ergänzend zu den Begründungen der Anträge zu 1 und zu 2 wird vorgebracht, die in § 126a GO-BT verankerten Minderheitenrechte für jede beliebige Gruppe von 120 Abgeordneten könnten schon ihrer Natur nach nur Fraktionsrechte sein. Es sei in der parlamentarischen Demokratie verfassungsrechtlich zwingend, dass die Kontrollbefugnisse von Minderheiten als Oppositionsrechte ausgestaltet und den einzelnen Oppositionsfraktionen aus eigenem Recht zugeordnet würden. Dafür spreche auch die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, wonach die Parteifähigkeit im Organstreit gerade auch dem parlamentarischen Gegenspieler der Regierungsmehrheit zustehen sollte. Der weite Gestaltungsspielraum des Antragsgegners bei der Ordnung seines inneren Geschäftsgangs nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG sei durch die aus dem Demokratieprinzip und den Grundsätzen des parlamentarischen Regierungssystems abzuleitenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausübung des parlamentarischen Selbstorganisationsrechts eingeschränkt.

III.

42

1. Der Antragsgegner hält die Anträge für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

43

a) Es fehle an einem feststellungsfähigen Verfassungsrechtsverhältnis, das der Antragsgegner verletzt haben könnte. Die Funktion des Organstreitverfahrens sei die objektive Bewahrung des Verfassungsrechts; der Antrag zu 1 ziele aber auf eine Änderung der Verfassung und damit nicht auf ein bestehendes, sondern vielmehr auf ein erst zu schaffendes Verfassungsrechtsverhältnis. Die Antragstellerin verkenne zudem die formellen Vorgaben in Art. 79 Abs. 2 GG, wonach es für eine Änderung der Verfassung zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedürfe. Im Übrigen wäre es der Antragstellerin zuzumuten, zunächst im parlamentarischen Prozess einen konkreten Antrag - etwa auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses - zu stellen. Für den Fall einer Ablehnung des Antrags - entgegen der Regelung des § 126a GO-BT - bestehe die Möglichkeit, ein Organstreitverfahren wegen dieser konkreten Weigerung im Einzelfall vor dem Bundesverfassungsgericht einzuleiten.

44

b) Die Sonderlage der parlamentarischen Opposition sei primär dem Wahlergebnis der Bundestagswahl von 2013 geschuldet. Zwar möge durchaus die verfassungspolitische Notwendigkeit bestehen, die parlamentarische Opposition de lege ferenda auch auf Ebene der Verfassung oder durch Maßnahmen des einfachen Gesetzgebers zu stärken. Es gebe jedoch kein Verfassungsgebot, das Wahlergebnis durch die Einräumung weiterer Rechte zu korrigieren. Die Einräumung weitergehender Kontrollbefugnisse berge die Gefahr einer zunehmenden Fragmentierung und könnte die Funktionsfähigkeit des Parlamentarismus insgesamt in Frage stellen. Eine wirkungsvolle Opposition sei zwar unabdingbare Voraussetzung der effektiven Entfaltung des demokratischen Prinzips. Die Verfassung begnüge sich aber im Wesentlichen damit, die Existenz einer parlamentarischen Opposition als Merkmal einer freiheitlichen demokratischen Grundordnung zur Kenntnis zu nehmen. Daher erweise sich Opposition als eine optimierungsbedürftige Zielvorgabe. Der Verfassungsgeber habe - unter Berücksichtigung des Widerspruchs zwischen Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz - die Grundentscheidung für bestimmte notwendige, aber auch als ausreichend erachtete Kontrollmechanismen getroffen. Diese dürften nicht mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichts überspielt werden. Anderes folge weder aus dem Demokratieprinzip noch aus einer Schutzpflicht des Bundestages für die parlamentarische Minderheit. Die abstrakte Normenkontrolle zähle nicht zu den Funktionsbedingungen der Opposition.

45

2. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag teilt zwar grundsätzlich die rechtspolitischen Ziele der Antragstellerin: Die Regeln des politischen Prozesses dürften nicht so gefasst sein, dass wesentliche parlamentarische Kontrollfunktionen ausfielen. Diesen Gesichtspunkt bilde das Grundgesetz selbst ab, indem es im parlamentarischen Bereich das Mehrheitsprinzip durchbreche und Minderheitspositionen anerkenne. Zum Beispiel zähle das Instrument des parlamentarischen Untersuchungsausschusses zu den wesentlichen, den relevanten Kräften der parlamentarischen Opposition zustehenden Instrumenten. Die abstrakte Normenkontrolle sei in der bundesdeutschen Demokratie nach ihrer Konzeption und in der Praxis stets ein wichtiges Instrument der Opposition gewesen, und Art. 93 Abs. 3 GG eröffne auch die Möglichkeit einer einfachgesetzlichen Rechtszuweisung an die Opposition im 18. Deutschen Bundestag.

46

Das mit dem Antrag zu 1 verfolgte Begehren der Antragstellerin, ein Änderungserfordernis des Grundgesetzes aus dem Grundgesetz abzuleiten, sei allerdings kaum nachvollziehbar. Das höherrangige Recht hindere den Bundestag beziehungsweise die Parlamentsmehrheit jedoch nicht daran, sich im Rahmen der Selbstbindung zu verpflichten, der parlamentarischen Minderheit weitergehende Rechte zuzuweisen. Mit der Einfügung des § 126a GO-BT seien die Anforderungen an die Sicherung der Ausübung parlamentarischer Opposition im Wesentlichen erfüllt worden.

47

3. In ihrer Replik weist die Antragstellerin darauf hin, dass die derzeitigen Kräfteverhältnisse zwischen Koalitions- und Oppositionsfraktionen nicht das unmittelbare Ergebnis der Bundestagswahl, sondern vielmehr der Koalitionsverhandlungen seien.

48

Der "Snowden-Organstreit" vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 138, 45) verdeutliche, dass die Neuregelung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 GO-BT in der parlamentarischen Praxis keineswegs so problemlos gehandhabt werde, wie der Antragsgegner behaupte.

49

Die Antragstellerin betont einerseits den Unterschied zwischen den geforderten spezifischen Oppositionsrechten (von Fraktionen) und den gewährten Minderheitenrechten (von Abgeordneten). Die im Rahmen des neuen § 126a GO-BT ergriffenen Maßnahmen verfehlten als bloße Minderheitenrechte ihr Ziel, die parlamentarische Opposition zu stärken. Andererseits vertritt die Antragstellerin an anderer Stelle die Auffassung, die den einzelnen Abgeordneten und den Fraktionen zustehenden Rechte, die auch der Opposition und den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stünden, könnten einen "funktionellen Ersatz für spezifische Oppositionsrechte" darstellen.

50

Die Antragstellerin ist ferner der Ansicht, seit die Oppositionsfraktionen die Quoren nicht mehr erreichten, schlage die "verdeckte Unzulänglichkeit" jener Vorschriften in eine "offene Lückenhaftigkeit" um. Der Antragsgegner in Gestalt der Mehrheit im Bundestag habe seinen Schutzauftrag nicht erfüllt. Hilfsweise macht die Antragstellerin geltend, dass die ursprünglich rechtmäßige Regelung wegen zwischenzeitlich veränderter Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar geworden sei.

51

Beim "Gebot der Oppositionseffektivität", das auch zu einer Stärkung des Parlaments gegenüber der Regierung führe, gehe es entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht lediglich um eine "optimierungsbedürftige Zielvorgabe", sondern um ein Stück ungeschriebenen Verfassungsrechts (Gebot oppositionsfreundlichen Verhaltens), welches gegebenenfalls durch entsprechende Verfassungsfortbildung "praeter constitutionem" ans Licht zu heben sei. Dem Antragsgegner in Gestalt der parlamentarischen Mehrheit komme eine "Garantenstellung" zu. Die "Mitverantwortung" der parlamentarischen Mehrheit ergebe sich in dreierlei Hinsicht aus "vorangegangenem Tun": Erstens wegen der Koalitionsabsprache, zweitens wegen des "Vertrauenstatbestands", den sie durch den Vorschlag der Zuweisung von Rechten an "nicht die Regierung tragende Fraktionen" in ihrer Initiative zur Änderung der Bundestagsgeschäftsordnung für die 18. Wahlperiode (BTDrucks 18/481) geschaffen habe, und drittens wegen des Zurückbleibens der mit der Einfügung des § 126a GO-BT geschaffenen Rechte hinter ihren eigenen Forderungen.

52

Aus der Wesentlichkeitstheorie im Bereich der Staatsorganisation folge darüber hinaus, dass alle für den Aufbau des Staates, seiner Organe und deren Verfahren wichtigen Entscheidungen vom Parlament selbst getroffen und in die Form eines Gesetzes gekleidet werden müssten.

53

Das "Gebot der Oppositionseffektivität" erhalte eine zusätzliche verfassungsrechtliche Begründung durch den die Minderheitenrechte verkürzenden Effekt der Fünfprozentklausel. Ohne die Verfassungsmäßigkeit der Fünfprozentklausel prinzipiell infrage stellen zu wollen, sei die durch sie bewirkte Durchbrechung der Wahlgleichheit im Bereich der Kontrollfunktion geradezu kontraproduktiv. Sie könne dadurch beseitigt oder zumindest neutralisiert werden, dass den Anträgen stattgegeben werde.

54

In Bezug auf den "Hauptstreitpunkt" des Zugangs zur abstrakten Normenkontrolle betont die Antragstellerin die disziplinierende "Vorwirkung" dieses Instruments. Allein die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle führe zu größerer Sorgfalt bei der Erarbeitung von Gesetzentwürfen der Regierung und auch zu einem höheren Gewicht öffentlicher Anhörungen etwa im Rechtsausschuss, "die nach § 126a Abs. 1 Nr. 9 GO-BT von allen Ausschussmitgliedern der Opposition verlangt werden können und bei denen häufig verfassungsrechtliche Fragen im Mittelpunkt" stünden. Auch führe die Ablehnung der Verfassungsänderung nicht zwingend zu einer Entlastung des Bundesverfassungsgerichts, da die gegenwärtige Opposition im Falle einer künftigen Regierungsbeteiligung das von ihr angestrebte Normenkontrollverfahren zeitlich verschoben realisieren könne. Ohne die abstrakte Normenkontrolle sei die Opposition ein "zahnloser Tiger", denn jedenfalls das Haushaltsgesetz könne nicht auf andere Weise, sondern nur durch die parlamentarische Opposition angegriffen werden, was in der Vergangenheit schon zweimal vorgekommen sei. Ungeachtet dessen könne sich die Antragsberechtigung der Oppositionsfraktionen selbst für eine Mehrheitsfraktion als vorteilhaft erweisen, wenn diese, um einen Koalitionsstreit zu vermeiden, es der Opposition überließe, gegen ein Gesetz vorzugehen. Auch die Antragsberechtigung von Landesregierungen gleiche das Manko nicht aus, da "die Parteien gerade kleinerer Oppositionsfraktionen zusammen mit mindestens einer Mehrheitspartei an allen Landesregierungen beteiligt" seien, deren Zustimmung zur Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens damit nahezu illusorisch werde.

IV.

55

Das Bundesverfassungsgericht hat am 13. Januar 2016 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben.

B.

56

Die Anträge sind überwiegend zulässig.

I.

57

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit in diesem Sinne liegt vor. Die Antragstellerin sieht durch die Ablehnung der Zuerkennung der begehrten Oppositionsrechte prozessstandschaftlich geltend gemachte verfassungsrechtlich verbürgte Rechte des Bundestages (Antrag zu 1 und zu 2) und eigene Rechte (Antrag zu 3) durch den Antragsgegner verletzt. Streitgegenstand sind somit verfassungsrechtliche Organbeziehungen (vgl. BVerfGE 84, 290 <297>; 84, 304 <317 f.>; 90, 286 <337 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 54, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

II.

58

Die Antragstellerin ist in Organstreitigkeiten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG parteifähig, da sie als Fraktion des Deutschen Bundestages ein sowohl von der GO-BT als auch von der Verfassung anerkannter Teil des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag ist. Im Organstreit antragsberechtigt sind - angesichts der im parlamentarischen Regierungssystem bestehenden weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit - gerade auch die Oppositionsfraktionen und damit die organisierte parlamentarische Minderheit als Gegenspieler der Regierungsmehrheit (vgl. BVerfGE 90, 286 <344>; 117, 359 <367 f.>). Der Antragsgegner ist als oberstes Bundesorgan nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG parteifähig.

III.

59

Die Antragstellerin greift statthafte Antragsgegenstände im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG an, indem sie sich gegen konkrete rechtserhebliche Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners wendet.

60

1. Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Antragsgegner, andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Dabei kann die bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene Frage offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerfGE 120, 82 <97> m.w.N.) und ob Ablehnungen von Gesetzentwürfen der Antragstellerin generell rügefähige Maßnahmen darstellen. Der Antragsgegner hat sich mit den in den abgelehnten Gesetzentwürfen begehrten Rechten inhaltlich befasst und jeweils einen ausdrücklich auf bestimmte Änderungen des Grundgesetzes (Antrag zu 1) oder einzelner Gesetze (Antrag zu 2) gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung des Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar (vgl. BVerfGE 120, 82 <98 f.>).

61

2. Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Antragstellerin den Beschluss über die Einführung des § 126a GO-BT an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG darstellt. Zudem begehrt sie in Parallelität zu den Anträgen zu 1 und zu 2 die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

IV.

62

Hinsichtlich sämtlicher Antragsgegenstände wendet sich die Antragstellerin gegen den richtigen Antragsgegner, da der Deutsche Bundestag, der die jeweiligen Gesetzentwürfe abgelehnt und den Antrag auf Änderung der GO-BT angenommen hat, das Organ ist, welches für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung trägt. Alle drei Antragsgegenstände sind dem Deutschen Bundestag zuzurechnen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 61 m.w.N., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

V.

63

Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG hat der Antragsteller geltend zu machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch den Antragsgegenstand in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

64

1. Soweit sich die Antragstellerin hinsichtlich des Antrags zu 3 auf eigene Rechte als Fraktion aus Art. 38 Abs. 1 GG beruft, erscheint es jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch die Einfügung des § 126a GO-BT durch den Antragsgegner in ihren grundgesetzlich verbürgten Rechten verletzt worden ist. Auch wenn in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bislang von jeder Institutionalisierung parlamentarischer Opposition abgesehen und diese in keinem Fall als eigenes Verfassungssubjekt oder als organisatorisch verselbstständigte parlamentsrechtliche Institution angesehen worden ist, erscheint es - wie etwa einige Landesverfassungen illustrieren, welche die nicht die Regierung tragenden Fraktionen als Oppositionsträger anerkennen und bestimmte Gewährleistungen an diesen Status knüpfen (vgl. Cancik, Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen, 2000, S. 80 ff.) - nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt ist, indem ihr durch Einfügung des § 126a GO-BT nicht Rechte in einem Umfang eingeräumt worden sind, wie sie von Verfassungs wegen geboten gewesen wären.

65

2. Auch hinsichtlich der Anträge zu 1 und zu 2 ist die Antragstellerin grundsätzlich antragsbefugt.

66

a) Fraktionen sind berechtigt, sowohl eigene Rechte als auch Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft, das heißt fremde Rechte im eigenen Namen, geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143 <165>; 45, 1 <28>; 67, 100 <125>; 131, 152 <190>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 -, juris, Rn. 95; Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 56, jeweils zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes (vgl. BVerfGE 45, 1 <29 f.>; 60, 319 <325 f.>; 68, 1 <77 f.>; 121, 135 <151>; 123, 267 <338 f.>; 131, 152 <190>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 -, juris, Rn. 95, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit im parlamentarischen Regierungssystem soll die Öffnung des Organstreits für andere Beteiligte als die obersten Bundesorgane nach der Vorstellung des Parlamentarischen Rates vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im Verfassungsgefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 90, 286 <344> mit Nachweisen zur Debatte im Parlamentarischen Rat; 117, 359 <367 f.>).

67

Dem steht nicht entgegen, dass es sich im vorliegenden Organstreit beim Deutschen Bundestag zugleich um den Antragsgegner handelt. Die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Rechte des Bundestages ist nicht allein dann möglich, wenn dieser die angegriffene Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat (vgl. BVerfGE 1, 351 <359>; 45, 1 <29 f.>), sondern auch dann, wenn es sich beim Bundestag um den Antragsgegner handelt (vgl. BVerfGE 123, 267 <338 f.>; 132, 195 <247>; 134, 366 <397>). Die in § 64 Abs. 1 BVerfGG vorgesehene Prozessstandschaft stellt den Organstreit in die Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich Gewaltenteilung über die klassische Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltträger hinaus in erster Linie in der Einrichtung von Minderheitenrechten verwirklicht. Daher liegen Sinn und Zweck der Prozessstandschaft darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages nicht nur dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, vor allem im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will (vgl. BVerfGE 1, 351 <359>; 45, 1 <29 f.>; 121, 135 <151>), sondern auch dann, wenn die Parlamentsminderheit Rechte des Bundestages gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit geltend macht (vgl. BVerfGE 123, 267 <338 f.>).

68

b) Die Antragstellerin beruft sich auf einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und gegen Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 GG), namentlich gegen die Gebote effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und Parlamentsmehrheit.

69

Bei dem vorliegend prozessstandschaftlich geltend gemachten Recht des Bundestages handelt es sich um parlamentarische Kontrollrechte, welche strukturell maßgeblich von Ausübungsmöglichkeiten durch die parlamentarische Opposition abhängig sind. Effektivität und Intensität der vom Bundestag ausgeübten Kontrolle hängen im parlamentarischen Regierungssystem von der Reichweite der parlamentarischen Minderheitenrechte und ihrer Ausgestaltung im Hinblick auf Instrumente der Kontrolle von Regierung und regierungstragender Mehrheit ab. Die parlamentarische Kontrolle ist umso effektiver, je stärker die der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Minderheitenrechte sind. Es erscheint daher nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsgegner seine Kontrollrechte durch die Nichtannahme der Gesetzentwürfe, die Gegenstand der Anträge zu 1 und zu 2 sind, verletzt hat.

70

c) Hingegen geht die Auffassung des Antragsgegners fehl, der Antrag zu 1 sei mangels eines feststellungsfähigen Verfassungsrechtsverhältnisses unzulässig, da die Antragstellerin - indem sie eine Änderung der Verfassung begehre - nicht auf die objektive Bewahrung des Verfassungsrechts, sondern auf ein erst zu schaffendes Verfassungsrechtsverhältnis ziele. Er übersieht insoweit, dass sich die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 1 durchaus auf ein - auch aus verfassungsrechtlichen Prinzipien und Grundsätzen abgeleitetes - bereits bestehendes Verfassungsrechtsverhältnis beruft, das Rechte und Pflichten des Bundestages begründet.

71

3. a) Allerdings ist die Begründung, mit der eine Erstreckung (gemäß Art. 3 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) des Rechts nach § 8 Abs. 5 Satz 3 EUZBBG auf zwei Oppositionsfraktionen in dem Sinne geltend gemacht wird, dass keine Gründe erkennbar seien, dieses Recht der Opposition vorzuenthalten, bereits unsubstantiiert und der Antrag zu 2 daher unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des EUZBBG bezieht.

72

b) Unzulässig ist der Antrag zu 2 ferner, soweit danach der die Bestimmung des § 70 GO-BT gesetzlich modifizierende, in § 5 Abs. 6 Satz 2 ESMFinG enthaltene qualifizierende Zusatz der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss vollständig entfallen soll (Art. 4 Nr. 3 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) und auch die als Ersetzung konzipierte, in Art. 4 Nr. 1 des Gesetzentwurfs vorgeschlagene Änderung zugleich das Entfallen einer parallelen qualifizierenden Voraussetzung enthält.

73

Das in Art. 4 Nr. 1 und 3 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380 vorgeschlagene Entfallen eines qualifizierenden Zusatzes stellt keine Zuweisung von Befugnissen an zwei Oppositionsfraktionen dar. Damit hat die Konstellation lediglich gemein, dass auch das Entfallen einer erschwerenden Voraussetzung eine irgendwie geartete Begünstigung (auch) der Antragstellerin darstellt. Damit setzt diese sich in der Antragsbegründung nicht auseinander. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte. In der Entwurfsbegründung, in der lediglich lapidar von einem - nicht näher begründeten - "Entfallen-Können" die Rede ist (vgl. BTDrucks 18/380, S. 7 Abs. 4), wird bereits nicht von einer verfassungsrechtlichen Gebotenheit der Gesetzesänderung ausgegangen.

74

c) Entsprechendes gilt hinsichtlich der - parallel gelagerten - in Art. 5 des Gesetzentwurfs vorgeschlagenen Streichung des § 4 Abs. 5 Satz 2 StabMechG. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte (vgl. oben, Rn. 73).

VI.

75

Die Anträge sind formgerecht im Sinne des § 23 Abs. 1 BVerfGG erhoben worden. Die Frist von sechs Monaten (§ 64 Abs. 3 BVerfGG), die gleichermaßen auf Maßnahmen wie auf Unterlassungen Anwendung findet und im Hinblick auf die angegriffenen drei Beschlüsse des Antragsgegners vom 3. April 2014 am 3. Oktober 2014 geendet hat, ist gewahrt.

VII.

76

Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. BVerfGE 62, 1 <33>; 67, 100 <127>; 68, 1 <77>; 119, 302 <307 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 80, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Da Bestand und Reichweite der aus dem Grundgesetz oder ungeschriebenem Verfassungsrecht ableitbaren Minderheiten- und Oppositionsrechte zwischen den Beteiligten umstritten und klärungsbedürftig sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin zu bejahen (1.). Andere gleichwertige verfassungsrechtliche oder parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten bestehen nicht (2.). Schließlich steht die notwendige Beteiligung des Bundesrates an einer Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 2 GG dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin nicht entgegen (3.).

77

1. Soweit die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin mit Blick auf die Regelung des § 126a GO-BT in Frage stellt, solange die Mehrheit nicht gegen die getroffenen Regeln verstoße, verkennt sie, dass die Antragstellerin ein erhebliches Interesse an einer verbindlichen Feststellung der sich gerade aus dem Grundgesetz ergebenden Rechtslage hat.

78

Zum einen sind die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen - ungeachtet der hier nicht zur Entscheidung anstehenden Frage, ob diese den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen - jederzeit änderbar und stellen daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition der parlamentarischen Opposition dar (vgl. Cancik, NVwZ 2014, S. 18 <21 f.>).

79

Zum anderen ist Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts im Organstreit allein das Grundgesetz, wohingegen nicht jede der in Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG getroffene Regelung der GO-BT von Verfassungs wegen geboten sein muss. Vor dem Bundesverfassungsgericht sind vielmehr nur jene Rechte einklagbar, die sich auf ein entsprechendes Verfassungsgebot zurückführen lassen (vgl. § 64 Abs. 1 und 2 BVerfGG). Allein in der GO-BT gewährleistete Rechte sind verfassungsrechtlich nicht einklagbar (vgl. Winkelmann/Hadamek, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, 30. EL Stand: Dezember 2014, § 126a Erl. 1).

80

2. Auch der vom Antragsgegner ins Feld geführte Subsidiaritätsgedanke, wonach die Antragstellerin zunächst einen konkreten Antrag - etwa auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses - stellen müsse und erst gegen dessen etwaige Ablehnung das Bundesverfassungsgericht anrufen könne, vermag am Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses nichts zu ändern. Es ist der Antragstellerin nicht zumutbar, im parlamentarischen Prozess zunächst den Versuch zu unternehmen, ein Minderheitenrecht auszuüben. Sie hat bereits in dessen Vorfeld ein erhebliches Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Rechtslage, da bereits die abstrakte Möglichkeit der Ausübung von Minderheitenrechten Vorwirkungen auf die oppositionellen Wirkungsmöglichkeiten haben kann. So kann etwa allein die (Möglichkeit der) Androhung, ein der Opposition zur Verfügung stehendes Minderheitenrecht - etwa auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses - auszuüben, zu einer entsprechenden Reaktion - etwa der Steigerung der Auskunftsbereitschaft - bei der Regierung und der parlamentarischen Regierungsmehrheit führen und auf diese Weise die eigentliche Ausübung des Minderheitenrechts überflüssig machen (vgl. bereits Kelsen, VVDStRL 5 [1929], S. 30 <81>).

81

3. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin hinsichtlich des Antrags zu 1 steht schließlich nicht entgegen, dass - wie der Antragsgegner vorträgt - eine Änderung der Verfassung nach Art. 79 Abs. 2 GG zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedarf. Mit dem Begehren festzustellen, dass der Antragsgegner ihren verfassungsändernden Gesetzentwurf hätte beschließen müssen, verfolgt die Antragstellerin ein im Organstreitverfahren statthaftes Verfahrensziel. Insoweit handelt es sich um einen abgrenzbaren Teilakt im Verfahren der Verfassungsänderung. Bei Ausbleiben der nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Zustimmung des Bundesrates könnte die Antragstellerin - einen entsprechenden verfassungskräftigen Anspruch unterstellt - im Übrigen ein eigenständiges Organstreitverfahren gegen diesen anstrengen.

C.

82

Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet.

I.

83

Der Antrag zu 1 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene nicht besteht.

84

Das Grundgesetz enthält zwar einen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition (1.). Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte (2.). Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar (3.). Einer dem Rechtsschutzziel der Antragstellerin nahe kommenden - im Hinblick auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen - Absenkung der grundgesetzlichen Quoren zur Erleichterung der praktischen Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte stehen der eindeutige Wortlaut der verfassungsrechtlichen Regelungen und der Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers im Wege (4.).

85

1. Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition.

86

a) Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 2, 1 <13>; 44, 308 <321>; 70, 324 <363>). Aus dem Mehrheitsprinzip nach Art. 42 Abs. 2 GG und den - eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips darstellenden - parlamentarischen Minderheitenrechten nach Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden (vgl. BVerfGE 5, 85 <198 f.>; 44, 308 <321>; 70, 324 <363>; 123, 267 <367>). Dahinter steht die Idee eines - inner- wie außerparlamentarischen - offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird (vgl. BVerfGE 123, 267 <341 f.>). Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung (vgl. BVerfGE 2, 1 <13>; 5, 85 <199>; 123, 267 <367>).

87

b) Zusätzlich verfassungsrechtlich abgesichert ist das Recht "auf organisierte politische Opposition" (BVerfGE 123, 267 <367>) im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Der dort verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung, der die Gliederung und wechselseitige Kontrolle der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt anleitet und namentlich die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung erfasst (vgl. Art. 45b GG), hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist (vgl. Art. 63 und 67 bis 69 GG), obliegt die parlamentarische Kontrolle der Regierung nicht nur dem Parlament als Ganzem, sondern insbesondere und gerade auch den Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen. Als parlamentarische Opposition stellen sie die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar (sogenannter neuer oder innerparlamentarischer Dualismus; vgl. auch BVerfGE 49, 70 <85 f.>; 129, 300 <331>; 135, 259 <293 f.>).

88

c) Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages neben der parallel verlaufenden Möglichkeit der Antragstellung über (auch) "oppositionelle" Landesregierungen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG; vgl. auch Mundil, Die Opposition, 2014, S. 191; zur "föderativen Kontrolle" vgl. Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, 1997, S. 40 ff.). Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung "anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind", im Wege des Organstreitverfahrens (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) verfassungsprozessual durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages gerade den Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion (vgl. oben, Rn. 66).

89

d) Das individuelle Recht zum - sowohl strukturellen als auch situativen - parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

90

e) Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>). Dies ist namentlich für das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses in seiner Ausprägung als Minderheitsenquete anerkannt (vgl. BVerfGE 49, 70 <86 f.>; zur Hoheit der Minderheit über den Untersuchungsauftrag eines auf ihren Antrag eingesetzten Untersuchungsausschusses vgl. nunmehr § 2 Abs. 2 und § 3 PUAG; zum Schutz auch der potenziell einsetzungsberechtigten Minderheit vgl. BVerfGE 105, 197 <224 f.>). Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates - nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane - in die Hand gegeben (vgl. BVerfGE 49, 70 <87>). Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

91

2. Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten.

92

a) Das Grundgesetz schweigt bereits über den Begriff der Opposition. Schon gar nicht erkennt es Oppositionsfraktionen als spezifische Rechtsträger an. Ihre Aufnahme in das Grundgesetz wurde von der Gemeinsamen Verfassungskommission nach der Wiedervereinigung zwar erwogen, der Antrag fand aber nicht die erforderliche Mehrheit (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 89). Die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition vollzieht sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes vielmehr über die Rechte der parlamentarischen Minderheiten. Den ihnen etwa in Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zugewiesenen Rechten kommt für das der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehende Instrumentarium zentrale Bedeutung zu. Außer der Grundentscheidung für eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips in den Fällen, in denen die parlamentarische Minderheit bestimmte Maßnahmen gegen den Willen der Mehrheit durchzusetzen im Stande sein soll, ist ihnen jedoch zu entnehmen, dass Minderheitenrechte stets nur einer nach bestimmten Merkmalen qualifizierten Minderheit zur Verfügung stehen. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages; bei Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG liegt dieses Quorum bei einem Drittel, bei Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG jeweils bei einem Viertel. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG) mit besonderen Rechten ausgestattet.

93

Dieses Regelungskonzept orientiert sich an den politischen Kräfteverhältnissen im parlamentarischen Regierungssystem, da die parlamentarische Opposition in der Regel die parlamentarische Minderheit verkörpert (vgl. BVerfGE 49, 70 <85 f.>), in sich aber - ebenso wie die parlamentarische Mehrheit - nicht notwendig eine homogene Einheit darstellt, sondern in eine Mehrzahl oder sogar in eine Vielzahl von Gruppierungen - Fraktionen oder auch Fraktionsstärke nicht erreichende Gruppen und einzelne Abgeordnete - aufgespalten sein kann (vgl. BVerfGE 70, 324 <363 f.>). Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen (vgl. BVerfGE 124, 78 <107>), mithin die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure - wie etwa die Oppositionsfraktionen - zu beschränken.

94

b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich nichts anderes aus der Existenz der Fünf-Prozent-Sperrklausel. Zutreffend ist, dass sich aufgrund der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag ein Wähleranteil von insgesamt 15,7 % der abgegebenen Zweitstimmen in der Sitzverteilung nicht niederschlagen konnte (vgl. Bundeswahlleiter, Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013, Heft 5, Teil 1, Textliche Auswertung, Wahlergebnisse, S. 51). Das Bundesverfassungsgericht hat sich mehrfach mit der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel des Bundeswahlgesetzes (BWahlG; vgl. heute § 6 Abs. 3 Satz 1, 1. Var.) befasst, sie als Durchbrechung des Grundsatzes der (Erfolgswert-)Gleichheit der Wahl identifiziert, jedoch - aufgrund des hinreichend zwingenden Differenzierungsgrundes der Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments - als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen (vgl. BVerfGE 82, 322 <338>; 95, 335 <366>; 131, 316 <344>; stRspr; vgl. schon BVerfGE 1, 208 <247 ff.>). Bereits die Prämisse der Antragstellerin, die Fünf-Prozent-Sperrklausel führe zu einer Schwächung der parlamentarischen Opposition, geht insoweit fehl, als das Verhältnis der Stimmanteile der im Parlament vertretenen Parteien zueinander durch die Vergabe aller Sitze nach § 6 Abs. 1 bis 3 BWahlG grundsätzlich nicht verändert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 2011 - 2 BvC 7/11 -, juris, Rn. 7), sich die Sperrklausel folglich innerparlamentarisch neutral verhält. Überdies ist die Prämisse der Antragstellerin insoweit spekulativ, als sich bei Einzug weiterer Parteien ins Parlament die etwaig erforderliche Bildung einer Regierungskoalition unter anderen Bedingungen vollziehen würde. Inwieweit Parteien, die die Sperrklausel verfehlt haben, an einer Regierungskoalition beteiligt würden, ist offen. Daher kann es sogar im Interesse einer Stärkung der parlamentarischen Opposition liegen, dass Parteien, die potenziell die Regierung mittragen, nicht in den Bundestag einziehen.

95

3. Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte - wie beispielhaft die Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im Ausschuss in § 126a Abs. 1 Nr. 2 und 7 bis 10 GO-BT - stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

96

a) Alle Mitglieder des Bundestages verfügen grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten. Dies folgt vor allem daraus, dass der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnimmt, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit (vgl. BVerfGE 40, 296 <318>; 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 93, 195 <204>; 96, 264 <278>; 123, 267 <342>; 130, 318 <342>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 91, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 80, 188 <217 f.>; 92, 130 <134>; stRspr). Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet.

97

Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist, da Fraktionen Zusammenschlüsse von Abgeordneten sind (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG; BVerfGE 70, 324 <362 f.>; 80, 188 <219 f.>; 84, 304 <322>; 93, 195 <204>; zum Grundsatz der Fraktionsgleichheit vgl. BVerfGE 93, 195 <204>; 112, 118 <133>; 130, 318 <354>; 135, 317 <396 Rn. 153>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris, Rn. 92, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

98

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt (vgl. BVerfGE 93, 195 <204>; 96, 264 <278>; stRspr), die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann. Die Anforderungen an einen solchen Grund entsprechen denen, die an Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit zu stellen sind, weil diese auf der zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer Willensbildung, das heißt im Status und der Tätigkeit der Abgeordneten, fortwirkt (vgl. BVerfGE 102, 224 <237 f.>; 112, 118 <134>; 130, 318 <352>; stRspr). Das Recht des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Bundestages mitzuwirken, darf nicht in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 <218 f.>; 84, 304 <321 f.>).

99

b) Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und deren Zusammenschlüssen dar. Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund nach den genannten Maßstäben ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich.

100

aa) Von der Möglichkeit eines Opponierens im konkreten Einzelfall parlamentarischer Arbeit wird durch die Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, wegen der Bindungen innerhalb der Koalitionsfraktionen in der politischen Praxis zwar vergleichsweise selten Gebrauch gemacht (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>, vgl. oben, Rn. 87). Allein das Bestehen dieser Möglichkeit zwingt die Regierung aber immer wieder, für die eigene politische Position auch "in den eigenen Reihen" zu werben, was der Offenheit des politischen Prozesses nur förderlich sein kann. Die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten vermag ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte daher nicht zu rechtfertigen.

101

bb) Auch die besondere Situation einer "entrechteten" Opposition angesichts einer geradezu "erdrückenden" Regierungsmehrheit führt zu keinem anderen Ergebnis. Das insofern von der Antragstellerin vorgebrachte Kompensationsargument greift zu kurz. Durch die Einführung der Opposition vorbehaltener Minderheitenrechte wäre diese lediglich relativ, im Vergleich zu den die Regierung tragenden Abgeordneten, im Vorteil. Geht es der Antragstellerin indes um eine Verbesserung der Kontrollfunktion des Parlaments, wäre es sogar kontraproduktiv, den übrigen Abgeordneten die - zumindest theoretische - Möglichkeit eines situativen Gebrauchs der Rechte vorzuenthalten. Dies gilt selbst dann, wenn die spezifischen Oppositionsrechte neben und nicht anstelle der bereits vorhandenen Minderheitenrechte eingeführt würden.

102

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen - ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten (vgl. BVerfGE 21, 52 <53>; 124, 78 <107>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet vielmehr jedem einzelnen Abgeordneten eine verhaltensbezogen-prozedurale Oppositionsmöglichkeit (vgl. Ingold, Das Recht der Oppositionen, 2015, S. 434; vgl. auch Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, 1995, S. 181). Ungeachtet politischer Präferenzen und Parteizugehörigkeit trägt er allein die Verantwortung für sein Abstimmungsverhalten und Auftreten im Parlament.

103

cc) Ebenso wenig vermag der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Wie dargelegt, erfüllen potenziell sämtliche Abgeordnete die Kritik- und Kontrollfunktion gegenüber der Regierung. Zwar ist es bedenkenswert, wenn die Antragstellerin anführt, die politische Kontrolle durch die parlamentarische Opposition sei qualitativ zu unterscheiden von der Kontrolle der Regierung durch die Parlamentsmehrheit, welche keine öffentliche Kontrolle darstelle und nicht auf einen Regierungswechsel angelegt sei, sondern bei der es sich lediglich um Formen einer internen Kontrolle der Regierung in Fraktions- und Arbeitskreissitzungen handele. Eine Schlechterstellung der die Regierung tragenden Abgeordneten durch Einführung exklusiver Oppositionsrechte würde diese Form der internen Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments jedoch zusätzlich schwächen; den die Regierung tragenden Abgeordneten würde signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein.

104

Die Möglichkeiten gerade der oppositionellen Abgeordneten, vor allem die Funktionen der Kritik und der Formulierung von Alternativen im Rahmen von Rede und Gegenrede auszuüben, wurden zudem durch die - wenn auch durch den Ältestenrat und nicht durch die Geschäftsordnung - erfolgte Anhebung der Redezeiten der Oppositionsfraktionen erweitert (vgl. oben, Rn. 28). Die Redezeitverteilung unterscheidet sich von der Frage der Zuweisung von Minderheitenrechten dadurch, dass sie eine Entscheidung unter Knappheitsbedingungen darstellt und eine Besserstellung auf der einen Seite daher zwingend zu einer Schlechterstellung auf der anderen Seite führt.

105

Die strukturelle, insbesondere informatorische Schwäche der Opposition gegenüber der Regierungsmehrheit, die unter anderem auf der Nähe der die Regierung tragenden Fraktionen zur Ministerialbürokratie beruht, wird ferner durch eine relative Besserstellung auf der Ebene der Ausstattung kompensiert; insofern ist eine Anhebung des Oppositionszuschlags nach dem Abgeordnetengesetz von 10 % auf 15 % erfolgt (vgl. oben, Rn. 28).

106

dd) Die Antragstellerin kann schließlich auch nicht mit dem Vorbringen durchdringen, die in § 126a GO-BT eingeführten Minderheitenrechte zugunsten einer Anzahl von 120 Abgeordneten erfüllten nicht die Funktion, die ihnen im ursprünglichen Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD (BTDrucks 18/481) zugedacht gewesen sei. Zum einen ist eine im Rahmen eines parlamentarischen Diskussionsprozesses zwischenzeitlich geäußerte Absicht kein Maßstab verfassungsrechtlicher Prüfung. Zum anderen ist wegen der Wahrnehmbarkeit der vorgesehenen Minderheitenrechte durch die parlamentarische Opposition die angestrebte Funktionalität durchaus gegeben. Von einer exklusiven Berechtigung der parlamentarischen Opposition war in der BTDrucks 18/481 ohnehin nicht die Rede; die Berechtigung "aller Mitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen", nach § 126a GO-BT sollte nur neben die bisherigen Minderheitenrechte und ihre verfassungs- und einfachrechtlich normierten Quoren treten.

107

4. Auch der dem Rechtsschutzziel der Antragstellerin nahe kommende Weg einer - in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen - Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege der Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen das Drittel-Quorum und die Viertel-Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist versperrt. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG) oder Viertels (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) der Mitglieder des Bundestages für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht jedenfalls die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers für die bestehenden Quoren entgegen; diese Entscheidung ist auch vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren.

108

Zwar mögen die grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition stehen. Offen bleiben kann jedoch, ob die genannten, der parlamentarischen Opposition im 18. Deutschen Bundestag von Verfassungs wegen nicht zur Verfügung stehenden Rechte gemessen am Maßstab des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition im Einzelnen überhaupt essentielle Rechte der parlamentarischen Opposition darstellen, was insbesondere für die Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) - anders als etwa für das Antragsrecht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG) - umstritten ist.

109

a) Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; vgl. oben, Rn. 90) im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm. Namentlich für die abstrakte Normenkontrolle hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Katalog der Antragsberechtigten abschließend und eine Erweiterung - im Wege der Auslegung oder Analogie - unzulässig ist (vgl. BVerfGE 21, 52 <53 f.>; 68, 346 <349>). Das Gericht würde damit die der Verfassungsgerichtsbarkeit vom Grundgesetz gezogenen Grenzen durch Zulassung weiterer Verfassungsstreitigkeiten überschreiten und so von einer wichtigen Grundentscheidung des Verfassungsgebers abweichen. Dazu ist es nicht befugt (vgl. BVerfGE 21, 52 <53 f.>). Diese Bewertung lässt sich auf sämtliche grundgesetzliche Quoren übertragen.

110

b) Auch von einem "Verfassungswandel" ist vorliegend nicht auszugehen. Begreift man diesen vor allem als Interpretationsproblem (vgl. Häberle, Zeit und Verfassung, ZfP 21 [1974], S. 111 <129 f.>), so besteht angesichts des klaren Wortlauts der Quorenregelungen kein Auslegungsspielraum. Selbst wenn man den Wortlaut nicht als Grenze anerkennte, könnte ein Verfassungswandel allenfalls vorliegen, wenn die Quoren ursprünglich dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition entsprachen, sich die tatsächlichen Verhältnisse jedoch im Laufe der Zeit derart geändert hätten, dass die bestehenden Quoren ihren Sinn verloren hätten. Davon kann aber keine Rede sein. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert (vgl. oben, Rn. 18). Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

111

c) Die umstrittene Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts vermag zur Lösung des Spannungsverhältnisses zwischen den Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ebenfalls nichts beizutragen. Die Rechtsfigur ist bereits deshalb problematisch, weil auf derselben Normebene keine Hierarchie auszumachen ist, die ein Kriterium dafür liefern könnte, welcher verfassungsrechtlichen Norm Vorrang zukommt. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden (vgl. BVerfGE 1, 14 <32>, stRspr; vgl. ferner nur Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 20 m.w.N.). Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind (vgl. BVerfGE 3, 225 <231 f.>).

112

Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG ist hier nicht einschlägig. Ungeachtet der Frage, ob der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition zu den in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätzen im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG zählt, liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten: Die Quorenbestimmungen in den Art. 39, 44 GG bestehen seit Inkrafttreten des Grundgesetzes. Die in den Jahren 1956 und 2008 erfolgten Änderungen hinsichtlich Art. 23, 45a und 93 GG führten gerade zur Stärkung der Minderheitenrechte, indem in Art. 23 und 45a GG an ein Viertel-Quorum geknüpfte Minderheitenrechte überhaupt erst eingeführt wurden und in Art. 93 GG das Drittel- auf ein Viertel-Quorum abgesenkt wurde.

113

Das für die Erhebung einer Subsidiaritätsklage durch den Bundestag als das jüngste grundgesetzliche Minderheitenrecht durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008 (BGBl I S. 1926) mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 eingeführte Quorum sollte an das zugleich für die Normenkontrollanträge aus der Mitte des Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auf ein Viertel abgesenkte Quorum sowie an das bereits für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG maßgebende Quorum eines Viertels der Mitglieder des Bundestages angelehnt werden. Die Bemessung der Höhe der Quoren bezweckte die Verhinderung missbräuchlicher Ausübung des Minderheitenrechts (vgl. BTDrucks 16/8488, S. 4 re. Sp.). Der Vorschlag einiger Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE, den Kreis der Antragsberechtigten für die Subsidiaritätsklage und die abstrakte Normenkontrolle um "eine Fraktion" zu erweitern, wurde wegen einer Überbetonung des Minderheitenschutzes und Missbrauchsbedenken abgelehnt (vgl. BTDrucks 16/8912, S. 5).

114

d) Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte lässt sich schließlich auch nicht aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ableiten. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar.

115

aa) Insbesondere existiert keine unbeabsichtigte Regelungslücke, weil etwa der Verfassungsgeber die besondere Härte seiner Quorenbestimmungen für bestimmte Situationen nicht in Betracht gezogen oder übersehen hätte, dass eine besonders kleine parlamentarische Opposition, die nach seinem Willen nach dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition von den Minderheitenrechten sollte Gebrauch machen können, durch die Wahl der konkreten Quoren hieran gehindert wird.

116

Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke für Zeiten einer zahlenmäßig die geregelten Quoren nicht erreichenden parlamentarischen Opposition erkennen. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite (vgl. BVerfGE 105, 197 <224> m.w.N. zur Diskussion im Parlamentarischen Rat) erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

117

Beispielhaft sah der Herrenchiemsee-Entwurf (Verfassungsausschuss der Ministerpräsidentenkonferenz der Westlichen Besatzungszonen, Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, JöR N.F., Bd. I, S. 366) hinsichtlich des Antragsquorums für die Pflicht des Bundestages, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, in seinem Art. 57 Abs. 1 - ebenso wie noch Art. 34 Abs. 1 Satz 1 WRV hinsichtlich des Reichstags - ein Fünftel der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages vor. Im Rahmen der Verhandlungen des Parlamentarischen Rats (Organisationsausschuss) wurde sowohl die - sich schließlich durchsetzende - Anhebung des Quorums auf ein Viertel als auch auf ein Drittel (Antrag des Abgeordneten de Chapeaurouge, CDU) diskutiert. Während die Anhebung auf ein Drittel Ablehnung erfuhr (vgl. JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 4), wurde die Änderung auf ein Viertel - also die Heraufsetzung des Fünftel-Quorums der Weimarer Zeit - von den Abgeordneten Dr. Katz (SPD) und Dr. Fecht (CDU) mit dem häufigen Missbrauch begründet, der mit Untersuchungsausschüssen in der Weimarer Zeit geübt worden sei (vgl. JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 5). Gegenüber Bedenken des Abgeordneten Dr. Dehler(FDP), dass diese Änderung gegen die Minderheiten gerichtet sei, erwiderte der Abgeordnete Dr. Katz (SPD), es sei "nur die Frage, ob nicht eine größere Minderheit gefordert werden sollte" (JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 6; vgl. BVerfGE 105, 197 <224>).

118

bb) Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vielmehr liegt das Gegenteil nahe: Zwar nimmt die Anzahl der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien seit dem numerischen Tiefpunkt in den sechziger Jahren mit lediglich vier Parteien wieder sukzessive zu - durch Hinzutreten der GRÜNEN ab 1983 (10. Wahlperiode) und der PDS ab 1990 (12. Wahlperiode) - und ist erst mit dem Nichteinzug der FDP in den 18. Deutschen Bundestag wieder rückläufig. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des Verfassungsgebers von 1949 waren Reichs- und Bundestag jedoch gerade durch eine - bis heute nie wieder erreichte - Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Zu Zeiten der Weimarer Republik hatte der Reichstag stets über zehn Parteien und barg damit die Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>; 14, 121 <135>; 34, 81 <99 f.>). Durch die erste Bundestagswahl am 14. August 1949 - deren Ergebnis der Grundgesetzgeber freilich nicht erahnen konnte - zogen in den Deutschen Bundestag noch elf Parteien ein. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stellt keine abweichende Grundentscheidung dar (vgl. oben, Rn. 113).

II.

119

Der Antrag zu 2 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene des einfachen Rechts nicht besteht.

120

1. Soweit grundgesetzlich geregelte Minderheitenrechte auch vom Antrag zu 2 erfasst sind, stehen die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren gleichfalls einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Dies betrifft die von Art. 1, 2 und 6 (soweit sich Art. 6 auf das Klageerzwingungsrecht bezieht) des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380 modifizierten Minderheitenrechte des PUAG, des BVerfGG sowie des IntVG (soweit dessen § 12 Abs. 1 Satz 1 betroffen ist; vgl. Tabelle oben, Rn. 27).

121

2. Soweit grundgesetzlich nicht speziell geregelte Minderheitenrechte vom Antrag zu 2 erfasst sind und soweit dieser zulässig ist (Art. 4 Nr. 1 und 2 und Art. 6 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380), ist das Ergebnis hingegen nicht durch explizite Verfassungsnormen vorgegeben. Dies betrifft die Änderung von § 5 Abs. 4 ESMFinG (a)) und des IntVG, soweit das Recht der die Erhebung der Subsidiaritätsklage nicht stützenden parlamentarischen Minderheit betroffen ist, nach § 12 Abs. 1 Satz 2 IntVG ihre Auffassung in der Klageschrift deutlich zu machen (b)).

122

a) Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch befristete Ergänzung des § 5 Abs. 4 ESMFinG für die Dauer der 18. Legislaturperiode um die Berechtigung "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen" (Art. 4 Nr. 1 und 2 [i.V.m. Art. 7 Abs. 1] des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380), stellt eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

123

aa) Nach den oben genannten Maßstäben (vgl. Rn. 95 ff.) stellt das begehrte erweiterte Minderheitenrecht zugunsten "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", durch seinen auf oppositionelle Fraktionen beschränkten Adressatenkreis eine Ungleichbehandlung gegenüber den die Regierung tragenden Fraktionen im Ausschuss und deren Abgeordneten dar.

124

Zwar ist festzuhalten, dass dieses begehrte spezifische Oppositionsrecht nicht exklusiv wäre: Das hinzugefügte Antragsrecht "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", sollte neben das Antragsrecht eines "Viertels seiner [des Haushaltsausschusses] Mitglieder" nach § 5 Abs. 4 ESMFinG treten. Mitglieder der Koalitionsfraktionen könnten sich mithin unverändert als das relevante Viertel-Quorum zusammenfinden und das Minderheitenrecht wahrnehmen. Die Ungleichbehandlung läge jedoch darin, dass den (Mitgliedern der) Koalitionsfraktionen ein situatives Opponieren erschwert würde, indem sie durch die Formulierung "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", aus einer der beiden möglichen Minderheitsgruppierungen per definitionem ausgeschlossen würden.

125

Die praktische Relevanz dieser Ungleichbehandlung entfiele auch nicht durch das fortbestehende Viertel-Quorum: Während die (Mitglieder der) Oppositionsfraktionen die Möglichkeit hätten, das belassene Viertel-Quorum mit Hilfe von einzelnen Unterstützern aus den Reihen der Koalitionsfraktionen zu erreichen und ihnen zusätzlich - bei geschlossenem Auftreten - das neue Antragsrecht der Oppositionsfraktionen exklusiv zur Verfügung stünde, wäre es den (Mitgliedern der) Koalitionsfraktionen umgekehrt verwehrt, mit Hilfe von Unterstützern aus den Reihen der Oppositionsfraktionen vom neuen Antragsrecht Gebrauch zu machen. Ihnen bliebe allein das allgemeine qualifizierte Minderheitenrecht eines Viertels der Mitglieder des Haushaltsausschusses nach § 5 Abs. 4 ESMFinG, die jeglicher politischer Couleur sein können.

126

bb) Die in der Oppositionsspezifität des begehrten zusätzlichen Fraktionsrechts liegende Ungleichbehandlung der (Mitglieder der) Fraktionen, die die Bundesregierung tragen, ist nach den oben genannten Maßstäben (vgl. Rn. 98) verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Ein zwingender Grund für die Benachteiligung der die Regierung tragenden (Abgeordneten und) Fraktionen ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich (vgl. oben, Rn. 99 ff.).

127

Dass die regierungstragenden (Abgeordneten und) Fraktionen nicht von der Beteiligung am Minderheitenrecht nach § 5 Abs. 4 ESMFinG ausgeschlossen, sondern lediglich partiell beschränkt wären, ist auch regelungstechnisch nicht zwingend: Wäre - in Ergänzung zu oder anstelle der Berechtigung eines Viertels der Mitglieder des Haushaltsausschusses - eine Gruppierung mit einer Anzahl vorgesehen, welche die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen (im Ausschuss) erreichen können, läge keine Spezifität der Berechtigung vor. Beispielhaft sei auf den eingefügten § 126a Abs. 1 GO-BT verwiesen, der in der Mehrzahl der Fälle (Nr. 1, 3 bis 6 und 11) mit der Berechtigung einer bestimmten - auch von der gegenwärtigen Opposition erreichbaren - absoluten Zahl an Mitgliedern des Bundestages operiert ("120 Abgeordnete"; vgl. oben, Rn. 28).

128

b) Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch eine befristete Anfügung des vorgeschlagenen § 12 Abs. 1 Satz 3 IntVG für die Dauer der 18. Legislaturperiode und damit die Erweiterung um berechtigte zwei Oppositionsfraktionen (Art. 6 [i.V.m. Art. 7 Abs. 2] des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) stellt ebenfalls eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar(vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

III.

129

Der Antrag zu 3 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages nicht besteht.

130

1. Soweit sich das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und zu 2 überschneidet und nur hinsichtlich der Zuordnung der begehrten Rechte davon abhebt (betrifft § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 GO-BT), ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet.

131

2. Im Übrigen begehrt die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 3 noch die Feststellung der Rechtsverletzung durch Unterlassen

132

· erstens - der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 9 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf öffentliche Anhörung durch den federführenden Ausschuss bei überwiesenen Vorlagen nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder),

133

· zweitens - die Zuweisung des in § 126 Abs. 1 Nr. 10 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf Durchführung einer Plenarberatung statt einer erweiterten öffentlichen Ausschusssitzung nach § 69a Abs. 5 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder) sowie

134

· drittens - der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 11 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf Einsetzung einer Enquete-Kommission nach § 56 Abs. 1 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts von 120 Mitgliedern des Bundestages).

135

Um dem Begehr der Antragstellerin zu entsprechen, muss der Antrag zu 3 in dem Sinne ausgelegt werden, dass im Hauptantrag (Buchstabe a) "Rechte der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen" oder "Oppositionsfraktionsrechte" und nicht "Fraktionsrechte" begehrt werden. Wie aus der Antragsbegründung und der mündlichen Verhandlung deutlich wird, rückt die Antragstellerin auch im Rahmen des Antrags zu 3 nicht davon ab, spezifische Oppositionsrechte einzufordern.

136

Die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit entsprechend dem oben Gesagten eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

137

3. Der Hilfsantrag (Buchstabe b) des Antrags zu 3 muss nach dem Willen der Antragstellerin ebenfalls in dem Sinne ausgelegt werden, dass das Begehr dahin geht, die Antragsrechte "als Rechte aller Mitglieder der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen", zuzuweisen.

138

Die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch wiederum jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

D.

139

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

(1) Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.

(2) Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozeß sinngemäß Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.

(3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet.

(4) Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte frei.

Tenor

1. Der Antrag der Antragstellerin zu 3. wird verworfen.

2. Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Berechtigung der Bundesregierung, der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., ein Vorlageersuchen des 1. Untersuchungsausschusses des 18. Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) mit dem Hinweis auf entgegenstehende völkerrechtliche Verpflichtungen und den Schutz der Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste abzulehnen.

2

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind die Fraktionen DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag. Die Antragstellerin zu 3. besteht aus den Mitgliedern des NSA-Untersuchungsausschusses, die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehören.

I.

3

1. Anlass des Untersuchungsausschussverfahrens waren die im Sommer 2013 durch die britische Zeitung "The Guardian" und die amerikanische Zeitung "The Washington Post" veröffentlichten geheimen Dokumente der National Security Agency (NSA). Aus diesen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass die NSA in großem Umfang Daten auch in Deutschland erhoben haben könnte, teilweise in Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst (BND).

4

2. Der BND betrieb gemeinsam mit der NSA unter dem Projektnamen Joint SIGINT Activity in B. eine Kooperation zur Aufklärung von internationalen Fernmeldeverkehren zu Krisenregionen. Dieser Zusammenarbeit lagen ein zunächst als VS-VERTRAULICH und ab August 2016 als offen eingestuftes, aus Verbalnoten bestehendes Geheimschutzabkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland sowie ein als STRENG GEHEIM-Schutzwort eingestuftes Memorandum of Agreement (MoA) zugrunde. Das MoA legte die Modalitäten für die gemeinsame Arbeit fest. Eine Aufklärung europäischer Ziele war danach nur beschränkt auf näher bezeichnete Phänomenbereiche zulässig. Auch sollten ausschließlich solche Kommunikationen aufgeklärt werden, an denen kein G 10-geschützter Teilnehmer beteiligt war.

5

Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchten BND-Mitarbeiter die aus einem Internetknotenpunkt in F. ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von B. aus regelmäßig abgerufen und nach entsprechender Prüfung auf eine G 10-Relevanz oder einen Verstoß gegen deutsche Interessen durch den BND in die Erfassungssysteme eingestellt. Aufgrund der hohen Zahl der Selektoren wurde die Prüfung mit Hilfe des vom BND entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt.

6

Bereits Ende des Jahres 2005 fiel BND-Mitarbeitern im Rahmen der Prüfung von NSA-Selektoren auf, dass die NSA auch Selektoren übergeben hatte, die nach Einschätzung des BND gegen deutsche Interessen verstießen. Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch deutsche Grundrechtsträger von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SIGINT Activity betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bereits bei der ersten Filterung von der weiteren Verwendung ausgeschlossen und nicht in die Erfassungssysteme übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange Zeiträume gesteuert worden.

7

3. Am 20. März 2014 beschloss der Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Einsetzung des NSA-Untersuchungsausschusses. Das Gremium konstituierte sich am selben Tag.

8

Der Untersuchungsauftrag (vgl. BTDrucks 18/843, S. 1 ff.) lautet in den für den streitgegenständlichen Antrag wesentlichen Passagen wie folgt:

Der Untersuchungsausschuss soll - angestoßen insbesondere durch Presseberichterstattung infolge der Enthüllungen von Edward Snowden über Internet- und Telekommunikationsüberwachung - für den Zeitraum seit Jahresbeginn 2001 klären,

I. ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge (einschließlich Inhalts-, Bestands- und Verkehrsdaten), deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge (einschließlich Internetnutzung und angelegter Adressverzeichnisse) von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher durch öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasster Daten erfolgte beziehungsweise erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten oder gegebenenfalls Nutzen daraus zogen. (…)

II. ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte (mittels Telekommunikation oder Gespräche einschließlich deren Inhalte wie etwa Gesetzentwürfe oder Verhandlungsstrategien) von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch Nachrichtendienste der unter Nummer I. genannten Staaten nachrichtendienstlich erfasst oder ausgewertet wurden. (…)

III. ob Empfehlungen zur Wahrung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutzes der informationellen Selbstbestimmung, der Privatsphäre, des Fernmeldegeheimnisses und der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme sowie der sicheren und vertraulichen Kommunikation in der staatlichen Sphäre geboten sind. (…)

9

4. Der Untersuchungsausschuss befasste sich in der Folge zunächst mit den Komplexen der Kooperationsmaßnahmen des BND und der NSA gemäß der Ziffern I. und II. des Untersuchungsauftrags und fasste hierzu mehrere Beweisbeschlüsse.

10

Auf diese Beschlüsse hin erklärte ein Vertreter des Bundesministeriums des Innern in der Ausschusssitzung vom 26. Juni 2014, über Unterlagen ausländischer Nachrichtendienste fehle die Verfügungsberechtigung deutscher Stellen. Eine Vorlage ohne Zustimmung des Herausgebers sei ein Verstoß gegen völkervertragliche Geheimschutzabkommen. Unabhängig von diesen Geheimschutzabkommen könne die Vorlage dieser Unterlagen auch die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Die betroffenen Staaten seien daher zunächst im Wege eines Konsultationsverfahrens um Freigabe der Unterlagen zu ersuchen.

11

Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 erklärte das Bundeskanzleramt gegenüber den Regierungen der "Five Eyes"-Staaten die Einleitung des Konsultationsverfahrens. Es stellte die deutsche Rechtslage dar und bat um Unterstützung sowie um Ausführungen zur Rechtsansicht der betroffenen Staaten. Im Nachgang zu diesem Schreiben fanden Besprechungen auf unterschiedlichen Ebenen in Deutschland und in den jeweiligen Staaten statt. Der Untersuchungsausschuss wurde hierüber in der Sitzung am 11. September 2014 unterrichtet.

12

Die Antworten der Staaten fielen unterschiedlich aus. Das Vereinigte Königreich und Australien sahen generell keine Möglichkeit zur Freigabe von Unterlagen. Kanada stimmte dem Konsultationsverfahren im Grundsatz zu. Die Vereinigten Staaten von Amerika und Neuseeland kündigten eine Einzelfallprüfung an. Das Ergebnis der Konsultation mit den Vereinigten Staaten von Amerika wurde dem Untersuchungsausschuss in seiner Sitzung am 25. September 2014 erläutert. Das Antwortschreiben mit entsprechender Arbeitsübersetzung wurde ihm anschließend übermittelt und in der Sitzung vom 9. Oktober 2014 erörtert.

13

5. Nachdem eine Vielzahl geheimhaltungsbedürftiger Informationen in den Medien veröffentlicht worden war und die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika ihre Sorge hierüber zum Ausdruck gebracht hatte, bat der Antragsgegner zu 2. mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 den Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses um Sensibilisierung der Mitglieder im Umgang mit als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Unterlagen.

14

6. Aufgrund der bis zu diesem Zeitpunkt erzielten Ergebnisse der Beweiserhebung und weiterer Presseveröffentlichungen fasste der Untersuchungsausschuss am 26. Februar 2015 - auf die Beweisanträge der Antragstellerin zu 3. hin - die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26, um sämtliche Beweismittel beizuziehen, die

1. Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim Bundesnachrichtendienst darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die National Security Agency im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen (d.h. gegen Menschen in Deutschland oder der EU; dortige deutsche oder europäische bi-, multi- bzw. supranationale Dienststellen oder entsprechend gegen Unternehmen, beispielhaft seien genannt EADS, Eurocopter, französische Behörden, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.10.2014 "Codewort Eikonal") versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten

oder die

2. bei der Erstellung der Schriftstücke des Bundeskanzleramts bzw. des Bundesnachrichtendienstes hinsichtlich der vorgenannten Thematik unter den folgenden Fundstellen zugrunde lagen: MAT A BK-7, Tgb.- Nr. 05/14 streng geheim (auf geheim herabgestuft), Anl. 06, Ordner 135, Bl. 36, Bl. 41, Bl. 120, und die

15

im Organisationsbereich des Bundeskanzleramtes und des BND im Untersuchungszeitraum entstanden oder in behördlichen Gewahrsam genommen worden sind. Der Untersuchungsausschuss setzte eine Frist bis zum 15. April 2015.

16

7. Das Bundeskanzleramt übermittelte dem Untersuchungsausschuss fristgerecht Beweismaterialien zu den Beweisbeschlüssen BK-14 und BND-26.

17

Am 24. April 2015 wurde das die NSA-Selektorenlisten betreffende Konsultationsverfahren mit den Vereinigten Staaten von Amerika eingeleitet.

18

Nach Fristablauf legte die Antragsgegnerin zu 1. mit Schreiben vom 27. April 2015 zwei weitere, als STRENG GEHEIM eingestufte Ordner zum Beweisbeschluss BND-26 vor. Allerdings ergab sich aus den Inhaltsübersichten der beiden Ordner, dass einzelne Dokumente entnommen worden waren. Anstelle des jeweiligen Dokumentes war ein Fehlblatt eingeheftet. Darüber hinaus waren einzelne Informationen geschwärzt. Zur Begründung der Entnahmen und Schwärzungen wurde angeführt, dass es sich um Originalmaterial ausländischer Nachrichtendienste handele, über welches der BND nicht uneingeschränkt verfügen könne und welches als Verschlusssache eingestuft oder erkennbar geheimhaltungsbedürftig sei. Eine Weitergabe an den Untersuchungsausschuss ohne Einverständnis des Herausgebers würde einen Verstoß gegen die bindenden Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Herausgeberstaat darstellen. Die Nichtbeachtung völkervertraglicher Vereinbarungen könne die internationale Kooperationsfähigkeit Deutschlands stark beeinträchtigen und andere Staaten dazu veranlassen, ihrerseits völkervertragliche Vereinbarungen mit Deutschland in Einzelfällen zu ignorieren und damit deutschen Interessen zu schaden. Eine Freigabe zur Vorlage an den Untersuchungsausschuss durch den ausländischen Nachrichtendienst liege gegenwärtig noch nicht vor.

19

Im Hinblick auf die NSA-Selektorenlisten gelangten die Antragsgegner zu der Einschätzung, dass die Vereinigten Staaten von Amerika erst nach Prüfung und Abwägung über die Herausgabe an den Untersuchungsausschuss entscheiden würden. Daher übermittelte die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss am 30. April 2015 zunächst ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten.

20

8. Die Antragstellerin zu 3. beantragte am 21. Mai 2015 (Ausschussdrucksache 373), der Untersuchungsausschuss möge die Antragsgegnerin zu 1. durch Beschluss auffordern,

die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommen[en] Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen (Selektoren) dem 1. Untersuchungsausschuss umgehend vorzulegen.

21

In seiner Sitzung am 11. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss über den Antrag der Antragstellerin zu 3. einen Beschluss und forderte die Antragsgegnerin zu 1. auf, bis zum 18. Juni 2015 die NSA-Selektorenlisten vorzulegen oder die Ablehnung zu begründen.

22

9. Mit einem überwiegend als GEHEIM eingestuften Schreiben vom 17. Juni 2015 lehnte der Antragsgegner zu 2. die Vorlage der NSA-Selektorenlisten ab.

23

In dem nicht eingestuften Abschnitt IV des Schreibens wird ausgeführt, es sei auf absehbare Zeit nicht zu erwarten, dass die US-Regierung einer Weitergabe ausdrücklich zustimmen werde. Daher sei die Antragsgegnerin zu 1. über die bisherigen Aktivitäten hinaus bereit, zur verfassungskonformen Erfüllung des Beweisbeschlusses und vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen eine in ihrer Bewertung unabhängige sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die Dokumente, die dem Beweisbeschluss BND-26 unterfielen und dem Untersuchungsausschuss bisher aufgrund der bezeichneten Gründe nicht zur Verfügung gestellt worden seien, untersuchen und dem Untersuchungsausschuss darüber Bericht erstatten solle.

24

10. Am 18. Juni 2015 fasste der Untersuchungsausschuss auf Antrag der Ausschussmitglieder der Fraktionen von CDU/CSU und SPD folgenden Beschluss zur Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson (Ausschussdrucksache 385):

1. Unter Bezugnahme auf das Schreiben des Bundeskanzleramts vom 17. Juni 2015 zur Erfüllung des Beweisbeschlusses BND-26 und unter Abwägung des vom Deutschen Bundestag beschlossenen Untersuchungsauftrags mit der auch dem Parlament obliegenden Beachtung von Belangen des Staatswohls (vgl. etwa: BVerfGE 124, S. 78, 123 f.) bewertet der 1. Untersuchungsausschuss die Entscheidung der Bundesregierung als sachgerecht, einer vom Parlament zu benennenden unabhängigen sachverständigen Vertrauensperson Einsicht in die notwendigen Unterlagen zu gewähren.

2. Der Untersuchungsausschuss erwartet, dass die von ihm benannte Vertrauensperson

- die von der Bundesregierung im Rahmen der Vorlage zu Beweisbeschluss BND-26 unter Berufung auf Staatswohlbelange und Konsultationsverpflichtungen vorläufig entnommenen so genannten "Selektorenlisten" im Bundeskanzleramt vollständig sichtet sowie unabhängig und weisungsfrei bewertet,

- dem Untersuchungsausschuss über ihre Tätigkeit und Erkenntnisse umfassend Bericht erstattet und

- für eine Erörterung mit den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses im Rahmen einer förmlichen Anhörung als Sachverständige gemäß § 28 PUAG eine entsprechende Aussagegenehmigung erhält.

(…)

5. Die Einsichtnahme und gutachterliche Stellungnahme soll als Beitrag zur Erfüllung des Untersuchungsauftrages der Klärung der Frage dienen, ob bei der Kooperation des BND mit Diensten der "Five Eyes"-Staaten im Bereich der Fernmeldeaufklärung von Routineverkehren öffentliche Stellen des Bundes dazu beigetragen haben, dass deutsche Grundrechtsträger Gegenstand der Kommunikationserfassung durch Dienste der "Five Eyes"-Staaten, insbesondere im Bereich von Spionage zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen, werden konnten. Geprüft werden soll weiterhin, ob und in welchem Maße im Rahmen dieser Kooperation gegen "deutsche Interessen" verstoßen worden ist, insbesondere, in welchem Ausmaß politische Spionage gegen Personen bzw. Dienststellen europäischer Mitgliedstaaten, gegen EU-Institutionen oder andere entsprechende Stellen erfolgt sein könnte.

Die Vertrauensperson soll im Rahmen der genannten Fragestellung jeweils gutachterlich Stellung nehmen

- zur Zahl der von ihr festgestellten einschlägigen Selektoren oder Suchbegriffe;

- zur Art und Weise von deren Filterung und Ermittlung durch den BND und dazu, ob und welche Feststellungen möglich sind zur Dauer von deren tatsächlicher Nutzung;

- zur Systematik der unzulässig eingebrachten Selektoren und Suchbegriffe und dazu, ob und welche Daten aufgrund solcher Selektoren oder Suchbegriffe erfasst sowie gegebenenfalls übermittelt wurden;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen die einschlägigen bilateralen Vereinbarungen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsche Interessen;

- zum Vorliegen von Verstößen gegen deutsches Recht.

(…)

9. Der Untersuchungsausschuss behält sich vor, nach Abschluss des hier beschriebenen Verfahrens weitere Schritte zur Wahrung seiner verfassungsrechtlichen Rechte aus Art. 44 GG einzuleiten, sollte er zu dem Schluss gelangen, dass den parlamentarischen Rechten im durchgeführten Verfahren nicht in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden ist.

(…)

25

Am 2. Juli 2015 beschloss der Untersuchungsausschuss gegen die Stimmen der Antragstellerin zu 3., Herrn RiBVerwG a.D. G. als sachverständige Vertrauensperson zu benennen. Entsprechend bestimmte das Bundeskabinett in seiner Sitzung am 8. Juli 2015 Herrn RiBVerwG a.D. G. zur sachverständigen Vertrauensperson und teilte dies mit Schreiben des Antragsgegners zu 2. vom 8. Juli 2015 dem Untersuchungsausschuss mit.

26

Am 23. Oktober 2015 legte die sachverständige Vertrauensperson ihren Bericht "Nachrichtendienstliche Fernmeldeaufklärung mit Selektoren in einer transnationalen Kooperation "Prüfung und Bewertung von NSA-Selektoren nach Maßgabe des Beweisbeschlusses BND-26" in einer offenen sowie in zwei VS-eingestuften Fassungen vor und erläuterte diesen Bericht in der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 5. November 2015.

II.

27

Mit Schriftsatz vom 16. September 2015 haben die Antragstellerinnen ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Mit ihrem Antrag begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die Rechte des Bundestages aus Art. 44 GG verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten.

28

1. Die Antragstellerinnen sehen ihren Antrag als zulässig an.

29

a) Sie seien parteifähig.

30

aa) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. seien als Fraktionen des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG parteifähig. Fraktionen seien Teile und ständige Gliederungen des Bundestages, die durch dessen Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet seien. Sie seien befugt, im eigenen Namen auch Rechte des Bundestages geltend zu machen.

31

Die Antragstellerinnen seien darüber hinaus gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [BGBl I S. 1237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [BGBl I S. 534]) parteifähig. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG sei eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren als mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil parteifähig. Dieses Recht werde durch § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT, mithin durch das Geschäftsordnungsrecht eines obersten Bundesorgans, auf eine Zahl von 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages ausgedehnt. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. stellten zusammen 127 Abgeordnete und seien daher in ihrer Gesamtheit parteifähig.

32

bb) Aufgrund des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT sei auch die Antragstellerin zu 3. parteifähig. Sie sei als Vertreterin einer Einsetzungsminderheit nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT anzusehen. Zudem sei die Antragstellerin zu 3. nach § 18 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG vom 19. Juni 2001 [BGBl I S. 1142], zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 [BGBl I S. 718]) parteifähig, denn sie bilde ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses. Dass das Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses nach § 18 Abs. 3 PUAG zugleich eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Ausschuss repräsentieren müsse, werde nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht vorausgesetzt.

33

b) Die Antragstellerinnen seien berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments in Prozessstandschaft geltend zu machen. Für die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. folge dies aus § 64 Abs. 1 BVerfGG und für die Antragstellerin zu 3. aus § 18 Abs. 3 PUAG. Zudem seien die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. aufgrund ihrer Stellung als Einsetzungsminderheit gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT und die Antragstellerin zu 3. als Vertreterin einer solchen Einsetzungsminderheit im Ausschuss antragsbefugt.

34

2. Der Antrag sei begründet. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt, indem sie die vollständige Aktenvorlage nach Maßgabe der Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 unter Hinweis auf angebliche Geheimschutzbelange ausländischer Staaten abgelehnt hätten.

35

a) Die Weigerung sei nicht von einer verfassungsrechtlichen Schranke des Aktenvorlagerechts gedeckt.

36

aa) Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten sich vorprozessual darauf berufen, die Bundesrepublik Deutschland sei völkerrechtlich verpflichtet, die aus den vorgelegten Akten entfernten Bestandteile, die von der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika übergebene Verschlusssachen darstellten, nicht herauszugeben. Diese Pflicht solle sich aus dem als Verschlusssache eingestuften Geheimschutzabkommen vom 23. Dezember 1960 ergeben. Dieses sei normativ aber nicht geeignet, das verfassungskräftige Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages auszuschließen.

37

Das Geheimschutzabkommen sei ein bloßes Verwaltungsabkommen. Es sei nicht durch eine Rechtsverordnung oder Richtlinie vollzogen worden, so dass es keinen Eingang in die deutsche Rechtsordnung gefunden habe.

38

Das Geheimschutzabkommen könne aber auch dann nicht das Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG ausschließen, wenn es sich um einen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG handelte. Ungeachtet des Umstandes, dass es an der Zustimmung oder Mitwirkung des Deutschen Bundestages fehle, hätte das Abkommen innerstaatlich nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes.

39

bb) Für die Berücksichtigungsfähigkeit im Sinne eines Ausschlussgrundes fehle es dem Geheimschutzabkommen auch deshalb an der erforderlichen Qualität als Außenrecht, weil es eine Verschlusssache darstelle. Völkerrecht könne nur dann berücksichtigt werden, wenn es Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung geworden sei. Innerstaatliches Recht aber müsse das Kriterium der Publizität erfüllen.

40

cc) Letztlich ergebe eine Auslegung des Abkommens gemäß Art. 31, 32 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, dass kein vertraglicher Zustimmungsvorbehalt zugunsten der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika vereinbart worden sei. Dies belege bereits der Wortlaut des Geheimschutzabkommens. Es werde zwar die Weitergabe von Verschlusssachen zwischen den Regierungen geregelt. Der Bundesregierung werde aber nicht untersagt, Verschlusssachen der Vereinigten Staaten von Amerika dem Deutschen Bundestag zur Kenntnis zu geben. Gegenstand des Abkommens sei allein die Festlegung des Übermittlungsverfahrens. Des Weiteren wäre es mit dem Sinn und Zweck des Geheimschutzabkommens nicht zu vereinbaren, mit dem Wort "Regierung" nur die Exekutive erfasst zu sehen. Sowohl die Vereinigten Staaten von Amerika als auch die Bundesrepublik Deutschland seien demokratisch verfasste Staaten mit einer starken Tradition der parlamentarischen Kontrolle. Keine der beiden Regierungen sei verfassungsrechtlich ermächtigt, die parlamentarische Kontrolle ihrer Geheimdienste auszuschließen oder zu verkürzen.

41

dd) Auch die "Third Party Rule" stehe einer Vorlage von Informationen an ein eigenständiges staatliches Kontrollorgan mit eigener Geheimschutzfähigkeit - wie dem Untersuchungsausschuss - nicht entgegen. Die Antragsgegner beriefen sich zu Unrecht auf den Zweckbindungsgrundsatz, da eine Verarbeitung oder Nutzung von Daten für andere Zwecke nicht vorliege, wenn sie der Wahrnehmung von Aufsichts- und Kontrollrechten dienten. Die parlamentarische Kontrolle sei Annex zu dem ursprünglichen Verwendungszweck.

42

b) Ungeachtet dessen unterlägen die Staatswohlbelange, die sich nach der Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. aus der vorgeblichen Völkerrechtsverletzung ergeben sollten, der Abwägung mit dem Aktenvorlagerecht des Deutschen Bundestages. Die Einschränkung der Aktenvorlage erweise sich als unangemessen. Im Ergebnis überwiege das parlamentarische Informationsinteresse.

43

aa) Die Achtung der Souveränität sowie des Existenz- und Selbsterhaltungsrechts des ausländischen Staates sei ein gewichtiges Rechtsgut. Es sei jedoch zu bezweifeln, dass dieses Rechtsgut ernstlich beeinträchtigt würde, wenn die begehrte Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss erfolgte. Letztlich gehe es bei dem Beweisthema nicht um eine bestimmte Form der Auslandsaufklärung eines Nachrichtendienstes der Vereinigten Staaten von Amerika, mithin nicht um Informationen über die militärische Verteidigung oder den Zivilschutz. Zudem könnten die Antragsgegner die Aktenvorlage nur verweigern, wenn der Untersuchungsausschuss nicht den von ihnen für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleiste. Es sei nicht erkennbar, dass beim Untersuchungsausschuss das Risiko der Indiskretion in einem größeren Umfang bestehe als bei der deutschen Exekutive, die von Verschlusssachen durch die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika bewusst in Kenntnis gesetzt worden sei. Dass es Indiskretionen gegeben habe, könne dem Untersuchungsausschuss nicht zur Last gelegt werden.

44

bb) Von dem Belang der staatlichen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika zu trennen sei die von den Antragsgegnern geltend gemachte Erwägung, eine Indiskretion könne dazu führen, dass die Nachrichtendienste der Vereinigten Staaten von Amerika und gegebenenfalls weiterer Staaten ihre Zusammenarbeit mit dem BND einstellen könnten. Diese Erwägung sei bereits unzureichend begründet worden. Dass die amerikanischen Dienste den Informationsaustausch mit den deutschen Diensten einstellten, müsse als höchst unwahrscheinlich gelten. Weiterhin sei zu beachten, dass der nachrichtendienstliche Informationsfluss niemals einseitig sei und im Falle einer Reduzierung der Zusammenarbeit dies auch zu negativen Konsequenzen für die nachrichtendienstliche Arbeit der Vereinigten Staaten von Amerika führen könne.

45

cc) Das Interesse des Deutschen Bundestages an der vollständigen Aktenvorlage überwiege die dargelegten Belange des Staatswohls. Ihm komme dann besonders hohes Gewicht zu, wenn es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb der Regierung gehe. Dies sei vorliegend in qualifizierter Weise der Fall. Mit der Kenntnis deutscher Stellen von einer Telekommunikationsüberwachung zulasten deutscher Ziele und deutscher Interessen und erst recht mit der Mitwirkung deutscher Stellen hieran seien massenhafte Eingriffe in die Fernmeldefreiheit gemäß Art. 10 Abs. 1 GG verbunden. Aus Art. 10 Abs. 1 GG ergebe sich nicht nur ein Verbot, in den Telekommunikationsverkehr einzugreifen; aus dieser Verfassungsnorm folgten auch staatliche Schutzpflichten. Ohne die Kenntnis der Selektorenlisten könnten die Angaben aus dem Bereich der Antragsgegnerin zu 1. nicht überprüft und hinterfragt werden. Zudem seien bei der Untersuchung politischer Vorgänge Akten ein besonders wichtiges Beweismittel.

46

dd) Dass die Antragsgegnerin zu 1. im Benehmen mit dem Untersuchungsausschuss eine Vertrauensperson beauftragt habe, Einsicht in die nicht vorgelegten Verschlusssachen zu nehmen und Bericht zu erstatten, mindere das parlamentarische Informationsinteresse nicht. Die Erkenntnismöglichkeit des Untersuchungsausschusses werde damit gegenüber dem Ersuchen aus den Beweisbeschlüssen deutlich eingeschränkt. Die rechtliche und politische Bewertung der nicht vorgelegten Aktenbestandteile obliege nunmehr allein der sachverständigen Vertrauensperson. Diese sei zudem von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt worden, was ihre Unabhängigkeit, Weisungsfreiheit und Unparteilichkeit gefährde.

47

3. Die Antragstellerinnen verweisen zur Begründung ihrer Ansicht, das Geheimschutzabkommen könne das parlamentarische Recht auf Aktenvorlage nicht einschränken, auf ein der Antragsschrift als Anlage beigefügtes Gutachten "Zur Vereinbarkeit des Abschlusses von Geheimschutzabkommen ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages mit dem Grundgesetz und zur Auslegung derartiger Abkommen am Beispiel des Abkommens mit dem Vereinigten Königreich", erstattet im Auftrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN von Prof. Dr. W. und Ass. iur. L. vom 28. Juli 2015.

III.

48

Nach Auffassung der Antragsgegner ist der Antrag unbegründet. Das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG sei entsprechend der Vorgaben der Verfassung beachtet und Rechte der Antragstellerinnen seien nicht verletzt worden.

49

1. Würden die streitgegenständlichen, dem Untersuchungsausschuss nicht vorgelegten Informationen öffentlich bekannt, so würde dies die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland erheblich gefährden. Es sei zu befürchten, dass alle unmittelbar betroffenen US-amerikanischen Nachrichtendienste ihre Informationsübermittlung an alle deutschen Nachrichtendienste einschränken würden. Darüber hinaus sei zu befürchten, dass auch Dienste anderer Staaten sich gezwungen sähen, ihrerseits das Weitergabeverhalten an die deutschen Dienste einzuschränken oder gar einzustellen. Deutsche Nachrichtendienste würden international als nicht mehr vertrauenswürdig angesehen.

50

a) Damit der Staat seine Schutzpflichten erfüllen könne, sei er unter anderem auf nachrichtendienstliche Informationen angewiesen. Die streitgegenständlichen Selektoren seien für die technische Fernmeldeaufklärung des BND vorgesehen. Bei der Fernmeldeaufklärung (Signal Intelligence - SIGINT) handele es sich um eine besonders wertvolle Form der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung, da sie kurzfristig auf relevante Ziele ausgerichtet werden könne, die Betroffenen diese nicht bemerkten und die Informationen in der Regel authentisch seien sowie keine Anwesenheit vor Ort mit persönlichem Risiko für die Quelle bestehe.

51

Grundvoraussetzung der SIGINT-Maßnahmen sei jedoch der Einsatz geeigneter Selektoren. Die Suche nach geeigneten Selektoren, insbesondere im Bereich des Terrorismus und im Bereich der sicherheitspolitischen Aufklärung krisenhafter außenpolitischer Entwicklungen, gestalte sich schwierig. Selektorenlisten beschrieben umfassend das Aufklärungsprofil eines Nachrichtendienstes. Selektoren seien daher als die sensibelsten Informationen aus dem Bereich der nachrichtendienstlichen technischen Aufklärung anzusehen.

52

Zudem handele es sich bei den streitgegenständlichen Selektoren nicht um Selektoren des BND. Dieser habe lediglich bestimmte Selektoren, die die NSA zur Verfügung gestellt habe, ausgesondert. Die besondere Sensibilität für den Kooperationspartner entfalle damit jedoch nicht.

53

b) Um am internationalen nachrichtendienstlichen Informationsaustausch teilnehmen zu können, seien deutsche Nachrichtendienste an die "Third Party Rule" gebunden. Diese sei eine "fundamentale Grundregel" nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit. Hiernach dürften Informationen nur mit dem Einverständnis des Urhebers an Dritte weitergegeben oder zu einem anderen Zweck verwendet werden. Der Begriff des "Dritten" sei besonders weit auszulegen und umfasse in der Regel alle Bereiche außerhalb des Nachrichtendienstes. Akzeptiert werde allenfalls die Weitergabe an die vorgesetzte Behörde im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht. In Einzelfällen wiesen die Dienste sogar darauf hin, dass nicht einmal andere Nachrichtendienste des eigenen Landes ohne Zustimmung des Herausgebers als berechtigte Empfänger angesehen werden dürften. Die Informationen unterlägen schließlich einer Zweckbindung. Im nachrichtendienstlichen Kontext erfolge die Übermittlung üblicherweise nur als Hintergrundinformation, das heißt, dass die Informationen des ausländischen Dienstes mit den eigenen Informationen abgeglichen werden, sie bestätigen oder ihnen entgegenstehen könnten. Soweit sie noch nicht bekannt seien, könnten Informationen Anlass für eigene Aufklärungen sein. Eine Nutzung für andere als nachrichtendienstliche Zwecke, insbesondere für die Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung, sei hingegen nicht erlaubt und zustimmungsbedürftig.

54

Die "Third Party Rule" diene vor allem der Sicherung des Quellenschutzes. Für den empfangenden Nachrichtendienst sei nicht erkennbar, auf welche Weise - durch menschliche Quellen oder technisches Aufkommen - die Information gewonnen worden sei und welche Risiken bei der Nutzung auftreten könnten. Dies könne nur der Herausgeber beurteilen.

55

Die "Third Party Rule" sei Grundlage der internationalen Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten. Sie beanspruche als Staatspraxis internationale Geltung und spiegele sich auch in den Regelungen internationaler Konventionen wider. Ihr Rechtsgedanke finde sich auch im deutschen Recht in § 6 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG vom 29. Juli 2009 [BGBl I S. 2346]) und sei vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 29. April 2015 - 20 F 8.14 - sowie in der Literatur anerkannt.

56

Die "Third Party Rule" sei schließlich völkervertragsrechtlich in dem Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika fixiert.

57

Soweit es um die völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands gehe, sei zwar nicht von einem absoluten Verbot der Weitergabe von Informationen an parlamentarische Kontrollgremien auszugehen. Bei völkerrechtskonformer Auslegung des Abkommens und angesichts der "Third Party Rule" bestehe aber eine Konsultationspflicht der Bundesregierung.

58

c) Der im Geheimschutzabkommen enthaltene Zustimmungsvorbehalt löse nicht das Erfordernis eines Vertragsgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG aus. Weder betreffe das Konsultationsverfahren einen Gegenstand der Bundesgesetzgebung, noch liege ersichtlich eine Regelung der politischen Beziehungen des Bundes vor. Das Geheimschutzabkommen sei ein Verwaltungsabkommen. Der Umstand, dass es sich bei ihm um eine Verschlusssache handele, schließe eine innerstaatliche Rechtswirkung nicht aus. Aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG resultiere eine Publikationspflicht nur für Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten. Aus dem Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika ergäben sich jedoch keine unmittelbaren Bindungswirkungen im Staat-Bürger-Verhältnis.

59

2. Die Antragsgegnerin zu 1. müsse von Verfassungs wegen eine praktische Konkordanz zwischen der besonderen Bedeutung des parlamentarischen Untersuchungsrechts und der Pflicht zur Vermeidung schwerer Staatswohlgefährdungen durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen herstellen. Beide durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter seien so zuzuordnen, dass sie weitestmögliche Wirkung entfalten könnten.

60

Die Antragsgegnerin zu 1. habe das Konsultationsverfahren eingeleitet und den Untersuchungsausschuss fortlaufend informiert. Aufgrund der Reaktionen der Vereinigten Staaten von Amerika habe die Antragsgegnerin zu 1. die Gefahr einer rechtswidrigen Weitergabe an und Veröffentlichung von Selektoren durch die Presse einbeziehen müssen. Bei der Einschätzung der Gefahr sei zu berücksichtigen, dass bereits eine große Anzahl von Unterlagen nach einer Übersendung an den Untersuchungsausschuss veröffentlicht worden sei. Diese Veröffentlichungen seien unabhängig von der Art und Weise erfolgt, in der die Informationen zugänglich gemacht worden seien (mündliche Offenlegung gegenüber einem begrenzten Personenkreis, Einsichtnahme ohne Übersendung), und welchem Geheimhaltungsgrad sie unterfielen. Zwar solle nicht in Abrede gestellt werden, dass im Einzelfall eine rechtswidrige Weitergabe auch aus der Sphäre der Antragsgegnerin zu 1. erfolgt sein könne. Maßgeblich sei aber allein, dass das faktische Risiko einer rechtswidrigen Weitergabe und einer anschließenden Veröffentlichung durch die Medien nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss ungleich höher sei, als es dies bei einem Verbleib bei den zuständigen Stellen der Antragsgegnerin zu 1. wäre.

61

Die Einschätzung der Gefährdungslage stelle eine Prognoseentscheidung dar, bei der unter Anwendung des Gebots der bestmöglichen Sachaufklärung die Stellungnahme der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und die diesen zu entnehmenden Folgen sowie deren zu erwartende Auswirkungen auf die deutsche Sicherheitslage zu beachten seien. Es seien nicht bloße Unannehmlichkeiten zu erwarten, sondern massive Beeinträchtigungen.

62

Aus diesem Grund habe die Antragsgegnerin zu 1. zur Befriedigung des Informationsinteresses bei gleichzeitiger Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen die Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson vorgeschlagen. Die unabhängige sachverständige Vertrauensperson sei die Form der Informationsvermittlung, welche das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung der berechtigten Geheimhaltungsinteressen der Regierung bestmöglich befriedige. Um die in der Staatspraxis anerkannte "Third Party Rule" sowie das Geheimschutzabkommen nicht zu verletzen, sollte der Ausschuss zwar über Person und Auftrag befinden, die Regierung aber die Vertrauensperson einsetzen. Denn bei einer von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzten Vertrauensperson erfolge keine Übermittlung an das Parlament und damit keine Verletzung der "Third Party Rule" sowie des Geheimschutzabkommens.

63

3. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten ihrer Begründungspflicht Genüge getan. Sie hätten den Untersuchungsausschuss, nötigenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen und die Notwendigkeit zur Geheimhaltung unterrichtet. Sie hätten ihm die Möglichkeit gegeben, eine unabhängige sachverständige Vertrauensperson zu benennen, um die vom Untersuchungsausschuss gewünschten Untersuchungen durchzuführen.

IV.

64

Der Senat hat gemäß § 66a Satz 1 BVerfGG aus Geheimschutzgründen (vgl. BTDrucks 14/9220 S. 5) von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen.

65

Soweit es sich bei den von den Beteiligten vorgelegten Akten um Verschlusssachen handelt, wird deren Inhalt nicht wiedergegeben.

B.

66

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist zulässig; der Antrag der Antragstellerin zu 3. ist unzulässig.

I.

67

Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet.

II.

68

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss der Antragsgegenstand eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

69

Dem Wortlaut ihres Antrages zufolge begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, dem Untersuchungsausschuss sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherten Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagiert haben. Auf welche dem Untersuchungsausschuss vorenthaltenen Beweismittel sich der Antrag bezieht, ist angesichts der Formulierung "sämtliche" konkretisierungsbedürftig.

70

Das Bundesverfassungsgericht ist dabei an die Wortfassung der gestellten Anträge nicht gebunden (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 68, 1 <68>; 106, 51 <59 f.>). Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Damit ist auch die Begründung des Antrages zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>).

71

Aus der Antragsbegründung und dem Zusammenhang, in dem die Beweisbeschlüsse des Untersuchungsausschusses gestellt worden waren, ergibt sich, dass die Antragstellerinnen die Verletzung von Rechten des Bundestages in der Nichtvorlage der NSA-Selektorenlisten sehen. Sie führen in ihrer Antragsbegründung aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 nur teilweise erfüllt, so dass sie durch den weiteren Beschluss des Untersuchungsausschusses vom 11. Juni 2015 aufgefordert worden sei, die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommenen Unterlagen, das heißt die Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen, vorzulegen. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin zu 1. zur Vorlage der NSA-Selektorenlisten aufgefordert worden ist, was sie mit Schreiben vom 17. Juni 2015 abgelehnt hat. Nach dem - unwidersprochen gebliebenen - schriftsätzlichen Vorbringen der Antragsgegner ist der Beweisbeschluss BND-26 bis auf die Vorlage der NSA-Selektorenlisten umfassend erfüllt worden.

III.

72

1. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind jeweils für sich als Fraktionen (a) und in der Gesamtheit ihrer Mitglieder parteifähig (b).

73

a) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig, da sie als Fraktionen des Deutschen Bundestages sowohl von der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages als auch von der Verfassung anerkannte Teile des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag sind (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 58, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen; stRspr).

74

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind zugleich in der Gesamtheit ihrer Mitglieder gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

75

Art. 44 Abs.1 Satz 1 GG gibt dem Bundestag das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Damit erhält das Parlament die Möglichkeit, sich ohne Einflussnahme von Regierung und Verwaltung über Angelegenheiten zu informieren, deren Kenntnis es zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt regelmäßig in der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung. War das Untersuchungsrecht im System der konstitutionellen Monarchie noch in erster Linie ein Instrument des gewählten Parlaments gegen die monarchische Exekutive, so hat es sich unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems maßgeblich zu einem Recht der Opposition auf eine Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit entwickelt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 105, 197 <222>; zum sogenannten neuen oder innerparlamentarischen Dualismus vgl. auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 87, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Dementsprechend ist das parlamentarische Untersuchungsrecht durch das Grundgesetz bewusst als Minderheitenrecht ausgestaltet (vgl. BVerfGE 49, 70 <86 f.>; 67, 100 <126>).

76

Vor diesem Hintergrund ist eine Einsetzungsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, die sich in dem Rechtsakt der Stellung eines Antrags gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG als ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages konstituiert hat (sogenannte konkrete Einsetzungsminderheit; vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106 f.>), vom Grundgesetz als Träger kompetenzieller Rechte ausgewiesen (vgl. BVerfGE 124, 78 <107>) und daher parteifähig.

77

Mit eigenen Rechten ausgestattetes Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist aber auch die sogenannte potentielle Einsetzungsminderheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220, 224 f.>; auch BVerfGE 113, 113 <121>). Die einsetzungsberechtigte Minderheit muss sich nicht mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren. Wäre dies von Verfassungs wegen gefordert, so müsste die einsetzungsberechtigte Minderheit praktisch jeder Mehrheitsenquete eine eigene Minderheitsenquete entgegensetzen, entweder parallel zur Einsetzung der Mehrheitsenquete oder später im Fall eines Konflikts über Beweiserhebungen. Die potentielle Einsetzungsminderheit behält deshalb selbst dann ihre Verfahrensrechte aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn sie zunächst ausdrücklich gegen die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gestimmt hat. Folglich genügt es, wenn sich die einsetzungsberechtigte Minderheit mit einem eigenen Untersuchungsantrag konstituieren könnte (vgl. BVerfGE 105, 197 <224 f.>).

78

Voraussetzung der Parteifähigkeit ist hiernach das Erreichen des in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Quorums.

79

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder erreichen freilich weder für sich noch zusammen ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Antragstellerin zu 1. hat 64 Sitze und die Antragstellerin zu 2. verfügt über 63 Sitze im Deutschen Bundestag, so dass die Antragstellerinnen zusammen lediglich 127, das heißt gut 20% der - im Zeitpunkt der Einsetzung des Untersuchungsausschusses vorhandenen - 631 Sitze des Deutschen Bundestages erreichen.

80

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder werden jedoch durch das Geschäftsordnungsrecht mit eigenen Rechten im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ausgestattet. Nach § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ist für die Dauer der 18. Wahlperiode auf Antrag von 120 der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungsausschuss gemäß Art. 44 GG einzusetzen. Im Hinblick auf die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen weicht die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages damit vom Viertelquorum des Art. 44 Abs. 1 GG ab und erfordert geschäftsordnungsrechtlich die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bereits auf Verlangen von 120 Abgeordneten.

81

2. Die Antragstellerin zu 3. ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT parteifähig.

82

Der Regelungsgehalt von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erschöpft sich nicht in der Pflicht des Bundestages, auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Die bei der Einsetzung des Ausschusses von Verfassungs wegen vorhandene Spannung zwischen Mehrheit und qualifizierter Minderheit setzt sich daher im Untersuchungsverfahren fort (vgl. BVerfGE 105, 197 <223>). Art. 44 GG wirkt insoweit in den Untersuchungsausschuss hinein. Die in den Untersuchungsausschuss entsandten Abgeordneten einer Fraktion oder mehrerer Fraktionen, die allein oder zusammen mindestens ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages umfassen, repräsentieren den einsetzungsberechtigten Teil des Deutschen Bundestages im Ausschuss jedenfalls so lange, wie kein Dissens zwischen der jeweiligen Fraktion und ihren Vertretern im Ausschuss erkennbar ist (sogenannte Fraktion im Ausschuss; vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>; 113, 113 <121>).

83

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder werden im Untersuchungsausschuss durch die Antragstellerin zu 3. repräsentiert, so dass diese ebenfalls ihre Parteifähigkeit aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ableiten kann.

IV.

84

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind antragsbefugt; die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

85

1. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

86

Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>; 131, 152 <191>). Ein Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten des Streits Verfassungsorgane oder Teile von Verfassungsorganen stehen und um verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>). Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Gesetzesrechts oder der Geschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerfGE 118, 277 <319>; 131, 152 <191>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

87

Die Antragstellerinnen beanstanden die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., an sie gerichtete Beweisbeschlüsse zu erfüllen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des aus Art. 44 Abs. 1 GG abzuleitenden Beweiserhebungsrechts des Deutschen Bundestages und der Verpflichtung der Bundesregierung zur Aktenvorlage. Träger des Untersuchungsrechts und damit Herr des Untersuchungsverfahrens ist der Deutsche Bundestag als Ganzer (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Da das Plenum selbst die mit dem Untersuchungsrecht verbundenen Befugnisse nicht wahrnehmen kann, bedient es sich nach der Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 GG des Untersuchungsausschusses (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Das Untersuchungsrecht aus Art. 44 Abs. 1 GG bleibt auch nach der Einsetzung des Untersuchungsausschusses Sache des Parlaments in seiner Gesamtheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220>; 113, 113 <121>).

88

Innerhalb des durch die Verfassung und das Untersuchungsausschussgesetz sowie die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gesteckten Rahmens und innerhalb des durch den Einsetzungsbeschluss des Plenums vorgegebenen Untersuchungsauftrags ist ein Untersuchungsausschuss in der Gestaltung seines Verfahrens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszweckes erforderlichen Beweise selbst zu erheben (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>). Der Untersuchungsausschuss ist damit "Herr im Verfahren", obwohl er die Informations- und Untersuchungsrechte des Deutschen Bundestages nur als dessen Hilfsorgan ausübt (vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>; 124, 78 <114>).

89

2. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nicht antragsbefugt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte geltend machen (a). Sie sind jedoch befugt, als einzelne Fraktionen die Rechte des Deutschen Bundestages in Prozessstandschaft geltend zu machen (b).

90

a) Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur eine Viertelminderheit als organisatorisch verfestigte selbstständige Teilgliederung des Deutschen Bundestages mit eigenen verfassungsrechtlichen Rechten ausgestattet. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 90, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen Reduktion des angeordneten Quorums verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an der notwendigen Lücke. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 116, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

91

Hieran vermag die Einfügung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT nichts zu ändern. Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte Rechtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) Verfassungsorganstatus, das heißt vom Verfassungsrecht, umfasst (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 130, 367 <370>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Als bloßes Geschäftsordnungsrecht kann § 126a GO-BT das verfassungsrechtliche innerparlamentarische Spannungsfeld zwischen parlamentarischer Mehrheit und Minderheit nicht letztverbindlich auflösen, insbesondere keine über Art. 44 GG hinausgehenden, verfassungsrechtlich einklagbaren Minderheitenrechte schaffen. § 126a GO-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 78, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

92

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. können sich aber als Fraktionen grundsätzlich auf Rechte des Deutschen Bundestages berufen, die sie als dessen Organteil im Wege der Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106>; 139, 194 <220 Rn. 96>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 66, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

93

3. Die Antragstellerin zu 3. ist nicht antragsbefugt.

94

a) Da die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der Gesamtheit ihrer Mitglieder schon nicht antragsbefugt sind, kann die Antragstellerin zu 3. auch nicht aufgrund ihrer Stellung als Vertreterin einer Minderheit von nur 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT antragsbefugt sein.

95

b) Die Antragstellerin zu 3. ist auch nicht befugt, als Viertelminderheit im Untersuchungsausschuss im Wege der Prozessstandschaft gemäß § 18 Abs. 3 PUAG Rechte des Bundestages geltend zu machen.

96

§ 18 Abs. 3 PUAG billigt nicht jeder Minderheit im Untersuchungsausschuss die Antragsbefugnis zu. Ein solches Verständnis würde eine Loslösung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, der konzeptionell in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse hineinwirkt, bedeuten. Antragsbefugt ist vielmehr nur die von der konkreten oder potentiellen Einsetzungsminderheit im Deutschen Bundestag im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getragene Ausschussminderheit; nur diese kann als Prozessstandschafterin auftreten.

97

Zwar gebietet der Grundsatz effektiver Opposition (hierzu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 85 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen), die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin auszulegen. Allerdings bildet der Wortlaut des Grundgesetzes - namentlich die dort angeordneten Quoren - die Grenze jeder Auslegung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 109, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Insoweit stellen die in den Verfassungstext aufgenommenen Quoren die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes effektiver Opposition dar (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 114, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

98

Eine Ableitung der Rechte der Minderheit aus Art. 44 GG und ein Hineinwirken des Art. 44 GG in das Regelungsregime der Untersuchungsausschüsse ist für die Begründung der Antragsbefugnis im Organstreitverfahren konstitutiv. Das Untersuchungsausschussgesetz kann als im Kern verfassungsinterpretatorisches und damit deklaratorisches Gesetz (vgl. Seidel, BayVBl. 2002, S. 97 <98>) keine über Art. 44 GG hinausgehenden verfassungsprozessual durchsetzbaren Minderheitenrechte schaffen. § 18 Abs. 3 PUAG regelt ein einfachrechtliches Antragsrecht, das sich aus einem einfachrechtlichen Rechtsverhältnis ergibt und nicht die für den Verfassungsorganstreit erforderliche Verfassungsqualität aufweist. Im Übrigen wollte der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 18 Abs. 3 PUAG keine Abkopplung der Abgeordneten im Ausschuss von der Viertelminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erzielen. Ausweislich der Gesetzesbegründung sieht die Neuregelung in § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG betreffend Streitigkeiten über die (Nicht-)Vorlage beziehungsweise (Nicht-)Freigabe von Beweismitteln keine neue Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts vor. Eine Modifizierung enthalte § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG nur insofern, als die geänderte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Antragsbefugnis der Fraktion im Ausschuss gesetzlich umgesetzt werde (vgl. Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, BTDrucks 14/9220, S. 4). Der Senat hatte noch in seiner Entscheidung zum Flick-Untersuchungsausschuss eine Prozessstandschaft der Fraktion im Ausschuss verneint (vgl. BVerfGE 67, 100 <126>) und ist hiervon in seiner Entscheidung zum Parteispenden-Untersuchungsausschuss abgerückt (vgl. BVerfGE 105, 197 <220 f.>).

V.

99

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. wenden sich gegen die richtigen Antragsgegner, da die Bundesregierung und der Chef des Bundeskanzleramtes die Vorlage der NSA-Selektorenlisten abgelehnt haben und damit für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung tragen (vgl. BVerfGE 140, 115 <140 Rn. 61> m.w.N.).

100

Die Bundesregierung trägt die rechtliche Verantwortung für die Verweigerung der vollständigen Aktenvorlage, da sie im Rahmen ihrer Koordinierungsbefugnis (vgl. Art. 65 Satz 3 GG) entschieden hat, das Aktenvorlagebegehren des Untersuchungsausschusses nicht zu erfüllen. Neben der Bundesregierung trägt der Chef des Bundeskanzleramtes (§ 7 Geschäftsordnung der Bundesregierung), der zugleich Bundesminister für besondere Aufgaben ist, die Verantwortung für die sächlichen Beweismittel des dem Bundeskanzleramt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG vom 20. Dezember 1990 [BGBl I S. 2954, 2979], zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 26. Juli 2016 [BGBl I S. 1818]) nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes. Er hat im Rahmen seiner Ressortkompetenz nach Art. 65 Satz 2 GG über den Umfang der Aktenherausgabe und damit konkret darüber entschieden, inwieweit dem Aufklärungsinteresse des Untersuchungsausschusses entsprochen werden soll.

VI.

101

Nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch eine unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den Ausschuss das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 GG in der im Antrag spezifizierten Weise verletzt haben.

102

Selbst wenn die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. das Ersuchen des Untersuchungsausschusses nicht endgültig, sondern lediglich vorläufig abgelehnt haben sollten, erscheint eine Verletzung im Hinblick auf die Verzögerungswirkung möglich (zum Erlass einer einstweiligen Anordnung vgl. BVerfGE 105, 197 <234>; 106, 51 <61 f.>; 113, 113 <125 f.>; zur Verzögerung durch Erweiterung des Untersuchungsauftrags vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 1. Dezember 2006 - HVerfG 01/06 -, juris, Rn. 132 ff.; vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Oktober 2002 - 11/02 -, juris, Rn. 88). Schon eine bloße Verzögerung kann die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle entscheidend in Frage stellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ausschuss mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode zu bestehen aufhört (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>).

VII.

103

Mit dem am 16. September 2015 eingegangenen Antrag wahren die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, denn sie rügen die Entscheidung der Antragsgegner vom 17. Juni 2015.

VIII.

104

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. haben ein Rechtsschutzinteresse. Zur Durchsetzung der von ihnen geltend gemachten Rechte steht kein anderer Weg als der des Organstreitverfahrens zur Verfügung. Die Einleitung dieses Verfahrens kann daher auch nicht als rechtsmissbräuchlich angesehen werden. Der von den Antragstellerinnen angegriffene Akt der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. - die Verweigerung der Aktenvorlage - entfaltet nach wie vor rechtserhebliche Wirkungen, die geeignet sind, das Untersuchungsergebnis zu beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben im Vorfeld des Organstreitverfahrens und auch schriftsätzlich die Verfassungsmäßigkeit der Verweigerung der Aktenvorlage behauptet. Die Verweigerung der Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss ist dem Einflussbereich der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. entzogen, so dass keine Alternative zu einer Entscheidung im Wege des Organstreitverfahrens besteht (vgl. BVerfGE 124, 78 <113>).

C.

105

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist unbegründet.

I.

106

1. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen.

107

a) Das in Art. 44 GG gewährleistete Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten Rechten des Parlaments (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Über das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG und das Frage- und Informationsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 124, 78 <114>). Der Untersuchungsausschuss ist als Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse (vgl. BVerfGE 105, 197 <225 f.>) dabei ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle.

108

Die Auslegung des Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht konkretisierenden Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 77, 1 <48>; 124, 78 <114>).

109

b) Der Untersuchungsausschuss ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrags diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (vgl. BVerfGE 67, 100 <127 f.>; 124, 78 <114>). Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <48 f.>; 124, 78 <115>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; 124, 78 <115>).

110

Das Recht auf Aktenvorlage gehört zum Kern des Untersuchungsrechts. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 f., 132>; 124, 78 <116>). Akten sind bei der Untersuchung politischer Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben gegenüber Zeugenaussagen in der Regel einen höheren Beweiswert, weil das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>; 124, 78 <117>). Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>). Der Vorlageanspruch bezieht sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht aus, wenn sie Hinweise hierauf geben könnten (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>).

111

2. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen (vgl. BVerfGE 124, 78 <118>).

112

a) Völkerrechtliche Verpflichtungen können demgemäß keine unmittelbare Schranke des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts begründen, da sie als solche keinen Verfassungsrang besitzen. Das zeigt insbesondere der Blick auf die insoweit maßgeblichen verfassungsrechtlichen Regelungen in Art. 25 GG und Art. 59 Abs. 2 GG.

113

Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft diesen unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung. Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen sie den Gesetzen vor. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG. Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 39 ff. m.w.N., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

114

Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 43 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

115

Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 65 ff., 73 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

116

b) Begrenzt wird das Beweiserhebungsrecht parlamentarischer Untersuchungsausschüsse zunächst durch den im Einsetzungsbeschluss zu bestimmenden Untersuchungsauftrag. Dieser selbst muss sich im Rahmen der parlamentarischen Kontrollkompetenz halten und hinreichend deutlich bestimmt sein (vgl. BVerfGE 124, 78 <118 f.>).

117

c) Gründe, einem Untersuchungsausschuss Informationen vorzuenthalten, können sich zudem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; zur Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten vgl. BVerfGE 137, 185 <233 Rn. 135>).

118

Der Grundsatz der Gewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung staatlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) (vgl. BVerfGE 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>). In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung (vgl. BVerfGE 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <233 Rn. 135>).

119

aa) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>).

120

Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist (vgl. BVerfGE 110, 199 <214 f.>; 124, 78 <120 f.>; 131, 152 <206, 210>; 137, 185 <234 Rn. 136>).Die Kontrollkompetenz des Parlaments erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <215>; 124, 78 <121>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>).

121

Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Grundsatz der Gewaltenteilung Grenzen. Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die die grundgesetzliche Gewaltenteilung ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215 f.>; 124, 78 <121>).

122

bb) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt angesichts des Gefüges der grundgesetzlichen Zuordnung staatlicher Aufgaben zu bestimmten Funktionen und ihren Trägern zudem die Gewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung voraus.

123

(1) Das Grundgesetz verpflichtet die Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zur Abwehr von Beeinträchtigungen der Grundlagen der freiheitlichen demokratischen Ordnung unter Einhaltung der Regeln des Rechtsstaats. Das gilt namentlich für die Verfolgung der fundamentalen Staatszwecke der Sicherheit und des Schutzes der Bevölkerung (vgl. BVerfGE 115, 320 <358>).

124

Die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person sind Schutzgüter von überragendem verfassungsrechtlichem Gewicht. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm - unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen - zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen. Der Staat ist deshalb von Verfassungs wegen verpflichtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen (vgl. BVerfGE 49, 24 <56 f.>; 115, 320 <346 f.>; 120, 274 <319>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 100, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

125

Dieser Verpflichtung kommt er nach, indem er Gefahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegen tritt. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus zielen auf die Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 11 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 96, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

126

Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland lässt das Grundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) ausdrücklich die Errichtung von Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten zu. Nachrichtendienste sind Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Ebert, in: Borgs-Maciejewski/Ebert, Das Recht der Geheimdienste, Kommentar zum BVerfSchG sowie zum G 10, 1986, Teil A, Vor § 1 Rn. 4).

127

Die Festlegung der strategischen Gesamtausrichtung nachrichtendienstlicher Tätigkeit, mithin auch die Entscheidung zur internationalen Kooperation der Nachrichtendienste, erfolgt durch die Bundesregierung. Dies entspricht dem Grundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung. So bestimmt die Bundesregierung mit dem sogenannten Auftragsprofil die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte des BND. Sie gibt die Detailtiefe der zu beschaffenden Erkenntnisse und damit auch den Ressourcenansatz vor. Das Auftragsprofil wird kontinuierlich dem aktuellen Informationsbedarf der einzelnen Ressorts angepasst (vgl. Wieck, in: Eberwein/Kaiser, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4, 1998, S. 47 <50 f.>). Es ist auch Aufgabe der Regierung, die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste zu gewährleisten.

128

(2) Zur Effektivierung der Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung arbeiten die deutschen Nachrichtendienste mit ausländischen Nachrichtendiensten zusammen. Die Zusammenarbeit setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). Hierfür sind völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und Gestaltungsbefugnis der Regierung obliegen (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>).

129

(a) Der Bund hat gemäß Art. 32 GG die Zuständigkeit für die Ausübung der auswärtigen Gewalt (vgl. BVerfGE 2, 347 <378 f.>). Außenpolitik ist eine Funktion der Regierung (so schon BVerfGE 1, 372 <394>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <85 f.>; 90, 286 <357>).

130

In Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung hat das Grundgesetz der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 104, 151 <207>; 131, 152 <195>).

131

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sieht zwar für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes vor. Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung Deutschlands fallen demgegenüber aber grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung. Diese grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerfGE 68, 1 <87>; 131, 152 <195>).

132

Eine erweiternde Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages unter Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht im Grundgesetz würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus (vgl. BVerfGE 90, 286 <363>; 104, 151 <207>; 131, 152 <195 f.>); sie verlagerte in weitem Umfang politische Macht zu Lasten der Exekutive auf den Bundestag in einem Handlungsbereich, der funktionell betrachtet nicht Gesetzgebung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG darstellt (vgl. BVerfGE 68, 1 <87>).

133

(b) Vor diesem Hintergrund obliegt das Verhandeln und Abschließen von Geheimschutzabkommen als Grundlage einer internationalen Kooperation der Nachrichtendienste der Bundesregierung.

134

Ziel dieser Geheimschutzabkommen ist es in erster Linie, den Austausch geheimhaltungsbedürftiger Informationen mit anderen Staaten abzusichern, denn die Weitergabe von Verschlusssachen hat eine empfindliche Beeinträchtigung der nationalen Souveränität zur Folge. Der herausgebende Staat begibt sich seiner unmittelbaren Beherrschungs- und Geheimhaltungsmöglichkeiten. In Geheimschutzabkommen werden daher die Voraussetzungen, unter denen Personen Zugang zu den zwischen den Staaten ausgetauschten Verschlusssachen erhalten, und die zu ergreifenden materiellen Schutzmaßnahmen zur Geheimhaltung geregelt. Ein Verzicht auf Geheimschutzabkommen würde den deutschen Einfluss auf die Geheimhaltung deutscher Verschlusssachen im Partnerstaat ausschließen und könnte dazu führen, dass ein Geheimnis nach Weitergabe an den Partnerstaat dort einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich werden und folglich seinen Charakter als Staatsgeheimnis verlieren könnte (vgl. Denneborg, Sicherheitsüberprüfungsrecht, Ordner 1, § 1 SÜG Rn. 21 ff. [Juni 2015]; Warg, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 1 SÜG Rn. 38). Im Gegenzug muss die Bundesrepublik Deutschland in der Lage sein, sich ihrerseits gegenüber Stellen anderer Staaten zur Geheimhaltung zu verpflichten (vgl. BTDrucks 12/4891, S. 18).

135

In der nachrichtendienstlichen Praxis werden aber auch Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in Form von sogenannten Memoranda of Understanding oder Memoranda of Agreement abgeschlossen, die den Rechtscharakter von unverbindlichen Übereinkünften haben (vgl. van Ginkel, ICCT - The Hague Research Paper August 2012, S. 3 f.; Sepper, Texas International Law Journal Vol. 46 [2010], S. 151 <158>).

136

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG lässt die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz unberührt, das jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch eine vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung mit und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewusst vermeidet. Hierdurch sollen neue oder weitergehende Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden (vgl. BVerfGE 90, 286 <360>).

137

d) Eine weitere Grenze des Beweiserhebungsrechts bildet das Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>).

138

Welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Untersuchungsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls. Für die Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage von Akten das Staatswohl gefährden würden, ist danach zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen unterliegt und dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 124, 78 <123 f.>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind. Die Berufung auf das Staatswohl kann daher gegenüber dem Deutschen Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksame Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht völlig ausschließt, steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <124>).

139

Der Bundestag hat in seiner Geheimschutzordnung, die Bestandteil der Geschäftsordnung ist, in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei seiner Aufgabenerfüllung festgelegt. Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 Rn. 149>). Daneben regelt das Untersuchungsausschussgesetz den Schutz staatlicher Geheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG (vgl. BVerfGE 124, 78 <124 f.>). Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>).

140

Gleichwohl bleibt die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (BVerfGE 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>). Die Bundesregierung ist insbesondere nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

141

e) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse haben darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten. Diese können zu einer Einschränkung des Beweiserhebungsrechts führen (BVerfGE 67, 100 <142>; 77, 1 <46>; 124, 78 <125>).

142

f) Das Beweiserhebungsrecht endet schließlich an der Grenze des Rechtsmissbrauchs. So können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, wenn sie offensichtlich der Verzögerung dienen (BVerfGE 105, 197 <225>; 124, 78 <128>).

143

3. Nimmt die Bundesregierung das Recht für sich in Anspruch, einem Untersuchungsausschuss Beweismittel aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzuenthalten, so unterliegt sie von Verfassungs wegen einer Begründungspflicht (vgl. BVerfGE 124, 78 <128>). Die Bundesregierung muss - auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen - den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>).

144

Im Hinblick auf die Form der Begründung wird die Bundesregierung zwar einfachrechtlich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG verpflichtet, den Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung schriftlich zu unterrichten. Das Ablehnungsschreiben ist damit zentral. Es bleibt der Bundesregierung aber unbenommen, dem Untersuchungsausschuss durch ergänzende Maßnahmen die Verweigerungsgründe zu erläutern. Je nach den Umständen ist die Bundesregierung sogar zu solchen Maßnahmen verpflichtet und muss den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der nach ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten. Dazu ist die Regierung gehalten, dem Untersuchungsausschuss für die Erörterung ihres Standpunktes zur Verfügung zu stehen (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Hat der Untersuchungsausschuss dennoch Grund zu der Annahme, dass zurückgehaltene Informationen mit dem ihm erteilten Kontrollauftrag zu tun haben, und besteht er deshalb auf Herausgabe der Akten, so hat die Regierung die vom Untersuchungsausschuss genannten Gründe zu erwägen und, sollten diese ihre Auffassung nicht erschüttern können, zu prüfen, welche Wege beschritten werden können, um den Untersuchungsausschuss davon zu überzeugen, dass seine Annahme nicht zutrifft (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Das Ablehnungsschreiben ergeht regelmäßig in einem - in die verfassungsrechtliche Bewertung einzustellenden - Kontext, so dass eine Gesamtschau der - das Ablehnungsschreiben begleitenden - begründenden Darlegungen geboten ist.

II.

145

Nach diesen Maßstäben haben die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch die Verweigerung der Vorlage der sogenannten NSA-Selektorenlisten das Beweiserhebungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht verletzt.

146

Unter Beachtung der Bedeutung des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts (1.) ist dem Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung (2.) der Vorrang einzuräumen, weil die vom Beweisbeschluss erfassten NSA-Selektorenlisten aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht der Verfügungsbefugnis der Antragsgegnerin zu 1. unterfallen, die Einschätzung, eine nicht konsentierte Herausgabe könne die Funktions- und Kooperationsfähigkeit deutscher Nachrichtendienste erheblich beeinträchtigen, nachvollziehbar ist und die Antragsgegner dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen ist, Rechnung getragen haben (3.). Die Antragsgegner sind auch ihrer von Verfassungs wegen bestehenden Begründungspflicht nachgekommen (4.).

147

1. Das Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses umfasst dem Grunde nach auch die NSA-Selektorenlisten.

148

a) Es besteht ein besonderes Informationsinteresse des Untersuchungsausschusses an der Vorlage der NSA-Selektorenlisten zur Gewährleistung der demokratischen Rückanbindung der Nachrichtendienste und der Bundesregierung. Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterliegen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Eine besondere Kontrollrelevanz ergibt sich dabei aus der Tendenz zur Kooperation und Internationalisierung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit (vgl. Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 199, 201). Die zunehmende internationale Kooperation der Nachrichtendienste entkoppelt partiell die Informationsgewinnung von demokratischer Verantwortung, weil Teilelemente von Entscheidungsgrundlagen außerhalb der Einflusssphäre der demokratischen Organe des Empfängerstaates - hier der Bundesrepublik Deutschland - erzeugt werden (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>).

149

Der Deutsche Bundestag ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der Regierung im nachrichtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des Abgeordneten bis hin zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen wahrzunehmen. Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BTDrucks 8/1599, S. 6).

150

Auch die US-amerikanischen Nachrichtendienste unterliegen einer parlamentarischen Kontrolle. Der Kongress verfügt in beiden Häusern über ständige Spezialausschüsse - das Senate Select Committee on Intelligence und das House Permanent Select Committee on Intelligence. Die beiden parlamentarischen Kontrollgremien besitzen weitgehende Kontrollrechte unter anderem im Hinblick auf Budgetierung und Budgetvollzug, taktische Geheimdienstinformationen sowie Dienstquellen und -methoden (vgl. Hirsch, Die Kontrolle der Nachrichtendienste, 1996, S. 248 ff.; Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 297 ff.; Rehli, in: Dörr/Zimmermann, Die Nachrichtendienste der Bundesrepublik Deutschland, 2007, S. 45 <54 ff.>). Wie in Deutschland ist in den Vereinigten Staaten von Amerika auch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen oder Sonderkommissionen - etwa der Review Group on Intelligence and Communications Technologies zur Reform der NSA-Überwachungspraxis - möglich.

151

b) Angesichts von Art und Umfang der den Nachrichtendiensten an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel und wegen der mit der Anwendung dieser Mittel einhergehenden Schwere von Grundrechtseingriffen, der Unbemerkbarkeit des Handelns der Nachrichtendienste und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>) kommt der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste eine besondere Aufklärungsfunktion zu.

152

Ausweislich des im Einsetzungsantrag (vgl. BTDrucks 18/843) näher bezeichneten Untersuchungsauftrags hat der Untersuchungsausschuss unter anderem aufzuklären, ob ausländische Stellen mit Hilfe deutscher Stellen Daten deutscher Grundrechtsträger über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge einer Erfassung und Speicherung auf Vorrat sowie einer Kontrolle und Auswertung unterzogen haben.

153

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 100, 313 <360>; 115, 320 <350>; 118, 168 <187>). Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland, für deren Wahrung sich die Bundesrepublik in europäischen und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss (vgl. BVerfGE 125, 260 <323 f.> mit Verweis auf BVerfGE 123, 267 <353 f.> zum grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt).

154

c) Das aus dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses grundsätzlich folgende Recht auf Vorlage der NSA-Selektorenlisten ist nicht durch die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson und deren gutachterliche Stellungnahme erfüllt. Die sachverständige Vertrauensperson handelte nicht als Hilfsorgan des Untersuchungsausschusses.

155

Das Untersuchungsausschussgesetz kennt die Konstruktion der sachverständigen Vertrauensperson nicht. Nach § 28 PUAG kann der Untersuchungsausschuss zur Beweiserhebung ein Sachverständigengutachten einholen. Der Sachverständige hat aufgrund seiner besonderen Sachkunde dem Untersuchungsausschuss Tatsachen-, aber auch Rechtskenntnis zu verschaffen. § 10 PUAG gibt dem Untersuchungsausschuss die Möglichkeit, einen Ermittlungsbeauftragten zu seiner Unterstützung einzusetzen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll der Ermittlungsbeauftragte es dem Untersuchungsausschuss ermöglichen, sich bei einem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreichen Untersuchungsauftrag auf die eigentlichen Kernfragen zu konzentrieren. Voraussetzung hierfür ist bei komplexen Sachverhalten eine intensive Vorarbeit durch einen Ermittlungsbeauftragten, der das Beweismaterial zunächst zu beschaffen und zu sichten sowie die zu beurteilenden Sachverhalte sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht aufzubereiten hat. Auf der Basis solcher Vorermittlungen kann der Untersuchungsausschuss seine Arbeit, insbesondere seine Beweisaufnahme, gezielter und zügiger durchführen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 15). Da Sachverständige und Ermittlungsbeauftragte letztlich als Hilfsorgane vor allem eine Voruntersuchungs- und damit Entlastungsfunktion haben sollen, bleibt der Ausschuss "Herr im Verfahren" und hat die Gesamtverantwortung inne. Der Untersuchungsausschuss muss letztlich selbst eine abschließende, umfassende Beweiserhebung und Beweiswürdigung vornehmen.

156

Dies war bei der Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson nicht gewährleistet. Die von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzte sachverständige Vertrauensperson hat nicht bloße Voruntersuchungen zur Arbeitserleichterung für den Untersuchungsausschuss durchgeführt. Vielmehr wurde sie von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt, um die Einsichtnahme der NSA-Selektorenlisten durch den Untersuchungsausschuss zu ersetzen. Die sachverständige Vertrauensperson hat eine eigene inhaltliche Interpretation und rechtliche Bewertung der NSA-Selektorenlisten vorgenommen. Da aber eine Delegation der Erfüllung des Untersuchungsauftrags an die sachverständige Vertrauensperson ausscheidet, ist ihr Bericht den Antragsgegnern zuzurechnen und kommt einer Auskunft der Antragsgegner zu den vom Untersuchungsausschuss im Beschluss vom 18. Juni 2015 (Ausschussdrucksache 385) gestellten Fragen gleich.

157

Auskünfte der Antragsgegner sind aber für den Vorlageanspruch keine Maßnahme an Erfüllungs statt. Denn der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszwecks erforderlichen Beweise selbst zu erheben. Darin ist das Recht eingeschlossen, die Vorlage von Akten zu verlangen (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 ff.>; 124, 78 <116 f.>).

158

2. Dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses steht das Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung gegenüber.

159

Die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten entgegen einer völkerrechtlichen Vertraulichkeitszusage und ohne Einverständnis der Vereinigten Staaten von Amerika würde nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung der Antragsgegnerin zu 1. die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen.

160

a) Sowohl nach Maßgabe des gemeinsamen Verständnisses der Kooperationspartner hinsichtlich des Geheimschutzabkommens und des MoA (aa) als auch nach Maßgabe der "Third Party Rule" (bb) ist der herausgebende Staat "Herr der Information" und behält auch nach deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss steht die fehlende Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika entgegnen (cc).

161

aa) Der Zusammenarbeit zwischen dem BND und der NSA liegen das Geheimschutzabkommen und das MoA zugrunde. In dem Geheimschutzabkommen sind die allgemeinen Grundsätze des Austausches von Verschlusssachen, mithin die technisch-administrativen Vorgaben festgelegt. Mit dem MoA werden die organisatorischen und technischen Bedingungen, Personalausstattung und Kostentragung sowie das maßgebliche Rechtsregime des konkreten Projektes der Joint SIGINT Activity geregelt.Wie bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist auch bei der Auslegung des Geheimschutzabkommens und des MoA darüber hinaus die sich hierauf beziehende nachträgliche Übereinkunft der Parteien über die Auslegung oder Anwendung der Bestimmungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 90, 286 <362 ff.>). Gemäß den Absprachen und Verständigungen im Rahmen des Konsultationsverfahrens soll die herausgebende Stelle den zu gewährleistenden Geheimhaltungsgrad sowie den Nutzungszweck vorgeben und über die Möglichkeit zur Weitergabe entscheiden.

162

bb) Ungeachtet dieser bilateralen Vereinbarungen und Absprachen wird die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste von der "Third Party Rule" geprägt. Hiernach dürfen ausgetauschte Informationen ohne Zustimmung des Informationsgebers nicht an Dritte weitergegeben oder für andere Zwecke verwendet werden.

163

(1) Der "Third Party Rule" wird als Auskunftsverweigerungsgrund gegenüber Strafverfolgungsbehörden und Gerichten Bedeutung beigemessen (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 26. November 2003 - 6 VR 4.03 -, juris). Ob dieser Grundsatz nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit auch gegenüber Kontrollorganen des Parlaments und selbst gegenüber Aufsichtsbehörden gilt (bejahend: Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>; verneinend: Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>), bedarf keiner abschließenden Bewertung. Denn jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang ist der bekundete Wille der herausgebenden Stelle maßgeblich. Sie bestimmt, wen sie als "Dritten" ansieht.

164

Die "Third Party Rule" ist dabei nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Die übermittelnde Stelle behält sich in der Sache ein Informationsbeherrschungsrecht vor (vgl. Singer, Praxiskommentar zum PKGrG, 2016, § 6 Rn. 11 f.). Das Einverständnis der übermittelnden Stelle kann daher die Weitergabe legitimieren. Korrespondierend zum Vertrauensschutz trifft im Konfliktfall den Empfängerstaat - hier die Bundesrepublik Deutschland - eine Verpflichtung, sich um ein Einverständnis zu bemühen (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 21; Gazeas, Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse an Strafverfolgungsbehörden, 2014, S. 373 f.; Roach, in: Supreme Court Law Review 47 [2009], S. 147 <164>).

165

(2) Bei der "Third Party Rule" handelt es sich jedenfalls um eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 17 ff.; Ajluni v. FBI, 947 F. Supp. 599 [N.D.N.Y. 1996] mit Verweis auf Ajluni v. FBI, No. 94-CV-325, 1996 WL 776996 [N.D.N.Y. July 13, 1996]). Sie ist in Art. 4 Buchstabe d und Art. 5 Buchstabe b Geheimschutzabkommen zwischen EU und NATO (ABl EU L Nr. 80 vom 27. März 2003, S. 36 ff.) ausdrücklich erwähnt. Sie findet sich auch im nationalen Recht in § 6 Abs. 1 PKGrG wieder, wonach die Verfügungsberechtigung der Bundesregierung und der deutschen Nachrichtendienste in der Regel fehlt, wenn es sich um Informationen handelt, die den Nachrichtendiensten von ausländischen Behörden übermittelt worden sind (zur wortgleichen Regelung des § 2b a.F. PKGrG vgl. BTDrucks 14/539, S. 7). Auch entspricht es der Praxis deutscher Dienste, bei Übermittlungen an ausländische Dienste auf die "Third Party Rule" hinzuweisen (vgl. BTDrucks 17/11296, S. 9).

166

Die Einhaltung wird nicht durch Rechtszwang, sondern als selbstverständliche Geschäftsgrundlage im Bereich sicherheitssensibler beziehungsweise nachrichtendienstlicher Kooperation durch das gegenseitige Interesse an der Vertraulichkeit und institutionellen Verlässlichkeit rein faktisch gewahrt (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <904>; Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>).

167

cc) Nach dem Willen der Vereinigten Staaten von Amerika, dem die Antragsgegnerin zu 1. ausweislich ihres vorprozessualen und prozessualen Vorbringens unwidersprochen folgt, ist der Untersuchungsausschuss als "Dritter" anzusehen, die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an ihn nicht vom Übermittlungszweck umfasst und daher von der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika abhängig. Einer Auslegung dahingehend, dass die Nachrichtendienste sowohl der Vereinigten Staaten von Amerika als auch der Bundesrepublik Deutschland der Kontrolle durch übergeordnete Stellen und durch von den Parlamenten eingesetzte spezielle Kontrollorgane unterlägen und folglich diese Kontrollinstanzen grundsätzlich nicht als "Dritte" anzusehen seien, steht der bekundete Wille der Vereinigten Staaten von Amerika entgegen. Die Antragsgegnerin zu 1. hat sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika zur Weitergabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss bemüht, diese aber nicht erhalten.

168

b) Die der Antragsgegnerin zu 1. obliegende Einschätzung, durch eine nicht konsentierte Herausgabe würden die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, hält der verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand.

169

aa) Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Antragsgegnerin zu 1. bei der Annahme, die Weitergabe der NSA-Selektorenlisten könne institutions- und aufgabenbezogene Gefährdungen zur Folge haben, stellt eine politische Einschätzung des Verhältnisses zu ausländischen Nachrichtendiensten und Partnerstaaten dar, die angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

170

Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren Grund darin, dass die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das Grundgesetz den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens (vgl. BVerfGE 55, 349 <365>; vgl. auch BVerfGE 40, 141 <178 f.>).

171

bb) Die Antragsgegnerin zu 1. hat plausibel dargelegt, dass Nachrichtendienste zur Gewährleistung eines wirksamen Staats- und Verfassungsschutzes zusammenarbeiten müssen. Zwischen den deutschen und US-amerikanischen Nachrichtendiensten besteht im Hinblick auf Intelligence-Fähigkeiten eine wechselseitige Abhängigkeit (vgl. Daun, Auge um Auge? - Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, 2011, S. 128 ff., 141 ff.; 172 f.). Auf deutscher Seite wird - vor dem Hintergrund des internationalen Terrorismus und der Gefährdung durch Cyberattacken - die internationale Kooperation im Allgemeinen als von "überragender Bedeutung" (vgl. Verfassungsschutzbericht 2015, S. 18; Verfassungsschutzbericht 2014, S. 16) und die Partnerschaft zu den Vereinigten Staaten von Amerika im Besonderen als "unverzichtbar" (vgl. Abschlussbericht des BND-Untersuchungsausschusses BTDrucks 16/13400, S. 58 f., 351 f.) bewertet.

172

Diese Zusammenarbeit wird beeinträchtigt, wenn unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen an Dritte bekannt gegeben werden, etwa weil der Begriff des "Dritten" entgegen der Sichtweise der herausgebenden Stelle ausgelegt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11).

173

Dagegen wird angeführt, das Argument der Geheimhaltungsbedürftigkeit werde in seiner Reichweite überbetont. Die parlamentarische Kontrolle gehöre zum Nachrichtendienst genauso wie die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>; B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1357>). Die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten überwiege keinesfalls stets gegenüber der parlamentarischen Kontrolle. Im Kollisionsfall könne der Konflikt vielmehr auch dazu führen, dass die Zusammenarbeit geändert oder eingestellt werden müsse (vgl. Wolff, JZ 2010, S. 173 <180>; siehe auch Möllers, Gutachterliche Stellungnahme in der Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 25. Mai 2009 zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 45d), A-Drucks 16(4)614 D, S. 4).

174

Dies lässt außer Acht, dass damit der langfristige Verlust wesentlicher außen- und sicherheitspolitischer Erkenntnisse einhergehen kann, ohne die die Aufklärung verfassungsfeindlicher, sicherheitsgefährdender und terroristischer Aktivitäten nicht mehr in gleichem Umfang geleistet werden könnte (vgl. Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712). Selbst wenn man im Hinblick auf die Folgenschwere eines Vertrauensbruchs relativierend davon ausginge, dass sich Tätigkeiten eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses nur vorübergehend auf den Umfang des internationalen Informationsaustauschs auswirkten (so B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1356>), wäre hiermit eine nicht hinzunehmende temporäre Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit eine Sicherheitslücke nahe liegend. Schließlich haben die Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika bereits Konsequenzen gezogen und für den Fall der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den NSA-Untersuchungsausschuss weitere Folgen angekündigt haben. Angesichts einer solchermaßen konkretisierten Gefährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sind zugleich im Staatswohl gründende Geheimhaltungsinteressen berührt.

175

Da die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit die Gefährdung der Staatssicherheit bereits durch eine nicht konsentierte Vorlage der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss erfolgten, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das Risiko des Bekanntwerdens der NSA-Selektorenlisten nach Übermittlung an den Untersuchungsausschuss über das bei allen drei Gewalten nicht auszuschließende Risiko (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <139>) tatsächlich hinausgeht. Die von den Antragsgegnern vorgelegte Zusammenstellung von Presseveröffentlichungen kann jedenfalls keinen Nachweis für einen mangelnden Geheimnisschutz im und durch den Untersuchungsausschuss erbringen. Angesichts dieser Veröffentlichungen erscheint der Geheimnisschutz vielmehr generell nicht hinreichend gewährleistet.

176

3. Das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung überwiegt das Recht des Untersuchungsausschusses auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten.

177

a) Im Rahmen der Abwägung der konfligierenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass das Vorlageersuchen bezüglich der NSA-Selektorenlisten ein mehrpoliges Rechtsverhältnis betrifft. Denn das Verlangen des Untersuchungsausschusses berührt auch originäre Belange und Geheimhaltungsinteressen der Vereinigten Staaten von Amerika. Das Grundgesetz, das durch den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <26>; 123, 267 <344, 347>) und internationalen Offenheit (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>) geprägt ist, begnügt sich nicht damit, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen, sondern bestimmt auch in Grundzügen sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft. Insofern geht es von der Notwendigkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen Staaten und Rechtsordnungen aus (vgl. BVerfGE 100, 313 <362>). Die Beurteilungs- und Handlungsfreiheit der Antragsgegnerin zu 1. ist angesichts der zwischenstaatlichen Beziehungen eingeschränkt; eine ausschließliche Verfügungsbefugnis über die NSA-Selektorenlisten fehlt ihr aufgrund der völkerrechtlichen Vereinbarungen und Absprachen. Insoweit unterscheidet sich das Handeln der auswärtigen Gewalt von rein innerstaatlichen Sachverhalten.

178

b) Zudem besteht die Gefahr des Entstehens eines kontrollfreien Raumes und damit eines völligen Ausschlusses des Parlaments von jeglicher Information hier nicht. Dem Untersuchungsausschuss wurde nicht der gesamte Sachverhaltskomplex der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit von NSA und BND im Rahmen des Projekts der Joint SIGINT Activity vorenthalten. Die Antragsgegner haben dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss vielmehr durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich war, Rechnung getragen.

179

Sie haben dem Untersuchungsausschuss Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von BND und NSA, zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den BND sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Sie haben unter anderem ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten vorgelegt.

180

Weiterhin hat die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss vorgeschlagen, eine sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die NSA-Selektorenlisten zu untersuchen und dem Untersuchungsausschuss über die Prüfungsergebnisse Bericht zu erstatten hat. Der Untersuchungssauschuss hat die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson als sachgerecht bewertet (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 1) und die zu beauftragende sachverständige Vertrauensperson benannt. Er hat einen Fragenkatalog erstellt (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 5) und in Gesprächen mit der sachverständigen Vertrauensperson Kriterien, Schwerpunkte und Fragestellungen des Berichts festgelegt. Der Bericht der sachverständigen Vertrauensperson bietet schon in seiner offenen Fassung eine Grundlage für die Bewertung von Art und Umfang der nachrichtendienstlichen Kooperation und der Verstöße gegen deutsche Interessen und gegen deutsches Recht. Er ist statistisch aufbereitet und soweit wie möglich konkret formuliert. Die Auswertung der Selektorenlisten erfolgt durch eine Beschreibung der Selektorentypen, der technischen Struktur der Selektoren und ihrer Permutationen sowie der Anzahl der abgelehnten Selektoren unter abstrakter Benennung der betroffenen Ziele - wie etwa Deutsche Vertretungen im Ausland, Regierungseinrichtungen und staatliche Stellen in EU-Staaten, Institutionen der EU, Mitglieder europäischer Regierungen sowie deren Mitarbeiter und Parlamentsabgeordnete. Soweit es um die konkrete Benennung, das heißt um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und staatlichen Einrichtungen geht, ist deren Kenntnis durch den Untersuchungsausschuss eher von allgemeinem politischem Interesse, für die Erfüllung des Untersuchungsauftrags und damit für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns aber nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des Staatswohls und der Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang zu beanspruchen.

181

4. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben ihrer verfassungsrechtlichen Begründungspflicht hinreichend Rechnung getragen. Sie haben das Bestehen von Geheimhaltungsgründen bei der Vorlageverweigerung in der Gesamtschau schriftlich und mündlich substantiiert begründet.

182

a) Zwar vermag allein das Argument entgegenstehender völkerrechtlicher Verpflichtungen die Verweigerung einer Vorlage an den Untersuchungsausschuss nicht unmittelbar zu begründen (vgl. Rn. 112). Das Völkervertragsrecht ist wie auch das Völkergewohnheitsrecht innerstaatlich nicht mit dem Rang des Verfassungsrechts ausgestattet. Es kann folglich nicht unmittelbar dem Vorlageersuchen des Untersuchungsausschusses entgegengehalten werden. Allerdings ist zu beachten, dass die Antragsgegner die Nichtvorlage weitergehend mit den Folgen eines Verstoßes gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit für die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland begründet haben. Sie sehen durch eine Vorlage der NSA-Selektorenlisten die eigenverantwortliche und funktionsgerechte Wahrnehmung der ihnen von Verfassung wegen übertragenen Aufgaben gefährdet.

183

Die in dem Ablehnungsschreiben vom 17. Juni 2015 angeführte Begründung, eine Weitergabe ohne Zustimmung der US-Regierung stelle einen Verstoß gegen das geltende Geheimschutzabkommen dar, erweist sich zunächst als nicht hinreichend konkret, da sie ohne Wiedergabe der oder Bezugnahme auf die maßgeblichen Bestimmungen erfolgte. Auch wird das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien von den Bestimmungen, mithin deren Auslegung nicht nachvollziehbar dargelegt.

184

Nimmt man jedoch zusätzlich das dem Ablehnungsschreiben vorangegangene Informationsverhalten der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. in den Blick, so wurde der Untersuchungsausschuss detailliert über die Notwendigkeit zur Einholung der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika im Wege eines Konsultationsverfahrens aufgeklärt. Dem Untersuchungsausschuss wurden das Geheimschutzabkommen und das MoA zur Kenntnis gegeben; die Fragen der Auslegung und Anwendung wurden mehrmals ausführlich in Ausschusssitzungen erörtert.

185

Die Antragsgegner haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch dargelegt, dass und wie sie sich um die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika bemüht haben, und ihn über die Durchführung und das Ergebnis des Konsultationsverfahrens laufend informiert. Sie haben damit ausreichende Transparenz gewährleistet und den Untersuchungsausschuss in das Verfahren eingebunden.

186

Sie haben gegenüber dem Untersuchungsausschuss auch glaubhaft gemacht, dass - wie sich in der jüngeren Vergangenheit gezeigt hat - Verstöße gegen den Zustimmungsvorbehalt erhebliche Auswirkungen auf die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit haben, indem der gegenseitige Austausch von Erkenntnissen eingeschränkt oder gänzlich eingestellt wird. Ferner haben sie anhand der Reaktionen und Stellungnahmen der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen des Konsultationsverfahrens und der von den Vereinigten Staaten von Amerika angekündigten Konsequenzen nachvollziehbar dargelegt, dass eine Herausgabe Beeinträchtigungen der nachrichtendienstlichen Beziehungen und ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit erwarten lässt sowie schließlich zu Gefahren für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland führen kann.

187

b) Die Antragsgegner haben zudem zur Plausibilisierung und Überzeugung im sogenannten Vorsitzendenverfahren und in Obleutebesprechungen Auskünfte erteilt.

188

Das sogenannte Vorsitzendenverfahren ist ein Mittel zur möglichen Plausibilisierung der verweigerten Erfüllung des Informationsanspruchs des Untersuchungsausschusses (zum Vorsitzendenverfahren vgl. BVerfGE 67, 100 <138 f.>; 77, 1 <56>; 124, 78 <139 f.>). Es dient dazu, dem Vorsitzenden und seinem Stellvertreter durch die entsprechende Information die Überzeugung zu vermitteln, dass die Zurückhaltung der Information durch die Regierung berechtigt ist. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter können ihrerseits den anderen Ausschussmitgliedern ihre Überzeugung von der Rechtmäßigkeit der Zurückhaltung der Information kommunizieren. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 18 PUAG erkennt der Gesetzgeber das Vorsitzendenverfahren als eine Möglichkeit zur Lösung eines Konfliktfalles an. Von der Normierung der Einzelschritte bei einem Ersuchen auf Vorlage von Beweismitteln und insbesondere der Festschreibung des Vorsitzendenverfahrens hat er abgesehen, um unter anderem den Beteiligten Freiraum für geeignete Schritte zu Lösungen im Konfliktfalle zu eröffnen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 17).

189

Allerdings ist im Hinblick auf das Enqueterecht der parlamentarischen Opposition die gebotene Neutralität des Verfahrens nicht gewährleistet, wenn der Vorsitzende wie auch sein Stellvertreter einer die Regierungskoalition bildenden Partei angehören (vgl. BVerfGE 124, 78 <139 f.>). Der Benachteiligung der oppositionellen Ausschussmitglieder durch das Vorsitzendenverfahren kann durch das - von den Antragsgegnern ebenfalls initiierte - Obleuteverfahren begegnet werden, an dem die Obleute jeder im Ausschuss vertretenen Fraktion beteiligt sind (vgl. Peters, Untersuchungsausschussrecht, 2012, S. 126 f. Rn. 211; Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz, 2003, S. 233). Das Obleuteverfahren ist dabei nicht nur bloße Parlamentspraxis, sondern hat seinen gesetzlichen Niederschlag in § 4 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. März 2005 [BGBl I S. 775]) gefunden.

D.

190

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

(1) Die Bundesregierung, die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen verpflichtet, dem Untersuchungsausschuss sächliche Beweismittel, insbesondere die Akten, die den Untersuchungsgegenstand betreffen, vorzulegen.

(2) Die Entscheidung über das Ersuchen nach Absatz 1 trifft der zuständige Bundesminister oder die zuständige Bundesministerin, soweit sie nicht durch Gesetz der Bundesregierung vorbehalten ist. Wird das Ersuchen abgelehnt oder werden sächliche Beweismittel als Verschlusssache eingestuft vorgelegt, ist der Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung oder der Einstufung schriftlich zu unterrichten. Die Vorlage ist mit einer Erklärung über die Vollständigkeit zu verbinden.

(3) Auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens, der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Rechtmäßigkeit einer Einstufung.

(4) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe, insbesondere zur Vorlage sächlicher Beweismittel, verpflichtet. Über Streitigkeiten entscheidet auf Antrag des Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes.

(1) Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Bewertungen bestimmter Vorgänge, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat. In diesem Fall ist es jedem einzelnen Mitglied des Gremiums erlaubt, eine abweichende Bewertung (Sondervotum) zu veröffentlichen.

(3) Das Parlamentarische Kontrollgremium führt einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durch.

(4) Soweit für die Bewertung des Gremiums oder die Abgabe von Sondervoten eine Sachverhaltsdarstellung erforderlich ist, sind die Belange des Geheimschutzes zu beachten.

(5) Das Parlamentarische Kontrollgremium kann Berichte einer oder eines Sachverständigen nach § 7 unter Wahrung des Geheimschutzes an andere parlamentarische Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste im Bund und in den Ländern sowie an parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages oder eines Landtages übermitteln. Sofern darin als Verschlusssachen eingestufte Informationen enthalten sind, ist eine Übermittlung nur mit Zustimmung der Stelle, die die Informationen übermittelt hat, zulässig.

Tenor

Der 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages hat nochmals über Ziffern II.1.a) und b) des von den Antragstellern am 8. Oktober 2015 gestellten Antrags, die Bundesregierung zu ersuchen, unverzüglich die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes) und dem Ausschuss mitzuteilen, zu welchem Zeitpunkt sie die genannten Voraussetzungen herstellen kann (Ausschussdrucksache 423), abzustimmen und ihm - sollte er weiterhin von einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses unterstützt werden - zu Ziffern II. 1.a) und b) - zumindest mehrheitlich - zuzustimmen.

Gründe

I.

1

Das Begehren der Antragsteller richtet sich gegen die Ablehnung eines im 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gestellten Antrags auf Schaffung der Voraussetzungen für den Vollzug eines Beweisbeschlusses.

2

1. Der 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestags wurde am 20. März 2014 eingesetzt, um u.a. zu klären, "ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königsreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge" ..., "deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge" ... "von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher auf öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasste Daten erfolgte bzw. erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten und gegebenenfalls Nutzen daraus zogen." (B I der BT-Drucks. 18/843) und ferner zu klären, "ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte" ... "von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch Nachrichtendienste der unter I. genannten Staaten nachrichtendienstlich erfasst oder ausgewertet wurden." (B II BT-Drucks. 18/843).

3

Aufgrund eines Beschlusses der Ausschussmehrheit in der Sitzung vom 10. April 2014 nahm die Bundesregierung zu einer möglichen Vernehmung des E.    S.      als Zeugen vor dem Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 2. Mai 2014 Stellung. Einleitend stellte die Bundesregierung dabei klar, dass eine Prüfung und Stellungnahme nur in allgemeiner Form erfolgen könne, sofern Erkenntnisse zum tatsächlichen Sachverhalt nicht gesichert oder überhaupt nicht vorliegen. Vertiefend führte sie aus, dass im Hinblick auf ihre Unterstützungspflicht gegenüber dem Untersuchungsausschuss im Rahmen der gebotenen Abwägung auch zu berücksichtigen sei, ob E.    S.      als Zeuge im Ausland vernommen werden könne und deshalb ihre Weigerung, ihn nach Deutschland einreisen zu lassen, voraussichtlich nicht zur Folge hätte, dass das Beweismittel nicht zur Verfügung stünde. Auch wies die Bundesregierung darauf hin, dass im Falle einer Vernehmung des Zeugen in Deutschland mit erheblichen negativen Auswirkungen auf die deutsch-amerikanischen Beziehungen und eine Beeinträchtigung der Kooperation mit US-Sicherheitsbehörden zu rechnen sei. Nachdem die rechtliche Prüfung ergeben habe, dass E.    S.      - vorbehaltlich der Zustimmung der Behörden des Aufenthaltsstaates - auch im Ausland vernommen werden könne, dürften die außen- und sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands gegenüber dem möglichen Interesse des Untersuchungsausschusses an einer Vernehmung E.    S.     s in Deutschland überwiegen.

4

Am 8. Mai 2014 beschloss der Untersuchungsausschuss aufgrund des Beweisantrages der Antragsteller vom 2. April 2014 einstimmig, zu dem Untersuchungsauftrag Beweis zu erheben durch Vernehmung des E.    S.      als Zeugen.

5

Betreffend den Vollzug des Beweisbeschlusses besteht im Untersuchungsausschuss Uneinigkeit darüber, ob E.    S.      in Deutschland vor dem Untersuchungsausschuss als Zeuge aussagen soll bzw. dieser an seinem derzeitigen Aufenthaltshort in Russland vernommen werden kann. In diesem Zusammenhang nahm die Bundesregierung auf Fragen des Untersuchungsausschusses in einem weiteren Bericht vom 2. Juni 2014 ergänzend dahingehend Stellung, dass sie weiterhin eine Zeugenvernehmung im Ausland für möglich halte und zur Prüfung der Bewilligung einer Auslieferung an die Vereinigten Staaten noch weitere Fragen an das U.S. Department of Justice gerichtet worden seien, mithin das Bestehen eines Auslieferungshindernisses auf der Grundlage des bislang mitgeteilten Sachverhaltes noch nicht abschließend beurteilt werden könne.

6

Bereits mit Schreiben vom 19. Mai 2014 hatte der anwaltliche Vertreter E.    S.      s auf Frage dem Untersuchungsausschuss mitgeteilt, dass er seinem Mandanten davon abrate, sich "von Moskau aus zu äußern".

7

Schließlich stellten die Antragsteller am 5. Juni 2014 den Antrag, der Ausschuss möge beschließen, den anwaltlichen Vertreter des Zeugen S.      zu ersuchen, mitzuteilen, ob sein Mandant nur für eine Vernehmung in Deutschland zur Verfügung stehe, bejahendenfalls den Zeugen für den 4. Juli 2014 nach Berlin zu laden und die Bundesregierung zu ersuchen, in Erfüllung ihrer grundgesetzlichen Verpflichtung unverzüglich die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen S. in Deutschland zu diesem Termin zu schaffen. Mit Beschluss vom selben Tage wurde dieser Antrag abgelehnt und beschlossen, E.    S.      zu ersuchen mitzuteilen, ob er für ein (informelles) Gespräch mit dem Vorsitzenden und den Obleuten des Untersuchungsausschusses an seinem momentanen Aufenthaltsort zur Verfügung stehe. Dies wurde durch den anwaltlichen Vertreter des Zeugen unter dem 19. Juni 2014 verneint.

8

Am 25. Juni 2014 wiederholten die Antragsteller unter anderem ihren Antrag auf Vernehmung des Zeugen in Berlin und Ersuchen der Bundesregierung um Amtshilfe. Dieser Antrag wurde durch Beschluss vom 26. Juni 2014 abgelehnt. Der Untersuchungsausschuss beschloss am selben Tag vielmehr, den Zeugen E.    S.     am 11. September 2014 mittels audiovisueller Zeugenvernehmung entsprechend § 247a StPO durch Übertragung von seinem zu diesem Zeitpunkt aktuellen Aufenthaltsort in die öffentliche Ausschusssitzung in Berlin zu befragen. Mit Schreiben vom 8. Juli 2014 teilte der anwaltliche Vertreter des Zeugen S.     abermals mit, sein Mandant stehe trotz grundsätzlicher Aussagebereitschaft für die avisierte Videovernehmung in Moskau nicht zur Verfügung.

9

Unter Berufung auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Untersuchungsausschussgesetz (PUAG) erhoben die Antragsteller gegen die Ablehnung ihrer Anträge vom 25. Juni 2014 Widerspruch und beantragten am 21. Juli 2014 erneut die Vernehmung des Zeugen S.      in Berlin sowie ein entsprechendes Amtshilfeersuchen an die Bundesregierung.

10

Auch dieser Antrag wurde in der Sitzung vom 11. September 2014 abgelehnt.

11

Daraufhin wandten sich die Antragsteller an das Bundesverfassungsgericht mit dem Rechtsschutzbegehren, festzustellen, dass sie durch die Weigerung der Bundesregierung, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung E.    S.      s in Berlin zu schaffen (Antrag zu 1.), sowie aufgrund der Ablehnung der Beweisanträge gerichtet auf Vernehmung des Zeugen in Berlin (Antrag zu 2.) in ihrem Recht aus Art. 44 Abs. 1 GG verletzt seien.

12

Mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 (BVerfGE 138, 45 ff.) verwarf das Bundesverfassungsgericht die Anträge. Der Antrag zu 1. beziehe sich nicht auf einen tauglichen Angriffsgegenstand, denn die Schreiben der Bundesregierung vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 stellten keine rechtserheblichen Maßnahmen im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG dar. Die Einschätzungen der Bundesregierung in den genannten Schreiben seien lediglich vorläufiger Natur, das Schreiben vom 2. Mai 2014 beinhalte nur eine unverbindliche Stellungnahme. Bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Behandlung eines Amtshilfeersuchens, die Rechte der Antragsteller oder des Antragsgegners berühren könnte, entfalte das Vorgehen der Bundesregierung keine rechtlich relevante Außenwirkung. Auch soweit sich die Antragsteller generell gegen die Weigerung der Bundesregierung wandten, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung des E.    S.      in Deutschland zu schaffen, sei der Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Unterlassens mangels eines zulässigen Angriffsgegenstandes unzulässig. Solange weder eine Ladung E.    S.      s zur Zeugenvernehmung nach Deutschland vorliege, noch ein konkretes Amtshilfeersuchen des Antragsgegners abgelehnt worden sei, verdichteten sich die Stellungnahmen der Bundesregierung mit dem Ziel einer bloßen Unterrichtung noch nicht zu einem rechtserheblichen Unterlassen (vgl. BVerfG aaO Rn. 18 bis 33). Hinsichtlich des Antrages zu 2. sei der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet. Der Antrag sei dahingehend auszulegen, dass die Antragsteller die Feststellung begehrten, dass der Antragsgegner die Antragsteller mit der Ablehnung von Verfahrensanträgen vom 25. Juni 2014 und 21. Juli 2014 in ihren Rechten aus Art. 44 Abs. 1 GG verletzt habe. Zwar griffen die Antragsteller im Organstreitverfahren die Ablehnung von Beweisanträgen an, jedoch handle es sich bei den streitgegenständlichen Anträgen vom 25. Juni 2014 und 21. Juli 2014 nicht um Beweisanträge, sondern lediglich um Verfahrensanträge zur Ausgestaltung der weiteren Arbeit des Untersuchungsausschusses. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich weder aus dem Untersuchungsausschussgesetz, noch könne es im Wege des Organstreits angerufen werden, denn Gegenstand des Antrags sei nicht die Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Grundgesetz. Die Antragsteller hätten geltend gemacht, ihnen stehe ein Anspruch auf Bestimmung des Zeitpunkts und des Ortes der Zeugenvernehmung zu. Damit machten sie kein in Art. 44 Abs. 1 GG wurzelndes Recht der Ausschussminderheit gegenüber dem Untersuchungsausschuss geltend. Nicht in Streit stehe das aus Art. 44 Abs. 1 GG abzuleitende Beweiserzwingungs- und Beweisdurchsetzungsrecht der qualifizierten Mehrheit im Ausschuss. Die Bestimmung des Vernehmungsortes und des Zeitpunktes der Vernehmung betreffe vielmehr die Modalitäten des Vollzugs eines bereits ergangenen Beweisbeschlusses. Über derartige Verfahrensabläufe entscheide grundsätzlich die jeweilige Ausschussmehrheit nach Maßgabe der §§ 17 ff. PUAG und der sinngemäß anwendbaren Vorschriften der Strafprozessordnung. Nachdem dem Antrag der Antragsteller auf Zeugenvernehmung E. S. s seitens des Antraggegners durch Erlass des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 entsprochen worden sei, sei auch das Recht der qualifizierten Minderheit auf angemessene Beteiligung nicht streitgegenständlich (BVerfG aaO Rn. 34 bis 41).

13

Am 8. Oktober 2015 beantragten die Antragsteller im Untersuchungsausschuss u.a. folgendes (vgl. Ausschussdrucks. 423):

"Der 1. Untersuchungsausschuss möge beschließen:" ...

II.

"1. Die Bundesregierung wird ersucht, unverzüglich a) die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes) b) dem Ausschuss mitzuteilen, zu welchem Zeitpunkt sie die genannten Voraussetzungen herstellen kann und c) im Falle einer partiellen oder vollständigen Ablehnung dieses Ersuchens (spätestens bis zum 4. November 2015) die jeweils maßgeblichen Gründe dem Ausschuss schriftlich darzulegen und mitzuteilen."

14

Entsprechend dem Antrag der Ausschussmehrheit (Ausschussdrucks. 425) beschloss der Ausschuss am 15. Oktober 2015, die Bundesregierung zu ersuchen, ihm bis zum 2. November 2015 mitzuteilen, ob zu den Feststellungen, die sie in den dem Ausschuss mit Schreiben vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 übermittelten Stellungnahmen getroffen hat, Änderungen eingetreten sind und gegebenenfalls worin diese bestehen. Ferner beschloss der Ausschuss am 5. November 2015 im Kern eine Videovernehmung des Zeugen S.      in Moskau am 12. November 2015. Diese Vernehmung konnte nicht durchgeführt werden, da der Zeuge S.      bei seiner Haltung, für eine umfassende Vernehmung als Zeuge in Moskau nicht zur Verfügung zu stehen, blieb (vgl. dazu die Schreiben seines anwaltlichen Vertreters vom 10. November 2015 und 26. Mai 2016, Anlagen 7 und 8).

15

Mit Schreiben vom 28. Oktober 2015 (Anlage 9) teilte die Bundesregierung mit, dass sich gegenüber ihren Stellungnahmen vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 keine Änderungen ergeben haben. Mit Email vom 6. Juni 2016 (Anlage 10) teilte die Bundesregierung mit, der an das US Department of Justice zur Entscheidung über das Ersuchen der US-Behörden auf vorläufige Inhaftnahme des E.    S.      gerichtete Fragenkatalog sei bislang nicht beantwortet.

16

2. Die Antragsteller sind der Ansicht, die Ablehnung des beschlussgegenständlichen Antrags durch den Antragsgegner verstoße gegen § 17 Abs. 2 PUAG, da der Antragsgegner zu Unrecht den Vollzug des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 verweigere. Der durch den Ausschuss getroffene Beweisbeschluss sei wirksam, insbesondere hinreichend bestimmt. Die Rechtsschutzmöglichkeit des § 17 Abs. 4 PUAG sei auch dann gegeben, wenn die Ausschussmehrheit den Vollzug einer bereits beschlossenen Beweiserhebung verweigere. Dies sei vorliegend gegeben. Inmitten stehe hier nicht nur die Art und Weise des Vollzugs des Beweisbeschlusses. Eine Beweisaufnahme durch Vernehmung des Zeugen E.    S.     sei aufgrund dessen mehrmals geäußerter eindeutiger Haltung, für eine Vernehmung in Moskau nicht zur Verfügung zu stehen, nur noch in Deutschland möglich. Bei dem durch die Antragsteller begehrten Ersuchen an die Bundesregierung handele es sich daher um keinen Antrag betreffend die Art und Weise des Vollzuges des Beweisbeschlusses, sondern um die Schaffung der unabdingbaren Voraussetzungen für die Durchsetzung der Beweiserhebung. Dem stehe auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Dezember 2014 (BVerfGE 138, 45 ff.) nicht entgegen. Tragend für die Verneinung seiner Zuständigkeit sei lediglich die Feststellung, dass ein "Anspruch auf Bestimmung des Zeitpunktes und des Ortes der Zeugenvernehmung" nicht als in der "Verfassung wurzelndes Recht" der Minderheit gelten könne. Keine tragenden Gründe seien die weiteren Bemerkungen des Bundesverfassungsgerichts, nach denen u.a. "über derartige Verfahrensabläufe" ... "grundsätzlich die jeweilige Ausschussmehrheit nach Maßgabe der §§ 17 ff. PUAG und der sinngemäß anwendbaren Vorschriften der Strafprozessordnung" entscheide.

17

Versagungsgründe nach § 17 Abs. 2 PUAG i.V.m. der sinngemäß anzuwendenden Strafprozessordnung lägen nicht vor. Die Beweisaufnahme sei ersichtlich nicht unzulässig, das Beweismittel nach jetzigem Sachstand auch nicht unerreichbar. Vielmehr solle gerade durch das begehrte Verhalten des Ausschusses der Zeuge verfügbar gemacht werden. Eine informelle Befragung des Zeugen anstelle einer förmlichen Zeugenvernehmung sei gegen den Willen der Minderheit zum einen nicht zulässig, zum anderen habe der Zeuge S.      erklärt, dass er zu umfassenden Aussagen in Moskau - auch im Rahmen einer informellen Befragung - nicht bereit sei. Demgemäß komme auch eine audiovisuelle Vernehmung des Zeugen in Moskau nicht in Betracht.

18

Die Antragsteller beantragen daher zu beschließen:

19

Der 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages hat nochmals über II. 1. a und b des am 8. Oktober 2015 gestellten Antrages (Ausschussdrucks. 423) abzustimmen und ihm - zumindest mehrheitlich - zuzustimmen.

20

Der Antragsgegner ist der Ansicht, der Antrag sei bereits unzulässig. Er erweise sich als unstatthaft, zudem fehle das Rechtsschutzbedürfnis. § 17 Abs. 4 PUAG gewährleiste keinen umfassenden Rechtsschutz jeder Minderheit in nicht verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen über die Beweiserhebung, sondern ergänze den verfassungsrechtlichen Rechtsschutz im Organstreit lediglich punktuell. Rechtsschutz sei nur dann gewährleistet, wenn der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise ablehne, bzw. beantragte Zwangsmittel nicht anwende. Zwar vermittle § 17 Abs. 2 PUAG auch einen Vollzugsanspruch, diesem Vollzugsanspruch korrespondiere jedoch kein Rechtsschutzverfahren. Eine erweiternde Auslegung des § 17 Abs. 4 PUAG auf Vollzugsmodalitäten sei aufgrund des numerus clausus der Rechtsbehelfe als Konsequenz des Vorbehalts des Gesetzes für wesentliche prozessuale Weichenstellungen weder zulässig noch geboten. Selbst wenn man davon ausginge, ein Antrag nach § 17 Abs. 4 PUAG sei statthaft, sofern ein Beweisbeschluss missbräuchlich nicht vollzogen würde, würde dies vorliegend dem Antrag nicht zur Zulässigkeit verhelfen. Der Ausschuss habe sich aktiv um einen Vollzug des Beweisbeschlusses durch eine Vernehmung des Zeugen in Moskau bemüht. Den Antragstellern gehe es folglich nur um die Durchsetzung bestimmter Vollzugsmodalitäten. Hierfür stelle jedoch das PUAG keinen selbständigen Rechtsschutz zur Verfügung. Dem Antrag fehle überdies das Rechtsschutzbedürfnis. Der Antrag erweise sich als missbräuchlich, weil die Antragsteller ihr materielles Aufklärungsinteresse zwar frühzeitig artikuliert, sich insoweit aber auf eine Zurückstellung der Zeugenladung bis zu einer Klärung der relevanten Rechtsfragen eingelassen hätten. Es erweise sich als treuwidrig, über 20 Monate nach einer prozessualen Niederlage vor dem Bundesverfassungsgericht überraschend dasselbe Rechtsschutzziel nochmals vor dem Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs weiterzuverfolgen. Nach so langer Zeit des zumindest duldenden Abwartens hätte der Antragsgegner nicht mehr damit rechnen müssen, dass ein alter - vom Ausschuss vornehmlich aufgrund der Unsicherheit der Rechtslage zurückgestellter - Antrag zum wiederholten Male zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht würde. Zwar kenne das PUAG keine spezifischen Regelungen zu Antragsfristen. Da es sich bei dem Verfahren nach § 17 Abs. 4 PUAG jedoch um einen - einfach gesetzlich verwurzelten - Organstreit handele, sei die Frist des § 64 Abs. 3 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) entsprechend heranzuziehen. Nach diesen Maßstäben sei der Antrag verfristet. Das Rechtsschutzbedürfnis fehle auch deshalb, weil das vorliegende Verfahren ein untaugliches Mittel sei, die eigentlichen Rechtsschutzziele der Antragsteller zu erreichen. Die Antragsteller hätten selbst angegeben, mit dem vorliegenden Verfahren lediglich das Zwischenziel zu verfolgen, durch Konkretisierung eines Amtshilfeersuchens behauptete Minderheitenrechte aus Art. 44 Abs. 1 GG gegenüber der Bundesregierung geltend zu machen. Insoweit gehe der Antrag jedoch ins Leere, weil den Antragstellern keine Minderheitenrechte aus Art. 44 GG zustünden. Denn die Antragsteller seien keine einsetzungsberechtigte Minderheit, sondern nur eine Minderheit im Ausschuss, die als solche nicht unmittelbar Trägerin von verfassungsrechtlichen Rechtspositionen ist, die das Grundgesetz nur einsetzungsberechtigten Plenumsminderheiten nach Art. 44 Abs. 1 GG zuweise. Damit würde der Antrag selbst im Erfolgsfall nicht dazu führen, dass sich qua Konkretisierung eines Amtshilfeersuchens verfassungsrechtliche Minderheitenrechte aktualisieren, die dann in konkretisierter Form geltend gemacht werden könnten. Mangels entsprechender Minderheitenrechte wäre die Bundesregierung von vornherein nicht verpflichtet, einem Amtshilfeersuchen nachzukommen, das von der Mehrheit des Ausschusses nicht mitgetragen werde. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Die bisherige Zurückstellung des Begehrens durch die Ausschussmehrheit erweise sich als rechtmäßig. Bei der Frage, ob ein Zeuge in Deutschland oder im Ausland zu vernehmen sei, handele es sich um eine bloße Frage der Verfahrensgestaltung, die zur Verfahrensherrschaft der jeweiligen Ausschussmehrheit gehöre. Hinsichtlich der Modalitäten des Vollzuges komme der Mehrheit im Untersuchungsausschuss ein breiter Beurteilungsspielraum zu. Selbst wenn man mit den Antragstellern einen grundsätzlichen Anspruch auf Vollzug von wirksamen Beweisbeschlüssen annehmen würde, wäre dieser Anspruch nicht verletzt, weil sich vorliegend aus § 17 Abs. 2 PUAG und § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO i.V.m. Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG Gründe ergäben, die ein Absehen von der Vernehmung des Zeugen S. in Deutschland rechtfertigten. Entgegen der Ansicht der Antragsteller könnten Einwände gegen ein konkretes Beweismittel nach § 17 Abs. 2 PUAG auch gegen den Vollzug eines bereits erlassenen Beweisbeschlusses vorgebracht werden. Der Zeuge S.      sei als unerreichbar anzusehen. Die Zeugenvernehmung hänge zum einen von einer rechtlich nicht gebundenen politischen Vorentscheidung der Bundesregierung ab. Die Schaffung der Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung in Deutschland beinhalte auch die Zusage, dass die Bundesrepublik Deutschland Zusicherungen abgebe, den Zeugen nicht an die Vereinigten Staaten auszuliefern. Eine derartige Zusage sei völkerrechtswidrig. Der Ausschuss sei nicht verpflichtet, die Bundesregierung zu einem Verhalten zu bewegen, das voraussichtlich den Bruch eines völkerrechtlichen Vertrages zur Folge hätte. Der Ausschuss sei im Rahmen etwaiger Amtshilfeersuchen für die Rechtmäßigkeit des ersuchten Exekutivhandels mitverantwortlich, jedenfalls nicht verpflichtet, ein Ersuchen zu stellen, bevor geklärt sei, ob rechtliche Hindernisse einer entsprechenden Zusicherung entgegenstünden. Der Ausschuss sei auch nicht verpflichtet, daran mitzuwirken, dem anderweitig nicht zur Verfügung stehenden Zeugen seine Aussagebereitschaft durch Zusicherung einer nicht erfolgenden Auslieferung "abzukaufen". Nachdem die Gründe für das Absehen von einer Beweisaufnahme in § 17 Abs. 2 PUAG nicht abschließend geregelt seien, sei vorliegend die Ausnahmeregel des § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO, wonach die Ladung eines Zeugen im Ausland unterbleiben könne, wenn diese nach pflichtgemäßem Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich sei, anwendbar. Der Ausschuss sei kein politisch neutralisiertes Strafgericht, sondern ungeachtet seines objektiven Aufklärungsauftrages ein Instrument der politischen Auseinandersetzung, in deren Rahmen dann auch politische Erwägungen, die der Deutsche Bundestag treffen kann, Eingang finden dürften. Der Ausschuss dürfe außenpolitische Erwägungen auch ohne vorherige Konsultation der Bundesregierung anstellen. Er sei zumindest berechtigt, Vorsicht walten zu lassen, um mögliche außenpolitische Schäden oder Rechtsverletzungen zu vermeiden. In diesen Fällen könne er entweder auf eine kritische Beweisaufnahme verzichten, wenn nachteilige außenpolitische Folgen wahrscheinlich seien, oder eine Prüfung durch die Regierung abwarten. Die Bundesregierung habe vorliegend bereits eine außenpolitische Einschätzung abgegeben, wonach im Falle einer Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland mit erheblichen negativen Auswirkungen auf die deutsch-amerikanischen Beziehungen zu rechnen sei und insbesondere absehbar die - angesichts der derzeitigen terroristischen Bedrohungslagen unverzichtbare - bilaterale Kooperation der Nachrichtendienste erheblich leiden würde. Insoweit bestehe bislang die außenpolitische prekäre Lage fort, in deren Rahmen eine bewusst provokante Zeugenladung in Deutschland nach vertretbarer Bewertung durch die Bundesregierung, der sich der Ausschuss aus Gründen der Vorsicht anschließen könne, erheblichen Schaden anrichten würde, der in keinem Verhältnis zu den absehbar begrenzten Mehrerträgen im Hinblick auf den Aufklärungsauftrag stünden.

21

Der Antragsgegner beantragt daher, den Antrag als unzulässig, hilfsweise unbegründet zu verwerfen.

22

3. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf die Antragsschrift vom 18. August 2016 nebst Anlagen und die Erwiderung des Vertreters des Antragsgegners vom 7. Oktober 2016 Bezug genommen.

II.

23

Das Begehren der Antragsteller hat Erfolg. Der Antragsgegner ist verpflichtet, sich nochmals mit Ziffer II. 1. a) und b) des im Tenor genannten Antrags der Antragsteller vom 8. Oktober 2015 zu befassen und ihm - sollte er weiterhin von einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses unterstützt werden - in Ziffern II. 1.a) und b) (zumindest) mehrheitlich im Sinne des § 9 Abs. 4 Satz 1 PUAG zuzustimmen.

24

1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist er statthaft. Ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist gegeben.

25

a) Der Antrag ist statthaft.

26

Nach § 17 Abs. 2 PUAG ist auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses Beweis zu erheben, wenn dies von (mindestens) einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt wurde und weder die Beweiserhebung unzulässig noch das Beweismittel unerreichbar ist. Lehnt der Untersuchungsausschuss die Beweiserhebung ab, kann (mindestens) ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses den Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs mit dem Ziel, die Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Beweiserhebung festzustellen, anrufen, § 17 Abs. 4 PUAG.

27

Die Antragsteller repräsentieren ein Viertel der Mitglieder des Ausschusses.

28

Die Rechtsschutzmöglichkeit des § 17 Abs. 4 PUAG besteht nicht lediglich, wenn der Erlass eines Beweisbeschlusses abgelehnt wird, sondern auch wenn ein Beweisbeschluss nicht vollzogen wird (Gärditz in: Waldhoff/Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 33; Brocker in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Aufl., § 17 PUAG Rn. 25; vgl. auch BayVerfGH, BayVBl 2007, 171, 172; anders wohl Lenz, NJW 2005, 2495, 2496).

29

Der Gesetzgeber verwendet in § 17 Abs. 2 und § 17 Abs. 3 PUAG die Formulierung "Beweiserhebung". Beweiserhebung bedeutet die Beschaffung von Beweisen (vgl. BayVerfGH, aaO, S. 172). Schon aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich daher, dass nicht nur die Entscheidung, bestimmte Beweise zu erheben, sondern auch der tatsächliche Vollzug der beschlossenen Beweiserhebung durch die Rechtschutzmöglichkeit zum Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs sichergestellt werden soll.

30

Auch die Gesetzessystematik, hier die Regelung der Rechte der Ausschussminderheit und die insoweit gegebene Rechtsschutzmöglichkeit in einer Norm sowie die Verwendung des Begriffes "Beweiserhebung" sowohl in § 17 Abs. 2 PUAG als auch in § 17 Abs. 4 PUAG spricht gegen die Argumentation des Antragsgegners, einem Vollzugsanspruch der Ausschussminderheit aus § 17 Abs. 2 PUAG stünde keine Rechtsschutzmöglichkeit zum Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs gegenüber.

31

Diese Auslegung entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Mit dem Recht der Minderheit des Ausschusses auf Erhebung von Beweisen aus § 17 Abs. 2 PUAG und der damit korrespondierenden Rechtsschutzmöglichkeit nach § 17 Abs. 4 PUAG sollte sichergestellt werden, dass das der Minderheit in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG eingeräumte Recht, die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zu verlangen, nicht leerläuft (vgl. Maunz/Dürig/Klein, GG, Stand: Juli 2016, Art. 44, Rn. 197/198). Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil vom 8. April 2002 (BVerfGE 105, 197) der Einsetzungsminderheit einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Berücksichtigung ihrer Beweisanträge und grundsätzlich auch des Vollzuges derselben eingeräumt (BVerfGE 105, 197, juris Rn. 102 ff., insbesondere Rn. 109). Mit § 17 Abs. 2 und 4 PUAG hat der Gesetzgeber das, was das Bundesverfassungsgericht für verfassungsrechtlich geboten hält, weitgehend auf einfachgesetzlicher Ebene umgesetzt, hat jedoch über die verfassungsrechtlichen Vorgaben hinaus die genannten Rechte einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses eingeräumt, gleichgültig, wie sich diese Minderheit zusammensetzt, mithin auch der Minderheit, die als solche eine einsetzungsberechtigte Minderheit nicht repräsentiert (vgl. Maunz/Dürig/Klein, aaO Rn. 201). In diesen Fällen sind die Minderheitenrechte nur gesetzlicher, nicht verfassungsrechtlicher Natur und daher nicht im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht durchsetzbar. Der Gesetzgeber hat deshalb zur Sicherstellung der Rechte die Rechtschutzmöglichkeit zum Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs eröffnet (vgl. Maunz/Dürig/Klein, aaO Rn. 201). Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen des einfachrechtlich gewährleisteten Schutzes der nicht einsetzungsberechtigten Minderheit in Abkehr zu dem umfassenderen verfassungsrechtlichen Schutzes der Rechte der einsetzungsberechtigten Minderheit nur die Beschlussfassung der Beweiserhebung, nicht auch den Vollzug derselben durch die Rechtsschutzmöglichkeit zum Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs sicherstellen wollte, sind nicht ersichtlich.

32

Zweck der Rechtsschutzmöglichkeit aus § 17 Abs. 4 PUAG ist es - wie vorstehend ausgeführt - die Rechte der Ausschussminderheit auf Beweiserhebung sicherzustellen. Eine Auslegung dahingehend, dass nur die Ablehnung der Beschließung einer von der Ausschussminderheit begehrten Beweiserhebung der Überprüfung durch den Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs, nicht auch die Ablehnung des Vollzuges derselben, unterliegt, würde diesem Zweck zuwider laufen. Könnte das Unterlassen des Vollzuges einer auf Antrag der Ausschussminderheit beschlossenen Beweiserhebung keiner gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden, würden das Antragsrecht der Ausschussminderheit und die diesbezügliche Rechtsschutzmöglichkeit faktisch leerlaufen.

33

Das durch die Antragsteller erstrebte Rechtsschutzziel, die Durchsetzung eines Amtshilfeersuchens an die Bundesregierung, die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland zu schaffen, betrifft die Frage, ob der Beweisbeschluss des Untersuchungsausschusses vom 8. Mai 2014 vollzogen wird, nicht wie er vollzogen wird (vgl. dazu auch Roßbach, JZ 2014, 975, 978). Denn zu Recht führen die Antragsteller aus, dass angesichts der unter I. dargestellten mehrmaligen Weigerung des Zeugen trotz grundsätzlich bestehender Aussagebereitschaft, für eine Vernehmung oder informelle Befragung - in welcher Form auch immer - an seinem derzeitigen Aufenthaltsort zur Verfügung zu stehen, der Vollzug des Beweisbeschlusses nur durch eine Vernehmung des Zeugen vor dem Untersuchungsausschuss in Deutschland möglich ist. Auf sämtliche durch den Untersuchungsausschuss angefragten Varianten der Vernehmung beziehungsweise Befragung an seinem derzeitigen Aufenthaltsort hat der Zeuge ablehnend reagiert, zuletzt mit Schreiben seines anwaltlichen Vertreters vom 10. November 2015 und 26. Mai 2016 im Hinblick auf die durch den Ausschuss intendierte Videovernehmung. Die Antragsgegner haben nicht vorgetragen, dass der Zeuge zwischenzeitlich seine Haltung geändert hätte. Eine Erzwingung der Vernehmung oder informellen Befragung des Zeugen an seinem derzeitigen Aufenthaltsort ist rechtlich nicht möglich.

34

Dieser Bewertung durch das erkennende Gericht stehen keine bindenden Feststellungen aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Dezember 2014 (BVerfGE 138, 45) gegenüber. Vor dem Bundesverfassungsgericht haben die Antragsteller geltend gemacht, der Antragsgegner verstieße durch die Ablehnung seiner Beweisanträge auf Vernehmung des Zeugen S.      in Berlin gegen die Rechte der Antragsteller aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, nachdem Ausfluss des verfassungsrechtlichen Minderheitenrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG auch die Bestimmung von Ort und Zeit einer bereits beschlossenen Zeugenvernehmung sei (BVerfG, aaO, juris Rn. 17, 21). Das Bundesverfassungsgericht verwarf den diesbezüglichen Antrag der Antragsteller als unzulässig, da diese kein in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG wurzelndes Recht der Ausschussminderheit gegenüber dem Untersuchungsausschuss geltend machten. Die Bestimmung von Zeit und Ort der Vernehmung eines Zeugen beträfe die Modalitäten des Vollzuges eines Beweisbeschlusses (BVerfG, aaO, juris Rn. 41).

35

Gegenstand des Rechtsstreits der Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht war damit ein anderer als in dem vorliegenden Verfahren, in dem die Durchsetzung eines Ersuchens an die Bundesregierung zur Ermöglichung der Aussage des Zeugen S.      vor dem Untersuchungsausschuss in Berlin als einzig verbliebene Möglichkeit zum Vollzug des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 erstrebt wird.

36

Ein ernsthaftes Bemühen des Ausschusses um eine Vernehmung des Zeugen in Moskau kann unterstellt werden. Inwieweit dies für die Zulässigkeit des Antrages von Belang sein könnte, wurde weder näher dargetan, noch ist dies ersichtlich.

37

b) Auch ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist gegeben.

38

aa) Das Rechtsschutzbedürfnis ist nicht im Hinblick auf den Zeitablauf von annähernd 20 Monaten seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Dezember 2014 entfallen.

39

(1) Eine Frist für die gerichtliche Geltendmachung des Minderheitenrechts aus § 17 Abs. 2 PUAG sieht das Parlamentarische Untersuchungsausschussgesetztes nicht vor. Die Übertragung einer Fristenregelung aus einem anderen Gesetz, hier das Bundesverfassungsgerichtsgesetz, würde die Rechtsschutzmöglichkeit des § 17 Abs. 3 PUAG in unzulässiger Weise beschränken. § 64 BVerfGG spricht im Einzelnen verschiedene Aspekte des Organstreitverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht an, die hauptsächlich auf der Linie von Prozess- oder Sachurteilsvoraussetzungen, also von Zulässigkeitsvoraussetzungen, liegen (Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Februar 2016, § 64 Rn. 1), während die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Anrufung des Ermittlungsrichters beim Bundesgerichtshof nach dem Parlamentarischen Untersuchungsausschussgesetz dort in § 17 Abs. 4 geregelt sind. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Antrags zum Ermittlungsrichter sind dabei insgesamt weniger restriktiv als die Voraussetzungen des § 64 BVerfGG. Diese bewusste Entscheidung des Gesetzgebers darf nicht durch die isolierte Übertragung der Fristenregelung des § 64 Abs. Abs. 3 BVerfGG umgangen werden.

40

(2) Das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses ergibt sich auch nicht aus dem durch den Antragsgegner eingewandten Rechtsgedanken der Verwirkung.

41

Eine Verwirkung prozessualer Befugnisse kommt grundsätzlich auch im Strafrecht in Betracht (BVerfG, BVerfGE 32, 305, juris Rn. 21). Nicht erörtert werden muss daher an dieser Stelle, inwieweit mit Blick auf Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG hier die strafprozessualen Grundsätze Anwendung finden (zur Problematik der normativen Festlegung durch das Parlamentarische Untersuchungsausschussgesetz, was unter sinngemäßer Anwendung der strafprozessualen Grundsätze gemäß Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG zu verstehen ist vgl. Maunz/Dürig/Klein, GG, Stand: Juli 2016, Art. 44, Rn. 28/29).

42

Eine Verwirkung materieller Rechte oder prozessualer Befugnisse kann dann vorliegen, wenn die verspätete Geltendmachung eines Anspruchs gegen Treu und Glauben verstößt. Die Tatsache, dass der Berechtigte sich verspätet auf sein Recht beruft, mithin der Zeitablauf für sich betrachtet, führt jedoch alleine noch nicht zur Verwirkung. Hinzukommen muss vielmehr, dass der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt. Erst dadurch wird eine Situation geschaffen, auf die der jeweilige Gegner vertrauen, sich einstellen und einrichten darf (BVerfG, aaO, juris Rn. 18).

43

Gemessen an diesen Grundsätzen liegt keine Verwirkung des Antragsrechts gemäß § 17 Abs. 4 PUAG vor.

44

Die Antragsteller haben auch nach Dezember 2014 durch entsprechende Handlungen klar zum Ausdruck gebracht, dass sie ihr Ziel des Vollzuges des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 (durch Vernehmung des Zeugen in Deutschland) weiterverfolgen. Beginnend mit ihrem Antrag vom 8. Oktober 2015 und ihrer weiteren Haltung im Rahmen der Behandlung des Antrages im Ausschuss haben die Antragsteller dies fortlaufend deutlich zum Ausdruck gebracht. Unter dem 26. Mai 2016 hat sich der anwaltliche Vertreter des Zeugen letztmals ablehnend zu einer Vernehmung desselben in Moskau geäußert, die letzte Äußerung der Bundesregierung zu einer Vernehmung in Deutschland datiert vom 6. Juni 2016. Zeitnah nach diesen Stellungnahmen, nämlich am 24. August 2016 ging der Antrag gemäß § 17 Abs. 4 PUAG beim Bundesgerichtshof ein. Der Antragsgegner konnte daher klar erkennen, dass die Antragsteller ihr Ziel, den Beweisbeschluss vom 8. Mai 2014 (durch Vernehmung des Zeugen in Deutschland) zu vollziehen, weiterverfolgen.

45

bb) Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller fehlt auch nicht deshalb, weil diese durch eine positive Entscheidung des Gerichts ihr Rechtsschutzziel nicht erreichen können.

46

Ziel der Antragsteller ist es, eine Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland und damit die einzige Möglichkeit des Vollzuges des Beweisbeschlusses vom 8. Mai 2014 durch zu setzten. Um dieses Ziel zu erreichen, ist eine Mitwirkung der Bundesregierung erforderlich. Diese hat diesbezüglich auf entsprechende Anfragen des Ausschusses zwar bereits unverbindliche Stellungnahmen abgeben, mangels eines förmlichen Amtshilfeersuchens jedoch keine definitive Entscheidung kommuniziert. Wie diese Entscheidung ausfallen wird, ist offen und weder durch die Antragsteller, noch durch das Gericht antizipierbar. Ob gegen eine gegebenenfalls negative Entscheidung der Bundesregierung die Antragsteller weiteren Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht suchen können, kann dahingestellt bleiben. Denn diese Argumentation würde eine negative Entscheidung der Bundesregierung auf das durch die Antragsteller begehrte Amtshilfeersuchen des Ausschusses bereits voraussetzten. Nicht ersichtlich ist ferner, inwieweit der Inhalt der Entscheidung der Bundesregierung davon abhängig sein soll, ob der Antrag von einer einsetzungsberechtigten Minderheit mit der Möglichkeit der Überprüfung der Entscheidung vor dem Bundesverfassungsgericht oder von einer nicht mit den Rechten des Art. 44 GG ausgestatteten Minderheit gestellt wird.

47

2. Der Antrag hat in der Sache Erfolg.

48

Der Beweisbeschluss des Ausschusses vom 8. Mai 2014 kann - wie unter II.1.a) näher dargelegt - nur durch eine Vernehmung des Zeugen S.      in Deutschland vollzogen werden. Das durch die Antragsteller mit dem Antrag nach § 17 Abs. 4 PUAG erstrebte Ersuchen des Ausschusses an die Bundesregierung, die Voraussetzungen für die Vernehmung des Zeugen in Deutschland zu schaffen, ist erforderlich, um den Beweisbeschluss vollziehen zu können.

49

Gründe, die ein Absehen von dem Vollzug des Beweisbeschlusses rechtfertigen würden, liegen nicht vor. Dahingestellt bleiben kann daher, ob die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 PUAG, wonach Beweise dann nicht zu erheben sind, wenn die Beweiserhebung unzulässig oder das Beweismittel auch nach Anwendung der in dem Parlamentarischen Untersuchungsausschussgesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar ist, nur für den Erlass des Beweisbeschlusses oder auch den Vollzug desselben gelten (vgl. dazu Gärditz in: Waldhoff/Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 7).

50

Im Einzelnen:

51

a) Der Zeuge S.      ist nach derzeitigem Sachstand nicht unerreichbar im Sinne des § 17 Abs. 2 PUAG.

52

aa) Die Unerreichbarkeit des Zeugen ergibt sich nicht bereits daraus, dass dessen Vernehmung in Deutschland u.a. von der Mitwirkung der Bundesregierung abhängt, denn eine definitive Entscheidung über diese Mitwirkungshandlung soll durch das mit dem vorliegend begehrten Amtshilfeersuchen gerade bewirkt werden. Auch die fehlende rechtliche Pflicht des Zeugen, zu seiner Aussage nach Deutschland einzureisen, macht das Beweismittel nach derzeitigem Sachstand nicht unerreichbar, denn der Zeuge hat bislang bei grundsätzlicher Aussagebereitschaft lediglich eine Vernehmung in Moskau abgelehnt.

53

bb) Auch die durch den Zeugen für den Fall seiner Einreise begehrte Zusicherung der Bundesregierung, ihn nicht an die Vereinigten Staaten auszuliefern, führt derzeit nicht zur Unerreichbarkeit des Beweismittels. Denn die Frage, ob dieses Hindernis überwunden werden kann, ist gerade Gegenstand des Antrages. Die Entscheidung, ob von einer Auslieferung abgesehen werden kann, oder diese rechtlich geboten ist, obliegt der Bundesregierung, nicht dem Ausschuss. Eine definitive Klärung im Sinne einer verbindlichen Aussage der Bundesregierung ist gerade Ziel der durch die Antragsteller erstrebten Entscheidung.

54

Zwar entbindet die gesetzliche Ausgestaltung der Beweiserhebung als Minderheitenrecht nach § 17 Abs. 2 PUAG den Ausschuss nicht von der Beachtung verfassungsrechtlicher Grundprinzipien, insbesondere der Grundrechte (Brocker in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Aufl., Kap. 27 Rn. 10; vgl. auch BVerfG, NVwZ 2002, 1499, juris Rn. 34). So hat der Ausschuss etwa bei der Festsetzung von Zwangsmitteln nach § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 PUAG die verfassungsrechtlich verbürgten Rechte der Betroffenen zu beachten (vgl. BVerfG, aaO, juris Rn. 34) und darf über seinen Untersuchungsauftrag nicht hinausgehen (vgl. Brocker, aaO, Kap. 27 Rn. 10). Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Ausschuss a priori von einem Amtshilfeersuchen absehen muss, bei dem die Möglichkeit besteht, dass die ersuchte Stelle die Amtshilfe aus Rechtsgründen ablehnen könnte und insoweit eine vollständige Vorabprüfung vornehmen muss. Eine Pflicht des Ausschusses, von einem Amtshilfeersuchen abzusehen, könnte allenfalls dann bestehen, wenn der Gegenstand desselben eine Handlung darstellte, die augenscheinlich rechtswidrig ist, ohne dass es hierzu auf eine weitere Prüfung oder Einschätzung der ersuchten Stelle ankommt. So verhält es sich vorliegend jedoch nicht. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Sachvortrag der Antragsteller hat die Bundesregierung bislang nur vorläufige Bewertungen abgegeben. So wird in der Stellungnahme vom 2. Mai 2014 ausgeführt, dass die Möglichkeit bestehen könnte, dass der Zeuge S.      für den Fall seiner Einreise in die Vereinigten Staaten ausgeliefert werden muss. In dem Bericht vom 2. Juni 2014 wird dargelegt, dass zur Prüfung der Bewilligung einer Auslieferung an die Vereinigten Staaten noch weitere Fragen an das Department of Justice gerichtet worden seien und das Bestehen eines Auslieferungshindernisses auf der Grundlage des bislang mitgeteilten Sachverhaltes nicht abschließend beurteilt werden könne. Hieraus ergibt sich, dass die Bundesregierung selbst das Vorliegen eines Auslieferungshindernisses nicht von vorneherein für ausgeschlossen erachtet. Aus den Mitteilungen der Bundesregierung vom 28. Oktober 2015 (Anlage 9) und 6. Juni 2016 (Anlage 10) ergibt sich nichts anderes. Eine augenscheinliche Rechtswidrigkeit der zu ersuchenden Handlung liegt damit nicht vor.

55

Gleiches gilt auch für die Frage, ob auf den durch den Zeugen angebotenen "Deal" eingegangen werden muss.

56

Der Untersuchungsausschuss ist ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle und der Selbstinformation des Parlaments. Zur Erfüllung dieser Aufgabe ist er berechtigt (und auf Antrag der Ausschussminderheit auch verpflichtet, § 17 Abs. 2 PUAG) in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise zu erheben und dabei nach den Regeln über den Strafprozess zu verfahren, Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 GG (Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz, S. 28, 29). Im Strafprozess gilt für die Vernehmung von Zeugen der Unmittelbarkeitsgrundsatz, § 250 StPO. Lediglich in Ausnahmefällen kann hiervon abgewichen werden, §§ 251 ff. StPO. Auch im Untersuchungsausschuss ist die Vernehmung des persönlich anwesenden Zeugen das "Leitbild" der Zeugenvernehmung (Brocker, NVwZ 2015, 410, 411; Roßbach, JZ 2014, 975). Warum vor diesem Hintergrund eingedenk des Umstandes, dass faktisch vorliegend ohnehin ausschließlich eine Vernehmung des Zeugen vor dem Ausschuss in Deutschland in Betracht kommt, kein Recht der Minderheit bestehen soll, den Vollzug des Beweisbeschlusses dadurch sicher zu stellen, dass dem Zeugen eine für ihn betreffend die Frage der Auslieferung an die Vereinigten Staaten risikolose Einreise ermöglicht wird, ist nicht ersichtlich.

57

b) Von der Beweiserhebung kann auch nicht gemäß § 244 Abs. 5 Satz 2 StPO, wonach die Ladung eines Zeugen im Ausland unterbleiben kann, wenn diese nach pflichtgemäßem Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich ist, abgesehen werden. Dahingestellt bleiben kann dabei, ob die Gründe für das Absehen von einer Beweisaufnahme in § 17 Abs. 2 PUAG abschließend geregelt sind, beziehungsweise die Ausnahmegründe des § 244 StPO ergänzend greifen (vgl. dazu (Gärditz in: Waldhoff/Gärditz, PUAG, § 17 Rn. 18; Brocker in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Aufl., § 17 PUAG Rn. 18). Denn der Antragsgegner hat schon nicht plausibel dargetan, warum die Aussage des Zeugen S.      - offenbar entgegen der ursprünglich bei Entscheidung über die Erhebung des Beweises getroffenen Einschätzung der Beweisbedeutung der Vernehmung des Zeugen - zur Klärung des Untersuchungsauftrages nicht mehr erforderlich sein soll. Allein der Hinweis darauf, dass der Zeuge nicht selbst an der nachrichtendienstlichen Aufklärung gegen Deutschland mitgewirkt hat, ist hierfür nicht ausreichend. Auf die vom Antragsgegner angestellten außenpolitischen Erwägungen und die Frage, ob diese durch den Ausschuss im Rahmen der Beweiserhebung berücksichtigt werden dürfen, kommt es von daher nicht mehr an. Überdies fehlt eine detaillierte Abwägung unter Darstellung des Untersuchungsauftrages, des von dem bereits beschlossenen Zeugenbeweis erwarteten Erkenntnisgewinns und der angestellten außenpolitischen Erwägungen.

58

Das durch die Antragsteller begehrte Ersuchen an die Bundesregierung kann der Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs nicht ersetzen, da er andernfalls - weil sein Ersuchen nicht Gegenstand oder Grundlage eines Organstreitverfahrens sein kann - dieses einem solchen verfassungsgerichtlichen Verfahren entziehen würde (vgl. BGH [Ermittlungsrichter] - 2 BGs 20/2009 - juris Rn. 48). Ob dies auch dann gilt, wenn sich die Mehrheit des Untersuchungsausschusses trotz einer sie zur Zustimmung verpflichtenden gerichtlichen Entscheidung weigert, den Beschluss, ein entsprechendes Ersuchen zu stellen, zu erlassen, bedarf hier keiner Entscheidung.

III.

59

Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst.

60

Ein Gebührentatbestand bezüglich der Gerichtskosten ist weder im Untersuchungsausschussgesetz noch in oder für die hier sinngemäß anzuwendende Strafprozessordnung (Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG) gegeben; zudem würden solche Gebühren nicht erhoben (§ 2 GKG). Auch für die Überbürdung der Kosten und Auslagen des Antragsgegners mangelt es an einer Rechtsgrundlage (vgl. zudem § 35 PUAG).

Wimmer

Richterin am Bundesgerichthof

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann der Antragsgegner Beschwerde einlegen (§ 36 Abs. 3 PUAG). Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll bei dem Gericht einzureichen, das die angegriffene Entscheidung erlassen hat, also beim Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs. Sie ist an keine Frist gebunden. Auch besteht für die Einlegung der Beschwerde sowie ihre Begründung kein "Anwaltszwang", Verfahrensbeteiligte können das Rechtsmittel also auch durch ein selbst verfasstes Schreiben einlegen und begründen.

(1) Nach der Vernehmung des Angeklagten folgt die Beweisaufnahme.

(2) Das Gericht hat zur Erforschung der Wahrheit die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken, die für die Entscheidung von Bedeutung sind.

(3) Ein Beweisantrag liegt vor, wenn der Antragsteller ernsthaft verlangt, Beweis über eine bestimmt behauptete konkrete Tatsache, die die Schuld- oder Rechtsfolgenfrage betrifft, durch ein bestimmt bezeichnetes Beweismittel zu erheben und dem Antrag zu entnehmen ist, weshalb das bezeichnete Beweismittel die behauptete Tatsache belegen können soll. Ein Beweisantrag ist abzulehnen, wenn die Erhebung des Beweises unzulässig ist. Im Übrigen darf ein Beweisantrag nur abgelehnt werden, wenn

1.
eine Beweiserhebung wegen Offenkundigkeit überflüssig ist,
2.
die Tatsache, die bewiesen werden soll, für die Entscheidung ohne Bedeutung ist,
3.
die Tatsache, die bewiesen werden soll, schon erwiesen ist,
4.
das Beweismittel völlig ungeeignet ist,
5.
das Beweismittel unerreichbar ist oder
6.
eine erhebliche Behauptung, die zur Entlastung des Angeklagten bewiesen werden soll, so behandelt werden kann, als wäre die behauptete Tatsache wahr.

(4) Ein Beweisantrag auf Vernehmung eines Sachverständigen kann, soweit nichts anderes bestimmt ist, auch abgelehnt werden, wenn das Gericht selbst die erforderliche Sachkunde besitzt. Die Anhörung eines weiteren Sachverständigen kann auch dann abgelehnt werden, wenn durch das frühere Gutachten das Gegenteil der behaupteten Tatsache bereits erwiesen ist; dies gilt nicht, wenn die Sachkunde des früheren Gutachters zweifelhaft ist, wenn sein Gutachten von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, wenn das Gutachten Widersprüche enthält oder wenn der neue Sachverständige über Forschungsmittel verfügt, die denen eines früheren Gutachters überlegen erscheinen.

(5) Ein Beweisantrag auf Einnahme eines Augenscheins kann abgelehnt werden, wenn der Augenschein nach dem pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich ist. Unter derselben Voraussetzung kann auch ein Beweisantrag auf Vernehmung eines Zeugen abgelehnt werden, dessen Ladung im Ausland zu bewirken wäre. Ein Beweisantrag auf Verlesung eines Ausgangsdokuments kann abgelehnt werden, wenn nach pflichtgemäßem Ermessen des Gerichts kein Anlass besteht, an der inhaltlichen Übereinstimmung mit dem übertragenen Dokument zu zweifeln.

(6) Die Ablehnung eines Beweisantrages bedarf eines Gerichtsbeschlusses. Einer Ablehnung nach Satz 1 bedarf es nicht, wenn die beantragte Beweiserhebung nichts Sachdienliches zu Gunsten des Antragstellers erbringen kann, der Antragsteller sich dessen bewusst ist und er die Verschleppung des Verfahrens bezweckt; die Verfolgung anderer verfahrensfremder Ziele steht der Verschleppungsabsicht nicht entgegen. Nach Abschluss der von Amts wegen vorgesehenen Beweisaufnahme kann der Vorsitzende eine angemessene Frist zum Stellen von Beweisanträgen bestimmen. Beweisanträge, die nach Fristablauf gestellt werden, können im Urteil beschieden werden; dies gilt nicht, wenn die Stellung des Beweisantrags vor Fristablauf nicht möglich war. Wird ein Beweisantrag nach Fristablauf gestellt, sind die Tatsachen, die die Einhaltung der Frist unmöglich gemacht haben, mit dem Antrag glaubhaft zu machen.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

13
b) Die Antragstellerin ist im vorliegenden Organstreitverfahren als antragsberechtigt anzusehen (vgl. Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, § 28 Rn. 32). Sie ist in mehreren Vorschriften des PUAG (vgl. § 8 Abs. 2, § 10 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, § 18 Abs. 3 und 4 Satz 2, § 27 Abs. 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PUAG) mit eigenen Rechten ausgestattet und macht geltend, sie sei durch die Ablehnung der von ihr beantragten Vernehmungsgegenüberstellung durch die Ausschussmehrheit in ihren Rechten als qualifizierte Ausschussminderheit von einem Viertel des Untersuchungsausschusses verletzt. Ob sie durch die Ablehnung in ihren Rechten verletzt und deswegen tatsächlich befugt ist, den Bundesgerichtshof anzurufen, ist eine Frage der Begründetheit.

Das Bundesverfassungsgericht stellt in seiner Entscheidung fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Die Bestimmung ist zu bezeichnen. Das Bundesverfassungsgericht kann in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung gemäß Satz 1 abhängt.

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar.

(3) Die Reihenfolge der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen soll im Untersuchungsausschuss möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Bei Widerspruch eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages zur Reihenfolge der Reden entsprechend.

(4) Lehnt der Untersuchungsausschuss die Erhebung bestimmter Beweise oder die Anwendung beantragter Zwangsmittel nach den § 21 Abs. 1, § 27 Abs. 1, § 28 Abs. 6 und § 29 Abs. 2 Satz 1 ab, so entscheidet auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes über die Erhebung der Beweise oder über die Anordnung des Zwangsmittels.

(1) Zuständiges Gericht für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Bundesgerichtshof, soweit Artikel 93 des Grundgesetzes sowie § 13 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und die Vorschriften dieses Gesetzes nichts Abweichendes bestimmen.

(2) Hält der Bundesgerichtshof den Einsetzungsbeschluss für verfassungswidrig und kommt es für die Entscheidung auf dessen Gültigkeit an, so ist das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Satz 1 gilt für den Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes entsprechend.

(3) Gegen Entscheidungen des Ermittlungsrichters oder der Ermittlungsrichterin des Bundesgerichtshofes ist die Beschwerde statthaft, über die der Bundesgerichtshof entscheidet.

13
b) Die Antragstellerin ist im vorliegenden Organstreitverfahren als antragsberechtigt anzusehen (vgl. Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, § 28 Rn. 32). Sie ist in mehreren Vorschriften des PUAG (vgl. § 8 Abs. 2, § 10 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, § 18 Abs. 3 und 4 Satz 2, § 27 Abs. 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PUAG) mit eigenen Rechten ausgestattet und macht geltend, sie sei durch die Ablehnung der von ihr beantragten Vernehmungsgegenüberstellung durch die Ausschussmehrheit in ihren Rechten als qualifizierte Ausschussminderheit von einem Viertel des Untersuchungsausschusses verletzt. Ob sie durch die Ablehnung in ihren Rechten verletzt und deswegen tatsächlich befugt ist, den Bundesgerichtshof anzurufen, ist eine Frage der Begründetheit.
24
3. Eine Kosten- und Auslagenentscheidung ist aus den vom Ermittlungsrichter in seinem Beschluss zutreffend ausgeführten Gründen auch im Beschwerdeverfahren nicht veranlasst. Einer entsprechenden Anwendung der VwGO (vgl. hierzu BGH, Beschl. vom 18. Juli 2006 - 3 ARs 27/06 und Beschl. vom 17. Februar 2009 - 3 ARs 24/08) steht im vorliegenden Fall entgegen, dass sich der Untersuchungsausschuss und eine Minderheit seiner Mitglieder als Beteiligte gegenüberstehen. Die Übertragung der Regelungen der §§ 154 ff. VwGO erscheint in dieser einem Organstreit ähnlichen Konstellation grundsätzlich nicht sach- und interessengerecht (vgl. auch § 34 a Abs. 3 BVerfGG). Becker von Lienen Schäfer