Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 09. Jan. 2014 - 5 K 13.1221

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Berufung gegen das Urteil wird zugelassen.

Die Klägerin will die Feststellung erreichen, dass die drei Spielhallen „A“, „B“ und „C“ der Klägerin in ..., ...-straße 39 bis zum Ablauf des 30.6.2017 mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten.

Die Klägerin betreibt in der ... 39 in ... drei Spielhallen. Die hierfür erforderlichen Erlaubnisse nach § 33 i GewO hat die Klägerin am 19.10.2011 beantragt und mit Bescheid des Landratsamts Straubing-Bogen vom 26.6.2012 erteilt bekommen. Weiterhin betreibt die Klägerin in ca. 15 m Entfernung eine weitere Spielhalle in der ... 43, für die eine gewerberechtliche Erlaubnis vom 15.9.2009 vorliegt.

Der Bescheid enthält u. a. den Hinweis, „dass der Entwurf des voraussichtlich ab April 2012 geltenden Glückspielstaatsvertrages für Spielhallen einen baulichen Verbund mehrerer Spielhallen ausschließt und das nach dem 6. April 2011 erteilte Erlaubnisse für Spielhallen, die im baulichen Verbund mit anderen Spielhallen stehen, ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrags unwirksam werden. Es ist deshalb möglich, dass diese Erlaubnis zum April 2013 automatisch ihre Gültigkeit verliert.“

Am 1.7.2012 trat der erste Glückspieländerungsstaatsvertrag (GVBl S. 319) sowie ein Ausführungsgesetz zu diesem Vertrag in Kraft. Die Regelungen sehen für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis vor (§ 24 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 GlüStV), zwischen Spielhallen einen Mindestabstand von 250 m Luftlinie (§ 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 19 Abs. 3 AG GlüStV) und dass eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle stehen darf (§ 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV).

§ 29 GlüStV enthält in Abs. 4 folgende Übergangsregelung:

„Die Regelungen des Siebten Abschnitts finden ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrages Anwendung. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen. Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder.“

Die Klägerin reichte am 18.7.2013 beim Bayer. Verwaltungsgericht Regensburg Feststellungsklage ein mit dem Antrag,

festzustellen, dass die Spielhallen „A“, „B“ und „C“ der Antragstellerin in ..., ... 39, bis zum Ablauf des 30.6.2017 mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig. Es bestünde auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, da es sich beim Streitgegenstand um ein aus einer Norm abgeleitetes normakzessorisches Vollzugsrechtsverhältnis handle. Auch sei ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen, da es der Klägerin unzumutbar sei, eine sofort vollziehbare Untersagungsverfügung oder gar die Verhängung eines Bußgeldes gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 7 AG GlüStV in Höhe von bis zu 500.000,- € abzuwarten und sodann die hier gegebenen nachträglichen Rechtsbehelfe und Rechtsmittel auszuschöpfen.

Es bestehe auch ein Feststellungsgrund. Die erteilten Erlaubnisse nach § 33 i GewO der Antragstellerin genügten jedenfalls bis zum 30.6.2017 zum Fortbetrieb ihrer Spielhallen, ohne dass sie hierfür einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedürfen. Dies folge unmittelbar aus der Rechtswidrigkeit des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Diese Regelung entwerte die unbefristeten Erlaubnisse der Klägerin nach § 33 i GewO mit Ablauf des 30.6.2013 und mache ihr in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen des Art. 9 Abs. 2 und 3 AGGlüStV eine weitere Ausübung bislang erlaubter beruflicher Betätigung unmöglich. Hierin liege nicht nur ein unzulässiger Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit, sondern auch ein Eingriff in das grundrechtlich geschützte Eigentum.

Spielhallenerlaubnisse nach § 33 i GewO unterfielen als Vermögenswerte und damit als subjektive Rechte öffentlicher Natur dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, da sie nicht nur die Grundlage ihrer gewerblichen Betätigung bildeten, sondern die getätigten Investitionen in die Spielhallen repräsentierten. Allein um die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung zu schaffen, bedürfte es vorliegend, da die Erlaubnisbehörde erst nach Fertigstellung der Spielhallen zu einer Erlaubniserteilung nach § 33 i GewO bereit gewesen sei, erheblicher finanzieller Aufwendungen. Hinzu kämen die Investitionen, die im Rahmen des laufenden Gewerbebetriebes nach Konzessionserteilung von der Klägerin auf Grundlage der Erlaubnisse und im Vertrauen auf ihren Fortbestand getätigt worden seien. Die Aus- und Umbaukosten für das Objekt hätten sich auf rund 505.000,- Euro belaufen. Es liege auch ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als auch in die Sach- und Rechtsgemeinschaft der Spielhallen vor. Es handle sich um eine verfassungswidrige Legalenteignung oder jedenfalls um eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung.

Die nur einjährige Übergangsfrist sei unangemessen kurz. Im Bereich des Art. 14 GG könne eine Übergangsfrist nur als angemessen angesehen werden, wenn sie wenigstens so lange bemessen sei, dass das Eigentum entweder durch Veräußerung oder durch Abnutzung innerhalb der Frist typischerweise verwertet werden könne. Innerhalb eines Jahres sei aber keine Amortisation des eingesetzten Kapitals möglich. Im Branchenmittel erfolge ein Rückfluss der investierten Mittel in 10 bis 15 Jahren. Der Gesetzgeber selbst habe bei Spielhallen, die zum Inkrafttreten des Staatsvertrages bestanden und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden sei, eine Übergangsfrist von fünf Jahren vorgesehen. Selbst diese fünfjährige Übergangsfrist werde aber für verfassungswidrig gehalten (so Schneider, GewArch 2011, 457, 459 ff.).

Die Übergangsregelung verstoße auch gegen das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin. Es handle sich zwar um eine sog. unechte Rückwirkung. Der rückwirkende Grundrechtseingriff durch Entzug der bestandskräftigen nach dem 28.10.2011 erteilten Erlaubnisse nach § 33 i GewO wäre allenfalls zulässig, wenn er zur Förderung des Gesetzes zweckgeeignet und erforderlich wäre und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bliebe. Dem werde die Übergangsfrist aber nicht gerecht. Im Vertrauen auf die alte Rechtslage und auf die hier erteilten bau- und gewerberechtlichen Genehmigungen habe die Klägerin erhebliche Investitionen getätigt und auch langfristige Verpflichtungen abgeschlossen, die über das Ablaufdatum der Übergangsfrist hinausgingen. Es bestünde auch kein eingeschränktes Vertrauen. Es entspreche ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass das Vertrauen in eine bestehende Regelung regelmäßig erst im Moment eines abweichenden Parlamentsbeschlusses zerstört werde. Das Datum der Ministerpräsidentenkonferenz am 28.10.2011 könne deshalb nicht herangezogen werden, da der Glücksspielstaatsvertrag noch der Zustimmung des Bayerischen Landtages bedurfte, die erst am 14.6.2012 verfolgt sei.

Der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung sei auch als Maßstab für den Stichtag untauglich, da die Betroffenen die Dauer des Erlaubnisverfahrens und erst recht nicht den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung beeinflussen könnten. Erlaubnisse nach § 33 i GewO seien selbst wenn sie vor dem 28.11.2011 beantragt worden seien, oftmals erst nach dem Stichtag erteilt worden. In vielen Behörden sei es üblich, Spielhallenerlaubnisse erst nach Errichtung der Spielhalle und deren baulichen Abnahme zu erteilen.

Es liege auch eine Verletzung der Berufsfreiheit vor, weil die Übergangsfrist unangemessen kurz sei und die Neuregelung in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen eine weitere Ausübung der bislang erlaubten beruflichen Betätigung unmöglich mache. Es liege auch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vor, weil für Spielhallen unterschiedliche Übergangsfristen gelten.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klägerin habe mit Schreiben vom 5.3.2013 die Fortführung des Betriebs der drei Spielhallen durch Verlängerung der einjährigen Übergangsregelung bzw. eine Anwendung der fünfjährigen Übergangsregelung beantragt. Hilfsweise sei die Erteilung eines glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV ab 1.7.2013 beantragt worden. Das Landratsamt habe mit Bescheid vom 24.6.2013 den Antrag abgelehnt.

Das Landratsamt sei nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebunden und habe keine Normverwerfungskompetenz. Die maßgeblichen Bestimmungen des GlüStV seien auch verfassungsgemäß wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit der Entscheidung vom 28.6.2013 ausgeführt habe. Auch habe das OVG Nordrhein-Westfalen im Urteil vom 19.4.2013 (Az. 10 A 2596/11) und auch das Verwaltungsgericht Freiburg im Beschluss vom 25.4.2013, Az. 5 K 212/13) zu vergleichbaren Regelungen keine Gründe für eine Verfassungswidrigkeit bzw. Europarechtswidrigkeit gesehen.

Die Interessenabwägung gehe nicht zugunsten der Klägerin aus. Die Einführung des Erlaubnisvorbehalts und die Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis sollen das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren. Dieses Interesse überwiege das wirtschaftliche Interesse der Klägerin, die angesichts eines Betriebes von 200 Spielstätten mit etwa 1.600 Mitarbeitern nicht existenziell bedroht sei.

Die Klägerin hat auch gleichzeitig eine Verpflichtungsklage auf Erteilung von Erlaubnissen eingereicht, die unter dem Az. RN 5 K 13.1217 geführt wird.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Die Feststellungsklage, dass die drei Spielhallen der Klägerin in ..., ... 39, bis zum Ablauf des 30.6.2013 mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, ist zulässig.

1. Es handelt sich bei dem Feststellungsantrag nicht um eine prinzipale Normenkontrolle in Form einer Nichtigkeitsfeststellung, sondern um einen statthaften Feststellungsantrag bezüglich der Nichtanwendbarkeit bestimmter Normen wegen EG- oder Verfassungsrecht. Das Bundesverwaltungsgericht hält solche Feststellungsklagen vor dem Verwaltungsgericht für zulässig, wenn sich die Klage nicht gegen Normgeber, sondern - wie hier - gegen den Beklagten als Rechtsträger der Vollzugsbehörde richtet und sich während des Vollzugs unterschiedliche Rechtsauffassungen bezüglich der Anwendbarkeit von Normen ergeben (vgl. BVerwG vom 23.8.2007 - 7 C 2/07 zur Verpackungsverordnung). Bereits im Verwaltungsverfahren waren die Klägerin und die Vollzugsbehörde unterschiedlicher Auffassung bezüglich der Anwendung der fünfjährigen Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Damit entstand ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Möglichkeit der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Erlaubnis für die drei Spielhallen bis zum Ablauf des 30.6.2017 führt nicht zur Unzulässigkeit der Feststellungsklage. Mit einer solchen Verpflichtungsklage könnte die Klägerseite das Rechtsschutzziel von vornherein nicht erreichen, da die Verwaltung an die Gesetze gebunden ist und keine Normverwerfungskompetenz hat. Infolge dessen hat die Klägerseite im Parallelverfahren RN 5 K 13.1217 dieses Rechtsschutzziel nicht mehr verfolgt.

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet.

Nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gilt für Spielhallen, die nach dem Stichtag 28.10.2011 die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO) erteilt erhalten haben, nur eine Übergangsfrist von einem Jahr ab Inkrafttreten des GlüStV am 1.7.2012. Damit ist die Übergangsfrist am 30.6.2013 abgelaufen. Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung und billiger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen.

Eine Verlängerung der für den Spielhallenkomplex in der ... 39 geltenden einjährigen Übergangsfrist ist gerade auch in Bezug auf das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV somit wegen fehlender rechtlichen Grundlagen nicht möglich. Die Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zielt eindeutig und einzig auf das Datum der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO ab. Eine Berücksichtigung des Datums der eingereichten Anträge zur Erlaubnis ist im Gesetz nicht vorgesehen. Die Stichtagsregelung in Satz 3 soll Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern (so Gesetzesbegründung). Im vorliegenden Fall führt dieser Stichtag auch nicht zu einer besonderen Härte. Denn die Klägerin hatte ihren Antrag auf Erlaubnis nach § 33 i GewO für diese drei Spielhallen erst am 20.10.2011 also nur acht Tage vor dem Stichtag 28.10.2011 beim Landratsamt eingereicht. Bei einer angemessenen Bearbeitungszeit der Behörde konnte innerhalb von acht Tagen keine Erlaubnis nach § 33 i GewO erwartet werden. Denn die Erlaubnisse nach § 33 i GewO für mehrere Spielhallen in einem Gebäude konnte nur erteilt werden, wenn der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte gewerberechtliche Begriff der Spielhalle erfüllt war. Im Gewerberecht galt nach dieser Rechtsprechung ein lediglich raumbezogener, nicht ein betriebsbezogener, d. h. an betriebsorganisatorischen Merkmalen ausgerichteter Spielhallenbegriff. Nach dieser Rechtsprechung können zwar benachbarte Betriebsstätten dann als selbstständige erlaubnisfähige Spielhallen angesehen werden, wenn sie räumlich so getrennt sind, dass bei natürlicher Betrachtungsweise die Sonderung der einzelnen Betriebsstätte optisch in Erscheinung tritt und die Betriebsfähigkeit jeder Betriebsstätte nicht durch die Schließung der anderen Betriebsstätte beeinträchtigt wird (so BVerwG vom 9.10.1984, BVerwGE 70,180; ferner etwa Urteil vom 30.5.1989, GewArch 1989, 294 und VGH Baden-Württemberg vom 28.6.1994, Az. 14 S 1947/93 Rn. 37). Nach der Rechtsprechung des BayVGH vom 20.12.2005, Az. 23 ZB 05.3030 Rn. 7 kommen für die Sonderung der baulichen Geschlossenheit der Betriebsstätte unter Ausschluss einer unmittelbaren Sichtverbindung zwischen den für mehrere Betriebsstätten vorgesehen Räumen und der Eingangssituation indizielle Bedeutung zu. Es darf zwischen den einzelnen Betriebsstätten keine räumliche Verbindung bestehen; es dürfen insbesondere keine Verbindungstüren bestehen, die es dem Personal und den Gästen erlauben, ohne Weiteres von einer Betriebsstätte in die andere zu wechseln. Es darf bei nebeneinander liegenden Betriebsstätten auch keine Türöffnungen zu einem hinter sämtlichen Betriebsstätten entlang führenden Gang geben, der optisch wie eine Klammer wirkt. Räumliche Trennung kann zwar möglicherweise durch eine Geschäftspassage oder eine Verkehrsfläche bewirkt werden, aber nicht durch eine Passage im Gebäudeinneren, deren Eingänge mit Türen versehen sind und die keine andere Funktion als die des Zugangs zu einzelnen Spielräumen hat. Bedeutung für die Annahme einer räumlichen Verbindung, wenn auch von geringerem, nicht allein den Ausschlag gebendem Gewicht, hat zudem eine gleichförmige Aufmachung der einzelnen Spielräume (z. B. eine einheitliche Außenreklame).

Vor dem Hintergrund dieser Anforderungen an den gewerberechtlichen Spielhallenbegriff konnten für Spielhallenkomplexe wie hier die Erlaubnisse nach § 33 i GewO vernünftigerweise erst erteilt werden, wenn die baurechtlichen und tatsächlichen baulichen Voraussetzungen für einen selbstständigen gewerberechtlichen Spielhallenbegriff für jede einzelne Spielhalle erfüllt waren. Aufgrund der hohen Anforderungen hatte die Klägerin bei Mehrfachspielhallen immer ein großes Risiko, ob ihr für den Spielhallenkomplex die gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33 i GewO je Spielhalle erteilt werden. Deshalb ist das Abstellen in der Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Befreiungs- und Ausnahmetatbestände des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV verstoßen weder unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalt des Gesetzes noch im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot gegen Art. 3 Abs. 1 BV. Es handelt sich um eine Befreiungsregelung, die ihre inhaltliche Begrenzung aus der Übergangssituation erfährt und deren Anwendung zu dem gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV von weiteren Voraussetzungen abhängig ist (so VerfGH vom 28.6.2013, Vf 10-VII-12 u. a. S. 24 des Urdrucks).

Aufgrund des vorstehend dargelegten Ablaufs der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bedürfen die Spielhallen in dem Gebäude... 39 ab dem 1.7.2013 zusätzlich zu den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33 i GewO auch einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§ 24 Abs. 1 GlüStV).

2. Die 5-jährige Übergangsfrist ist verfassungsgemäß. Die Unterscheidung zwischen der fünfjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist mit dem Grundsatz des Bestandsschutzes und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie mit Art. 3 GG vereinbar.

§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV setzt - neben der Erlaubniserteilung bis zum 28.10.2011 - voraus, dass die Spielhalle bei Inkrafttreten des Staatsvertrages am 1.7.2012 „besteht“. Im Unterschied dazu sieht § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV dieses Erfordernis nicht vor. Daraus ist zu schließen, dass die kurze einjährige Übergangsfrist - neben solchen Spielhallen, für die am 28.10.2011 noch keine Erlaubnis nach § 33 i GewO vorlag - jedenfalls die am 1.7.2012 (noch) nicht bestehenden Spielhallen erfassen soll (so OVG Lüneburg, Beschluss vom 8.11.2013 - 7 ME 82/11, GewArch 2014, S. 30 mit Hinweis auf die Klein/Hacker/Ruttig, § 29 Rn. 15). Aber auch Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV am 1.7.2012 bereits bestanden, bei denen aber die gewerberechtliche Erlaubnis (§ 33 i GewO) nach dem 28.10.2011 ergangen sind, verdienen auch einen geringeren Bestandsschutz als die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV erfassten Spielhallen, die am 1.7.2012 bereits in Betrieb waren und vor dem 28.10.2011 bereits gewerberechtlich genehmigt waren. Denn aufgrund des Ministerpräsidentenbeschlusses am 28.10.2011 war dem betroffenen Kreis der Spielhallenbetreiber bekannt, dass sie nicht u. a. mehr mit der Erlaubnis von Mehrfachkonzessionen rechnen konnten. Sie hätten deshalb das Risiko, gleichwohl noch in solche Spielhallen zu investieren, nicht eingehen müssen. Umgekehrt haben sie bewusst das Risiko in Kauf genommen, dass solche Spielhallen keine oder einen geringeren Bestandsschutz haben (vgl. auch BayVerfGH vom 28.6.2013, VF 10-VII-12, u. a.).

Nach dem Gesetzeszweck soll die Stichtagsregelung in Satz 3 Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern (so OVG Lüneburg, GewArch 2014, 31 m. w. N.). Denn Vorratserlaubnisse betreffen notwendigerweise noch nicht bestehende, jedenfalls bisher nicht genehmigte Vorhaben, nicht dagegen Spielhallen, die bereits über eine Genehmigung verfügen. Die nur einjährige Übergangsfrist ist zu Erreichung des Gesetzeszwecks, die Spielsucht durch eine Ausdünnung der Spielhallenkonzentration rasch zu bekämpfen, gerechtfertigt (vgl. BayVGH vom 30.9.2013, Az. 10 CE 13.1834 Rn. 14).

Die hohe Bedeutung des Allgemeininteresses, die Bekämpfung der Spielsucht durch ein neues glücksspielrechtliches Regelungskonzept zeitnah umzusetzen, hat zur Folge, dass die von der Klägerseite beanstandeten Grundrechtsbeschränkungen den durch den neuen Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Zuwachs an Rechtsgüterschutz nicht deutlich überwiegen und mithin nicht unangemessen sind (vgl. dazu auch BVerfG vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 m. w. N.). Gerade mit Blick auf die besonderen gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber (auch) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so, wie vom Gesetzgeber beabsichtigt, den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen (so BayVGH a. a. O. Rn. 16).

3. Insgesamt erweisen sich die Neuregelungen des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (GVBl S. 318) und die Regelungen das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) als mit der Verfassung vereinbar.

Im Einzelnen:

4. Die vorgenommene Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV hinsichtlich der Übergangsfrist zwischen Spielhallen, die vor bzw. nach dem relevanten Stichtag (28.10.2012) genehmigt wurden, ist notwendig, sachlich vertretbar und verstößt damit nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

a. Aus Art. 3 Abs. 1 GG wird nicht nur ein allgemeines Willkürverbot, sondern insbesondere das Gebot entnommen, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, B. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 - juris Rn. 63). Damit ist dem Gesetzgeber aber nicht jede Differenzierung verwehrt. Eine Ungleichbehandlung kann durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt werden (BVerfG, U. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 - juris Rn. 129, st. Rspr.). Als Differenzierungsgrund kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, vorausgesetzt die Auswahl ist sachlich vertretbar (BVerfG, B. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - juris Rn. 182). Der gesetzgeberische Spielraum ist dabei umso enger und eine Überprüfung umso strenger am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszurichten, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, B. v. 20.03.2001 - 1 BvR 491/96 - juris Rn. 70). Dies führt bei der Festlegung von Stichtagen dazu, dass die dadurch entstehenden Ungleichbehandlungen nur dann vom Normadressaten hingenommen werden müssen, wenn der Gesetzgeber die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfGE 95, 64, 68). Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen hält die entscheidende Kammer die vorliegend vom Landesgesetzgeber gewählte Übergangsregelung als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da sich verschiedene sachliche Erwägungsgründe für die Differenzierung finden lassen.

b. Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen vor und nach dem Stichtag findet primär in der Erwägung ihre Rechtfertigung, dass der Gesetzgeber Mitnahmeeffekte in Kenntnis der geplanten Rechtsänderungen verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32). Der im GlüStV bestimmte Stichtag 28.10.2011 markiert das Datum an dem bei der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder eine grundsätzliche Einigung über die Vorschriften des Ersten GlüÄndStV erzielt wurde. Nur bei Spielhallen, die bis zu diesem Datum abschließend nach alten Recht genehmigt waren und bei Inkrafttreten des GlüStV bereits bestanden, ist ein Mitnahmeeffekt unter Ausnutzung der alten Rechtslage ausgeschlossen, da nicht erst durch den MPK-Beschluss, sondern durch die breite öffentliche Berichterstattung im Vorfeld (z. B. Berichterstattung im „Unternehmermagazin für die Automatenwirtschaft und den münzbetriebenen Automatenmarkt“ vom 26.04.2011; FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) absehbar war, dass das Recht der Spielhallen stärker reglementiert werden soll. Der befürchtete Mitnahmeeffekt besteht deshalb nicht erst ab dem Datum des MPK-Beschlusses, sondern bereits schon vorher. Aus diesem Grund wollte der Gesetzgeber verhindern, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so ggf. in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ist die Differenzierung sachlich hinreichend begründetet.

5. Daneben steht der Grundsatz des Vertrauensschutzes als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht der Festlegung des konkreten Stichtags entgegen und die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO kann dabei als geeigneter Anknüpfungspunkt herangezogen werden. Wenn die Klägerin geltend macht, dass ein Mitnahmeeffekt schon allein deshalb ausgeschlossen sei, weil die Planung und Umsetzung einer neuen Spielhalle weit in der Vergangenheit zu einem Zeitpunkt begonnen habe, zu dem die Neuregelungen gänzlich unbekannt gewesen seien, so kann sie damit keine verfassungswidrige Rückwirkung geltend machen.

a. Das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG schützt in Verbindung mit den Grundrechten das Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung. Dies bedeutet aber nicht, dass es dem Gesetzgeber untersagt wäre, Lebensbereiche unter ein neues Regelungsregime zu stellen. Allerdings setzt das Rechtstaatsprinzip der Rückwirkung von Normen Grenzen (BayVerfGH, U. v. 20.11.2003 - Vf. 12-VII-02 - juris Rn. 83). Dabei ist zwischen der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) und der unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) zu unterscheiden. Bei der echten Rückwirkung wird eine nachteilige Rechtsfolge für einen Zeitraum angeordnet, der vor dem Verkündungszeitpunkt der Norm liegt. Dadurch knüpft die Norm an abgeschlossene Tatbestände nachträglich andere, ungünstigere Rechtsfolgen als diejenigen, von denen der Bürger bei seiner Disposition ausgehen durfte. Demgegenüber treten die Rechtsfolgen bei der unechten Rückwirkung erst nach Verkündung der Norm ein, also mit Wirkung für die Zukunft. Bei der unechten Rückwirkung wird also ein Tatbestand geregelt, der zwar vor Gesetzesverkündung begonnen hat, der aber noch nicht vollständig abgeschlossen war (BVerfG, B. v. 03.09.2009 - 1 BvR 2384/08 - juris Rn. 19).

Hier erfolgte die Zustimmung durch den Bayerischen Landtag am 19.06.2012. Die Neuregelungen des GlüStV traten ab dem 01.07.2012 in Kraft. Die Neuregelung knüpfen also an einen Zeitpunkt an, der nach der Normverkündung liegt. Somit muss zunächst festgehalten werden, dass es sich vorliegend um einen Fall der unechten Rückwirkung handelt, der im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig ist (BVerfG, U. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - juris Rn. 96). Aus diesem Grund kann auch nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden, wonach das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der Rechtslage frühestens mit dem Einbringen des Gesetzesentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ zerstört werde und der MPK-Beschluss mangels Öffentlichkeit und Förmlichkeit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge. Dies wird nur bei der hier nicht gegebenen echten Rückwirkung und dem Problem diskutiert, inwieweit das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung durch einen evtl. Vertrauensverlust durchbrochen werden kann.

b. Eine ausnahmsweise Unzulässigkeit der vorliegenden Normen ist ebenfalls nicht gegeben, weil das Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdiger ist als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen (BVerfG, B. v. 22.05.2001 - 1 BvL 4/96 - juris Rn. 40). Bei der Abwägung muss berücksichtigt werden, dass das Vertrauen in den Fortbestand gesetzlicher Vorschriften regelmäßig nicht geschützt ist (BVerwG, B. v. 22.01.1986 - 8 B 123/84 - juris Rn. 5 m. w. N.). Im Vergleich zu dem Ziel des Gesetzgebers mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen, genießt das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der Rechtsordnung keinen Vorrang. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert es, dass der Gesetzgeber die Gefahren des Glücksspiels, insbesondere Vermögensverlust und Spielsucht, wirksam bekämpft. Zur Herstellung eines angemessenen Interessensausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes und den berechtigten Erwartungen der Spielhallenbetreiber an der Amortisation getätigter Investitionen, hat der Gesetzgeber mit § 29 Abs. 4 GlüStV eine adäquate Übergangsregelung geschaffen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin in den Fortbestand der bisherigen Regelung kommt zudem dem Beschluss der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 eine entscheidende Bedeutung zu. Bereits mit Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag musste die Klägerin mit der Neuregelung rechnen. Soweit sich die Bundesländer im Rahmen der Selbstkoordination (Art. 30 GG) auf einen entsprechenden Staatsvertrag geeinigt haben, wird der Staatsvertrag nach Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch die Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformationsfunktion. Die Befugnis des Ministerpräsidenten ergibt sich dabei aus Art. 47. Abs. 3 BV (BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715).

c. Schließlich ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung, sondern auf die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO abgestellt hat. Dies ergibt sich wieder aus der Intention des Gesetzgebers, Mitnahmeeffekte zu verhindern. Nur bei Spielhallen, die bis zum Stichtag bereits endgültig nach § 33i GewO genehmigt waren und die am 1.7.2012 bereits bestanden, kann eine solche Mitnahmeabsicht ausgeschlossen werden. Ein weiterer Grund für das Abstellen auf die Erlaubniserteilung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren dargelegt: Erst mit der Erlaubniserteilung darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und er erlangt eine Rechtsposition, die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen. Mit der Antragstellung steht grade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten wird (BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715). Bei der Antragstellung wäre zudem unklar, ob auf den Tag des Antragseingangs oder auf den Tag abgestellt werden müsste, an dem der Antrag entscheidungsreif vorliegt. Solche Unsicherheiten werden durch die Anknüpfung an die Erlaubniserteilung ausgeschlossen.

d. Des Weiteren verliert die Übergangsregelung nicht deshalb ihre Notwendigkeit, nur weil nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weitere Spielhallen in unmittelbarer Nähe unter die fünfjährige Frist fallen und dem Spieler in unmittelbarer räumlicher Nähe Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen.

Grade im Hinblick auf die hohen Rechtsgüter (Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels) soll das neue Schutzkonzept möglichst bald Wirkung entfalten. Dieses Schutzkonzept verliert aber seine Wirksamkeit nicht, nur weil in räumlicher Nähe auch Spielhallen existieren, die für sich eine längere Übergangsfrist in Anspruch nehmen können, da trotzdem der gewünschte Erfolg gefördert wird. Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten ging es dem Gesetzgeber vor allem darum, die Angebotsdichte von Spielhallen auszudünnen und das gewerbliche Automatenspiel wieder stärker auf das Maß eines bloßen Unterhaltungsspiels zurückzudrängen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV unterschiedlich festgelegten Übergangsfristen hat der Gesetzgeber den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen mit den verfolgten Allgemeinwohlinteressen in einer gerechten Abwägung Rechnung getragen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12; BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715). Gleichzeitig wird der stufenweise Rückbau bei Spielhallenkomplexen erreicht. Im Hinblick auf den breiten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften (BVerfG. B. v. 18.03.2013 - 1 BvR 2436/11 - juris Rn. 34), konnte der Gesetzgeber die Differenzierung in nicht zu beanstandender Weise vornehmen und durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen die Eingriffsintensität der Neuregelungen abmildern.

6. Die spielhallenbezogenen Neuregelungen in §§ 24 bis 26 GlüStV verstoßen nicht gegen das Eigentumsgrundrecht der Klägerin aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV.

a. Zuerst muss festgehalten werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt (BayVGH, B. v. 07.10.2012 - 10 CS 13.1715). In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen alle vom Gesetzgeber gewährten vermögenswerte Rechte (BVerfG, U. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 - BVerfGE 24, 367/396). Vermögenswerte subjektive öffentliche Rechte unterfallen allerdings dem Eigentumsschutz nur dann, wenn sie dem Inhaber eine Rechtsposition verschaffen, die der eines Eigentümers entspricht (BVerfG, B. v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509/91 - juris Rn. 99). Es muss sich um eine vermögenswerte Rechtsposition handeln, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet ist und auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Rechtsträgers beruht (BVerfG, B. v. 11.05.2005 - 1 BvR 368/97 - juris Rn. 86).

Eine solche nicht unerhebliche Eigenleistung kann im vorliegenden Fall nicht in den Investitionen vor Erlaubniserteilung nach § 33i GewO gesehen werden, denn die Errichtung der Spielhalle und deren bauliche Abnahme sind von Gesetzes wegen keine Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO. Selbst wenn die Verwaltungspraxis bei Spielhallenkomplexen dazu neigte, die Erlaubnis erst nach Fertigstellung der Spielhalle zu erteilen, so zwingt dies den Vorhabensträger nicht zu hohen irreversiblen Investitionen. Die Investitionen vor Erlaubniserteilung erfolgten freiwillig und gerade bei Spielhallenkomplexen auf eigenes Risiko, da der Investor nach § 33 i GewO einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis erst hat, wenn er alle gesetzlichen Anforderungen für jede einzelne Spielhalle einhält. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu der Frage, wann eine öffentlich-rechtliche Position von Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wird, zeigt aber, dass die Eigenleistung des Rechtsinhabers gesetzliche Voraussetzung für die Erlangung der Rechtsposition sein muss (vgl. die Anerkennung von Arbeitslosengeldansprüchen, BVerfG, B. v. 12.02.1986 - 1 BvL 39/83 - juris). Auch die Investitionen, die im Rahmen des laufenden Gewerbebetriebs nach Konzessionserteilung von der Klägerin im Vertrauen auf den Fortbestand getätigt wurden, ändern an dem Ergebnis nichts, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nicht unter Art.14 Abs. 1 GG fällt. Die gewerberechtliche Erlaubnis ist nämlich kein Ergebnis eigener Arbeit und Leistung, sondern Ergebnis schlichter Rechtsanwendung. Die Erlaubnispflicht des § 33i GewO wurde vom Gesetzgeber nur deshalb eingeführt, weil eine nachträgliche Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO nicht ausreicht, um den Gefahren, die von dem Betrieb einer Spielhalle ausgehen, wirksam zu begegnen. Eine nicht unerhebliche Eigenleistung - wie bei einer Rente - liegt nicht vor.

Aus diesen Gründen muss abschließend festgestellt werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis eine nicht frei verfügbare, durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition ist, die nicht auf nicht unerheblicher eigener Leistung durch den Gewerbetreibenden beruht und somit von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst wird (vgl. BVerfGE, B. v. 10.06.2009 - 1 BvR 198/08 - NVwZ 2009, 1426; VG Berlin, U. v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris).

b. Selbst wenn man aber den Spielhallenbetrieb als eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV stellen würde, so käme man dennoch zu keinem anderen Ergebnis. Es liegt weder eine Legalenteignung noch eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung vor. aa. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Gesetzes zu Ausführung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen sind nicht mangels Entschädigungsregelung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verfassungswidrig, denn es liegt keine Enteignung im Rechtssinne vor. Eine Enteignung liegt immer nur dann vor, wenn der Staat auf das Eigentum konkret zugreift und dabei zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition vollständig oder teilweise entzieht (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 73).

Ein solcher Entzug kann in zweierlei Formen auftreten: Im Falle der klassischen Enteignung zur Güterbeschaffung führt die Enteignung zu einem vollständigen oder teilweisen Übergang der Eigentumsposition auf den von der Enteignung Begünstigten (BVerfG, B. v. 10.05.1977 - 1 BvR 514/68 - juris Rn. 126). Ein solcher Eigentumsübergang ist hier nicht ersichtlich. Wie die Klägerin zu Recht ausführt, ist aber ein solcher Vermögensübergang nicht zwingende Voraussetzung für eine Enteignung. Neben der klassischen Güterbeschaffung reicht es für eine Enteignung auch aus, wenn eine Maßnahme darauf abzielt, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben konkrete subjektive Eigentumspositionen zu entziehen. Eine Enteignung außerhalb der Eigentumsübertragung dürfte aber nur dann vorliegen, wenn die entzogene Vermögensposition vom Enteignungsbegünstigten wie von einem Eigentümer genutzt werden kann (Jarass, NJW 2000, 2844f.; Manssen, StaatsR I, 1995, S. 594). Ohne Begünstigten ist logischerweise auch kein Entschädigungsverpflichteter erkennbar. Da durch die Neuregelungen des Spielhallenrechts niemand als Begünstigter zur öffentlichen Aufgabenerfüllung ersichtlich ist, liegt demnach keine Enteignung vor. Die Neureglungen zum Spielhallenrecht sind lediglich Nutzungsbeschränkungen, die im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums als Inhalts- und Schrankenregelungen einzustufen sind (BayVerfGH, U. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris). Auch wenn durch die Neuregelungen bestehende Spielhallen nicht mehr weiter betrieben werden können, so ändert dies trotzdem nichts an der rechtlichen Qualifikation als Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Inhaltsbestimmung wird selbst dann nicht zur Enteignung, wenn sie in ihren Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (BverfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 74).

bb. Die Übergangsregelung beachtet weiter als Inhalts- und Schrankenregelung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Grenze gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Jede Inhalts- und Schrankenbestimmung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Daher muss die betroffene Regelung im Hinblick auf das entsprechende Ziel geeignet und erforderlich sein. Geeignet ist die Regelung, wenn der gewünschte Erfolg mit der Hilfe der Regelung gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber kein gleich wirksames, aber das betreffende Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Ferner darf der mit der Maßnahme verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen (BVerfG, B. v. 26.04.1995 - 1 BvL 19/94 - juris Rn. 52). Der Gesetzgeber muss damit bei der Bestimmung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen (BverfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76). Dabei darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie, zu dem die Privatnützigkeit gehört, nicht ausgehöhlt werden (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76).

cc. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen hält die entscheidende Kammer die Neuregelungen im Spielhallenrecht für verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber verfolgt ausweislich der Gesetzesbegründung zum Ersten GlüÄndStV die Bekämpfung des hohen Suchpotentials im Bereich der Spielhallen und des gewerblichen Automatenspiels, welches sich in den letzten Jahren expansiv entwickelt hat. Aus Gründen der Suchprävention soll das Angebot von suchtfördernden Geld- oder Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit reduziert und einer weiteren Expansion entgegengewirkt werden. Durch die daneben vorgesehene räumliche Separation sowie dem Erfordernis der Überwindung einer Wegstrecke beim Spielhallenwechsel soll einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs entgegengetreten werden (LT-Drs. 16/12192 S. 13). Dieses Ziel wird in erster Linie durch die Abstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) und das Verbot der Mehrfachkonzession (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) verfolgt.

Gemessen an den gesetzgeberischen Zielen sind diese Maßnahmen auch geeignet die Ziele zu fördern. Der vorliegende Rechtsstreit macht dies besonders deutlich: Die Klägerin betreibt einen Komplex aus mehreren Spielhallen und wird durch die Neuregelungen gezwungen, die streitgegenständlichen Spielhallen zu schließen, weil für die andere Spielhalle in der ... 43 noch die 5-jährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gilt. Dieser Fall verdeutlicht gerade die Geeignetheit der Regelungen, das Spielhallenangebot auszudünnen.

An dieser Stelle sei angemerkt, dass der Landesgesetzgeber damit lediglich die missbräuchliche Verwendung von Mehrfachkonzessionen unterbindet. Auch wenn aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten heraus der Betrieb von Mehrfachspielhallen zur Kostenminimierung sinnvoll erscheinen mag, so wird dadurch seit jeher § 3 Abs. 2 Satz 1 HS 1 und 2 SpielV umgangen. Mehrfachkonzessionen erlauben bei geschickter Ausnutzung der räumlichen Gegebenheiten eine Umgehung der SpielV, wonach in einer Spielhalle max. 12 Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen.

dd. Schließlich wahrt der Gesetzgeber mit der hier einschlägigen Übergangszeit von einem Jahr auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten hochrangigen Interessen, bringt die hier angegriffene Übergangsregelung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers am ungehinderten Weiterbetrieb bereits genehmigter Spielhallen in ein ausgewogenes Verhältnis zu den Belangen des Allgemeinwohls. Durch das öffentliche Glücksspiel drohen der Bevölkerung Gefahren. Diese betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des Spielers (BVerwG, U. v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 - juris Rn. 39). Angesichts dieser überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter muss es dem Gesetzgeber möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines angemessenen Zeitraums in die Tat umzusetzen. Verfassungsrechtlich ist es entgegen der Ansicht der Klägerin nicht geboten, die Übergangsfrist solange zu bemessen, bis sich ihre Investitionen amortisiert haben. Ob und in welchem Ausmaß eine Übergangsregelung notwendig ist, bestimmt sich im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nach einer Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Eigentümer und den Anliegen der Allgemeinheit (BVerfGE 70, 101, 114).

Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit ist weiter zu beachten, dass die Klägerin in dem Gebäudekomplex die betroffenen Räumlichkeiten anderweitig nutzen kann. Die Geldspielgeräte können veräußert bzw. an anderen Standorten eingesetzt werden. Zieht man zudem in Erwägung, dass die Klägerin nur einen sehr eingeschränkten Vertrauensschutz besitzt, weil sie bereits bei Erlaubniserteilung nach § 33i GewO auf die zukünftige Rechtslage hingewiesen worden ist, erweist sich die einjährige Übergangsfrist auch nicht als unangemessen kurz (BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715).

7. Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrag und des korrespondierenden Ausführungsgesetzes verstoßen nicht gegen die grundgesetzlich verbürgte Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Das Betreiben einer Spielhalle und die daraus erwirtschafteten Einnahmen dienen der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, so dass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet ist (BVerfG, B. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - juris Rn. 41). Der neu geregelte Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüStV und die Abstandsgebote stellen auch Eingriffe mit Berufsbezug dar, weil sie bestimmen ob und wie die berufliche Tätigkeit ausgeübt werden soll. Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit sind aber gerechtfertigt, weil sich die Regelungen insgesamt als verhältnismäßig darstellen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG durch die sog. „Drei-Stufen-Lehre“ des Bundesverfassungsgerichts näher konturiert. Dabei werden grundsätzlich Berufswahl- und Berufsausübungsbeschränkungen unterschieden, wobei Berufsausübungsregelungen die geringste Beeinträchtigung der Berufsfreiheit darstellen.

a. Die neuen glücksspielrechtlichen Regelungen stellen lediglich Berufsausübungsregelungen dar, denn es werden weder objektive noch subjektive Zugangsregelungen für den Beruf aufgestellt. Die Erlaubnispflicht und die Abstandsregelung betreffen nicht die Frage, ob der Beruf überhaupt ausgeübt werden kann, sondern nur wo (VG Berlin, U. v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris). Es wird weder auf persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten des Spielhallenbetreibers (subjektive Berufswahlregelung) noch an objektive und somit unbeeinflussbare Kriterien (objektive Berufswahlregelung) angeknüpft. Dass keine Berufswahlschranke aufgestellt wird, zeigt sich wieder an dem vorliegenden Fall des hier bekämpften Verbots von Mehrfachspielhallen. Die Klägerin als Adressatin des Verbots betreibt drei Spielhallen in einem Gebäude und somit übt sie sinngemäß den Beruf des Spielhallenbetreibers drei Mal in einem Gebäude aus. Das Verbot der Mehrfachkonzession führt nun lediglich dazu, dass die Anzahl der Spielgeräte bei ihr reduziert wird und somit wird eine bloße Berufsausübungsregelung aufgestellt. Der Zugang zum Beruf wird nicht verändert.

Auch liegt die besondere Fallgestaltung nicht vor, dass eine Berufsausübungsregelung wegen ihrer gravierenden Eingriffsintensität in eine Berufswahlregelung umschlägt. Eine solche Ausnahme würde voraussetzen, dass die Berufsausübungsregelung wegen ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen zur Berufsaufgabe zwingt (BVerfG, B. v. 17.10.1984 - 1 BvL 18/82 - juris Rn. 38 m. w. N.). Eine solche flächendeckende Zwangswirkung liegt aber hier nicht vor, denn auch wenn das neue Verbot von Mehrfachkonzessionen zur Schließung einzelner Spielhallen führen wird, so betrifft dies nur einzelne Fälle und führt nicht zu einer generellen Aufgabe des Berufs (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

b. Die streitgegenständlichen Regelungen sind als Berufsausübungsregelung auch verhältnismäßig, da sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert werden, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/97 - juris Rn. 26).

Die Einführung des Erlaubnisvorbehalts und die Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis sollen u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit dem Glücksspiel verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Die Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht sind nicht nur vernünftige Gründe des Allgemeinwohls, sondern sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte. Dies gilt insbesondere dann, wenn nach derzeitigem Erkenntnisstand bei weitem die meisten Spieler mit problematischen oder pathologischen Spielverhalten an Automaten spielen, so wie sie auch die Klägerin betreibt (BVerfG, U. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01). Deshalb kann die Klägerin auch nicht mit dem Einwand gehört werden, vorliegend müssten die strengeren Anforderungen der Berufswahlbeschränkungen Anwendung finden. Selbst wenn man diese anwenden würde, wären die Regelungen verfassungsgemäß. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen sind taugliche Mittel um die Spielsucht zu bekämpfen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Umfang des Spielangebots und der Prävalenz glücksspielbedingter Probleme. Dieser Zusammenhang soll zumindest solange bestehen, bis sich die Prävalenz auf ein bestimmtes Level eingependelt hat (vgl. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens unter Mitwirkung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen vom 31.07.2009, S. 819). Deshalb ist es notwendig der Spielhallenexpansion der letzten Jahre entgegenzutreten und das Angebot zu verringern. Durch die räumliche Trennung soll zudem die Ansammlung von Spielhallen aufgelockert werden, damit es für den einzelnen Spieler schwerer wird, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln (LT-Drs. 16/12192 S. 13).

8. Schließlich erweisen sich die Neuregelungen auch nicht als kompetenzwidrig. Der Landesgesetzgeber konnte sich zu Recht auf die Kompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG berufen und es liegt kein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vor. Der Landesgesetzgeber hat entgegen der Ansicht der Klägerin keine bauplanungsrechtlichen Regelungen in das Gewand fachgesetzlicher Beschränkungen gekleidet.

a. Der Landesgesetzgeber konnte sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG stützen, da das Recht der Spielhallen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft im Rahmen der Föderalismusreform von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen worden ist. Auch wenn die Reichweite der Gesetzgebungskompetenz über das Spielhallenrecht umstritten ist, so hat der Landesgesetzgeber bei der Übergangsregelung schon nach der engeren Auffassung seine Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten.

Nach dieser engeren Auffassung wird die Grenze zwischen dem Recht der Spielhallen und dem Recht der Wirtschaft anhand der §§ 33 ff. GewO gezogen. Danach soll die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes nur Regelungsgegenstände bzgl. des Spielhallenerlaubnisrechts betreffen, die dem bisherigen § 33 i GewO unterfallen. Der Bereich des Spielhallengewerberechts (§§ 33 c bis h GewO) soll dagegen nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (vgl. Schneider, GewArch 2006, 371, 373; Schneider GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla in Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 153f.; Degenhart in Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 74, Rn. 47). Es wird hier ausschließlich der Bereich des § 33i Abs. 2 GewO tangiert, weil der Mindestabstand und das Verbot in baulichen Einheiten eine übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs verhindern sollen und keine gerätebezogenen Regelungen zur Aufstellung oder zur technischen Gestaltung der einzelnen Spielgeräte sowie zum Spielvorgang aufgestellt werden, die in den Bereich von § 33c bis § 33h GewO fallen würden (BayVerfGH, U. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - S. 20 Urdruck). Zu keinem anderen Ergebnis kommt die Gegenmeinung, die die Landesgesetzgebungskompetenz deutlich weiter auslegt und den Ländern im Bereich des Spielhallenrechts einen uneingeschränkten Handlungs- und Gestaltungsspielraum zur Regulierung des Spielhallenwesens zuspricht (Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1/7; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33 i GewO, Rn. 5; Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2922).

b. Wenn die Klägerin geltend macht, die Landesgesetzgebungskompetenz müsse durch den Gedanken der „lokalen Radizierung“ beschränkt werden und demnach dürften nur Regelungen mit einem spezifischen Ortsbezug erlassen werden, so kann sie mit diesem Einwand nicht durchdringen.

Der Gedanke der „lokalen Radizierung“ hat seinen Ursprung in der Gesetzgebungshistorie zur Neuordnung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung („Föderalismusreform I“, BT-Drs. 16/813, S.9). Um die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums nicht durch zunehmende Rechtszersplitterung zu gefährden, sollte die Landesgesetzgebungskompetenz nur in den Bereichen gestärkt werden, in denen eine bundesgesetzliche Regelung wegen einem „besonderen Regionalbezug“ nicht zwingend erforderlich ist. Aus diesem Gedanken lässt sich aber nicht die Landesgesetzgebungskompetenz so einschränken, wie die Klägerin vorträgt. Auch wenn der spezifische Ortsbezug der Spielhallen dazu geführt hat, das „Recht der Spielhallen“ in die Landesgesetzgebungskompetenz zu überführen, so folgt daraus nicht zwingend, dass die Länder nur Regelungen erlassen können, die ihrerseits nur an einen spezifischen Ortsbezug anknüpfen dürfen. Mit anderen Worten gesagt, der spezifische Ortsbezug war für den Verfassungsgesetzgeber möglicherweise ein Motiv für die Verfassungsänderung; die neu geschaffene Länderzuständigkeit muss darin aber nicht ihre Grenze finden. Dies folgt aus der Überlegung heraus, dass mit der Rückausnahme „…ohne das Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Bund seine ohnehin nur ausnahmsweise bestehende Gesetzgebungskompetenz weiter beschränkt und dadurch lediglich der Grundsatz wiederhergestellt wird, dass nach Art. 70 Abs. 1 GG den Länder das Recht der Gesetzgebung zusteht. In Anbetracht der Rückbesinnung auf den Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG ist eine derart enge Auslegung wie sie die Klägerin vornehmen will nicht angezeigt, zumal der Wortlaut in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine solche Beschränkung im Sinne einer „lokalen Radizierung“ nicht vorsieht.

Auch der Verweis der Klägerin auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, wonach dieser Versagungsgrund nur bei konkreten ortsgebundenen Situationen eingreift (BVerwG, U. v. 09.10.1984 - 1 C 47/82 - juris Rn. 17), kann hier nicht als Argument zur Begrenzung der Landesgesetzgebungskompetenz herangezogen werden. Dies würde gegen die Normenhierarchie und den Vorrang des Verfassungsrechts verstoßen. Die Rechtsprechung zum einfachen Recht kann nicht herangezogen werden um die Weite von Verfassungsnormen auszulegen.

c. Ferner trifft es entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu, dass die Neuregelungen im Bereich der Spielhallen wegen der Sperrwirkung des Bauplanungsrechts entgegen Art. 72 GG kompetenzwidrig zustande gekommen sind. Nach ihrer Ansicht müsse man die Neuregelungen zum Spielhallenrecht von ihrer Zielrichtung her, eigentlich als bauplanungsrechtliche Regelungen qualifizieren. Da aber das Bauplanungsrecht als Teil des Bodenrechts in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes falle (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), hätte nach klägerischer Ansicht nur der Bund solche Regelungen erlassen können. Wann eine Reglung dem Bauordnungsrecht unterfalle, müsse anhand der Zielsetzung der Maßnahmen bestimmt werden (BVerwG, NVwZ 2001, 1043, 1044). Bei objektiver Betrachtung zeige der Inhalt der Regelungen seine bauplanungsrechtliche Natur.

Auch wenn die Kammer eine solche inhaltsbezogene Abgrenzung anhand der Zielrichtung vornimmt, kommt sie zu keinem anderen Ergebnis. Bei dieser „zielbezogenen“ Betrachtung muss im Ausgangspunkt festgehalten werden, dass sich grade die Zielrichtungen beider Materien wesentlich unterscheiden.

Dazu hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt:

„Städtebauliche Regelungen des Baugesetzbuchs oder in Bebauungsplänen über die Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29 ff. BauGB) sollen Bodennutzungen einander sachgerecht zuordnen. Auch soweit sie Spielhallen betreffen, soll das Bauplanungsrecht sicherstellen, dass eine solche Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderen Nutzungen ausgeübt wird. Mit den Zielen, die § 1 GlüStV im Blick hat, befassen sich die §§ 29 ff. BauGB nicht.“ (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris Rn. 82).

Dem schließt sich die Kammer vollumfassend an. Zusätzlich sei noch darauf verwiesen, dass die Sperrwirkung des Bauplanungsrechts in Bezug auf die bodenrechtlichen Anforderungen nicht verhindert, dass aus anderen Kompetenzbereichen weitere ortsbezogene Anforderungen aufgestellt werden. Das Baurecht nimmt eine gebietsbezogene Nutzungszuweisung vor, damit die baurechtliche Nutzung im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderer Nutzungen erfolgt. Das Glücksspielrecht nimmt dagegen keine gebietsbezogene Steuerung vor, sondern versucht aus suchtpräventiven Erwägungen heraus eine Ausdünnung bzw. Verteilung des Glücksspielangebots zu erreichen. Das Glücksspielrecht hat grade keine bodenbezogene Zielrichtung.

9. Nachdem die Klage vollumfänglich unbegründet ist, war sie mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

10. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache war die Berufung nach § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.