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Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 24. Mai 2016 - 3 K 188/13

bei uns veröffentlicht am24.05.2016

Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 24. Mai 2016 - 3 K 188/13

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Rechtsgebiete

AnlegerrechtNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrechtWirtschaftsrecht

Gericht

Verwaltungsgericht Sigmaringen

Karlstraße 13, 72488 Sigmaringen
07571 1821-300

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1 
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks X, Flst.-Nr. X der Gemarkung X mit einer Grundfläche von 831 m², das von einem Pächter gewerblich genutzt wird. Das Grundstück grenzt mit seiner südlichen Seite an die Straße X an, welche in den Jahren 2008 und 2009 von der Beklagten in ihren heutigen Ausbauzustand versetzt wurde. Die letzte Unternehmerrechnung ist am 08.01.2010 eingegangen; die Widmung im Wege der Bekanntgabe der endgültigen Überlassung der Straße zum allgemeinen Verkehr ist am 14.03.2009 erfolgt.
3 
Bereits Anfang der 60er Jahre hat die Stadt X als Rechtsvorgängerin der Beklagten auf dem Grundstück der heutigen Straße X eine von ihr als „Baustraße“ bezeichnete Erschließungsanlage hergestellt, deren genauer Ausbauzustand zwischen den Beteiligten umstritten ist. Das Grundstück der Klägerin liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „X X- X X - Unter dem X“, der am 14.09.1967 von dem Gemeinderat der Stadt X als Satzung beschlossen und von der Rechtsaufsichtsbehörde am 27.12.1967 genehmigt wurde. Der Bebauungsplan setzt als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet fest. Am 06.07.1984 hat das Regierungspräsidium Tübingen eine Änderung des Bebauungsplans durch den Stadtrat der Beklagten genehmigt.
4 
Mit Bescheid vom 16.04.2012 erhob die Beklagte für die endgültige Herstellung der Straße X für das Grundstück Flst.-Nr. X einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 14.878,11 EUR. Der Zahlungsbefehl des Erschließungsbeitragsbescheides lautete nach Abzug von bereits gezahlten Vorausleistungen und der Entschädigung für erbrachte Straßenplatzabtretung auf 2.499,66 EUR.
5 
Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der Erhebung des festgesetzten Erschließungsbeitrages stehe bereits die eingetretene Verjährung entgegen. In der Beitragsakte befinde sich ein Plan, welcher den Eindruck vermittele, als habe es vor dem einschlägigen Bebauungsplan bereits einen Ortsbauplan gegeben, der die Straße X mit einem einseitigen Gehweg ausweise. Nachdem die Beklagte bzw. ihre Rechtsvorgängerin im Jahre 1962 und auch in den Folgejahren umfangreiche Bauarbeiten durchgeführt habe, spreche alles dafür, dass die Straße seinerzeit entsprechend den Festsetzungen des Ortsbauplans, wenn auch mit geringen Abweichungen, ausgebaut worden sei. Der heute von der Beklagten verwendete Begriff einer Baustraße sei angesichts der seinerzeit veranlassten Arbeiten und dem Ausbauzustand dieser Straße nicht im Ansatz nachvollziehbar. Denn die Straße habe bereits damals eine Entwässerung und Beleuchtung erhalten. Eine Baustraße pflege man nicht mit einem derartigen Aufwand herzustellen. Angesichts der erheblichen Kosten für den seinerzeitigen Ausbau der Straße mit Kanalisation, Wasser- und Gasleitung könne nicht von einer provisorischen Baustraße ausgegangen werden. Hiergegen spreche im Übrigen auch die damals hergestellte Straßenbreite von 7,50 m, die sich einem Gemeinderatsprotokoll vom 04.10.1962 entnehmen lasse. Nachdem 1962 die strengen Regeln bezüglich vorhandener Straßen, welche nur entstehen konnten, wenn der Ausbau genau entsprechend der Festsetzung eines Ortsbauplanes erfolgt war, nicht mehr gegolten hätten, sondern auch ein Minderausbau möglich gewesen war, sei davon auszugehen, dass die Gemeinde seinerzeit das Bauprogramm entsprechend des tatsächlichen Ausbauzustands festgelegt habe, jedoch damals auch von einer fertigen Straße ausgegangen sei. Vor diesem Hintergrund sei Verjährung der Beitragspflicht eingetreten.
6 
Unabhängig hiervon sei es nicht statthaft, die Kosten für Änderungen von Teilanlagen, die nach einem früheren Bauprogramm bereits fertig gestellt waren, bei der Ermittlung von Erschließungsbeiträgen erneut einzustellen. Vielmehr sei die Beklagte gehalten gewesen, die Kosten für die vormals fertig gestellten Teilanlagen in Abzug zu bringen, was etwa für die Aufwendungen für die Straßenbeleuchtungsanlage als auch für weite Teile des Straßenaufbaus und der Straßenentwässerung gelte. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einem Urteil vom 22.11.1968 (IV C 82/67) erkannt, dass die Gemeinde die Kosten für die Änderung bereits fertig hergestellter Erschließungsanlagen nicht als beitragsfähigen Aufwand behandeln dürfe. Es gehe nicht an, eine gewissermaßen vollständige Straße zu errichten, um dann im Zuge von deren Erneuerung Erschließungsbeiträge zu verlangen und in die Kosten, die hierbei berücksichtigt werden, zu Lasten des Bürgers auch noch die Kosten für den Abbruch der bereits fertig errichteten älteren Straße einzubeziehen. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen seien sämtliche Ermittlungen zu den der Veranlagung zugrunde gelegten Kosten nicht im Ansatz nachvollziehbar; dies gelte vor allem für die Aufteilung von Rechnungen in beitragsfähige und nicht beitragsfähige Teile. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, inwiefern die im Rahmen von Kontrollprüfungen durchgeführten Bohrungen durch das Institut Dr. X beitragsfähig sein sollten. Entweder handle es sich insoweit um ein Gewährleistungsproblem, oder aber es habe sich um eine vorsorgliche, nicht notwendige Maßnahme gehandelt. Ferner sei nicht nachvollziehbar, wie die Beklagte Personalaufwendungen erfasst und abgerechnet habe. Eine Vielzahl der Rechnungen laute offenkundig über zwei Erschließungsstraßen; dabei sei nicht klar, wie die Aufteilung erfolgt und ob eine annähernd genaue Aufteilung überhaupt möglich gewesen sei.
7 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.01.2013 - zugestellt am 05.01.2013 - wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.
8 
Die Klägerin hat am 04.02.2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen auf den Sachvortrag im Widerspruchsverfahren verwiesen. Ergänzend hat sie vorgetragen: Die Behauptung der Stadt X, wonach die Straße X vor dem Endausbau in den Jahren 2008 und 2009 nicht durchgehend auf einer Breite von 7,5 m hergestellt gewesen sei, gehe fehl. Vielmehr sei die Straße immer auf der gesamten Länge in Ost-West-Richtung gleichmäßig breit gewesen; es habe keinerlei Verengungen gegeben und die Straße sei immer von allen Anwohnern als fertig gestellt eingestuft worden. Lediglich in Nord-Süd-Richtung (entlang Spedition X) sei die Fahrbahn auf 6,5 m verengt und mit einem einseitig 0,5 m breiten Abschluss versehen gewesen, den man kaum als Gehweg bezeichnen könne. Der Zustand der Straße vor ihrem Endausbau könne als sehr gut bezeichnet werden und habe sicherlich nicht den Zustand eines Provisoriums erreicht. Auch verwundere es sehr, dass der von der Stadt X geschilderte minderwertige Ausbau der Straße 45 Jahre lang Schwerlastverkehr durch anliegende Firmen wie Autohäuser, Tiefbaufirmen und Speditionen unbeschadet überstanden habe. Hintergrund der von der Beklagten durchgeführten Endausbaumaßnahmen sei vielmehr, dass der vorhandene Kanalquerschnitt von 300 mm auf 800 mm habe erweitert werden müssen, um die Wassermengen aus den in den letzten Jahren ausgebauten Gewerbegebieten „Unter dem X“ und „X “ aufzunehmen; die Kosten der Aufdimensionierung seien zwar nicht umgelegt worden, stellten jedoch eine sinnige Rechtfertigung der Baumaßnahme dar.
9 
Des Weiteren verstoße die Festsetzung des Erschließungsbeitrages durch Bescheid vom 16.04.2012 gegen das Gebot von Treu und Glauben. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folge das Gebot der Belastungsklarheit und Belastungsvorhersehbarkeit; daher sei eine gesetzliche Regelung mit dem Grundgesetz unvereinbar, welche die Erhebung von Abgaben ohne zeitliche Begrenzung zulasse. Ausgehend hiervon sei die Festsetzung von Beiträgen jedenfalls dann treuwidrig, wenn seit Eintritt der Vorteilslage 30 Jahre verstrichen seien. Dies gelte gleichermaßen für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen, wenn seit der technischen Herstellung der Anlage 30 Jahre vergangen seien, auch wenn die Herstellung nicht dem zugrundeliegenden Bebauungsplan entsprochen habe. Gemessen hieran sei die Straßen X bereits im Jahre 1959 ausgebaut worden; seit 1966 verfüge sie zudem über eine Straßenbeleuchtung. Damit sei davon auszugehen, dass die Straße spätestens im Jahre 1966 technisch hergestellt worden sei. Darauf, ob dieser Ausbauzustand den seinerzeitigen planerischen Vorstellungen der Beklagten entsprochen habe, komme es nach der Rechtsprechung des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs nicht an. Infolge des über Jahrzehnte unverändert gebliebenen Bauzustandes der Straße X sei die Erhebung von Erschließungsbeiträgen im Jahre 2012 und damit über 40 Jahre nach der technischen Herstellung der Straße als treuwidrig anzusehen.
10 
Die Klägerin beantragt,
11 
den Erschließungsbeitragsbescheid der Stadt X vom 16.04.2012 und deren Widerspruchsbescheid vom 03.01.2013 aufzuheben.
12 
Die Beklagte beantragt,
13 
die Klage abzuweisen.
14 
Die Beklagte wiederholt und vertieft zur Begründung im Wesentlichen ihre im Widerspruchsbescheid angestellten Erwägungen. Die Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin, wonach eine Baulinie in einem Ortsbauplan festgesetzt worden und damit die Straße planungsrechtlich zulässig gewesen sei, gingen fehl. Aus dem im Jahre 1957 mit einem Bauantrag eingereichten Plan sei lediglich ersichtlich, dass nördlich der Straße X, an der X, mit Erlass des Württembergischen Innenministeriums vom 23.10.1924 eine Baulinie genehmigt worden sei. Die in dem Plan verzeichnete Straße „A“ sei zunächst als X bezeichnet und später in X Straße umbenannt worden; der Plan von 1924 setze aber die südlich der Straße „A“ liegende Straße X nicht fest. Vielmehr seien die ersten städtebaulichen Überlegungen zur Erschließung des Gebiets südlich der X erst im Jahre 1956 angestellt worden. Anhand des von dem Bevollmächtigten der Klägerin vorgelegten Plans sei zu ersehen, dass die Straße X damals zunächst mit einer Gesamtverkehrsbreite von 9 m geplant gewesen sei, die sich in eine 5,50 m breite Fahrbahn und einen Gehweg an der Nordseite der Straße mit 2,50 m Breite und einen an der Südseite mit einer Breite von 1 m untergliedert habe. Formell sei das Bebauungsplanverfahren für den Bereich der Straße X aber erst im Jahre 1960 eingeleitet worden. Im Laufe des Bebauungsplanverfahrens sei im Hinblick auf die gewerbliche Nutzung des Gebietes eine Verkehrsfläche von 11 m für erforderlich gehalten worden. Der am 27.12.1967 genehmigte Bebauungsplan „X, X u.a.“ habe die Straße X erstmalig als zum Anbau bestimmte Ortsstraße mit einer Gesamtbreite von 11 m festgesetzt; diese Gesamtbreite habe sich in eine Fahrbahn von 6,50 m Breite und beidseitige Gehwege von 2,50 m an der Nordseite und 2 m an der Südseite untergliedert. In einer vom Regierungspräsidium Tübingen am 06.07.1984 genehmigten Bebauungsplanänderung sei die Gesamtverkehrsbreite von 11 m beibehalten worden; diese Bebauungsplanänderung bilde die Grundlage für die gesamte Erschließungsbeitragsabrechnung.
15 
Die Anlage der Straße X in ihrem Ausbauzustand im Jahre 1962 habe nicht dem planerischen Willen des Ortsgesetzgebers entsprochen, der die Straße mit beidseitigen Gehwegen und zunächst nur in einer Breite von 9 m im Bebauungsplan festgelegt habe. Die von der Klägerin erwähnte ausgeführte Mehrbreite von 5,50 m auf 7,50 m betreffe nicht die gesamte Straße, sondern lediglich eine Teillänge. Aufgrund der vorgelegten Messblätter lasse sich errechnen, dass die Fahrbahn nicht auf der gesamten errichteten Länge mit einer Breite von 7,50 m ausgebaut worden sei, sondern dass auch Teile der Straße nur 5,50 m breit hergestellt worden seien. Ferner sei die Straße lediglich mit einer provisorischen Oberflächenbehandlung, nämlich einer sogenannten Spritzdecke, hergestellt worden, welche schon seinerzeit nicht dem technischen Ausbauzustand einer endgültig hergestellten Straße entsprochen habe. Zusammenfassend sei davon auszugehen, dass 1962 die Straße X nicht auf der gesamten Breite nach den Vorgaben des Bebauungsplanentwurfs, sondern nur mit einer provisorischen Spritzdecke versehen sowie ohne Randsteine und ohne Gehwege angelegt worden sei. Weder Fahrbahn noch Gehwege seien damals endgültig hergestellt worden. Erst eine aus Tragschicht und Feinbelag bestehende Straße bilde den Abschluss der technischen Fertigstellung einer Verkehrsanlage; auf der Grundlage der provisorischen Herstellung sei keine Beitragspflicht entstanden. Ausgehend hiervon sei der Beitragsanspruch der Stadt auch nicht verjährt. Die Stadt sei damit befugt gewesen, im Zuge der endgültigen Herstellung die provisorischen Anlagenteile wieder zu entfernen und die Kosten für die Neuherstellung in den beitragsfähigen Erschließungsaufwand einzubeziehen. In dieser Weise sei die Beklagte auch mit der Neuherstellung des Kanals verfahren, der in den 60er Jahren lediglich auf einer Teillänge hergestellt worden sei. Daher könne sich die Beklagte darauf berufen, dass auch die Entwässerungseinrichtungen zumindest auf einer Teilstrecke nur ein Provisorium gewesen seien; es wäre möglich gewesen, anstelle der aus den 60er Jahren eingestellten Kanalbaukosten die neuen Kosten des Jahres 2009 auf die gesamte Straßenlänge umzulegen und damit höhere Kosten in Ansatz zu bringen. Die einzige, bereits vor dem Endausbau vollständig vorhandene Teileinrichtung sei die Straßenbeleuchtung gewesen. Der Kostenzusammenstellung könne entnommen werden, dass lediglich die Aufwendungen für die erstmalige Herstellung der Beleuchtungseinrichtung im Jahre 1969 angesetzt worden seien; weitere Aufwendungen für die Straßenbeleuchtung sowie Ingenieurhonorare in den Jahren 2008 und 2009 habe die Stadt nicht in den erschließungsbeitragsfähigen Aufwand einbezogen.
16 
Der Ansatz der Kosten und die Aufteilung von beitragsfähigen und nicht beitragsfähigen Kostenanteilen sei entgegen der Auffassung der Klägerin sehr wohl nachvollziehbar. Dies gelte insbesondere für die Aufwendungen für Prüfmaßnahmen durch das Institut Dr. X, die zur Qualitätssicherung erforderlich gewesen seien. Die Berücksichtigung des Personalaufwands für die Bauleitung durch die Stadt erfolge aufgrund von § 22 KAG; nach dieser Vorschrift gehörten zu den beitragsfähigen Kosten auch die vom Personal des Beitragsberechtigten erbrachten Dienstleistungen. Die Beklagte habe lediglich Aufwendungen erfasst, die ab dem 01.10.2005 für Bauleitungsmaßnahmen entstanden seien. Seit Inkrafttreten dieser Vorschrift seien die städtischen Bauleiter gehalten gewesen, den notwendigen Zeitaufwand für die von ihnen begleiteten Baumaßnahmen arbeitstägig in einer Liste zu erfassen. Zwar sei es richtig, dass ein Teil der berücksichtigten Rechnungen über zwei Straßen laute. Der Bauleiter der Stadt habe jedoch die Aufteilung der Rechnungen nach bestem Wissen und Gewissen anhand der Aufmaßblätter vorgenommen.
17 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts auf die einschlägigen Akten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

18 
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 16.04.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 03.01.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
19 
Rechtsgrundlage für die Erhebung des Erschließungsbeitrags sind §§ 20 ff. und 33 ff. KAG i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt X in der Fassung vom 01.10.2009, gegen deren Gültigkeit von der Klägerin keine Einwendungen erhoben werden und die im Übrigen auch nicht ersichtlich sind. Der Beitragsbescheid ist sowohl dem Grunde als auch der festgesetzten Höhe nach rechtmäßig. Bei der Straße X handelt es sich nicht um eine nicht beitragsfähige vorhandene Erschließungsanlage (1.). Die sachliche Beitragspflicht ist auch in der Folgezeit bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden (2). Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung durch die früheren Baumaßnahmen eingetreten (3). Die endgültige Herstellung der Straße steht mit der Bindung an die planungsrechtlichen Vorgaben gemäß § 125 BauGB i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG im Einklang (4.). Die Beklagte hat den Erschließungsaufwand in zutreffender Weise ermittelt und auf die einzelnen Grundstücke umgelegt (5.). Schließlich sind die zeitlichen Grenzen einer zulässigen Beitragserhebung gewahrt (6.).
20 
1. Bei der Straße X handelt es sich nicht um eine sogenannte vorhandene Erschließungsanlage, die gemäß § 49 Abs. 6 KAG erschließungsbeitragsfrei ist. Nach dieser Bestimmung kann für eine vorhandene Erschließungsanlage, für die eine Erschließungsbeitragsschuld aufgrund der bis zum 29.06.1961 geltenden Vorschriften nicht entstehen konnte, auch nach den Bestimmungen dieses Gesetzes kein Erschließungsbeitrag erhoben werden. Der Stichtag erhellt sich daraus, dass am folgenden Tag, am 30.06.1961, das Bundesbaugesetz als Vorläufer des Baugesetzbuches in Kraft getreten ist. Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 - IV C 23/74 -, ZMR 1978, 125; und vom 21.09.1979 - 4 C 22.78 -, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 28; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 -, BWGZ 1987, 903), im ehemaligen württembergischen Landesteil also nach der am 01.01.1873 in Kraft getretenen Neuen Allgemeinen Bauordnung vom 06.10.1872 (Reg.Bl. S. 305), der Württembergischen Bauordnung vom 28.07.1910 (Reg.Bl. S. 333) sowie dem Aufbaugesetz vom 18.08.1948 (Reg.Bl. S. 127). Danach konnte eine Straße die Bestimmung zum Anbau und damit den Charakter einer Baustraße (vgl. Art. 7 Abs. 5 BauO 1910) nur erhalten, wenn sie nach Maßgabe eines verbindlichen Ortsbauplans, Baulinienplans oder Bebauungsplans ausgebaut wurde. Nur ein solcher Plan konnte einer Straße die Bestimmung zum Anbau vermitteln. Eine ohne Plan neu hergestellte Straße konnte keine Ortsstraße im Rechtssinne werden, unabhängig von ihrem technischen Ausbauzustand und unabhängig davon, ob an ihr Gebäude errichtet wurden oder nicht. Bestand ein Plan, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem planmäßigen Ausbau als Erschließungsanlage gemäß §§ 180 Abs. 2 BBauG, 242 Abs. 1 BauGB vorhanden (ständ. Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.10.1995 - 2 S 120/93 -, juris; und vom 29.06.2011 - 2 S 1163/09 -, DÖV 2011, 899).
21 
Gemessen hieran handelt es sich bei der Straße X nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße, weil es an einer planungsrechtlichen Grundlage fehlt. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin freilich darauf hin, dass nördlich der Straße X, an der X, eine Baulinie mit Erlass des Württembergischen Ministeriums des Inneren vom 23.10.1924 genehmigt wurden. Aus dem Lageplan zur Baulinien-Festlegung an der X - bis zur X (Nr. 253i) lässt sich ersehen, dass entlang der sogenannten Straße „A“ eine Baulinie festgesetzt wurde, auf deren Grundlage Gebäude errichtet werden durften. Freilich verläuft die Straße „A“ gemäß diesem Ortsbauplan nicht im Bereich der hier gegenständlichen heutigen Straße X. Wie sich einem Vergleich des Ortsbauplanes von 1924 mit dem von der Klägerin vorgelegten Plan aus einem Baugenehmigungsverfahren im Jahre 1957 entnehmen lässt, handelt es sich bei der im Ortsbauplan ausgewiesenen Straße „A“ um die später als X bezeichnete und dann in X Straße umbenannte Straße. Der maßgebliche Bereich kann dabei durch den schräg über das klägerische Grundstück verlaufenden X Nr. 52/6 lokalisiert werden. Daraus folgt zugleich, dass der Ortsbauplan von 1924 südlich der dort bezeichneten Straße „A“ keine Baulinien festsetzt und deshalb den Bereich nicht als bebaubare Fläche ausweist. Vor diesem Hintergrund geht der von der Klägerin gezogene Schluss fehl, die Straße X sei bereits vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes planungsrechtlich festgesetzt worden.
22 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
23 
2.1 Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung aufgrund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigen jedoch die unterschiedlichen planerischen Überlegungen der Beklagten im Bereich der Straße X, insbesondere zur Breite dieser Straße und zu deren genauer Ausgestaltung, dass ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutige Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem vergleichbaren Sachverhalt: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 -, juris m.w.N.).
24 
2.2 Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, VBlBW 2015, 385; und vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 -, BWGZ 2002, 427).
25 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung zum Beispiel einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 -, ESVGH 58, 165). Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „X - X Straße - X“ vom 14.09.1967 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar und von der Klägerin nicht vorgetragen. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Verwaltungsakten dokumentiert. Eine derartige Abwägungsentscheidung kann insbesondere nicht in dem Stadtratsbeschluss vom 04.10.1962 gesehen werden. Mit diesem Beschluss hat der Stadtrat von X einer Überschreitung der Kosten für die Bauarbeiten der Straße X entsprechend dem Vorschlag der Bauverwaltung zugestimmt. In der Vorlage des Stadtbauamtes wird mitgeteilt, diese Kostenüberschreitung sei darauf zurückzuführen, dass die Fahrbahnbreite um 2 m von 5,50 m auf 7,50 m erweitert wurde. Indes kann in diesem Beschluss keine planerische Abwägungsentscheidung entsprechend den Anforderungen von § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB gesehen werden, denn der Beschluss erschöpft sich in der haushaltsmäßigen Billigung einer Kostenüberschreitung, ohne selbst planerische Erwägungen anzustellen oder sich mit der bestehenden abweichenden Planungskonzeption auseinanderzusetzten. Die Verbreiterung des Straßenausbaus wird in dem Gemeinderatsbeschluss entsprechend des zeitlichen Ablaufs als gegeben vorausgesetzt. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Stadtrat der damaligen Stadt X eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
26 
2.3 Seit Inkrafttreten des am 27.12.1967 durch die Rechtsaufsichtsbehörde genehmigten Bebauungsplans „X - X Straße - X“ bestand zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Straße X war jedoch weder von diesem noch von dem später geänderten Bebauungsplan gedeckt.
27 
2.3.1 Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.01.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie § 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
28 
Hiernach muss bei Planunterschreitungen die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zugrunde liegende Leitbild nicht verändert wird, das heißt der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, das heißt wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planerischen Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.; und vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 -, ESVGH 65, 63). Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 -, juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.).
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2.3.2 Angesichts des hier gegebenen deutlichen Minderausbaus der Straße X Anfang der 60er Jahre liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Dies gilt sowohl im Hinblick auf den ursprünglichen Bebauungsplan „X - X Straße - X“ vom 14.09.1967 als auch für die am 06.07.1984 rechtsaufsichtsbehördlich genehmigte Bebauungsplanänderung.
30 
Der ursprüngliche Bebauungsplan aus dem Jahre 1967 sah einen Ausbau der Straße X in Ost-West-Richtung in einer Gesamtbreite von 11 m vor, unterteilt in eine Fahrbahn von 6,50 m Breite und beidseitige Gehwege in einer Breite von 2,50 m an der Nordseite und 2 m an der Südseite. In Nord-Süd-Richtung waren eine Fahrbahnbreite von 6,50 m sowie zwei Gehsteige mit einer Breite von 0,50 m und 1,50 m vorgesehen. Die Anlage der Straße X im Jahre 1962 entsprach danach nicht den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans. Wie die Beklagte im Widerspruchsbescheid im Einzelnen zutreffend näher dargelegt hat, wurde die Straße X in einem Teilbereich mit einer Breite von 7,50 m ausgebaut, während andere Teile davon nur eine Breite von 5,50 m aufwiesen. Dies lässt sich den in den Abrechnungsunterlagen befindlichen Aufmaßblättern über die Straßenherstellung entnehmen. Der nach den Aufmaßblättern von der Firma X hergestellte Teil umfasst eine Länge von 194,70 m. Ausweislich der Rechnung dieser Firma vom 27.06.1962 (AS 428 der Abrechnungsakten) wurde eine Schotterbettung und Oberflächenbehandlung mit einem Meßgehalt von 1.265,55 m² in Rechnung gestellt. Teilt man diese Fläche durch die Länge von 194,70 m, so kommt man auf eine durchschnittliche Fahrbahnbreite von 6,50 m. Hieraus ist ersichtlich, dass die Fahrbahn nicht auf der gesamten von der Firma X hergestellten Länge 7,50 m breit ausgebaut worden sein kann, sondern dass auch Teile davon nur 5,50 m breit hergestellt worden sind. Des Weiteren lässt sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen, dass damals lediglich die eigentliche Fahrbahn, nicht jedoch die im Bebauungsplan vorgesehenen Gehwege hergestellt worden sind. Ferner waren die Randsteine als Straßenbegrenzung noch nicht vorhanden, was sich auch den von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbildern zweifelsfrei entnehmen lässt.
31 
Auch den Festsetzungen der am 01.07.1984 genehmigten Bebauungsplanänderung hat der tatsächliche Ausbauzustand der Straße X 1962 nicht entsprochen. Diese Bebauungsplanänderung sah in Ost-West-Richtung ebenfalls eine Gesamtbreite der Straße X von 11 m vor, unterteilt in eine 7,50 m breite Fahrbahn und zwei Gehsteige mit einer Breite von 1,50 m (Nordseite) und 2 m (Südseite). In Nord-Süd-Richtung war eine Fahrbahnbreite von 6,50 m sowie zwei Gehsteige mit einer Breite von 0,50 m und 1,50 m vorgesehen. Auch diesen Festsetzungen entsprach der tatsächliche Ausbauzustand vor allem in Anbetracht der Minderbreite der hergestellten Fahrbahn und der fehlender Gehsteige nicht. Durch die teilweise geringere Fahrbahnbreite und die fehlenden Gehwege hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Dies zeigt sich auch etwa daran, dass verkehrstechnische Erwägungen im Laufe der Jahre zu einer Verbreiterung der geplanten Fahrbahn aufgrund der gewerblichen Nutzung der Grundstücke geführt haben. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen vorgesehenen Straße dar. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die Erwägungen des Stadtrats der Beklagten im Bebauungsplanverfahren zur Verkehrssituation und zum Verkehrsaufkommen aufgrund der gewerblichen Nutzung der Grundstücke zeigen, dass die Fahrbahnbreite und die Gestaltung der Straße von maßgeblicher Bedeutung waren. Auch dies verdeutlicht, dass der bei Planerlass vorhandene Straßenzustand nicht als im Wesentlichen plangemäß angesehen werden kann, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade nicht darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand beizubehalten.
32 
3. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in der veranschlagten Höhe abrechnen durfte.
33 
3.1 Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BBauG) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.1968 - IV C 82/67 -, BVerwGE 31, 90; und vom 15.05.2013 - 9 C 3.12 - BWGZ 2013, 526). Der Wille einer Gemeinde allein, eine der satzungsgemäßen Ausbauweise entsprechende Herstellung im Einzelfall nur als Provisorium anzusehen, reicht nicht, um die endgültige Herstellung zu verneinen. Will die Gemeinde diese Rechtsfolge verhindern, kann sie dies nur durch eine darauf gerichtete spezielle Satzungsregelung erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.09.1975 - IV CB 75/73 -, Buchholz 406.11 § 133 BBauG/BauGB Nr. 55). Dabei stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, das heißt der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber noch in einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die anzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und diese Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG) sind. Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB keine Rolle (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.; sowie vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95).
34 
3.2 Gemessen hieran hat die Beklagte durch die Baumaßnahmen in den 1960er Jahre als Teileinrichtung lediglich die Straßenbeleuchtung fertig gestellt. Bei der damals ausgebauten Straßenfahrbahn und der Straßenentwässerungseinrichtung handelt es sich indes um ein Aliud im Vergleich zu den nunmehr hergestellten Anlagen.
35 
3.2.1 Zutreffend gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass bei den Baumaßnahmen in den 1960er Jahren die Straßenbeleuchtung weitgehend in ihrer heutigen Gestalt hergestellt wurde. Dabei bedarf keiner Klärung, ob diese Herstellung bereits Anfang der 60er Jahre - wie von der Klägerin vorgetragen - oder mit der Annahme der Beklagten erst 1969 hergestellt wurde. In jedem Fall liegt eine weitgehende Identität des vorhandenen Bestandes mit dem Endzustand aufgrund der Ausbaumaßnahmen 2008/2009 vor. Dies verbietet es nach den obigen Ausführungen, die Anlage mit kostenerhöhender Wirkung zu ändern. Dem hat die Beklagte jedoch Rechnung getragen und in den erfassten Aufwand lediglich die Kosten der erstmaligen Herstellung in den 60er Jahren eingerechnet; die Aufwendungen für Änderungsmaßnahmen in den Jahren 2008/2009 wurden - insbesondere auch hinsichtlich der Ingenieurhonorare - nicht als umlagefähig eingestuft.
36 
3.2.2 Hinsichtlich der Fahrbahn liegt im vorliegenden Fall unter Anwendung der oben dargestellten Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt gebaute Fahrbahn ist nicht mit der seinerzeitigen Straße X identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Wie oben im Einzelnen dargelegt, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans aus dem Jahr 1967 bzw. dessen Änderungsfassung von 1984 gedeckt. Lediglich der 2008/2009 erfolgte Ausbau ist weitgehend im Einklang mit den Festsetzungen des Planes erfolgt. Vor diesem Hintergrund beanspruchen die oben dargestellten Erwägungen zum Minderausbau der Straßenfahrbahn und den nicht vorhandenen Gehwegen auch in diesem Zusammenhang Geltung. Die in den Jahren 2008/2009 hergestellte Fahrbahn stellt bei wertender Betrachtung im Vergleich mit dem Ausbauzustand vor der Maßnahme ein Aliud dar.
37 
3.2.3 Die gleiche Bewertung ergibt sich im Ergebnis für die Straßenentwässerungseinrichtung. Zutreffend geht die Beklagte davon aus, dass die Entwässerung der Straße X damals lediglich in einem Teilbereich, nämlich in Ost-West-Richtung endgültig hergestellt wurde, während in Nord-Süd-Richtung lediglich ein Provisorium (Einlaufschächte ohne Kanalanschluss) vorhanden war. Dies lässt sich bereits einem der Klägerin übermittelten Kanalausbauplan aus den 90er Jahren entnehmen (AS 240 der Veranlagungsakte). Bestätigt wird dies durch eine von dem Ingenieurbüro X und X im Jahre 1976 durchgeführte Kanalerhebung im Bereich der Stadt X und dem dabei erstellten Bestandsplan. Auch dieser Plan lässt erkennen, dass lediglich in Ost-West-Richtung eine funktionsfähige Kanalisation vorhanden war. In Übereinstimmung hiermit stehen die Befunde der unmittelbar vor dem Endausbau der Erschließungsanlage 2008/2009 durchgeführten Kanalbestandserhebung durch die Ingenieurgesellschaft X. Der in diesem Rahmen gefertigte, von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung übergebenen Plan lässt detailscharf den vor Beginn der Ausbauarbeiten vorhandenen Kanalbestand erkennen. Den Erhebungen der beratenden Ingenieure X kommt dabei zur Überzeugung der Kammer vor allem deshalb besondere Bedeutung zu, weil sie auf einer umfassenden Bestandsermittlung durch Kamerabefahrung der Kanalanlage beruhen. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Kostenzusammenstellung. So lässt sich der Schlussrechnung der Firma X vom 04.05.1960 (AS 168 der Abrechnungsakte) entnehmen, dass diese Firma den Kanal lediglich auf einer Teillänge von 115,77 laufende Meter hergestellt hat. Ausweislich einer weiteren Rechnung der Firma X und X vom 30.05.1962 (AS 150 der Abrechnungsakte) wurden nochmals 2 x 48,50 m Kanalrohre geliefert; nach dem Sachvortrag der Beklagten wurde davon je 48,50 m in der Straße Unter dem X und in der Straße X verwendet. Auch hieraus lässt sich errechnen, dass der Kanal damals lediglich auf einer Länge von 164,27 m endgültig hergestellt wurde, während in einem Teilbereich in Nord-Süd-Richtung nur Straßeneinlaufschächte ohne Anschluss an eine funktionierende Kanalisation eingebaut wurden. Dem steht nicht von der von der Klägerin herangezogene Umstand entgegen, dass sich auf der vorgenannten Rechnung der Firma X und X ein offenbar von einem Bediensteten der Beklagten angebrachter Zusatz befindet, wonach die gelieferten Rohre für die Straße X („bei der Firma X“) Verwendung finden sollten. Die Kammer vermag aufgrund dieses Zusatzes nicht die von der Klägerin vorgeschlagene Schlussfolgerung zu ziehen, dass auch in Nord-Süd-Richtung eine funktionsfähige Kanalisation hergestellt worden sei. Vielmehr ist der Zusatz ohne Weiteres als lediglich grobe Ortsangabe zu verstehen, der auf eine Verwendung im Bereich der Straße X hinweist. Ferner gebietet die aktenkundige Lieferung von Rohren mit einem Durchmesser von 150 mm nicht den von der Klägerin gezogenen Schluss, die Rohre müssten für die Herstellung einer Abwasserleitung in Nord-Süd-Richtung verwendet worden sein. Wie von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung überzeugend näher erläutert, wurden diese Rohre vielmehr zur Herstellung der Hausanschlüsse verwendet, was in Übereinstimmung mit den Erhebungen der beratenden Ingenieure X steht. Schließlich lässt sich anhand des in der mündlichen Verhandlung mit den Beteiligten erörterten Entwässerungsplanes für das Bauvorhaben der Spedition X ersehen, dass die Entwässerung dieses Grundstückes - entsprechend einer Auflage in der Baugenehmigung - über die Straße X erfolgt und somit nichts für die Existenz einen Kanales im fraglichen Bereich hergibt.
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Damit stellt auch die in den Jahren 2008 und 2009 neu errichtete Entwässerungseinrichtung gegenüber dem vorhandenen Bestand ein Aliud dar. Die Beklagte war deshalb aus Rechtsgründen nicht gehindert, die Kanalisation insgesamt neu herzustellen und diese Aufwendungen abzurechnen. Wie sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen lässt, hat die Beklagte dabei lediglich eine fiktive Dimensionierung der Kanalrohre mit einem Durchmessen von 300 mm in Ansatz gebracht, während die Mehraufwendungen für die tatsächliche Errichtung mit einem Durchmesser von 800 mm nicht berücksichtigt worden sind.
39 
4. Die tatsächliche Herstellung der Straße „X“ in den Jahren 2008/2009 genügt auch dem erschließungsbeitragsrechtlichen Planungserfordernis. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG i.V.m. § 125 Abs. 1 BauGB setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Anbaustraße das Vorhandensein eines wirksamen Bebauungsplans voraus. Der Gesetzgeber hat mit dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis sicherstellen wollen, dass insbesondere die Anbaustraßen in Übereinstimmung mit der übrigen städtebaulichen Struktur der Gemeinde angelegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 - 9 C 27.14 -, juris). Der Bebauungsplan entfaltet die ihm von § 125 Abs. 1 BauGB zugedachte Wirkung auch bei geringfügigen Planabweichungen. Unter dem Blickwinkel des erschließungsrechtlichen Planerfordernisses scheitert die Rechtmäßigkeit einer Straßenherstellung weder, wenn im Einzelfall die durch den Plan für diese Herstellung vorgesehene Fläche tatsächlich nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen worden ist, noch, wenn nicht alle Teile dieser Fläche so ausgebaut worden sind, wie es seinerseits geplant war; derartige Abweichungen sind vielmehr ebenso wie geringfügige Planüberschreitungen kraft des bundesrechtlichen Erschließungsrechts noch durch den Bebauungsplan gedeckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.1997 - 8 C 6.96 -, Buchholz 406.11 § 125 BauGB Nr. 36). Voraussetzung für eine Heranziehung bei einem planabweichenden Ausbau ist allerdings, dass die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar ist und - im Falle des planüberschreitenden Ausbaus - die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet sowie die Nutzung der betroffenen Grundstücke durch die Abweichung nicht wesentlich beeinträchtigt werden (§ 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB).
40 
Die Beklagte hat - wie von ihren Sitzungsvertretern in der mündlichen Verhandlung bestätigt und anhand eines Detailplanes erläutert - die Straße in Ost-West-Richtung tatsächlich abweichend von den oben dargestellten bauplanungsrechtlichen Festsetzungen mit einer Fahrbahnbreite von 8 m hergestellt, während der südliche Gehweg lediglich mit einer Breite von 1,50 m ausgeführt worden ist. Auch dürfte es sich bei der im maßgeblichen Bebauungsplan „X - X - X“ enthaltenen Aufteilung der Verkehrsfläche nicht lediglich um eine nachrichtliche Darstellung, sondern um eine an der Rechtssatzqualität des Bebauungsplanes teilnehmende planerische Festsetzung handeln (vgl. zu dieser Unterscheidung BVerwG, Urteil vom 18.01.1991 - 8 C 14.89 -, BVerwGE 87, 288). Durch diese geringfügige Planabweichung wird im vorliegenden Fall indes die in der Verkehrserschließung nach dem Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Konzeption erkennbar nicht berührt (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66). Des Weiteren steht fest, dass durch diese abweichende Ausführung für die Grundstücke insgesamt betrachtet keine höhere Kostenbelastung entstanden ist. Dafür spricht, dass die Straßenbreite insgesamt nicht verändert wurde, sondern die Beklagte lediglich das Verhältnis von Fahrbahnbreite zu einem Gehsteig verändert hat.
41 
5. Der in dem Erschließungsbeitragsbescheid vom 16.04.2012 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 03.01.2013 festgesetzte Beitrag ist auch in seiner Höhe nicht zu beanstanden. Entgegen dem Vortrag der Klägerin im Widerspruchsverfahren hat die Stadt den Ansatz der Kosten und die Aufteilung von beitragsfähigen und nicht beitragsfähigen Kostenanteilen nachvollziehbar dargestellt. In der in der Behördenakte befindlichen Kostenaufstellung (AS 32 ff.) wird im Einzelnen ausgeführt, aufgrund welcher Rechnungen sich der beitragsfähige Erschließungsaufwand ergibt. Dabei stellt die Beklagte jeweils ausdrücklich dar, ob und mit welchem Anteil sie Aufwendungen für beitragsfähig hält. Dieser Aufstellung lässt sich etwa entnehmen, dass die von der Klägerin monierte Rechnung der Stadt X vom 14.01.2009 an sich selbst über 441,82 EUR als nicht umlagefähig ausgeschieden wurde (AS 44 der Veranlagungsakte). Auch die übrigen Einwendungen der Klägerin gegen die in Ansatz gebrachten Aufwendungen überzeugen nicht. Dies gilt etwa für die von der Beklagten für umlagefähige erachteten Aufwendungen für die Prüfung des Straßenbelags durch das Institut Dr. X. Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass derartige Kontrollbohrungen geeignet sind, die beauftragten Bauunternehmen dazu anzuhalten, den Straßenbelag entsprechend den technischen Regelwerken zu erstellen und dass dadurch eine den qualitativen Anforderungen entsprechende Straßenherstellung gewährleistet wird. Vor diesem Hintergrund verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Bohrungen seien im Rahmen von Gewährleistungsproblemen entnommen worden. Nicht zu beanstanden ist schließlich die Umlegung des Personalaufwands für die Bauleitung durch eigene Bedienstete der Stadt. Nach § 22 KAG gehören zu den beitragsfähigen Kosten nach den §§ 30 und 35 auch die vom Personal des Beitragsberechtigten erbrachten Dienstleistungen. Wie sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen lässt, hat die Beklagte lediglich ab dem 01.10.2005 und damit im Anwendungsbereich von § 22 KAG liegende Personalaufwendungen in Ansatz gebracht. Auch gewährleistet die von der Stadt gewählte Vorgehensweise, wonach die Bauleiter den notwendigen Zeitaufwand für die von ihnen begleiteten Baumaßnahmen arbeitstäglich in eine Liste einzutragen haben und die Liste danach zur Verbuchung weitergegeben wird, eine zuverlässige Veranlagung und Umlegung des Bauleitungsaufwandes. Der pauschale Hinweis der Klägerin, es sei lange zurückliegender Personalaufwand berücksichtigt worden, zieht die Richtigkeit der Aufwandsermittlung nicht in Zweifel. Nicht zu beanstanden ist im Ergebnis schließlich, dass ein Teil der berücksichtigten Rechnungen über zwei Straßen lautet. Die Beklagte hat nachvollziehbar näher dargelegt, dass ihre Bauleiter die Aufteilung des abgerechneten Aufwands auf die einzelnen Straßen entsprechend den rechtlichen und fachlichen Vorgaben vorgenommen hätten. Für die Richtigkeit dieses Vortrags spricht, dass gerade bei den Ingenieurleistungen stets Ausscheidungen vorgenommen wurden, die im Zusammenhang mit den Baumaßnahmen an der Straße X standen.
42 
6. Auch die zeitlichen Grenzen der Festsetzung des Erschließungsbeitrags sind nicht überschritten. Weder ist Festsetzungsverjährung eingetreten (6.1.), noch ist eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung überschritten (6.2.).
43 
6.1. Zu Recht ist die Beklagte davon ausgegangen, dass die Erhebung des Erschließungsbeitrages nicht wegen Festsetzungsverjährung ausgeschlossen ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c) KAG i.V.m. §§ 169 Abs. 2, 170 Abs. 1 AO tritt Festsetzungsverjährung hinsichtlich der für ein bestimmtes Grundstück nach §§ 20 ff., 33 ff. KAG entstandenen Beitragsforderung nach den genannten Vorschriften nach Ablauf von vier Jahren seit Ende des Kalenderjahres ein, in dem die Forderung entstanden ist. Das Entstehen sachlicher Beitragspflichten ist nach § 41 Abs. 1 KAG davon abhängig, dass die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßig ist, die Anlage öffentlich genutzt werden kann und das ungeschriebene Erfordernis einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung erfüllt ist. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage ist im Sinne des § 41 Abs. 1 KAG i.V.m. § 34 Nr. 3 KAG vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn unter anderem der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 -, VBlBW 2015, 332). Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist erst mit Ablauf des Jahres 2010 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem dargestellten Sinne ist hier die Rechnung der Firma X vom 08.01.2010. Ausgehend hiervon hat die Beklagte mit Erlass des Beitragsbescheids am 16.04.2012 die einschlägige Verjährungsfrist gewahrt.
44 
6.2. Die Beklagte war an dem Erlass des Erschließungsbeitragsbescheids auch nicht dadurch gehindert, dass eine Straße mit ähnlicher Funktion bereits Anfang der 60er Jahre durch Aufbringung einer Spritzdecke technisch fertig gestellt worden war. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 -, BGBl. I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Denn diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrechts vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 -, a.a.O.; und vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 -, a.a.O.).
45 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Rechts geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 -, BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betreffenden Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist. Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
46 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar mag es in die Sphäre der Beklagten fallen, dass die Straße erst in den Jahren 2008 und 2009 endgültig hergestellt und die sachliche Beitragspflicht erst 2010 entstanden ist. Dies kann ihr hier unter den Umständen des Einzelfalles indes aber nicht zum Vorwurf gemacht werden. Der Beklagten war es nicht verwehrt, die weitere planerische Entwicklung des Gebiets abzuwarten, bevor sie die Straße endgültig hergestellt hat. Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nicht mehr mit einer Erschließungsbeitragsforderung belastet zu werden, konnte bei der Klägerin und den übrigen Grundstückseigentümer nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen kann.
47 
Darüber hinaus kann nach der neuen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum andern auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 LVwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist zwar hier nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 -, BayVBl 2014, 241) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
48 
Hier ist zwar seit der in den 1960er Jahren erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der ursprünglichen Straße X ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die ursprüngliche nicht mit der jetzt abgerechneten neuen Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese neue - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst in den Jahren 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst im Jahr 2010 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.).
49 
Nach alldem bleibt die Klage ohne Erfolg.
50 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

18 
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 16.04.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 03.01.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
19 
Rechtsgrundlage für die Erhebung des Erschließungsbeitrags sind §§ 20 ff. und 33 ff. KAG i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt X in der Fassung vom 01.10.2009, gegen deren Gültigkeit von der Klägerin keine Einwendungen erhoben werden und die im Übrigen auch nicht ersichtlich sind. Der Beitragsbescheid ist sowohl dem Grunde als auch der festgesetzten Höhe nach rechtmäßig. Bei der Straße X handelt es sich nicht um eine nicht beitragsfähige vorhandene Erschließungsanlage (1.). Die sachliche Beitragspflicht ist auch in der Folgezeit bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden (2). Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung durch die früheren Baumaßnahmen eingetreten (3). Die endgültige Herstellung der Straße steht mit der Bindung an die planungsrechtlichen Vorgaben gemäß § 125 BauGB i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG im Einklang (4.). Die Beklagte hat den Erschließungsaufwand in zutreffender Weise ermittelt und auf die einzelnen Grundstücke umgelegt (5.). Schließlich sind die zeitlichen Grenzen einer zulässigen Beitragserhebung gewahrt (6.).
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1. Bei der Straße X handelt es sich nicht um eine sogenannte vorhandene Erschließungsanlage, die gemäß § 49 Abs. 6 KAG erschließungsbeitragsfrei ist. Nach dieser Bestimmung kann für eine vorhandene Erschließungsanlage, für die eine Erschließungsbeitragsschuld aufgrund der bis zum 29.06.1961 geltenden Vorschriften nicht entstehen konnte, auch nach den Bestimmungen dieses Gesetzes kein Erschließungsbeitrag erhoben werden. Der Stichtag erhellt sich daraus, dass am folgenden Tag, am 30.06.1961, das Bundesbaugesetz als Vorläufer des Baugesetzbuches in Kraft getreten ist. Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 - IV C 23/74 -, ZMR 1978, 125; und vom 21.09.1979 - 4 C 22.78 -, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 28; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 -, BWGZ 1987, 903), im ehemaligen württembergischen Landesteil also nach der am 01.01.1873 in Kraft getretenen Neuen Allgemeinen Bauordnung vom 06.10.1872 (Reg.Bl. S. 305), der Württembergischen Bauordnung vom 28.07.1910 (Reg.Bl. S. 333) sowie dem Aufbaugesetz vom 18.08.1948 (Reg.Bl. S. 127). Danach konnte eine Straße die Bestimmung zum Anbau und damit den Charakter einer Baustraße (vgl. Art. 7 Abs. 5 BauO 1910) nur erhalten, wenn sie nach Maßgabe eines verbindlichen Ortsbauplans, Baulinienplans oder Bebauungsplans ausgebaut wurde. Nur ein solcher Plan konnte einer Straße die Bestimmung zum Anbau vermitteln. Eine ohne Plan neu hergestellte Straße konnte keine Ortsstraße im Rechtssinne werden, unabhängig von ihrem technischen Ausbauzustand und unabhängig davon, ob an ihr Gebäude errichtet wurden oder nicht. Bestand ein Plan, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem planmäßigen Ausbau als Erschließungsanlage gemäß §§ 180 Abs. 2 BBauG, 242 Abs. 1 BauGB vorhanden (ständ. Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.10.1995 - 2 S 120/93 -, juris; und vom 29.06.2011 - 2 S 1163/09 -, DÖV 2011, 899).
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Gemessen hieran handelt es sich bei der Straße X nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße, weil es an einer planungsrechtlichen Grundlage fehlt. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin freilich darauf hin, dass nördlich der Straße X, an der X, eine Baulinie mit Erlass des Württembergischen Ministeriums des Inneren vom 23.10.1924 genehmigt wurden. Aus dem Lageplan zur Baulinien-Festlegung an der X - bis zur X (Nr. 253i) lässt sich ersehen, dass entlang der sogenannten Straße „A“ eine Baulinie festgesetzt wurde, auf deren Grundlage Gebäude errichtet werden durften. Freilich verläuft die Straße „A“ gemäß diesem Ortsbauplan nicht im Bereich der hier gegenständlichen heutigen Straße X. Wie sich einem Vergleich des Ortsbauplanes von 1924 mit dem von der Klägerin vorgelegten Plan aus einem Baugenehmigungsverfahren im Jahre 1957 entnehmen lässt, handelt es sich bei der im Ortsbauplan ausgewiesenen Straße „A“ um die später als X bezeichnete und dann in X Straße umbenannte Straße. Der maßgebliche Bereich kann dabei durch den schräg über das klägerische Grundstück verlaufenden X Nr. 52/6 lokalisiert werden. Daraus folgt zugleich, dass der Ortsbauplan von 1924 südlich der dort bezeichneten Straße „A“ keine Baulinien festsetzt und deshalb den Bereich nicht als bebaubare Fläche ausweist. Vor diesem Hintergrund geht der von der Klägerin gezogene Schluss fehl, die Straße X sei bereits vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes planungsrechtlich festgesetzt worden.
22 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
23 
2.1 Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung aufgrund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigen jedoch die unterschiedlichen planerischen Überlegungen der Beklagten im Bereich der Straße X, insbesondere zur Breite dieser Straße und zu deren genauer Ausgestaltung, dass ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutige Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem vergleichbaren Sachverhalt: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 -, juris m.w.N.).
24 
2.2 Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, VBlBW 2015, 385; und vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 -, BWGZ 2002, 427).
25 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung zum Beispiel einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 -, ESVGH 58, 165). Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „X - X Straße - X“ vom 14.09.1967 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar und von der Klägerin nicht vorgetragen. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Verwaltungsakten dokumentiert. Eine derartige Abwägungsentscheidung kann insbesondere nicht in dem Stadtratsbeschluss vom 04.10.1962 gesehen werden. Mit diesem Beschluss hat der Stadtrat von X einer Überschreitung der Kosten für die Bauarbeiten der Straße X entsprechend dem Vorschlag der Bauverwaltung zugestimmt. In der Vorlage des Stadtbauamtes wird mitgeteilt, diese Kostenüberschreitung sei darauf zurückzuführen, dass die Fahrbahnbreite um 2 m von 5,50 m auf 7,50 m erweitert wurde. Indes kann in diesem Beschluss keine planerische Abwägungsentscheidung entsprechend den Anforderungen von § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB gesehen werden, denn der Beschluss erschöpft sich in der haushaltsmäßigen Billigung einer Kostenüberschreitung, ohne selbst planerische Erwägungen anzustellen oder sich mit der bestehenden abweichenden Planungskonzeption auseinanderzusetzten. Die Verbreiterung des Straßenausbaus wird in dem Gemeinderatsbeschluss entsprechend des zeitlichen Ablaufs als gegeben vorausgesetzt. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Stadtrat der damaligen Stadt X eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
26 
2.3 Seit Inkrafttreten des am 27.12.1967 durch die Rechtsaufsichtsbehörde genehmigten Bebauungsplans „X - X Straße - X“ bestand zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Straße X war jedoch weder von diesem noch von dem später geänderten Bebauungsplan gedeckt.
27 
2.3.1 Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.01.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie § 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
28 
Hiernach muss bei Planunterschreitungen die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zugrunde liegende Leitbild nicht verändert wird, das heißt der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, das heißt wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planerischen Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.; und vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 -, ESVGH 65, 63). Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 -, juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.).
29 
2.3.2 Angesichts des hier gegebenen deutlichen Minderausbaus der Straße X Anfang der 60er Jahre liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Dies gilt sowohl im Hinblick auf den ursprünglichen Bebauungsplan „X - X Straße - X“ vom 14.09.1967 als auch für die am 06.07.1984 rechtsaufsichtsbehördlich genehmigte Bebauungsplanänderung.
30 
Der ursprüngliche Bebauungsplan aus dem Jahre 1967 sah einen Ausbau der Straße X in Ost-West-Richtung in einer Gesamtbreite von 11 m vor, unterteilt in eine Fahrbahn von 6,50 m Breite und beidseitige Gehwege in einer Breite von 2,50 m an der Nordseite und 2 m an der Südseite. In Nord-Süd-Richtung waren eine Fahrbahnbreite von 6,50 m sowie zwei Gehsteige mit einer Breite von 0,50 m und 1,50 m vorgesehen. Die Anlage der Straße X im Jahre 1962 entsprach danach nicht den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans. Wie die Beklagte im Widerspruchsbescheid im Einzelnen zutreffend näher dargelegt hat, wurde die Straße X in einem Teilbereich mit einer Breite von 7,50 m ausgebaut, während andere Teile davon nur eine Breite von 5,50 m aufwiesen. Dies lässt sich den in den Abrechnungsunterlagen befindlichen Aufmaßblättern über die Straßenherstellung entnehmen. Der nach den Aufmaßblättern von der Firma X hergestellte Teil umfasst eine Länge von 194,70 m. Ausweislich der Rechnung dieser Firma vom 27.06.1962 (AS 428 der Abrechnungsakten) wurde eine Schotterbettung und Oberflächenbehandlung mit einem Meßgehalt von 1.265,55 m² in Rechnung gestellt. Teilt man diese Fläche durch die Länge von 194,70 m, so kommt man auf eine durchschnittliche Fahrbahnbreite von 6,50 m. Hieraus ist ersichtlich, dass die Fahrbahn nicht auf der gesamten von der Firma X hergestellten Länge 7,50 m breit ausgebaut worden sein kann, sondern dass auch Teile davon nur 5,50 m breit hergestellt worden sind. Des Weiteren lässt sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen, dass damals lediglich die eigentliche Fahrbahn, nicht jedoch die im Bebauungsplan vorgesehenen Gehwege hergestellt worden sind. Ferner waren die Randsteine als Straßenbegrenzung noch nicht vorhanden, was sich auch den von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbildern zweifelsfrei entnehmen lässt.
31 
Auch den Festsetzungen der am 01.07.1984 genehmigten Bebauungsplanänderung hat der tatsächliche Ausbauzustand der Straße X 1962 nicht entsprochen. Diese Bebauungsplanänderung sah in Ost-West-Richtung ebenfalls eine Gesamtbreite der Straße X von 11 m vor, unterteilt in eine 7,50 m breite Fahrbahn und zwei Gehsteige mit einer Breite von 1,50 m (Nordseite) und 2 m (Südseite). In Nord-Süd-Richtung war eine Fahrbahnbreite von 6,50 m sowie zwei Gehsteige mit einer Breite von 0,50 m und 1,50 m vorgesehen. Auch diesen Festsetzungen entsprach der tatsächliche Ausbauzustand vor allem in Anbetracht der Minderbreite der hergestellten Fahrbahn und der fehlender Gehsteige nicht. Durch die teilweise geringere Fahrbahnbreite und die fehlenden Gehwege hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Dies zeigt sich auch etwa daran, dass verkehrstechnische Erwägungen im Laufe der Jahre zu einer Verbreiterung der geplanten Fahrbahn aufgrund der gewerblichen Nutzung der Grundstücke geführt haben. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen vorgesehenen Straße dar. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die Erwägungen des Stadtrats der Beklagten im Bebauungsplanverfahren zur Verkehrssituation und zum Verkehrsaufkommen aufgrund der gewerblichen Nutzung der Grundstücke zeigen, dass die Fahrbahnbreite und die Gestaltung der Straße von maßgeblicher Bedeutung waren. Auch dies verdeutlicht, dass der bei Planerlass vorhandene Straßenzustand nicht als im Wesentlichen plangemäß angesehen werden kann, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade nicht darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand beizubehalten.
32 
3. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in der veranschlagten Höhe abrechnen durfte.
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3.1 Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BBauG) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.1968 - IV C 82/67 -, BVerwGE 31, 90; und vom 15.05.2013 - 9 C 3.12 - BWGZ 2013, 526). Der Wille einer Gemeinde allein, eine der satzungsgemäßen Ausbauweise entsprechende Herstellung im Einzelfall nur als Provisorium anzusehen, reicht nicht, um die endgültige Herstellung zu verneinen. Will die Gemeinde diese Rechtsfolge verhindern, kann sie dies nur durch eine darauf gerichtete spezielle Satzungsregelung erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.09.1975 - IV CB 75/73 -, Buchholz 406.11 § 133 BBauG/BauGB Nr. 55). Dabei stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, das heißt der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber noch in einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die anzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und diese Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG) sind. Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB keine Rolle (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.; sowie vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95).
34 
3.2 Gemessen hieran hat die Beklagte durch die Baumaßnahmen in den 1960er Jahre als Teileinrichtung lediglich die Straßenbeleuchtung fertig gestellt. Bei der damals ausgebauten Straßenfahrbahn und der Straßenentwässerungseinrichtung handelt es sich indes um ein Aliud im Vergleich zu den nunmehr hergestellten Anlagen.
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3.2.1 Zutreffend gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass bei den Baumaßnahmen in den 1960er Jahren die Straßenbeleuchtung weitgehend in ihrer heutigen Gestalt hergestellt wurde. Dabei bedarf keiner Klärung, ob diese Herstellung bereits Anfang der 60er Jahre - wie von der Klägerin vorgetragen - oder mit der Annahme der Beklagten erst 1969 hergestellt wurde. In jedem Fall liegt eine weitgehende Identität des vorhandenen Bestandes mit dem Endzustand aufgrund der Ausbaumaßnahmen 2008/2009 vor. Dies verbietet es nach den obigen Ausführungen, die Anlage mit kostenerhöhender Wirkung zu ändern. Dem hat die Beklagte jedoch Rechnung getragen und in den erfassten Aufwand lediglich die Kosten der erstmaligen Herstellung in den 60er Jahren eingerechnet; die Aufwendungen für Änderungsmaßnahmen in den Jahren 2008/2009 wurden - insbesondere auch hinsichtlich der Ingenieurhonorare - nicht als umlagefähig eingestuft.
36 
3.2.2 Hinsichtlich der Fahrbahn liegt im vorliegenden Fall unter Anwendung der oben dargestellten Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt gebaute Fahrbahn ist nicht mit der seinerzeitigen Straße X identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Wie oben im Einzelnen dargelegt, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans aus dem Jahr 1967 bzw. dessen Änderungsfassung von 1984 gedeckt. Lediglich der 2008/2009 erfolgte Ausbau ist weitgehend im Einklang mit den Festsetzungen des Planes erfolgt. Vor diesem Hintergrund beanspruchen die oben dargestellten Erwägungen zum Minderausbau der Straßenfahrbahn und den nicht vorhandenen Gehwegen auch in diesem Zusammenhang Geltung. Die in den Jahren 2008/2009 hergestellte Fahrbahn stellt bei wertender Betrachtung im Vergleich mit dem Ausbauzustand vor der Maßnahme ein Aliud dar.
37 
3.2.3 Die gleiche Bewertung ergibt sich im Ergebnis für die Straßenentwässerungseinrichtung. Zutreffend geht die Beklagte davon aus, dass die Entwässerung der Straße X damals lediglich in einem Teilbereich, nämlich in Ost-West-Richtung endgültig hergestellt wurde, während in Nord-Süd-Richtung lediglich ein Provisorium (Einlaufschächte ohne Kanalanschluss) vorhanden war. Dies lässt sich bereits einem der Klägerin übermittelten Kanalausbauplan aus den 90er Jahren entnehmen (AS 240 der Veranlagungsakte). Bestätigt wird dies durch eine von dem Ingenieurbüro X und X im Jahre 1976 durchgeführte Kanalerhebung im Bereich der Stadt X und dem dabei erstellten Bestandsplan. Auch dieser Plan lässt erkennen, dass lediglich in Ost-West-Richtung eine funktionsfähige Kanalisation vorhanden war. In Übereinstimmung hiermit stehen die Befunde der unmittelbar vor dem Endausbau der Erschließungsanlage 2008/2009 durchgeführten Kanalbestandserhebung durch die Ingenieurgesellschaft X. Der in diesem Rahmen gefertigte, von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung übergebenen Plan lässt detailscharf den vor Beginn der Ausbauarbeiten vorhandenen Kanalbestand erkennen. Den Erhebungen der beratenden Ingenieure X kommt dabei zur Überzeugung der Kammer vor allem deshalb besondere Bedeutung zu, weil sie auf einer umfassenden Bestandsermittlung durch Kamerabefahrung der Kanalanlage beruhen. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Kostenzusammenstellung. So lässt sich der Schlussrechnung der Firma X vom 04.05.1960 (AS 168 der Abrechnungsakte) entnehmen, dass diese Firma den Kanal lediglich auf einer Teillänge von 115,77 laufende Meter hergestellt hat. Ausweislich einer weiteren Rechnung der Firma X und X vom 30.05.1962 (AS 150 der Abrechnungsakte) wurden nochmals 2 x 48,50 m Kanalrohre geliefert; nach dem Sachvortrag der Beklagten wurde davon je 48,50 m in der Straße Unter dem X und in der Straße X verwendet. Auch hieraus lässt sich errechnen, dass der Kanal damals lediglich auf einer Länge von 164,27 m endgültig hergestellt wurde, während in einem Teilbereich in Nord-Süd-Richtung nur Straßeneinlaufschächte ohne Anschluss an eine funktionierende Kanalisation eingebaut wurden. Dem steht nicht von der von der Klägerin herangezogene Umstand entgegen, dass sich auf der vorgenannten Rechnung der Firma X und X ein offenbar von einem Bediensteten der Beklagten angebrachter Zusatz befindet, wonach die gelieferten Rohre für die Straße X („bei der Firma X“) Verwendung finden sollten. Die Kammer vermag aufgrund dieses Zusatzes nicht die von der Klägerin vorgeschlagene Schlussfolgerung zu ziehen, dass auch in Nord-Süd-Richtung eine funktionsfähige Kanalisation hergestellt worden sei. Vielmehr ist der Zusatz ohne Weiteres als lediglich grobe Ortsangabe zu verstehen, der auf eine Verwendung im Bereich der Straße X hinweist. Ferner gebietet die aktenkundige Lieferung von Rohren mit einem Durchmesser von 150 mm nicht den von der Klägerin gezogenen Schluss, die Rohre müssten für die Herstellung einer Abwasserleitung in Nord-Süd-Richtung verwendet worden sein. Wie von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung überzeugend näher erläutert, wurden diese Rohre vielmehr zur Herstellung der Hausanschlüsse verwendet, was in Übereinstimmung mit den Erhebungen der beratenden Ingenieure X steht. Schließlich lässt sich anhand des in der mündlichen Verhandlung mit den Beteiligten erörterten Entwässerungsplanes für das Bauvorhaben der Spedition X ersehen, dass die Entwässerung dieses Grundstückes - entsprechend einer Auflage in der Baugenehmigung - über die Straße X erfolgt und somit nichts für die Existenz einen Kanales im fraglichen Bereich hergibt.
38 
Damit stellt auch die in den Jahren 2008 und 2009 neu errichtete Entwässerungseinrichtung gegenüber dem vorhandenen Bestand ein Aliud dar. Die Beklagte war deshalb aus Rechtsgründen nicht gehindert, die Kanalisation insgesamt neu herzustellen und diese Aufwendungen abzurechnen. Wie sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen lässt, hat die Beklagte dabei lediglich eine fiktive Dimensionierung der Kanalrohre mit einem Durchmessen von 300 mm in Ansatz gebracht, während die Mehraufwendungen für die tatsächliche Errichtung mit einem Durchmesser von 800 mm nicht berücksichtigt worden sind.
39 
4. Die tatsächliche Herstellung der Straße „X“ in den Jahren 2008/2009 genügt auch dem erschließungsbeitragsrechtlichen Planungserfordernis. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG i.V.m. § 125 Abs. 1 BauGB setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Anbaustraße das Vorhandensein eines wirksamen Bebauungsplans voraus. Der Gesetzgeber hat mit dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis sicherstellen wollen, dass insbesondere die Anbaustraßen in Übereinstimmung mit der übrigen städtebaulichen Struktur der Gemeinde angelegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 - 9 C 27.14 -, juris). Der Bebauungsplan entfaltet die ihm von § 125 Abs. 1 BauGB zugedachte Wirkung auch bei geringfügigen Planabweichungen. Unter dem Blickwinkel des erschließungsrechtlichen Planerfordernisses scheitert die Rechtmäßigkeit einer Straßenherstellung weder, wenn im Einzelfall die durch den Plan für diese Herstellung vorgesehene Fläche tatsächlich nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen worden ist, noch, wenn nicht alle Teile dieser Fläche so ausgebaut worden sind, wie es seinerseits geplant war; derartige Abweichungen sind vielmehr ebenso wie geringfügige Planüberschreitungen kraft des bundesrechtlichen Erschließungsrechts noch durch den Bebauungsplan gedeckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.1997 - 8 C 6.96 -, Buchholz 406.11 § 125 BauGB Nr. 36). Voraussetzung für eine Heranziehung bei einem planabweichenden Ausbau ist allerdings, dass die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar ist und - im Falle des planüberschreitenden Ausbaus - die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet sowie die Nutzung der betroffenen Grundstücke durch die Abweichung nicht wesentlich beeinträchtigt werden (§ 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB).
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Die Beklagte hat - wie von ihren Sitzungsvertretern in der mündlichen Verhandlung bestätigt und anhand eines Detailplanes erläutert - die Straße in Ost-West-Richtung tatsächlich abweichend von den oben dargestellten bauplanungsrechtlichen Festsetzungen mit einer Fahrbahnbreite von 8 m hergestellt, während der südliche Gehweg lediglich mit einer Breite von 1,50 m ausgeführt worden ist. Auch dürfte es sich bei der im maßgeblichen Bebauungsplan „X - X - X“ enthaltenen Aufteilung der Verkehrsfläche nicht lediglich um eine nachrichtliche Darstellung, sondern um eine an der Rechtssatzqualität des Bebauungsplanes teilnehmende planerische Festsetzung handeln (vgl. zu dieser Unterscheidung BVerwG, Urteil vom 18.01.1991 - 8 C 14.89 -, BVerwGE 87, 288). Durch diese geringfügige Planabweichung wird im vorliegenden Fall indes die in der Verkehrserschließung nach dem Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Konzeption erkennbar nicht berührt (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66). Des Weiteren steht fest, dass durch diese abweichende Ausführung für die Grundstücke insgesamt betrachtet keine höhere Kostenbelastung entstanden ist. Dafür spricht, dass die Straßenbreite insgesamt nicht verändert wurde, sondern die Beklagte lediglich das Verhältnis von Fahrbahnbreite zu einem Gehsteig verändert hat.
41 
5. Der in dem Erschließungsbeitragsbescheid vom 16.04.2012 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 03.01.2013 festgesetzte Beitrag ist auch in seiner Höhe nicht zu beanstanden. Entgegen dem Vortrag der Klägerin im Widerspruchsverfahren hat die Stadt den Ansatz der Kosten und die Aufteilung von beitragsfähigen und nicht beitragsfähigen Kostenanteilen nachvollziehbar dargestellt. In der in der Behördenakte befindlichen Kostenaufstellung (AS 32 ff.) wird im Einzelnen ausgeführt, aufgrund welcher Rechnungen sich der beitragsfähige Erschließungsaufwand ergibt. Dabei stellt die Beklagte jeweils ausdrücklich dar, ob und mit welchem Anteil sie Aufwendungen für beitragsfähig hält. Dieser Aufstellung lässt sich etwa entnehmen, dass die von der Klägerin monierte Rechnung der Stadt X vom 14.01.2009 an sich selbst über 441,82 EUR als nicht umlagefähig ausgeschieden wurde (AS 44 der Veranlagungsakte). Auch die übrigen Einwendungen der Klägerin gegen die in Ansatz gebrachten Aufwendungen überzeugen nicht. Dies gilt etwa für die von der Beklagten für umlagefähige erachteten Aufwendungen für die Prüfung des Straßenbelags durch das Institut Dr. X. Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass derartige Kontrollbohrungen geeignet sind, die beauftragten Bauunternehmen dazu anzuhalten, den Straßenbelag entsprechend den technischen Regelwerken zu erstellen und dass dadurch eine den qualitativen Anforderungen entsprechende Straßenherstellung gewährleistet wird. Vor diesem Hintergrund verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Bohrungen seien im Rahmen von Gewährleistungsproblemen entnommen worden. Nicht zu beanstanden ist schließlich die Umlegung des Personalaufwands für die Bauleitung durch eigene Bedienstete der Stadt. Nach § 22 KAG gehören zu den beitragsfähigen Kosten nach den §§ 30 und 35 auch die vom Personal des Beitragsberechtigten erbrachten Dienstleistungen. Wie sich den Abrechnungsunterlagen entnehmen lässt, hat die Beklagte lediglich ab dem 01.10.2005 und damit im Anwendungsbereich von § 22 KAG liegende Personalaufwendungen in Ansatz gebracht. Auch gewährleistet die von der Stadt gewählte Vorgehensweise, wonach die Bauleiter den notwendigen Zeitaufwand für die von ihnen begleiteten Baumaßnahmen arbeitstäglich in eine Liste einzutragen haben und die Liste danach zur Verbuchung weitergegeben wird, eine zuverlässige Veranlagung und Umlegung des Bauleitungsaufwandes. Der pauschale Hinweis der Klägerin, es sei lange zurückliegender Personalaufwand berücksichtigt worden, zieht die Richtigkeit der Aufwandsermittlung nicht in Zweifel. Nicht zu beanstanden ist im Ergebnis schließlich, dass ein Teil der berücksichtigten Rechnungen über zwei Straßen lautet. Die Beklagte hat nachvollziehbar näher dargelegt, dass ihre Bauleiter die Aufteilung des abgerechneten Aufwands auf die einzelnen Straßen entsprechend den rechtlichen und fachlichen Vorgaben vorgenommen hätten. Für die Richtigkeit dieses Vortrags spricht, dass gerade bei den Ingenieurleistungen stets Ausscheidungen vorgenommen wurden, die im Zusammenhang mit den Baumaßnahmen an der Straße X standen.
42 
6. Auch die zeitlichen Grenzen der Festsetzung des Erschließungsbeitrags sind nicht überschritten. Weder ist Festsetzungsverjährung eingetreten (6.1.), noch ist eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung überschritten (6.2.).
43 
6.1. Zu Recht ist die Beklagte davon ausgegangen, dass die Erhebung des Erschließungsbeitrages nicht wegen Festsetzungsverjährung ausgeschlossen ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c) KAG i.V.m. §§ 169 Abs. 2, 170 Abs. 1 AO tritt Festsetzungsverjährung hinsichtlich der für ein bestimmtes Grundstück nach §§ 20 ff., 33 ff. KAG entstandenen Beitragsforderung nach den genannten Vorschriften nach Ablauf von vier Jahren seit Ende des Kalenderjahres ein, in dem die Forderung entstanden ist. Das Entstehen sachlicher Beitragspflichten ist nach § 41 Abs. 1 KAG davon abhängig, dass die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßig ist, die Anlage öffentlich genutzt werden kann und das ungeschriebene Erfordernis einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung erfüllt ist. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage ist im Sinne des § 41 Abs. 1 KAG i.V.m. § 34 Nr. 3 KAG vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn unter anderem der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 -, VBlBW 2015, 332). Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist erst mit Ablauf des Jahres 2010 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem dargestellten Sinne ist hier die Rechnung der Firma X vom 08.01.2010. Ausgehend hiervon hat die Beklagte mit Erlass des Beitragsbescheids am 16.04.2012 die einschlägige Verjährungsfrist gewahrt.
44 
6.2. Die Beklagte war an dem Erlass des Erschließungsbeitragsbescheids auch nicht dadurch gehindert, dass eine Straße mit ähnlicher Funktion bereits Anfang der 60er Jahre durch Aufbringung einer Spritzdecke technisch fertig gestellt worden war. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 -, BGBl. I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Denn diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrechts vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 -, a.a.O.; und vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 -, a.a.O.).
45 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Rechts geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 -, BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betreffenden Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist. Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
46 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar mag es in die Sphäre der Beklagten fallen, dass die Straße erst in den Jahren 2008 und 2009 endgültig hergestellt und die sachliche Beitragspflicht erst 2010 entstanden ist. Dies kann ihr hier unter den Umständen des Einzelfalles indes aber nicht zum Vorwurf gemacht werden. Der Beklagten war es nicht verwehrt, die weitere planerische Entwicklung des Gebiets abzuwarten, bevor sie die Straße endgültig hergestellt hat. Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nicht mehr mit einer Erschließungsbeitragsforderung belastet zu werden, konnte bei der Klägerin und den übrigen Grundstückseigentümer nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen kann.
47 
Darüber hinaus kann nach der neuen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum andern auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 LVwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist zwar hier nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 -, BayVBl 2014, 241) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
48 
Hier ist zwar seit der in den 1960er Jahren erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der ursprünglichen Straße X ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die ursprüngliche nicht mit der jetzt abgerechneten neuen Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese neue - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst in den Jahren 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst im Jahr 2010 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, a.a.O.).
49 
Nach alldem bleibt die Klage ohne Erfolg.
50 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 24. Mai 2016 - 3 K 188/13

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Baugesetzbuch

BauGB

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. (2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und d

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 199 Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist und Verjährungshöchstfristen

(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem1.der Anspruch entstanden ist und2.der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des S

Abgabenordnung - AO 1977 | § 169 Festsetzungsfrist

(1) Eine Steuerfestsetzung sowie ihre Aufhebung oder Änderung sind nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. Dies gilt auch für die Berichtigung wegen offenbarer Unrichtigkeit nach § 129. Die Frist ist gewahrt, wenn vor Ablauf d

Abgabenordnung - AO 1977 | § 170 Beginn der Festsetzungsfrist

(1) Die Festsetzungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuer entstanden ist oder eine bedingt entstandene Steuer unbedingt geworden ist. (2) Abweichend von Absatz 1 beginnt die Festsetzungsfrist, wenn1.eine Steuererklärung od

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 197 Dreißigjährige Verjährungsfrist

(1) In 30 Jahren verjähren, soweit nicht ein anderes bestimmt ist,1.Schadensersatzansprüche, die auf der vorsätzlichen Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit, der Freiheit oder der sexuellen Selbstbestimmung beruhen,2.Herausgabeansprüche

Baugesetzbuch - BBauG | § 133 Gegenstand und Entstehung der Beitragspflicht

(1) Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist, sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen. Erschlossene Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht f

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus. (2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anfo

Baugesetzbuch - BBauG | § 128 Umfang des Erschließungsaufwands

(1) Der Erschließungsaufwand nach § 127 umfasst die Kosten für 1. den Erwerb und die Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlagen;2. ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung;3. die

Baugesetzbuch - BBauG | § 132 Regelung durch Satzung

Die Gemeinden regeln durch Satzung 1. die Art und den Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129,2. die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwands sowie die Höhe des Einheitssatzes,3. die Kostenspaltung (§ 127 Absatz 3) und4. die Merk

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(1) Wirken sich Bebauungspläne, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen oder Stadtumbaumaßnahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen aus

Baugesetzbuch - BBauG | § 41 Entschädigung bei Begründung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten und bei Bindungen für Bepflanzungen

(1) Sind im Bebauungsplan Flächen festgesetzt, die mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belasten sind, kann der Eigentümer unter den Voraussetzungen des § 40 Absatz 2 verlangen, dass an diesen Flächen einschließlich der für die Leitungsführungen er

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Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrecht

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Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 132 Regelung durch Satzung

Die Gemeinden regeln durch Satzung

1.
die Art und den Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129,
2.
die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwands sowie die Höhe des Einheitssatzes,
3.
die Kostenspaltung (§ 127 Absatz 3) und
4.
die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage.

Baugesetzbuch - BBauG | § 180 Sozialplan

(1) Wirken sich Bebauungspläne, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen oder Stadtumbaumaßnahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen aus, soll die Gemeinde Vorstellungen entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen möglichst vermieden oder gemildert werden können. Die Gemeinde hat den Betroffenen bei ihren eigenen Bemühungen, nachteilige Auswirkungen zu vermeiden oder zu mildern, zu helfen, insbesondere beim Wohnungs- und Arbeitsplatzwechsel sowie beim Umzug von Betrieben; soweit öffentliche Leistungen in Betracht kommen können, soll die Gemeinde hierauf hinweisen. Sind Betroffene nach ihren persönlichen Lebensumständen nicht in der Lage, Empfehlungen und anderen Hinweisen der Gemeinde zur Vermeidung von Nachteilen zu folgen oder Hilfen zu nutzen oder sind aus anderen Gründen weitere Maßnahmen der Gemeinde erforderlich, hat die Gemeinde geeignete Maßnahmen zu prüfen.

(2) Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen nach Absatz 1 sowie die voraussichtlich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten ihrer Verwirklichung sind schriftlich darzustellen (Sozialplan).

(3) Steht die Verwirklichung einer Durchführungsmaßnahme durch einen anderen als die Gemeinde bevor, kann die Gemeinde verlangen, dass der andere im Einvernehmen mit ihr die sich aus Absatz 1 ergebenden Aufgaben übernimmt. Die Gemeinde kann diese Aufgaben ganz oder teilweise auch selbst übernehmen und dem anderen die Kosten auferlegen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 18. Dez. 2007 - 2 S 1657/06

Tenor

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Mai 2006 - 11 K 2403/05 - zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.236,25 EUR festgesetzt.

Gründe

 
1 
Der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
2 
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht. Ausgehend davon, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung schon dann begründet sind, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (BVerfG, Beschluss vom 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 - NVwZ 2000, 1163; Beschluss vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77, 83), ist zu fordern aber auch genügend, dass eine andere Ansicht zur materiellen Rechtslage mit gewichtigen Gründen aufgezeigt wird und sie auch als erheblich erscheint. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit sind allerdings dann nicht gegeben, wenn zwar einzelne Rechtssätze oder tatsächliche Feststellungen, die die Entscheidung tragen, zu Zweifeln Anlass bieten, das Urteil aber im Ergebnis aus anderen Gründen offensichtlich richtig ist (so BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl. 2004, 838). Der Zulassungsantrag enthält die danach in erster Linie zu fordernden gewichtigen Gegenargumente nicht.
3 
a) Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass eine vor dem hier abgerechneten Ausbau 2000/2001 erfolgte endgültige Herstellung der Erschließungsanlage (hier des Abschnitts „Im Klösterle“) deshalb nicht erfolgt sei, weil - erstens - der am 16.3.1956 in Kraft getretene Ortsbauplan „Brandstätt“ die Erschließungsanlage planungsrechtlich nicht festgesetzt habe und - zweitens - der technische Ausbauzustand nicht den satzungsrechtlichen Merkmalen der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage entsprochen habe; in diesem Zusammenhang stellte das Verwaltungsgericht fest, dass auf der Grundlage des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25.10.2001 (Az.: 2 S 730/00) die Erschießungsanlage - vor dem abgerechneten Ausbau - keinen ausreichenden Oberbau (Straßendecke) und - unabhängig davon und zusätzlich - auch keinen ausreichenden Unterbau aufgewiesen habe.
4 
Davon ausgehend wendet die Antragsschrift zwar ein, der Ortsbauplan „Brandstätt“ enthalte das für die Frage der endgültigen Herstellung maßgebliche Bauprogramm und die Erschließungsanlage sei auch mit einem ausreichenden Oberbau (= zweiter Schwarzbelag) versehen gewesen. Allerdings befasst sich die Antragsschrift mit der weiteren, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts selbständig tragenden Feststellung, „es habe auch an einem ausreichenden Straßenunterbau gefehlt“, nicht hinreichend. Dass die abgerechnete Erschließungsanlage nicht den nach der Entscheidung des Senats vom 19.11.1992 (Az.: 2 S 1908/90, ESVGH 43, 153) erforderlichen, aus mehreren Schichten, insbesondere einer Frostschutzschicht, bestehenden Unterbau aufgewiesen hat, stellte das Verwaltungsgericht auf Grund einer informatorischen Anhörung in der mündlichen Verhandlung des Dipl.-Ing. G., der den Bestand der Erschließungsanlage vor dem abgerechneten Ausbau aufgenommen hatte, sowie auf der Grundlage der von der Beklagten gefertigten Lichtbilder fest. Diesen Feststellungen und Bewertungen des Verwaltungsgerichts tritt die Antragsschrift nicht substantiiert entgegen; sie setzt sich weder mit den Ausführungen des Dipl.-Ing. G. in der mündlichen Verhandlung noch mit den vorgelegten Lichtbildern auseinander. Allein der Hinweis des Klägers, aus dem dem Ausbau im Jahre 1967 durch die Firma N. KG zugrunde liegenden Leistungsverzeichnis gehe ein vierschichtiger Fahrbahnaufbau -Schotterunterbau, Halbtränkung mit teerartigem Material, Oberflächenbehandlung mit Hartsteinsplitt und Versiegelung - hervor, begründet keine Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des Verwaltungsgerichts. Die Angaben aus dem Leistungsverzeichnis lassen nur einen indirekten Schluss auf den tatsächlich verwirklichten Ausbau zu. Die Antragsschrift legt in diesem Zusammenhang insbesondere nicht dar, ob der von ihr zugrunde gelegte Ausbaustandard des Leistungsverzeichnisses auch tatsächlich verwirklicht wurde, zumal das Leistungsverzeichnis zwei Ausbauvarianten - eine wesentlich preisgünstiger - vorsah. Im Übrigen lässt sich aus dem Vortrag des Klägers zum Fahrbahnaufbau nicht entnehmen, ob den Anforderungen des Senats auch hinsichtlich der Ausbautiefe (vgl. Senatsurteile vom 19.11.1992 und 15.10.2001, jew. aaO) entsprochen wird. Dass - unabhängig davon - bei der Bewertung des Fahrbahnunterbaus diesen dokumentierenden Lichtbildern Vorrang gegenüber den Angaben in der Ausschreibung bzw. im Leistungsverzeichnis gebührt, dürfte auf der Hand liegen; die Antragsschrift legt jedenfalls nichts dar, was eine davon abweichende Bewertung rechtfertigen könnte. Mithin hat der Senat von der Richtigkeit der Erwägungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Straßenunterbaus auszugehen.
5 
b) Das Verwaltungsgericht hat ferner entschieden, dass die sachliche Beitragspflicht - trotz Fehlens eines Bebauungsplans im Sinne von § 125 Abs. 1 BauGB - entstanden sei, weil im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB eine „bebauungsplanersetzende Planung“ vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge.
6 
Zu Unrecht rügt der Kläger in diesem Zusammenhang, hinsichtlich der streitgegenständlichen Erschließungsanlage habe eine Abwägungsentscheidung im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB nicht stattgefunden, die Abwägungsentscheidung könne insbesondere nicht im sog. Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 gesehen werden.
7 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht (Senatsurteil vom 21.3.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427). Es obliegt gem. § 1 Abs. 7 BauGB der Gemeinde insbesondere, im Rahmen ihrer Entscheidung über die Ausgestaltung einer Anbaustraße zu bestimmen, welches Gewicht den nach Maßgabe des § 1 Abs. 6 BauGB berücksichtigungsbedürftigen Belangen - siehe insbesondere die Belange des Verkehrs nach § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB - im konkreten Einzelfall jeweils als solchen und in ihrem Verhältnis zueinander zukommt. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist erst überschritten, wenn der Gemeinde unvertretbare Fehlgewichtungen unterlaufen (BVerwG, Urteil vom 27.4.1990 - 8 C 77.88 - NVwZ 1991, 76). Bei der dargestellten Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, so dass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist. Diese planerische Entschließung kann im Einzelfall auch zusammen mit der Festlegung des sog. Bauprogramms (Ausbaupläne in technischer und räumlicher Sicht) erfolgen (vgl. hierzu: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem BauGB, 4.7.2.1.3).
8 
Ausgehend von den dargestellten Rechtsgrundsätzen hat das Verwaltungsgericht zu Recht die von § 125 Abs. 2 BauGB geforderte planerische Entschließung im Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 über den „Ausbau der Straße mit Gehweg Im Klösterle Holzbronn“ gesehen. Diesem Beschluss lagen laut der entsprechenden Beschlussvorlage Nr. 301/2000 die Ausbaupläne des Architektenbüros Dr. B. zugrunde, die nicht nur in nichtöffentlicher Sitzung des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten am 14.9.2000, sondern auch in der Sitzung des Gemeinderats am 21.9.2000 beraten und gebilligt wurden. Als Abwägungsergebnis wurde ein Ausbaustandard mit 5,50 m Fahrbahnbreite, Kandel und Gehweg sowie eine ergänzende Begrünung mit Bäumen festgelegt. Da die Straße „Im Klösterle“ schon seit Jahrzehnten im unbeplanten Innenbereich existierte, musste sich die Planungsentscheidung des Gemeinderats - mangels Alternativen - auch nicht mit der Trassenführung der Erschließungsanlage beschäftigen. Vor diesem Hintergrund lässt die von der Beklagten vorgenommene Abwägung keine materiellen Rechtsfehler erkennen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Beklagte im Rahmen des Abwägungsvorgangs das erforderliche Abwägungsmaterial nicht hinreichend ermittelt und zusammengestellt oder ihren planerischen Gestaltungsspielraum bei der Gewichtung dieses Materials nicht fehlerfrei ausgeübt hätte. Abwägungsfehler werden auch mit der Antragsschrift nicht geltend gemacht. Nach alledem enthält der Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 nicht nur die Bauprogramm-Entscheidung für die Erschließungsanlage, sondern auch die Planungsentscheidung im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB, die den nachfolgenden Beginn der Herstellungsarbeiten an der Erschließungsanlage legitimierte. Auf die von der Antragsschrift weiter aufgeworfenen Fragen, ob den Vorgaben des Gesetzes in § 125 Abs. 2 BauGB nachträglich Genüge getan wurde bzw. in welcher Form erfolgte Herstellungsarbeiten nachträglich legitimiert werden können (vgl. Senatsurteil vom 14.12.2004 - 2 S 191/03 - Juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 7 Rdnr. 20), kommt es danach nicht an.
9 
Zu Unrecht behauptet die Antragsschrift ferner, der Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 könne das abgerechnete Teilstück der Straße „Im Klösterle“ zwischen dem Friedhof (Reuteweg) und dem Schäferweg deshalb nicht legitimieren, weil sich der Beschluss nur auf den ersten Bauabschnitt und damit auf das kürzere Teilstück vom Friedhof bis zur Einmündung Bannstraße bezogen habe. Bereits der erste Bauabschnitt betraf den Ausbau der Straße „Im Klösterle“ zwischen Friedhof und Schäferweg (vgl. etwa Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 14.9.2000) und umfasste damit in vollem Umfang die abgerechnete Erschließungsanlage; auch die der Beschlussfassung des Gemeinderats am 21.9.2000 zugrunde liegenden Ausbaupläne des Architektenbüros Dr. B. hatten dieses Teilstück der Straße „Im Klösterle“ in vollem Umfang zum Gegenstand und umfassten sogar noch den zweiten Bauabschnitt des Bereichs vom Schäferweg bis zur Einmündung der Straße „Im Klösterle“ in die Ortsstraße. Dass in der Beschlussvorlage Nr. 310/2000 und auch im Gemeinderatsbeschluss vom 21.9.2000 auf das verkürzte Teilstück zwischen Friedhof und Bannstraße Bezug genommen wurde, ist darin begründet, dass die Beklagte bis zu diesem Zeitpunkt die - später revidierte - Rechtsauffassung vertrat, lediglich das Teilstück zwischen Friedhof und Bannstraße sei als beitragspflichtiger Erstausbau zu qualifizieren und ab der Bannstraße handele es sich bei der Straße „Im Klösterle“ um eine historische Straße. Die Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung wird aber durch die Frage, in welchem Umfang für die Straße Erschließungsbeiträge von den Anliegern erhoben werden können und in welchem Umfang die Gemeinde die Kosten des Ausbaus zu tragen hat, nicht berührt. Jedenfalls betraf die Planungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten - wie dargelegt - die abgerechnete Erschließungsanlage in ihrer gesamten Längenausdehnung.
10 
Unerheblich ist schließlich der Einwand des Klägers, dem Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 habe lediglich ein „Vorentwurf“ des Architektenbüros Dr. B. zugrunde gelegen, die nachfolgenden Ausbaupläne des Büros R. und G. vom 5.10.2001 und 3.8.2004 seien hingegen erst nach der Beschlussfassung vom 20.9.2000 erstellt worden und deshalb zu keinem Zeitpunkt Gegenstand einer gemeindlichen Abwägungsentscheidung gewesen. Weicht der tatsächliche Ausbau einer beitragsfähigen Erschließungsanlage von der entsprechenden gemeindlichen Planungsentscheidung ab, berührt das die Rechtmäßigkeit der Herstellung nicht, wenn die Abweichung keinen Einfluss auf die Erfüllung der in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen hat. Denn nach § 125 Abs. 2 BauGB hängt die Rechtmäßigkeit der Herstellung nicht von einer Übereinstimmung des tatsächlichen Ausbaus mit dem Ausbauplan, sondern allein davon ab, dass die Herstellung den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen entspricht (vgl. Driehaus, aaO, § 7 Rdnr. 21).
11 
Davon ausgehend ist nicht ersichtlich, dass die nach der Beschlussfassung am 20.9.2000 vorgenommenen Änderungen in den Ausbauplänen und der daraus folgend abweichende Ausbau Einfluss auf die Erfüllung der in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen gehabt haben. Auch die Antragsschrift zeigt nicht auf, dass und warum auf der Grundlage der Ausbaupläne des Büros R. und G. eine nochmalige gemeindliche Planungsentscheidung erforderlich gewesen wäre. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang festgestellt, „die Ausbaupläne des Büros R. und G. hätten den ursprünglichen Entwurf lediglich ergänzt und konkretisiert, ohne dass die grundsätzliche planungsrechtliche Entscheidung dadurch geändert worden sei“. Auch diesen Feststellungen des Verwaltungsgerichts tritt die Antragsschrift nicht substantiiert entgegen.
12 
2. Die mit dem Antrag geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Sie ist dann gegeben, wenn mit ihr eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung nicht geklärte Frage von allgemeiner, d.h. über den Einzelfall hinausgreifender Bedeutung aufgeworfen wird, die sich im Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31.7.1984 - 9 C 46.84 - BVerwGE 70, 24 ff. m.w.N.). Dabei hat die Darlegung der Klärungsbedürftigkeit zumindest einen Hinweis darauf zu enthalten, dass und aus welchen Gründen die bezeichnete Frage obergerichtlicher Klärung bedarf, weil ihre Beantwortung mit jedenfalls beachtlichen Gründen unterschiedlich ausfallen kann. Bei Rechtsfragen muss sich bereits die Darlegung dazu verhalten, ob das Gesetz selbst keine hinreichende Antwort erlaubt, und prüfungswürdige Zweifel an der vom Verwaltungsgericht gegebenen oder vorausgesetzten Gesetzesauslegung. Klärungsbedürftig ist eine Frage nicht schon dann, wenn zu ihr noch keine obergerichtliche Entscheidung vorliegt.
13 
Davon ausgehend bedarf die vom Kläger aufgeworfene Frage, „ob ein Ausbaubeschluss über die Herstellung einer Erschließungsanlage - unter welchen Voraussetzungen - ein einen Bebauungsplan ersetzenden Abwägungsbeschluss im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB darstellen kann“, keiner Klärung in einem Berufungsverfahren. Denn die Fragestellung ist bereits nicht hinreichend bestimmt. Es werden bereits die Anforderungen an einen einen Bebauungsplan ersetzenden Abwägungsbeschluss im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB nicht dargelegt. Ferner werden auch die Voraussetzungen, unter welchen der Festlegung des Bauprogramms planersetzende Wirkung im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB zukommt, nicht erläutert. Mit anderen Worten, die dargestellte Rechtsfrage ist abstrakt und daher einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
14 
Von einer weiteren Begründung kann der Senat absehen (§ 124 a Abs. 5 S. 3 VwGO).
15 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren aus §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 3 GKG.
16 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 41 Entschädigung bei Begründung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten und bei Bindungen für Bepflanzungen

(1) Sind im Bebauungsplan Flächen festgesetzt, die mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belasten sind, kann der Eigentümer unter den Voraussetzungen des § 40 Absatz 2 verlangen, dass an diesen Flächen einschließlich der für die Leitungsführungen erforderlichen Schutzstreifen das Recht zugunsten des in § 44 Absatz 1 und 2 Bezeichneten begründet wird. Dies gilt nicht für die Verpflichtung zur Duldung solcher örtlichen Leitungen, die der Erschließung und Versorgung des Grundstücks dienen. Weitergehende Rechtsvorschriften, nach denen der Eigentümer zur Duldung von Versorgungsleitungen verpflichtet ist, bleiben unberührt.

(2) Sind im Bebauungsplan Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern, sonstigen Bepflanzungen und Gewässern sowie das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen festgesetzt, ist dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten, wenn und soweit infolge dieser Festsetzungen

1.
besondere Aufwendungen notwendig sind, die über das bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung erforderliche Maß hinausgehen, oder
2.
eine wesentliche Wertminderung des Grundstücks eintritt.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 10. Juli 2014 - 2 S 2228/13

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Juni 2013 - 2 K 3004/12 - geändert und wie folgt neu gefasst: Der Bescheid der Beklagten vom 26. November 2011 und deren Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2012 werden aufgehoben, soweit darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Berufung der Beklagten wird im Übrigen und die Berufung der Klägerin wird insgesamt zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag.
2 
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.- Nr. ... Das insgesamt 57.421 m² große Grundstück liegt mit einer Teilfläche von 1.104 m² im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 „...: ... ..., ...: ... ..." (rechtsverbindlich seit dem 04.03.1978), der ein Mischgebiet festsetzt. Die übrige Grundstücksfläche befindet sich im Außenbereich.
3 
Im Jahr 1997 hat die Beklagte mit der Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." in ihrer heutigen Form begonnen. Die Anlage liegt im Geltungsbereich des am 10.05.2003 in Kraft getretenen Bebauungsplanes Nr. 671 „...: ..., ...: ... ...".
4 
Die Erschließungsanlage ist mittlerweile in bautechnischer Hinsicht hergestellt. Die endgültige Berechnung der Ingenieurkosten ist noch nicht möglich. Sie hängt vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ab, der mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe anhängig ist.
5 
Mit Bescheid vom 26.11.2010 zog die Beklagte die Klägerin für die Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 47.623,09 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 - zugestellt am 22.10.2012 - zurück.
6 
Die Klägerin hat am 21.11.2012 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13.06.2013 hinsichtlich eines - einen Betrag von 44.128,52 EUR übersteigenden - Teilbetrags stattgegeben und die es im Übrigen abgewiesen hat. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: An der Erhebung einer Vorauszahlung sei die Beklagte nicht deshalb gehindert, weil die abgerechneten Baumaßnahmen technisch bereits vollständig abgeschlossen seien. Denn die Erschließungsbeitragspflicht sei mangels endgültiger Schlussrechnung noch nicht entstanden. Die Berechnung der Ingenieurkosten hänge vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits ab. Die endgültige Herstellung sei erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden könne.
7 
Bei der Kanzlerstraße handle es sich des Weiteren nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB bzw. § 49 Abs. 6 KAG, für die kein Erschließungsbeitrag mehr erhoben werden könne. Seit Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 habe eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen können. Ausgehend von diesen Grundsätzen sei die Kanzlerstraße jedenfalls deshalb keine vorhandene Straße, weil sie nicht bis zum 29.06.1961, sondern erstmals 1997 plangemäß ausgebaut worden sei.
8 
Mit den abgerechneten Baumaßnahmen sei die Kanzlerstraße ferner erstmals endgültig hergestellt worden. Da die Beklagte in ihrer Satzung den Grunderwerb in rechtlich zulässiger Weise zum Herstellungsmerkmal erklärt habe, habe vor 2004 keine endgültige Herstellung erfolgen können; erst zu diesem Zeitpunkt sei der Grunderwerb durch die Beklagte abgeschlossen worden. Im Übrigen sei durch keine der früheren (provisorischen) Baumaßnahmen, die es im Bereich der jetzt abgerechneten Anlage gegeben habe, die streitgegenständliche Anbaustraße in einen Ausbauzustand versetzt worden, der bereits als endgültige Herstellung betrachtet werden könne.
9 
Das Grundstück der Klägerin gehöre ferner zum Kreis der erschlossenen Grundstücke. Die Lage des Grundstücks in einem Mischgebiet begründe keinen Rechtsanspruch darauf, dass jede dort zulässige Nutzung ausgeübt werden könne. Bei einem Grundstück im Mischgebiet reiche es deshalb aus, dass an dieses herangefahren werden könne. Herangefahren werden könne in diesem Sinn an ein Grundstück mit Kraftwagen regelmäßig dann, wenn auf der Fahrbahn einer öffentlichen Straße bis zur Höhe des Grundstücks mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen gefahren und von da ab ggf. auf einem Gehweg und/oder Radweg das Grundstück betreten werden könne. Dass diese Voraussetzung hier erfüllt sei, habe das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 23.04.2009 - 2 K 1506/07 - festgestellt.
10 
Das teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegende und insoweit veranlagte Grundstück der Klägerin sei des Weiteren beitragspflichtig gemäß § 40 KAG. Das Gericht habe bereits mit Urteil vom 23.04.2009 die Bebaubarkeit des maßgeblichen Grundstücksteils unter anderem mit der Begründung bejaht, dass die Nachbargrundstücke bebaut seien und sich auch auf der veranlagten Teilfläche des klägerischen Grundstücks ein kleineres Wohnhaus befinde, das zumindest als Wochenendhaus genutzt werde. Da sich die Grundstücksverhältnisse seit 2009 nicht verändert hätten, erscheine nunmehr keine andere Einschätzung gerechtfertigt. Vorliegend bestehe nach wie vor die allein maßgebliche abstrakte Bebauungsmöglichkeit, da das Grundstück gewerblich genutzt werden könne. In Betracht komme dabei insbesondere die Errichtung von Bürogebäuden.
11 
Der Beitragsanspruch der Beklagten sei nicht durch Eintritt der Festsetzungsverjährung erloschen. Da die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, habe auch der Lauf der Verjährungsfrist noch nicht begonnen.
12 
Der angegriffene Bescheid sei jedoch der Höhe nach teilweise rechtswidrig. Zunächst begegne es allerdings keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG die Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage anteilsmäßig geltend gemacht habe. Nach dieser Bestimmung zählten unter anderem auch die Herstellungskosten für den Anschluss der Straßen an bestehende öffentliche Straßen durch Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz 2009 schließe der Begriff der Kreuzungen auch Kreisverkehrsplätze als bautechnisch besonders gestaltete höhengleiche Kreuzungen ein. Das Innenministerium habe es für entbehrlich gehalten, in den Zusatz auch Kreisverkehre aufzunehmen, da diese unter den Begriff der Straßenkreuzung einzuordnen seien und es daher einer Gleichstellung im Gesetz nicht bedürfe. Demnach erlangten Kreisverkehrsanlagen beitragsrechtlich nicht als eigene Anlagen, sondern als auf die im Kreisverkehr zusammengeführten Verkehrsanlagen aufzuteilende Kostenmasse Relevanz.
13 
Ebenfalls rechtsfehlerfrei habe die Beklagte für das Grundstück der Klägerin einen Artzuschlag für ein Mischgebiet gemäß § 11 Abs. 2 EBS festgesetzt. Insoweit werde auf die obigen Ausführungen verwiesen.
14 
Es bestünden auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Erforderlichkeit der errichteten Stützmauer und damit die Beitragsfähigkeit des diesbezüglichen Erschließungsaufwandes. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 a) StrG gehöre zur öffentlichen Straße auch eine Böschung oder Stützmauer. Dies bedeute aber nicht, dass jede sich an eine Straße anschließende Stützmauer ohne weiteres als Teil dieser Straße anzusehen sei, sondern nur dann, wenn sie dem Schutz der Straße diene, d.h. für die Sicherung der Straße und des Straßenverkehrs erforderlich sei. Die Beitragsfähigkeit der Kosten einer erforderlichen Stützmauer als Erschließungsaufwand für die Herstellung der entsprechenden Anbaustraße setze dabei nicht voraus, dass die Mauer im Bebauungsplan ausgewiesen sei. Aus diesem Grund komme es nicht darauf an, ob sie in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 in allen Einzelheiten in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt sei.
15 
Die Beklagte habe das Grundstück Flst.-Nr. 7... bei der Oberverteilung unberücksichtigt lassen dürfen. Da es teilweise als öffentliche Grünfläche festgesetzt und teilweise im Außenbereich gelegen sei, unterliege es mangels abstrakter Bebaubarkeit keiner Erschließungsbeitragspflicht. Im Außenbereich befindliche Grundstücke seien bereits nach dem Wortlaut des § 40 KAG nicht beitragspflichtig. Ein Grundstück, das in einem Bebauungsplan als öffentliche Grünfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) festgesetzt sei, sei typischerweise einer erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzung schlechthin entzogen. An diesem Ergebnis ändere die tatsächlich verwirklichte Bebauung mit Schrebergärten nichts. Die Tatsache der Bebauung sei als solche ungeeignet, eine Beitragspflicht auszulösen. Sie spiele zwar insoweit eine Rolle, als sie in der Regel die Baulandeigenschaft indiziere, da durch die Bebauung grundsätzlich die abstrakte Bebaubarkeit eines Grundstücks zum Ausdruck komme. Etwas anderes gelte jedoch bei bestandsgeschützten Bauwerken. Bei einem Grundstück, auf dem ein Gebäude lediglich aus dem Recht auf Bestandsschutz erhalten werden könne, könne nicht von einem bebaubaren Grundstück gesprochen werden.
16 
In die Verteilung einzustellen sei allerdings - entgegen der bisherigen Berechnung - auch die im Innenbereich befindliche Fläche des Grundstücks Flst.-Nr. 2... Dieses Grundstück gehöre mit seiner Innenbereichsfläche zum Kreis der durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstücke. Die planerische Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche sei hinsichtlich dieses Grundstücks unwirksam geworden. Eine bauplanerische Festsetzung trete wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt, da die Beklagte noch im Jahr 2008 den Bau einer sowohl im Außen- wie auch im Innenbereich gelegenen Halle genehmigt habe. Die Beklagte habe bewusst eine Genehmigung erteilt, die den Festsetzungen eines Bebauungsplanes widerspreche. Vor diesem Hintergrund sei eine Realisierung der planerischen Festsetzungen ausgeschlossen.
17 
Selbst wenn man von der Wirksamkeit der planerischen Festsetzungen ausgehe, sei das Grundstück Flst.-Nr. 2... unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse vor Ort als erschlossen anzusehen. Für die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein durch Anbaustraßen sei im Einzelfall ausnahmsweise über das Bebauungsrecht hinausgehend darauf abzustellen, ob die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten könnten, dass auch die Grundstücke, deren Erschlossensein auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen sei, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssten und sich so die Beitragsbelastung der übrigen Grundstücke vermindere. Eine schutzwürdige Erwartung in diesem Sinne könne hier angenommen werden. Auf dem mit einer Lagerhalle bebauten Grundstück Flst.-Nr. 2... befinde sich ein Schrottbetrieb. Da mithin unabhängig von einer bebauungsrechtlichen Betrachtungsweise auf dem durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstück eine gewerbliche Nutzung erfolge, vermittele die Erschließungsanlage diesem Grundstück einen tatsächlichen Vorteil. Vor diesem Hintergrund sei jedenfalls zu erwarten, dass von dem Grundstück aus die Straße in gleichem Umfang (oder mehr) in Anspruch genommen werde wie von den übrigen Anliegergrundstücken aus.
18 
Unter Einbeziehung des Grundstücks Flst.-Nr. 2... errechne sich eine Vorauszahlung in Höhe von 44.128,52 EUR (statt der geltend gemachten 47.623,09 EUR).
19 
Die Klägerin hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, soweit ihre Klage abgewiesen worden ist. Sie trägt zur Begründung vor: Da die Maßnahme bereits seit langem abgeschlossen sei, dürfe keine Vorauszahlung festgesetzt werden. Dass das beauftragte Ingenieurbüro angeblich noch keine Rechnung erstellt habe, ändere daran nichts. Unstrittig seien auf diese Leistungen Abschlagszahlungen erfolgt. Es sei fraglich, ob unter der Geltung des KAG die Beitragsschuld erst entstehen könne, wenn die letzte Unternehmerrechnung eingegangen sei. Jedenfalls sei die Beitragsforderung verjährt. Die Ausbauarbeiten seien 1997 begonnen und 1998 abgeschlossen worden. Bei der seit mehr als 70 Jahren bestehenden Kanzlerstraße handle es sich ferner um eine beitragsfreie vorhandene Straße, da sie in Übereinstimmung mit einem Bebauungsplan aus den 1970er Jahren ohne Kreisverkehr ortsstraßenmäßig ausgebaut worden sei. Die Fahrbahn habe einen modernen Aufbau sowie eine Beleuchtung und Straßenentwässerung gehabt. Die ab 1997 durchgeführten Bauarbeiten seien daher nicht als erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, sondern als Ausbau einer schon vorhandenen Anlage zu werten. Es fehle auch an einem Erschlossensein, da auf das Grundstück nicht heraufgefahren werden könne. Das Grundstück steige erheblich an. Außerdem sei an der Kanzlerstraße eine hohe Stützmauer nebst Treppen errichtet worden, durch die das Grundstück geradezu eingemauert werde. Eine gewerbliche Nutzung sei daher schlechterdings nicht vorstellbar. Zudem sei der Bau von Stellplätzen auf dem Grundstück nicht möglich.
20 
Die Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs hätten nicht in die Abrechnung eingestellt werden dürfen, da er als eigenständiges Element des Straßennetzes einer verbesserten überörtlichen Verkehrsführung diene und den Anliegern der Kanzlerstraße keinen spezifischen Vorteil vermittle. Auch sei die Veranlagung des Grundstücks mit einem Artzuschlag für ein Mischgebiet rechtswidrig, da die diesbezügliche Festsetzung in dem Bebauungsplan Nr. 521 obsolet sei. Aufgrund der Höhenlage des Grundstücks könne dort keine Nutzung erfolgen, die für ein Mischgebiet typisch sei. Insbesondere eine gewerbliche Nutzung sei ausgeschlossen. Die Kosten für die Herstellung der Stützmauer seien nicht beitragsfähig. Die Mauer sei in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 nicht in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt. Im Bebauungsplan scheine nur eine solche Stützmauer festgesetzt zu sein, die vor einem kleineren Teil der an die Kanzlerstraße grenzenden Grundstücksfläche liege. Schließlich sei die Oberverteilung rechtswidrig, da auf dem Grundstück Flst.-Nr. 7... seit Jahrzehnten die geduldete Nutzung „Schrebergärten" stattfinde. Dieses städtische Grundstück hätte daher zumindest als untergeordnete Nutzung im Sinne einer Kleingartenanlage (gemäß § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5) veranlagt werden müssen.
21 
Die Klägerin beantragt,
22 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 26.11.2010 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 insgesamt aufzuheben.
23 
Die Beklagte beantragt,
24 
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
25 
Sie meint, die sachliche Beitragspflicht sei mangels Vorlage der letzten Unternehmerrechnung noch nicht entstanden. Die Honorarrechnung des bauleitenden Ingenieurbüros liege noch nicht vor. Der Grunderwerb, der nach den Erschließungsbeitragssatzungen der Beklagten Herstellungsmerkmal sei, sei erst im Jahr 2006 - und nicht wie vom Verwaltungsgericht angenommen im Jahr 2004 - abgeschlossen worden. 1997/98 sei lediglich ein Teilausbau der Straße bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße erfolgt. Die Kanzlerstraße sei keine vorhandene Straße. Vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen sei noch keine endgültige Herstellung der Straße erfolgt. Erst durch die 2003/04 und 2005/06 durchgeführten Baumaßnahmen sei die Straße in voller Länge und entsprechend dem dann gültigen Bebauungsplan Nr. 671 hergestellt worden. Die Anlage sei zuvor nicht entsprechend dem Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m hergestellt worden, sondern habe lediglich eine Breite von 6 m aufgewiesen. Ebenso wenig entspreche der Ausbau dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 mit einer Breite von 17,50 m. Erst die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 671 seien umgesetzt worden. Eine Nutzung gemäß den planungsrechtlichen Möglichkeiten des Mischgebiets sei auf dem vorhandenen Grundstück möglich. Hierfür genüge es, wenn an das Grundstück herangefahren werden könne.
26 
Die Kosten für einen Teil der Fahrbahn des Kreisverkehrs seien zu Recht auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG in die Abrechnung eingestellt worden, da ein Kreisverkehrsplatz lediglich eine bautechnisch anders gestaltete Kreuzung darstelle. Selbst wenn man dies anders sehe, wirke sich dies im Ergebnis praktisch nicht aus. Da die Herstellung der Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße zu Unrecht nicht berücksichtigt worden sei, sei die geforderte Vorauszahlung jedenfalls der Höhe nach gerechtfertigt. Die (fiktiven) Kosten mit Abbiegespur und ohne Berücksichtigung des Kreisverkehrs führten im Ergebnis zu einer um 34,68 EUR höheren Vorauszahlung. Der Artzuschlag für ein Mischgebiet sei rechtmäßig. Im Abrechnungsgebiet bzw. im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 521 sei eine mischgebietstypische Nutzung möglich und liege auch tatsächlich vor (Haus/Wochenendhaus sowie Gartenschuppen). Die bautechnische Gestaltung der Betonstützmauer erlaube sogar eine Durchbrechung und die Schaffung einer Zufahrt, um so eine Tiefgarage oder einen ebenerdigen Verladebereich zu ermöglichen. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes seien daher nicht aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse hinfällig oder gar widersprüchlich. Die Kosten für die Stützmauer seien beitragsfähig. Mit dem Bau der vollständig auf dem Straßengrundstück befindlichen Stützmauer mit Treppenaufgang sei eine Zugänglichkeit des Grundstücks und dauerhafte Sicherung der Erschließungsanlage erreicht worden. Durch die Mauer sei das Grundstück höhengleich nutzbar und auch die Stellplatzpflicht sei nicht problematisch. Zu Recht sei das Grundstück Flst.-Nr. 7... nicht in die Oberverteilung eingestellt worden. Durch die dort tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst.
27 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat. Sie macht geltend, die Oberverteilung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch das Grundstück Flst.-Nr. 2... sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu Recht nicht eingestellt worden. Zu Unrecht sei das Gericht davon ausgegangen, dass dort eine öffentliche Grünfläche festgesetzt sei. Dem einschlägigen Bebauungsplan sei eindeutig zu entnehmen, dass für die betreffende Teilfläche des Grundstücks „Grünland“, also eine landwirtschaftliche Fläche, im Bebauungsplan festgesetzt sei. Die baurechtlich genehmigte Lagerhalle nehme gerade einmal 24,3 m² im Plangebiet ein. Es könne keine Rede davon sein, dass die weitere Verwirklichung des Festsetzungen des Bebauungsplans auf den übrigen Grundstücksflächen durch diese geringfügige Bebauung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Durch die tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst. Es bestehe auch keine schutzwürdige Erwartung der anderen Grundstückseigentümer, dass die Straße von dem Grundstück in gleichem Umfang in Anspruch genommen werde wie von den anderen Anliegergrundstücken aus. Es fehle schon an der erforderlichen Baulandeigenschaft im Sinne des § 38 KAG. Jedenfalls aber könne sich eine solche schutzwürdige Erwartung höchstens auf die tatsächlich gewerblich genutzte (Teil-) Fläche von ca. 1.166 m² beziehen.
28 
Die Beklagte beantragt als Berufungsklägerin,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
30 
Die Klägerin beantragt als Berufungsbeklagte,
31 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
32 
Zur Begründung macht sie geltend, zu Recht habe das Verwaltungsgericht beanstandet, dass das Grundstück Flst.-Nr. 2... nicht in die Oberverteilung einbezogen worden sei. Unabhängig von der Frage, ob der Bebauungsplan dort Grünland oder eine öffentliche Grünfläche festsetze, sei er funktionslos geworden. Auf dem Grundstück befinde sich seit Jahrzehnten ein Schrottbetrieb; für den Bau einer Halle sei sogar eine Genehmigung erteilt worden. Aufgrund dieser tatsächlich vorhandenen und von der Beklagten geduldeten gewerblichen Nutzung könnten die weiteren Anlieger zudem schutzwürdig erwarten, dass dieses Grundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes einbezogen werde.
33 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 132 Regelung durch Satzung

Die Gemeinden regeln durch Satzung

1.
die Art und den Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129,
2.
die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwands sowie die Höhe des Einheitssatzes,
3.
die Kostenspaltung (§ 127 Absatz 3) und
4.
die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 133 Gegenstand und Entstehung der Beitragspflicht

(1) Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist, sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen. Erschlossene Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt ist, unterliegen der Beitragspflicht, wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland sind und nach der geordneten baulichen Entwicklung der Gemeinde zur Bebauung anstehen. Die Gemeinde gibt bekannt, welche Grundstücke nach Satz 2 der Beitragspflicht unterliegen; die Bekanntmachung hat keine rechtsbegründende Wirkung.

(2) Die Beitragspflicht entsteht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen, für Teilbeträge, sobald die Maßnahmen, deren Aufwand durch die Teilbeträge gedeckt werden soll, abgeschlossen sind. Im Falle des § 128 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 entsteht die Beitragspflicht mit der Übernahme durch die Gemeinde.

(3) Für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden ist, können Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf dem Grundstück genehmigt wird oder wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlagen begonnen worden ist und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Die Vorausleistung ist mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen, auch wenn der Vorausleistende nicht beitragspflichtig ist. Ist die Beitragspflicht sechs Jahre nach Erlass des Vorausleistungsbescheids noch nicht entstanden, kann die Vorausleistung zurückverlangt werden, wenn die Erschließungsanlage bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht benutzbar ist. Der Rückzahlungsanspruch ist ab Erhebung der Vorausleistung mit 2 vom Hundert über dem Basiszinssatz nach § 247 des Bürgerlichen Gesetzbuchs jährlich zu verzinsen. Die Gemeinde kann Bestimmungen über die Ablösung des Erschließungsbeitrags im Ganzen vor Entstehung der Beitragspflicht treffen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 128 Umfang des Erschließungsaufwands

(1) Der Erschließungsaufwand nach § 127 umfasst die Kosten für

1.
den Erwerb und die Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlagen;
2.
ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung;
3.
die Übernahme von Anlagen als gemeindliche Erschließungsanlagen.
Der Erschließungsaufwand umfasst auch den Wert der von der Gemeinde aus ihrem Vermögen bereitgestellten Flächen im Zeitpunkt der Bereitstellung. Zu den Kosten für den Erwerb der Flächen für Erschließungsanlagen gehört im Falle einer erschließungsbeitragspflichtigen Zuteilung im Sinne des § 57 Satz 4 und des § 58 Absatz 1 Satz 1 auch der Wert nach § 68 Absatz 1 Nummer 4.

(2) Soweit die Gemeinden nach Landesrecht berechtigt sind, Beiträge zu den Kosten für Erweiterungen oder Verbesserungen von Erschließungsanlagen zu erheben, bleibt dieses Recht unberührt. Die Länder können bestimmen, dass die Kosten für die Beleuchtung der Erschließungsanlagen in den Erschließungsaufwand nicht einzubeziehen sind.

(3) Der Erschließungsaufwand umfasst nicht die Kosten für

1.
Brücken, Tunnels und Unterführungen mit den dazugehörigen Rampen;
2.
die Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen sowie von Landstraßen I. und II. Ordnung, soweit die Fahrbahnen dieser Straßen keine größere Breite als ihre anschließenden freien Strecken erfordern.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
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Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
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Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
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1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
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2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
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b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Abgabenordnung - AO 1977 | § 169 Festsetzungsfrist

(1) Eine Steuerfestsetzung sowie ihre Aufhebung oder Änderung sind nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. Dies gilt auch für die Berichtigung wegen offenbarer Unrichtigkeit nach § 129. Die Frist ist gewahrt, wenn vor Ablauf der Festsetzungsfrist

1.
der Steuerbescheid oder im Fall des § 122a die elektronische Benachrichtigung den Bereich der für die Steuerfestsetzung zuständigen Finanzbehörde verlassen hat oder
2.
bei öffentlicher Zustellung nach § 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes die Benachrichtigung bekannt gemacht oder veröffentlicht wird.

(2) Die Festsetzungsfrist beträgt:

1.
ein Jahrfür Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen,
2.
vier Jahrefür Steuern und Steuervergütungen, die keine Steuern oder Steuervergütungen im Sinne der Nummer 1 oder Einfuhr- und Ausfuhrabgaben nach Artikel 5 Nummer 20 und 21 des Zollkodex der Union sind.
Die Festsetzungsfrist beträgt zehn Jahre, soweit eine Steuer hinterzogen, und fünf Jahre, soweit sie leichtfertig verkürzt worden ist. Dies gilt auch dann, wenn die Steuerhinterziehung oder leichtfertige Steuerverkürzung nicht durch den Steuerschuldner oder eine Person begangen worden ist, deren er sich zur Erfüllung seiner steuerlichen Pflichten bedient, es sei denn, der Steuerschuldner weist nach, dass er durch die Tat keinen Vermögensvorteil erlangt hat und dass sie auch nicht darauf beruht, dass er die im Verkehr erforderlichen Vorkehrungen zur Verhinderung von Steuerverkürzungen unterlassen hat.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Jan. 2015 - 2 S 1840/14

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09. Juli 2014 - 2 K 3146/12 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Sie sind seit dem 05.05.2008 als Eigentümer des Grundstücks ... (Gemarkung ..., FIst.Nr. .../...), das mit einem Wohnhaus bebaut ist, im Grundbuch eingetragen. Das Anwesen liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „M.-St. Peter", der am 08.08.1997 in Kraft getreten ist. Von der ... führt ein Stichweg zum Grundstück der Kläger.
3 
Bereits am 03.03.1997 hatte die Beklagte mit der ... ...G, deren Alleingesellschafterin sie ist, einen Erschließungsvertrag geschlossen. Zur Refinanzierung ihres Erschließungsaufwandes hatte die ...G mit den damaligen Grundstückseigentümern Verträge geschlossen, nach denen sich diese zur anteiligen Bezahlung der Erschließungskosten verpflichtetet hatten. Nach § 13 Abs. 6 des Erschließungsvertrages sollte die Beklagte nach Abrechnung und Fertigstellung u.a. die Aufmaße und Bestandspläne über die hergestellten Erschließungsmaßnahmen sowie sämtliche Rechnungs- und Zahlungsbelege erhalten. Die Beklagte prüfte die Richtigkeit der Schlussabrechnung und bestätigte diese gegenüber der ...G unter dem 03.06.2005. Mit Schreiben vom 09.06.2005 machte die ...G gegenüber den Grundstückseigentümern die Erschließungskosten geltend.
4 
Einer Klage von Grundstückseigentümern, die an die ...G gezahlte Abschlagszahlungen zurückgefordert hatten, gab das Bundesverwaltungsgericht in letzter Instanz mit Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - statt. Dabei ging es davon aus, dass sowohl der zwischen der Beklagten und der ...G geschlossene Erschließungsvertrag als auch die zwischen der ...G und den Grundstückseigentümern geschlossenen Kostenerstattungsvereinbarungen nichtig seien. Mit Schreiben vom 13.07.2011 wurden die Kläger darüber informiert, dass das von ihnen erworbene Grundstück hiervon betroffen sei. Die ...G zahlte in der Folgezeit die erhaltenen Zahlungen - unter anderem auch an die Voreigentümer des klägerischen Grundstücks - zurück und stellte der Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2012 für die von ihr verauslagten Kosten, die Betreuungsgebühr und Zinsen insgesamt 1.309.164,93 EUR in Rechnung. Unter dem 10.10.2012 teilte die Beklagte der ...G mit, dass sie die Rechnung bezüglich der Betreuungsgebühr korrigiert und einen Betrag von 1.262.081,23 EUR für den 31.10.2012 zur Auszahlung angewiesen habe.
5 
Mit Bescheiden vom 15.06.2012 zog die Beklagte die Kläger auf der Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006, in Kraft getreten am 01.02.2006, gesamtschuldnerisch zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von insgesamt 6.444,35 EUR heran. Dabei wurde der von der ... abzweigende Stichweg, an dem sich das Anwesen befindet, im Wege der Abschnittsbildung („Entscheidung“ vom 10.10.2011) gesondert abgerechnet. Der Beitragssatz betrug ca. 9,65 EUR/m².
6 
Am 02.07.2012 legten die Kläger Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 zurückwies.
7 
Am 21.09.2012 haben die Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die Erschließungsbeitragsforderung sei bereits verjährt, da die Rechnungsstellung der ...G im Jahr 2012 nicht die letzte Unternehmerrechnung darstelle. Die beitragsfähigen Kosten seien der Beklagten seit der Mitteilung des Erschließungsträgers vom 03.06.2005 bekannt. Darauf, dass ihr damals die Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages nicht bekannt gewesen sei, komme es nicht an.
8 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Verjährung sei nicht eingetreten, da die Beitragspflicht erst mit der endgültigen Herstellung entstehe. Dies sei regelmäßig bei Eingang der letzten Unternehmerrechnung der Fall. Die ...G habe der Beklagten ihren entstandenen Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 in Rechnung gestellt. Der Lauf der Festsetzungsfrist habe daher erst Ende des Jahres 2012 beginnen können.
9 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 09.07.2014 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Der Beitragserhebung stehe nicht entgegen, dass die Beklagte zunächst durch Abschluss des städtebaulichen Erschließungsvertrags eine Entscheidung für das privatrechtliche Rechtsregime getroffen habe. Das Bundesverwaltungsgericht nehme für den Fall der Nichtigkeit des Erschließungsvertrages auch die Nichtigkeit des Kostenerstattungsvertrages an, da beide Rechtsverhältnisse in einem Akzessorietätsverhältnis stünden. Sei der Erschließungsvertrag nichtig, entfalle die Leistungspflicht des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde. Diese Akzessorietät habe zur Folge, dass dem Rückabwicklungsanspruch aus dem Kostenerstattungsvertrag des Grundstückseigentümers gegen den Erschließungsträger ein Rückabwicklungsanspruch des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde folge.
10 
Der Beitragsanspruch sei nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen. Die Verjährungsfrist habe hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Gemäß § 41 KAG entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Nach allgemeiner Auffassung sei eine endgültige Herstellung erst dann eingetreten, wenn der entstandene Aufwand feststellbar sei. Daher sei die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungsstellung durch die ...G am 30.05.2012 entstanden. Ein beitragsfähiger Aufwand sei erst durch diese Rechnungsstellung ausgelöst worden und durch die Auszahlungsanordnung vom 10.10.2012 in Höhe von 1.262.081,23 EUR entstanden.
11 
Die letzte Unternehmerrechnung sei hier die Geltendmachung der Erschließungskosten durch den Erschließungsträger gegenüber der Beklagten. Entgegen der Auffassung der Kläger könne nicht auf die an die damaligen Grundstückseigentümer übersandte Schlussabrechnung vom 09.06.2005 abgestellt werden. Zwar habe auch die Beklagte die Schlussabrechnung zur Kenntnisnahme übersandt bekommen. Diese Schlussabrechnung habe jedoch nicht die Grundlage für die Höhe des beitragsfähigen Aufwandes gebildet. Aufgrund der Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten sei die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle in seiner Entscheidung vom 01.12.2010 darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, der im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückeigentümer umgelegt werden könne.
12 
Der Beitragspflicht könnten die Kläger auch nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Es sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Kläger im Vertrauen darauf, nicht mehr zu einem Beitrag herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hätten, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden könne.
13 
Die jetzige Beitragserhebung verstoße auch nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es fehle an einer Erwartung der Kläger, nicht mehr zu einer Kostenbeteiligung für die Erschließung herangezogen zu werden. Unter der Geltung des Privatrechts habe jedem Grundstückseigentümer bewusst sein müssen, dass er ein Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und erschließen wolle. Auch könne ein Grundstückseigentümer für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, für eine erhaltene Erschließungsleistung nicht herangezogen zu werden, zumal er die auf vertraglicher Basis geleisteten Zahlungen zurück erstattet bekommen habe. Mangels eines erstattungsfähigen Aufwandes sei es der Beklagten auch nicht möglich gewesen, bereits bei Bestehen der tatsächlichen Vorteilslage ein solches Entgelt zu fordern. Der vorliegende Fall unterscheide sich somit grundsätzlich von den Fällen, in denen eine frühzeitige Beitragserhebung ausschließlich am Fehlen einer rechtsgültigen Satzung gescheitert sei.
14 
Der Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag werde hier auch nicht einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass den betreffenden Grundstückseigentümern die aufgrund von Erschließungsverträgen geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge niedriger seien als die ursprünglich geltend gemachte Forderung.
15 
Die Kläger haben fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie tragen zur Begründung vor: Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung, dass die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungstellung durch die ...G am 30.05.2012 an die Beklagte entstanden sei, sei unzutreffend. Maßgeblich sei, ob sich die Frage der Beitragsfähigkeit klären lasse. Ausgehend hiervon sei der umlagefähige Erschließungsaufwand der Beklagten spätestens mit Schreiben der ...G vom 09.06.2005 voll umfänglich bekannt gewesen. Der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch sei deshalb spätestens am 09.06.2005 entstanden und daher verjährt. Die am 09.06.2005 entstandene Beitragsforderung werde in ihrem Bestand von dem Erschließungsvertrag nicht berührt. Selbst bei einem wirksamen Erschließungsvertrag sei die Erschließungslast nach außen nicht betroffen. Die Gemeinde übertrage mit dem Abschluss eines Erschließungsvertrages keine Hoheitsrechte, wie etwa das Recht, den „Erschließungsvertrag“ [gemeint ist wohl Erschließungsbeitrag] als Kommunalabgabe einzufordern. Trotz eines Erschließungsvertrages bleibe die Gemeinde deshalb zur Erschließung verpflichtet und zur Beitragserhebung berechtigt. Dies müsse erst Recht für den vorliegenden Fall gelten, da das BVerwG den Erschließungsvertrag von Anfang an für unwirksam erklärt habe.
16 
Auch die Erwägung, dass die Schlussrechnung vom 09.06.2005 schon wegen der unterschiedlichen Höhe nicht die Grundlage des beitragsfähigen Aufwandes bilde, könne das Urteil nicht rechtfertigen. Aus der Schlussrechnung vom 09.06.2005 habe unter Inanspruchnahme der zugehörigen Unterlagen der endgültige Erschließungsaufwand errechnet werden können.
17 
Auch die Annahmen, den betreffenden Grundstückseigentümern seien die geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge seien niedriger als die ursprünglich geltend gemachte Forderung, könnten das angefochtene Urteil nicht tragen. Zum einen sei der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ nicht an die Kläger, sondern an die Voreigentümer zurückgezahlt worden. Ob sich aus § 436 BGB ein Freistellungsanspruch für die Kläger ergebe, könne strittig sein. Zum anderen müsse die Frage, wann die Beitragspflicht entstanden sei, unabhängig davon entschieden werden, ob der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ zurückbezahlt worden sei.
18 
Nach alledem verkenne das angefochtene Urteil, dass der Erschließungsvertrag für die Frage, wann der Erschließungsbeitrag entstanden sei, keinerlei rechtliche Relevanz habe. Deshalb habe auch die am 30.05.2012 ergangene Rechnungsstellung der ...G an die Beklagte nicht dazu geführt, dass der Beitragsanspruch erst am 30.05.2012 entstanden sei. Vielmehr sei der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch bereits am 09.06.2005 entstanden.
19 
Die Behauptung, das Bundesverwaltungsgericht stelle darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, welcher im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden könne, stelle eine fehlerhafte Interpretation dar. Aus der dortigen Formulierung sei zum einen der von der Beklagten eingeführte Begriff „erst" nicht zu entnehmen. Zum anderen verweise das BVerwG allein darauf, dass die ...G zivilrechtlich ein objektiv fremdes Geschäft - hier der Beklagten - geführt habe und dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden sei, den sie, die Beklagte, „im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen“ umlegen könne. Zu den erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen gehörten aber auch die Verjährungsvorschriften.
20 
Das Urteil verkenne insgesamt, dass die angefochtene Beitragserhebung gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoße. Die Kläger hätten das Grundstück mit Kaufvertrag vom 26.11.2004 erworben, nachdem die Voreigentümer die privatrechtlich geltend gemachten Erschließungskosten bereits an die ...G entrichtet hätten. Erst durch das Schreiben der Beklagten vom 13.07.2011 - also mehr als sechs Jahre später - hätten sie Kenntnis davon erhalten, dass die Erschließungskosten privatrechtlich abgerechnet worden seien und der Erschließungsvertrag vom Bundesverwaltungsgericht „für nichtig erklärt worden“ sei. Da den Klägern diese Umstände nicht bekannt gewesen seien, hätten sie nach Abschluss des Kaufvertrages im Jahre 2004 nach insgesamt mehr als sechs Jahren die Erwartung haben können, nicht mehr zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen zu werden. Vom Sachverhalt her unterscheide sich der vorliegende Fall deshalb grundlegend von dem Sachverhalt, der dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 31.03.2014 - 2 S 2366/13 - zugrunde gelegen habe. In dem dortigen Fall sei die Versorgung mit Trinkwasser nämlich zeitlich weit vor dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und dem Inkrafttreten einer öffentlich-rechtlichen Satzung hergestellt worden, sodass die Beitragspflicht erst mit dem Anschluss und dem Inkrafttreten der ersten Beitragssatzung habe entstehen konnte. Demzufolge führe das Urteil aus, dass unter Geltung des Privatrechts jedem Grundstückseigentümer bewusst gewesen sein müsse, dass er ein wie auch immer bezeichnetes entsprechendes Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und an die Wasserversorgung anschließen wolle; eine absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung könne sich nur auf die Zeiträume beziehen, in denen es überhaupt dem Grunde nach eine öffentlich-rechtliche Beitragspflicht gegeben habe, und nicht auf solche Zeiträume, in denen eine Beitragserhebung rechtlich gar nicht möglich gewesen wäre, weil die Entgeltzahlung privatrechtlich geregelt gewesen sei. Im vorliegenden Fall sei jedoch die öffentlich-rechtliche Beitragspflicht am 09.06.2005 entstanden. Die Kläger beriefen sich also keineswegs auf Zeiträume, in denen die Beitragserhebung rechtlich nicht möglich gewesen sei.
21 
Das Recht der Beklagten zur Erhebung des Erschließungsbeitrages sei durch den Erschließungsvertrag in keiner Weise eingeschränkt gewesen. Angesichts des Rechtsstreits über die Wirksamkeit des Erschließungsvertrages hätte die Beklagte im Wege eines vorsorglich vor dem 31.12.2009 erlassenen Beitragsbescheides - bei gleichzeitiger Aussetzung der Vollziehung bis zur Rechtskraft des Urteils - die drohende Verjährung gegenüber den Klägern unterbrechen können. Auch „§ 165 Abs. 1 Satz 3 AO“ [gemeint ist wohl § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO] sehe für diesen Fall eine vorläufige Beitragserhebung vor. Die Rückkehr ins öffentliche Recht sei also mit keinerlei finanziellen Risiken für die Beklagte verbunden gewesen. Letztendlich gehöre die richtige rechtliche Einordnung eines geplanten Vorgehens zum allgemeinen Risiko, das jeder zu tragen habe, der am Rechtsleben teilnehme.
22 
Die Kläger beantragen,
23 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09.07.2014 - 2 K 3146/12 - zu ändern und die Erschließungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 15.06.2012 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 aufzuheben.
24 
Die Beklagte beantragt,
25 
die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
26 
Sie meint, entgegen der Rechtsauffassung der Kläger könne für das Entstehen der Beitragspflicht nicht auf die Schlussabrechnung der ...G vom 09.06.2005 abgestellt werden. Schon der schlichte Umstand, dass die Schlussabrechnung aus dem Jahr 2005 keine Rechnungsstellung gegenüber der Beklagten sei, stehe der Qualifizierung dieser Abrechnung als letzter Unternehmerrechnung entgegen. In einer Konstellation wie der vorliegenden sei die letzte Unternehmerrechnung die Geltendmachung des Kostenerstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger. Ergänzend habe das Verwaltungsgericht auch darauf hingewiesen, aus der unterschiedlichen Höhe der geltend gemachten Forderungen (Schlussabrechnung gegenüber den Grundstückseigentümern vom 09.06.2005 und Erstattungsforderung gegenüber der Beklagten vom 30.05.2012) folge, dass die Beklagte den Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 habe berechnen können. Die Höhe des umlagefähigen Erschließungsaufwandes hänge von der Höhe des Kostenerstattungsanspruchs der ...G ab. Dieser bestimme sich in entsprechender Anwendung des § 818 Abs. 2 BGB nach dem Wert des Erlangten. Zu ersetzen sei also der objektive Verkehrswert. Dazu gehöre aber auch der für die Herstellung einer entsprechenden Erschließungsanlage notwendige Überwachungs- und Koordinierungsaufwand, der bei demjenigen anfalle, der die Herstellung der Erschließungsanlagen durch Dritte durchführen lasse.
27 
Verfehlt sei die Auffassung der Kläger, die Beklagte hätte zur Vermeidung des Verjährungsrisikos vorsorglich eine Beitragserhebung durchführen müssen. Die bei Abschluss eines Erschließungsvertrages grundsätzlich fortbestehende Erschließungslast bedeute nicht, dass die Gemeinde vorsorglich einen Erschließungsbeitragsbescheid erlassen könne. Gemeint sei damit nur, dass die Verpflichtung der Gemeinde zur Herstellung der Erschließungsanlage auch bei Abschluss eines Erschließungsvertrages latent fortbestehe und sich wieder aktualisiere, wenn sie die Erschließungsanlage doch selbst herstellen müsse. Eine Gemeinde sei grundsätzlich an die getroffene Regieentscheidung gebunden. Dies bedeute, dass eine vorsorgliche Beitragserhebung ausscheide, da die Gemeinde mit Abschluss eines derartigen Erschließungsvertrags die Entscheidung gegen eine Refinanzierung durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen getroffen habe.
28 
Unabhängig von der Frage, ob und in welcher Form die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, die sich auf eine Steuerung des Verjährungsbeginns durch nachträgliches Inkraftsetzen einer gültigen Satzung bezögen, auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt übertragen werden könnten, könne hier nicht von einer jahrzehntelangen Vorteilslage gesprochen werden, die der späteren Beitragserhebung vorausgegangen sei. Stelle man mit den Klägern auf den Zeitpunkt des Erwerbs des Grundstücks ab, habe die Vorteilslage erst ab Ende 2004 bestanden. Stelle man - wohl zutreffend - auf die Abrechnung der Erschließungsanlage durch und gegenüber der ...G ab, bestehe die Vorteilslage seit dem Jahr 2005. Ca. sechs Jahre später sei die Information über die drohende Beitragserhebung erfolgt. Der streitgegenständliche Beitragsbescheid sei im Jahr 2012 ergangen, also sieben Jahre nach dem Entstehen der tatsächlichen Vorteilslage.
29 
Der vorliegende Sachverhalt weise ferner Besonderheiten auf, die dazu führten, dass die Beitragserhebung in verfassungsrechtlicher Hinsicht unproblematisch sei. Eine Beitragspflicht für die Grundstückseigentümer komme nur in Betracht, wenn der Beklagten ein umlagefähiger Aufwand entstanden sei. Erst die Rückabwicklung der vertraglichen Beziehungen sei im konkreten Sachverhalt Voraussetzung für eine Beitragserhebung gewesen. Es sei schwerlich überzeugend, eine unzumutbare Belastung durch die Erhebung von Beiträgen zu bejahen, wenn diese Belastung durch die vorangegangene Erstattung der Erschließungskosten kompensiert worden sei. Ein Grundstückseigentümer könne für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, nicht zu Beiträgen herangezogen zu werden. Auch im Hinblick auf den Gedanken der Zumutbarkeit unterscheide sich der vorliegende Sachverhalt wegen der Erstattung zuvor geleisteter Zahlungen grundlegend von der Konstellation, die das Bundesverfassungsgericht beurteilt habe.
30 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Abgabenordnung - AO 1977 | § 170 Beginn der Festsetzungsfrist

(1) Die Festsetzungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuer entstanden ist oder eine bedingt entstandene Steuer unbedingt geworden ist.

(2) Abweichend von Absatz 1 beginnt die Festsetzungsfrist, wenn

1.
eine Steuererklärung oder eine Steueranmeldung einzureichen oder eine Anzeige zu erstatten ist, mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuererklärung, die Steueranmeldung oder die Anzeige eingereicht wird, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahrs, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem die Steuer entstanden ist, es sei denn, dass die Festsetzungsfrist nach Absatz 1 später beginnt,
2.
eine Steuer durch Verwendung von Steuerzeichen oder Steuerstemplern zu zahlen ist, mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem für den Steuerfall Steuerzeichen oder Steuerstempler verwendet worden sind, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahrs, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem die Steuerzeichen oder Steuerstempler hätten verwendet werden müssen.
Dies gilt nicht für Verbrauchsteuern, ausgenommen die Energiesteuer auf Erdgas und die Stromsteuer.

(3) Wird eine Steuer oder eine Steuervergütung nur auf Antrag festgesetzt, so beginnt die Frist für die Aufhebung oder Änderung dieser Festsetzung oder ihrer Berichtigung nach § 129 nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Antrag gestellt wird.

(4) Wird durch Anwendung des Absatzes 2 Nr. 1 auf die Vermögensteuer oder die Grundsteuer der Beginn der Festsetzungsfrist hinausgeschoben, so wird der Beginn der Festsetzungsfrist für die folgenden Kalenderjahre des Hauptveranlagungszeitraums jeweils um die gleiche Zeit hinausgeschoben.

(5) Für die Erbschaftsteuer (Schenkungsteuer) beginnt die Festsetzungsfrist nach den Absätzen 1 oder 2

1.
bei einem Erwerb von Todes wegen nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Erwerber Kenntnis von dem Erwerb erlangt hat,
2.
bei einer Schenkung nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Schenker gestorben ist oder die Finanzbehörde von der vollzogenen Schenkung Kenntnis erlangt hat,
3.
bei einer Zweckzuwendung unter Lebenden nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Verpflichtung erfüllt worden ist.

(6) Für die Steuer, die auf Kapitalerträge entfällt, die

1.
aus Staaten oder Territorien stammen, die nicht Mitglieder der Europäischen Union oder der Europäischen Freihandelsassoziation sind, und
2.
nicht nach Verträgen im Sinne des § 2 Absatz 1 oder hierauf beruhenden Vereinbarungen automatisch mitgeteilt werden,
beginnt die Festsetzungsfrist frühestens mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem diese Kapitalerträge der Finanzbehörde durch Erklärung des Steuerpflichtigen oder in sonstiger Weise bekannt geworden sind, spätestens jedoch zehn Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuer entstanden ist.

(7) Für Steuern auf Einkünfte oder Erträge, die in Zusammenhang stehen mit Beziehungen zu einer Drittstaat-Gesellschaft im Sinne des § 138 Absatz 3, auf die der Steuerpflichtige allein oder zusammen mit nahestehenden Personen im Sinne des § 1 Absatz 2 des Außensteuergesetzes unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden oder bestimmenden Einfluss ausüben kann, beginnt die Festsetzungsfrist frühestens mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem diese Beziehungen durch Mitteilung des Steuerpflichtigen oder auf andere Weise bekannt geworden sind, spätestens jedoch zehn Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuer entstanden ist.

Bundesverfassungsgericht Beschluss, 05. März 2013 - 1 BvR 2457/08

Tenor

1. Artikel 13 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 775) ist mit Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes) unvereinbar. Ersetzt der Gesetzgeber Artikel 13 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes nicht bis zum 1. April 2014 durch eine verfassungsgemäße Neuregelung, tritt Nichtigkeit der Vorschrift ein.

2. Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Mai 2008 - 20 ZB 08.903 - und das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2008 - M 10 K 06.2850 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes). Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wird aufgehoben und die Sache an ihn zurückverwiesen.

3. ...

Gründe

A.

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die Regelung des Beginns der Festsetzungsfrist in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes (BayKAG) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBI S. 775) mit den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Verfassungsgrundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vereinbar ist.

I.

2

1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs setzt das Entstehen einer Beitragspflicht für den Anschluss an leitungsgebundene Einrichtungen neben dem Erschlossensein des Grundstücks durch eine insgesamt betriebsfertige Einrichtung (sogenannte Vorteilslage) zwingend das Vorliegen einer gültigen Beitragssatzung voraus (vgl. BayVGH, Urteil vom 14. April 2011 - 20 BV 11.133 -, BayVBl 2012, S. 45 <46>; Urteil vom 29. April 2010 - 20 BV 09.2010 -, BayVBl 2011, S. 240; Urteil vom 31. August 1984 - 23 B 82 A.461 -, juris). Eine wirksame Satzung ist somit Beitragsentstehungsvoraussetzung. Die Satzung muss nach Art. 5 Abs. 8 BayKAG nicht bereits im Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage in Kraft sein. Es genügt vielmehr, wenn sie nach deren Entstehung in Kraft tritt.

3

2. Der Eintritt der Festsetzungsverjährung führt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b BayKAG in Verbindung mit § 47 der Abgabenordnung (AO) zum Erlöschen der Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis. Die Festsetzungsfrist, nach deren Ablauf der Erlass eines Beitragsbescheids unzulässig ist, beträgt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb Spiegelstrich 2 BayKAG in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 AO einheitlich vier Jahre.

4

3. Durch das am 31. Dezember 1992 verkündete Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBI S. 775) wurde der Beginn der Festsetzungsfrist mit Wirkung zum 1. Januar 1993 neu geregelt. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc BayKAG erhielt folgende Fassung:

5

Art. 13

Anwendung von Vorschriften der Abgabenordnung (AO 1977)

(1) Soweit gesetzlich nicht anders bestimmt, sind in ihrer jeweils geltenden Fassung vorbehaltlich Absatz 6 folgende Bestimmungen der Abgabenordnung entsprechend anzuwenden:

(…)

4. aus dem Vierten Teil - Durchführung der Besteuerung -

(…)

b) über das Festsetzungs- und Feststellungsverfahren:

(…)

cc) § 170 Abs. 1 mit der Maßgabe,

- dass die Festsetzungsfrist dann, wenn die Forderung im Zeitpunkt des Entstehens aus tatsächlichen Gründen noch nicht berechnet werden kann, erst mit Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem die Berechnung möglich ist und

- dass im Fall der Ungültigkeit einer Satzung die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen beginnt, in dem die gültige Satzung bekanntgemacht worden ist, (…).

6

Die in Bezug genommene Vorschrift des § 170 Abs. 1 AO lautet:

7

Die Festsetzungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuer entstanden ist oder eine bedingt entstandene Steuer unbedingt geworden ist.

8

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 1 BayKAG entspricht der bis dahin geltenden Regelung des Beginns der Festsetzungsfrist gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b BayKAG vom 26. März 1974 (GVBl S. 109, ber. 252) in der Fassung vom 4. Februar 1977 (GVBl S. 82). Mit dem Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 wurde Spiegelstrich 2 neu in die gesetzliche Regelung eingefügt.

9

4. Der Gesetzgeber beabsichtigte hiermit ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs eine gesetzliche Klarstellung (LTDrucks 12/8082, S. 13). Bisher sei es in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs umstritten gewesen, ob in den Fällen, in denen eine nichtige Satzung rückwirkend durch eine gültige Satzung ersetzt werde, die Festsetzungsfrist mit dem Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens der Satzung (so BayVGH 6. Senat, Urteil vom 26. März 1984 - 6 B 82 A.1075 -, BayGT 1985, S. 60) oder erst mit Ablauf des Jahres zu laufen beginne, in dem die rückwirkende Satzung bekanntgemacht worden sei (so BayVGH 23. Senat, Urteil vom 30. März 1984 - 23 B 81 A.1967 -, BayVBl 1985, S. 656 <658>). Mit der Einfügung einer weiteren Maßgabe in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b BayKAG werde die den Bedürfnissen der Praxis entgegen kommende Auffassung des 23. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs gesetzlich klargestellt. Nach der gegenteiligen Ansicht könne nämlich eine rückwirkend entstandene Forderung gleichzeitig festsetzungsverjährt sein, wenn sich die Rückwirkungsfrist über die Verjährungsfrist hinaus erstrecke.

II.

10

1. Der Beschwerdeführer war von 1992 bis 1996 Eigentümer eines bereits an die öffentliche Entwässerungseinrichtung angeschlossenen bebauten Grundstücks. Bei einer Ortsbesichtigung im Jahr 1992 stellte die Beklagte des Ausgangsverfahrens, die Gemeinde, in der das Grundstück gelegen ist (im Folgenden: Beklagte), fest, dass das Dachgeschoss des Gebäudes ausgebaut worden war.

11

Mit Bescheid vom 5. April 2004 zog sie den Beschwerdeführer erstmals auf der Grundlage ihrer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 5. Mai 2000 zu einem Kanalherstellungsbeitrag in Höhe von 1.197,32 € heran. Der Herstellungsbeitrag wurde gemäß § 5 Abs. 1 dieser Beitrags- und Gebührensatzung nach der Grundstücks- und Geschossfläche berechnet. Die Satzung war zur Heilung einer als nichtig beurteilten Vorgängersatzung rückwirkend zum 1. April 1995 in Kraft gesetzt worden.

12

Während des Widerspruchsverfahrens erwies sich auch die Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000 als unwirksam. Die Beklagte erließ daraufhin die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 18. April 2005 und setzte sie rückwirkend zum 1. April 1995 in Kraft. Diese Satzung wurde am 26. April 2005 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht.

13

2. Die vom Beschwerdeführer gegen den Bescheid und den Widerspruchsbescheid erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Zwar seien die Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000, auf die der Bescheid gestützt worden sei, sowie auch sämtliche Vorgängersatzungen aus den Jahren 1995, 1992, 1987, 1980, 1973 und 1960 in den Beitragsteilen nichtig gewesen. Eine wirksame Rechtsgrundlage für den Bescheid sei aber mit der Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 geschaffen worden. Auf der Grundlage dieser Satzung sei die Beitragsschuld für die bislang nicht veranlagte Geschossflächenmehrung erstmals am 1. April 1995 entstanden. Der Beschwerdeführer sei als zu diesem Zeitpunkt ins Grundbuch eingetragener Grundstückseigentümer Beitragsschuldner. Eine Verjährung der Beitragsforderung sei nicht eingetreten, da nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG in Verbindung mit § 170 Abs. 1 AO im Fall der Ungültigkeit einer Satzung die vierjährige Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen beginne, in dem die gültige Satzung bekannt gemacht worden sei.

14

Der Beschwerdeführer könne hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, diese Regelung verstoße gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes und müsse daher, insbesondere im Fall eines zwischenzeitlichen Eigentümerwechsels, abweichend von ihrem Wortlaut einschränkend ausgelegt werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bestünden gegen Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Ersichtliches Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, die Gemeinden im Falle nichtigen Satzungsrechts vor Beitragsausfällen infolge Verjährungseintritts zu bewahren. Im Übrigen sei keiner der jetzigen oder ehemaligen Grundstückseigentümer in seiner Erwartung geschützt, von der Nichtigkeit früheren Satzungsrechts profitieren zu können; denn ein abgeschlossener Beitragstatbestand liege nicht vor. Welchen der Eigentümer die Beitragspflicht treffe, hänge von der Bestimmung des Zeitpunkts der Rückwirkung ab. Sei dieser - wie im vorliegenden Fall - ohne Verstoß gegen das Willkürverbot gewählt, bestehe kein Grund für eine rechtliche Beanstandung.

15

3. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung ab. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass der Beitragsanspruch zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids nicht verjährt gewesen sei. Die Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber habe hiermit eine Regelung getroffen, die der bis dahin ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entsprochen habe (Hinweis auf BayVGH, Urteil vom 30. März 1984 - 23 B 81 A.1967 -, BayVBl 1985, S. 656 <658>). Die Norm enthalte nach Inhalt, Zweck und Ausmaß eine klare Aussage über den Lauf der Festsetzungsfrist, gegen die durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestünden. Eine unzulässige echte Rückwirkung liege schon deshalb nicht vor, weil kein abgeschlossener Beitragstatbestand gegeben sei. Denn bei leitungsgebundenen Einrichtungen setze die Entstehung einer Beitragspflicht nach ständiger Rechtsprechung das Vorhandensein einer gültigen Abgabensatzung voraus. Eine wirksame Abgabensatzung habe erstmals im Jahr 2005 vorgelegen. Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, die rückwirkende Inkraftsetzung einer Abgabensatzung müsse wenigstens zeitlich auf die einschlägigen Verjährungsvorschriften beschränkt werden, lasse er außer Acht, dass nur eine bereits entstandene Beitragsforderung verjähren könne. Bei fehlgeschlagenem Satzungsrecht müsse ein bisher nicht veranlagter Beitragspflichtiger damit rechnen, zu einem späteren Zeitpunkt herangezogen zu werden. Er könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen.

III.

16

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 103 Abs. 1 GG.

17

1. Die in den angegriffenen Entscheidungen vorgenommene uneingeschränkte Anwendung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG auf rückwirkend in Kraft gesetzte Satzungen verstoße wegen der damit verbundenen echten Rückwirkung gegen die aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit. Es sei geboten, die Rückwirkung einer Satzung durch Festsetzungsfristen zu begrenzen. Der Eintritt der Festsetzungsverjährung dürfe nicht beliebig hinausgeschoben werden. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG sei im Fall des rückwirkenden Inkraftsetzens einer Satzung entweder nicht anzuwenden oder verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Verjährung rückwirkend zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung beginne.

18

2. Die Ausgangsgerichte hätten Art. 103 Abs. 1 GG verletzt, weil sie ihm nicht hinreichend rechtliches Gehör gewährt hätten. Er habe mit der verwaltungsgerichtlichen Klage geltend gemacht, dass der Beitragsanspruch wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung erloschen sei. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte beginne die Festsetzungsfrist nur zu laufen, wenn eine wirksame Beitragssatzung vorliege. Die Beklagte und die Gerichte in den angegriffenen Entscheidungen hätten sich darauf berufen, dass sämtliche Satzungen, die der Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 vorausgingen, nichtig gewesen seien, was durch diverse Entscheidungen der Verwaltungsgerichte bereits geklärt worden sei. Er habe deshalb die Vorlage dieser Entscheidungen außergerichtlich und schließlich auch vor dem Verwaltungsgericht begehrt. Die maßgeblichen Entscheidungen seien ihm jedoch nicht vollständig zugänglich gemacht worden. Ihm sei es deshalb nicht möglich gewesen, zur Frage der Nichtigkeit sämtlicher Satzungen ausreichend Stellung zu nehmen.

IV.

19

Die Beklagte, die Bayerische Staatsregierung und der Deutsche Städte- und Gemeindebund haben ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen.

20

1. Die Beklagte ist der Auffassung, die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Der Beschwerdeführer habe eine Verletzung rechtlichen Gehörs nicht hinreichend dargelegt. Darüber hinaus sei der Rechtsweg nicht erschöpft, weil der Beschwerdeführer keine Anhörungsrüge erhoben habe.

21

Die Verfassungsbeschwerde sei im Übrigen nicht begründet. Der Beschwerdeführer könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn ein Vertrauen darauf, dass eine als nichtig erkannte Regelung aufrechterhalten bleibe und nicht durch eine neue, rückwirkende Satzung ersetzt werde, sei nicht schützenswert. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer sein Grundstück veräußert habe, bedeute nicht, dass dadurch ein für seine Beitragspflicht maßgeblicher Tatbestand abgeschlossen sei und er in der Folge nicht mehr zur Beitragszahlung herangezogen werden dürfe. Er habe vielmehr den für die Entstehung der Beitragspflicht maßgeblichen Vorteil der Möglichkeit der Anschlussnahme entgegengenommen und mit dem Grundstücksverkauf nicht verloren. Dieser Vorteil habe den Wert seines Grundstücks erhöht mit der Folge, dass er für das Grundstück einen höheren Kaufpreis habe erzielen können.

22

2. Die Bayerische Staatsregierung hält Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG für verfassungsgemäß. Die Ersetzung einer als nichtig erkannten durch eine wirksame Beitragssatzung stelle keinen Fall einer echten, sondern allenfalls einer unechten Rückwirkung dar. Es sei kein abgeschlossener Lebenssachverhalt gegeben, in den nachträglich eingegriffen worden sei. Denn die Beitragsentstehung setze das Vorliegen einer gültigen Beitragssatzung voraus. Ohne diese sei eine Berechnung des Beitrags in Ermangelung eines Beitragsmaßstabs nicht möglich.

23

Das Vertrauen des Beschwerdeführers wäre selbst bei Annahme einer echten Rückwirkung nicht schutzwürdig, weil er damit habe rechnen müssen, dass eine vorhandene, aber als nichtig erkannte Satzung durch eine gültige Satzung ersetzt werde, mit der die von Anfang an von der Gemeinde angestrebte Beitragspflicht herbeigeführt werde. Es seien keine Umstände erkennbar, die ein Vertrauen darauf rechtfertigten, dass die Gemeinde es bei einer nichtigen Beitragssatzung belassen und auf eine Beitragserhebung verzichten würde.

24

Eine zeitliche Beschränkung der Rückwirkung auf die Festsetzungsfristen sei aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht geboten. Der bayerische Gesetzgeber habe mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG eine Lösung gewählt, die sowohl die Gemeinden vor Beitragsausfällen aufgrund des Eintritts der Festsetzungsverjährung bewahre als auch dem Vorteilsgedanken Rechnung trage. Die Gemeinden würden nach Erlass der gültigen Satzung erstmals in die Lage versetzt, Beiträge nach den Maßstäben dieser gültigen Satzung korrekt festzusetzen und die öffentliche Einrichtung auf der Grundlage rechtsstaatlicher Regelungen zu refinanzieren. Bei Abwägung des öffentlichen Interesses mit den privaten Interessen der betroffenen Beitragspflichtigen überwiege das öffentliche Interesse. Ein Grundstückseigentümer müsse damit rechnen, zu einem Beitrag herangezogen zu werden. Sein Vertrauen darauf, dass eine nichtige Satzung nicht durch eine gültige Satzung ersetzt werde, sei nicht schutzwürdig. Verjährungsvorschriften dienten der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden. Im vorliegenden Fall liege kein Vorgang vor, auf dessen Abschluss der Bürger sich einstellen und auf dessen Ende er vertrauen könne. Da dem Beitragspflichtigen kein schützenswertes Vertrauen zur Seite stehe, komme dem öffentlichen Interesse an der Beitragserhebung das entscheidende Gewicht zu.

25

3. Das Bundesverwaltungsgericht teilt mit, es sei mit der Frage nach dem Lauf der Festsetzungsfrist bei der rückwirkenden "Reparatur" nichtiger Abgabennormen bisher nur am Rande befasst gewesen. Nach seiner gefestigten Rechtsprechung sei es allerdings mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar, kommunale Anschluss- und Erschließungsbeitragssatzungen rückwirkend in Kraft zu setzen, um früher erlassene, auf eine nichtige Vorgängersatzung gestützte Beitragsbescheide zu heilen (Hinweis auf BVerwGE 50, 2 <7 f.>; 67, 129 <130 ff.>; BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - BVerwG 8 B 13.96 -, Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 36, S. 3 <4>). Werde eine ungültige durch eine gültige Satzung ersetzt, liege darin keine echte Rückwirkung, da eine Beitragspflicht frühestens mit dem Inkrafttreten der rechtswirksamen Beitragssatzung entstehen könne und diese Satzung somit nicht in einen bereits abgeschlossenen Tatbestand eingreife (Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 1986 - BVerwG 8 B 123.84 -, NVwZ 1986, S. 483 <484>).

26

Die Festsetzungsverjährung sei im Abgabenrecht der Länder geregelt (Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1977 - BVerwG IV C 84-92.74 -, Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 20, S. 20<25> sowie NJW 1977, S. 1740 <1741>). Die Anknüpfung der Verjährung an die rückwirkende Entstehung der Beitragspflicht stehe mit Bundesrecht in Einklang. Die Frage der bundesrechtlichen Unbedenklichkeit einer Anknüpfung an die Verkündung der neuen Satzung sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht weiter problematisiert worden.

27

Gegen die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG getroffene Regelung bestünden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Das rückwirkende Inkrafttreten der neuen Satzung habe zwar zur Folge, dass bereits zu einem zurückliegenden Zeitpunkt (frühestens zum Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens) die Beitragsvoraussetzungen erfüllt sein könnten. Es sei aber kein verfassungsrechtlicher Grundsatz ersichtlich, der dazu zwinge, die Festsetzungsverjährung in Rückwirkungsfällen an das Entstehen der Beitragsforderung anzuknüpfen. Da die Behörde erst mit der Verkündung der neuen Satzung in den Stand versetzt werde, einen rechtlich tragfähigen Beitragsbescheid zu erlassen, beziehungsweise erst mit der Verkündung ein auf die frühere nichtige Satzung gestützter Beitragsbescheid geheilt werde, sprächen Sachgründe für den im Bayerischen Kommunalabgabengesetz gewählten zeitlichen Anknüpfungspunkt der Festsetzungsverjährung. Die Regelung verstoße daher nicht gegen das Willkürverbot.

28

Mit den aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitbaren Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit dürfte die Regelung gleichfalls in Einklang stehen. Das Institut der Festsetzungsverjährung diene dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit (Hinweis auf BFH, Urteil vom 15. Juni 1988 - I R 68/86 -, BFH/NV 1990, S. 128). Die Anknüpfung des Verjährungsbeginns an die Verkündung der neuen Satzung führe zwar dazu, dass ein sehr langer Zeitraum zwischen dem die Beitragsforderung begründenden Sachverhalt und dem Ablauf der Verjährungsfrist liegen könne. Es sei aber zu bedenken, dass die mit der Festsetzungsverjährung verfolgten Ziele in einem Spannungsverhältnis zu dem Belang materieller Gerechtigkeit und dem fiskalischen Interesse an der Durchsetzung des Abgabenanspruchs stünden. Für die Aufgabe, zwischen den Polen in diesem Spannungsverhältnis einen verhältnismäßigen Ausgleich zu schaffen, sei dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Gehe man mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass der Beitragspflichtige sich gegenüber dem rückwirkenden Inkraftsetzen einer neuen Beitragssatzung nicht auf Vertrauensschutz berufen könne, und berücksichtige man zusätzlich die besondere Fehleranfälligkeit kommunaler Beitragssatzungen und das daraus resultierende gesteigerte Interesse an einer effektiven Nutzbarkeit der Heilungsmöglichkeiten, dürfte sich die Verjährungsregelung des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes innerhalb dieses Gestaltungsspielraums halten.

29

4. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund weist darauf hin, dass der rückwirkende Erlass einer Satzung, welche die "Reparatur" einer unwirksamen Satzung bezwecke, eine Ausnahme darstelle und im vorliegenden Fall verwaltungspraktische Gründe gehabt habe. Die auf der Grundlage der Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000 erlassenen Bescheide wären sonst im Fall eines Eigentümerwechsels bei einem Teil der früheren Eigentümer bestandskräftig geworden und hätten bei nicht bestandskräftigen Bescheiden aufgehoben und gegenüber dem neuen Eigentümer neu erlassen werden müssen. Dadurch wäre es zu Ungleichbehandlungen gekommen. Der rückwirkende Erlass einer Satzung sei in der Praxis auch dann erforderlich, wenn andernfalls die Einbringung von Forderungen, zum Beispiel wegen Insolvenz oder Zwangsversteigerungsverfahren, gefährdet wäre. Eine Rückwirkung erstrecke sich üblicherweise nicht auf einen Zeitraum von zehn Jahren. Dieser lange Zeitraum ergebe sich im vorliegenden Fall daraus, dass die Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 den in der Vorgängersatzung normierten Rückwirkungszeitpunkt beibehalten habe, was einen atypischen, sozusagen "verdoppelten" Rückwirkungszeitraum zur Folge gehabt habe.

B.

30

Die mit der Verfassungsbeschwerde vorgebrachten Rügen sind nur teilweise zulässig.

I.

31

Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung seines grundrechtsgleichen Rechts auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG geltend macht, ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, da sie nicht hinreichend begründet wurde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Der Beschwerdeführer hat insoweit die Möglichkeit eines Verstoßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG nicht substantiiert dargelegt (vgl. BVerfGE 7, 95 <99>; 60, 313 <318>; 86, 133 <147>).

II.

32

Soweit die Verfassungsbeschwerde einen Verstoß gegen die aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes betrifft, ist sie zulässig.

33

Der Beschwerdeführer war - trotz Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG - nicht gehalten, zur Erschöpfung des Rechtswegs gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG eine Anhörungsrüge nach § 152a VwGO zu erheben. Wird im fachgerichtlichen Rechtsmittelverfahren die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend gemacht und bestätigt das Rechtsmittelgericht die angefochtene Entscheidung, so muss die Entscheidung des Rechtsmittelgerichts - sofern kein eigenständiger neuer Gehörsverstoß durch das Rechtsmittelgericht geltend gemacht wird - nicht mit der Anhörungsrüge angegriffen werden, um dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zu genügen (vgl. BVerfGE 107, 395 <410 f.>).

C.

34

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie auch begründet. Die mittelbar angegriffene Regelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775) sowie die hierauf beruhenden, unmittelbar angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen verstoßen gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit.

I.

35

1. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG verletzt im vorliegenden Fall nicht die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze.

36

Der rechtsstaatliche Vertrauensschutz begrenzt die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die in einen in der Vergangenheit begonnenen, aber noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt eingreifen (vgl. BVerfGE 95, 64 <86 f.>; 101, 239 <263>; 126, 369 <393>).

37

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG selbst entfaltet dem Beschwerdeführer gegenüber keine Rückwirkung. Die Vorschrift regelt den Beginn der Verjährungsfrist für die Festsetzung von Beiträgen, die auf Abgabensatzungen gestützt sind, welche eine frühere unwirksame Satzung wirksam heilen. Bei ihrem Inkrafttreten zum 1. Januar 1993 lag eine solche wirksam heilende Satzung im Fall des Beschwerdeführers noch nicht vor und wurde auch später nicht rückwirkend zum oder vor dem 1. Januar 1993 in Kraft gesetzt, so dass die Verjährungsfrist unabhängig von der Neuregelung noch nicht zu laufen begonnen hatte. Solange der Lauf der Verjährungsfrist mangels gültiger Satzung nicht begonnen hat, betrifft die gesetzliche Neuregelung des Beginns der Verjährung mit der Wirkung einer Verjährungsverlängerung jedoch noch nicht einmal einen in der Vergangenheit begonnenen und nicht abgeschlossenen Sachverhalt.

38

Die vor dem Inkrafttreten der Neuregelung bereits bestehende Vorteilslage begründet für den Beschwerdeführer ebenfalls keinen bereits begonnenen Sachverhalt, in den die Neuregelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG im Wege einer Rückwirkung eingegriffen hätte. Denn die Neuregelung beschränkt sich auf das Hinausschieben des Beginns der Verjährung. Eine solche konnte ohne wirksame Satzung aber nicht zu laufen beginnen.

39

2. Sollte der Beschwerdeführer mit Rücksicht auf die unwirksame Satzung auf den Schein eines Verjährungslaufs vertraut haben, so kann dahinstehen, ob und in welchem Zusammenhang das Vertrauen in den scheinbaren Beginn der Festsetzungsfrist verfassungsrechtlichen Schutz verdient. Nach den Feststellungen der Ausgangsgerichte hätte die Festsetzungsfrist selbst bei Wirksamkeit der unwirksamen Satzung frühestens mit Ablauf des Jahres 1992 begonnen. Das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes wurde aber bereits am 31. Dezember 1992 und damit sogar noch vor dem scheinbaren Beginn der Festsetzungsfrist verkündet.

II.

40

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG verstößt jedoch gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips (vgl. BVerfGE 30, 392 <403>; 43, 242 <286>; 60, 253 <267>). Er erlaubt, Beiträge zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage festzusetzen. Der Gesetzgeber hat damit den Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag für die Erlangung individueller Vorteile aus dem Anschluss an die Entwässerungsanlage verfehlt und in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden.

41

1. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gewährleisten im Zusammenwirken mit den Grundrechten die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug (vgl. BVerfGE 60, 253 <267 f.>; 63, 343 <357>; BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 -, DStR 2012, S. 2322 <2325>). Die Bürgerinnen und Bürger sollen die ihnen gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können (vgl. BVerfGE 13, 261 <271>; 63, 215 <223>). Dabei knüpft der Grundsatz des Vertrauensschutzes an ihr berechtigtes Vertrauen in bestimmte Regelungen an. Er besagt, dass sie sich auf die Fortwirkung bestimmter Regelungen in gewissem Umfang verlassen dürfen. Das Rechtsstaatsprinzip gewährleistet darüber hinaus aber unter bestimmten Umständen Rechtssicherheit auch dann, wenn keine Regelungen bestehen, die Anlass zu spezifischem Vertrauen geben, oder wenn Umstände einem solchen Vertrauen sogar entgegenstehen. Es schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Als Elemente des Rechtsstaatsprinzips sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz eng miteinander verbunden, da sie gleichermaßen die Verlässlichkeit der Rechtsordnung gewährleisten.

42

2. Für die Auferlegung einer Beitragspflicht zum Vorteilsausgleich in Anknüpfung an zurückliegende Tatbestände ist die Regelung einer Verjährung als abschließende Zeitgrenze, bis zu der Beiträge geltend gemacht werden können, verfassungsrechtlich geboten. Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.

43

a) Ausdruck der Gewährleistung von Rechtssicherheit sind auch Verjährungsregelungen. Sie sollen sicherstellen, dass Einzelne nach Ablauf einer bestimmten Frist nicht mehr mit Forderungen überzogen werden. Die Verjährung von Geldleistungsansprüchen der öffentlichen Hand soll einen gerechten Ausgleich zwischen dem berechtigten Anliegen der Allgemeinheit an der umfassenden und vollständigen Realisierung dieser Ansprüche auf der einen Seite und dem schutzwürdigen Interesse der Bürgerinnen und Bürger auf der anderen Seite bewirken, irgendwann nicht mehr mit einer Inanspruchnahme rechnen zu müssen und entsprechend disponieren zu können. Während das staatliche Interesse an der vollständigen Durchsetzung von Geldleistungspflichten vornehmlich von den Grundsätzen der richtigen Rechtsanwendung und der materiellen Gerechtigkeit (Belastungsgleichheit) sowie von fiskalischen Erwägungen getragen wird, steht dem auf Seiten der Bürger das Prinzip der Rechtssicherheit gegenüber.

44

Dabei ist es den Verjährungsregelungen eigen, dass sie ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greifen. Sie schöpfen ihre Berechtigung und ihre Notwendigkeit vielmehr aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, demzufolge Einzelne auch gegenüber dem Staat die Erwartung hegen dürfen, irgendwann nicht mehr mit einer Geldforderung überzogen zu werden, wenn der berechtigte Hoheitsträger über einen längeren Zeitraum seine Befugnis nicht wahrgenommen hat.

45

b) Auch für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, ist der Gesetzgeber verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass diese nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Die Legitimation von Beiträgen liegt - unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung ihres Wirksamwerdens - in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen ist (vgl. BVerfGE 49, 343 <352 f.>; 93, 319 <344>). Je weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliegt, desto mehr verflüchtigt sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge. Zwar können dabei die Vorteile auch in der Zukunft weiter fortwirken und tragen nicht zuletzt deshalb eine Beitragserhebung auch noch relativ lange Zeit nach Anschluss an die entsprechende Einrichtung. Jedoch verliert der Zeitpunkt des Anschlusses, zu dem der Vorteil, um dessen einmalige Abgeltung es geht, dem Beitragspflichtigen zugewendet wurde, deshalb nicht völlig an Bedeutung. Der Bürger würde sonst hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob er noch mit Belastungen rechnen muss. Dies ist ihm im Lauf der Zeit immer weniger zumutbar. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet vielmehr, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.

46

c) Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbietet es dem Gesetzgeber jedoch, die berechtigten Interessen des Bürgers völlig unberücksichtigt zu lassen und ganz von einer Regelung abzusehen, die der Erhebung der Abgabe eine bestimmte zeitliche Grenze setzt.

47

3. Der Gesetzgeber hat in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG den erforderlichen Ausgleich zwischen Rechtssicherheit auf der einen Seite und Rechtsrichtigkeit und Fiskalinteresse auf der anderen Seite verfehlt. Dadurch, dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG den Verjährungsbeginn bei der Heilung ungültiger Abgabensatzungen ohne zeitliche Obergrenze auf den Ablauf des Kalenderjahres festlegt, in dem die gültige Satzung bekannt gemacht worden ist, löst der Gesetzgeber den Interessenkonflikt einseitig zu Lasten des Bürgers. Zwar schließt er damit die Verjährung von Beitragsansprüchen nicht völlig aus. Indem er den Verjährungsbeginn jedoch ohne zeitliche Obergrenze nach hinten verschiebt, lässt er die berechtigte Erwartung des Bürgers darauf, geraume Zeit nach Entstehen der Vorteilslage nicht mehr mit der Festsetzung des Beitrags rechnen zu müssen, gänzlich unberücksichtigt. Die Verjährung kann so unter Umständen erst Jahrzehnte nach dem Eintritt einer beitragspflichtigen Vorteilslage beginnen.

48

Der Beitragspflicht können die Bürgerinnen und Bürger im Regelfall nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. August 2011 - BVerwG 3 B 36.11 -, BeckRS 2011, 53777; Beschluss vom 12. Januar 2004 - BVerwG 3 B 101.03 -, NVwZ-RR 2004, S. 314) und des Bundesfinanzhofs (vgl. BFH, Urteil vom 8. Oktober 1986 - II R 167/84 -, BFHE 147, 409 <412>) erfordert Verwirkung nicht nur, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung eines Rechts längere Zeit verstrichen ist. Es müssen vielmehr besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen. Diese Voraussetzung dürfte selbst in den Fällen der Beitragserhebung nach scheinbarem Ablauf der Festsetzungsfrist regelmäßig nicht erfüllt sein.

D.

I.

49

Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Vorschrift führt in der Regel zu ihrer Nichtigkeit (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG). Hier kommt zunächst jedoch nur eine Unvereinbarkeitserklärung in Betracht, da dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen (vgl. BVerfGE 130, 240 <260 f.>; stRspr).

50

Es bleibt ihm überlassen, wie er eine bestimmbare zeitliche Obergrenze für die Inanspruchnahme der Beitragsschuldner gewährleistet, die nach Maßgabe der Grundsätze dieses Beschlusses der Rechtssicherheit genügt. So könnte er etwa eine Verjährungshöchstfrist vorsehen, wonach der Beitragsanspruch nach Ablauf einer auf den Eintritt der Vorteilslage bezogenen, für den Beitragsschuldner konkret bestimmbaren Frist verjährt. Er könnte auch das Entstehen der Beitragspflicht an die Verwirklichung der Vorteilslage anknüpfen oder den Satzungsgeber verpflichten, die zur Heilung des Rechtsmangels erlassene wirksame Satzung rückwirkend auf den Zeitpunkt des vorgesehenen Inkrafttretens der ursprünglichen nichtigen Satzung in Kraft zu setzen, sofern der Lauf der Festsetzungsverjährung damit beginnt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18. Mai 1999 - 15 A 2880/96 -, NVwZ-RR 2000, S. 535 <536 f.>). Er kann dies mit einer Verlängerung der Festsetzungsfrist, Regelungen der Verjährungshemmung oder der Ermächtigung zur Erhebung von Vorauszahlungen auch in Fällen unwirksamer Satzungen verbinden (zur derzeitigen Rechtslage gemäß Art. 5 Abs. 5 BayKAG vgl. BayVGH, Urteil vom 31. August 1984 - 23 B 82 A.461 -, BayVBl 1985, S. 211; Driehaus, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 128 ).

II.

51

Der angegriffene Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Die Sache ist an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Die Unvereinbarkeitserklärung führt dazu, dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden darf (vgl. BVerfGE 111, 115 <146>). Laufende Gerichts- und Verwaltungsverfahren, in denen Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG entscheidungserheblich ist, bleiben bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, längstens aber bis zum 1. April 2014, ausgesetzt oder sind auszusetzen.

52

Die Aussetzung gibt dem Gesetzgeber Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung. Verzichtet er auf eine Sonderregelung des Beginns der Festsetzungsfrist, tritt zum 1. April 2014 Nichtigkeit ein. Dann wäre es Aufgabe der Verwaltungsgerichte, das Landesrecht entsprechend verfassungskonform auszulegen (vgl. etwa für den Fall des rückwirkenden Inkraftsetzens heilender Satzungen BayVGH 6. Senat, Urteil vom 26. März 1984 - 6 B 82 A.1075 -, BayGT 1985, S. 60).

III.

53

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Jan. 2015 - 2 S 1840/14

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09. Juli 2014 - 2 K 3146/12 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Sie sind seit dem 05.05.2008 als Eigentümer des Grundstücks ... (Gemarkung ..., FIst.Nr. .../...), das mit einem Wohnhaus bebaut ist, im Grundbuch eingetragen. Das Anwesen liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „M.-St. Peter", der am 08.08.1997 in Kraft getreten ist. Von der ... führt ein Stichweg zum Grundstück der Kläger.
3 
Bereits am 03.03.1997 hatte die Beklagte mit der ... ...G, deren Alleingesellschafterin sie ist, einen Erschließungsvertrag geschlossen. Zur Refinanzierung ihres Erschließungsaufwandes hatte die ...G mit den damaligen Grundstückseigentümern Verträge geschlossen, nach denen sich diese zur anteiligen Bezahlung der Erschließungskosten verpflichtetet hatten. Nach § 13 Abs. 6 des Erschließungsvertrages sollte die Beklagte nach Abrechnung und Fertigstellung u.a. die Aufmaße und Bestandspläne über die hergestellten Erschließungsmaßnahmen sowie sämtliche Rechnungs- und Zahlungsbelege erhalten. Die Beklagte prüfte die Richtigkeit der Schlussabrechnung und bestätigte diese gegenüber der ...G unter dem 03.06.2005. Mit Schreiben vom 09.06.2005 machte die ...G gegenüber den Grundstückseigentümern die Erschließungskosten geltend.
4 
Einer Klage von Grundstückseigentümern, die an die ...G gezahlte Abschlagszahlungen zurückgefordert hatten, gab das Bundesverwaltungsgericht in letzter Instanz mit Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - statt. Dabei ging es davon aus, dass sowohl der zwischen der Beklagten und der ...G geschlossene Erschließungsvertrag als auch die zwischen der ...G und den Grundstückseigentümern geschlossenen Kostenerstattungsvereinbarungen nichtig seien. Mit Schreiben vom 13.07.2011 wurden die Kläger darüber informiert, dass das von ihnen erworbene Grundstück hiervon betroffen sei. Die ...G zahlte in der Folgezeit die erhaltenen Zahlungen - unter anderem auch an die Voreigentümer des klägerischen Grundstücks - zurück und stellte der Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2012 für die von ihr verauslagten Kosten, die Betreuungsgebühr und Zinsen insgesamt 1.309.164,93 EUR in Rechnung. Unter dem 10.10.2012 teilte die Beklagte der ...G mit, dass sie die Rechnung bezüglich der Betreuungsgebühr korrigiert und einen Betrag von 1.262.081,23 EUR für den 31.10.2012 zur Auszahlung angewiesen habe.
5 
Mit Bescheiden vom 15.06.2012 zog die Beklagte die Kläger auf der Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006, in Kraft getreten am 01.02.2006, gesamtschuldnerisch zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von insgesamt 6.444,35 EUR heran. Dabei wurde der von der ... abzweigende Stichweg, an dem sich das Anwesen befindet, im Wege der Abschnittsbildung („Entscheidung“ vom 10.10.2011) gesondert abgerechnet. Der Beitragssatz betrug ca. 9,65 EUR/m².
6 
Am 02.07.2012 legten die Kläger Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 zurückwies.
7 
Am 21.09.2012 haben die Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die Erschließungsbeitragsforderung sei bereits verjährt, da die Rechnungsstellung der ...G im Jahr 2012 nicht die letzte Unternehmerrechnung darstelle. Die beitragsfähigen Kosten seien der Beklagten seit der Mitteilung des Erschließungsträgers vom 03.06.2005 bekannt. Darauf, dass ihr damals die Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages nicht bekannt gewesen sei, komme es nicht an.
8 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Verjährung sei nicht eingetreten, da die Beitragspflicht erst mit der endgültigen Herstellung entstehe. Dies sei regelmäßig bei Eingang der letzten Unternehmerrechnung der Fall. Die ...G habe der Beklagten ihren entstandenen Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 in Rechnung gestellt. Der Lauf der Festsetzungsfrist habe daher erst Ende des Jahres 2012 beginnen können.
9 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 09.07.2014 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Der Beitragserhebung stehe nicht entgegen, dass die Beklagte zunächst durch Abschluss des städtebaulichen Erschließungsvertrags eine Entscheidung für das privatrechtliche Rechtsregime getroffen habe. Das Bundesverwaltungsgericht nehme für den Fall der Nichtigkeit des Erschließungsvertrages auch die Nichtigkeit des Kostenerstattungsvertrages an, da beide Rechtsverhältnisse in einem Akzessorietätsverhältnis stünden. Sei der Erschließungsvertrag nichtig, entfalle die Leistungspflicht des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde. Diese Akzessorietät habe zur Folge, dass dem Rückabwicklungsanspruch aus dem Kostenerstattungsvertrag des Grundstückseigentümers gegen den Erschließungsträger ein Rückabwicklungsanspruch des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde folge.
10 
Der Beitragsanspruch sei nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen. Die Verjährungsfrist habe hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Gemäß § 41 KAG entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Nach allgemeiner Auffassung sei eine endgültige Herstellung erst dann eingetreten, wenn der entstandene Aufwand feststellbar sei. Daher sei die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungsstellung durch die ...G am 30.05.2012 entstanden. Ein beitragsfähiger Aufwand sei erst durch diese Rechnungsstellung ausgelöst worden und durch die Auszahlungsanordnung vom 10.10.2012 in Höhe von 1.262.081,23 EUR entstanden.
11 
Die letzte Unternehmerrechnung sei hier die Geltendmachung der Erschließungskosten durch den Erschließungsträger gegenüber der Beklagten. Entgegen der Auffassung der Kläger könne nicht auf die an die damaligen Grundstückseigentümer übersandte Schlussabrechnung vom 09.06.2005 abgestellt werden. Zwar habe auch die Beklagte die Schlussabrechnung zur Kenntnisnahme übersandt bekommen. Diese Schlussabrechnung habe jedoch nicht die Grundlage für die Höhe des beitragsfähigen Aufwandes gebildet. Aufgrund der Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten sei die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle in seiner Entscheidung vom 01.12.2010 darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, der im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückeigentümer umgelegt werden könne.
12 
Der Beitragspflicht könnten die Kläger auch nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Es sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Kläger im Vertrauen darauf, nicht mehr zu einem Beitrag herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hätten, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden könne.
13 
Die jetzige Beitragserhebung verstoße auch nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es fehle an einer Erwartung der Kläger, nicht mehr zu einer Kostenbeteiligung für die Erschließung herangezogen zu werden. Unter der Geltung des Privatrechts habe jedem Grundstückseigentümer bewusst sein müssen, dass er ein Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und erschließen wolle. Auch könne ein Grundstückseigentümer für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, für eine erhaltene Erschließungsleistung nicht herangezogen zu werden, zumal er die auf vertraglicher Basis geleisteten Zahlungen zurück erstattet bekommen habe. Mangels eines erstattungsfähigen Aufwandes sei es der Beklagten auch nicht möglich gewesen, bereits bei Bestehen der tatsächlichen Vorteilslage ein solches Entgelt zu fordern. Der vorliegende Fall unterscheide sich somit grundsätzlich von den Fällen, in denen eine frühzeitige Beitragserhebung ausschließlich am Fehlen einer rechtsgültigen Satzung gescheitert sei.
14 
Der Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag werde hier auch nicht einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass den betreffenden Grundstückseigentümern die aufgrund von Erschließungsverträgen geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge niedriger seien als die ursprünglich geltend gemachte Forderung.
15 
Die Kläger haben fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie tragen zur Begründung vor: Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung, dass die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungstellung durch die ...G am 30.05.2012 an die Beklagte entstanden sei, sei unzutreffend. Maßgeblich sei, ob sich die Frage der Beitragsfähigkeit klären lasse. Ausgehend hiervon sei der umlagefähige Erschließungsaufwand der Beklagten spätestens mit Schreiben der ...G vom 09.06.2005 voll umfänglich bekannt gewesen. Der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch sei deshalb spätestens am 09.06.2005 entstanden und daher verjährt. Die am 09.06.2005 entstandene Beitragsforderung werde in ihrem Bestand von dem Erschließungsvertrag nicht berührt. Selbst bei einem wirksamen Erschließungsvertrag sei die Erschließungslast nach außen nicht betroffen. Die Gemeinde übertrage mit dem Abschluss eines Erschließungsvertrages keine Hoheitsrechte, wie etwa das Recht, den „Erschließungsvertrag“ [gemeint ist wohl Erschließungsbeitrag] als Kommunalabgabe einzufordern. Trotz eines Erschließungsvertrages bleibe die Gemeinde deshalb zur Erschließung verpflichtet und zur Beitragserhebung berechtigt. Dies müsse erst Recht für den vorliegenden Fall gelten, da das BVerwG den Erschließungsvertrag von Anfang an für unwirksam erklärt habe.
16 
Auch die Erwägung, dass die Schlussrechnung vom 09.06.2005 schon wegen der unterschiedlichen Höhe nicht die Grundlage des beitragsfähigen Aufwandes bilde, könne das Urteil nicht rechtfertigen. Aus der Schlussrechnung vom 09.06.2005 habe unter Inanspruchnahme der zugehörigen Unterlagen der endgültige Erschließungsaufwand errechnet werden können.
17 
Auch die Annahmen, den betreffenden Grundstückseigentümern seien die geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge seien niedriger als die ursprünglich geltend gemachte Forderung, könnten das angefochtene Urteil nicht tragen. Zum einen sei der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ nicht an die Kläger, sondern an die Voreigentümer zurückgezahlt worden. Ob sich aus § 436 BGB ein Freistellungsanspruch für die Kläger ergebe, könne strittig sein. Zum anderen müsse die Frage, wann die Beitragspflicht entstanden sei, unabhängig davon entschieden werden, ob der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ zurückbezahlt worden sei.
18 
Nach alledem verkenne das angefochtene Urteil, dass der Erschließungsvertrag für die Frage, wann der Erschließungsbeitrag entstanden sei, keinerlei rechtliche Relevanz habe. Deshalb habe auch die am 30.05.2012 ergangene Rechnungsstellung der ...G an die Beklagte nicht dazu geführt, dass der Beitragsanspruch erst am 30.05.2012 entstanden sei. Vielmehr sei der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch bereits am 09.06.2005 entstanden.
19 
Die Behauptung, das Bundesverwaltungsgericht stelle darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, welcher im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden könne, stelle eine fehlerhafte Interpretation dar. Aus der dortigen Formulierung sei zum einen der von der Beklagten eingeführte Begriff „erst" nicht zu entnehmen. Zum anderen verweise das BVerwG allein darauf, dass die ...G zivilrechtlich ein objektiv fremdes Geschäft - hier der Beklagten - geführt habe und dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden sei, den sie, die Beklagte, „im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen“ umlegen könne. Zu den erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen gehörten aber auch die Verjährungsvorschriften.
20 
Das Urteil verkenne insgesamt, dass die angefochtene Beitragserhebung gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoße. Die Kläger hätten das Grundstück mit Kaufvertrag vom 26.11.2004 erworben, nachdem die Voreigentümer die privatrechtlich geltend gemachten Erschließungskosten bereits an die ...G entrichtet hätten. Erst durch das Schreiben der Beklagten vom 13.07.2011 - also mehr als sechs Jahre später - hätten sie Kenntnis davon erhalten, dass die Erschließungskosten privatrechtlich abgerechnet worden seien und der Erschließungsvertrag vom Bundesverwaltungsgericht „für nichtig erklärt worden“ sei. Da den Klägern diese Umstände nicht bekannt gewesen seien, hätten sie nach Abschluss des Kaufvertrages im Jahre 2004 nach insgesamt mehr als sechs Jahren die Erwartung haben können, nicht mehr zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen zu werden. Vom Sachverhalt her unterscheide sich der vorliegende Fall deshalb grundlegend von dem Sachverhalt, der dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 31.03.2014 - 2 S 2366/13 - zugrunde gelegen habe. In dem dortigen Fall sei die Versorgung mit Trinkwasser nämlich zeitlich weit vor dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und dem Inkrafttreten einer öffentlich-rechtlichen Satzung hergestellt worden, sodass die Beitragspflicht erst mit dem Anschluss und dem Inkrafttreten der ersten Beitragssatzung habe entstehen konnte. Demzufolge führe das Urteil aus, dass unter Geltung des Privatrechts jedem Grundstückseigentümer bewusst gewesen sein müsse, dass er ein wie auch immer bezeichnetes entsprechendes Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und an die Wasserversorgung anschließen wolle; eine absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung könne sich nur auf die Zeiträume beziehen, in denen es überhaupt dem Grunde nach eine öffentlich-rechtliche Beitragspflicht gegeben habe, und nicht auf solche Zeiträume, in denen eine Beitragserhebung rechtlich gar nicht möglich gewesen wäre, weil die Entgeltzahlung privatrechtlich geregelt gewesen sei. Im vorliegenden Fall sei jedoch die öffentlich-rechtliche Beitragspflicht am 09.06.2005 entstanden. Die Kläger beriefen sich also keineswegs auf Zeiträume, in denen die Beitragserhebung rechtlich nicht möglich gewesen sei.
21 
Das Recht der Beklagten zur Erhebung des Erschließungsbeitrages sei durch den Erschließungsvertrag in keiner Weise eingeschränkt gewesen. Angesichts des Rechtsstreits über die Wirksamkeit des Erschließungsvertrages hätte die Beklagte im Wege eines vorsorglich vor dem 31.12.2009 erlassenen Beitragsbescheides - bei gleichzeitiger Aussetzung der Vollziehung bis zur Rechtskraft des Urteils - die drohende Verjährung gegenüber den Klägern unterbrechen können. Auch „§ 165 Abs. 1 Satz 3 AO“ [gemeint ist wohl § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO] sehe für diesen Fall eine vorläufige Beitragserhebung vor. Die Rückkehr ins öffentliche Recht sei also mit keinerlei finanziellen Risiken für die Beklagte verbunden gewesen. Letztendlich gehöre die richtige rechtliche Einordnung eines geplanten Vorgehens zum allgemeinen Risiko, das jeder zu tragen habe, der am Rechtsleben teilnehme.
22 
Die Kläger beantragen,
23 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09.07.2014 - 2 K 3146/12 - zu ändern und die Erschließungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 15.06.2012 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 aufzuheben.
24 
Die Beklagte beantragt,
25 
die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
26 
Sie meint, entgegen der Rechtsauffassung der Kläger könne für das Entstehen der Beitragspflicht nicht auf die Schlussabrechnung der ...G vom 09.06.2005 abgestellt werden. Schon der schlichte Umstand, dass die Schlussabrechnung aus dem Jahr 2005 keine Rechnungsstellung gegenüber der Beklagten sei, stehe der Qualifizierung dieser Abrechnung als letzter Unternehmerrechnung entgegen. In einer Konstellation wie der vorliegenden sei die letzte Unternehmerrechnung die Geltendmachung des Kostenerstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger. Ergänzend habe das Verwaltungsgericht auch darauf hingewiesen, aus der unterschiedlichen Höhe der geltend gemachten Forderungen (Schlussabrechnung gegenüber den Grundstückseigentümern vom 09.06.2005 und Erstattungsforderung gegenüber der Beklagten vom 30.05.2012) folge, dass die Beklagte den Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 habe berechnen können. Die Höhe des umlagefähigen Erschließungsaufwandes hänge von der Höhe des Kostenerstattungsanspruchs der ...G ab. Dieser bestimme sich in entsprechender Anwendung des § 818 Abs. 2 BGB nach dem Wert des Erlangten. Zu ersetzen sei also der objektive Verkehrswert. Dazu gehöre aber auch der für die Herstellung einer entsprechenden Erschließungsanlage notwendige Überwachungs- und Koordinierungsaufwand, der bei demjenigen anfalle, der die Herstellung der Erschließungsanlagen durch Dritte durchführen lasse.
27 
Verfehlt sei die Auffassung der Kläger, die Beklagte hätte zur Vermeidung des Verjährungsrisikos vorsorglich eine Beitragserhebung durchführen müssen. Die bei Abschluss eines Erschließungsvertrages grundsätzlich fortbestehende Erschließungslast bedeute nicht, dass die Gemeinde vorsorglich einen Erschließungsbeitragsbescheid erlassen könne. Gemeint sei damit nur, dass die Verpflichtung der Gemeinde zur Herstellung der Erschließungsanlage auch bei Abschluss eines Erschließungsvertrages latent fortbestehe und sich wieder aktualisiere, wenn sie die Erschließungsanlage doch selbst herstellen müsse. Eine Gemeinde sei grundsätzlich an die getroffene Regieentscheidung gebunden. Dies bedeute, dass eine vorsorgliche Beitragserhebung ausscheide, da die Gemeinde mit Abschluss eines derartigen Erschließungsvertrags die Entscheidung gegen eine Refinanzierung durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen getroffen habe.
28 
Unabhängig von der Frage, ob und in welcher Form die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, die sich auf eine Steuerung des Verjährungsbeginns durch nachträgliches Inkraftsetzen einer gültigen Satzung bezögen, auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt übertragen werden könnten, könne hier nicht von einer jahrzehntelangen Vorteilslage gesprochen werden, die der späteren Beitragserhebung vorausgegangen sei. Stelle man mit den Klägern auf den Zeitpunkt des Erwerbs des Grundstücks ab, habe die Vorteilslage erst ab Ende 2004 bestanden. Stelle man - wohl zutreffend - auf die Abrechnung der Erschließungsanlage durch und gegenüber der ...G ab, bestehe die Vorteilslage seit dem Jahr 2005. Ca. sechs Jahre später sei die Information über die drohende Beitragserhebung erfolgt. Der streitgegenständliche Beitragsbescheid sei im Jahr 2012 ergangen, also sieben Jahre nach dem Entstehen der tatsächlichen Vorteilslage.
29 
Der vorliegende Sachverhalt weise ferner Besonderheiten auf, die dazu führten, dass die Beitragserhebung in verfassungsrechtlicher Hinsicht unproblematisch sei. Eine Beitragspflicht für die Grundstückseigentümer komme nur in Betracht, wenn der Beklagten ein umlagefähiger Aufwand entstanden sei. Erst die Rückabwicklung der vertraglichen Beziehungen sei im konkreten Sachverhalt Voraussetzung für eine Beitragserhebung gewesen. Es sei schwerlich überzeugend, eine unzumutbare Belastung durch die Erhebung von Beiträgen zu bejahen, wenn diese Belastung durch die vorangegangene Erstattung der Erschließungskosten kompensiert worden sei. Ein Grundstückseigentümer könne für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, nicht zu Beiträgen herangezogen zu werden. Auch im Hinblick auf den Gedanken der Zumutbarkeit unterscheide sich der vorliegende Sachverhalt wegen der Erstattung zuvor geleisteter Zahlungen grundlegend von der Konstellation, die das Bundesverfassungsgericht beurteilt habe.
30 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 10. Juli 2014 - 2 S 2228/13

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Juni 2013 - 2 K 3004/12 - geändert und wie folgt neu gefasst: Der Bescheid der Beklagten vom 26. November 2011 und deren Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2012 werden aufgehoben, soweit darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Berufung der Beklagten wird im Übrigen und die Berufung der Klägerin wird insgesamt zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag.
2 
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.- Nr. ... Das insgesamt 57.421 m² große Grundstück liegt mit einer Teilfläche von 1.104 m² im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 „...: ... ..., ...: ... ..." (rechtsverbindlich seit dem 04.03.1978), der ein Mischgebiet festsetzt. Die übrige Grundstücksfläche befindet sich im Außenbereich.
3 
Im Jahr 1997 hat die Beklagte mit der Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." in ihrer heutigen Form begonnen. Die Anlage liegt im Geltungsbereich des am 10.05.2003 in Kraft getretenen Bebauungsplanes Nr. 671 „...: ..., ...: ... ...".
4 
Die Erschließungsanlage ist mittlerweile in bautechnischer Hinsicht hergestellt. Die endgültige Berechnung der Ingenieurkosten ist noch nicht möglich. Sie hängt vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ab, der mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe anhängig ist.
5 
Mit Bescheid vom 26.11.2010 zog die Beklagte die Klägerin für die Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 47.623,09 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 - zugestellt am 22.10.2012 - zurück.
6 
Die Klägerin hat am 21.11.2012 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13.06.2013 hinsichtlich eines - einen Betrag von 44.128,52 EUR übersteigenden - Teilbetrags stattgegeben und die es im Übrigen abgewiesen hat. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: An der Erhebung einer Vorauszahlung sei die Beklagte nicht deshalb gehindert, weil die abgerechneten Baumaßnahmen technisch bereits vollständig abgeschlossen seien. Denn die Erschließungsbeitragspflicht sei mangels endgültiger Schlussrechnung noch nicht entstanden. Die Berechnung der Ingenieurkosten hänge vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits ab. Die endgültige Herstellung sei erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden könne.
7 
Bei der Kanzlerstraße handle es sich des Weiteren nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB bzw. § 49 Abs. 6 KAG, für die kein Erschließungsbeitrag mehr erhoben werden könne. Seit Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 habe eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen können. Ausgehend von diesen Grundsätzen sei die Kanzlerstraße jedenfalls deshalb keine vorhandene Straße, weil sie nicht bis zum 29.06.1961, sondern erstmals 1997 plangemäß ausgebaut worden sei.
8 
Mit den abgerechneten Baumaßnahmen sei die Kanzlerstraße ferner erstmals endgültig hergestellt worden. Da die Beklagte in ihrer Satzung den Grunderwerb in rechtlich zulässiger Weise zum Herstellungsmerkmal erklärt habe, habe vor 2004 keine endgültige Herstellung erfolgen können; erst zu diesem Zeitpunkt sei der Grunderwerb durch die Beklagte abgeschlossen worden. Im Übrigen sei durch keine der früheren (provisorischen) Baumaßnahmen, die es im Bereich der jetzt abgerechneten Anlage gegeben habe, die streitgegenständliche Anbaustraße in einen Ausbauzustand versetzt worden, der bereits als endgültige Herstellung betrachtet werden könne.
9 
Das Grundstück der Klägerin gehöre ferner zum Kreis der erschlossenen Grundstücke. Die Lage des Grundstücks in einem Mischgebiet begründe keinen Rechtsanspruch darauf, dass jede dort zulässige Nutzung ausgeübt werden könne. Bei einem Grundstück im Mischgebiet reiche es deshalb aus, dass an dieses herangefahren werden könne. Herangefahren werden könne in diesem Sinn an ein Grundstück mit Kraftwagen regelmäßig dann, wenn auf der Fahrbahn einer öffentlichen Straße bis zur Höhe des Grundstücks mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen gefahren und von da ab ggf. auf einem Gehweg und/oder Radweg das Grundstück betreten werden könne. Dass diese Voraussetzung hier erfüllt sei, habe das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 23.04.2009 - 2 K 1506/07 - festgestellt.
10 
Das teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegende und insoweit veranlagte Grundstück der Klägerin sei des Weiteren beitragspflichtig gemäß § 40 KAG. Das Gericht habe bereits mit Urteil vom 23.04.2009 die Bebaubarkeit des maßgeblichen Grundstücksteils unter anderem mit der Begründung bejaht, dass die Nachbargrundstücke bebaut seien und sich auch auf der veranlagten Teilfläche des klägerischen Grundstücks ein kleineres Wohnhaus befinde, das zumindest als Wochenendhaus genutzt werde. Da sich die Grundstücksverhältnisse seit 2009 nicht verändert hätten, erscheine nunmehr keine andere Einschätzung gerechtfertigt. Vorliegend bestehe nach wie vor die allein maßgebliche abstrakte Bebauungsmöglichkeit, da das Grundstück gewerblich genutzt werden könne. In Betracht komme dabei insbesondere die Errichtung von Bürogebäuden.
11 
Der Beitragsanspruch der Beklagten sei nicht durch Eintritt der Festsetzungsverjährung erloschen. Da die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, habe auch der Lauf der Verjährungsfrist noch nicht begonnen.
12 
Der angegriffene Bescheid sei jedoch der Höhe nach teilweise rechtswidrig. Zunächst begegne es allerdings keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG die Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage anteilsmäßig geltend gemacht habe. Nach dieser Bestimmung zählten unter anderem auch die Herstellungskosten für den Anschluss der Straßen an bestehende öffentliche Straßen durch Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz 2009 schließe der Begriff der Kreuzungen auch Kreisverkehrsplätze als bautechnisch besonders gestaltete höhengleiche Kreuzungen ein. Das Innenministerium habe es für entbehrlich gehalten, in den Zusatz auch Kreisverkehre aufzunehmen, da diese unter den Begriff der Straßenkreuzung einzuordnen seien und es daher einer Gleichstellung im Gesetz nicht bedürfe. Demnach erlangten Kreisverkehrsanlagen beitragsrechtlich nicht als eigene Anlagen, sondern als auf die im Kreisverkehr zusammengeführten Verkehrsanlagen aufzuteilende Kostenmasse Relevanz.
13 
Ebenfalls rechtsfehlerfrei habe die Beklagte für das Grundstück der Klägerin einen Artzuschlag für ein Mischgebiet gemäß § 11 Abs. 2 EBS festgesetzt. Insoweit werde auf die obigen Ausführungen verwiesen.
14 
Es bestünden auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Erforderlichkeit der errichteten Stützmauer und damit die Beitragsfähigkeit des diesbezüglichen Erschließungsaufwandes. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 a) StrG gehöre zur öffentlichen Straße auch eine Böschung oder Stützmauer. Dies bedeute aber nicht, dass jede sich an eine Straße anschließende Stützmauer ohne weiteres als Teil dieser Straße anzusehen sei, sondern nur dann, wenn sie dem Schutz der Straße diene, d.h. für die Sicherung der Straße und des Straßenverkehrs erforderlich sei. Die Beitragsfähigkeit der Kosten einer erforderlichen Stützmauer als Erschließungsaufwand für die Herstellung der entsprechenden Anbaustraße setze dabei nicht voraus, dass die Mauer im Bebauungsplan ausgewiesen sei. Aus diesem Grund komme es nicht darauf an, ob sie in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 in allen Einzelheiten in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt sei.
15 
Die Beklagte habe das Grundstück Flst.-Nr. 7... bei der Oberverteilung unberücksichtigt lassen dürfen. Da es teilweise als öffentliche Grünfläche festgesetzt und teilweise im Außenbereich gelegen sei, unterliege es mangels abstrakter Bebaubarkeit keiner Erschließungsbeitragspflicht. Im Außenbereich befindliche Grundstücke seien bereits nach dem Wortlaut des § 40 KAG nicht beitragspflichtig. Ein Grundstück, das in einem Bebauungsplan als öffentliche Grünfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) festgesetzt sei, sei typischerweise einer erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzung schlechthin entzogen. An diesem Ergebnis ändere die tatsächlich verwirklichte Bebauung mit Schrebergärten nichts. Die Tatsache der Bebauung sei als solche ungeeignet, eine Beitragspflicht auszulösen. Sie spiele zwar insoweit eine Rolle, als sie in der Regel die Baulandeigenschaft indiziere, da durch die Bebauung grundsätzlich die abstrakte Bebaubarkeit eines Grundstücks zum Ausdruck komme. Etwas anderes gelte jedoch bei bestandsgeschützten Bauwerken. Bei einem Grundstück, auf dem ein Gebäude lediglich aus dem Recht auf Bestandsschutz erhalten werden könne, könne nicht von einem bebaubaren Grundstück gesprochen werden.
16 
In die Verteilung einzustellen sei allerdings - entgegen der bisherigen Berechnung - auch die im Innenbereich befindliche Fläche des Grundstücks Flst.-Nr. 2... Dieses Grundstück gehöre mit seiner Innenbereichsfläche zum Kreis der durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstücke. Die planerische Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche sei hinsichtlich dieses Grundstücks unwirksam geworden. Eine bauplanerische Festsetzung trete wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt, da die Beklagte noch im Jahr 2008 den Bau einer sowohl im Außen- wie auch im Innenbereich gelegenen Halle genehmigt habe. Die Beklagte habe bewusst eine Genehmigung erteilt, die den Festsetzungen eines Bebauungsplanes widerspreche. Vor diesem Hintergrund sei eine Realisierung der planerischen Festsetzungen ausgeschlossen.
17 
Selbst wenn man von der Wirksamkeit der planerischen Festsetzungen ausgehe, sei das Grundstück Flst.-Nr. 2... unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse vor Ort als erschlossen anzusehen. Für die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein durch Anbaustraßen sei im Einzelfall ausnahmsweise über das Bebauungsrecht hinausgehend darauf abzustellen, ob die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten könnten, dass auch die Grundstücke, deren Erschlossensein auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen sei, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssten und sich so die Beitragsbelastung der übrigen Grundstücke vermindere. Eine schutzwürdige Erwartung in diesem Sinne könne hier angenommen werden. Auf dem mit einer Lagerhalle bebauten Grundstück Flst.-Nr. 2... befinde sich ein Schrottbetrieb. Da mithin unabhängig von einer bebauungsrechtlichen Betrachtungsweise auf dem durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstück eine gewerbliche Nutzung erfolge, vermittele die Erschließungsanlage diesem Grundstück einen tatsächlichen Vorteil. Vor diesem Hintergrund sei jedenfalls zu erwarten, dass von dem Grundstück aus die Straße in gleichem Umfang (oder mehr) in Anspruch genommen werde wie von den übrigen Anliegergrundstücken aus.
18 
Unter Einbeziehung des Grundstücks Flst.-Nr. 2... errechne sich eine Vorauszahlung in Höhe von 44.128,52 EUR (statt der geltend gemachten 47.623,09 EUR).
19 
Die Klägerin hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, soweit ihre Klage abgewiesen worden ist. Sie trägt zur Begründung vor: Da die Maßnahme bereits seit langem abgeschlossen sei, dürfe keine Vorauszahlung festgesetzt werden. Dass das beauftragte Ingenieurbüro angeblich noch keine Rechnung erstellt habe, ändere daran nichts. Unstrittig seien auf diese Leistungen Abschlagszahlungen erfolgt. Es sei fraglich, ob unter der Geltung des KAG die Beitragsschuld erst entstehen könne, wenn die letzte Unternehmerrechnung eingegangen sei. Jedenfalls sei die Beitragsforderung verjährt. Die Ausbauarbeiten seien 1997 begonnen und 1998 abgeschlossen worden. Bei der seit mehr als 70 Jahren bestehenden Kanzlerstraße handle es sich ferner um eine beitragsfreie vorhandene Straße, da sie in Übereinstimmung mit einem Bebauungsplan aus den 1970er Jahren ohne Kreisverkehr ortsstraßenmäßig ausgebaut worden sei. Die Fahrbahn habe einen modernen Aufbau sowie eine Beleuchtung und Straßenentwässerung gehabt. Die ab 1997 durchgeführten Bauarbeiten seien daher nicht als erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, sondern als Ausbau einer schon vorhandenen Anlage zu werten. Es fehle auch an einem Erschlossensein, da auf das Grundstück nicht heraufgefahren werden könne. Das Grundstück steige erheblich an. Außerdem sei an der Kanzlerstraße eine hohe Stützmauer nebst Treppen errichtet worden, durch die das Grundstück geradezu eingemauert werde. Eine gewerbliche Nutzung sei daher schlechterdings nicht vorstellbar. Zudem sei der Bau von Stellplätzen auf dem Grundstück nicht möglich.
20 
Die Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs hätten nicht in die Abrechnung eingestellt werden dürfen, da er als eigenständiges Element des Straßennetzes einer verbesserten überörtlichen Verkehrsführung diene und den Anliegern der Kanzlerstraße keinen spezifischen Vorteil vermittle. Auch sei die Veranlagung des Grundstücks mit einem Artzuschlag für ein Mischgebiet rechtswidrig, da die diesbezügliche Festsetzung in dem Bebauungsplan Nr. 521 obsolet sei. Aufgrund der Höhenlage des Grundstücks könne dort keine Nutzung erfolgen, die für ein Mischgebiet typisch sei. Insbesondere eine gewerbliche Nutzung sei ausgeschlossen. Die Kosten für die Herstellung der Stützmauer seien nicht beitragsfähig. Die Mauer sei in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 nicht in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt. Im Bebauungsplan scheine nur eine solche Stützmauer festgesetzt zu sein, die vor einem kleineren Teil der an die Kanzlerstraße grenzenden Grundstücksfläche liege. Schließlich sei die Oberverteilung rechtswidrig, da auf dem Grundstück Flst.-Nr. 7... seit Jahrzehnten die geduldete Nutzung „Schrebergärten" stattfinde. Dieses städtische Grundstück hätte daher zumindest als untergeordnete Nutzung im Sinne einer Kleingartenanlage (gemäß § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5) veranlagt werden müssen.
21 
Die Klägerin beantragt,
22 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 26.11.2010 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 insgesamt aufzuheben.
23 
Die Beklagte beantragt,
24 
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
25 
Sie meint, die sachliche Beitragspflicht sei mangels Vorlage der letzten Unternehmerrechnung noch nicht entstanden. Die Honorarrechnung des bauleitenden Ingenieurbüros liege noch nicht vor. Der Grunderwerb, der nach den Erschließungsbeitragssatzungen der Beklagten Herstellungsmerkmal sei, sei erst im Jahr 2006 - und nicht wie vom Verwaltungsgericht angenommen im Jahr 2004 - abgeschlossen worden. 1997/98 sei lediglich ein Teilausbau der Straße bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße erfolgt. Die Kanzlerstraße sei keine vorhandene Straße. Vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen sei noch keine endgültige Herstellung der Straße erfolgt. Erst durch die 2003/04 und 2005/06 durchgeführten Baumaßnahmen sei die Straße in voller Länge und entsprechend dem dann gültigen Bebauungsplan Nr. 671 hergestellt worden. Die Anlage sei zuvor nicht entsprechend dem Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m hergestellt worden, sondern habe lediglich eine Breite von 6 m aufgewiesen. Ebenso wenig entspreche der Ausbau dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 mit einer Breite von 17,50 m. Erst die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 671 seien umgesetzt worden. Eine Nutzung gemäß den planungsrechtlichen Möglichkeiten des Mischgebiets sei auf dem vorhandenen Grundstück möglich. Hierfür genüge es, wenn an das Grundstück herangefahren werden könne.
26 
Die Kosten für einen Teil der Fahrbahn des Kreisverkehrs seien zu Recht auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG in die Abrechnung eingestellt worden, da ein Kreisverkehrsplatz lediglich eine bautechnisch anders gestaltete Kreuzung darstelle. Selbst wenn man dies anders sehe, wirke sich dies im Ergebnis praktisch nicht aus. Da die Herstellung der Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße zu Unrecht nicht berücksichtigt worden sei, sei die geforderte Vorauszahlung jedenfalls der Höhe nach gerechtfertigt. Die (fiktiven) Kosten mit Abbiegespur und ohne Berücksichtigung des Kreisverkehrs führten im Ergebnis zu einer um 34,68 EUR höheren Vorauszahlung. Der Artzuschlag für ein Mischgebiet sei rechtmäßig. Im Abrechnungsgebiet bzw. im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 521 sei eine mischgebietstypische Nutzung möglich und liege auch tatsächlich vor (Haus/Wochenendhaus sowie Gartenschuppen). Die bautechnische Gestaltung der Betonstützmauer erlaube sogar eine Durchbrechung und die Schaffung einer Zufahrt, um so eine Tiefgarage oder einen ebenerdigen Verladebereich zu ermöglichen. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes seien daher nicht aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse hinfällig oder gar widersprüchlich. Die Kosten für die Stützmauer seien beitragsfähig. Mit dem Bau der vollständig auf dem Straßengrundstück befindlichen Stützmauer mit Treppenaufgang sei eine Zugänglichkeit des Grundstücks und dauerhafte Sicherung der Erschließungsanlage erreicht worden. Durch die Mauer sei das Grundstück höhengleich nutzbar und auch die Stellplatzpflicht sei nicht problematisch. Zu Recht sei das Grundstück Flst.-Nr. 7... nicht in die Oberverteilung eingestellt worden. Durch die dort tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst.
27 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat. Sie macht geltend, die Oberverteilung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch das Grundstück Flst.-Nr. 2... sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu Recht nicht eingestellt worden. Zu Unrecht sei das Gericht davon ausgegangen, dass dort eine öffentliche Grünfläche festgesetzt sei. Dem einschlägigen Bebauungsplan sei eindeutig zu entnehmen, dass für die betreffende Teilfläche des Grundstücks „Grünland“, also eine landwirtschaftliche Fläche, im Bebauungsplan festgesetzt sei. Die baurechtlich genehmigte Lagerhalle nehme gerade einmal 24,3 m² im Plangebiet ein. Es könne keine Rede davon sein, dass die weitere Verwirklichung des Festsetzungen des Bebauungsplans auf den übrigen Grundstücksflächen durch diese geringfügige Bebauung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Durch die tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst. Es bestehe auch keine schutzwürdige Erwartung der anderen Grundstückseigentümer, dass die Straße von dem Grundstück in gleichem Umfang in Anspruch genommen werde wie von den anderen Anliegergrundstücken aus. Es fehle schon an der erforderlichen Baulandeigenschaft im Sinne des § 38 KAG. Jedenfalls aber könne sich eine solche schutzwürdige Erwartung höchstens auf die tatsächlich gewerblich genutzte (Teil-) Fläche von ca. 1.166 m² beziehen.
28 
Die Beklagte beantragt als Berufungsklägerin,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
30 
Die Klägerin beantragt als Berufungsbeklagte,
31 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
32 
Zur Begründung macht sie geltend, zu Recht habe das Verwaltungsgericht beanstandet, dass das Grundstück Flst.-Nr. 2... nicht in die Oberverteilung einbezogen worden sei. Unabhängig von der Frage, ob der Bebauungsplan dort Grünland oder eine öffentliche Grünfläche festsetze, sei er funktionslos geworden. Auf dem Grundstück befinde sich seit Jahrzehnten ein Schrottbetrieb; für den Bau einer Halle sei sogar eine Genehmigung erteilt worden. Aufgrund dieser tatsächlich vorhandenen und von der Beklagten geduldeten gewerblichen Nutzung könnten die weiteren Anlieger zudem schutzwürdig erwarten, dass dieses Grundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes einbezogen werde.
33 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 197 Dreißigjährige Verjährungsfrist

(1) In 30 Jahren verjähren, soweit nicht ein anderes bestimmt ist,

1.
Schadensersatzansprüche, die auf der vorsätzlichen Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit, der Freiheit oder der sexuellen Selbstbestimmung beruhen,
2.
Herausgabeansprüche aus Eigentum, anderen dinglichen Rechten, den §§ 2018, 2130 und 2362 sowie die Ansprüche, die der Geltendmachung der Herausgabeansprüche dienen,
3.
rechtskräftig festgestellte Ansprüche,
4.
Ansprüche aus vollstreckbaren Vergleichen oder vollstreckbaren Urkunden,
5.
Ansprüche, die durch die im Insolvenzverfahren erfolgte Feststellung vollstreckbar geworden sind, und
6.
Ansprüche auf Erstattung der Kosten der Zwangsvollstreckung.

(2) Soweit Ansprüche nach Absatz 1 Nr. 3 bis 5 künftig fällig werdende regelmäßig wiederkehrende Leistungen zum Inhalt haben, tritt an die Stelle der Verjährungsfrist von 30 Jahren die regelmäßige Verjährungsfrist.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 199 Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist und Verjährungshöchstfristen

(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem

1.
der Anspruch entstanden ist und
2.
der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(2) Schadensersatzansprüche, die auf der Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit oder der Freiheit beruhen, verjähren ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

(3) Sonstige Schadensersatzansprüche verjähren

1.
ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an und
2.
ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.
Maßgeblich ist die früher endende Frist.

(3a) Ansprüche, die auf einem Erbfall beruhen oder deren Geltendmachung die Kenntnis einer Verfügung von Todes wegen voraussetzt, verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Entstehung des Anspruchs an.

(4) Andere Ansprüche als die nach den Absätzen 2 bis 3a verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

(5) Geht der Anspruch auf ein Unterlassen, so tritt an die Stelle der Entstehung die Zuwiderhandlung.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
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Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
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Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
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Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
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Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
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Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
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Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
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Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
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Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
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Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
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Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
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Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
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Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
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Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
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Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
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Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
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1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
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4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 132 Regelung durch Satzung

Die Gemeinden regeln durch Satzung

1.
die Art und den Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129,
2.
die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwands sowie die Höhe des Einheitssatzes,
3.
die Kostenspaltung (§ 127 Absatz 3) und
4.
die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage.

Baugesetzbuch - BBauG | § 180 Sozialplan

(1) Wirken sich Bebauungspläne, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen oder Stadtumbaumaßnahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen aus, soll die Gemeinde Vorstellungen entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen möglichst vermieden oder gemildert werden können. Die Gemeinde hat den Betroffenen bei ihren eigenen Bemühungen, nachteilige Auswirkungen zu vermeiden oder zu mildern, zu helfen, insbesondere beim Wohnungs- und Arbeitsplatzwechsel sowie beim Umzug von Betrieben; soweit öffentliche Leistungen in Betracht kommen können, soll die Gemeinde hierauf hinweisen. Sind Betroffene nach ihren persönlichen Lebensumständen nicht in der Lage, Empfehlungen und anderen Hinweisen der Gemeinde zur Vermeidung von Nachteilen zu folgen oder Hilfen zu nutzen oder sind aus anderen Gründen weitere Maßnahmen der Gemeinde erforderlich, hat die Gemeinde geeignete Maßnahmen zu prüfen.

(2) Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen nach Absatz 1 sowie die voraussichtlich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten ihrer Verwirklichung sind schriftlich darzustellen (Sozialplan).

(3) Steht die Verwirklichung einer Durchführungsmaßnahme durch einen anderen als die Gemeinde bevor, kann die Gemeinde verlangen, dass der andere im Einvernehmen mit ihr die sich aus Absatz 1 ergebenden Aufgaben übernimmt. Die Gemeinde kann diese Aufgaben ganz oder teilweise auch selbst übernehmen und dem anderen die Kosten auferlegen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 18. Dez. 2007 - 2 S 1657/06

Tenor

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Mai 2006 - 11 K 2403/05 - zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.236,25 EUR festgesetzt.

Gründe

 
1 
Der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
2 
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht. Ausgehend davon, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung schon dann begründet sind, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (BVerfG, Beschluss vom 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 - NVwZ 2000, 1163; Beschluss vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77, 83), ist zu fordern aber auch genügend, dass eine andere Ansicht zur materiellen Rechtslage mit gewichtigen Gründen aufgezeigt wird und sie auch als erheblich erscheint. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit sind allerdings dann nicht gegeben, wenn zwar einzelne Rechtssätze oder tatsächliche Feststellungen, die die Entscheidung tragen, zu Zweifeln Anlass bieten, das Urteil aber im Ergebnis aus anderen Gründen offensichtlich richtig ist (so BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl. 2004, 838). Der Zulassungsantrag enthält die danach in erster Linie zu fordernden gewichtigen Gegenargumente nicht.
3 
a) Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass eine vor dem hier abgerechneten Ausbau 2000/2001 erfolgte endgültige Herstellung der Erschließungsanlage (hier des Abschnitts „Im Klösterle“) deshalb nicht erfolgt sei, weil - erstens - der am 16.3.1956 in Kraft getretene Ortsbauplan „Brandstätt“ die Erschließungsanlage planungsrechtlich nicht festgesetzt habe und - zweitens - der technische Ausbauzustand nicht den satzungsrechtlichen Merkmalen der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage entsprochen habe; in diesem Zusammenhang stellte das Verwaltungsgericht fest, dass auf der Grundlage des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25.10.2001 (Az.: 2 S 730/00) die Erschießungsanlage - vor dem abgerechneten Ausbau - keinen ausreichenden Oberbau (Straßendecke) und - unabhängig davon und zusätzlich - auch keinen ausreichenden Unterbau aufgewiesen habe.
4 
Davon ausgehend wendet die Antragsschrift zwar ein, der Ortsbauplan „Brandstätt“ enthalte das für die Frage der endgültigen Herstellung maßgebliche Bauprogramm und die Erschließungsanlage sei auch mit einem ausreichenden Oberbau (= zweiter Schwarzbelag) versehen gewesen. Allerdings befasst sich die Antragsschrift mit der weiteren, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts selbständig tragenden Feststellung, „es habe auch an einem ausreichenden Straßenunterbau gefehlt“, nicht hinreichend. Dass die abgerechnete Erschließungsanlage nicht den nach der Entscheidung des Senats vom 19.11.1992 (Az.: 2 S 1908/90, ESVGH 43, 153) erforderlichen, aus mehreren Schichten, insbesondere einer Frostschutzschicht, bestehenden Unterbau aufgewiesen hat, stellte das Verwaltungsgericht auf Grund einer informatorischen Anhörung in der mündlichen Verhandlung des Dipl.-Ing. G., der den Bestand der Erschließungsanlage vor dem abgerechneten Ausbau aufgenommen hatte, sowie auf der Grundlage der von der Beklagten gefertigten Lichtbilder fest. Diesen Feststellungen und Bewertungen des Verwaltungsgerichts tritt die Antragsschrift nicht substantiiert entgegen; sie setzt sich weder mit den Ausführungen des Dipl.-Ing. G. in der mündlichen Verhandlung noch mit den vorgelegten Lichtbildern auseinander. Allein der Hinweis des Klägers, aus dem dem Ausbau im Jahre 1967 durch die Firma N. KG zugrunde liegenden Leistungsverzeichnis gehe ein vierschichtiger Fahrbahnaufbau -Schotterunterbau, Halbtränkung mit teerartigem Material, Oberflächenbehandlung mit Hartsteinsplitt und Versiegelung - hervor, begründet keine Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des Verwaltungsgerichts. Die Angaben aus dem Leistungsverzeichnis lassen nur einen indirekten Schluss auf den tatsächlich verwirklichten Ausbau zu. Die Antragsschrift legt in diesem Zusammenhang insbesondere nicht dar, ob der von ihr zugrunde gelegte Ausbaustandard des Leistungsverzeichnisses auch tatsächlich verwirklicht wurde, zumal das Leistungsverzeichnis zwei Ausbauvarianten - eine wesentlich preisgünstiger - vorsah. Im Übrigen lässt sich aus dem Vortrag des Klägers zum Fahrbahnaufbau nicht entnehmen, ob den Anforderungen des Senats auch hinsichtlich der Ausbautiefe (vgl. Senatsurteile vom 19.11.1992 und 15.10.2001, jew. aaO) entsprochen wird. Dass - unabhängig davon - bei der Bewertung des Fahrbahnunterbaus diesen dokumentierenden Lichtbildern Vorrang gegenüber den Angaben in der Ausschreibung bzw. im Leistungsverzeichnis gebührt, dürfte auf der Hand liegen; die Antragsschrift legt jedenfalls nichts dar, was eine davon abweichende Bewertung rechtfertigen könnte. Mithin hat der Senat von der Richtigkeit der Erwägungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Straßenunterbaus auszugehen.
5 
b) Das Verwaltungsgericht hat ferner entschieden, dass die sachliche Beitragspflicht - trotz Fehlens eines Bebauungsplans im Sinne von § 125 Abs. 1 BauGB - entstanden sei, weil im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB eine „bebauungsplanersetzende Planung“ vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge.
6 
Zu Unrecht rügt der Kläger in diesem Zusammenhang, hinsichtlich der streitgegenständlichen Erschließungsanlage habe eine Abwägungsentscheidung im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB nicht stattgefunden, die Abwägungsentscheidung könne insbesondere nicht im sog. Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 gesehen werden.
7 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht (Senatsurteil vom 21.3.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427). Es obliegt gem. § 1 Abs. 7 BauGB der Gemeinde insbesondere, im Rahmen ihrer Entscheidung über die Ausgestaltung einer Anbaustraße zu bestimmen, welches Gewicht den nach Maßgabe des § 1 Abs. 6 BauGB berücksichtigungsbedürftigen Belangen - siehe insbesondere die Belange des Verkehrs nach § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB - im konkreten Einzelfall jeweils als solchen und in ihrem Verhältnis zueinander zukommt. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist erst überschritten, wenn der Gemeinde unvertretbare Fehlgewichtungen unterlaufen (BVerwG, Urteil vom 27.4.1990 - 8 C 77.88 - NVwZ 1991, 76). Bei der dargestellten Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, so dass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist. Diese planerische Entschließung kann im Einzelfall auch zusammen mit der Festlegung des sog. Bauprogramms (Ausbaupläne in technischer und räumlicher Sicht) erfolgen (vgl. hierzu: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem BauGB, 4.7.2.1.3).
8 
Ausgehend von den dargestellten Rechtsgrundsätzen hat das Verwaltungsgericht zu Recht die von § 125 Abs. 2 BauGB geforderte planerische Entschließung im Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 über den „Ausbau der Straße mit Gehweg Im Klösterle Holzbronn“ gesehen. Diesem Beschluss lagen laut der entsprechenden Beschlussvorlage Nr. 301/2000 die Ausbaupläne des Architektenbüros Dr. B. zugrunde, die nicht nur in nichtöffentlicher Sitzung des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten am 14.9.2000, sondern auch in der Sitzung des Gemeinderats am 21.9.2000 beraten und gebilligt wurden. Als Abwägungsergebnis wurde ein Ausbaustandard mit 5,50 m Fahrbahnbreite, Kandel und Gehweg sowie eine ergänzende Begrünung mit Bäumen festgelegt. Da die Straße „Im Klösterle“ schon seit Jahrzehnten im unbeplanten Innenbereich existierte, musste sich die Planungsentscheidung des Gemeinderats - mangels Alternativen - auch nicht mit der Trassenführung der Erschließungsanlage beschäftigen. Vor diesem Hintergrund lässt die von der Beklagten vorgenommene Abwägung keine materiellen Rechtsfehler erkennen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Beklagte im Rahmen des Abwägungsvorgangs das erforderliche Abwägungsmaterial nicht hinreichend ermittelt und zusammengestellt oder ihren planerischen Gestaltungsspielraum bei der Gewichtung dieses Materials nicht fehlerfrei ausgeübt hätte. Abwägungsfehler werden auch mit der Antragsschrift nicht geltend gemacht. Nach alledem enthält der Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 nicht nur die Bauprogramm-Entscheidung für die Erschließungsanlage, sondern auch die Planungsentscheidung im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB, die den nachfolgenden Beginn der Herstellungsarbeiten an der Erschließungsanlage legitimierte. Auf die von der Antragsschrift weiter aufgeworfenen Fragen, ob den Vorgaben des Gesetzes in § 125 Abs. 2 BauGB nachträglich Genüge getan wurde bzw. in welcher Form erfolgte Herstellungsarbeiten nachträglich legitimiert werden können (vgl. Senatsurteil vom 14.12.2004 - 2 S 191/03 - Juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 7 Rdnr. 20), kommt es danach nicht an.
9 
Zu Unrecht behauptet die Antragsschrift ferner, der Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 könne das abgerechnete Teilstück der Straße „Im Klösterle“ zwischen dem Friedhof (Reuteweg) und dem Schäferweg deshalb nicht legitimieren, weil sich der Beschluss nur auf den ersten Bauabschnitt und damit auf das kürzere Teilstück vom Friedhof bis zur Einmündung Bannstraße bezogen habe. Bereits der erste Bauabschnitt betraf den Ausbau der Straße „Im Klösterle“ zwischen Friedhof und Schäferweg (vgl. etwa Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 14.9.2000) und umfasste damit in vollem Umfang die abgerechnete Erschließungsanlage; auch die der Beschlussfassung des Gemeinderats am 21.9.2000 zugrunde liegenden Ausbaupläne des Architektenbüros Dr. B. hatten dieses Teilstück der Straße „Im Klösterle“ in vollem Umfang zum Gegenstand und umfassten sogar noch den zweiten Bauabschnitt des Bereichs vom Schäferweg bis zur Einmündung der Straße „Im Klösterle“ in die Ortsstraße. Dass in der Beschlussvorlage Nr. 310/2000 und auch im Gemeinderatsbeschluss vom 21.9.2000 auf das verkürzte Teilstück zwischen Friedhof und Bannstraße Bezug genommen wurde, ist darin begründet, dass die Beklagte bis zu diesem Zeitpunkt die - später revidierte - Rechtsauffassung vertrat, lediglich das Teilstück zwischen Friedhof und Bannstraße sei als beitragspflichtiger Erstausbau zu qualifizieren und ab der Bannstraße handele es sich bei der Straße „Im Klösterle“ um eine historische Straße. Die Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung wird aber durch die Frage, in welchem Umfang für die Straße Erschließungsbeiträge von den Anliegern erhoben werden können und in welchem Umfang die Gemeinde die Kosten des Ausbaus zu tragen hat, nicht berührt. Jedenfalls betraf die Planungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten - wie dargelegt - die abgerechnete Erschließungsanlage in ihrer gesamten Längenausdehnung.
10 
Unerheblich ist schließlich der Einwand des Klägers, dem Baubeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.9.2000 habe lediglich ein „Vorentwurf“ des Architektenbüros Dr. B. zugrunde gelegen, die nachfolgenden Ausbaupläne des Büros R. und G. vom 5.10.2001 und 3.8.2004 seien hingegen erst nach der Beschlussfassung vom 20.9.2000 erstellt worden und deshalb zu keinem Zeitpunkt Gegenstand einer gemeindlichen Abwägungsentscheidung gewesen. Weicht der tatsächliche Ausbau einer beitragsfähigen Erschließungsanlage von der entsprechenden gemeindlichen Planungsentscheidung ab, berührt das die Rechtmäßigkeit der Herstellung nicht, wenn die Abweichung keinen Einfluss auf die Erfüllung der in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen hat. Denn nach § 125 Abs. 2 BauGB hängt die Rechtmäßigkeit der Herstellung nicht von einer Übereinstimmung des tatsächlichen Ausbaus mit dem Ausbauplan, sondern allein davon ab, dass die Herstellung den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen entspricht (vgl. Driehaus, aaO, § 7 Rdnr. 21).
11 
Davon ausgehend ist nicht ersichtlich, dass die nach der Beschlussfassung am 20.9.2000 vorgenommenen Änderungen in den Ausbauplänen und der daraus folgend abweichende Ausbau Einfluss auf die Erfüllung der in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen gehabt haben. Auch die Antragsschrift zeigt nicht auf, dass und warum auf der Grundlage der Ausbaupläne des Büros R. und G. eine nochmalige gemeindliche Planungsentscheidung erforderlich gewesen wäre. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang festgestellt, „die Ausbaupläne des Büros R. und G. hätten den ursprünglichen Entwurf lediglich ergänzt und konkretisiert, ohne dass die grundsätzliche planungsrechtliche Entscheidung dadurch geändert worden sei“. Auch diesen Feststellungen des Verwaltungsgerichts tritt die Antragsschrift nicht substantiiert entgegen.
12 
2. Die mit dem Antrag geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Sie ist dann gegeben, wenn mit ihr eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung nicht geklärte Frage von allgemeiner, d.h. über den Einzelfall hinausgreifender Bedeutung aufgeworfen wird, die sich im Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31.7.1984 - 9 C 46.84 - BVerwGE 70, 24 ff. m.w.N.). Dabei hat die Darlegung der Klärungsbedürftigkeit zumindest einen Hinweis darauf zu enthalten, dass und aus welchen Gründen die bezeichnete Frage obergerichtlicher Klärung bedarf, weil ihre Beantwortung mit jedenfalls beachtlichen Gründen unterschiedlich ausfallen kann. Bei Rechtsfragen muss sich bereits die Darlegung dazu verhalten, ob das Gesetz selbst keine hinreichende Antwort erlaubt, und prüfungswürdige Zweifel an der vom Verwaltungsgericht gegebenen oder vorausgesetzten Gesetzesauslegung. Klärungsbedürftig ist eine Frage nicht schon dann, wenn zu ihr noch keine obergerichtliche Entscheidung vorliegt.
13 
Davon ausgehend bedarf die vom Kläger aufgeworfene Frage, „ob ein Ausbaubeschluss über die Herstellung einer Erschließungsanlage - unter welchen Voraussetzungen - ein einen Bebauungsplan ersetzenden Abwägungsbeschluss im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB darstellen kann“, keiner Klärung in einem Berufungsverfahren. Denn die Fragestellung ist bereits nicht hinreichend bestimmt. Es werden bereits die Anforderungen an einen einen Bebauungsplan ersetzenden Abwägungsbeschluss im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB nicht dargelegt. Ferner werden auch die Voraussetzungen, unter welchen der Festlegung des Bauprogramms planersetzende Wirkung im Sinne des § 125 Abs. 2 BauGB zukommt, nicht erläutert. Mit anderen Worten, die dargestellte Rechtsfrage ist abstrakt und daher einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
14 
Von einer weiteren Begründung kann der Senat absehen (§ 124 a Abs. 5 S. 3 VwGO).
15 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren aus §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 3 GKG.
16 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 41 Entschädigung bei Begründung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten und bei Bindungen für Bepflanzungen

(1) Sind im Bebauungsplan Flächen festgesetzt, die mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belasten sind, kann der Eigentümer unter den Voraussetzungen des § 40 Absatz 2 verlangen, dass an diesen Flächen einschließlich der für die Leitungsführungen erforderlichen Schutzstreifen das Recht zugunsten des in § 44 Absatz 1 und 2 Bezeichneten begründet wird. Dies gilt nicht für die Verpflichtung zur Duldung solcher örtlichen Leitungen, die der Erschließung und Versorgung des Grundstücks dienen. Weitergehende Rechtsvorschriften, nach denen der Eigentümer zur Duldung von Versorgungsleitungen verpflichtet ist, bleiben unberührt.

(2) Sind im Bebauungsplan Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern, sonstigen Bepflanzungen und Gewässern sowie das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen festgesetzt, ist dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten, wenn und soweit infolge dieser Festsetzungen

1.
besondere Aufwendungen notwendig sind, die über das bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung erforderliche Maß hinausgehen, oder
2.
eine wesentliche Wertminderung des Grundstücks eintritt.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 10. Juli 2014 - 2 S 2228/13

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Juni 2013 - 2 K 3004/12 - geändert und wie folgt neu gefasst: Der Bescheid der Beklagten vom 26. November 2011 und deren Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2012 werden aufgehoben, soweit darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Berufung der Beklagten wird im Übrigen und die Berufung der Klägerin wird insgesamt zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag.
2 
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.- Nr. ... Das insgesamt 57.421 m² große Grundstück liegt mit einer Teilfläche von 1.104 m² im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 „...: ... ..., ...: ... ..." (rechtsverbindlich seit dem 04.03.1978), der ein Mischgebiet festsetzt. Die übrige Grundstücksfläche befindet sich im Außenbereich.
3 
Im Jahr 1997 hat die Beklagte mit der Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." in ihrer heutigen Form begonnen. Die Anlage liegt im Geltungsbereich des am 10.05.2003 in Kraft getretenen Bebauungsplanes Nr. 671 „...: ..., ...: ... ...".
4 
Die Erschließungsanlage ist mittlerweile in bautechnischer Hinsicht hergestellt. Die endgültige Berechnung der Ingenieurkosten ist noch nicht möglich. Sie hängt vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ab, der mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe anhängig ist.
5 
Mit Bescheid vom 26.11.2010 zog die Beklagte die Klägerin für die Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 47.623,09 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 - zugestellt am 22.10.2012 - zurück.
6 
Die Klägerin hat am 21.11.2012 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13.06.2013 hinsichtlich eines - einen Betrag von 44.128,52 EUR übersteigenden - Teilbetrags stattgegeben und die es im Übrigen abgewiesen hat. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: An der Erhebung einer Vorauszahlung sei die Beklagte nicht deshalb gehindert, weil die abgerechneten Baumaßnahmen technisch bereits vollständig abgeschlossen seien. Denn die Erschließungsbeitragspflicht sei mangels endgültiger Schlussrechnung noch nicht entstanden. Die Berechnung der Ingenieurkosten hänge vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits ab. Die endgültige Herstellung sei erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden könne.
7 
Bei der Kanzlerstraße handle es sich des Weiteren nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB bzw. § 49 Abs. 6 KAG, für die kein Erschließungsbeitrag mehr erhoben werden könne. Seit Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 habe eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen können. Ausgehend von diesen Grundsätzen sei die Kanzlerstraße jedenfalls deshalb keine vorhandene Straße, weil sie nicht bis zum 29.06.1961, sondern erstmals 1997 plangemäß ausgebaut worden sei.
8 
Mit den abgerechneten Baumaßnahmen sei die Kanzlerstraße ferner erstmals endgültig hergestellt worden. Da die Beklagte in ihrer Satzung den Grunderwerb in rechtlich zulässiger Weise zum Herstellungsmerkmal erklärt habe, habe vor 2004 keine endgültige Herstellung erfolgen können; erst zu diesem Zeitpunkt sei der Grunderwerb durch die Beklagte abgeschlossen worden. Im Übrigen sei durch keine der früheren (provisorischen) Baumaßnahmen, die es im Bereich der jetzt abgerechneten Anlage gegeben habe, die streitgegenständliche Anbaustraße in einen Ausbauzustand versetzt worden, der bereits als endgültige Herstellung betrachtet werden könne.
9 
Das Grundstück der Klägerin gehöre ferner zum Kreis der erschlossenen Grundstücke. Die Lage des Grundstücks in einem Mischgebiet begründe keinen Rechtsanspruch darauf, dass jede dort zulässige Nutzung ausgeübt werden könne. Bei einem Grundstück im Mischgebiet reiche es deshalb aus, dass an dieses herangefahren werden könne. Herangefahren werden könne in diesem Sinn an ein Grundstück mit Kraftwagen regelmäßig dann, wenn auf der Fahrbahn einer öffentlichen Straße bis zur Höhe des Grundstücks mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen gefahren und von da ab ggf. auf einem Gehweg und/oder Radweg das Grundstück betreten werden könne. Dass diese Voraussetzung hier erfüllt sei, habe das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 23.04.2009 - 2 K 1506/07 - festgestellt.
10 
Das teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegende und insoweit veranlagte Grundstück der Klägerin sei des Weiteren beitragspflichtig gemäß § 40 KAG. Das Gericht habe bereits mit Urteil vom 23.04.2009 die Bebaubarkeit des maßgeblichen Grundstücksteils unter anderem mit der Begründung bejaht, dass die Nachbargrundstücke bebaut seien und sich auch auf der veranlagten Teilfläche des klägerischen Grundstücks ein kleineres Wohnhaus befinde, das zumindest als Wochenendhaus genutzt werde. Da sich die Grundstücksverhältnisse seit 2009 nicht verändert hätten, erscheine nunmehr keine andere Einschätzung gerechtfertigt. Vorliegend bestehe nach wie vor die allein maßgebliche abstrakte Bebauungsmöglichkeit, da das Grundstück gewerblich genutzt werden könne. In Betracht komme dabei insbesondere die Errichtung von Bürogebäuden.
11 
Der Beitragsanspruch der Beklagten sei nicht durch Eintritt der Festsetzungsverjährung erloschen. Da die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, habe auch der Lauf der Verjährungsfrist noch nicht begonnen.
12 
Der angegriffene Bescheid sei jedoch der Höhe nach teilweise rechtswidrig. Zunächst begegne es allerdings keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG die Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage anteilsmäßig geltend gemacht habe. Nach dieser Bestimmung zählten unter anderem auch die Herstellungskosten für den Anschluss der Straßen an bestehende öffentliche Straßen durch Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz 2009 schließe der Begriff der Kreuzungen auch Kreisverkehrsplätze als bautechnisch besonders gestaltete höhengleiche Kreuzungen ein. Das Innenministerium habe es für entbehrlich gehalten, in den Zusatz auch Kreisverkehre aufzunehmen, da diese unter den Begriff der Straßenkreuzung einzuordnen seien und es daher einer Gleichstellung im Gesetz nicht bedürfe. Demnach erlangten Kreisverkehrsanlagen beitragsrechtlich nicht als eigene Anlagen, sondern als auf die im Kreisverkehr zusammengeführten Verkehrsanlagen aufzuteilende Kostenmasse Relevanz.
13 
Ebenfalls rechtsfehlerfrei habe die Beklagte für das Grundstück der Klägerin einen Artzuschlag für ein Mischgebiet gemäß § 11 Abs. 2 EBS festgesetzt. Insoweit werde auf die obigen Ausführungen verwiesen.
14 
Es bestünden auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Erforderlichkeit der errichteten Stützmauer und damit die Beitragsfähigkeit des diesbezüglichen Erschließungsaufwandes. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 a) StrG gehöre zur öffentlichen Straße auch eine Böschung oder Stützmauer. Dies bedeute aber nicht, dass jede sich an eine Straße anschließende Stützmauer ohne weiteres als Teil dieser Straße anzusehen sei, sondern nur dann, wenn sie dem Schutz der Straße diene, d.h. für die Sicherung der Straße und des Straßenverkehrs erforderlich sei. Die Beitragsfähigkeit der Kosten einer erforderlichen Stützmauer als Erschließungsaufwand für die Herstellung der entsprechenden Anbaustraße setze dabei nicht voraus, dass die Mauer im Bebauungsplan ausgewiesen sei. Aus diesem Grund komme es nicht darauf an, ob sie in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 in allen Einzelheiten in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt sei.
15 
Die Beklagte habe das Grundstück Flst.-Nr. 7... bei der Oberverteilung unberücksichtigt lassen dürfen. Da es teilweise als öffentliche Grünfläche festgesetzt und teilweise im Außenbereich gelegen sei, unterliege es mangels abstrakter Bebaubarkeit keiner Erschließungsbeitragspflicht. Im Außenbereich befindliche Grundstücke seien bereits nach dem Wortlaut des § 40 KAG nicht beitragspflichtig. Ein Grundstück, das in einem Bebauungsplan als öffentliche Grünfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) festgesetzt sei, sei typischerweise einer erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzung schlechthin entzogen. An diesem Ergebnis ändere die tatsächlich verwirklichte Bebauung mit Schrebergärten nichts. Die Tatsache der Bebauung sei als solche ungeeignet, eine Beitragspflicht auszulösen. Sie spiele zwar insoweit eine Rolle, als sie in der Regel die Baulandeigenschaft indiziere, da durch die Bebauung grundsätzlich die abstrakte Bebaubarkeit eines Grundstücks zum Ausdruck komme. Etwas anderes gelte jedoch bei bestandsgeschützten Bauwerken. Bei einem Grundstück, auf dem ein Gebäude lediglich aus dem Recht auf Bestandsschutz erhalten werden könne, könne nicht von einem bebaubaren Grundstück gesprochen werden.
16 
In die Verteilung einzustellen sei allerdings - entgegen der bisherigen Berechnung - auch die im Innenbereich befindliche Fläche des Grundstücks Flst.-Nr. 2... Dieses Grundstück gehöre mit seiner Innenbereichsfläche zum Kreis der durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstücke. Die planerische Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche sei hinsichtlich dieses Grundstücks unwirksam geworden. Eine bauplanerische Festsetzung trete wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt, da die Beklagte noch im Jahr 2008 den Bau einer sowohl im Außen- wie auch im Innenbereich gelegenen Halle genehmigt habe. Die Beklagte habe bewusst eine Genehmigung erteilt, die den Festsetzungen eines Bebauungsplanes widerspreche. Vor diesem Hintergrund sei eine Realisierung der planerischen Festsetzungen ausgeschlossen.
17 
Selbst wenn man von der Wirksamkeit der planerischen Festsetzungen ausgehe, sei das Grundstück Flst.-Nr. 2... unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse vor Ort als erschlossen anzusehen. Für die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein durch Anbaustraßen sei im Einzelfall ausnahmsweise über das Bebauungsrecht hinausgehend darauf abzustellen, ob die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten könnten, dass auch die Grundstücke, deren Erschlossensein auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen sei, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssten und sich so die Beitragsbelastung der übrigen Grundstücke vermindere. Eine schutzwürdige Erwartung in diesem Sinne könne hier angenommen werden. Auf dem mit einer Lagerhalle bebauten Grundstück Flst.-Nr. 2... befinde sich ein Schrottbetrieb. Da mithin unabhängig von einer bebauungsrechtlichen Betrachtungsweise auf dem durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstück eine gewerbliche Nutzung erfolge, vermittele die Erschließungsanlage diesem Grundstück einen tatsächlichen Vorteil. Vor diesem Hintergrund sei jedenfalls zu erwarten, dass von dem Grundstück aus die Straße in gleichem Umfang (oder mehr) in Anspruch genommen werde wie von den übrigen Anliegergrundstücken aus.
18 
Unter Einbeziehung des Grundstücks Flst.-Nr. 2... errechne sich eine Vorauszahlung in Höhe von 44.128,52 EUR (statt der geltend gemachten 47.623,09 EUR).
19 
Die Klägerin hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, soweit ihre Klage abgewiesen worden ist. Sie trägt zur Begründung vor: Da die Maßnahme bereits seit langem abgeschlossen sei, dürfe keine Vorauszahlung festgesetzt werden. Dass das beauftragte Ingenieurbüro angeblich noch keine Rechnung erstellt habe, ändere daran nichts. Unstrittig seien auf diese Leistungen Abschlagszahlungen erfolgt. Es sei fraglich, ob unter der Geltung des KAG die Beitragsschuld erst entstehen könne, wenn die letzte Unternehmerrechnung eingegangen sei. Jedenfalls sei die Beitragsforderung verjährt. Die Ausbauarbeiten seien 1997 begonnen und 1998 abgeschlossen worden. Bei der seit mehr als 70 Jahren bestehenden Kanzlerstraße handle es sich ferner um eine beitragsfreie vorhandene Straße, da sie in Übereinstimmung mit einem Bebauungsplan aus den 1970er Jahren ohne Kreisverkehr ortsstraßenmäßig ausgebaut worden sei. Die Fahrbahn habe einen modernen Aufbau sowie eine Beleuchtung und Straßenentwässerung gehabt. Die ab 1997 durchgeführten Bauarbeiten seien daher nicht als erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, sondern als Ausbau einer schon vorhandenen Anlage zu werten. Es fehle auch an einem Erschlossensein, da auf das Grundstück nicht heraufgefahren werden könne. Das Grundstück steige erheblich an. Außerdem sei an der Kanzlerstraße eine hohe Stützmauer nebst Treppen errichtet worden, durch die das Grundstück geradezu eingemauert werde. Eine gewerbliche Nutzung sei daher schlechterdings nicht vorstellbar. Zudem sei der Bau von Stellplätzen auf dem Grundstück nicht möglich.
20 
Die Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs hätten nicht in die Abrechnung eingestellt werden dürfen, da er als eigenständiges Element des Straßennetzes einer verbesserten überörtlichen Verkehrsführung diene und den Anliegern der Kanzlerstraße keinen spezifischen Vorteil vermittle. Auch sei die Veranlagung des Grundstücks mit einem Artzuschlag für ein Mischgebiet rechtswidrig, da die diesbezügliche Festsetzung in dem Bebauungsplan Nr. 521 obsolet sei. Aufgrund der Höhenlage des Grundstücks könne dort keine Nutzung erfolgen, die für ein Mischgebiet typisch sei. Insbesondere eine gewerbliche Nutzung sei ausgeschlossen. Die Kosten für die Herstellung der Stützmauer seien nicht beitragsfähig. Die Mauer sei in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 nicht in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt. Im Bebauungsplan scheine nur eine solche Stützmauer festgesetzt zu sein, die vor einem kleineren Teil der an die Kanzlerstraße grenzenden Grundstücksfläche liege. Schließlich sei die Oberverteilung rechtswidrig, da auf dem Grundstück Flst.-Nr. 7... seit Jahrzehnten die geduldete Nutzung „Schrebergärten" stattfinde. Dieses städtische Grundstück hätte daher zumindest als untergeordnete Nutzung im Sinne einer Kleingartenanlage (gemäß § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5) veranlagt werden müssen.
21 
Die Klägerin beantragt,
22 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 26.11.2010 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 insgesamt aufzuheben.
23 
Die Beklagte beantragt,
24 
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
25 
Sie meint, die sachliche Beitragspflicht sei mangels Vorlage der letzten Unternehmerrechnung noch nicht entstanden. Die Honorarrechnung des bauleitenden Ingenieurbüros liege noch nicht vor. Der Grunderwerb, der nach den Erschließungsbeitragssatzungen der Beklagten Herstellungsmerkmal sei, sei erst im Jahr 2006 - und nicht wie vom Verwaltungsgericht angenommen im Jahr 2004 - abgeschlossen worden. 1997/98 sei lediglich ein Teilausbau der Straße bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße erfolgt. Die Kanzlerstraße sei keine vorhandene Straße. Vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen sei noch keine endgültige Herstellung der Straße erfolgt. Erst durch die 2003/04 und 2005/06 durchgeführten Baumaßnahmen sei die Straße in voller Länge und entsprechend dem dann gültigen Bebauungsplan Nr. 671 hergestellt worden. Die Anlage sei zuvor nicht entsprechend dem Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m hergestellt worden, sondern habe lediglich eine Breite von 6 m aufgewiesen. Ebenso wenig entspreche der Ausbau dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 mit einer Breite von 17,50 m. Erst die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 671 seien umgesetzt worden. Eine Nutzung gemäß den planungsrechtlichen Möglichkeiten des Mischgebiets sei auf dem vorhandenen Grundstück möglich. Hierfür genüge es, wenn an das Grundstück herangefahren werden könne.
26 
Die Kosten für einen Teil der Fahrbahn des Kreisverkehrs seien zu Recht auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG in die Abrechnung eingestellt worden, da ein Kreisverkehrsplatz lediglich eine bautechnisch anders gestaltete Kreuzung darstelle. Selbst wenn man dies anders sehe, wirke sich dies im Ergebnis praktisch nicht aus. Da die Herstellung der Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße zu Unrecht nicht berücksichtigt worden sei, sei die geforderte Vorauszahlung jedenfalls der Höhe nach gerechtfertigt. Die (fiktiven) Kosten mit Abbiegespur und ohne Berücksichtigung des Kreisverkehrs führten im Ergebnis zu einer um 34,68 EUR höheren Vorauszahlung. Der Artzuschlag für ein Mischgebiet sei rechtmäßig. Im Abrechnungsgebiet bzw. im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 521 sei eine mischgebietstypische Nutzung möglich und liege auch tatsächlich vor (Haus/Wochenendhaus sowie Gartenschuppen). Die bautechnische Gestaltung der Betonstützmauer erlaube sogar eine Durchbrechung und die Schaffung einer Zufahrt, um so eine Tiefgarage oder einen ebenerdigen Verladebereich zu ermöglichen. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes seien daher nicht aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse hinfällig oder gar widersprüchlich. Die Kosten für die Stützmauer seien beitragsfähig. Mit dem Bau der vollständig auf dem Straßengrundstück befindlichen Stützmauer mit Treppenaufgang sei eine Zugänglichkeit des Grundstücks und dauerhafte Sicherung der Erschließungsanlage erreicht worden. Durch die Mauer sei das Grundstück höhengleich nutzbar und auch die Stellplatzpflicht sei nicht problematisch. Zu Recht sei das Grundstück Flst.-Nr. 7... nicht in die Oberverteilung eingestellt worden. Durch die dort tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst.
27 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat. Sie macht geltend, die Oberverteilung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch das Grundstück Flst.-Nr. 2... sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu Recht nicht eingestellt worden. Zu Unrecht sei das Gericht davon ausgegangen, dass dort eine öffentliche Grünfläche festgesetzt sei. Dem einschlägigen Bebauungsplan sei eindeutig zu entnehmen, dass für die betreffende Teilfläche des Grundstücks „Grünland“, also eine landwirtschaftliche Fläche, im Bebauungsplan festgesetzt sei. Die baurechtlich genehmigte Lagerhalle nehme gerade einmal 24,3 m² im Plangebiet ein. Es könne keine Rede davon sein, dass die weitere Verwirklichung des Festsetzungen des Bebauungsplans auf den übrigen Grundstücksflächen durch diese geringfügige Bebauung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Durch die tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst. Es bestehe auch keine schutzwürdige Erwartung der anderen Grundstückseigentümer, dass die Straße von dem Grundstück in gleichem Umfang in Anspruch genommen werde wie von den anderen Anliegergrundstücken aus. Es fehle schon an der erforderlichen Baulandeigenschaft im Sinne des § 38 KAG. Jedenfalls aber könne sich eine solche schutzwürdige Erwartung höchstens auf die tatsächlich gewerblich genutzte (Teil-) Fläche von ca. 1.166 m² beziehen.
28 
Die Beklagte beantragt als Berufungsklägerin,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
30 
Die Klägerin beantragt als Berufungsbeklagte,
31 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
32 
Zur Begründung macht sie geltend, zu Recht habe das Verwaltungsgericht beanstandet, dass das Grundstück Flst.-Nr. 2... nicht in die Oberverteilung einbezogen worden sei. Unabhängig von der Frage, ob der Bebauungsplan dort Grünland oder eine öffentliche Grünfläche festsetze, sei er funktionslos geworden. Auf dem Grundstück befinde sich seit Jahrzehnten ein Schrottbetrieb; für den Bau einer Halle sei sogar eine Genehmigung erteilt worden. Aufgrund dieser tatsächlich vorhandenen und von der Beklagten geduldeten gewerblichen Nutzung könnten die weiteren Anlieger zudem schutzwürdig erwarten, dass dieses Grundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes einbezogen werde.
33 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 132 Regelung durch Satzung

Die Gemeinden regeln durch Satzung

1.
die Art und den Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129,
2.
die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwands sowie die Höhe des Einheitssatzes,
3.
die Kostenspaltung (§ 127 Absatz 3) und
4.
die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 133 Gegenstand und Entstehung der Beitragspflicht

(1) Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist, sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen. Erschlossene Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt ist, unterliegen der Beitragspflicht, wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland sind und nach der geordneten baulichen Entwicklung der Gemeinde zur Bebauung anstehen. Die Gemeinde gibt bekannt, welche Grundstücke nach Satz 2 der Beitragspflicht unterliegen; die Bekanntmachung hat keine rechtsbegründende Wirkung.

(2) Die Beitragspflicht entsteht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen, für Teilbeträge, sobald die Maßnahmen, deren Aufwand durch die Teilbeträge gedeckt werden soll, abgeschlossen sind. Im Falle des § 128 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 entsteht die Beitragspflicht mit der Übernahme durch die Gemeinde.

(3) Für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden ist, können Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf dem Grundstück genehmigt wird oder wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlagen begonnen worden ist und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Die Vorausleistung ist mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen, auch wenn der Vorausleistende nicht beitragspflichtig ist. Ist die Beitragspflicht sechs Jahre nach Erlass des Vorausleistungsbescheids noch nicht entstanden, kann die Vorausleistung zurückverlangt werden, wenn die Erschließungsanlage bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht benutzbar ist. Der Rückzahlungsanspruch ist ab Erhebung der Vorausleistung mit 2 vom Hundert über dem Basiszinssatz nach § 247 des Bürgerlichen Gesetzbuchs jährlich zu verzinsen. Die Gemeinde kann Bestimmungen über die Ablösung des Erschließungsbeitrags im Ganzen vor Entstehung der Beitragspflicht treffen.

Baugesetzbuch - BBauG | § 128 Umfang des Erschließungsaufwands

(1) Der Erschließungsaufwand nach § 127 umfasst die Kosten für

1.
den Erwerb und die Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlagen;
2.
ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung;
3.
die Übernahme von Anlagen als gemeindliche Erschließungsanlagen.
Der Erschließungsaufwand umfasst auch den Wert der von der Gemeinde aus ihrem Vermögen bereitgestellten Flächen im Zeitpunkt der Bereitstellung. Zu den Kosten für den Erwerb der Flächen für Erschließungsanlagen gehört im Falle einer erschließungsbeitragspflichtigen Zuteilung im Sinne des § 57 Satz 4 und des § 58 Absatz 1 Satz 1 auch der Wert nach § 68 Absatz 1 Nummer 4.

(2) Soweit die Gemeinden nach Landesrecht berechtigt sind, Beiträge zu den Kosten für Erweiterungen oder Verbesserungen von Erschließungsanlagen zu erheben, bleibt dieses Recht unberührt. Die Länder können bestimmen, dass die Kosten für die Beleuchtung der Erschließungsanlagen in den Erschließungsaufwand nicht einzubeziehen sind.

(3) Der Erschließungsaufwand umfasst nicht die Kosten für

1.
Brücken, Tunnels und Unterführungen mit den dazugehörigen Rampen;
2.
die Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen sowie von Landstraßen I. und II. Ordnung, soweit die Fahrbahnen dieser Straßen keine größere Breite als ihre anschließenden freien Strecken erfordern.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
4 
Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
5 
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
6 
Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
8 
Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
9 
Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
10 
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
11 
Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
12 
Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
13 
Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
14 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
15 
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
16 
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
17 
Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
18 
Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
19 
Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
20 
Die Beklagte beantragt,
21 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
22 
Der Kläger beantragt,
23 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
24 
Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
26 
Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
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3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
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c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
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Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
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d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Abgabenordnung - AO 1977 | § 169 Festsetzungsfrist

(1) Eine Steuerfestsetzung sowie ihre Aufhebung oder Änderung sind nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. Dies gilt auch für die Berichtigung wegen offenbarer Unrichtigkeit nach § 129. Die Frist ist gewahrt, wenn vor Ablauf der Festsetzungsfrist

1.
der Steuerbescheid oder im Fall des § 122a die elektronische Benachrichtigung den Bereich der für die Steuerfestsetzung zuständigen Finanzbehörde verlassen hat oder
2.
bei öffentlicher Zustellung nach § 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes die Benachrichtigung bekannt gemacht oder veröffentlicht wird.

(2) Die Festsetzungsfrist beträgt:

1.
ein Jahrfür Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen,
2.
vier Jahrefür Steuern und Steuervergütungen, die keine Steuern oder Steuervergütungen im Sinne der Nummer 1 oder Einfuhr- und Ausfuhrabgaben nach Artikel 5 Nummer 20 und 21 des Zollkodex der Union sind.
Die Festsetzungsfrist beträgt zehn Jahre, soweit eine Steuer hinterzogen, und fünf Jahre, soweit sie leichtfertig verkürzt worden ist. Dies gilt auch dann, wenn die Steuerhinterziehung oder leichtfertige Steuerverkürzung nicht durch den Steuerschuldner oder eine Person begangen worden ist, deren er sich zur Erfüllung seiner steuerlichen Pflichten bedient, es sei denn, der Steuerschuldner weist nach, dass er durch die Tat keinen Vermögensvorteil erlangt hat und dass sie auch nicht darauf beruht, dass er die im Verkehr erforderlichen Vorkehrungen zur Verhinderung von Steuerverkürzungen unterlassen hat.

Baugesetzbuch - BBauG | § 125 Bindung an den Bebauungsplan

(1) Die Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 setzt einen Bebauungsplan voraus.

(2) Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, so dürfen diese Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Absatz 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen.

(3) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen wird durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind und

1.
die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben oder
2.
die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Jan. 2015 - 2 S 1840/14

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09. Juli 2014 - 2 K 3146/12 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Sie sind seit dem 05.05.2008 als Eigentümer des Grundstücks ... (Gemarkung ..., FIst.Nr. .../...), das mit einem Wohnhaus bebaut ist, im Grundbuch eingetragen. Das Anwesen liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „M.-St. Peter", der am 08.08.1997 in Kraft getreten ist. Von der ... führt ein Stichweg zum Grundstück der Kläger.
3 
Bereits am 03.03.1997 hatte die Beklagte mit der ... ...G, deren Alleingesellschafterin sie ist, einen Erschließungsvertrag geschlossen. Zur Refinanzierung ihres Erschließungsaufwandes hatte die ...G mit den damaligen Grundstückseigentümern Verträge geschlossen, nach denen sich diese zur anteiligen Bezahlung der Erschließungskosten verpflichtetet hatten. Nach § 13 Abs. 6 des Erschließungsvertrages sollte die Beklagte nach Abrechnung und Fertigstellung u.a. die Aufmaße und Bestandspläne über die hergestellten Erschließungsmaßnahmen sowie sämtliche Rechnungs- und Zahlungsbelege erhalten. Die Beklagte prüfte die Richtigkeit der Schlussabrechnung und bestätigte diese gegenüber der ...G unter dem 03.06.2005. Mit Schreiben vom 09.06.2005 machte die ...G gegenüber den Grundstückseigentümern die Erschließungskosten geltend.
4 
Einer Klage von Grundstückseigentümern, die an die ...G gezahlte Abschlagszahlungen zurückgefordert hatten, gab das Bundesverwaltungsgericht in letzter Instanz mit Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - statt. Dabei ging es davon aus, dass sowohl der zwischen der Beklagten und der ...G geschlossene Erschließungsvertrag als auch die zwischen der ...G und den Grundstückseigentümern geschlossenen Kostenerstattungsvereinbarungen nichtig seien. Mit Schreiben vom 13.07.2011 wurden die Kläger darüber informiert, dass das von ihnen erworbene Grundstück hiervon betroffen sei. Die ...G zahlte in der Folgezeit die erhaltenen Zahlungen - unter anderem auch an die Voreigentümer des klägerischen Grundstücks - zurück und stellte der Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2012 für die von ihr verauslagten Kosten, die Betreuungsgebühr und Zinsen insgesamt 1.309.164,93 EUR in Rechnung. Unter dem 10.10.2012 teilte die Beklagte der ...G mit, dass sie die Rechnung bezüglich der Betreuungsgebühr korrigiert und einen Betrag von 1.262.081,23 EUR für den 31.10.2012 zur Auszahlung angewiesen habe.
5 
Mit Bescheiden vom 15.06.2012 zog die Beklagte die Kläger auf der Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006, in Kraft getreten am 01.02.2006, gesamtschuldnerisch zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von insgesamt 6.444,35 EUR heran. Dabei wurde der von der ... abzweigende Stichweg, an dem sich das Anwesen befindet, im Wege der Abschnittsbildung („Entscheidung“ vom 10.10.2011) gesondert abgerechnet. Der Beitragssatz betrug ca. 9,65 EUR/m².
6 
Am 02.07.2012 legten die Kläger Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 zurückwies.
7 
Am 21.09.2012 haben die Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die Erschließungsbeitragsforderung sei bereits verjährt, da die Rechnungsstellung der ...G im Jahr 2012 nicht die letzte Unternehmerrechnung darstelle. Die beitragsfähigen Kosten seien der Beklagten seit der Mitteilung des Erschließungsträgers vom 03.06.2005 bekannt. Darauf, dass ihr damals die Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages nicht bekannt gewesen sei, komme es nicht an.
8 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Verjährung sei nicht eingetreten, da die Beitragspflicht erst mit der endgültigen Herstellung entstehe. Dies sei regelmäßig bei Eingang der letzten Unternehmerrechnung der Fall. Die ...G habe der Beklagten ihren entstandenen Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 in Rechnung gestellt. Der Lauf der Festsetzungsfrist habe daher erst Ende des Jahres 2012 beginnen können.
9 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 09.07.2014 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Der Beitragserhebung stehe nicht entgegen, dass die Beklagte zunächst durch Abschluss des städtebaulichen Erschließungsvertrags eine Entscheidung für das privatrechtliche Rechtsregime getroffen habe. Das Bundesverwaltungsgericht nehme für den Fall der Nichtigkeit des Erschließungsvertrages auch die Nichtigkeit des Kostenerstattungsvertrages an, da beide Rechtsverhältnisse in einem Akzessorietätsverhältnis stünden. Sei der Erschließungsvertrag nichtig, entfalle die Leistungspflicht des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde. Diese Akzessorietät habe zur Folge, dass dem Rückabwicklungsanspruch aus dem Kostenerstattungsvertrag des Grundstückseigentümers gegen den Erschließungsträger ein Rückabwicklungsanspruch des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde folge.
10 
Der Beitragsanspruch sei nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen. Die Verjährungsfrist habe hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Gemäß § 41 KAG entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Nach allgemeiner Auffassung sei eine endgültige Herstellung erst dann eingetreten, wenn der entstandene Aufwand feststellbar sei. Daher sei die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungsstellung durch die ...G am 30.05.2012 entstanden. Ein beitragsfähiger Aufwand sei erst durch diese Rechnungsstellung ausgelöst worden und durch die Auszahlungsanordnung vom 10.10.2012 in Höhe von 1.262.081,23 EUR entstanden.
11 
Die letzte Unternehmerrechnung sei hier die Geltendmachung der Erschließungskosten durch den Erschließungsträger gegenüber der Beklagten. Entgegen der Auffassung der Kläger könne nicht auf die an die damaligen Grundstückseigentümer übersandte Schlussabrechnung vom 09.06.2005 abgestellt werden. Zwar habe auch die Beklagte die Schlussabrechnung zur Kenntnisnahme übersandt bekommen. Diese Schlussabrechnung habe jedoch nicht die Grundlage für die Höhe des beitragsfähigen Aufwandes gebildet. Aufgrund der Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten sei die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle in seiner Entscheidung vom 01.12.2010 darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, der im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückeigentümer umgelegt werden könne.
12 
Der Beitragspflicht könnten die Kläger auch nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Es sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Kläger im Vertrauen darauf, nicht mehr zu einem Beitrag herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hätten, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden könne.
13 
Die jetzige Beitragserhebung verstoße auch nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es fehle an einer Erwartung der Kläger, nicht mehr zu einer Kostenbeteiligung für die Erschließung herangezogen zu werden. Unter der Geltung des Privatrechts habe jedem Grundstückseigentümer bewusst sein müssen, dass er ein Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und erschließen wolle. Auch könne ein Grundstückseigentümer für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, für eine erhaltene Erschließungsleistung nicht herangezogen zu werden, zumal er die auf vertraglicher Basis geleisteten Zahlungen zurück erstattet bekommen habe. Mangels eines erstattungsfähigen Aufwandes sei es der Beklagten auch nicht möglich gewesen, bereits bei Bestehen der tatsächlichen Vorteilslage ein solches Entgelt zu fordern. Der vorliegende Fall unterscheide sich somit grundsätzlich von den Fällen, in denen eine frühzeitige Beitragserhebung ausschließlich am Fehlen einer rechtsgültigen Satzung gescheitert sei.
14 
Der Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag werde hier auch nicht einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass den betreffenden Grundstückseigentümern die aufgrund von Erschließungsverträgen geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge niedriger seien als die ursprünglich geltend gemachte Forderung.
15 
Die Kläger haben fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie tragen zur Begründung vor: Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung, dass die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungstellung durch die ...G am 30.05.2012 an die Beklagte entstanden sei, sei unzutreffend. Maßgeblich sei, ob sich die Frage der Beitragsfähigkeit klären lasse. Ausgehend hiervon sei der umlagefähige Erschließungsaufwand der Beklagten spätestens mit Schreiben der ...G vom 09.06.2005 voll umfänglich bekannt gewesen. Der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch sei deshalb spätestens am 09.06.2005 entstanden und daher verjährt. Die am 09.06.2005 entstandene Beitragsforderung werde in ihrem Bestand von dem Erschließungsvertrag nicht berührt. Selbst bei einem wirksamen Erschließungsvertrag sei die Erschließungslast nach außen nicht betroffen. Die Gemeinde übertrage mit dem Abschluss eines Erschließungsvertrages keine Hoheitsrechte, wie etwa das Recht, den „Erschließungsvertrag“ [gemeint ist wohl Erschließungsbeitrag] als Kommunalabgabe einzufordern. Trotz eines Erschließungsvertrages bleibe die Gemeinde deshalb zur Erschließung verpflichtet und zur Beitragserhebung berechtigt. Dies müsse erst Recht für den vorliegenden Fall gelten, da das BVerwG den Erschließungsvertrag von Anfang an für unwirksam erklärt habe.
16 
Auch die Erwägung, dass die Schlussrechnung vom 09.06.2005 schon wegen der unterschiedlichen Höhe nicht die Grundlage des beitragsfähigen Aufwandes bilde, könne das Urteil nicht rechtfertigen. Aus der Schlussrechnung vom 09.06.2005 habe unter Inanspruchnahme der zugehörigen Unterlagen der endgültige Erschließungsaufwand errechnet werden können.
17 
Auch die Annahmen, den betreffenden Grundstückseigentümern seien die geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge seien niedriger als die ursprünglich geltend gemachte Forderung, könnten das angefochtene Urteil nicht tragen. Zum einen sei der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ nicht an die Kläger, sondern an die Voreigentümer zurückgezahlt worden. Ob sich aus § 436 BGB ein Freistellungsanspruch für die Kläger ergebe, könne strittig sein. Zum anderen müsse die Frage, wann die Beitragspflicht entstanden sei, unabhängig davon entschieden werden, ob der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ zurückbezahlt worden sei.
18 
Nach alledem verkenne das angefochtene Urteil, dass der Erschließungsvertrag für die Frage, wann der Erschließungsbeitrag entstanden sei, keinerlei rechtliche Relevanz habe. Deshalb habe auch die am 30.05.2012 ergangene Rechnungsstellung der ...G an die Beklagte nicht dazu geführt, dass der Beitragsanspruch erst am 30.05.2012 entstanden sei. Vielmehr sei der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch bereits am 09.06.2005 entstanden.
19 
Die Behauptung, das Bundesverwaltungsgericht stelle darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, welcher im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden könne, stelle eine fehlerhafte Interpretation dar. Aus der dortigen Formulierung sei zum einen der von der Beklagten eingeführte Begriff „erst" nicht zu entnehmen. Zum anderen verweise das BVerwG allein darauf, dass die ...G zivilrechtlich ein objektiv fremdes Geschäft - hier der Beklagten - geführt habe und dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden sei, den sie, die Beklagte, „im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen“ umlegen könne. Zu den erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen gehörten aber auch die Verjährungsvorschriften.
20 
Das Urteil verkenne insgesamt, dass die angefochtene Beitragserhebung gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoße. Die Kläger hätten das Grundstück mit Kaufvertrag vom 26.11.2004 erworben, nachdem die Voreigentümer die privatrechtlich geltend gemachten Erschließungskosten bereits an die ...G entrichtet hätten. Erst durch das Schreiben der Beklagten vom 13.07.2011 - also mehr als sechs Jahre später - hätten sie Kenntnis davon erhalten, dass die Erschließungskosten privatrechtlich abgerechnet worden seien und der Erschließungsvertrag vom Bundesverwaltungsgericht „für nichtig erklärt worden“ sei. Da den Klägern diese Umstände nicht bekannt gewesen seien, hätten sie nach Abschluss des Kaufvertrages im Jahre 2004 nach insgesamt mehr als sechs Jahren die Erwartung haben können, nicht mehr zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen zu werden. Vom Sachverhalt her unterscheide sich der vorliegende Fall deshalb grundlegend von dem Sachverhalt, der dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 31.03.2014 - 2 S 2366/13 - zugrunde gelegen habe. In dem dortigen Fall sei die Versorgung mit Trinkwasser nämlich zeitlich weit vor dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und dem Inkrafttreten einer öffentlich-rechtlichen Satzung hergestellt worden, sodass die Beitragspflicht erst mit dem Anschluss und dem Inkrafttreten der ersten Beitragssatzung habe entstehen konnte. Demzufolge führe das Urteil aus, dass unter Geltung des Privatrechts jedem Grundstückseigentümer bewusst gewesen sein müsse, dass er ein wie auch immer bezeichnetes entsprechendes Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und an die Wasserversorgung anschließen wolle; eine absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung könne sich nur auf die Zeiträume beziehen, in denen es überhaupt dem Grunde nach eine öffentlich-rechtliche Beitragspflicht gegeben habe, und nicht auf solche Zeiträume, in denen eine Beitragserhebung rechtlich gar nicht möglich gewesen wäre, weil die Entgeltzahlung privatrechtlich geregelt gewesen sei. Im vorliegenden Fall sei jedoch die öffentlich-rechtliche Beitragspflicht am 09.06.2005 entstanden. Die Kläger beriefen sich also keineswegs auf Zeiträume, in denen die Beitragserhebung rechtlich nicht möglich gewesen sei.
21 
Das Recht der Beklagten zur Erhebung des Erschließungsbeitrages sei durch den Erschließungsvertrag in keiner Weise eingeschränkt gewesen. Angesichts des Rechtsstreits über die Wirksamkeit des Erschließungsvertrages hätte die Beklagte im Wege eines vorsorglich vor dem 31.12.2009 erlassenen Beitragsbescheides - bei gleichzeitiger Aussetzung der Vollziehung bis zur Rechtskraft des Urteils - die drohende Verjährung gegenüber den Klägern unterbrechen können. Auch „§ 165 Abs. 1 Satz 3 AO“ [gemeint ist wohl § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO] sehe für diesen Fall eine vorläufige Beitragserhebung vor. Die Rückkehr ins öffentliche Recht sei also mit keinerlei finanziellen Risiken für die Beklagte verbunden gewesen. Letztendlich gehöre die richtige rechtliche Einordnung eines geplanten Vorgehens zum allgemeinen Risiko, das jeder zu tragen habe, der am Rechtsleben teilnehme.
22 
Die Kläger beantragen,
23 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09.07.2014 - 2 K 3146/12 - zu ändern und die Erschließungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 15.06.2012 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 aufzuheben.
24 
Die Beklagte beantragt,
25 
die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
26 
Sie meint, entgegen der Rechtsauffassung der Kläger könne für das Entstehen der Beitragspflicht nicht auf die Schlussabrechnung der ...G vom 09.06.2005 abgestellt werden. Schon der schlichte Umstand, dass die Schlussabrechnung aus dem Jahr 2005 keine Rechnungsstellung gegenüber der Beklagten sei, stehe der Qualifizierung dieser Abrechnung als letzter Unternehmerrechnung entgegen. In einer Konstellation wie der vorliegenden sei die letzte Unternehmerrechnung die Geltendmachung des Kostenerstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger. Ergänzend habe das Verwaltungsgericht auch darauf hingewiesen, aus der unterschiedlichen Höhe der geltend gemachten Forderungen (Schlussabrechnung gegenüber den Grundstückseigentümern vom 09.06.2005 und Erstattungsforderung gegenüber der Beklagten vom 30.05.2012) folge, dass die Beklagte den Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 habe berechnen können. Die Höhe des umlagefähigen Erschließungsaufwandes hänge von der Höhe des Kostenerstattungsanspruchs der ...G ab. Dieser bestimme sich in entsprechender Anwendung des § 818 Abs. 2 BGB nach dem Wert des Erlangten. Zu ersetzen sei also der objektive Verkehrswert. Dazu gehöre aber auch der für die Herstellung einer entsprechenden Erschließungsanlage notwendige Überwachungs- und Koordinierungsaufwand, der bei demjenigen anfalle, der die Herstellung der Erschließungsanlagen durch Dritte durchführen lasse.
27 
Verfehlt sei die Auffassung der Kläger, die Beklagte hätte zur Vermeidung des Verjährungsrisikos vorsorglich eine Beitragserhebung durchführen müssen. Die bei Abschluss eines Erschließungsvertrages grundsätzlich fortbestehende Erschließungslast bedeute nicht, dass die Gemeinde vorsorglich einen Erschließungsbeitragsbescheid erlassen könne. Gemeint sei damit nur, dass die Verpflichtung der Gemeinde zur Herstellung der Erschließungsanlage auch bei Abschluss eines Erschließungsvertrages latent fortbestehe und sich wieder aktualisiere, wenn sie die Erschließungsanlage doch selbst herstellen müsse. Eine Gemeinde sei grundsätzlich an die getroffene Regieentscheidung gebunden. Dies bedeute, dass eine vorsorgliche Beitragserhebung ausscheide, da die Gemeinde mit Abschluss eines derartigen Erschließungsvertrags die Entscheidung gegen eine Refinanzierung durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen getroffen habe.
28 
Unabhängig von der Frage, ob und in welcher Form die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, die sich auf eine Steuerung des Verjährungsbeginns durch nachträgliches Inkraftsetzen einer gültigen Satzung bezögen, auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt übertragen werden könnten, könne hier nicht von einer jahrzehntelangen Vorteilslage gesprochen werden, die der späteren Beitragserhebung vorausgegangen sei. Stelle man mit den Klägern auf den Zeitpunkt des Erwerbs des Grundstücks ab, habe die Vorteilslage erst ab Ende 2004 bestanden. Stelle man - wohl zutreffend - auf die Abrechnung der Erschließungsanlage durch und gegenüber der ...G ab, bestehe die Vorteilslage seit dem Jahr 2005. Ca. sechs Jahre später sei die Information über die drohende Beitragserhebung erfolgt. Der streitgegenständliche Beitragsbescheid sei im Jahr 2012 ergangen, also sieben Jahre nach dem Entstehen der tatsächlichen Vorteilslage.
29 
Der vorliegende Sachverhalt weise ferner Besonderheiten auf, die dazu führten, dass die Beitragserhebung in verfassungsrechtlicher Hinsicht unproblematisch sei. Eine Beitragspflicht für die Grundstückseigentümer komme nur in Betracht, wenn der Beklagten ein umlagefähiger Aufwand entstanden sei. Erst die Rückabwicklung der vertraglichen Beziehungen sei im konkreten Sachverhalt Voraussetzung für eine Beitragserhebung gewesen. Es sei schwerlich überzeugend, eine unzumutbare Belastung durch die Erhebung von Beiträgen zu bejahen, wenn diese Belastung durch die vorangegangene Erstattung der Erschließungskosten kompensiert worden sei. Ein Grundstückseigentümer könne für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, nicht zu Beiträgen herangezogen zu werden. Auch im Hinblick auf den Gedanken der Zumutbarkeit unterscheide sich der vorliegende Sachverhalt wegen der Erstattung zuvor geleisteter Zahlungen grundlegend von der Konstellation, die das Bundesverfassungsgericht beurteilt habe.
30 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Abgabenordnung - AO 1977 | § 170 Beginn der Festsetzungsfrist

(1) Die Festsetzungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuer entstanden ist oder eine bedingt entstandene Steuer unbedingt geworden ist.

(2) Abweichend von Absatz 1 beginnt die Festsetzungsfrist, wenn

1.
eine Steuererklärung oder eine Steueranmeldung einzureichen oder eine Anzeige zu erstatten ist, mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuererklärung, die Steueranmeldung oder die Anzeige eingereicht wird, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahrs, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem die Steuer entstanden ist, es sei denn, dass die Festsetzungsfrist nach Absatz 1 später beginnt,
2.
eine Steuer durch Verwendung von Steuerzeichen oder Steuerstemplern zu zahlen ist, mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem für den Steuerfall Steuerzeichen oder Steuerstempler verwendet worden sind, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahrs, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem die Steuerzeichen oder Steuerstempler hätten verwendet werden müssen.
Dies gilt nicht für Verbrauchsteuern, ausgenommen die Energiesteuer auf Erdgas und die Stromsteuer.

(3) Wird eine Steuer oder eine Steuervergütung nur auf Antrag festgesetzt, so beginnt die Frist für die Aufhebung oder Änderung dieser Festsetzung oder ihrer Berichtigung nach § 129 nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Antrag gestellt wird.

(4) Wird durch Anwendung des Absatzes 2 Nr. 1 auf die Vermögensteuer oder die Grundsteuer der Beginn der Festsetzungsfrist hinausgeschoben, so wird der Beginn der Festsetzungsfrist für die folgenden Kalenderjahre des Hauptveranlagungszeitraums jeweils um die gleiche Zeit hinausgeschoben.

(5) Für die Erbschaftsteuer (Schenkungsteuer) beginnt die Festsetzungsfrist nach den Absätzen 1 oder 2

1.
bei einem Erwerb von Todes wegen nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Erwerber Kenntnis von dem Erwerb erlangt hat,
2.
bei einer Schenkung nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Schenker gestorben ist oder die Finanzbehörde von der vollzogenen Schenkung Kenntnis erlangt hat,
3.
bei einer Zweckzuwendung unter Lebenden nicht vor Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Verpflichtung erfüllt worden ist.

(6) Für die Steuer, die auf Kapitalerträge entfällt, die

1.
aus Staaten oder Territorien stammen, die nicht Mitglieder der Europäischen Union oder der Europäischen Freihandelsassoziation sind, und
2.
nicht nach Verträgen im Sinne des § 2 Absatz 1 oder hierauf beruhenden Vereinbarungen automatisch mitgeteilt werden,
beginnt die Festsetzungsfrist frühestens mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem diese Kapitalerträge der Finanzbehörde durch Erklärung des Steuerpflichtigen oder in sonstiger Weise bekannt geworden sind, spätestens jedoch zehn Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuer entstanden ist.

(7) Für Steuern auf Einkünfte oder Erträge, die in Zusammenhang stehen mit Beziehungen zu einer Drittstaat-Gesellschaft im Sinne des § 138 Absatz 3, auf die der Steuerpflichtige allein oder zusammen mit nahestehenden Personen im Sinne des § 1 Absatz 2 des Außensteuergesetzes unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden oder bestimmenden Einfluss ausüben kann, beginnt die Festsetzungsfrist frühestens mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem diese Beziehungen durch Mitteilung des Steuerpflichtigen oder auf andere Weise bekannt geworden sind, spätestens jedoch zehn Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuer entstanden ist.

Bundesverfassungsgericht Beschluss, 05. März 2013 - 1 BvR 2457/08

Tenor

1. Artikel 13 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 775) ist mit Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes) unvereinbar. Ersetzt der Gesetzgeber Artikel 13 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes nicht bis zum 1. April 2014 durch eine verfassungsgemäße Neuregelung, tritt Nichtigkeit der Vorschrift ein.

2. Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Mai 2008 - 20 ZB 08.903 - und das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2008 - M 10 K 06.2850 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes). Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wird aufgehoben und die Sache an ihn zurückverwiesen.

3. ...

Gründe

A.

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die Regelung des Beginns der Festsetzungsfrist in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes (BayKAG) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBI S. 775) mit den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Verfassungsgrundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vereinbar ist.

I.

2

1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs setzt das Entstehen einer Beitragspflicht für den Anschluss an leitungsgebundene Einrichtungen neben dem Erschlossensein des Grundstücks durch eine insgesamt betriebsfertige Einrichtung (sogenannte Vorteilslage) zwingend das Vorliegen einer gültigen Beitragssatzung voraus (vgl. BayVGH, Urteil vom 14. April 2011 - 20 BV 11.133 -, BayVBl 2012, S. 45 <46>; Urteil vom 29. April 2010 - 20 BV 09.2010 -, BayVBl 2011, S. 240; Urteil vom 31. August 1984 - 23 B 82 A.461 -, juris). Eine wirksame Satzung ist somit Beitragsentstehungsvoraussetzung. Die Satzung muss nach Art. 5 Abs. 8 BayKAG nicht bereits im Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage in Kraft sein. Es genügt vielmehr, wenn sie nach deren Entstehung in Kraft tritt.

3

2. Der Eintritt der Festsetzungsverjährung führt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b BayKAG in Verbindung mit § 47 der Abgabenordnung (AO) zum Erlöschen der Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis. Die Festsetzungsfrist, nach deren Ablauf der Erlass eines Beitragsbescheids unzulässig ist, beträgt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb Spiegelstrich 2 BayKAG in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 AO einheitlich vier Jahre.

4

3. Durch das am 31. Dezember 1992 verkündete Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBI S. 775) wurde der Beginn der Festsetzungsfrist mit Wirkung zum 1. Januar 1993 neu geregelt. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc BayKAG erhielt folgende Fassung:

5

Art. 13

Anwendung von Vorschriften der Abgabenordnung (AO 1977)

(1) Soweit gesetzlich nicht anders bestimmt, sind in ihrer jeweils geltenden Fassung vorbehaltlich Absatz 6 folgende Bestimmungen der Abgabenordnung entsprechend anzuwenden:

(…)

4. aus dem Vierten Teil - Durchführung der Besteuerung -

(…)

b) über das Festsetzungs- und Feststellungsverfahren:

(…)

cc) § 170 Abs. 1 mit der Maßgabe,

- dass die Festsetzungsfrist dann, wenn die Forderung im Zeitpunkt des Entstehens aus tatsächlichen Gründen noch nicht berechnet werden kann, erst mit Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem die Berechnung möglich ist und

- dass im Fall der Ungültigkeit einer Satzung die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen beginnt, in dem die gültige Satzung bekanntgemacht worden ist, (…).

6

Die in Bezug genommene Vorschrift des § 170 Abs. 1 AO lautet:

7

Die Festsetzungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Steuer entstanden ist oder eine bedingt entstandene Steuer unbedingt geworden ist.

8

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 1 BayKAG entspricht der bis dahin geltenden Regelung des Beginns der Festsetzungsfrist gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b BayKAG vom 26. März 1974 (GVBl S. 109, ber. 252) in der Fassung vom 4. Februar 1977 (GVBl S. 82). Mit dem Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 wurde Spiegelstrich 2 neu in die gesetzliche Regelung eingefügt.

9

4. Der Gesetzgeber beabsichtigte hiermit ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs eine gesetzliche Klarstellung (LTDrucks 12/8082, S. 13). Bisher sei es in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs umstritten gewesen, ob in den Fällen, in denen eine nichtige Satzung rückwirkend durch eine gültige Satzung ersetzt werde, die Festsetzungsfrist mit dem Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens der Satzung (so BayVGH 6. Senat, Urteil vom 26. März 1984 - 6 B 82 A.1075 -, BayGT 1985, S. 60) oder erst mit Ablauf des Jahres zu laufen beginne, in dem die rückwirkende Satzung bekanntgemacht worden sei (so BayVGH 23. Senat, Urteil vom 30. März 1984 - 23 B 81 A.1967 -, BayVBl 1985, S. 656 <658>). Mit der Einfügung einer weiteren Maßgabe in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b BayKAG werde die den Bedürfnissen der Praxis entgegen kommende Auffassung des 23. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs gesetzlich klargestellt. Nach der gegenteiligen Ansicht könne nämlich eine rückwirkend entstandene Forderung gleichzeitig festsetzungsverjährt sein, wenn sich die Rückwirkungsfrist über die Verjährungsfrist hinaus erstrecke.

II.

10

1. Der Beschwerdeführer war von 1992 bis 1996 Eigentümer eines bereits an die öffentliche Entwässerungseinrichtung angeschlossenen bebauten Grundstücks. Bei einer Ortsbesichtigung im Jahr 1992 stellte die Beklagte des Ausgangsverfahrens, die Gemeinde, in der das Grundstück gelegen ist (im Folgenden: Beklagte), fest, dass das Dachgeschoss des Gebäudes ausgebaut worden war.

11

Mit Bescheid vom 5. April 2004 zog sie den Beschwerdeführer erstmals auf der Grundlage ihrer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 5. Mai 2000 zu einem Kanalherstellungsbeitrag in Höhe von 1.197,32 € heran. Der Herstellungsbeitrag wurde gemäß § 5 Abs. 1 dieser Beitrags- und Gebührensatzung nach der Grundstücks- und Geschossfläche berechnet. Die Satzung war zur Heilung einer als nichtig beurteilten Vorgängersatzung rückwirkend zum 1. April 1995 in Kraft gesetzt worden.

12

Während des Widerspruchsverfahrens erwies sich auch die Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000 als unwirksam. Die Beklagte erließ daraufhin die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 18. April 2005 und setzte sie rückwirkend zum 1. April 1995 in Kraft. Diese Satzung wurde am 26. April 2005 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht.

13

2. Die vom Beschwerdeführer gegen den Bescheid und den Widerspruchsbescheid erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Zwar seien die Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000, auf die der Bescheid gestützt worden sei, sowie auch sämtliche Vorgängersatzungen aus den Jahren 1995, 1992, 1987, 1980, 1973 und 1960 in den Beitragsteilen nichtig gewesen. Eine wirksame Rechtsgrundlage für den Bescheid sei aber mit der Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 geschaffen worden. Auf der Grundlage dieser Satzung sei die Beitragsschuld für die bislang nicht veranlagte Geschossflächenmehrung erstmals am 1. April 1995 entstanden. Der Beschwerdeführer sei als zu diesem Zeitpunkt ins Grundbuch eingetragener Grundstückseigentümer Beitragsschuldner. Eine Verjährung der Beitragsforderung sei nicht eingetreten, da nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG in Verbindung mit § 170 Abs. 1 AO im Fall der Ungültigkeit einer Satzung die vierjährige Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen beginne, in dem die gültige Satzung bekannt gemacht worden sei.

14

Der Beschwerdeführer könne hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, diese Regelung verstoße gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes und müsse daher, insbesondere im Fall eines zwischenzeitlichen Eigentümerwechsels, abweichend von ihrem Wortlaut einschränkend ausgelegt werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bestünden gegen Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Ersichtliches Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, die Gemeinden im Falle nichtigen Satzungsrechts vor Beitragsausfällen infolge Verjährungseintritts zu bewahren. Im Übrigen sei keiner der jetzigen oder ehemaligen Grundstückseigentümer in seiner Erwartung geschützt, von der Nichtigkeit früheren Satzungsrechts profitieren zu können; denn ein abgeschlossener Beitragstatbestand liege nicht vor. Welchen der Eigentümer die Beitragspflicht treffe, hänge von der Bestimmung des Zeitpunkts der Rückwirkung ab. Sei dieser - wie im vorliegenden Fall - ohne Verstoß gegen das Willkürverbot gewählt, bestehe kein Grund für eine rechtliche Beanstandung.

15

3. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung ab. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass der Beitragsanspruch zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids nicht verjährt gewesen sei. Die Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber habe hiermit eine Regelung getroffen, die der bis dahin ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entsprochen habe (Hinweis auf BayVGH, Urteil vom 30. März 1984 - 23 B 81 A.1967 -, BayVBl 1985, S. 656 <658>). Die Norm enthalte nach Inhalt, Zweck und Ausmaß eine klare Aussage über den Lauf der Festsetzungsfrist, gegen die durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestünden. Eine unzulässige echte Rückwirkung liege schon deshalb nicht vor, weil kein abgeschlossener Beitragstatbestand gegeben sei. Denn bei leitungsgebundenen Einrichtungen setze die Entstehung einer Beitragspflicht nach ständiger Rechtsprechung das Vorhandensein einer gültigen Abgabensatzung voraus. Eine wirksame Abgabensatzung habe erstmals im Jahr 2005 vorgelegen. Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, die rückwirkende Inkraftsetzung einer Abgabensatzung müsse wenigstens zeitlich auf die einschlägigen Verjährungsvorschriften beschränkt werden, lasse er außer Acht, dass nur eine bereits entstandene Beitragsforderung verjähren könne. Bei fehlgeschlagenem Satzungsrecht müsse ein bisher nicht veranlagter Beitragspflichtiger damit rechnen, zu einem späteren Zeitpunkt herangezogen zu werden. Er könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen.

III.

16

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 103 Abs. 1 GG.

17

1. Die in den angegriffenen Entscheidungen vorgenommene uneingeschränkte Anwendung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG auf rückwirkend in Kraft gesetzte Satzungen verstoße wegen der damit verbundenen echten Rückwirkung gegen die aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit. Es sei geboten, die Rückwirkung einer Satzung durch Festsetzungsfristen zu begrenzen. Der Eintritt der Festsetzungsverjährung dürfe nicht beliebig hinausgeschoben werden. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG sei im Fall des rückwirkenden Inkraftsetzens einer Satzung entweder nicht anzuwenden oder verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Verjährung rückwirkend zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung beginne.

18

2. Die Ausgangsgerichte hätten Art. 103 Abs. 1 GG verletzt, weil sie ihm nicht hinreichend rechtliches Gehör gewährt hätten. Er habe mit der verwaltungsgerichtlichen Klage geltend gemacht, dass der Beitragsanspruch wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung erloschen sei. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte beginne die Festsetzungsfrist nur zu laufen, wenn eine wirksame Beitragssatzung vorliege. Die Beklagte und die Gerichte in den angegriffenen Entscheidungen hätten sich darauf berufen, dass sämtliche Satzungen, die der Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 vorausgingen, nichtig gewesen seien, was durch diverse Entscheidungen der Verwaltungsgerichte bereits geklärt worden sei. Er habe deshalb die Vorlage dieser Entscheidungen außergerichtlich und schließlich auch vor dem Verwaltungsgericht begehrt. Die maßgeblichen Entscheidungen seien ihm jedoch nicht vollständig zugänglich gemacht worden. Ihm sei es deshalb nicht möglich gewesen, zur Frage der Nichtigkeit sämtlicher Satzungen ausreichend Stellung zu nehmen.

IV.

19

Die Beklagte, die Bayerische Staatsregierung und der Deutsche Städte- und Gemeindebund haben ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen.

20

1. Die Beklagte ist der Auffassung, die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Der Beschwerdeführer habe eine Verletzung rechtlichen Gehörs nicht hinreichend dargelegt. Darüber hinaus sei der Rechtsweg nicht erschöpft, weil der Beschwerdeführer keine Anhörungsrüge erhoben habe.

21

Die Verfassungsbeschwerde sei im Übrigen nicht begründet. Der Beschwerdeführer könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn ein Vertrauen darauf, dass eine als nichtig erkannte Regelung aufrechterhalten bleibe und nicht durch eine neue, rückwirkende Satzung ersetzt werde, sei nicht schützenswert. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer sein Grundstück veräußert habe, bedeute nicht, dass dadurch ein für seine Beitragspflicht maßgeblicher Tatbestand abgeschlossen sei und er in der Folge nicht mehr zur Beitragszahlung herangezogen werden dürfe. Er habe vielmehr den für die Entstehung der Beitragspflicht maßgeblichen Vorteil der Möglichkeit der Anschlussnahme entgegengenommen und mit dem Grundstücksverkauf nicht verloren. Dieser Vorteil habe den Wert seines Grundstücks erhöht mit der Folge, dass er für das Grundstück einen höheren Kaufpreis habe erzielen können.

22

2. Die Bayerische Staatsregierung hält Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG für verfassungsgemäß. Die Ersetzung einer als nichtig erkannten durch eine wirksame Beitragssatzung stelle keinen Fall einer echten, sondern allenfalls einer unechten Rückwirkung dar. Es sei kein abgeschlossener Lebenssachverhalt gegeben, in den nachträglich eingegriffen worden sei. Denn die Beitragsentstehung setze das Vorliegen einer gültigen Beitragssatzung voraus. Ohne diese sei eine Berechnung des Beitrags in Ermangelung eines Beitragsmaßstabs nicht möglich.

23

Das Vertrauen des Beschwerdeführers wäre selbst bei Annahme einer echten Rückwirkung nicht schutzwürdig, weil er damit habe rechnen müssen, dass eine vorhandene, aber als nichtig erkannte Satzung durch eine gültige Satzung ersetzt werde, mit der die von Anfang an von der Gemeinde angestrebte Beitragspflicht herbeigeführt werde. Es seien keine Umstände erkennbar, die ein Vertrauen darauf rechtfertigten, dass die Gemeinde es bei einer nichtigen Beitragssatzung belassen und auf eine Beitragserhebung verzichten würde.

24

Eine zeitliche Beschränkung der Rückwirkung auf die Festsetzungsfristen sei aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht geboten. Der bayerische Gesetzgeber habe mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG eine Lösung gewählt, die sowohl die Gemeinden vor Beitragsausfällen aufgrund des Eintritts der Festsetzungsverjährung bewahre als auch dem Vorteilsgedanken Rechnung trage. Die Gemeinden würden nach Erlass der gültigen Satzung erstmals in die Lage versetzt, Beiträge nach den Maßstäben dieser gültigen Satzung korrekt festzusetzen und die öffentliche Einrichtung auf der Grundlage rechtsstaatlicher Regelungen zu refinanzieren. Bei Abwägung des öffentlichen Interesses mit den privaten Interessen der betroffenen Beitragspflichtigen überwiege das öffentliche Interesse. Ein Grundstückseigentümer müsse damit rechnen, zu einem Beitrag herangezogen zu werden. Sein Vertrauen darauf, dass eine nichtige Satzung nicht durch eine gültige Satzung ersetzt werde, sei nicht schutzwürdig. Verjährungsvorschriften dienten der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden. Im vorliegenden Fall liege kein Vorgang vor, auf dessen Abschluss der Bürger sich einstellen und auf dessen Ende er vertrauen könne. Da dem Beitragspflichtigen kein schützenswertes Vertrauen zur Seite stehe, komme dem öffentlichen Interesse an der Beitragserhebung das entscheidende Gewicht zu.

25

3. Das Bundesverwaltungsgericht teilt mit, es sei mit der Frage nach dem Lauf der Festsetzungsfrist bei der rückwirkenden "Reparatur" nichtiger Abgabennormen bisher nur am Rande befasst gewesen. Nach seiner gefestigten Rechtsprechung sei es allerdings mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar, kommunale Anschluss- und Erschließungsbeitragssatzungen rückwirkend in Kraft zu setzen, um früher erlassene, auf eine nichtige Vorgängersatzung gestützte Beitragsbescheide zu heilen (Hinweis auf BVerwGE 50, 2 <7 f.>; 67, 129 <130 ff.>; BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - BVerwG 8 B 13.96 -, Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 36, S. 3 <4>). Werde eine ungültige durch eine gültige Satzung ersetzt, liege darin keine echte Rückwirkung, da eine Beitragspflicht frühestens mit dem Inkrafttreten der rechtswirksamen Beitragssatzung entstehen könne und diese Satzung somit nicht in einen bereits abgeschlossenen Tatbestand eingreife (Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 1986 - BVerwG 8 B 123.84 -, NVwZ 1986, S. 483 <484>).

26

Die Festsetzungsverjährung sei im Abgabenrecht der Länder geregelt (Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1977 - BVerwG IV C 84-92.74 -, Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 20, S. 20<25> sowie NJW 1977, S. 1740 <1741>). Die Anknüpfung der Verjährung an die rückwirkende Entstehung der Beitragspflicht stehe mit Bundesrecht in Einklang. Die Frage der bundesrechtlichen Unbedenklichkeit einer Anknüpfung an die Verkündung der neuen Satzung sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht weiter problematisiert worden.

27

Gegen die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG getroffene Regelung bestünden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Das rückwirkende Inkrafttreten der neuen Satzung habe zwar zur Folge, dass bereits zu einem zurückliegenden Zeitpunkt (frühestens zum Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens) die Beitragsvoraussetzungen erfüllt sein könnten. Es sei aber kein verfassungsrechtlicher Grundsatz ersichtlich, der dazu zwinge, die Festsetzungsverjährung in Rückwirkungsfällen an das Entstehen der Beitragsforderung anzuknüpfen. Da die Behörde erst mit der Verkündung der neuen Satzung in den Stand versetzt werde, einen rechtlich tragfähigen Beitragsbescheid zu erlassen, beziehungsweise erst mit der Verkündung ein auf die frühere nichtige Satzung gestützter Beitragsbescheid geheilt werde, sprächen Sachgründe für den im Bayerischen Kommunalabgabengesetz gewählten zeitlichen Anknüpfungspunkt der Festsetzungsverjährung. Die Regelung verstoße daher nicht gegen das Willkürverbot.

28

Mit den aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitbaren Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit dürfte die Regelung gleichfalls in Einklang stehen. Das Institut der Festsetzungsverjährung diene dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit (Hinweis auf BFH, Urteil vom 15. Juni 1988 - I R 68/86 -, BFH/NV 1990, S. 128). Die Anknüpfung des Verjährungsbeginns an die Verkündung der neuen Satzung führe zwar dazu, dass ein sehr langer Zeitraum zwischen dem die Beitragsforderung begründenden Sachverhalt und dem Ablauf der Verjährungsfrist liegen könne. Es sei aber zu bedenken, dass die mit der Festsetzungsverjährung verfolgten Ziele in einem Spannungsverhältnis zu dem Belang materieller Gerechtigkeit und dem fiskalischen Interesse an der Durchsetzung des Abgabenanspruchs stünden. Für die Aufgabe, zwischen den Polen in diesem Spannungsverhältnis einen verhältnismäßigen Ausgleich zu schaffen, sei dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Gehe man mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass der Beitragspflichtige sich gegenüber dem rückwirkenden Inkraftsetzen einer neuen Beitragssatzung nicht auf Vertrauensschutz berufen könne, und berücksichtige man zusätzlich die besondere Fehleranfälligkeit kommunaler Beitragssatzungen und das daraus resultierende gesteigerte Interesse an einer effektiven Nutzbarkeit der Heilungsmöglichkeiten, dürfte sich die Verjährungsregelung des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes innerhalb dieses Gestaltungsspielraums halten.

29

4. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund weist darauf hin, dass der rückwirkende Erlass einer Satzung, welche die "Reparatur" einer unwirksamen Satzung bezwecke, eine Ausnahme darstelle und im vorliegenden Fall verwaltungspraktische Gründe gehabt habe. Die auf der Grundlage der Beitrags- und Gebührensatzung vom 5. Mai 2000 erlassenen Bescheide wären sonst im Fall eines Eigentümerwechsels bei einem Teil der früheren Eigentümer bestandskräftig geworden und hätten bei nicht bestandskräftigen Bescheiden aufgehoben und gegenüber dem neuen Eigentümer neu erlassen werden müssen. Dadurch wäre es zu Ungleichbehandlungen gekommen. Der rückwirkende Erlass einer Satzung sei in der Praxis auch dann erforderlich, wenn andernfalls die Einbringung von Forderungen, zum Beispiel wegen Insolvenz oder Zwangsversteigerungsverfahren, gefährdet wäre. Eine Rückwirkung erstrecke sich üblicherweise nicht auf einen Zeitraum von zehn Jahren. Dieser lange Zeitraum ergebe sich im vorliegenden Fall daraus, dass die Beitrags- und Gebührensatzung vom 18. April 2005 den in der Vorgängersatzung normierten Rückwirkungszeitpunkt beibehalten habe, was einen atypischen, sozusagen "verdoppelten" Rückwirkungszeitraum zur Folge gehabt habe.

B.

30

Die mit der Verfassungsbeschwerde vorgebrachten Rügen sind nur teilweise zulässig.

I.

31

Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung seines grundrechtsgleichen Rechts auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG geltend macht, ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, da sie nicht hinreichend begründet wurde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Der Beschwerdeführer hat insoweit die Möglichkeit eines Verstoßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG nicht substantiiert dargelegt (vgl. BVerfGE 7, 95 <99>; 60, 313 <318>; 86, 133 <147>).

II.

32

Soweit die Verfassungsbeschwerde einen Verstoß gegen die aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes betrifft, ist sie zulässig.

33

Der Beschwerdeführer war - trotz Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG - nicht gehalten, zur Erschöpfung des Rechtswegs gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG eine Anhörungsrüge nach § 152a VwGO zu erheben. Wird im fachgerichtlichen Rechtsmittelverfahren die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend gemacht und bestätigt das Rechtsmittelgericht die angefochtene Entscheidung, so muss die Entscheidung des Rechtsmittelgerichts - sofern kein eigenständiger neuer Gehörsverstoß durch das Rechtsmittelgericht geltend gemacht wird - nicht mit der Anhörungsrüge angegriffen werden, um dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zu genügen (vgl. BVerfGE 107, 395 <410 f.>).

C.

34

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie auch begründet. Die mittelbar angegriffene Regelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775) sowie die hierauf beruhenden, unmittelbar angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen verstoßen gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit.

I.

35

1. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG verletzt im vorliegenden Fall nicht die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze.

36

Der rechtsstaatliche Vertrauensschutz begrenzt die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die in einen in der Vergangenheit begonnenen, aber noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt eingreifen (vgl. BVerfGE 95, 64 <86 f.>; 101, 239 <263>; 126, 369 <393>).

37

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG selbst entfaltet dem Beschwerdeführer gegenüber keine Rückwirkung. Die Vorschrift regelt den Beginn der Verjährungsfrist für die Festsetzung von Beiträgen, die auf Abgabensatzungen gestützt sind, welche eine frühere unwirksame Satzung wirksam heilen. Bei ihrem Inkrafttreten zum 1. Januar 1993 lag eine solche wirksam heilende Satzung im Fall des Beschwerdeführers noch nicht vor und wurde auch später nicht rückwirkend zum oder vor dem 1. Januar 1993 in Kraft gesetzt, so dass die Verjährungsfrist unabhängig von der Neuregelung noch nicht zu laufen begonnen hatte. Solange der Lauf der Verjährungsfrist mangels gültiger Satzung nicht begonnen hat, betrifft die gesetzliche Neuregelung des Beginns der Verjährung mit der Wirkung einer Verjährungsverlängerung jedoch noch nicht einmal einen in der Vergangenheit begonnenen und nicht abgeschlossenen Sachverhalt.

38

Die vor dem Inkrafttreten der Neuregelung bereits bestehende Vorteilslage begründet für den Beschwerdeführer ebenfalls keinen bereits begonnenen Sachverhalt, in den die Neuregelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG im Wege einer Rückwirkung eingegriffen hätte. Denn die Neuregelung beschränkt sich auf das Hinausschieben des Beginns der Verjährung. Eine solche konnte ohne wirksame Satzung aber nicht zu laufen beginnen.

39

2. Sollte der Beschwerdeführer mit Rücksicht auf die unwirksame Satzung auf den Schein eines Verjährungslaufs vertraut haben, so kann dahinstehen, ob und in welchem Zusammenhang das Vertrauen in den scheinbaren Beginn der Festsetzungsfrist verfassungsrechtlichen Schutz verdient. Nach den Feststellungen der Ausgangsgerichte hätte die Festsetzungsfrist selbst bei Wirksamkeit der unwirksamen Satzung frühestens mit Ablauf des Jahres 1992 begonnen. Das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes wurde aber bereits am 31. Dezember 1992 und damit sogar noch vor dem scheinbaren Beginn der Festsetzungsfrist verkündet.

II.

40

Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG verstößt jedoch gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips (vgl. BVerfGE 30, 392 <403>; 43, 242 <286>; 60, 253 <267>). Er erlaubt, Beiträge zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage festzusetzen. Der Gesetzgeber hat damit den Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag für die Erlangung individueller Vorteile aus dem Anschluss an die Entwässerungsanlage verfehlt und in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden.

41

1. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gewährleisten im Zusammenwirken mit den Grundrechten die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug (vgl. BVerfGE 60, 253 <267 f.>; 63, 343 <357>; BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 -, DStR 2012, S. 2322 <2325>). Die Bürgerinnen und Bürger sollen die ihnen gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können (vgl. BVerfGE 13, 261 <271>; 63, 215 <223>). Dabei knüpft der Grundsatz des Vertrauensschutzes an ihr berechtigtes Vertrauen in bestimmte Regelungen an. Er besagt, dass sie sich auf die Fortwirkung bestimmter Regelungen in gewissem Umfang verlassen dürfen. Das Rechtsstaatsprinzip gewährleistet darüber hinaus aber unter bestimmten Umständen Rechtssicherheit auch dann, wenn keine Regelungen bestehen, die Anlass zu spezifischem Vertrauen geben, oder wenn Umstände einem solchen Vertrauen sogar entgegenstehen. Es schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Als Elemente des Rechtsstaatsprinzips sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz eng miteinander verbunden, da sie gleichermaßen die Verlässlichkeit der Rechtsordnung gewährleisten.

42

2. Für die Auferlegung einer Beitragspflicht zum Vorteilsausgleich in Anknüpfung an zurückliegende Tatbestände ist die Regelung einer Verjährung als abschließende Zeitgrenze, bis zu der Beiträge geltend gemacht werden können, verfassungsrechtlich geboten. Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.

43

a) Ausdruck der Gewährleistung von Rechtssicherheit sind auch Verjährungsregelungen. Sie sollen sicherstellen, dass Einzelne nach Ablauf einer bestimmten Frist nicht mehr mit Forderungen überzogen werden. Die Verjährung von Geldleistungsansprüchen der öffentlichen Hand soll einen gerechten Ausgleich zwischen dem berechtigten Anliegen der Allgemeinheit an der umfassenden und vollständigen Realisierung dieser Ansprüche auf der einen Seite und dem schutzwürdigen Interesse der Bürgerinnen und Bürger auf der anderen Seite bewirken, irgendwann nicht mehr mit einer Inanspruchnahme rechnen zu müssen und entsprechend disponieren zu können. Während das staatliche Interesse an der vollständigen Durchsetzung von Geldleistungspflichten vornehmlich von den Grundsätzen der richtigen Rechtsanwendung und der materiellen Gerechtigkeit (Belastungsgleichheit) sowie von fiskalischen Erwägungen getragen wird, steht dem auf Seiten der Bürger das Prinzip der Rechtssicherheit gegenüber.

44

Dabei ist es den Verjährungsregelungen eigen, dass sie ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greifen. Sie schöpfen ihre Berechtigung und ihre Notwendigkeit vielmehr aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, demzufolge Einzelne auch gegenüber dem Staat die Erwartung hegen dürfen, irgendwann nicht mehr mit einer Geldforderung überzogen zu werden, wenn der berechtigte Hoheitsträger über einen längeren Zeitraum seine Befugnis nicht wahrgenommen hat.

45

b) Auch für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, ist der Gesetzgeber verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass diese nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Die Legitimation von Beiträgen liegt - unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung ihres Wirksamwerdens - in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen ist (vgl. BVerfGE 49, 343 <352 f.>; 93, 319 <344>). Je weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliegt, desto mehr verflüchtigt sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge. Zwar können dabei die Vorteile auch in der Zukunft weiter fortwirken und tragen nicht zuletzt deshalb eine Beitragserhebung auch noch relativ lange Zeit nach Anschluss an die entsprechende Einrichtung. Jedoch verliert der Zeitpunkt des Anschlusses, zu dem der Vorteil, um dessen einmalige Abgeltung es geht, dem Beitragspflichtigen zugewendet wurde, deshalb nicht völlig an Bedeutung. Der Bürger würde sonst hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob er noch mit Belastungen rechnen muss. Dies ist ihm im Lauf der Zeit immer weniger zumutbar. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet vielmehr, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.

46

c) Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbietet es dem Gesetzgeber jedoch, die berechtigten Interessen des Bürgers völlig unberücksichtigt zu lassen und ganz von einer Regelung abzusehen, die der Erhebung der Abgabe eine bestimmte zeitliche Grenze setzt.

47

3. Der Gesetzgeber hat in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG den erforderlichen Ausgleich zwischen Rechtssicherheit auf der einen Seite und Rechtsrichtigkeit und Fiskalinteresse auf der anderen Seite verfehlt. Dadurch, dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG den Verjährungsbeginn bei der Heilung ungültiger Abgabensatzungen ohne zeitliche Obergrenze auf den Ablauf des Kalenderjahres festlegt, in dem die gültige Satzung bekannt gemacht worden ist, löst der Gesetzgeber den Interessenkonflikt einseitig zu Lasten des Bürgers. Zwar schließt er damit die Verjährung von Beitragsansprüchen nicht völlig aus. Indem er den Verjährungsbeginn jedoch ohne zeitliche Obergrenze nach hinten verschiebt, lässt er die berechtigte Erwartung des Bürgers darauf, geraume Zeit nach Entstehen der Vorteilslage nicht mehr mit der Festsetzung des Beitrags rechnen zu müssen, gänzlich unberücksichtigt. Die Verjährung kann so unter Umständen erst Jahrzehnte nach dem Eintritt einer beitragspflichtigen Vorteilslage beginnen.

48

Der Beitragspflicht können die Bürgerinnen und Bürger im Regelfall nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. August 2011 - BVerwG 3 B 36.11 -, BeckRS 2011, 53777; Beschluss vom 12. Januar 2004 - BVerwG 3 B 101.03 -, NVwZ-RR 2004, S. 314) und des Bundesfinanzhofs (vgl. BFH, Urteil vom 8. Oktober 1986 - II R 167/84 -, BFHE 147, 409 <412>) erfordert Verwirkung nicht nur, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung eines Rechts längere Zeit verstrichen ist. Es müssen vielmehr besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen. Diese Voraussetzung dürfte selbst in den Fällen der Beitragserhebung nach scheinbarem Ablauf der Festsetzungsfrist regelmäßig nicht erfüllt sein.

D.

I.

49

Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Vorschrift führt in der Regel zu ihrer Nichtigkeit (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG). Hier kommt zunächst jedoch nur eine Unvereinbarkeitserklärung in Betracht, da dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen (vgl. BVerfGE 130, 240 <260 f.>; stRspr).

50

Es bleibt ihm überlassen, wie er eine bestimmbare zeitliche Obergrenze für die Inanspruchnahme der Beitragsschuldner gewährleistet, die nach Maßgabe der Grundsätze dieses Beschlusses der Rechtssicherheit genügt. So könnte er etwa eine Verjährungshöchstfrist vorsehen, wonach der Beitragsanspruch nach Ablauf einer auf den Eintritt der Vorteilslage bezogenen, für den Beitragsschuldner konkret bestimmbaren Frist verjährt. Er könnte auch das Entstehen der Beitragspflicht an die Verwirklichung der Vorteilslage anknüpfen oder den Satzungsgeber verpflichten, die zur Heilung des Rechtsmangels erlassene wirksame Satzung rückwirkend auf den Zeitpunkt des vorgesehenen Inkrafttretens der ursprünglichen nichtigen Satzung in Kraft zu setzen, sofern der Lauf der Festsetzungsverjährung damit beginnt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18. Mai 1999 - 15 A 2880/96 -, NVwZ-RR 2000, S. 535 <536 f.>). Er kann dies mit einer Verlängerung der Festsetzungsfrist, Regelungen der Verjährungshemmung oder der Ermächtigung zur Erhebung von Vorauszahlungen auch in Fällen unwirksamer Satzungen verbinden (zur derzeitigen Rechtslage gemäß Art. 5 Abs. 5 BayKAG vgl. BayVGH, Urteil vom 31. August 1984 - 23 B 82 A.461 -, BayVBl 1985, S. 211; Driehaus, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 128 ).

II.

51

Der angegriffene Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Die Sache ist an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Die Unvereinbarkeitserklärung führt dazu, dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden darf (vgl. BVerfGE 111, 115 <146>). Laufende Gerichts- und Verwaltungsverfahren, in denen Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe cc Spiegelstrich 2 BayKAG entscheidungserheblich ist, bleiben bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, längstens aber bis zum 1. April 2014, ausgesetzt oder sind auszusetzen.

52

Die Aussetzung gibt dem Gesetzgeber Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung. Verzichtet er auf eine Sonderregelung des Beginns der Festsetzungsfrist, tritt zum 1. April 2014 Nichtigkeit ein. Dann wäre es Aufgabe der Verwaltungsgerichte, das Landesrecht entsprechend verfassungskonform auszulegen (vgl. etwa für den Fall des rückwirkenden Inkraftsetzens heilender Satzungen BayVGH 6. Senat, Urteil vom 26. März 1984 - 6 B 82 A.1075 -, BayGT 1985, S. 60).

III.

53

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Jan. 2015 - 2 S 1840/14

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09. Juli 2014 - 2 K 3146/12 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Sie sind seit dem 05.05.2008 als Eigentümer des Grundstücks ... (Gemarkung ..., FIst.Nr. .../...), das mit einem Wohnhaus bebaut ist, im Grundbuch eingetragen. Das Anwesen liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „M.-St. Peter", der am 08.08.1997 in Kraft getreten ist. Von der ... führt ein Stichweg zum Grundstück der Kläger.
3 
Bereits am 03.03.1997 hatte die Beklagte mit der ... ...G, deren Alleingesellschafterin sie ist, einen Erschließungsvertrag geschlossen. Zur Refinanzierung ihres Erschließungsaufwandes hatte die ...G mit den damaligen Grundstückseigentümern Verträge geschlossen, nach denen sich diese zur anteiligen Bezahlung der Erschließungskosten verpflichtetet hatten. Nach § 13 Abs. 6 des Erschließungsvertrages sollte die Beklagte nach Abrechnung und Fertigstellung u.a. die Aufmaße und Bestandspläne über die hergestellten Erschließungsmaßnahmen sowie sämtliche Rechnungs- und Zahlungsbelege erhalten. Die Beklagte prüfte die Richtigkeit der Schlussabrechnung und bestätigte diese gegenüber der ...G unter dem 03.06.2005. Mit Schreiben vom 09.06.2005 machte die ...G gegenüber den Grundstückseigentümern die Erschließungskosten geltend.
4 
Einer Klage von Grundstückseigentümern, die an die ...G gezahlte Abschlagszahlungen zurückgefordert hatten, gab das Bundesverwaltungsgericht in letzter Instanz mit Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - statt. Dabei ging es davon aus, dass sowohl der zwischen der Beklagten und der ...G geschlossene Erschließungsvertrag als auch die zwischen der ...G und den Grundstückseigentümern geschlossenen Kostenerstattungsvereinbarungen nichtig seien. Mit Schreiben vom 13.07.2011 wurden die Kläger darüber informiert, dass das von ihnen erworbene Grundstück hiervon betroffen sei. Die ...G zahlte in der Folgezeit die erhaltenen Zahlungen - unter anderem auch an die Voreigentümer des klägerischen Grundstücks - zurück und stellte der Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2012 für die von ihr verauslagten Kosten, die Betreuungsgebühr und Zinsen insgesamt 1.309.164,93 EUR in Rechnung. Unter dem 10.10.2012 teilte die Beklagte der ...G mit, dass sie die Rechnung bezüglich der Betreuungsgebühr korrigiert und einen Betrag von 1.262.081,23 EUR für den 31.10.2012 zur Auszahlung angewiesen habe.
5 
Mit Bescheiden vom 15.06.2012 zog die Beklagte die Kläger auf der Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006, in Kraft getreten am 01.02.2006, gesamtschuldnerisch zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von insgesamt 6.444,35 EUR heran. Dabei wurde der von der ... abzweigende Stichweg, an dem sich das Anwesen befindet, im Wege der Abschnittsbildung („Entscheidung“ vom 10.10.2011) gesondert abgerechnet. Der Beitragssatz betrug ca. 9,65 EUR/m².
6 
Am 02.07.2012 legten die Kläger Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 zurückwies.
7 
Am 21.09.2012 haben die Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die Erschließungsbeitragsforderung sei bereits verjährt, da die Rechnungsstellung der ...G im Jahr 2012 nicht die letzte Unternehmerrechnung darstelle. Die beitragsfähigen Kosten seien der Beklagten seit der Mitteilung des Erschließungsträgers vom 03.06.2005 bekannt. Darauf, dass ihr damals die Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages nicht bekannt gewesen sei, komme es nicht an.
8 
Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Verjährung sei nicht eingetreten, da die Beitragspflicht erst mit der endgültigen Herstellung entstehe. Dies sei regelmäßig bei Eingang der letzten Unternehmerrechnung der Fall. Die ...G habe der Beklagten ihren entstandenen Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 in Rechnung gestellt. Der Lauf der Festsetzungsfrist habe daher erst Ende des Jahres 2012 beginnen können.
9 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 09.07.2014 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Der Beitragserhebung stehe nicht entgegen, dass die Beklagte zunächst durch Abschluss des städtebaulichen Erschließungsvertrags eine Entscheidung für das privatrechtliche Rechtsregime getroffen habe. Das Bundesverwaltungsgericht nehme für den Fall der Nichtigkeit des Erschließungsvertrages auch die Nichtigkeit des Kostenerstattungsvertrages an, da beide Rechtsverhältnisse in einem Akzessorietätsverhältnis stünden. Sei der Erschließungsvertrag nichtig, entfalle die Leistungspflicht des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde. Diese Akzessorietät habe zur Folge, dass dem Rückabwicklungsanspruch aus dem Kostenerstattungsvertrag des Grundstückseigentümers gegen den Erschließungsträger ein Rückabwicklungsanspruch des Erschließungsträgers gegenüber der Gemeinde folge.
10 
Der Beitragsanspruch sei nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen. Die Verjährungsfrist habe hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Gemäß § 41 KAG entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Nach allgemeiner Auffassung sei eine endgültige Herstellung erst dann eingetreten, wenn der entstandene Aufwand feststellbar sei. Daher sei die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungsstellung durch die ...G am 30.05.2012 entstanden. Ein beitragsfähiger Aufwand sei erst durch diese Rechnungsstellung ausgelöst worden und durch die Auszahlungsanordnung vom 10.10.2012 in Höhe von 1.262.081,23 EUR entstanden.
11 
Die letzte Unternehmerrechnung sei hier die Geltendmachung der Erschließungskosten durch den Erschließungsträger gegenüber der Beklagten. Entgegen der Auffassung der Kläger könne nicht auf die an die damaligen Grundstückseigentümer übersandte Schlussabrechnung vom 09.06.2005 abgestellt werden. Zwar habe auch die Beklagte die Schlussabrechnung zur Kenntnisnahme übersandt bekommen. Diese Schlussabrechnung habe jedoch nicht die Grundlage für die Höhe des beitragsfähigen Aufwandes gebildet. Aufgrund der Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten sei die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle in seiner Entscheidung vom 01.12.2010 darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, der im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückeigentümer umgelegt werden könne.
12 
Der Beitragspflicht könnten die Kläger auch nicht durch den Einwand der Verwirkung entgehen. Es sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Kläger im Vertrauen darauf, nicht mehr zu einem Beitrag herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hätten, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden könne.
13 
Die jetzige Beitragserhebung verstoße auch nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es fehle an einer Erwartung der Kläger, nicht mehr zu einer Kostenbeteiligung für die Erschließung herangezogen zu werden. Unter der Geltung des Privatrechts habe jedem Grundstückseigentümer bewusst sein müssen, dass er ein Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und erschließen wolle. Auch könne ein Grundstückseigentümer für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, für eine erhaltene Erschließungsleistung nicht herangezogen zu werden, zumal er die auf vertraglicher Basis geleisteten Zahlungen zurück erstattet bekommen habe. Mangels eines erstattungsfähigen Aufwandes sei es der Beklagten auch nicht möglich gewesen, bereits bei Bestehen der tatsächlichen Vorteilslage ein solches Entgelt zu fordern. Der vorliegende Fall unterscheide sich somit grundsätzlich von den Fällen, in denen eine frühzeitige Beitragserhebung ausschließlich am Fehlen einer rechtsgültigen Satzung gescheitert sei.
14 
Der Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen auf den Eintritt der Festsetzungsverjährung und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag werde hier auch nicht einseitig zu Lasten der Beitragsschuldner entschieden. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass den betreffenden Grundstückseigentümern die aufgrund von Erschließungsverträgen geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge niedriger seien als die ursprünglich geltend gemachte Forderung.
15 
Die Kläger haben fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie tragen zur Begründung vor: Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung, dass die sachliche Beitragspflicht nicht vor Eingang der Rechnungstellung durch die ...G am 30.05.2012 an die Beklagte entstanden sei, sei unzutreffend. Maßgeblich sei, ob sich die Frage der Beitragsfähigkeit klären lasse. Ausgehend hiervon sei der umlagefähige Erschließungsaufwand der Beklagten spätestens mit Schreiben der ...G vom 09.06.2005 voll umfänglich bekannt gewesen. Der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch sei deshalb spätestens am 09.06.2005 entstanden und daher verjährt. Die am 09.06.2005 entstandene Beitragsforderung werde in ihrem Bestand von dem Erschließungsvertrag nicht berührt. Selbst bei einem wirksamen Erschließungsvertrag sei die Erschließungslast nach außen nicht betroffen. Die Gemeinde übertrage mit dem Abschluss eines Erschließungsvertrages keine Hoheitsrechte, wie etwa das Recht, den „Erschließungsvertrag“ [gemeint ist wohl Erschließungsbeitrag] als Kommunalabgabe einzufordern. Trotz eines Erschließungsvertrages bleibe die Gemeinde deshalb zur Erschließung verpflichtet und zur Beitragserhebung berechtigt. Dies müsse erst Recht für den vorliegenden Fall gelten, da das BVerwG den Erschließungsvertrag von Anfang an für unwirksam erklärt habe.
16 
Auch die Erwägung, dass die Schlussrechnung vom 09.06.2005 schon wegen der unterschiedlichen Höhe nicht die Grundlage des beitragsfähigen Aufwandes bilde, könne das Urteil nicht rechtfertigen. Aus der Schlussrechnung vom 09.06.2005 habe unter Inanspruchnahme der zugehörigen Unterlagen der endgültige Erschließungsaufwand errechnet werden können.
17 
Auch die Annahmen, den betreffenden Grundstückseigentümern seien die geleisteten Zahlungen mit Verzinsung zurückgezahlt worden und die nunmehr erhobenen Beiträge seien niedriger als die ursprünglich geltend gemachte Forderung, könnten das angefochtene Urteil nicht tragen. Zum einen sei der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ nicht an die Kläger, sondern an die Voreigentümer zurückgezahlt worden. Ob sich aus § 436 BGB ein Freistellungsanspruch für die Kläger ergebe, könne strittig sein. Zum anderen müsse die Frage, wann die Beitragspflicht entstanden sei, unabhängig davon entschieden werden, ob der „privatrechtlich bezahlte Erschließungsbeitrag“ zurückbezahlt worden sei.
18 
Nach alledem verkenne das angefochtene Urteil, dass der Erschließungsvertrag für die Frage, wann der Erschließungsbeitrag entstanden sei, keinerlei rechtliche Relevanz habe. Deshalb habe auch die am 30.05.2012 ergangene Rechnungsstellung der ...G an die Beklagte nicht dazu geführt, dass der Beitragsanspruch erst am 30.05.2012 entstanden sei. Vielmehr sei der öffentlich-rechtliche Beitragsanspruch bereits am 09.06.2005 entstanden.
19 
Die Behauptung, das Bundesverwaltungsgericht stelle darauf ab, dass der Gemeinde erst durch das Erstattungsbegehren des Vertragspartners ein beitragsfähiger Aufwand entstehe, welcher im Rahmen der erschließungsrechtlichen Bestimmungen auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden könne, stelle eine fehlerhafte Interpretation dar. Aus der dortigen Formulierung sei zum einen der von der Beklagten eingeführte Begriff „erst" nicht zu entnehmen. Zum anderen verweise das BVerwG allein darauf, dass die ...G zivilrechtlich ein objektiv fremdes Geschäft - hier der Beklagten - geführt habe und dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden sei, den sie, die Beklagte, „im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen“ umlegen könne. Zu den erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen gehörten aber auch die Verjährungsvorschriften.
20 
Das Urteil verkenne insgesamt, dass die angefochtene Beitragserhebung gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoße. Die Kläger hätten das Grundstück mit Kaufvertrag vom 26.11.2004 erworben, nachdem die Voreigentümer die privatrechtlich geltend gemachten Erschließungskosten bereits an die ...G entrichtet hätten. Erst durch das Schreiben der Beklagten vom 13.07.2011 - also mehr als sechs Jahre später - hätten sie Kenntnis davon erhalten, dass die Erschließungskosten privatrechtlich abgerechnet worden seien und der Erschließungsvertrag vom Bundesverwaltungsgericht „für nichtig erklärt worden“ sei. Da den Klägern diese Umstände nicht bekannt gewesen seien, hätten sie nach Abschluss des Kaufvertrages im Jahre 2004 nach insgesamt mehr als sechs Jahren die Erwartung haben können, nicht mehr zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen zu werden. Vom Sachverhalt her unterscheide sich der vorliegende Fall deshalb grundlegend von dem Sachverhalt, der dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 31.03.2014 - 2 S 2366/13 - zugrunde gelegen habe. In dem dortigen Fall sei die Versorgung mit Trinkwasser nämlich zeitlich weit vor dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und dem Inkrafttreten einer öffentlich-rechtlichen Satzung hergestellt worden, sodass die Beitragspflicht erst mit dem Anschluss und dem Inkrafttreten der ersten Beitragssatzung habe entstehen konnte. Demzufolge führe das Urteil aus, dass unter Geltung des Privatrechts jedem Grundstückseigentümer bewusst gewesen sein müsse, dass er ein wie auch immer bezeichnetes entsprechendes Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebauen und an die Wasserversorgung anschließen wolle; eine absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung könne sich nur auf die Zeiträume beziehen, in denen es überhaupt dem Grunde nach eine öffentlich-rechtliche Beitragspflicht gegeben habe, und nicht auf solche Zeiträume, in denen eine Beitragserhebung rechtlich gar nicht möglich gewesen wäre, weil die Entgeltzahlung privatrechtlich geregelt gewesen sei. Im vorliegenden Fall sei jedoch die öffentlich-rechtliche Beitragspflicht am 09.06.2005 entstanden. Die Kläger beriefen sich also keineswegs auf Zeiträume, in denen die Beitragserhebung rechtlich nicht möglich gewesen sei.
21 
Das Recht der Beklagten zur Erhebung des Erschließungsbeitrages sei durch den Erschließungsvertrag in keiner Weise eingeschränkt gewesen. Angesichts des Rechtsstreits über die Wirksamkeit des Erschließungsvertrages hätte die Beklagte im Wege eines vorsorglich vor dem 31.12.2009 erlassenen Beitragsbescheides - bei gleichzeitiger Aussetzung der Vollziehung bis zur Rechtskraft des Urteils - die drohende Verjährung gegenüber den Klägern unterbrechen können. Auch „§ 165 Abs. 1 Satz 3 AO“ [gemeint ist wohl § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO] sehe für diesen Fall eine vorläufige Beitragserhebung vor. Die Rückkehr ins öffentliche Recht sei also mit keinerlei finanziellen Risiken für die Beklagte verbunden gewesen. Letztendlich gehöre die richtige rechtliche Einordnung eines geplanten Vorgehens zum allgemeinen Risiko, das jeder zu tragen habe, der am Rechtsleben teilnehme.
22 
Die Kläger beantragen,
23 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09.07.2014 - 2 K 3146/12 - zu ändern und die Erschließungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 15.06.2012 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 20.08.2012 aufzuheben.
24 
Die Beklagte beantragt,
25 
die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
26 
Sie meint, entgegen der Rechtsauffassung der Kläger könne für das Entstehen der Beitragspflicht nicht auf die Schlussabrechnung der ...G vom 09.06.2005 abgestellt werden. Schon der schlichte Umstand, dass die Schlussabrechnung aus dem Jahr 2005 keine Rechnungsstellung gegenüber der Beklagten sei, stehe der Qualifizierung dieser Abrechnung als letzter Unternehmerrechnung entgegen. In einer Konstellation wie der vorliegenden sei die letzte Unternehmerrechnung die Geltendmachung des Kostenerstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger. Ergänzend habe das Verwaltungsgericht auch darauf hingewiesen, aus der unterschiedlichen Höhe der geltend gemachten Forderungen (Schlussabrechnung gegenüber den Grundstückseigentümern vom 09.06.2005 und Erstattungsforderung gegenüber der Beklagten vom 30.05.2012) folge, dass die Beklagte den Erschließungsaufwand erst im Jahr 2012 habe berechnen können. Die Höhe des umlagefähigen Erschließungsaufwandes hänge von der Höhe des Kostenerstattungsanspruchs der ...G ab. Dieser bestimme sich in entsprechender Anwendung des § 818 Abs. 2 BGB nach dem Wert des Erlangten. Zu ersetzen sei also der objektive Verkehrswert. Dazu gehöre aber auch der für die Herstellung einer entsprechenden Erschließungsanlage notwendige Überwachungs- und Koordinierungsaufwand, der bei demjenigen anfalle, der die Herstellung der Erschließungsanlagen durch Dritte durchführen lasse.
27 
Verfehlt sei die Auffassung der Kläger, die Beklagte hätte zur Vermeidung des Verjährungsrisikos vorsorglich eine Beitragserhebung durchführen müssen. Die bei Abschluss eines Erschließungsvertrages grundsätzlich fortbestehende Erschließungslast bedeute nicht, dass die Gemeinde vorsorglich einen Erschließungsbeitragsbescheid erlassen könne. Gemeint sei damit nur, dass die Verpflichtung der Gemeinde zur Herstellung der Erschließungsanlage auch bei Abschluss eines Erschließungsvertrages latent fortbestehe und sich wieder aktualisiere, wenn sie die Erschließungsanlage doch selbst herstellen müsse. Eine Gemeinde sei grundsätzlich an die getroffene Regieentscheidung gebunden. Dies bedeute, dass eine vorsorgliche Beitragserhebung ausscheide, da die Gemeinde mit Abschluss eines derartigen Erschließungsvertrags die Entscheidung gegen eine Refinanzierung durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen getroffen habe.
28 
Unabhängig von der Frage, ob und in welcher Form die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, die sich auf eine Steuerung des Verjährungsbeginns durch nachträgliches Inkraftsetzen einer gültigen Satzung bezögen, auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt übertragen werden könnten, könne hier nicht von einer jahrzehntelangen Vorteilslage gesprochen werden, die der späteren Beitragserhebung vorausgegangen sei. Stelle man mit den Klägern auf den Zeitpunkt des Erwerbs des Grundstücks ab, habe die Vorteilslage erst ab Ende 2004 bestanden. Stelle man - wohl zutreffend - auf die Abrechnung der Erschließungsanlage durch und gegenüber der ...G ab, bestehe die Vorteilslage seit dem Jahr 2005. Ca. sechs Jahre später sei die Information über die drohende Beitragserhebung erfolgt. Der streitgegenständliche Beitragsbescheid sei im Jahr 2012 ergangen, also sieben Jahre nach dem Entstehen der tatsächlichen Vorteilslage.
29 
Der vorliegende Sachverhalt weise ferner Besonderheiten auf, die dazu führten, dass die Beitragserhebung in verfassungsrechtlicher Hinsicht unproblematisch sei. Eine Beitragspflicht für die Grundstückseigentümer komme nur in Betracht, wenn der Beklagten ein umlagefähiger Aufwand entstanden sei. Erst die Rückabwicklung der vertraglichen Beziehungen sei im konkreten Sachverhalt Voraussetzung für eine Beitragserhebung gewesen. Es sei schwerlich überzeugend, eine unzumutbare Belastung durch die Erhebung von Beiträgen zu bejahen, wenn diese Belastung durch die vorangegangene Erstattung der Erschließungskosten kompensiert worden sei. Ein Grundstückseigentümer könne für den Fall der Unwirksamkeit des Erschließungsvertrages kein berechtigtes Vertrauen darauf entwickeln, nicht zu Beiträgen herangezogen zu werden. Auch im Hinblick auf den Gedanken der Zumutbarkeit unterscheide sich der vorliegende Sachverhalt wegen der Erstattung zuvor geleisteter Zahlungen grundlegend von der Konstellation, die das Bundesverfassungsgericht beurteilt habe.
30 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
32 
1. Festsetzungsverjährung
33 
a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
34 
An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
31 
Die Berufung der Kläger ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ihre Klage abgewiesen, denn die angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 KAG, §§ 33 ff. KAG und der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 24.01.2006 finden, sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihre gegen diese Bescheide erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Festsetzungsverjährung ist nicht eingetreten (1.). Auch eine eventuelle absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung ist hier nicht überschritten (2.).
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1. Festsetzungsverjährung
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a) Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist hiernach nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
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An dieser Rechtsprechung hat der Senat auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten (Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris). Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
35 
b) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß §§ 1, 3 Abs. 4 KAG i.V.m. § 169 AO vier Jahre. Unter Anwendung der soeben dargestellten Grundsätze hat der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier erst mit Ablauf des Jahres 2012 zu laufen begonnen. Denn erst in diesem Jahr ist die Abgabe entstanden (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Letzte Unternehmerrechnung in dem oben dargestellten Sinn ist hier nämlich das Schreiben des Erschließungsträgers, der ...G, vom 30.05.2012, in dem diese der Beklagten ihren Erschließungsaufwand in Rechnung gestellt hat. Entgegen der Auffassung der Kläger kann insoweit nicht auf einen früheren Zeitpunkt abgestellt werden. Denn erstmals mit dieser Rechnung vom 30.05.2012 ist der Beklagten ein eigener Aufwand entstanden. Die Festsetzungsverjährungsfrist kann aber nicht zu laufen beginnen, solange der Abgaben erhebenden Gemeinde noch nicht einmal ein eigener Aufwand entstanden ist. Dies folgt schon aus dem in § 20 Abs. 2 KAG zum Ausdruck kommenden Wesen des Erschließungsbeitrags. Hiernach erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage einen Erschließungsbeitrag. Solange der Gemeinde noch keine eigenen Kosten entstanden sind, kann demzufolge schon begrifflich keine Erschließungsbeitragspflicht entstehen.
36 
Wesentlicher Regelungsgegenstand eines Erschließungsvertrages ist die Herstellung der Erschließungsanlagen im Namen und auf Kosten des Erschließungsträgers. Dies hat zur Folge, dass der Gemeinde kein beitragsfähiger Aufwand i.S.v. § 127 Abs. 1 BauGB entsteht, soweit und solange sie die Durchführung der Erschließung auf einen Erschließungsträger übertragen hat. Genau dies regelt im vorliegenden Fall der Vertrag zwischen der Beklagten und der ...G vom 03.03.1997 (so ausdrücklich - zum vorliegenden Erschließungsvertrag - BVerwG, Urteil vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244, juris-Rn. 31). Der Aufwand ist hier daher zunächst allein dem Erschließungsträger, also der ...G, entstanden. Nachdem der Erschließungsvertrag gescheitert ist, konnte sich die ...G ihre Aufwendungen allein im Rechtsverhältnis mit der Beklagten erstatten lassen; der Beklagten wiederum ist dadurch ein beitragsfähiger Aufwand entstanden, den sie im Rahmen der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf die Kläger umlegen konnte (vgl. BVerwG, ebd., Rn. 55).
37 
Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass die Gemeinde auch nach Abschluss eines Erschließungsvertrags letztendlich für die Erschließung verantwortlich bleibt. Dies bedeutet jedoch regelmäßig lediglich, dass sie die ordnungsgemäße und zeitige Abwicklung des Erschließungsvertrags zu überwachen hat (vgl. Driehaus, aaO., § 6 Rn. 47). Eine Befugnis zur vorsorglichen Beitragserhebung folgt aus dieser Verantwortung hingegen nicht. Solange und soweit der Gemeinde kein eigener Aufwand entstanden ist, ist eine Beitragserhebung vielmehr schon aus rechtlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen, denn das Wesen des Erschließungsbeitrags besteht gerade darin, dass die Gemeinde einen eigenen Aufwand auf die Beitragspflichtigen umlegt (vgl. bereits oben).
38 
c) Entgegen der Auffassung der Kläger wäre eine Gemeinde in einer solchen Konstellation nicht etwa berechtigt, bereits vorab vorsorglich Beitragsbescheide zu erlassen. Durch die Bauverpflichtung und Kostentragung des Erschließungsträgers entstehen der Gemeinde zunächst keine Kosten, sodass sie auch keine Beiträge nach §§ 127 ff. BauGB oder §§ 33 ff. KAG BW erheben kann (vgl. Birk, VBlBW 2011, 329 ff.). Soweit und solange ein Dritter - wie der durch einen Erschließungsvertrag mit der tatsächlichen Durchführung der Erschließung betraute Erschließungsträger - den Erschließungsaufwand trägt, entstehen der Gemeinde mit anderen Worten keine Kosten, die einen beitragsrelevanten Aufwand darstellen könnten (vgl. BGH, Urteil vom 08.11.1973 - VII ZR 246/72 - BGHZ 61, 359; Schlesw.-Holst. OLG, Urteil vom 13.03.2003 - 16 U 100/02 - NVwZ 2004, 1528; Saarl. OVG, Urteil vom 07.11.1988 - 1 R 322/87 - DÖV 1989, 861; Grziwotz, MDR 1996, 978, und in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 308). Daher verbietet sich in einem solchen Fall von vornherein eine - auch nur vorsorgliche - Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Da der Gemeinde erst durch die Erstattung der Herstellungskosten gegenüber dem Erschließungsträger Kosten entstanden sind, kann sie erst dann Beiträge von den Grundstückseigentümern unter Einhaltung der beitragsrechtlichen Voraussetzungen bis zum Ablauf der Festsetzungsverjährung erheben.
39 
Erst nachdem sich die im Abschluss des Erschließungsvertrags realisierte Regieentscheidung der Gemeinde - bisweilen auch als Regimeentscheidung bezeichnet (vgl. zu diesen Begriffen z.B. Driehaus, aaO, § 6 III.; Birk, VBlBW 2011, 329 ff.) - hier primär wegen des als Vertragspartner nicht geeigneten Erschließungsträgers als rechtswidrig erwiesen und die ...G der Beklagten ihren Aufwand in Rechnung gestellt hat, war die Gemeinde befugt, Beiträge zu erheben. Die Beitragspflicht entsteht auch nach dieser Betrachtungsweise daher erst mit der Geltendmachung der Erschließungskosten in Form des Erstattungsanspruchs durch den Erschließungsträger gegenüber der Gemeinde (vgl. Birk, ebd.).
40 
d) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 165 Abs. 1 Satz 1 AO, die grundsätzlich auch auf das baden-württembergische Kommunalabgabenrecht Anwendung findet (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG). Danach kann eine Abgabe vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen ihrer Entstehung eingetreten sind.
41 
Zum einen erscheint es schon als fraglich, ob diese Vorschrift - jedenfalls für den Zeitraum vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht - überhaupt Geltung für das Erschließungsbeitragsrecht beanspruchen kann, denn es spricht manches dafür, dass § 25 Abs. 2 KAG - der die Zulässigkeit der Erhebung von Vorauszahlungen regelt - insoweit eine abschließende Spezialregelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.11.1981 - 2 S 1044/80 - Ls. in juris). Jedenfalls aber setzt die vorläufige Festsetzung einer Abgabe nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO ungewisse Tatsachen voraus; die rechtliche Würdigung dieser Tatsachen selbst unterfällt hingegen nicht dem Anwendungsbereich der Vorschrift (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15.12.2009 - 1 L 323/06 - juris-Rn. 62). Da es hier um die rechtliche Bewertung eines Erschließungsvertrags und des davon abhängigen Kostenerstattungsvertrags geht, kommt eine vorläufige Festsetzung nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG nicht in Betracht.
42 
Auch § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO i.Verb. m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG AO ist auf den vorliegenden Sachverhalt schon tatbestandlich nicht anwendbar. Danach ist eine vorläufige Festsetzung (auch dann) zulässig, wenn die Vereinbarkeit eines Abgabengesetzes mit höherrangigem Recht Gegenstand des Verfahrens vor dem EuGH, dem BVerfG oder einem obersten Bundesgericht ist. Hier war zu keinem Zeitpunkt die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht Gegenstand eines solchen Verfahrens. Eine vorläufige Festsetzung hinsichtlich ungeklärter Rechtsfragen des einfachen Rechts sieht § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AO nicht vor (Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., § 165 Rn. 25).
43 
e) Unerheblich ist angesichts dessen auch, dass der Gemeinde die Rechnungen, die die einzelnen Bauunternehmer der ...G gestellt haben, spätestens im Jahr 2005 bekannt geworden sind. Denn auf diese Kenntnis kann es in rechtlicher Hinsicht nicht ankommen. Das Verhältnis zwischen Erschließungsträger und Gemeinde ist insoweit in tatsächlicher Hinsicht mit dem Verhältnis zwischen einem Generalunternehmer, der damit beauftragt wird, die Erschließung für die Gemeinde zu planen, durchzuführen und dazu ggf. Subunternehmer zu beauftragen, vergleichbar. Auch in diesem Fall entsteht der Gemeinde nicht schon dann ein beitragsfähiger Aufwand, wenn die einzelnen Subunternehmer ihre Rechnungen bei dem Generalunternehmer einreichen, sondern erst dann, wenn der Generalunternehmer seine Kosten gegenüber der Gemeinde geltend macht. Erst zu diesem Zeitpunkt kann daher auch frühestens die sachliche Beitragspflicht entstehen, wenn die sonstigen Voraussetzungen gegeben sind.
44 
2. absolute zeitliche Grenze der Beitragserhebung
45 
a) Die von den Klägern angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
46 
b) Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
47 
aa) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
48 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Zwar fällt es entgegen der schriftsätzlich vertretenen Auffassung der Beklagten (jedenfalls auch) in ihre Sphäre, dass sie einen nichtigen Erschließungsvertrag geschlossen hat, der hier letztlich zu einer späteren Beitragserhebung geführt hat. Dies kann ihr unter den besonderen Umständen des Einzelfalls aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, nachdem nicht nur das erstinstanzliche Verwaltungsgericht, sondern auch der Senat den hier vorliegenden Erschließungsvertrag zunächst für wirksam gehalten hatten; erst in letzter Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gekommen, dass er nichtig sei. Angesichts dessen wiegt eine eventuelle Pflichtverletzung der Beklagten hier allenfalls leicht, sodass die verspätete Abgabenerhebung im vorliegenden Fall nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Sachverhalten, in denen die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Ein damit vergleichbares Versäumnis einer Gemeinde liegt hier nicht vor.
49 
Auch ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nach dem Scheitern des Erschließungsvertrags nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung nicht kostenfrei erstellen konnte. Dies war im Übrigen ersichtlich auch den damaligen Rechtsmittelführern in den Verfahren 2 S 424/08 (vor dem Senat) bzw. 9 C 8.09 (vor dem BVerwG) bewusst, die die Rückerstattung bereits gezahlter Kostenerstattungsbeträge geltend gemacht hatten. Sie hatten damals nicht vorgetragen, dass sie überhaupt nicht zu Erschließungskosten herangezogen werden dürften, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkrete Vertragsgestaltung führe zu einer unzulässigen Umgehung zwingender erschließungsbeitragsrechtlicher Vorschriften (vgl. den in dem Senatsurteil vom 23.10.2009 - 2 S 424/08 - DVBl. 2010, 185 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.12.2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 wiedergegebenen Vortrag der dortigen Kläger).
50 
bb) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
51 
Ein auch nur annähernd vergleichbarer Zeitraum ist hier jedoch nicht verstrichen. Nachdem erst im Jahr 2005 die Rechnungen der Unternehmer, die der Erschließungsträger beauftragt hatte, vollständig vorlagen, ist auch unter Hinwegdenken des nichtigen Erschließungsvertrags und unter Zugrundlegung der Annahme, dass der Erschließungsaufwand im Jahr 2005 vollumfänglich feststellbar gewesen wäre, zwischen dem Entstehen der Vorteilslage und dem Erlass der streitbefangenen Beitragsbescheide im Jahr 2012 nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
52 
cc) Schließlich spricht - ohne dass es darauf noch ankäme - im Ergebnis gegen eine Treuwidrigkeit auch, dass der Erschließungsträger den Grundstückseigentümern die gezahlten Kostenerstattungsbeträge zurückerstattet hat und damit keine Doppelbelastung der Grundstückseigentümer eingetreten ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Rückzahlung im Falle der Kläger an die Voreigentümer des Grundstücks erfolgt ist, denn insoweit ist auf eine grundstücksbezogene Betrachtungsweise abzustellen. Nach der Grundregel des § 436 BGB ist davon auszugehen, dass der Grundstücksverkäufer verpflichtet ist, den Erwerber von Erschließungsbeiträgen freizustellen. Aber auch wenn im Einzelfall eine andere vertragliche Gestaltung gewählt worden sein sollte - wofür die Kläger allerdings keinen konkreten Beleg geliefert haben -, fiele dies allein in den Risikobereich der Vertragsparteien und wäre daher nicht geeignet, eine Unbilligkeit zu begründen.
53 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
54 
Beschluss vom 27. Januar 2015
55 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.444,35 festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 10. Juli 2014 - 2 S 2228/13

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Juni 2013 - 2 K 3004/12 - geändert und wie folgt neu gefasst: Der Bescheid der Beklagten vom 26. November 2011 und deren Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2012 werden aufgehoben, soweit darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Berufung der Beklagten wird im Übrigen und die Berufung der Klägerin wird insgesamt zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag.
2 
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.- Nr. ... Das insgesamt 57.421 m² große Grundstück liegt mit einer Teilfläche von 1.104 m² im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 „...: ... ..., ...: ... ..." (rechtsverbindlich seit dem 04.03.1978), der ein Mischgebiet festsetzt. Die übrige Grundstücksfläche befindet sich im Außenbereich.
3 
Im Jahr 1997 hat die Beklagte mit der Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." in ihrer heutigen Form begonnen. Die Anlage liegt im Geltungsbereich des am 10.05.2003 in Kraft getretenen Bebauungsplanes Nr. 671 „...: ..., ...: ... ...".
4 
Die Erschließungsanlage ist mittlerweile in bautechnischer Hinsicht hergestellt. Die endgültige Berechnung der Ingenieurkosten ist noch nicht möglich. Sie hängt vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ab, der mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe anhängig ist.
5 
Mit Bescheid vom 26.11.2010 zog die Beklagte die Klägerin für die Herstellung der Erschließungsanlage „... ..." zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 47.623,09 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 - zugestellt am 22.10.2012 - zurück.
6 
Die Klägerin hat am 21.11.2012 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13.06.2013 hinsichtlich eines - einen Betrag von 44.128,52 EUR übersteigenden - Teilbetrags stattgegeben und die es im Übrigen abgewiesen hat. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: An der Erhebung einer Vorauszahlung sei die Beklagte nicht deshalb gehindert, weil die abgerechneten Baumaßnahmen technisch bereits vollständig abgeschlossen seien. Denn die Erschließungsbeitragspflicht sei mangels endgültiger Schlussrechnung noch nicht entstanden. Die Berechnung der Ingenieurkosten hänge vom Ausgang eines Zivilrechtsstreits ab. Die endgültige Herstellung sei erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden könne.
7 
Bei der Kanzlerstraße handle es sich des Weiteren nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB bzw. § 49 Abs. 6 KAG, für die kein Erschließungsbeitrag mehr erhoben werden könne. Seit Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 habe eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen können. Ausgehend von diesen Grundsätzen sei die Kanzlerstraße jedenfalls deshalb keine vorhandene Straße, weil sie nicht bis zum 29.06.1961, sondern erstmals 1997 plangemäß ausgebaut worden sei.
8 
Mit den abgerechneten Baumaßnahmen sei die Kanzlerstraße ferner erstmals endgültig hergestellt worden. Da die Beklagte in ihrer Satzung den Grunderwerb in rechtlich zulässiger Weise zum Herstellungsmerkmal erklärt habe, habe vor 2004 keine endgültige Herstellung erfolgen können; erst zu diesem Zeitpunkt sei der Grunderwerb durch die Beklagte abgeschlossen worden. Im Übrigen sei durch keine der früheren (provisorischen) Baumaßnahmen, die es im Bereich der jetzt abgerechneten Anlage gegeben habe, die streitgegenständliche Anbaustraße in einen Ausbauzustand versetzt worden, der bereits als endgültige Herstellung betrachtet werden könne.
9 
Das Grundstück der Klägerin gehöre ferner zum Kreis der erschlossenen Grundstücke. Die Lage des Grundstücks in einem Mischgebiet begründe keinen Rechtsanspruch darauf, dass jede dort zulässige Nutzung ausgeübt werden könne. Bei einem Grundstück im Mischgebiet reiche es deshalb aus, dass an dieses herangefahren werden könne. Herangefahren werden könne in diesem Sinn an ein Grundstück mit Kraftwagen regelmäßig dann, wenn auf der Fahrbahn einer öffentlichen Straße bis zur Höhe des Grundstücks mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen gefahren und von da ab ggf. auf einem Gehweg und/oder Radweg das Grundstück betreten werden könne. Dass diese Voraussetzung hier erfüllt sei, habe das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 23.04.2009 - 2 K 1506/07 - festgestellt.
10 
Das teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegende und insoweit veranlagte Grundstück der Klägerin sei des Weiteren beitragspflichtig gemäß § 40 KAG. Das Gericht habe bereits mit Urteil vom 23.04.2009 die Bebaubarkeit des maßgeblichen Grundstücksteils unter anderem mit der Begründung bejaht, dass die Nachbargrundstücke bebaut seien und sich auch auf der veranlagten Teilfläche des klägerischen Grundstücks ein kleineres Wohnhaus befinde, das zumindest als Wochenendhaus genutzt werde. Da sich die Grundstücksverhältnisse seit 2009 nicht verändert hätten, erscheine nunmehr keine andere Einschätzung gerechtfertigt. Vorliegend bestehe nach wie vor die allein maßgebliche abstrakte Bebauungsmöglichkeit, da das Grundstück gewerblich genutzt werden könne. In Betracht komme dabei insbesondere die Errichtung von Bürogebäuden.
11 
Der Beitragsanspruch der Beklagten sei nicht durch Eintritt der Festsetzungsverjährung erloschen. Da die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, habe auch der Lauf der Verjährungsfrist noch nicht begonnen.
12 
Der angegriffene Bescheid sei jedoch der Höhe nach teilweise rechtswidrig. Zunächst begegne es allerdings keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG die Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage anteilsmäßig geltend gemacht habe. Nach dieser Bestimmung zählten unter anderem auch die Herstellungskosten für den Anschluss der Straßen an bestehende öffentliche Straßen durch Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz 2009 schließe der Begriff der Kreuzungen auch Kreisverkehrsplätze als bautechnisch besonders gestaltete höhengleiche Kreuzungen ein. Das Innenministerium habe es für entbehrlich gehalten, in den Zusatz auch Kreisverkehre aufzunehmen, da diese unter den Begriff der Straßenkreuzung einzuordnen seien und es daher einer Gleichstellung im Gesetz nicht bedürfe. Demnach erlangten Kreisverkehrsanlagen beitragsrechtlich nicht als eigene Anlagen, sondern als auf die im Kreisverkehr zusammengeführten Verkehrsanlagen aufzuteilende Kostenmasse Relevanz.
13 
Ebenfalls rechtsfehlerfrei habe die Beklagte für das Grundstück der Klägerin einen Artzuschlag für ein Mischgebiet gemäß § 11 Abs. 2 EBS festgesetzt. Insoweit werde auf die obigen Ausführungen verwiesen.
14 
Es bestünden auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Erforderlichkeit der errichteten Stützmauer und damit die Beitragsfähigkeit des diesbezüglichen Erschließungsaufwandes. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 a) StrG gehöre zur öffentlichen Straße auch eine Böschung oder Stützmauer. Dies bedeute aber nicht, dass jede sich an eine Straße anschließende Stützmauer ohne weiteres als Teil dieser Straße anzusehen sei, sondern nur dann, wenn sie dem Schutz der Straße diene, d.h. für die Sicherung der Straße und des Straßenverkehrs erforderlich sei. Die Beitragsfähigkeit der Kosten einer erforderlichen Stützmauer als Erschließungsaufwand für die Herstellung der entsprechenden Anbaustraße setze dabei nicht voraus, dass die Mauer im Bebauungsplan ausgewiesen sei. Aus diesem Grund komme es nicht darauf an, ob sie in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 in allen Einzelheiten in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt sei.
15 
Die Beklagte habe das Grundstück Flst.-Nr. 7... bei der Oberverteilung unberücksichtigt lassen dürfen. Da es teilweise als öffentliche Grünfläche festgesetzt und teilweise im Außenbereich gelegen sei, unterliege es mangels abstrakter Bebaubarkeit keiner Erschließungsbeitragspflicht. Im Außenbereich befindliche Grundstücke seien bereits nach dem Wortlaut des § 40 KAG nicht beitragspflichtig. Ein Grundstück, das in einem Bebauungsplan als öffentliche Grünfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) festgesetzt sei, sei typischerweise einer erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzung schlechthin entzogen. An diesem Ergebnis ändere die tatsächlich verwirklichte Bebauung mit Schrebergärten nichts. Die Tatsache der Bebauung sei als solche ungeeignet, eine Beitragspflicht auszulösen. Sie spiele zwar insoweit eine Rolle, als sie in der Regel die Baulandeigenschaft indiziere, da durch die Bebauung grundsätzlich die abstrakte Bebaubarkeit eines Grundstücks zum Ausdruck komme. Etwas anderes gelte jedoch bei bestandsgeschützten Bauwerken. Bei einem Grundstück, auf dem ein Gebäude lediglich aus dem Recht auf Bestandsschutz erhalten werden könne, könne nicht von einem bebaubaren Grundstück gesprochen werden.
16 
In die Verteilung einzustellen sei allerdings - entgegen der bisherigen Berechnung - auch die im Innenbereich befindliche Fläche des Grundstücks Flst.-Nr. 2... Dieses Grundstück gehöre mit seiner Innenbereichsfläche zum Kreis der durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstücke. Die planerische Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche sei hinsichtlich dieses Grundstücks unwirksam geworden. Eine bauplanerische Festsetzung trete wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt, da die Beklagte noch im Jahr 2008 den Bau einer sowohl im Außen- wie auch im Innenbereich gelegenen Halle genehmigt habe. Die Beklagte habe bewusst eine Genehmigung erteilt, die den Festsetzungen eines Bebauungsplanes widerspreche. Vor diesem Hintergrund sei eine Realisierung der planerischen Festsetzungen ausgeschlossen.
17 
Selbst wenn man von der Wirksamkeit der planerischen Festsetzungen ausgehe, sei das Grundstück Flst.-Nr. 2... unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse vor Ort als erschlossen anzusehen. Für die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein durch Anbaustraßen sei im Einzelfall ausnahmsweise über das Bebauungsrecht hinausgehend darauf abzustellen, ob die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten könnten, dass auch die Grundstücke, deren Erschlossensein auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen sei, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssten und sich so die Beitragsbelastung der übrigen Grundstücke vermindere. Eine schutzwürdige Erwartung in diesem Sinne könne hier angenommen werden. Auf dem mit einer Lagerhalle bebauten Grundstück Flst.-Nr. 2... befinde sich ein Schrottbetrieb. Da mithin unabhängig von einer bebauungsrechtlichen Betrachtungsweise auf dem durch die Kanzlerstraße erschlossenen Grundstück eine gewerbliche Nutzung erfolge, vermittele die Erschließungsanlage diesem Grundstück einen tatsächlichen Vorteil. Vor diesem Hintergrund sei jedenfalls zu erwarten, dass von dem Grundstück aus die Straße in gleichem Umfang (oder mehr) in Anspruch genommen werde wie von den übrigen Anliegergrundstücken aus.
18 
Unter Einbeziehung des Grundstücks Flst.-Nr. 2... errechne sich eine Vorauszahlung in Höhe von 44.128,52 EUR (statt der geltend gemachten 47.623,09 EUR).
19 
Die Klägerin hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, soweit ihre Klage abgewiesen worden ist. Sie trägt zur Begründung vor: Da die Maßnahme bereits seit langem abgeschlossen sei, dürfe keine Vorauszahlung festgesetzt werden. Dass das beauftragte Ingenieurbüro angeblich noch keine Rechnung erstellt habe, ändere daran nichts. Unstrittig seien auf diese Leistungen Abschlagszahlungen erfolgt. Es sei fraglich, ob unter der Geltung des KAG die Beitragsschuld erst entstehen könne, wenn die letzte Unternehmerrechnung eingegangen sei. Jedenfalls sei die Beitragsforderung verjährt. Die Ausbauarbeiten seien 1997 begonnen und 1998 abgeschlossen worden. Bei der seit mehr als 70 Jahren bestehenden Kanzlerstraße handle es sich ferner um eine beitragsfreie vorhandene Straße, da sie in Übereinstimmung mit einem Bebauungsplan aus den 1970er Jahren ohne Kreisverkehr ortsstraßenmäßig ausgebaut worden sei. Die Fahrbahn habe einen modernen Aufbau sowie eine Beleuchtung und Straßenentwässerung gehabt. Die ab 1997 durchgeführten Bauarbeiten seien daher nicht als erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, sondern als Ausbau einer schon vorhandenen Anlage zu werten. Es fehle auch an einem Erschlossensein, da auf das Grundstück nicht heraufgefahren werden könne. Das Grundstück steige erheblich an. Außerdem sei an der Kanzlerstraße eine hohe Stützmauer nebst Treppen errichtet worden, durch die das Grundstück geradezu eingemauert werde. Eine gewerbliche Nutzung sei daher schlechterdings nicht vorstellbar. Zudem sei der Bau von Stellplätzen auf dem Grundstück nicht möglich.
20 
Die Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs hätten nicht in die Abrechnung eingestellt werden dürfen, da er als eigenständiges Element des Straßennetzes einer verbesserten überörtlichen Verkehrsführung diene und den Anliegern der Kanzlerstraße keinen spezifischen Vorteil vermittle. Auch sei die Veranlagung des Grundstücks mit einem Artzuschlag für ein Mischgebiet rechtswidrig, da die diesbezügliche Festsetzung in dem Bebauungsplan Nr. 521 obsolet sei. Aufgrund der Höhenlage des Grundstücks könne dort keine Nutzung erfolgen, die für ein Mischgebiet typisch sei. Insbesondere eine gewerbliche Nutzung sei ausgeschlossen. Die Kosten für die Herstellung der Stützmauer seien nicht beitragsfähig. Die Mauer sei in den Bebauungsplänen Nr. 521 und 671 nicht in der tatsächlich ausgeführten Form festgesetzt. Im Bebauungsplan scheine nur eine solche Stützmauer festgesetzt zu sein, die vor einem kleineren Teil der an die Kanzlerstraße grenzenden Grundstücksfläche liege. Schließlich sei die Oberverteilung rechtswidrig, da auf dem Grundstück Flst.-Nr. 7... seit Jahrzehnten die geduldete Nutzung „Schrebergärten" stattfinde. Dieses städtische Grundstück hätte daher zumindest als untergeordnete Nutzung im Sinne einer Kleingartenanlage (gemäß § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5) veranlagt werden müssen.
21 
Die Klägerin beantragt,
22 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 26.11.2010 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 18.10.2012 insgesamt aufzuheben.
23 
Die Beklagte beantragt,
24 
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
25 
Sie meint, die sachliche Beitragspflicht sei mangels Vorlage der letzten Unternehmerrechnung noch nicht entstanden. Die Honorarrechnung des bauleitenden Ingenieurbüros liege noch nicht vor. Der Grunderwerb, der nach den Erschließungsbeitragssatzungen der Beklagten Herstellungsmerkmal sei, sei erst im Jahr 2006 - und nicht wie vom Verwaltungsgericht angenommen im Jahr 2004 - abgeschlossen worden. 1997/98 sei lediglich ein Teilausbau der Straße bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße erfolgt. Die Kanzlerstraße sei keine vorhandene Straße. Vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen sei noch keine endgültige Herstellung der Straße erfolgt. Erst durch die 2003/04 und 2005/06 durchgeführten Baumaßnahmen sei die Straße in voller Länge und entsprechend dem dann gültigen Bebauungsplan Nr. 671 hergestellt worden. Die Anlage sei zuvor nicht entsprechend dem Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m hergestellt worden, sondern habe lediglich eine Breite von 6 m aufgewiesen. Ebenso wenig entspreche der Ausbau dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 mit einer Breite von 17,50 m. Erst die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 671 seien umgesetzt worden. Eine Nutzung gemäß den planungsrechtlichen Möglichkeiten des Mischgebiets sei auf dem vorhandenen Grundstück möglich. Hierfür genüge es, wenn an das Grundstück herangefahren werden könne.
26 
Die Kosten für einen Teil der Fahrbahn des Kreisverkehrs seien zu Recht auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG in die Abrechnung eingestellt worden, da ein Kreisverkehrsplatz lediglich eine bautechnisch anders gestaltete Kreuzung darstelle. Selbst wenn man dies anders sehe, wirke sich dies im Ergebnis praktisch nicht aus. Da die Herstellung der Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße zu Unrecht nicht berücksichtigt worden sei, sei die geforderte Vorauszahlung jedenfalls der Höhe nach gerechtfertigt. Die (fiktiven) Kosten mit Abbiegespur und ohne Berücksichtigung des Kreisverkehrs führten im Ergebnis zu einer um 34,68 EUR höheren Vorauszahlung. Der Artzuschlag für ein Mischgebiet sei rechtmäßig. Im Abrechnungsgebiet bzw. im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 521 sei eine mischgebietstypische Nutzung möglich und liege auch tatsächlich vor (Haus/Wochenendhaus sowie Gartenschuppen). Die bautechnische Gestaltung der Betonstützmauer erlaube sogar eine Durchbrechung und die Schaffung einer Zufahrt, um so eine Tiefgarage oder einen ebenerdigen Verladebereich zu ermöglichen. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes seien daher nicht aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse hinfällig oder gar widersprüchlich. Die Kosten für die Stützmauer seien beitragsfähig. Mit dem Bau der vollständig auf dem Straßengrundstück befindlichen Stützmauer mit Treppenaufgang sei eine Zugänglichkeit des Grundstücks und dauerhafte Sicherung der Erschließungsanlage erreicht worden. Durch die Mauer sei das Grundstück höhengleich nutzbar und auch die Stellplatzpflicht sei nicht problematisch. Zu Recht sei das Grundstück Flst.-Nr. 7... nicht in die Oberverteilung eingestellt worden. Durch die dort tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst.
27 
Die Beklagte hat fristgerecht die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat. Sie macht geltend, die Oberverteilung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch das Grundstück Flst.-Nr. 2... sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu Recht nicht eingestellt worden. Zu Unrecht sei das Gericht davon ausgegangen, dass dort eine öffentliche Grünfläche festgesetzt sei. Dem einschlägigen Bebauungsplan sei eindeutig zu entnehmen, dass für die betreffende Teilfläche des Grundstücks „Grünland“, also eine landwirtschaftliche Fläche, im Bebauungsplan festgesetzt sei. Die baurechtlich genehmigte Lagerhalle nehme gerade einmal 24,3 m² im Plangebiet ein. Es könne keine Rede davon sein, dass die weitere Verwirklichung des Festsetzungen des Bebauungsplans auf den übrigen Grundstücksflächen durch diese geringfügige Bebauung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Durch die tatsächlich vorhandene und bestandsgeschützte, aber abstrakt baurechtlich nicht zulässige Nutzung werde mangels dauerhaften Vorteils keine Beitragspflicht ausgelöst. Es bestehe auch keine schutzwürdige Erwartung der anderen Grundstückseigentümer, dass die Straße von dem Grundstück in gleichem Umfang in Anspruch genommen werde wie von den anderen Anliegergrundstücken aus. Es fehle schon an der erforderlichen Baulandeigenschaft im Sinne des § 38 KAG. Jedenfalls aber könne sich eine solche schutzwürdige Erwartung höchstens auf die tatsächlich gewerblich genutzte (Teil-) Fläche von ca. 1.166 m² beziehen.
28 
Die Beklagte beantragt als Berufungsklägerin,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.06.2013 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
30 
Die Klägerin beantragt als Berufungsbeklagte,
31 
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
32 
Zur Begründung macht sie geltend, zu Recht habe das Verwaltungsgericht beanstandet, dass das Grundstück Flst.-Nr. 2... nicht in die Oberverteilung einbezogen worden sei. Unabhängig von der Frage, ob der Bebauungsplan dort Grünland oder eine öffentliche Grünfläche festsetze, sei er funktionslos geworden. Auf dem Grundstück befinde sich seit Jahrzehnten ein Schrottbetrieb; für den Bau einer Halle sei sogar eine Genehmigung erteilt worden. Aufgrund dieser tatsächlich vorhandenen und von der Beklagten geduldeten gewerblichen Nutzung könnten die weiteren Anlieger zudem schutzwürdig erwarten, dass dieses Grundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes einbezogen werde.
33 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
34 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Demgegenüber ist die Berufung der Beklagten zulässig und zu einem geringen Teil begründet. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid ist in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum überwiegenden Teil rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist lediglich insoweit aufzuheben, als darin eine Vorauszahlung von mehr als 44.358,38 EUR festgesetzt wird.
35 
Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 13.10.2009. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.
36 
I. Die Erhebung einer Vorauszahlung ist dem Grunde nach zu Recht erfolgt.
37 
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem abrechneten Teilstück der Kanzlerstraße nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob sie bereits - wie die Klägerin vorträgt - seit mehr 70 Jahren ortsstraßenmäßig ausgebaut ist, also in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn das vor dem jetzt vorhandenen Ausbau vorhandene Sträßchen hat nicht den Planungen der Gemeinde entsprochen.
38 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -).
39 
Hier lagen Ortsbaupläne aus den Jahren 1900 oder 1904 und aus den dreißiger Jahren vor, die jedoch eine Straßenbreite von 12,00 m bzw. sogar 16,00 m festgesetzt haben. Die damals vorhandene Straße war jedoch bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Von einem plangemäßen Ausbau konnte demzufolge nicht die Rede sein. Es lag vielmehr ein deutlicher Minderausbau vor. War ein Ortsbauplan oder Bebauungsplan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 11.02.1993 - 2 S 696/91 - VBlBW 1993, 260). Wie auch nach dem früheren württembergischen Recht (hierzu: Senatsurteil vom 23.09.1993 - 2 S 3019/91 - juris) war im badischen Recht ein planabweichender Minderausbau grundsätzlich nicht zulässig.
40 
2. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, nicht entstanden. Bis zu dem jetzt vorgenommenen Ausbau fehlt es schon an einer Herstellung, die den Festsetzungen der jeweils geltenden einschlägigen Bebauungspläne entsprochen hat.
41 
Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes setzt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich voraus, dass sie in Einklang mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans erfolgt. Hierbei handelt es sich um eine anlagenbezogene Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragsschuld. Weicht die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage in relevanter Weise von dem an der Rechtssatzqualität teilnehmenden Inhalt eines Bebauungsplans ab, fehlt es daher an der erschließungsbeitragsrechtlich rechtmäßigen Herstellung als einer der anlagebezogenen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 41 Anm. 3.3.3.4 und 3.3.4.3). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Im Einzelnen:
42 
a) Nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bis zum 31.07.1979 ist das abgerechnete Teilstück der Kanzlerstraße offenkundig nicht planmäßig hergestellt worden. Bis zu der am 01.08.1979 in Kraft getretenen Novelle des Bundesbaugesetzes bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte; nach Satz 2 der Vorschrift hatte sich die Herstellung nach dessen Festsetzungen zu richten. Eine Regelung, nach der ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war, existierte damals noch nicht. Daher bestand - ähnlich wie im zuvor geltenden badischen und württembergischen Recht - eine strikte Planbindung, die allenfalls nur ganz geringfügige Abweichungen erlaubte. Waren größere Abweichungen vorhanden, lag die nach § 125 Abs. 1 BBauG erforderliche Bindung an den Bebauungsplan demzufolge nicht vor.
43 
Der Bebauungsplan Nr. 425 vom 23.07.1965 sah bis zur Einmündung der Robert-Bauer-Straße eine vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 18,20 m vor; östlich dieser Einmündung war hingegen nur eine in eine Richtung befahrbare Fahrbahn ohne Begegnungsverkehr mit einer Breite der Fahrbahn von nur 7 m vorgesehen. Mit dem Bebauungsplan Nr. 521 vom 04.03.1978 plante die Beklagte sogar auch im weiteren Verlauf in Richtung Osten statt einer Einbahnstraße eine leistungsfähige vierspurige Straße mit einer Straßenbreite von max. 17,50 m. Diesen Planungen hat die damals vorhandene Straße nicht ansatzweise entsprochen. Wie bereits dargelegt, war die damals vorhandene Straße bei einer Breite der Fahrbahn von lediglich 5,50 m insgesamt nur 7,50 m breit. Ergänzend kann auf die hierzu ergangenen Ausführungen der Beklagten samt grafischer Aufbereitung sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im Berufungsverfahren verwiesen werden, die die Klägerin nicht substantiiert angegriffen hat.
44 
b) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
45 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
46 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite vom 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a). Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus liegt im vorliegenden Fall eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der jeweiligen Planungen vor. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt das vorhandene Sträßchen ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in den Bebauungsplänen Nr. 425 vom 23.07.1965 und Nr. 521 vom 04.03.1978 vorgesehenen Straßen mit Straßenbreiten von bis zu 18,20 m bzw. 17,50 m dar.
47 
Hierbei handelt es sich jeweils nicht nur um einen untergeordneten Gesichtspunkt, sondern um einen wesentlichen Grundzug der Planung. Die Bewältigung der Verkehrsprobleme hat bei der Aufstellung beider Bebauungspläne eine erhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus deren Begründungen deutlich hervor. Nach der Begründung des Bebauungsplans Nr. 425 erfolgte die Aufstellung dieses Plans aus drei Gründen; als erster Grund wird unter a) ausdrücklich eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse genannt. Auch in der Begründung des Bebauungsplans Nr. 521 spielen die Verkehrsverhältnisse bei den dargelegten Überlegungen eine dominante Rolle. Den in diesen Plänen zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzepten und der Bewältigung der als unbefriedigend empfundenen Verkehrssituation kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers jeweils eine zentrale Rolle zu. Bei den insoweit erfolgten Festsetzungen handelt es sich nach der aus den Begründungen der Bebauungspläne ersichtlichen Absicht des Plangebers daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung, sondern um zentrale Punkte, mit denen die Gesamtplanung geradezu „stehen oder fallen“ sollte, sodass die aufgezeigten erheblichen Abweichungen von diesen Festsetzungen jeweils die Grundzüge der Planung berühren.
48 
c) Selbst wenn man die Planbindung als solche außer Acht ließe, kommt in den von dem Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplänen auch ein entsprechendes Bauprogramm zum Ausdruck, das vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 zu keiner Zeit erfüllt worden ist. Die Bebauungspläne Nr. 425 Nr. 521 vom 04.03.1978 sahen zumindest in Teilbereichen nicht nur Straßenbreiten von jeweils max. 18,20 m bzw. 17,50 m vor, sondern auch die Errichtung eines Gehwegs auf der Südseite der Straße. Die Erschließungsanlage hat daher auch dem in den Bebauungsplänen Nr. 425 und Nr. 521 zum Ausdruck kommenden Bauprogramm bezüglich der herzustellenden flächenmäßigen Teilanlagen und deren flächenmäßigem Umfang (insbesondere Fahrbahnbreite) nicht entsprochen.
49 
d) Demgegenüber haben das Verwaltungsgericht und die Beklagte insoweit zu Unrecht (auch) auf den fehlenden Grunderwerb abgestellt. Denn die „fehlenden“ und erst im Zuge des jetzt abgerechneten Ausbaus erworbenen Grundflächen betreffen - soweit ersichtlich - nur solche Flächen, die im Zuge des jetzt erfolgten Ausbaus zusätzlich erforderlich geworden sind, und nicht die Flächen, auf denen sich das bereits vorhandene Sträßchen befunden hatte. Wäre das tatsächlich vorhandene Sträßchen auch im Rechtssinne bereits vorhanden und plangemäß ausgebaut gewesen, hätte es daher jedenfalls nicht an dem Merkmal des Grunderwerbs gefehlt.
50 
3. Erst die - bezüglich der Straßenbreite deutlich reduzierten - Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 671 vom 10.05.2003 sind mit dem jetzt abgerechneten Ausbau ohne Abweichung von den Grundzügen der Planung verwirklicht worden. Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen bis heute (noch) nicht entstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist insoweit nicht die bautechnische Fertigstellung der Anlage, sondern der Eingang der letzten Unternehmerrechnung maßgeblich. Diese liegt aber immer noch nicht vor. Hintergrund ist die Tatsache, dass seit 2009 - mittlerweile vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe - zwischen der Beklagten und einem Bauunternehmer ein Rechtsstreit anhängig ist und wegen der hieraus resultierenden Unsicherheit auch eine endgültige Abrechnung der Ingenieurleistungen noch nicht erfolgen konnte.
51 
Der Senat hat mit Urteil vom 25.11.2010 - 2 S 1314/10 - (juris) zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entschieden, dass die Beitragspflicht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage entsteht. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.08.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 19 Rn. 9). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrags von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 08.05.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).
52 
An dieser Rechtsprechung wird auch für das nunmehr landesrechtlich geregelte Erschließungsbeitragsrecht festgehalten. Vergleichbar mit der früher maßgeblichen bundesrechtlichen Regelung entsteht nach dem baden-württembergische Kommunalabgabengesetz gemäß § 41 Abs. 1 KAG die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Eine ausdrückliche Regelung, wann die erforderlichen Teilanlagen endgültig hergestellt in diesem Sinne sind, hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. Ersichtlich hat er insoweit in Kenntnis der allgemein zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht vertretenen Auffassung, die Beitragspflicht entstehe regelmäßig erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, keinen Bedarf für eine hiervon abweichende landesrechtliche Regelung gesehen. Darauf deutet auch die Gesetzesbegründung hin, in der ausdrücklich darauf verwiesen wird, § 41 Abs. 1 enthalte die Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragsschuld und entspreche weitgehend dem § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der Auslegung, die er durch Rechtsprechung und Literatur erfahren habe (LT-Drucksache 13/3966, S. 62). Allein diese Auslegung ist auch sachgerecht, weil der Gemeinde eine endgültige Abrechnung gar nicht möglich ist, solange der Erschließungsaufwand noch nicht endgültig feststellbar ist. Daher hält der Senat auch für das baden-württembergische Landesrecht daran fest, dass die sachliche Beitragspflicht nicht schon bereits mit der technischen Fertigstellung der Anlage, sondern erst mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung entstehen kann, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen.
53 
4. Aus den Ausführungen unter 2. und 3. folgt zugleich, dass der Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist hier noch nicht zu laufen begonnen hat. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820), wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich nicht auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Diese Entscheidung erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen die tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht. Abgesehen davon dürfte im typischen Fall - wie auch hier - zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung einer Anlage und dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung kein derart langer Zeitraum vergehen, der es gebieten könnte, seitens der Gemeinde auf die Beitragserhebung verzichten zu müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hier deswegen hinausgezögert ist, weil die letzte Unternehmerrechnung wegen eines Zivilrechtsstreits noch nicht vorliegt, während der o.a. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein Sachverhalt zugrunde lag, bei dem sich das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht allein deshalb verzögert hatte, weil die den Beitrag erhebende Gemeinde seit Jahrzehnten keine rechtsgültige Satzung erlassen hatte. Da hier kein vergleichbares Versäumnis vorliegt, das in die Sphäre der Gemeinde fällt, und die plangemäße bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage im Jahr 2006 auch noch nicht solange zurückliegt wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit, wäre für die hier gegebene Fallkonstellation jedenfalls im Ergebnis eine eventuelle verfassungsrechtlich gebotene absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten.
54 
5. Das Grundstück der Klägerin ist ferner sowohl im Sinne des § 39 Abs. 1 KAG als auch des § 40 KAG erschlossen.
55 
a) Ein die Beitragspflicht nach § 39 Abs. 1 KAG auslösender Vorteil besteht nur dann, wenn die Straße einem Grundstück die Bebaubarkeit vermittelt. Das Bebauungsrecht macht in allen seinen Vorschriften die Zulässigkeit der Ausführung baulicher Anlagen von der Sicherung u.a. der verkehrlichen Erschließung abhängig (§§ 30 ff. BauGB). Diese verkehrliche Erschließung erfordert im Grundsatz, dass ein Grundstück über eine öffentliche Straße für Kraftfahrzeuge u.a. der Polizei und des Rettungswesens sowie der Ver- und Entsorgung einschließlich privater Kraftwagen erreichbar ist, d.h. es verlangt eine Erreichbarkeit dergestalt, dass an ein Grundstück herangefahren werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn das Bebauungsrecht ausnahmsweise weniger, nämlich eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), genügen lässt. Wenn der Bebauungsplan ein nach seinen Festsetzungen lediglich zugängliches Grundstück als bebaubar ausweist, ist eine bloße Zugangsmöglichkeit ausreichend; ein solches Grundstück ist dann schon kraft dieser Zugänglichkeit bebaubar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; Senatsurteil vom 22.10.2007 - 2 S 157/07 - DÖV 2008, 292; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 30 Rn. 46). Umgekehrt kann das Bauplanungsrecht wie z.B. im Falle einer gewerblichen Nutzung aber auch ein Mehr, nämlich eine Erreichbarkeit in Form der Möglichkeit, mit Kraftwagen auf das Grundstück herauffahren zu können, fordern. Der ein Erschlossensein begründende Erschließungsvorteil erfordert bei einem Mischgebietsgrundstück aber nicht, dass die Erschließungsanlage dem Grundstück eine Bebaubarkeit für alle nach § 6 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzungsarten ermöglicht. Der Erschließungsvorteil, den das Grundstück durch die Erschließungsanlage erfährt, besteht vielmehr darin, dass es überhaupt bebaubar wird, dass auf ihm also irgendeine der nach § 6 Abs. 2 BauNVO rechtlich zulässigen baulichen Nutzungen mit Blick auf diese Erschließungsanlage nunmehr genehmigt werden müsste (BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378; s. auch BVerwG, Urteil vom 01.09.2004 - BVerwG 9 C 15.03 - BVerwGE 121, 365 m.w.N.). Für die im Mischgebiet ebenfalls zulässige Wohnnutzung genügt aber grundsätzlich ein Heranfahrenkönnen (vgl. Senatsurteil vom 26.06.2012 - 2 S 3258/11 - BWGZ 2012, 684).
56 
Da hier unstreitig an das in einem Mischgebiet gelegene Grundstück der Klägerin herangefahren werden kann, sind die Voraussetzungen an dessen Erschließung im Sinne des § 39 KAG gegeben. Daher kann der Senat offenlassen, ob nicht sogar - ähnlich wie auf dem angrenzenden Grundstück des saftherstellenden Betriebs - ein teilweises Abtragen des Hangs und die Schaffung einer ebenerdigen Zufahrts- und Baumöglichkeit auf dem Straßenniveau mit zumutbarem Aufwand realisierbar wäre, obwohl dies mit erheblichen Eingriffen in die Geländebeschaffenheit und die von der Beklagten errichtete Stützmauer verbunden wäre.
57 
b) Auch eine Erschließung im Sinne des § 40 KAG liegt vor, obwohl das Grundstück der Klägerin von der Kanzlerstraße aus nur über eine von der Beklagten hergestellte Treppe, die in die Stützmauer integriert ist, fußläufig erreichbar ist. Nach § 40 KAG unterliegen der Beitragspflicht erschlossene Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, wenn und soweit sie baulich, gewerblich oder in einer vergleichbaren Weise genutzt werden dürfen. Ob ein erschlossenes Grundstück beitragspflichtig ist, ist damit abhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen, unter denen das (bundesrechtliche) Bebauungsrecht und das (landesrechtliche) Bauordnungsrecht die zur Beitragspflicht führende Grundstücksnutzung gestatten (vgl. zu der entsprechenden Regelung in § 133 Abs. 1 BBauG/BauGB: BVerwG, Urteil vom 14.01.1983 - 8 C 81.81 - NVwZ 1983, 669; Urteil vom 26.02.1993 - 8 C 45.91 - NVwZ 1993, 1208; s. auch Senatsurteil vom 26.06.2012, aaO).
58 
Nicht nur die bauplanungsrechtlichen (s. unter a), sondern auch die bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens sind hier erfüllt. Nach § 4 Abs. 1 LBO dürfen Gebäude nur errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt oder eine befahrbare öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche hat; bei Wohnwegen kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Wenn man diese Grundsätze auf die vorliegende Situation überträgt, was sich aufdrängt, da der Zugang mittels der in die Stützmauer integrierten Treppe unter Sicherheits- und Brandschutzaspekten mit einem Wohnweg vergleichbar ist, genügt die Erreichbarkeit eines Baugrundstücks für Fußgänger, wenn keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen. Ob Bedenken wegen des Brandschutzes bestehen, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalls, insbesondere nach Größe, Art und Lage des Gebäudes und den Einsatzmöglichkeiten von Feuerwehr und Rettungsdienst. So kann auf die Befahrbarkeit verzichtet werden, wenn bei ein- oder zweigeschossigen Gebäuden ein Heranführen von Feuerwehrfahrzeugen unmittelbar an das Gebäude nicht erforderlich ist. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Länge des Wohnweges. Im Hinblick auf eine wirkungsvolle Gewährleistung der Feuerlösch- und Rettungsarbeiten dürfte diese Länge bei ca. 80 m liegen. Davon ausgehend bestehen hier keine Bedenken wegen des Brandschutzes. Bei dem eingenommenen Augenschein konnte sich der Senat davon überzeugen, dass die in die Stützmauer integrierte und gut ausgebaute Treppe problemlos für Fußgänger begehbar ist. Sie ermöglicht ohne Weiteres die erforderlichen Feuerlösch- und Rettungsarbeiten für ein maximal zweigeschossiges Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin in ausreichender Weise. Bei dieser Gebäudegröße ist ein unmittelbares Heranfahrenkönnen mit Lösch- oder Rettungsfahrzeugen an das Gebäude entbehrlich; es genügt, wenn - wie hier - die Entfernung zu einem möglichen Haltepunkt für ein Löschfahrzeug noch so bemessen ist, dass Löscharbeiten mit dem Schlauch möglich sind (vgl. zum Ganzen: Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 4 Rn. 24).
II.
59 
Die gegen die Höhe der festgesetzten Vorauszahlung gerichteten Einwendungen der Klägerin sind nur zum Teil begründet. Ohne Erfolg wendet sie sich gegen die Festsetzung eines Artzuschlags für ihr Grundstück (1.) und die Berücksichtigung des Aufwands für die Herstellung der vor ihrem Grundstück befindlichen Stützmauer (2.). Zu Recht beanstandet sie jedoch, dass die Kosten des Kreisverkehrs teilweise in den Gesamtaufwand eingeflossen sind (3.) und die städtischen Grundstücke Flst.-Nrn. 7... (4.) und 2... (5.) bei der Oberverteilung nicht berücksichtigt worden sind. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR (6.).
60 
1. Nach der Satzung der Beklagten (§ 11 Abs. 2 EBS) ist der Nutzungsfaktor u.a. für Grundstücke, die in einem Mischgebiet liegen, um 0,25 zu erhöhen. Die Klägerin meint, für ihr Grundstück dürfe kein solcher Artzuschlag festgesetzt werden, weil es nicht gewerblich genutzt werden könne. Dies trifft jedoch nicht zu.
61 
Der Verteilungsmaßstab hat nicht nur dem Maß der baulichen Nutzung, sondern auch der Art dieser Nutzung Rechnung zu tragen (vgl. § 38 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KAG). Dabei muss nicht für alle verschiedenen Nutzungsarten eine Regelung vorgesehen werden. Ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.1998, BVerwGE 106, 147) ist vielmehr eine Unterscheidung nach gewerblicher/industrieller und anderer Nutzung, im Übrigen ist der Gemeinde Ermessen eröffnet. Der gebietsbezogene Artzuschlag ist regelmäßig bei beplanten Gewerbe- und Industriegebieten angezeigt. Für beplante Mischgebiete muss ein gebietsbezogener Artzuschlag nicht verlangt werden, er darf aber festgesetzt werden (vgl. Senatsbeschluss vom 04.04.2005 - 2 S 2441/04 - NVwZ-RR 2006, 420). Der grundstücksbezogene Artzuschlag war demgegenüber nach dem früher maßgeblichen bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht bei typisierender Betrachtungsweise eine nicht zwingend gebotene, aber zulässige Erweiterung der Verteilungsregelung. Der Wortlaut des § 131 BauGB war insoweit offen. § 131 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat nur allgemein bestimmt, dass u.a. die Art der baulichen Nutzung beim Verteilungsmaßstab zu berücksichtigen ist, § 131 Abs. 3 BauGB hat diese Vorgabe dahingehend konkretisiert, dass in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten des BauGB erschlossen worden sind, der Maßstab so anzuwenden ist, dass der Verschiedenheit der Nutzungen Rechnung getragen wird.
62 
Demgegenüber sieht die nunmehr anwendbare landesrechtliche Regelung des § 38 Abs. 3 Satz 3 KAG mit der Formulierung„Die Art der baulichen Nutzung ergibt sich aus den Festsetzungen des Bebauungsplans und, soweit diesbezügliche Festsetzungen nicht bestehen, aus der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Nutzung" ausdrücklich nur noch einen gebietsbezogenen und keinen grundstücksbezogenen, d. h. von der tatsächlichen Grundstücksnutzung bestimmten Artzuschlag vor (vgl. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 38 Anm. 3.4.5.3 unter Berufung auf VG Freiburg, Beschluss vom 22.12.2010 - 6 K 2536/10 -). Die Anordnung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags etwa für die faktische überwiegende gewerbliche Nutzung eines Grundstücks in einem allgemeinen Wohngebiet ist also nicht (mehr) möglich. Gerechtfertigt wird dieser Ausschluss des grundstücksbezogenen Artzuschlags damit, dass eine gewerbliche Nutzung in reinen Wohngebieten nur ausnahmsweise (§ 3 Abs. 3 BauNVO), in allgemeinen Wohngebieten nur beschränkt oder ausnahmsweise (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) zulässig und selbst in Mischgebieten (§ 6 BauNVO) jedenfalls nicht die Regel ist. Damit stellt der Landesgesetzgeber typisierend nur auf die zulässige und damit wahrscheinliche Nutzungsart und nicht auf die tatsächlich verwirklichte Nutzung ab. Der Verzicht auf den grundstücksbezogenen Artzuschlag liegt dabei im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, denn es muss nicht für jedes einzelne Grundstück untersucht werden, wie es tatsächlich konkret genutzt wird. Zugleich werden auf eine damit verbundene Momentaufnahme zurückzuführende Zufallsergebnisse in der tatsächlichen Nutzung bei der Kostenverteilung vermieden (vgl. Reif, ebd.).
63 
Deshalb ist es folgerichtig, grundstücksbezogene Umstände des Einzelfalls bei der Festsetzung eines Artzuschlags grundsätzlich außer Betracht zu lassen. Daher kann auch im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, dass an das Grundstück der Klägerin lediglich herangefahren, nicht aber - jedenfalls ohne wesentliche bauliche Veränderungen - auf es heraufgefahren werden kann. Wollte man solche Grundstücke von der Erhebung eines Artzuschlags ausnehmen, müsste man in die grundstücksbezogene Einzelfallprüfung eintreten, die der Landesgesetzgeber gerade vermeiden wollte. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis hat er entschieden, dass für die Festsetzung eines Artzuschlags allein die planungsrechtliche Situation - und nicht die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Grundstücks - maßgeblich sein soll. Abgesehen davon steht auch nicht fest, dass das Grundstück der Klägerin selbst bei Beibehaltung der jetzigen Geländesituation (s.o. bereits unter I.5.a) für jegliche - auch nur geringfügige - gewerbliche und vergleichbare Nutzung faktisch von vornherein vollkommen ungeeignet ist.
64 
2. Die Beklagte hat zu Recht die Herstellungskosten für die Herstellung der auf der Südseite der Kanzlerstraße errichteten Stützmauer bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Klägerin würde die Beitragsfähigkeit der für die Errichtung der Stützmauer entstandenen Kosten im vorliegenden Fall weder dann scheitern, wenn die Stützmauer nicht im einschlägigen Bebauungsplan ausgewiesen wäre, noch dann, wenn sie auf einem Anliegergrundstück angelegt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 13 Rn. 56). Erforderlich ist allein, dass sie entweder eine höher gelegene Straße gegen angrenzende Grundstücke oder - wie hier - anliegende Grundstücke gegen eine tieferliegende Straße abstützt. Dies ist nach den gegebenen topografischen Gegebenheiten der Fall. Der vom Senat eingenommene Augenschein hat gezeigt, dass das Gelände nach Süden hin stark ansteigt und somit eine Verwirklichung des Straßenbauvorhabens den Bau einer Stützmauer erfordert hat. Abgesehen davon ist die Stützmauer samt Treppenaufgängen entgegen der Annahme der Klägerin im Bebauungsplan Nr. 671 festgesetzt und zumindest zum überwiegenden Teil auch auf dem Straßengrundstück errichtet worden. Eine genauere Überprüfung der Grundstücksgrenzverhältnisse war dem Senat bei dem durchgeführten Augenschein im Übrigen nicht möglich, da in dem fraglichen Bereich keine Abmarkungen vorhanden sind.
65 
3. Die Beklagte hat jedoch zu Unrecht einen Teil der Kosten für die Herstellung der Kreisverkehrsanlage an der Einmündung zur Gesellstraße bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt. Dieser Kreisverkehr ist weder Teil der hier abgerechneten Erschließungsanlage (a) noch können die Kosten für seine Herstellung in anderer Weise als Aufwand in die Abrechnung der Erschließungsanlage einbezogen werden (b).
66 
a) Für die Abgrenzung des Ermittlungsraums ist im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Soweit demgegenüber vertreten wird, Kreisverkehrsanlagen stellten nur eine besondere Form der Kreuzung dar und seien daher regelmäßig keine eigenständigen Verkehrsanlagen (so insbes. Reif in Gössl/Reif, KAG, § 33 Anm. 2.1.1 und § 35 Anm. 4.3.5), überzeugt dies nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ausschließlich bei der Beurteilung von Kreisverkehrsanlagen bei der Abgrenzung des Ermittlungsraums die sonst maßgebliche natürliche Betrachtungsweise aufgegeben werden und stattdessen auf eine straßenrechtliche Betrachtungsweise zurückgegriffen werden sollte. Eine spezielle Regelung für Kreisverkehrsanlagen, die es gebieten könnte, von diesem Grundsatz abzuweichen, wird auch im Kommunalabgabengesetz des Landes Baden-Württemberg nicht getroffen (vgl. Driehaus, Erschließungsbeitragsrecht in BW, § 5 Rn. 12; Göppl, Leitfaden zum Erschließungsbeitragsrecht in BW, S. 46 ff.).
67 
Ob eine Kreisverkehrsanlage als selbständige Verkehrsanlage oder als Teil einer (anderen) Straße zu betrachten ist, richtet sich daher richtigerweise nach dem durch die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt geprägten Erscheinungsbild (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1996 - 8 C 17.94 - BVerwGE 101, 12). Eine Kreisverkehrsanlage im Sinne des § 9a der Straßenverkehrsordnung - StVO - stellt hiernach nicht in jedem Fall eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Vielmehr kommt es auf das tatsächliche Erscheinungsbild an. Danach dürfte im Regelfall eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel überfahren werden kann und die gegenüber der Kreisfahrbahn im Wesentlichen nur optisch markiert ist, im Allgemeinen nicht als Unterbrechung einer Straße wirken. Kann die Mittelinsel überfahren werden (vgl. Anl. 2 zur StVO, Zeichen 215 Nr. 2) und sind die Kreisfahrbahn sowie die Mittelinsel nur optisch markiert, spricht mehr gegen eine trennende Wirkung und gegen eine Eigenständigkeit des Verkehrskreisels. Demgegenüber wird eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch oder künstlerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann, eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf darstellen, dass sie bei natürlicher Betrachtungsweise eine eigenständige Verkehrsanlage darstellt. Ein Verkehrskreisel, in den mehrere Straßen einmünden und dessen Mittelinsel bautechnisch von der Kreisfahrbahn abgesetzt ist, erscheint im Allgemeinen als eigenständige Verkehrsanlage und als Unterbrechung einer einmündenden Straße (vgl. hierzu: OVG Rheinl.-Pf., Urteile vom 11.12.2012 - 6 A 10870/12 - KStZ 2013, 57 und vom 21.08.2007 - 6 A 10527/07 - KommJur 2008, 221; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 53 ff.).
68 
Der hier von der Beklagten errichtete Kreisverkehr an der Einmündung der Gesellstraße stellt hiernach eine eigenständige Verkehrsanlage dar. Dieser sich schon nach den vorliegenden Plänen aufdrängende Eindruck hat sich bei dem von dem Senat eingenommenen Augenschein bestätigt. Es handelt sich um eine Kreisverkehrsanlage, deren Mittelinsel gärtnerisch gestaltet ist und nicht überfahren werden kann. Sie wirkt daher wie eine selbständige Anlage und nicht wie ein bloßer Annex der Kanzler- oder der Gesellstraße. Der Kreisverkehr bewirkt eine so deutliche Zäsur im Straßenverlauf, dass er bei natürlicher Betrachtungsweise als eine eigenständige Verkehrsanlage - vergleichbar mit einem Platz - anzusehen ist. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass von dem östlichen (hier abgerechneten) Teilstück der Kanzlerstraße aus die westlich des Kreisverkehrs verlaufende Fortführung der Kanzlerstraße - trotz der Kreisverkehrsanlage - eingesehen werden kann. Dies hat seine Ursache allein darin, dass beide Teilstücke nicht in Form einer (allein von dem Kreisverkehr unterbrochenen) Geraden verlaufen, sondern leicht zueinander versetzt sind. Der natürliche Eindruck, wonach die Kreisverkehrsanlage eine selbständige Anlage darstellt, wird hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt.
69 
Diese Auffassung hat im Übrigen die Beklagte im Verwaltungsverfahren zumindest sinngemäß selbst vertreten. In der Abrechnungsakte wird auf S. 4 ausdrücklich ausgeführt, dass der Kreisverkehr durch seine platzähnliche Aufweitung und die optische Unterbrechung der Sichtachse eine Zäsur zwischen dem östlichen und dem westlichen Teilstück der Kanzlerstraße bilde. Nur den sich hieraus ergebenden Schluss, dass der Kreisverkehr deshalb nicht nur die Kanzlerstraße in zwei selbständige Erschließungsanlagen trennt, sondern seinerseits ebenfalls als erschließungsbeitragsrechtlich selbständig anzusehen ist, hat sie nicht gezogen.
70 
b) Die (teilweisen) Kosten für die Herstellung des Kreisverkehrs dürfen auch nicht etwa deshalb berücksichtigt werden, weil es sich um Anschlusskosten i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG handeln würde. Danach gehören u.a. auch die Kosten für den Anschluss einer Straße an bestehende öffentliche Straßen durch Einmündungen oder Kreuzungen zu den beitragsfähigen Erschließungskosten. Denn aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht unterscheidet sich der Kreisverkehr maßgeblich von einer bloßen Kreuzung oder Einmündung (ausführl. hierzu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 14 Rn. 59; VG Stuttgart, Urteil vom 07.09.2006 - 2 K 2059/04 -). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei natürlicher Betrachtungsweise um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Zwar wäre der Gesetzgeber wohl berechtigt, auch außerhalb der abzurechnenden Erschließungsanlage entstehende Kosten als zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörend zu bestimmen. Hierzu bedürfte es jedoch einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, da der nach § 37 Abs. 1 KAG maßgebliche Ermittlungsraum grundsätzlich die einzelne Erschließungsanlage ist. An einer solchen Regelung fehlt es. Die in der Gesetzesbegründung vertretene Auffassung (LT-Drucks. 13/3977, S. 58), ein Kreisverkehr sei insoweit einer Kreuzung gleichzustellen, mag aus straßenrechtlicher Sicht zutreffen. Sie widerspricht in der geäußerten Allgemeinheit jedoch dem Grundsatz, dass im Erschließungsbeitragsrecht die Abgrenzung der Einzelanlagen anhand einer natürlichen Betrachtungsweise zu erfolgen hat, und hat auch im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden (vgl. Göppl, aaO, S. 51).
71 
4. Das städtische Grundstück Flst.-Nr. 7... hätte mit der im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche nach § 9 Abs. 2 EBS mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 und unter Berücksichtigung einer Mehrfacherschließung bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Denn nach § 9 Abs. 2 EBS wird auf Gemeinbedarfs- oder Grünflächengrundstücke in beplanten Gebieten, deren Grundstücksflächen aufgrund ihrer Zweckbestimmung nicht oder nur zu einem untergeordneten Teil mit Gebäuden überdeckt werden können (z.B. Friedhöfe, Sportplätze, Freibäder, Kleingartengelände), ein Nutzungsfaktor von 0,5 angewandt. Eine solche Grundstücksfläche i.S.v. § 9 Abs. 2 EBS, die nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung vollständig entzogen ist, liegt hier vor. Dies ergibt eine Auslegung des insoweit maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 521, der dort „Grünland“ festsetzt. Diese Festsetzung ist im besonderen Fall dieses Planes nicht so zu verstehen, dass jegliche bauliche (oder vergleichbare) Nutzung ausgeschlossen sein soll. Im Einzelnen:
72 
Da die Festsetzung als „Grünland“ als solche in § 9 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB nicht vorgesehen ist, bedarf ihre Verwendung im Bebauungsplan Nr. 521 der Auslegung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist ersichtlich keine öffentliche Grünfläche gemeint, denn für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ist nach der Legende des Bebauungsplans ausdrücklich ein anderes Planzeichen vorgesehen („gepunktetes“ Grün, vgl. auch die PlanZVO 1965, Nr. 9).
73 
Anders als die Beklagte meint, wird für die Teilfläche dieses Grundstücks, die im Geltungsbereich des Bebauungsplan Nr. 521 liegt, aber auch keine landwirtschaftliche Fläche festgesetzt. Nach der Legende des Bebauungsplans ist für eine „Fläche für Land- und Forstwirtschaft“ ebenfalls keine monochrome grüne Markierung, sondern eine andere Kennzeichnung vorgesehen, nämlich eine hell-dunkelgrüne Schraffur. Dieses Planzeichen wird an anderer Stelle auch tatsächlich für den Bereich südlich der Kanzlerstraße und östlich des Mischgebiets verwendet und entspricht zudem der damals geltenden Fassung der Planzeichenverordnung (PlanZVO 1965, Nr. 12.3).
74 
Weiter belegen die tatsächlichen Grundstücksverhältnisse, dass der Normgeber die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht gewollt haben kann. Diese Festsetzung würde voraussetzen, dass Belange der erwerbsmäßig ausgeübten Landwirtschaft bewusst gefördert werden sollten. Dafür sind hier aber keine Anhaltspunkte vorhanden, zumal die hier betroffenen Bereiche schon wegen ihrer Lage ersichtlich nicht landwirtschaftlich sinnvoll nutzbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258; OVG Saarl., Urteil vom 28.09.1993 - 2 R 50/92 - BauR 1994, 77). Auch eine erwerbsmäßige forstwirtschaftliche Nutzung ist in diesem Bereich nicht denkbar, obwohl sich dort Bäume und Sträucher befinden. Eine ökonomisch sinnvolle Nutzung dieses Bereichs durch einen Forstbetrieb ist kaum vorstellbar. Erst Recht gilt dies für andere Bereiche mit derselben Festsetzung. So ist es evident, dass der unmittelbare Uferbereich der Enz, der zudem zwischen der Fläche des Gewässers und Straßen-, Gewerbe- und Sportflächen eingezwängt ist, keiner „gewerbsmäßigen“ Land- oder Forstwirtschaft zugänglich ist.
75 
Ferner war dem Normgeber bei der Planung 1977/78 die auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 7... schon seit den 1960er Jahren - und bis heute - ausgeübte kleingärtnerische Nutzung bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nutzung eingeschränkt werden sollte und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angestrebt worden sein könnte, sind nicht ersichtlich. Auch nach Erlass des Bebauungsplans hat die Beklagte, die sowohl Grundstückseigentümerin als auch Baurechtsbehörde ist, keinerlei Versuch unternommen, auf zivil- oder baurechtlichem Wege eine kleingärtnerische Nutzung zu unterbinden und stattdessen eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung durchzusetzen. Im Gegenteil hat die Beklagte vor dem Eingang in die Kleingartenanlage sogar eine Parkfläche mit einer kleinen Stützmauer für die Pächter der Kleingärten errichtet (s. das dem Verhandlungsprotokoll beigefügte Lichtbild Nr. 5).
76 
Hiernach spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber mit der Festsetzung „Grünland“ nicht bezweckt hat, die schon damals vorhandene geringfügige bauliche oder vergleichbare Nutzung zu unterbinden. Da ferner davon auszugehen ist, dass er eine baurechtlich zulässige Festsetzung wählen wollte, kann hiernach mit der Festsetzung als „Grünland“ nur eine besondere Form der privaten Grünfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG bzw. BauGB gemeint sein. Kennzeichnend für diese Festsetzung ist, dass es sich städtebaulich (noch) um eine im Wesentlichen begrünte Fläche handelt, auf der bauliche Anlagen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen sind. Die Grenze für eine Festsetzung als private Grünfläche ist dabei erst dann überschritten, wenn sich aus den Festsetzungen für die zulässigen baulichen Anlagen das typische Bild eines Bau- oder eines Sondergebiets ergibt. Grundsätzlich ist auf einer derartigen Fläche aber eine kleingärtnerische Nutzung zulässig. Dazu gehört auch eine untergeordnete Bebauung, die einem Kleingarten dient. Dies rechtfertigt es, solche Flächen in die Oberverteilung einzubeziehen, da sie zumindest den baulich und gewerblich nutzbaren Flächen gleichgestellt und damit grundsätzlich beitragspflichtig sind (vgl. zum Ganzen: Ernst bzw. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 133 Rnrn. 4 ff. bzw. § 9 Rnrn. 124 ff.; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl., § 9 Rn. 82 ff.; Gern, NJW 1981, 1424).
77 
Dass dies hier im Übrigen auch in tatsächlicher Hinsicht sachgerecht ist, zeigt sich schon daran, dass die Beklagte - wie bereits ausgeführt - auf dem Grundstück eine private Parkfläche für die Kleingartenpächter errichtet hat. Dies belegt, dass eine nicht nur vollkommen untergeordnete Inanspruchnahme der Straße, die durch die Nutzung des Grundstücks verursacht wird, auch tatsächlich stattfindet.
78 
5. Auch das - ebenfalls gemeindeeigene - Grundstück Flst.-Nr. 2... hätte mit der gesamten im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 521 gelegenen Teilfläche mit einem Nutzungsfaktor von 0,5 bei der Oberverteilung berücksichtigt werden müssen. Diese Teilfläche ist nämlich ebenfalls nicht jeder baulichen, gewerblichen oder vergleichbaren Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 EBS vollständig entzogen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 4. verwiesen werden.
79 
Dabei ist die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche zu berücksichtigen, selbst wenn aus topographischen Gründen ein kleiner Teil dieser Fläche faktisch nicht bebaubar sein sollte. Insoweit ist die Lage gleich zu beurteilen wie im Falle öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen. Für diese gilt aber, dass nicht lediglich die überbaubare Fläche als Baugrundstück anzusehen ist (ausführl.: Senatsurteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris-Rn. 61 ff.). Grundsätzlich ist vielmehr die gesamte im Plangebiet gelegene Fläche als erschlossen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG zu qualifizieren und dementsprechend in vollem Umfang bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands nach einem Maßstab zu berücksichtigen, der - wie der hier in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vorgesehene sog. Vollgeschossmaßstab - auch auf die Größe der erschlossenen Grundstücksfläche abstellt. Der Erschließungsbegriff in § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG kann nicht daran vorbeigehen, dass das Baurecht fast nie die volle Überbauung eines Grundstücks zulässt, sondern die Zulässigkeit einer Bebauung meist die Freihaltung erheblicher Grundstücksteile voraussetzt. Damit rechtfertigt sich die Erstreckung des Erschlossenseins grundsätzlich auf die gesamte Grundstücksfläche (vgl. zum Bundesrecht: Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, Rn. 5.4.3.3). Wie öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen bei Grundstücken in beplanten Gebieten führen deshalb auch faktische Einschränkungen der baulichen Nutzung aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten grundsätzlich nicht dazu, dass im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 1 KAG eine geringere erschlossene Grundstücksfläche der Aufwandsverteilung zugrunde gelegt werden muss.
80 
6. Da die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Berechnung beim Erschließungsaufwand Berücksichtigung finden dürfen, führt dies im Ergebnis jedoch „nur“ zu einer Reduzierung des von der Beklagten festgesetzten Vorauszahlungsbetrags um 3.264,71 EUR. Zwar würde sich bei bloßem Herausrechnen der Kosten des Kreisverkehrs und der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke Flst.-Nrn. 7... und 2... bei der Oberverteilung ein noch niedrigerer Beitrag ergeben. Weil bei der ursprünglichen Berechnung der Vorauszahlung jedoch die Kosten für die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße nicht berücksichtigt worden sind, obwohl es sich hierbei um erforderliche Kosten im Sinne des § 33 Satz 2 KAG handelt, sind diese Kosten im Rahmen der anzustellenden Vergleichsberechnung zu berücksichtigen.
81 
a) Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist. Dies ist sinngemäß auch auf die Fälle übertragbar, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht hat, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach - wie hier - nur zu einem geringen Teil zu beanstanden ist. Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris).
82 
b) Die Anlegung einer Abbiegespur in die Robert-Bauer-Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde als erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG dar.
83 
Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG hält, steht ihr eine Einschätzungsprärogative zu (so inhaltsgleich zum Bundesrecht: BVerwG, Urteile vom 24.11.1978 - IV C 18.76 - NJW 1979, 2220 und vom 08.08.1975 - IV C 74.73 - BayVBl 1976, 281). Die Gemeinde darf hierbei auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen. Das macht jedoch eine Entscheidung, ob das Maß des Erforderlichen überschritten ist, nicht entbehrlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, dass sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der Erforderlichkeit in der Regel keine Probleme auf. Erreiche der überörtliche Durchgangsverkehr indes eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen erforderlich sei (ebd.).
84 
Hier ist durch die Anlegung der Abbiegespur das für die Erschließung Erforderliche nicht überschritten. Sie dient ersichtlich nicht allein dem Durchgangsverkehr, sondern in erheblichem Maße auch den Belangen der Verkehrssicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs, die den Anliegern der Straße ebenfalls zugute kommen. Bei dem vom Senat eingenommenen Augenschein hat sich deutlich gezeigt, dass insbesondere der durch die an die Kanzlerstraße angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke generierte Verkehr mit Lastkraftwagen durch haltende und auf die Parkflächen abbiegende Fahrzeuge erheblich behindert wäre, wenn es keine Abbiegespur zur Robert-Bauer-Straße gäbe. Erfordern die Verhältnisse auf einer Gemeindestraße mit Rücksicht auf den Abbiegeverkehr in eine einmündende andere Gemeindestraße im Interesse eines gefahrloseren und flüssigeren Verkehrsflusses die Anlegung einer Abbiegespur, sind deren Kosten der Straße zuzurechnen, auf der sie errichtet wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 33 Rn. 18). Damit stellt sich die Lage grundlegend anders dar als bei einem vierspurigen Ausbau, wie er früher im Falle der Kanzlerstraße geplant war. Denn zusätzliche Fahrspuren, die allein wegen des Durchgangsverkehrs angelegt werden, sind regelmäßig nicht zur Erschließung der Bauflächen erforderlich im Sinne des § 33 Satz 2 KAG (Reif in Gössl/Reif, KAG, § 35 Anm. 5.4.1.2.1).
85 
Nach dem in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hält es der Senat für sachgerecht, dass die Klägerin insgesamt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen hat, da die Beklagte bei einer Gesamtbetrachtung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (vgl. Schulz in MK-ZPO, 4. Aufl., § 92 Rn. 19; Jaspersen/Wache in Beck-OK ZPO, § 92 Rn. 32).
86 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
87 
Beschluss vom 10. Juli 2014
88 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 47.623,09 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
89 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 197 Dreißigjährige Verjährungsfrist

(1) In 30 Jahren verjähren, soweit nicht ein anderes bestimmt ist,

1.
Schadensersatzansprüche, die auf der vorsätzlichen Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit, der Freiheit oder der sexuellen Selbstbestimmung beruhen,
2.
Herausgabeansprüche aus Eigentum, anderen dinglichen Rechten, den §§ 2018, 2130 und 2362 sowie die Ansprüche, die der Geltendmachung der Herausgabeansprüche dienen,
3.
rechtskräftig festgestellte Ansprüche,
4.
Ansprüche aus vollstreckbaren Vergleichen oder vollstreckbaren Urkunden,
5.
Ansprüche, die durch die im Insolvenzverfahren erfolgte Feststellung vollstreckbar geworden sind, und
6.
Ansprüche auf Erstattung der Kosten der Zwangsvollstreckung.

(2) Soweit Ansprüche nach Absatz 1 Nr. 3 bis 5 künftig fällig werdende regelmäßig wiederkehrende Leistungen zum Inhalt haben, tritt an die Stelle der Verjährungsfrist von 30 Jahren die regelmäßige Verjährungsfrist.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 199 Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist und Verjährungshöchstfristen

(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem

1.
der Anspruch entstanden ist und
2.
der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(2) Schadensersatzansprüche, die auf der Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit oder der Freiheit beruhen, verjähren ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

(3) Sonstige Schadensersatzansprüche verjähren

1.
ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an und
2.
ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.
Maßgeblich ist die früher endende Frist.

(3a) Ansprüche, die auf einem Erbfall beruhen oder deren Geltendmachung die Kenntnis einer Verfügung von Todes wegen voraussetzt, verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Entstehung des Anspruchs an.

(4) Andere Ansprüche als die nach den Absätzen 2 bis 3a verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

(5) Geht der Anspruch auf ein Unterlassen, so tritt an die Stelle der Entstehung die Zuwiderhandlung.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 20. März 2015 - 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
2 
Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.
3 
Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.
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Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.
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Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.
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Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.
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Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.
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Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.
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Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.
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Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.
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Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.
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Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.
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Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.
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Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.
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Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.
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Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.
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Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.
25 
Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.
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Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.
27 
Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.
28 
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
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1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
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4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
29 
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:
30 
1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.
31 
2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.
32 
Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.
33 
3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.
34 
a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).
35 
b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).
36 
Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).
37 
Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.
38 
c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.
39 
aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).
40 
Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).
41 
Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).
42 
bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.
43 
Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.
44 
Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.
45 
d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.
46 
4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.
47 
a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
48 
b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).
49 
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.
50 
d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.
51 
Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.
52 
5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).
53 
Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
54 
a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.
55 
Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.
56 
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.
57 
b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
58 
Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.
59 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
60 
Beschluss vom 20. März 2015
61 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
62 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.