I.
Mit seiner Beschwerde wendet sich der Vertreter des öffentlichen Interesses dagegen, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen eine Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin angeordnet hat, mit der dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in seiner im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin gelegenen Betriebsstätte untersagt worden ist.
Laut Gewerbeanmeldung vom 30. Mai 2014, die am 4. Juni 2014 bei der Antragsgegnerin einging, betreibt der Antragsteller seit 29. Mai 2014 als unselbstständige Zweigstelle eine Betriebsstätte, in der er Sportwetten vermittelt.
Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 beantragte er bei der Regierung von Schwaben die Erteilung einer Buchmachererlaubnis für ein Buchmachergewerbe in den Räumen dieser Betriebsstätte. Die Regierung stellte daraufhin bei Kontrollen am 13. und 20. Juni 2014 fest, dass in der Betriebsstätte des Antragstellers Wetten eines in Malta ansässigen Wettveranstalters vermittelt wurden, die unter anderem die Wettarten „Erstes Tor“, „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste 10 Minuten“ umfassten. Sie teilte dem Antragsteller daher mit Anhörungsschreiben vom 20. Juni 2014 mit, dass sie beabsichtige seinen Erlaubnisantrag abzulehnen, weil es wegen der Vermittlung dieser nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen sowie weiterer materiell illegaler Wetten an der erforderlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers fehle.
Am 25. Juni 2014 teilte die Regierung der Antragsgegnerin mit, sie erwarte, dass gegen den Antragsteller ein Verfahren zur Unterbindung der illegalen Sportwettvermittlung eingeleitet werde. Daraufhin kontrollierte die Antragsgegnerin am 1. Juli 2014 die Betriebsstätte des Antragstellers, teilte ihm mit Anhörungsschreiben vom 2. Juli 2014 mit, dass sie beabsichtige, ihm die Vermittlung aller im Schreiben genannten, materiell illegalen Sportwetten in der Betriebsstätte zu untersagen und gab ihm Gelegenheit, sich dazu zu äußern.
Mit Bescheid vom 12. August 2014 lehnte die Regierung von Schwaben den Antrag des Antragstellers, ihm für ein Buchmachergewerbe in der betreffenden Betriebsstätte eine Buchmachererlaubnis zu erteilen, mit der Begründung ab, die erforderliche Zuverlässigkeit des Antragstellers sei im Hinblick auf die von ihm vermittelten, nach materiellem Recht unzulässigen Sportwetten nicht gegeben.
Nach einer weiteren Kontrolle in der Betriebsstätte des Antragstellers am 8. September 2014 wies die Antragsgegnerin den Antragsteller darauf hin, dass sie beabsichtige, ihm den Weiterbetrieb seines Wettbüros zu untersagen, weil er im Hinblick darauf, dass er mit der formell illegalen Sportwettvermittlung in erheblichem Umfang gegen materielles Recht verstoße, unzuverlässig sei. Der Antragsteller erhielt Gelegenheit, sich bis 26. September 2014 dazu zu äußern.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in den Räumen der in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Betriebsstätte ab dem Tag der Bekanntgabe des Bescheids (Nr. 1 des Bescheids), verpflichtete ihn, innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheids sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Ausübung der in Nr. 1 des Bescheids genannten Tätigkeiten erforderlich sind, aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2 des Bescheids) und drohte ihm für den Fall, dass er den Verpflichtungen aus Nr. 1 und 2 des Bescheids nicht oder nicht fristgerecht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,- Euro an (Nr. 3 und 4 des Bescheids). Dies begründete die Antragsgegnerin insbesondere damit, dass sie ihr Ermessen im Sinne der Untersagung ausübe, weil nicht nur ein Formalverstoß gegen die Erlaubnispflicht vorliege, sondern eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag absolut verbotener Glücksspiele erteilt werden könne. Eine konkrete Untersagung nur einzelner materiell illegaler Wettarten scheide aus, weil sich der Antragsteller durch sein bisheriges Verhalten als unzuverlässig erwiesen habe und für ihn deshalb keine Aussicht mehr auf die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung materiell legaler Sportwetten bestehe.
Gegen den Bescheid vom 6. Oktober 2014 erhob der Antragsteller am 9. Oktober 2014 Klage. Außerdem beantragte er am selben Tag, nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung seiner Klage anzuordnen, hilfsweise die aufschiebende Wirkung der Klage bis sechs Monate nach Vergabe der Veranstalterlizenzen durch das Hessische Innenministerium anzuordnen. Die Regierung von Schwaben beteiligte sich sowohl im noch nicht abgeschlossenen Hauptsacheverfahren als auch im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Vertreter des öffentlichen Interesses.
Mit Beschluss vom 24. November 2014 ordnete das Verwaltungsgericht Augsburg die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 an.
Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der angefochtene Bescheid erweise sich bei der gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV trage voraussichtlich die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten durch den Antragsteller nicht. Zwar sei der Antragsteller nicht im Besitz der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV für die Vermittlung von Sportwetten erforderlichen Erlaubnis. Auch könnten inzwischen private Wettveranstalter eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten erhalten, so dass für den Antragsteller die rechtliche Möglichkeit bestehe, eine Erlaubnis zur Vermittlung solcher Wetten zu erhalten. Fehle diese Erlaubnis und bestünden Zweifel am Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen, so rechtfertige dies darüber hinaus regelmäßig den Erlass einer Untersagungsverfügung. Dieser Grundsatz greife hier aber aufgrund besonderer Umstände nicht. Denn solange das Verfahren für die Vergabe der Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten nicht abgeschlossen sei, könne der Antragsteller tatsächlich keine Erlaubnis zur Vermittlung solcher Wetten erhalten, weil eine Erlaubnis zur Vermittlung von nicht konzessionierten Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausgeschlossen und ein Antrag auf Erteilung einer solchen Erlaubnis daher aussichtslos sei. Bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens könne das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis dem Antragsteller daher nicht angelastet werden. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages enthielten zwar kein staatliches Monopol mehr, sondern sähen die Erteilung von Konzessionen zur Veranstaltung und Erlaubnisse zur Vermittlung von Sportwetten vor. Die Dienstleistungsfreiheit verlange aber, dass diese Regelungen auch umgesetzt würden, was vor Abschluss des Konzessionsverfahrens jedoch nicht der Fall sei. Sehe man allein das Fehlen einer Erlaubnis als ausreichend für eine vollständige Untersagung an, so führe das zu einer gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßenden Benachteiligung der privaten gegenüber den staatlichen Vermittlern von Sportwetten, deren Tätigkeit während des Konzessionsverfahrens und bis zum Ablauf eines Jahres nach Vergabe der Konzessionen zulässig bleibe. Für die privaten Wettvermittler trete daher keine Verbesserung gegenüber dem staatlichen Monopol ein, wenn ihnen die Vermittlung von Sportwetten allein wegen des Fehlens der erforderlichen Erlaubnis untersagt werden könne. Auch die Vermittlung materiell illegaler Wetten allein trage nicht die vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit des Antragstellers. Diese sei zwar geeignet, die Vermittlung materiell rechtswidriger Wetten zu verhindern. Sie sei aber nicht das mildeste dazu geeignete Mittel. Eine vollständige Untersagung komme nur dann in Betracht, wenn eine Untersagung nur der unzulässigen Wettarten nicht wirksam überwacht werden könne, was jedoch, wie die bisherigen Kontrollen gezeigt hätten, nicht der Fall sei.
Die Vermittlung von Sportwetten könne dem Antragsteller daher nur dann vollständig untersagt werden, wenn die künftige Erteilung einer Erlaubnis von vornherein ausgeschlossen sei, weil sich der Antragsteller als unzuverlässig erwiesen habe. Ob dies der Fall sei, könne im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allerdings letztlich dahingestellt bleiben, weil die Anordnung des Sofortvollzugs angesichts dessen weitreichender Wirkung nicht gerechtfertigt sei. Denn diese setze voraus, dass die Fortsetzung der ausgeübten Tätigkeit während der Dauer des Rechtsstreits konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lasse. Berücksichtige man dies, so habe aber das Aufschubinteresse des Antragstellers Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dem Antragsteller drohe im Fall der sofortigen Vollziehung der auf seine Unzuverlässigkeit gestützten Untersagungsverfügung, dass ihm auch die Vermittlung von Sportwetten in anderen Betriebsstätten oder etwaige andere gewerbliche Tätigkeiten untersagt würden. Der Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels könne aber auch durch eine auf die materiell illegalen Wettarten beschränkte sofort vollziehbare Untersagungsverfügung gewährleistet werden. Eine teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter Ablehnung des Antrags, soweit die Untersagungsverfügung die Vermittlung illegaler Wetten betreffe, komme nicht in Betracht. Die Unterscheidung zwischen nach § 21 GlüStV zulässigen und unzulässigen Wettarten sei häufig schwierig. Außerdem genüge eine pauschale Bezugnahme auf diese Regelung dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der Untersagungsverfügung ziehe die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf den Bescheid insgesamt nach sich.
Seine gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde begründet der Vertreter des öffentlichen Interesses im Wesentlichen damit, dass die Klage keine Aussicht auf Erfolg habe, jedenfalls aber das öffentliche Interesse, die illegale Vermittlung von verbotenen und nicht erlaubnisfähigen Formen des Glücksspiels durch einen unzuverlässigen Vermittler zu unterbinden, das rein wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiege.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Untersagung lägen vor. Die Tätigkeit des Antragstellers sei formell illegal. Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei verfassungs- und unionsrechtskonform. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis sei weder rechtlich noch faktisch unmöglich. Die normative Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens sei verfassungs- und unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Rechtmäßigkeit der Durchführung des Konzessionsverfahrens könne jeder Bewerber gerichtlich überprüfen lassen. Die Erlangung der Konzession sei auch nicht faktisch unmöglich, weil Konzessionen bisher nicht erteilt worden seien. Das Konzessionsverfahren sei abgeschlossen. Die Erteilung der Konzessionen hänge lediglich noch vom Ausgang der gerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ab. Die Verfahrensdauer sei auch nicht Ausdruck eines systematischen Mangels des Konzessionsverfahrens. Dass der staatliche Lottoblock den Wettbetrieb nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV aufrechterhalten dürfe, stehe der Durchsetzung der Erlaubnispflicht durch eine Untersagungsverfügung nicht entgegen. Es handele sich insoweit um eine der Aufrechterhaltung eines ausreichenden Glücksspielangebots sowie der Gewährleistung eines verfassungsrechtlich gebotenen, zeitlich begrenzten Vertrauensschutzes dienende Regelung. Es werde auch nicht ein möglicherweise unionsrechtswidriges Monopol während einer Übergangszeit aufrechterhalten. Das Unionsrecht verlange selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit des Monopols weder eine sofortige Öffnung des Markts noch eine vorübergehende Duldung des schon in der Vergangenheit aus monopolunabhängigen Gründen nicht erlaubnisfähigen Angebots von Livewetten ohne jede präventive Kontrolle.
Die vollständige Untersagung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Es entspreche dem Zweck der Ermächtigung, die behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit zu sichern und die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Darüber hinaus sei die vollständige Untersagung verhältnismäßig. Die Erlaubnisfähigkeit von Livewetten als Ereigniswetten sei nicht nur offen, sondern nach § 21 Abs. 4 GlüStV offensichtlich ausgeschlossen. Auf die Frage, ob das Fehlen einer Erlaubnis dem Antragsteller vor Abschluss des Konzessionsverfahrens entgegen gehalten werden könne, komme es daher nicht an. Trotz wiederholter Hinweise habe der Antragsteller mehrfach jedenfalls durch das Angebot der Wetten „Erstes Tor“ und „Erste 10 Minuten“ gegen das Verbot von Liveereigniswetten verstoßen. Der Antragsteller trage auch selbst die Verantwortung für die Zulässigkeit der von ihm vermittelten Wetten. Eine Untersagung nur der materiell illegalen Wettarten sei auch kein gleich gut geeignetes milderes Mittel. Vielmehr bleibe die Untersagung der unerlaubten Betätigung insgesamt zulässig, solange nicht offensichtlich sei, dass die Erlaubnisfähigkeit gegeben oder zumindest durch Nebenbestimmungen gesichert werden könne. Schließlich sei die vollständige Untersagung bereits deshalb gerechtfertigt, weil der Antragsteller sich durch seine wiederholten Verstöße als unzuverlässig erwiesen habe. Nicht einmal in Bezug auf die zweifelsfrei nicht erlaubnisfähigen Teile seines Wettangebots habe er sich einsichtig gezeigt, so dass davon auszugehen sei, dass er sich auch künftig über Verbote des Glücksspielstaatsvertrags hinwegsetzen werde.
Auch eine reine Interessenabwägung falle zulasten des Antragstellers aus. Das Verwaltungsgericht verkenne insoweit, dass die Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 2 GlüStV bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar sei. Das Ziel der Suchtprävention habe im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Entsprechend der Intention des Gesetzgebers rechtfertige daher bereits die abstrakte Gefahr weiterer Fälle von Spielsucht die zeitnahe Durchsetzung der der Suchtprävention dienenden Vorschriften. Dem Schutz gewichtiger Gemeinschaftsgüter könne auch nicht durch eine auf materiell illegale Sportwetten beschränkte Untersagungsverfügung Rechnung getragen werden. Die Schwierigkeit einer klaren Abgrenzung zwischen legalen und illegalen Wetten könne nicht der Allgemeinheit angelastet werden, weil der Antragsteller durch sein teilweise illegales Wettangebot den Grund für diese Schwierigkeiten geschaffen habe und aus ihnen finanzielle Vorteile ziehe. Auch werde die Beschränkung der Untersagung auf illegale Wettarten dem Grundsatz effektiver Gefahrenabwehr nicht gerecht, weil der Vollzug solcher Untersagungsverfügungen mit einem erheblichen und andauernden Kontrollaufwand verbunden sei, der flächendeckend nicht geleistet werden könne. Außerdem habe sich der Antragsteller durch die bisherigen Kontrollen nicht beeinflussen lassen. Schließlich sei nicht ersichtlich, dass der Antragsteller seine gewerbliche Tätigkeit in andere Bereiche hinein verlagern werde und deshalb Gefahr laufe, auch insoweit als unzuverlässig angesehen zu werden.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 24. November 2014 aufzuheben und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, die vom Vertreter des öffentlichen Interesses dargelegten Gründe rechtfertigten nicht die Änderung des angefochtenen Beschlusses. Ob das Konzessionsverfahren, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses meine, den Anforderungen des Unionsrechts genüge, sei insbesondere im Hinblick auf das Transparenzgebot zweifelhaft. Jedenfalls sei bis zur tatsächlichen Vergabe der Konzessionen die Wettvermittlung ohne Erlaubnis zu dulden. Ein vorläufiges Erlaubnisverfahren bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens sei in Bayern nicht eröffnet. In der Übergangsphase bis zur Erteilung der Konzessionen seien besondere Anforderungen an die Ermessensentscheidung im Zusammenhang mit Untersagungsverfügungen zu stellen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, ob ein Unternehmen sich wie der Wettanbieter, dessen Wetten der Antragsteller vermittle, bisher erfolgreich am Konzessionsverfahren beteiligt habe und zu den 20 Wettveranstaltern gehöre, denen nach der Auswahlentscheidung des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport eine Konzession erteilt werden solle. Es sei außerdem nicht ersichtlich, dass die Tätigkeit des Antragstellers aus personenbezogenen Gründen nicht erlaubnisfähig wäre. Im Übrigen könne dem Antragsteller bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens das Fehlen der Erlaubnis nicht entgegen gehalten werden, weil ein Erlaubnisantrag bis dahin aussichtslos sei. Schließlich dürfe das Verwaltungsgericht die vollständige Untersagungsverfügung nicht in eine Untersagung nur der unzulässigen Wettarten umdeuten.
Die Antragsgegnerin hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Ausführungen der Beteiligten auf die Schriftsätze des Vertreters des öffentlichen Interesses vom 16. Dezember 2014, 23. Februar 2015, 6. März 2015 und 27. März 2015 sowie des Antragstellers vom 14. Januar 2015, 11. Februar 2015, 3. März 2015, 18. März 2015, 24. März 2015 und 27. April 2015 Bezug genommen. Ergänzend wird auf die Gerichtsakten in beiden Instanzen sowie die beigezogenen Behördenakten verwiesen.
II.
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO seine Prüfung zu beschränken hat, rechtfertigen nicht die Abänderung oder Aufhebung der angefochtenen Entscheidung.
Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 anzuordnen ist. Zwar ist die zulässige Klage weder offensichtlich begründet noch offensichtlich unbegründet. Vielmehr bleiben ihre Erfolgsaussichten bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung offen (1.). Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt jedoch das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids (2.).
1. Die Begründetheit der Klage bleibt bei summarischer Prüfung offen, weil sich nicht abschließend klären lässt, ob der Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Dies gilt zunächst, soweit dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in seiner im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin gelegenen Betriebsstätte und die Werbung hierfür untersagt wird (Nr. 1 des Bescheids).
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die Antragsgegnerin als die nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV zuständige Behörde kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
Zwar sind die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Regelungen in Bezug auf die vom Antragsteller vermittelten Sportwetten erfüllt (aa). Offen bleibt aber, ob die Antragsgegnerin mit der Untersagung dieser Wetten und der Werbung hierfür das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat (bb).
aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV sind gegeben, so dass die Antragsgegnerin die vom Antragsteller vermittelten Sportwetten und die Werbung hierfür nach pflichtgemäßem Ermessen untersagen kann.
Unerlaubtes Glücksspiel liegt nach der Legaldefinition in § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV vor, wenn öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt werden. Dies ist bei den vom Antragsteller angebotenen Sportwetten der Fall.
Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV Glücksspiele. Da beim Anbieten von Sportwetten in einem grundsätzlich jedermann zugänglichen Wettbüro, wie es der Antragsteller betreibt, eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt. Denn weder verfügt der in Malta ansässige Veranstalter der vom Antragsteller in seiner Betriebsstätte vermittelten Sportwetten über die nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderliche Konzession noch besitzt der Antragsteller die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, der die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV bedarf.
bb) Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung bleibt jedoch offen, ob die Antragsgegnerin das ihr bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV eingeräumte Ermessen dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt (aaa) und die Grenzen des Ermessens eingehalten hat (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO; bbb).
aaa) Nicht abschließend geklärt werden kann zunächst, ob die Untersagungsverfügung im Bescheid vom 6. Oktober 2015 bereits deshalb ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ist, weil die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen infolge eines Ermessensfehlgebrauchs nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt hat.
Ein Ermessensfehlgebrauch läge vor, wenn die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügung auf unzutreffende Erwägungen gestützt hätte, weil sie zu Unrecht von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgegangen wäre. Ob dies der Fall ist, muss bei der gebotenen summarischer Prüfung aber offen bleiben.
Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen nach den Gründen des Bescheids im Sinne einer vollständigen Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Betriebsstätte des Antragstellers ausgeübt, weil es sich nicht nur um einen Formalverstoß gegen die Erlaubnispflicht handele. Insbesondere komme die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten nicht in Betracht, weil eine Erlaubnis für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag absolut verbotenen Glücksspielen nicht erteilt werden könne. Ebenso scheide eine konkrete Untersagung nur bestimmter materiell illegaler Wettarten aus, weil der Antragsteller keine Aussicht auf die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von materiell legalen Sportwetten habe. Er habe sich durch sein beharrliches Missachten materieller Verbote des Glücksspielstaatsvertrags als unzuverlässig erwiesen und biete damit nicht mehr die Gewähr dafür, dass die Vermittlung künftig ordnungsgemäß durchgeführt werde (vgl. S. 10 des Bescheids vom 6. Oktober 2014).
Damit stützt die Antragsgegnerin die vollständige, nicht auf die Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten beschränkte Untersagung aber maßgeblich darauf, dass der Antragsteller unzuverlässig sei, insbesondere nicht die Gewähr für eine ordnungsgemäße Wettvermittlung biete und deshalb nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV keine Erlaubnis nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erhalten könne. Es läge daher ein Ermessensfehlgebrauch vor, der die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung zur Folge hätte, wenn sich die Beurteilung des Antragstellers als unzuverlässig im Hauptsacheverfahren als unrichtig erweisen würde und die Antragsgegnerin deshalb ihrer Ermessensausübung unzutreffende Erwägungen zugrunde gelegt hätte. Die Annahme der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei unzuverlässig, begegnet bei summarischer Prüfung aber erheblichen Zweifeln.
(1) Unzuverlässig ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt (BVerwG, U. v. 2.2.1982 - 1 C 146.80 - juris Rn. 15; B. v. 26.2.1997 - 1 B 34.97 - juris Rn. 8; B. v. 9.4.1997 - 1 B 81.97 - juris Rn. 5) und dass im Fall der Vermittlung von Sportwetten insbesondere die Vermittlung ordnungsgemäß durchgeführt wird (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV). Dies ist anhand einer Prognose auf der Grundlage der tatsächlichen Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. BVerwG, B. v. 26.2.1997 - 1 B 34.97 - juris Rn. 8). Nach diesen Maßstäben kann aber entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Vertreters des öffentlichen Interesses nicht ohne weiteres von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgegangen werden.
Zwar enthält das vom Antragsteller vermittelte Sportwettangebot eines maltesischen Wettveranstalters möglicherweise eine Reihe von Wetten, die nach § 21 GlüStV nicht erlaubt werden können, weil entweder nicht auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen gewettet wird (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) oder weil es sich um Wetten während des laufenden Sportereignisses (sog. Livewetten) handelt, die keine erlaubnisfähigen Wetten auf das Endergebnis sind (Endergebniswetten; § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV), sondern nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV ausgeschlossene Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses (Ereigniswetten) darstellen. Dies gilt jedenfalls für die Wetten „Erstes Tor“ und „Nächstes Tor“, die Wetten auf einen einzelnen Vorgang während eines Fußballspiels, nicht aber Wetten auf das Endergebnis oder den Ausgang dieses Sportereignisses oder eines Abschnittes davon darstellen und damit weder nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erlaubt werden können (vgl. OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 15). Auch wurde die Vermittlung insbesondere der Wette „Erstes Tor“ und weiterer möglicherweise gegen § 21 GlüStV verstoßender Ereignis- oder Liveereigniswetten bei den mehrfachen Kontrollen durch die Regierung von Schwaben am 16. Juni 2014 und die Antragsgegnerin am 2. Juli 2014, 7. August 2014, und 8. September 2014 festgestellt. Der Antragsteller hat also wiederholt ein Wettangebot vermittelt, das unzulässige Wetten enthält. Er hat dies auch dann nicht unterlassen, als er durch die Anhörungsschreiben der Regierung von Schwaben vom 20. Juni 2014 und der Antragsgegnerin vom 2. Juli 2014 auf die Unzulässigkeit der von ihm vermittelten Wetten hingewiesen und darüber hinaus möglicherweise durch ein Schreiben der Staatsanwalt vom 4. Juli 2015, das sich nicht bei den Behördenakten befindet, über die Strafbarkeit der Vermittlung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis informiert worden war.
Jedoch erscheint es trotz der beharrlichen Vermittlung eines zumindest hinsichtlich der Wette „Erstes Tor“ unzulässigen Wettangebots bei Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls zweifelhaft, ob der Antragsteller nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, und deshalb unzuverlässig ist.
Die rechtliche Situation im Bereich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist derzeit noch weitgehend ungeklärt. Welche Wetten im Einzelnen als Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder von Abschnitten von Sportereignissen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) oder als Wetten während eines laufenden Sportereignisses auf das Endergebnis (§ 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV) erlaubt werden können oder als Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses ausgeschlossen sind (§ 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV), ist in der Rechtsprechung, soweit ersichtlich, bisher nur für wenige Fälle und nicht höchstrichterlich entschieden (vgl. etwa OVG LSA, B. v. 8.11.2013 - 3 M 244/13 - juris Rn. 13: nächster Elfmeter, nächste gelbe Karte [unzulässige Ereigniswetten]; OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 15; erstes Tor, nächstes Tor [unzulässige Ereigniswetten]; VG Stade, B. v. 13.10.2014 - 6 B 1462/14 - juris Rn. 17: Anstoß, erstes oder nächstes Tor, erster oder nächster Torschütze, gelbe Karten, gelbe Karten in der x. bis y. Minute, Einwürfe, Einwürfe in der x. bis y. Minute, Platzverweise [unzulässige Ereigniswetten]). Insbesondere ist, soweit ersichtlich, in der Rechtsprechung noch nicht geklärt, ob es sich bei den Wetten „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“, die die Antragsgegnerin für unzulässig hält und auf deren Vermittlung sie die Unzuverlässigkeit unter anderem stützt, um Wetten handelt, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden können.
Dass die Wette „Über/Unter“, bei der darauf gewettet wird, dass in einem Fußballspiel oder der ersten Halbzeit eines Fußballspiels mehr oder weniger als eine bestimmte Anzahl von Toren fallen, als Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder eines Abschnitts eines Sportereignisses nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder, wenn sie als Livewette veranstaltet wird, als Wette auf das Endergebnis nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden kann, ist auch nach dem Wortlaut dieser Regelungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Denn nach dem allgemeinen Sprachgebrauch lässt sich diese Wette als Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder eines Abschnitts dieses Sportereignisses oder als Wette auf das Endergebnis eines Sportereignisses verstehen, weil sich die Zahl der in einem Fußballspiel oder in seiner ersten Halbzeit erzielten Tore aus dem Spielstand am Ende der ersten Halbzeit oder am Ende des Fußballspiels ablesen lässt.
Gleiches gilt für die Wette „Handicap“, bei der im Fall der vom Antragsteller vermittelten Wetten auf den Sieg oder die Niederlage der beteiligten Mannschaften unter Berücksichtigung eines fiktiven Vorsprungs oder Rückstands von ein oder zwei Toren bei Beginn des Spiels gewettet wird. Denn der Ausgang dieser Wette lässt sich nur anhand des Endergebnisses des Fußballspiels bestimmen, indem der Endstand durch das Handicap korrigiert wird, so dass es sprachlich nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint, auch diese Wette als Wette auf das Endergebnis eines Sportereignisses zu bezeichnen.
Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass entsprechend der vom Vertreter des öffentlichen Interesses mitgeteilten Auffassung des Glücksspielkollegiums Abschnitte von Sportereignissen zeitliche Teile von Sportereignissen nur nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart geltenden Regelwerks sind, ist es nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schließlich nicht ausgeschlossen, auch andere zeitliche Teile von Sportereignissen wie im Falle der Wette „Erste zehn Minuten“ deren erste zehn Minuten als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen.
Ob die Wetten „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ daher nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden können, lässt sich deshalb nicht bereits im Rahmen der grammatikalischen Auslegung klären, sondern Bedarf der weiteren Klärung anhand des Sinns und Zwecks, der Systematik und der Entstehungsgeschichte dieser Regelungen, die, soweit ersichtlich, noch aussteht.
Darüber hinaus sind die für die Veranstaltung von Sportwetten nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen bisher ebenso wenig erteilt worden wie die nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV notwendigen Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten. Dementsprechend gibt es auch derzeit noch keine Inhalts- und Nebenbestimmungen, die für die Wettveranstalter und Wettvermittler die Art und den Zuschnitt der zulässigen Sportwetten im Einzelnen verbindlich regeln würden, wie § 4c Abs. 2 GlüStV und § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV dies vorsehen. Im Falle des Antragstellers ist die beschriebene unklare Rechtslage bisher auch nicht durch eine Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV für ihn verbindlich konkretisiert worden, in der ihm die Vermittlung bestimmter von der Glücksspielaufsicht für unzulässig gehaltener Wetten untersagt worden wäre.
Angesichts der damit herrschenden unklaren Rechtslage erscheint es aber zweifelhaft, ob allein aus der wiederholten Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten geschlossen werden kann, dass der Antragsteller seine Vermittlertätigkeit künftig nicht ordnungsgemäß ausüben wird und deshalb als unzuverlässig anzusehen ist.
Dies gilt umso mehr, als der Antragsteller lediglich Wetten seines maltesischen Wettveranstalters vermittelt hat. Denn dieser gehört zu denjenigen Bewerbern um eine Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten, denen von dem für die Konzessionsvergabe nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV und § 16 Abs. 1 HGlG zuständigen Hessischen Ministerium für Inneres und Sport die Erteilung einer Konzession in Aussicht gestellt und bei denen daher die dafür nach § 4a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b GlüStV erforderliche Zuverlässigkeit bejaht worden ist. Zwar kann sich der Vermittler nicht darauf verlassen, dass sein Wettanbieter keine unzulässigen Sportwetten veranstaltet, sondern muss selbst kontrollieren, dass es sich bei den von ihm vermittelten Wetten nicht um Wetten handelt, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 4). Jedoch begegnet es gleichwohl erheblichen Zweifeln, ob der Antragsteller nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Vermittlergewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, und deshalb als unzuverlässig erscheint. Denn wenn der Antragsteller, dessen Unzuverlässigkeit die Antragsgegnerin ausschließlich aus der wiederholten Vermittlung von Sportwetten herleitet, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können, künftig die Wetten eines zuverlässigen Wettanbieters vermittelt, der über die erforderliche Konzession verfügt und auf die Zulässigkeit der von ihm veranstalteten Wetten achtet, so ist zu erwarten, dass auch der Antragsteller selbst, wenn ihm die Erlaubnis erteilt wird, Sportwetten für diesen Anbieter zu vermitteln, seine Vermittlungstätigkeit ordnungsgemäß ausüben wird.
(2) Etwas anderes ergibt sich auch nicht, soweit das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in einem Fall der Vermittlung unzulässiger Livewetten die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten wegen Unzuverlässigkeit des Vermittlers gebilligt hat (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 3 ff.). Diese Entscheidung beruht darauf, dass offenbar in Rheinland-Pfalz anders als in Bayern die Möglichkeit besteht, private Sportwettvermittlungen einstweilen zu dulden, wenn die Erteilung einer Konzession erwartet werden kann, die gewerbe- oder glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Betriebsstätte zur Vermittlung von Sportwetten geeignet ist (vgl. OVG RhPf, U. v. 10.9.2013 - 6 A 10448/13 - juris Rn. 33). Dementsprechend war die Tätigkeit des betreffenden Vermittlers in dem vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall für eine Übergangszeit behördlich unter bestimmten, schriftlich festgelegten Bedingungen geduldet worden (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 4). Diese Bedingungen hatte der Vermittler jedoch nicht beachtet und unter Verstoß dagegen verbotene Livewetten angeboten. In einem solchen Verhalten kommt aber die Bereitschaft zum Ausdruck, auch verbindliche Anordnungen der zuständigen Behörden nicht zu befolgen, die bei Berücksichtigung aller sonstigen maßgeblichen Umstände zu der Einschätzung führen kann, dass der Betreffende nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seine Vermittlungstätigkeit künftig ordnungsgemäß ausüben wird. Ein Verstoß gegen verbindliche Anordnungen der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde liegt im Falle des Antragstellers jedoch gerade nicht vor.
bbb) Offen bleibt auch, ob die Antragsgegnerin bei ihrer Untersagungsverfügung die Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Denn bei summarischer Prüfung lässt sich nicht abschließend klären, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang steht, dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten in seiner Betriebsstätte und die Werbung hierfür vollständig zu untersagen.
(1) Zwar dient die mit der Unzuverlässigkeit des Antragstellers begründete Untersagungsverfügung dem legitimen Ziel sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV), und das Entstehen von Wettsucht durch die nicht ordnungsgemäße Vermittlung von Sportwetten zu verhindern (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Auch ist die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung für solche Wetten in der Betriebsstätte des Antragstellers geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Sie ist zur Verwirklichung dieses Ziels entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch erforderlich. Denn eine Untersagungsverfügung, die auf die Vermittlung von und die Werbung für nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässige Sportwetten beschränkt ist, stellt zwar ein milderes Mittel als die vollständige Untersagung der Sportwettvermittlung in den Räumen des Antragstellers dar, weil sie die Berufsfreiheit des Antragstellers nach Art. 12 Abs. 1 GG weniger stark beeinträchtigt. Jedoch ist sie nicht ebenso wirksam wie eine vollständige Einstellung der Vermittlungstätigkeit, weil ihre Beachtung weniger leicht zu kontrollieren ist als ein Verbot, das die Vermittlung von Sportwetten in einer bestimmten Betriebsstätte vollständig untersagt.
(2) Jedoch bestehen trotz des mit einer auf die Untersagung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten beschränkten Untersagungsverfügung einhergehenden Kontrollaufwands Zweifel daran, dass sich eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in den Räumlichkeiten des Antragstellers im Hauptsacheverfahren als angemessen erweisen würde.
Die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers stellt eine gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit des Antragstellers dar. Auch wenn es sich bei den Räumlichkeiten, auf die sich die Untersagungsverfügung bezieht, nicht um die einzige Betriebsstätte des Antragstellers, sondern lediglich um eine Zweigniederlassung handelt, wird durch die Untersagungsverfügung der Umfang der Geschäftstätigkeit des Antragstellers erheblich eingeschränkt. Insbesondere wird dem Antragsteller die Möglichkeit genommen, in einer weiteren Filiale zusätzliche beträchtliche Einnahmen aus der Vermittlung von Sportwetten zu erzielen.
Zwar wiegt demgegenüber auch das öffentliche Interesse daran schwer, dass die Vermittlung von Sportwetten ordnungsgemäß erfolgt und das Entstehen von Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren verhindert werden (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 GlüStV, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Es wird durch die Vermittlung von Sportwetten, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können, insbesondere dann erheblich beeinträchtigt, wenn derjenige, der die Sportwetten vermittelt, unzuverlässig ist, weil er nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seine Tätigkeit ordnungsgemäß ausübt.
Gleichwohl bestehen erhebliche Zweifel daran, dass im Falle des Antragstellers eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in seiner Betriebsstätte angemessen wäre. Denn die Unzuverlässigkeit des Antragstellers leitet die Antragsgegnerin ausschließlich daraus ab, dass in seiner Betriebsstätte wiederholt Sportwetten vermittelt wurden, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können. Fehlt es aber an Anhaltspunkten dafür, dass der Antragsteller auch aus anderen Gründen unzuverlässig sein könnte, so kann eine ordnungsgemäße Vermittlungstätigkeit des Antragstellers auch dadurch erreicht werden, dass dem Antragsteller die Vermittlung der von der Antragsgegnerin als mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags unvereinbar angesehenen Sportwetten untersagt wird. Auch wenn eine auf derartige Wetten und die Werbung hierfür beschränkte Untersagungsverfügung weniger wirksam ist als eine Untersagung jeglicher Vermittlung von Sportwetten, weil lückenlose Kontrollen nicht möglich sind und die Überwachung eines auf bestimmte Wetten beschränkten Verbots mit größerem Kontrollaufwand verbunden ist, kann durch ein solches Verbot dem öffentlichen Interesse an einem ordnungsgemäßen Wettbetrieb und der Vermeidung von Wettsucht jedenfalls in weitem Umfang Rechnung getragen werden. Angesichts des Gewichts des mit einem vollständigen Verbot der Vermittlung von Sportwetten in den Räumen des Antragstellers verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit erwiese sich ein solches Verbot daher voraussichtlich als unangemessen und damit als Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
(3) Ob sich etwas anderes daraus ergibt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Falle der Vermittlung von Sportwetten ohne die dafür wie hier nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis eine vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit grundsätzlich bereits dann verhältnismäßig ist, wenn nicht offensichtlich ist, dass die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden können (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 54 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 51 f.), ist dabei offen.
(a) Der Vertreter des öffentlichen Interesses macht insoweit zwar geltend, da eine vollständige Untersagung schon dann verhältnismäßig sei, wenn das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich sei, müsse dies umso mehr gelten, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen wie hier im Hinblick auf die Unzuverlässigkeit des Antragstellers und die zumindest teilweise Unzulässigkeit des Wettangebots erkennbar nicht erfüllt seien. Abgesehen davon, dass, wie dargelegt, bei der summarischen Prüfung im Eilverfahren die Unzuverlässigkeit des Antragstellers offen bleibt und dass im Falle der Zuverlässigkeit die Erlaubnisvoraussetzungen hinsichtlich des Wettangebots mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnten, hat das Bundesverwaltungsgericht gerade offen gelassen, ob die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts im Wege einer Untersagungsverfügung in Fällen, in denen die Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich vorliegen, auch dann verhältnismäßig ist, wenn die Betroffenen keine Möglichkeit haben, die erforderliche Erlaubnis zu erlangen (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 57; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 54). Dementsprechend wird auch von den Oberverwaltungsgerichten die Frage unterschiedlich beurteilt, ob im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Vermittlern von Sportwetten derzeit das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis deshalb nicht entgegen gehalten und die Vermittlungstätigkeit deshalb nicht vollständig untersagt werden kann, weil sie eine Erlaubnis erst erlangen können, wenn die Wettveranstalter, deren Wetten sie vermitteln, eine Konzession erhalten haben, was bisher nicht geschehen ist (vgl. bejahend OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 10; OVG Bremen, B. v. 4.2.2015 - 2 B 247/14 - BA S. 5, Bl. 300 der VGH-Akte; verneinend OVG NW, B. v. 25.2.2014 - 13 A 351/12 - juris Rn. 59 ff.; U. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 200 ff.).
(b) Insoweit stellt sich insbesondere die Frage, ob eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis wegen des nicht offensichtlichen Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen in der derzeitigen Situation eine unzulässige Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV oder der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV darstellen würde und deshalb im Hinblick auf den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts unterbleiben müsste. Auch diese Frage ist offen.
Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts verbietet es, in Fällen, in denen ein staatliches Monopol im Glücksspielbereich, das mit der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar ist, während einer Übergangszeit davon abzusehen, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor zu prüfen (vgl. EuGH, U. v. 24.1.2013 - Stanleybet, C-186/11 - juris Rn. 39). Die Versagung einer Übergangszeit hat aber nicht zwangsläufig zur Folge, dass der Mitgliedstaat zu einer Liberalisierung des Glücksspielmarktes verpflichtet wäre. Es steht ihm vielmehr frei, stattdessen das Monopol zu reformieren (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 46). Entscheidet er sich aber für eine Liberalisierung und führt er daher ein System einer vorherigen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen ein, so muss dieses System im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Anwendung verhindern (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 47). Außerdem dürfen die betreffenden Regelungen nicht diskriminierend angewandt werden (vgl. EuGH, U. v. 19.7.2012 - Garkains, C-470/11 - juris Rn. 37; U. v. 8.9.2009 - Liga Portuguesa de Futebol Profissional, C-42/07 - juris Rn. 60; U. v. 6.3.2007 - Placanica, C-338/04 - juris Rn. 49).
Abgesehen davon, dass die Frage, ob das bis zum Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags über das Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318) am 1. Juli 2012 bestehende Sportwettenmonopol in Bayern gegen die Niederlassungs- (Art. 49 AEUV) oder die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) verstoßen hat, trotz ihrer Bejahung durch den Verwaltungsgerichtshof (vgl. etwa BayVGH, U. v. 12.1.2012 - 10 BV 10.2505 - juris Rn. 33 ff.) nach wie vor nicht abschließend geklärt ist (vgl. BayVGH, B. v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 12 ff.), ist offen, ob nach diesen Maßgaben der Anwendungsvorrang des Unionsrechts der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts durch eine uneingeschränkte Untersagung der Vermittlungstätigkeit in den Fällen nicht offensichtlicher Erlaubnisfähigkeit entgegen stünde. Denn zum einen wird insoweit die Auffassung vertreten, auch wenn der Anwendungsvorrang des Unionsrechts es nicht zulasse, während einer Übergangszeit von der Prüfung von Anträgen auf Erteilung einer Erlaubnis abzusehen, verlange das Unionsrecht auch im Falle der Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols keine sofortige Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle (vgl. OVG NW, U. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 214; B. v. 25.2.2014 - 13 A 351/12 - juris Rn. 73). Zum anderen ist es jedoch denkbar, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts missachtet wird, wenn über einen längeren Zeitraum keine Konzessionen erteilt werden und es in der Praxis deshalb unmöglich bleibt, tatsächlich eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten zu erhalten. Denn dann würde das monopolbedingte Vermittlungsverbot faktisch aufrechterhalten mit der Folge, dass entgegen dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts für eine Übergangszeit keine Erlaubnisse erteilt werden könnten (vgl. in diesem Sinne die Stellungnahme der Kommission in der Rechtssache C-334/14 vom 6.11.2014, S. 19 Rn. 55, Bl. 268 der VGH-Akte). Dies gilt umso mehr, als die Vermittlung des gemeinsamen Sportwettangebots der Veranstalter, denen die Veranstaltung im Rahmen des bisherigen Sportwettenmonopols erlaubt war, durch Annahmestellen ein Jahr nach Erteilung der auch knapp drei Jahre nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags noch ausstehenden Konzessionen zulässig ist (§ 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Denn auch wenn diese Übergangsregelung der Aufrechterhaltung eines ausreichenden Glücksspielangebots bis zur Erteilung der Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten und der Gewährleistung eines zeitlich begrenzten Vertrauensschutzes für Betreiber von Annahmestellen dient, stellt sich die Frage, ob darin angesichts der bisherigen Dauer des Konzessionsverfahrens, vor dessen Abschluss die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen ausgeschlossen ist, nicht zumindest eine mit den Grundfreiheiten der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit unvereinbare diskriminierende Anwendung des Erlaubnisvorbehalts nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt, wie das Verwaltungsgericht wohl annimmt.
Schließlich stellt sich die Frage, ob der sich aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrecht ergebenden Verpflichtung, im Falle der Unvereinbarkeit des bisherigen Sportwettenmonopols mit der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten während einer Übergangszeit nicht ungeprüft zu lassen, sowie einer diskriminierenden Anwendung des Erlaubnisvorbehalts nicht in unionsrechtskonformer Weise dadurch entgegen gewirkt werden kann, dass die private Sportwettvermittlung unter bestimmten Bedingungen einstweilen förmlich geduldet wird (vgl. in diesem Sinne OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 10.9.2013 - 6 A 10448/13 - juris Rn. 33 zur rheinland-pfälzischen Verwaltungspraxis), auch wenn möglicherweise das Unionsrecht einen Anspruch auf eine solche Duldung nicht vermittelt (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 56; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 53)
(c) Ist damit aber wegen der genannten offenen Fragen ungeklärt, ob angesichts der gegenwärtigen Situation, in der nicht absehbar ist, wann das Konzessionsverfahren abgeschlossen sein wird, eine vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit grundsätzlich bereits dann verhältnismäßig ist, wenn nicht offensichtlich ist, dass die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden können (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 54 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 51 f.), so lässt sich die Verhältnismäßigkeit der vollständigen Untersagung entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses auch nicht damit begründen, dass die Untersagung erst recht verhältnismäßig sein müsse, wenn wie hier die Erlaubnisvoraussetzungen im Hinblick auf die Unzuverlässigkeit des Antragstellers und die Unzulässigkeit der vermittelten Wetten offensichtlich nicht vorlägen.
ccc) Lässt sich damit bei summarischer Prüfung nicht abschließend klären, ob die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ist, weil sie zu Unrecht von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgeht und deshalb ein Ermessensfehlgebrauch vorliegt oder weil sie als vollständiges, nicht auf die Vermittlung bestimmter Wetten beschränktes Verbot der Vermittlung von Sportwetten unverhältnismäßig ist, so sind die Erfolgsaussichten der Klage des Antragstellers bereits wegen dieser möglichen Ermessensfehler offen. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob das Ermessen möglicherweise auch deshalb fehlerhaft ausgeübt worden ist, weil die Untersagungsverfügung im Hinblick darauf gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG verstößt und damit gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat, dass in gleichgelagerten Fällen eine Untersagung ohne sachliche Gründe und damit willkürlich unterbleibt (vgl. OVG NW, B. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 235 ff.). Ebenso ist nicht entscheidungserheblich, ob der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sowie das Konzessionsverfahren (§§ 4a ff. GlüStV) und dessen Handhabung verfassungs- und unionsrechtskonform sind.
b) Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob die Klage des Antragstellers im Hauptsacheverfahren Erfolg haben wird, soweit sie sich auf die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 bezieht, so bleiben die Erfolgsaussichten auch offen, soweit sich die Klage gegen die Verpflichtung richtet, innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheids sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Ausübung der in der Nr. 1 des Bescheids genannten Tätigkeiten erforderlich sind, aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2 des Bescheids)
Denn ist die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten möglicherweise ermessensfehlerhaft, so bleibt auch offen, ob die der Absicherung der Untersagungsverfügung dienende Anordnung, die für die Ausübung der Vermittlungstätigkeit erforderlichen technischen Einrichtungen, Systeme und Unterlagen aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen, ihrerseits eine erforderliche Anordnung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV darstellt und ob die Antragsgegnerin das ihr durch diese Bestimmung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.
Sind damit die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren nicht nur in Bezug auf die Untersagungsverfügung in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 sondern auch hinsichtlich der Nr. 2 dieses Bescheids offen, so sind sie es schließlich auch, soweit die Klage die Androhung von Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,- Euro für den Fall betrifft, dass die Verpflichtungen in Nr. 1 und 2 des Bescheids nicht oder nicht rechtzeitig erfüllt werden (Nr. 3 und 4 des Bescheids).
2. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt jedoch das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheids. Dies gilt auch, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV und Art. 21a Satz 1 VwZVG keine aufschiebende Wirkung hat und es daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts weder einer Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO noch eines über das Interesse am Erlass des Verwaltungsakts hinausgehenden besonderen öffentlichen Interesses an seiner sofortigen Vollziehung bedarf.
a) Dem Interesse des Antragstellers, bis zur Entscheidung über seine Klage im Hauptsacheverfahren weiterhin Sportwetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Müsste er seine Vermittlungstätigkeit zunächst einstellen, hätte dies beträchtliche negative Auswirkungen auf seine durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit. Zwar ist dabei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entscheidend, dass der Bescheid vom 6. Oktober 2015 an die Unzuverlässigkeit des Antragstellers anknüpft. Denn abgesehen davon, dass der Bescheid zwar mit der Unzuverlässigkeit des Antragstellers begründet ist, diese aber nicht verbindlich feststellt, sind Anhaltspunkte dafür, dass dem Antragsteller bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf seine etwaige Unzuverlässigkeit die Vermittlung von Sportwetten in anderen Betriebsstätten oder eine andere gewerbliche Tätigkeit untersagt werden könnte, nicht ersichtlich. Jedoch können die negativen Auswirkungen auch einer nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannte Betriebsstätte beschränkten Beendigung seiner Vermittlungstätigkeit in wirtschaftlicher Hinsicht für den Antragsteller ganz erheblich sein.
Zwar handelt es sich bei der von dem Untersagungsbescheid betroffenen Betriebsstätte nach der in den Akten befindlichen Gewerbeanmeldung lediglich um eine Zweigstelle des Antragstellers. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Antragsteller dort in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren mit der Vermittlung von Sportwetten keine Einnahmen erzielen könnte, wäre er gezwungen, seine Tätigkeit in der betroffenen Betriebsstätte während dieses Zeitraums einzustellen. Abgesehen davon, dass möglicherweise dadurch Einkünfte in beträchtlicher Höhe verlorengingen, die Betriebsstätte ohne diese Einnahmen unrentabel wäre und deshalb aufgegeben werden müsste, kann nicht ausgeschlossen werden, dass auf dem umkämpften Sportwettenmarkt für den Antragsteller auch bei einer nur vorübergehenden Beendigung seiner Vermittlungstätigkeit ein Wettbewerbsnachteil entstehen könnte, der es ihm schwer machen würde, nach einem für ihn erfolgreichen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die Vermittlung von Sportwetten erfolgreich wieder aufzunehmen.
Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Untersagungsbescheids vom 6. Oktober 2015 weniger schwer. Zwar kommt dem Interesse großes Gewicht zu, schon in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu verhindern, dass durch die Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten durch einen möglicherweise unzuverlässigen Vermittler Wettsucht entstehen kann (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), und Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (§ 1 Satz 1 Nr. 5 GlüStV). Insbesondere der Gesichtspunkt der Suchtprävention hat dabei im Hinblick auf die sich aus dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebende Verpflichtung der öffentlichen Hand, zum Schutz der Gesundheit beizutragen, einen hohen Stellenwert. Jedoch verringert sich das Gewicht des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Untersagungsbescheids dadurch, dass die Antragsgegnerin es in der Hand hat, dem Antragsteller die Vermittlung der einzelnen von ihr nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV für nicht erlaubnisfähig gehaltenen Wetten - gegebenenfalls unter der Bedingung und für den Fall, dass die weiterreichende Untersagungsverfügung vom 6. Oktober 2014 in Folge der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der dagegen erhobenen Klage nicht vollziehbar ist (Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG) - zu untersagen. Denn mit einer solchen Anordnung wäre dem öffentlichen Interesse Rechnung getragen zu gewährleisten, dass die von der Vermittlung von nicht erlaubnisfähigen Sportwetten durch den Antragsteller ausgehenden Gefahren der Entstehung von Wettsucht und der Manipulation von Sportereignissen sich während des Hauptsacheverfahrens nicht realisieren können. Dies gilt insbesondere auch, soweit diese Gefahren von einer etwaigen Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgehen könnten, weil, wie dargelegt, die Antragsgegnerin die Unzuverlässigkeit des Antragstellers allein damit begründet hat, dass wiederholt einige der von ihm vermittelten Wetten nicht erlaubnisfähig gewesen seien.
Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 6. Oktober 2014 überwiegt schließlich auch nicht deshalb, weil die Untersagung nur der Vermittlung unzulässiger Sportwetten mit einem größeren Kontrollaufwand verbunden wäre. Zwar erfordert die Überwachung eines solchen Verwaltungsakts eine Überprüfung der einzelnen in der Betriebsstätte des Antragstellers angebotenen Wetten auf ihre Vereinbarkeit mit § 21 GlüStV. Eine solche Überprüfung ist aber, wie der vorliegende Fall zeigt, anhand der in der Betriebsstätte ausliegenden Wettprogramme ohne weiteres möglich. Der damit im Vergleich zu einer Überwachung eines vollständigen Vermittlungsverbots verbundene erhöhte Verwaltungsaufwand wiegt jedoch, selbst wenn in Zukunft verstärkt gegen das unerlaubte Vermitteln von Sportwetten vorgegangen würde, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses geltend macht, angesichts des erheblichen Gewichts der sich aus dem Sofortvollzug für den Antragsteller ergebenden Nachteile nicht so schwer, dass dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung Vorrang gegenüber dem Interesse des Antragsteller an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage einzuräumen wäre.
b) Überwiegt damit das Suspensivinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids der Antragsgegnerin, so macht der Verwaltungsgerichtshof ebenso wie das Verwaltungsgericht von der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO bestehenden Möglichkeit (vgl. dazu Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 80 Rn. 166) keinen Gebrauch, die aufschiebende Wirkung nur teilweise und mit der Maßgabe anzuordnen, dass bestimmte Wetten nicht vermittelt werden dürfen. Wie dargelegt, ist derzeit noch weitgehend ungeklärt, welche Arten von Wetten nach § 21 GlüStV im Einzelnen erlaubt werden können. Es ist aber zunächst Sache der Antragsgegnerin als der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde, im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV zu entscheiden, hinsichtlich welcher Wetten sie einschreiten und entsprechende Anordnungen erlassen will. Sieht der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick darauf wie das Verwaltungsgericht davon ab, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung mit einer bestimmte Wetten ausnehmenden Maßgabe zu versehen, so wird damit entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses nicht eine angesichts der bestehenden Unklarheiten hinsichtlich der erlaubnisfähigen Wettarten schwierige Abgrenzung vom Gericht auf die Antragsgegnerin verlagert. Vielmehr hat die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Aufgabe, die Erfüllung der glücksspielrechtlichen Verpflichtungen zu überwachen und darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleibt, die einschlägigen Bestimmungen zunächst selbst anzuwenden und durch eine eigenständige Auslegung selbst zu klären, welche Sportwetten nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt oder untersagt werden können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.
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