Verwaltungsgericht Mainz Urteil, 05. Apr. 2017 - 3 K 569/16.MZ

Der Kläger wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels. Er ist Geschäftsführer der Firma W. ... GmbH, die in I. u.a. eine Annahmestelle für Sportwetten mit festen Gewinnquoten betrieb. Sie vermittelte Wetten an die Firma P. GmbH mit Sitz in Österreich sowie an die Firma I. ... mit Sitz in Großbritannien, die nach Angaben des Klägers in ihren Heimatländern zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten konzessioniert sind. Mit Verfügung vom 23. Februar 2005 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs und unter Androhung von Zwangsgeld, im Geschäftslokal der Firma W. ... GmbH in I. Sportwetten zu vermitteln, und gab ihm auf, die untersagte Tätigkeit unverzüglich einzustellen. Zur Begründung hieß es, dass die Vermittlung von Sportwetten ohne Erlaubnis verboten sei und daher eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstelle, gegen welche die Polizeibehörde einschreiten könne. Den Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt R. mit Bescheid vom 12. Juni 2006 zurück.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. November 2007 abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers mit Beschluss vom 1. April 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

Die Untersagungsverfügung sei ein Dauerverwaltungsakt. Für die Beurteilung maßgeblich sei damit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die Untersagungsverfügung habe sich für die Zeiträume vor dem 1. Januar 2009 durch Zeitablauf erledigt. Der Kläger habe seinen Anfechtungsantrag insoweit nicht auf einen Feststellungsantrag umgestellt.

Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei §§ 1, 3 des Polizeigesetzes, nunmehr in Verbindung mit dem Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Der Kläger habe keine Erlaubnis für eine Vermittlungstätigkeit und könne wegen des staatlichen Monopols auch keine Erlaubnis erhalten. Das staatliche Monopol sei verfassungsgemäß. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe mit der Errichtung des staatlichen Monopols ein geeignetes und erforderliches Mittel gewählt, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Das Monopol sei in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft und Wettsucht ausgerichtet. Die Erzielung von Einnahmen sei nicht Gesetzeszweck.

Der Gesetzgeber habe ausreichende inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie zu ihrer Vermarktung im Glücksspielstaatsvertrag festgelegt. Wetten seien nur als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Spielausgang erlaubt. Wetten über das Internet seien nicht gestattet. Diese Vorschriften dienten dem Spielerschutz. Der Glücksspielstaatsvertrag enthalte die erforderlichen wesentlichen Vorschriften zur Vertriebsstruktur. Alle Annahmestellen und Vermittler bedürften der Erlaubnis. Die Vertriebswege seien so ausgewählt und eingerichtet, dass der Spieler- und Jugendschutz gewährleistet sei und der Eindruck vermieden werde, bei der Wettabgabe handele es sich um ein Gut des täglichen Lebens. Das staatliche Angebot über Zeitschriften- und Tabakläden zu vertreiben, vermeide eine Wettabgabe in Anonymität und erleichtere die Information der Spieler. Die Kundenkarte diene dem Spielerschutz. Die Mitarbeiter in den Annahmestellen würden im Hinblick auf problematisches Suchtverhalten geschult. Auch würden Sozialkonzepte kontinuierlich evaluiert. Die Werbung stehe mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages in Einklang. Eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lottoblock sei zulässig. Ein gewisser Umfang an Werbung sei erforderlich, um eine Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken. Es bestehe auch kein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Suchtprävention und den Jugendschutz.

Das Monopol verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Gleichheitssatz binde jeden Träger der öffentlichen Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich. Pferdewetten und das Aufstellen, die Zulassung und der Betrieb von Geldspielautomaten fielen nicht in den Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers und seien deshalb als Vergleichsmaßstab nicht heranzuziehen. Bezüglich der Spielbanken liege kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, weil der Gesetzgeber unterschiedliche Ausgangslagen vorgefunden habe und der Glücksspielstaatsvertrag in wesentlichen Bereichen auch auf Spielbanken anwendbar sei.

Das Monopol sei auch mit Unionsrecht vereinbar. Tangiert sei die Dienstleistungs- oder die Niederlassungsfreiheit. Zwingende Gründe des Allgemeininteresses rechtfertigten das Monopol, wobei die Festlegung des Schutzniveaus Sache des Mitgliedstaates sei. Der Gesetzgeber müsse das gesteckte Ziel nicht im gesamten Glücksspielbereich in kohärenter und systematischer Weise verfolgen, sondern nur im Bereich der Sportwetten. Das Kohärenzgebot werde durch die noch von der DDR erteilten Gewerbeerlaubnisse nicht in Frage gestellt. Diese beruhten auf Alt-Rechten und führten nicht zu einer Ausweitung des Sportwettenangebots. Die Länder strebten an, diese Erlaubnisse zum Erlöschen zu bringen. Das gemeinschaftsrechtliche Kohärenzgebot werde auch erfüllt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt erfordere. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen sei nicht inkohärent. Diese spielten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich nur eine sehr untergeordnete Rolle und machten nach Angaben der Bundesregierung nur 0,5 % des Glücksspielmarktes aus. Für das Spielen in Casinos enthalte das Spielbankengesetz für Baden-Württemberg erhebliche Begrenzungen und Maßgaben zum Spielerschutz. Auch bezüglich der Spielbanken anderer Länder bestünden keine Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik. Dasselbe gelte für das Automatenspiel.

Mit der Revision rügt der Kläger, die angefochtenen Bescheide seien gegen den falschen Adressaten gerichtet. Zudem verletze der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV. Das staatliche Sportwettenmonopol verstoße gegen die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Die gesetzlichen Regelungen über Art und Zuschnitt der im staatlichen Monopol vertriebenen Sportwetten, Vertriebsstruktur und Werbung ließen keine konsequente Ausrichtung am Spieler- und Jugendschutz erkennen. Ferner sei offenkundig, ein strukturelles Vollzugsdefizit bei der Vermarktung der staatlichen Sportwetten gegeben, das eine Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs ebenfalls ausschließe. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit verlange des Weiteren, dass staatliches Handeln widerspruchsfrei sei. Daran fehle es, weil eine harmonisierte, einheitliche Glücksspielpolitik, die Pferdewetten, Spielbanken sowie das gewerbliche Automatenspiel einbeziehe, nicht ersichtlich sei. Die ungleiche Ausgestaltung der verschiedenen Glücksspielbereiche begründe zudem einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aus der inkohärenten Glücksspielpolitik des Staates ergebe sich auch eine Verletzung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit. Das Erfordernis der Kohärenz verlange, dass das Sportwettenmonopol in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung mit Blick auch auf andere Glückspielbereiche geeignet sei, das mit der Monopolregelung angestrebte Ziel des Spieler- und Jugendschutzes und der Spielsuchtbekämpfung zu erreichen. Das sei nicht der Fall. Die föderale Zuständigkeitsverteilung könne eine sektorenbeschränkte Betrachtung nicht rechtfertigen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. November 2007 und den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. April 2010 zu ändern

und den Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 2005 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts R. vom 12. Juni 2006 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Ein staatliches Glücksspielmonopol sei unionsrechtlich auch nach der neuesten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs grundsätzlich zulässig.

Die Revision des Klägers ist begründet. Zwar kann er nicht damit gehört werden, dass die angefochtenen Bescheide nicht gegen ihn hätten gerichtet werden dürfen; diese Rüge betrifft kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), sondern nur die Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel, die dem Landesrecht angehört. Der angefochtene Beschluss beruht aber auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG und der Art. 49 und 56 AEUV, soweit er ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt davon ausgeht, eine allgemeine Imagewerbung des Monopolanbieters sei verfassungs- und unionsrechtlich unbedenklich. Darüber hinaus beruht er auf der fehlerhaften Annahme, Art. 49 und 56 AEUV erforderten eine Kohärenzprüfung der Monopolregelung nur anhand des betroffenen Glücksspielsektors bezogen auf das jeweilige Bundesland. Da sich der Beschluss auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt, war die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 4 und Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Anfechtungsantrag des Klägers, soweit er die Betriebsuntersagung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 betrifft, unzulässig ist, und der Kläger eine effektive gerichtliche Überprüfung der angefochtenen Bescheide anhand der Rechtslage vor dem 1. Januar 2009 nur über eine Feststellungsklage hätte erreichen können. Da sich die Anfechtung auf ein Unterlassungsgebot bezieht, das sich für den jeweils zurückliegenden Zeitraum erledigt, ist die in der Vergangenheit liegende Sach- und Rechtslage nicht erheblich; der Verwaltungsakt würde nur mit Wirkung ex nunc aufgehoben. Für die Vergangenheit hätte der Kläger nur die Feststellung begehren können, die Behörden seien bis zur Rechtsänderung zum Erlass des Verwaltungsaktes nicht berechtigt gewesen (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 1997, § 113 Rn. 34, 83).

Für die revisionsrechtliche Beurteilung ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, dass sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet (Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - a.a.O.). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> = Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 29). Es ist aber auch anerkannt, dass die Gerichte bei der Beurteilung von Dauerverwaltungsakten die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 - BVerwGE 106, 141 <143 f.> = Buchholz 418.21 ApBO Nr. 15).

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt eingeordnet und ist durch Auslegung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages zu der Einschätzung gekommen, die Untersagungsverfügung müsse sich nach der jeweils aktuellen Rechtslage als rechtmäßig erweisen, da sich aus irrevisiblem Landesrecht kein anderer Zeitpunkt ergebe. An diese Annahme und die sich daran anschließende Einschätzung ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO; vgl. Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264).

Nichts anderes folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 f.). Danach ist ein Abstellen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei einer "Alt-Verfügung" wie der gegenüber dem Kläger ergangenen Untersagungsverfügung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, solange und soweit daraus nicht gefolgert werden kann, diese stelle sich schon ursprünglich als rechtmäßig dar. Das ist vorliegend der Fall. Die ursprüngliche Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist weder Gegenstand des angegriffenen Urteils noch der Revisionsentscheidung. Auch aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ergibt sich nichts Abweichendes. Mit der prozessualen Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 im Rahmen eines Feststellungsbegehrens überprüfen zu lassen, ist dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, hinreichend Rechnung getragen (vgl. z.B. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Februar 2011 - 1 BvR 1946/06 - NVwZ-RR 2011, 405). Dies gilt auch in Ansehung dessen, dass die Beklagte die Untersagungsanordnung infolge des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages auf eine neue Rechtsgrundlage stützt. Der Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist nicht unzumutbar beschränkt, wenn die Überprüfung der Untersagungsverfügung am Maßstab der neuen Rechtslage durch die Tatsacheninstanz eröffnet ist. Schließlich ist gegen ein Abstellen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch aus Sicht des Unionsrechts nichts zu erinnern.

2. Das Revisionsgericht hat seiner Entscheidung nach § 137 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsgesetzes vom 4. März 2008 zugrundezulegen und nur zu überprüfen, ob diese mit revisiblem Recht in Einklang stehen. Danach ist davon auszugehen, dass § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 die Rechtsgrundlage der streitigen Untersagungsverfügung bildet und dass die vom Kläger vermittelten Sportwetten als Glücksspiele anzusehen sind, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV in Baden-Württemberg nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden dürfen. Die Erteilung einer Erlaubnis ist nach der den Senat bindenden berufungsgerichtlichen Auslegung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ausgeschlossen, weil diese Vorschriften eine Vermittlung von Sportwetten an andere Veranstalter als die Träger des staatlichen Sportwettenmonopols verbieten. Die den in Österreich und in Großbritannien ansässigen Wettunternehmen erteilten Konzessionen ersetzen nicht die für die Tätigkeit des Klägers im Bereich der Sportwetten notwendige Erlaubnis durch das Land Baden-Württemberg.

3. Die Annahme des Berufungsgerichts, die angefochtenen Bescheide seien mit dem Grundgesetz vereinbar, ist revisionsrechtlich fehlerhaft. Die dem zugrunde liegende Erwägung, der Eingriff sei am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt, beruht auf einer unzutreffenden Konkretisierung der Anforderungen, die das Gebot der Verhältnismäßigkeit an Eingriffe in die Berufswahlfreiheit stellt.

a) Der Senat hat bereits entschieden, dass die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols von der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt ist und dass die Monopolregelung nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfassungsrechtlich legitimen Zwecken dient sowie geeignet und erforderlich ist, diese zu verwirklichen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 - NVwZ 2011, 554 Rn. 23 ff.). Daran hält der Senat auch für das baden-württembergische Sportwettenmonopol fest. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Revision nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen hat, sind für das revisionsgerichtliche Verfahren bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Danach verfolgt der Gesetzgeber mit dem staatlichen Sportwettenmonopol keine rein fiskalischen Interessen. Eine solche illegitime Zwecksetzung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Inhaber des Monopols Andere mit Unterlassungsklagen überziehen, die sie auf das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb - UWG - stützen. Das UWG ist anwendbar, ohne dass es auf ein Wettbewerbsverhältnis ankommt (vgl. Keller, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, 2. Aufl. 2009, § 2 Rn. 4). Dementsprechend hat sich der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2008 - I ZR 140/04 - (juris) nicht mit der Frage eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen dem staatlichen Monopolanbieter von Sportwetten und einem Anbieter von Sportwetten über das Internet befasst.

b) Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beschränkung der Berufswahlfreiheit durch das staatliche Wettmonopol sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit zumutbar, hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung stand, soweit sie Art und Zuschnitt der Sportwetten, ihre Vermarktung und den Vertrieb über gewerbliche Annahmestellen betrifft. Sie berücksichtigt die rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen, die das verfassungsrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit an die Ausgestaltung der Werbung für das Monopol stellt, jedoch nur unzureichend.

aa) In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die glücksspielstaatsvertragliche Regelung der inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (in engerem Sinne) gerecht wird (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 32 f., 35). Der Verwaltungsgerichtshof durfte davon ausgehen, dass über § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 3, § 4 Abs. 4 GlüStV hinaus eine gesetzliche Regelung weiterer Ausgestaltungsdetails nicht erforderlich war. Die nähere Konkretisierung der Angebotsformen ist auf der Grundlage von § 4 GlüStV geregelt. Die Erlaubniserteilung ist streng an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten. Nach den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs zum Monopolangebot, die nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen wurden, entspricht die Praxis diesen Anforderungen. So hat der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der Spieleinsätze und der Verlusthöhe darauf hingewiesen, dass die dem Monopolträger erteilte Erlaubnis vom 20. November 2008 (GA Bl. 2008 S. 410) entsprechende Begrenzungen vorgenommen hat, die dem Zweck der Suchtprävention dienen.

Der Glücksspielstaatsvertrag und die dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsvorschriften genügen auch im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (im engeren Sinne), soweit sie die Vertriebswege begrenzen und sicherstellen, dass bei der Einzelausgestaltung der Wettgelegenheiten dem Spieler- und Jugendschutz Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber hat die Zahl der Annahmestellen begrenzt (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 7 Abs. 1 AGGlüStV) und ein strenges Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorgesehen (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 7 AGGlüStV).

Der Verwaltungsgerichtshof musste auch nicht von einer Verpflichtung des Gesetzgebers ausgehen, den Verbundvertrieb über mittelständische Einzelhandelsbetriebe aufzugeben. Seine Annahme, die verfassungsrechtlich geforderte Abkehr vom Vertrieb der Wettangebote als allerorts verfügbare normale Gegenstände des täglichen Bedarfs lasse sich auch dadurch erreichen, dass die Zahl der Vertriebsstellen begrenzt und gleichzeitig Maßnahmen zur qualitativen Beschränkung der Vermarktung getroffen würden, schließt eine konsequente Ausrichtung auf die Suchtvorbeugung und -bekämpfung nicht aus (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 39). Eine quantitative Begrenzung der Annahmestellen hat das Berufungsgericht über die verbindliche Vorgabe in der dem Monopolträger erteilten Erlaubnis (GA Bl. 2008 S. 410; Begrenzung auf 3 630 Annahmestellen) und zudem über das Vertriebskonzept als gewährleistet angesehen, das nach seinen Feststellungen Bestandteil der Erlaubnis ist. Der Einwand der Revision, das Vertriebsnetz habe sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in tatsächlicher Hinsicht nicht verändert, geht an diesen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts vorbei. Der Verwaltungsgerichtshof hat des Weiteren angenommen, durch ergänzende Maßnahmen (Einführung einer Kundenkarte, Identitätskontrollen, persönliche Registrierung des Spielers, Einführung eines Spielersperrsystems, separate Abrechnung und Bezahlung der Wetten, Warnhinweise auf den Spielscheinen und -quittungen, vgl. §§ 7, 8, § 21 Abs. 3 Satz 2 GlüStV, §§ 9 f. AGGlüStV) sei sichergestellt, dass die Wettabgabe im gewählten System des Vertriebs über Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden nicht als Geschäft des täglichen Lebens und unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheint. Auch insoweit werden von der Revision keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben.

Der Verwaltungsgerichtshof durfte des Weiteren zugrunde legen, dass das Ziel der Kanalisierung des vorhandenen Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen und damit verbunden das Ziel des Jugend- und Spielerschutzes im Verbundbetrieb besser gewährleistet sind als bei einem Vertrieb über gesonderte Wettlokale. Nach seinen Feststellungen kann in den Annahmestellen des Verbundbetriebs eine soziale Kontrolle sichergestellt und eine Wettabgabe in der Anonymität verhindert werden; zudem ist der Verbundbetrieb geeignet, den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention zu erleichtern (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 40). Auch die Kontrolle der Vermittler trägt dazu bei, der Spielsucht entgegenzuwirken und einen ausreichenden Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten.

Der Gesetzgeber war schließlich auch nicht verpflichtet, die Vermarktung des staatlichen Wettangebots mit einem Provisionsverbot zu belegen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dies erübrige sich bei einem Vertrieb nur durch untergeordnete Nebentätigkeiten, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung verlangt keine Optimierung (vgl. Urteil des Senats vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 42).

Entgegen der Annahme der Revision verlangt die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht die Einbeziehung sonstiger Glücksspielbereiche. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht darauf abgestellt, dass es insoweit allein auf eine konsequente und konsistente Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols ankommt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 a.a.O. Rn. 17 unter Verweis auf das Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276).

bb) Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist allerdings die berufungsgerichtliche Konkretisierung der Werbebeschränkung in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, soweit sie eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lotto-Block ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt für rechtlich zulässig erachtet.

Zwar ist der Verwaltungsgerichtshof in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass sich die Werbung für das staatliche Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken hat und nicht zum Wetten auffordern, anreizen und ermuntern darf (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 318). Jedoch lassen seine Ausführungen im Zuge der Anwendung dieser Maßstäbe erkennen, dass er sich von einer unzutreffenden Unterscheidung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung hat leiten lassen.

Richtig ist, dass eine allgemeine Imagewerbung und die Verwendung einer Dachmarke nicht zwangsläufig unzulässig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 52). Eine solche Werbung muss sich aber ebenfalls auf sachliche Information und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten beschränken. Sie darf auf die Legalität und Seriosität des Monopolangebots hinweisen, aber nach ihrem Aussagegehalt nicht zum Wetten motivieren. Die zulässige Kanalisierung der Wettleidenschaft rechtfertigt nur, bereits zum Wetten Entschlossene zum Monopolangebot hin zu lenken, nicht jedoch, noch Unentschlossene zur Teilnahme an Wetten anzureizen oder zu ermuntern (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 48). Unzulässig sind daher stimulierende Bezugnahmen auf herausragende Sportereignisse oder die Verknüpfung auch rein informativer Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen. Auch eine Aufmachung, die etwa durch befristete Angebote Entscheidungsdruck suggeriert, ist nicht erlaubt. Weist der Monopolträger auf eine Verwendung der geflossenen Geldmittel hin, ist dies unbedenklich, wenn es sich nach der konkreten Aufmachung nur um eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten handelt. Dagegen darf der Hinweis nicht mit einem solchen Bezug verknüpft und das Wetten selbst nicht zum sozialadäquaten oder gar wünschenswerten, positiv zu beurteilenden, sozial verantwortlichen Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 51).

Dass der Verwaltungsgerichtshof die ihm vorgelegten Werbebeispiele nicht als Anhaltspunkte für eine systematisch zum Wetten anreizende Werbung gewertet hat und den entsprechenden Beweisanregungen nicht nachgegangen ist, lässt auf einen fehlerhaften rechtlichen Maßstab schließen. Die Verknüpfung populärer Sportereignisse mit befristeten Sonderausschüttungen und zum Teil hochwertigen "Boni" hat stimulierenden Charakter und ist nach ihrem Aussagegehalt darauf gerichtet, auch bis dahin Unentschlossene zum Wetten zu veranlassen.

c) Dagegen ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Da er nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte gleich zu regeln, begründen Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und des Betriebs der Geldspielautomaten keinen Gleichheitsverstoß. Die Fortgeltung der vereinzelt noch bestehenden, in der ehemaligen DDR erteilten Wettkonzessionen stellt mangels Regelungskompetenz des Landes Baden-Württemberg ebenfalls keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung dar. Glücksspiele im Rundfunk und anderen Telemedien (vgl. §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV) werden vom Glücksspielstaatsvertrag erfasst (vgl. LTDrucks 14/1930 S. 6 zu § 3 GlüStV; LTDrucks 14/2705 S. 26 zu § 8a RStV; Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 54).

Hinsichtlich der Spielbanken liegt ebenfalls keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Für Spielbanken besteht in Baden-Württemberg zwar kein rechtliches, aber ein faktisches Monopol, weil die Beklagte Teilhaberin des Erlaubnisträgers ist. Außerdem hat der Gesetzgeber nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs in diesem Bereich eine Ausgangslage vorgefunden, die eine Differenzierung verfassungsrechtlich rechtfertigt. Aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit von Teilen des Spielbankengesetzes von 1995, das ein staatliches Spielbankenmonopol vorsah (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197), war das Land Baden-Württemberg gezwungen, die berechtigten Belange der vorhandenen zwei privaten Spielbankenbetreiber zu berücksichtigen, die seit Jahrzehnten beanstandungsfrei ihre Unternehmen betrieben hatten. Eine vergleichbare Ausgangslage hat der Gesetzgeber bei Erlass der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vorgefunden.

4. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs verstößt auch gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit. Die berufungsgerichtliche Annahme, die durch den Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Beschränkungen seien mit beiden Grundfreiheiten vereinbar und wahrten den unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, gründet sich auf eine unrichtige Anwendung des Kohärenzkriteriums, das der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung als Maßstab für die Geeignetheit des Eingriffs im unionsrechtlichen Sinne näher konkretisiert hat.

Der Kläger unterfällt in sachlicher und persönlicher Hinsicht dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit, soweit nicht die Niederlassungsfreiheit eingreift. Da sich die hier entscheidungserheblichen unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) nicht unterscheiden, muss nicht geklärt werden, welches der beiden Freiheitsrechte einschlägig ist. Der Anwendung der Dienstleistungs- oder der Niederlassungsfreiheit auf die Vermittlung von Sportwetten stehen auch keine anderweitigen unionsrechtlichen Bestimmungen entgegen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 59).

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter - auch - in anderen Mitgliedstaaten stellen eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung dieser Freiheit dar. Derartige staatliche Maßnahmen müssen vier Voraussetzungen erfüllen, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen: Sie müssen mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar, nach Art. 62 i.V.m. Art. 51 AEUV (Ausübung öffentlicher Gewalt), Art. 52 AEUV (öffentliche Ordnung; Sicherheit; Gesundheit) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten; ferner dürfen sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

a) Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV verneint; denn die der Untersagungsverfügung der Beklagten zugrunde liegenden Rechtsnormen gelten nach den Feststellungen des Berufungsgerichts gleichermaßen für Inländer wie für Ausländer. Auch eine Anerkennung der von den österreichischen und britischen Behörden den dort jeweils ansässigen Wettanbietern erteilten Konzessionen zugunsten des Klägers ist im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot unionsrechtlich nicht geboten (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - Slg. 2007, I-1891 Rn. 48 f. und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - NVwZ 2010, 1422 Rn. 44).

Das Berufungsgericht ist ferner zu Recht davon ausgegangen, dass die durch den Glücksspielstaatsvertrag und die Ausführungsbestimmungen bewirkten Einschränkungen der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit im Bereich der Sportwetten mit den in § 1 GlüStV genannten Zielen, insbesondere mit dem Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes unionsrechtlich legitimen Zwecken dienen (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 66 ff.).

Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen und zu beurteilen, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - NVwZ 2010, 1409 Rn. 79 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Danach ist es im Grundsatz unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber für den Bereich der Sportwetten für ein staatliches Monopol entschieden hat (EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Rs. C-124/97, Läärä u.a. - Slg. 1999, I-6067 Rn. 37 und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Er war unionsrechtlich auch nicht gehindert, vor einer abschließenden wissenschaftlichen Klärung des Suchtpotenzials von Sportwetten mit festen Gewinnquoten präventive Regelungen zu erlassen, die durch begleitende Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen ergänzt werden (vgl. EuGH, Urteile vom 13. November 2003 - Rs. C-42/02, Lindman - Slg. 2003, I-13519 Rn. 25 und vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 117 Ziff. 1a). Um dem aktuellen Defizit an belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen zu begegnen, haben die Normgeber in § 10 Abs. 1 GlüStV die Berufung eines unabhängigen Fachbeirates zur Beratung der Länder vorgesehen, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Darüber hinaus haben die Länder gemäß § 11 GlüStV die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen. Das Berufungsgericht hat vor diesem Hintergrund unionsrechtlich zu Recht keinen Anlass gesehen, die Gefahrenprognose des Gesetzgebers in Frage zu stellen (vgl. bereits Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 73 ff.).

b) Das Berufungsgericht hat aber revisionsrechtlich fehlerhaft angenommen, das Sportwettenmonopol sei im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet, die legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes zu erreichen.

Eine Monopolregelung, die auf diese zwingenden Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, muss ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - Slg. 2003, I-13031 Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - Rs. C-258/08, Ladbrokes - NVwZ 2010, 1081 Rn. 21 sowie vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 88 ff. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 55, 64 ff.). Innerhalb dieses sog. Kohärenzgebots lassen sich zwei Anforderungen unterscheiden. Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten (EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - Slg. 1999, I-7289 Rn. 35 ff., vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 65; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 77, 80). Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 95 f. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 62 f.; vgl. auch Urteile vom 10. März 2009 - Rs. C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721 Rn. 60). Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 106 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 68 f.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 82).

Das Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, kann nur dann in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden, wenn der Monopolträger darauf verzichtet, die Wettbereitschaft zu fördern. Er darf dem Wetten kein positives Image verleihen, indem er auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hinweist, und die Anziehungskraft des Wettspiels nicht durch zugkräftige Werbebotschaften erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 103) oder sonst eine zum Wetten stimulierende Aussage treffen. Werbung, die über eine Information und Aufklärung bezüglich legaler Möglichkeiten zum Sportwetten hinausgeht und einzelne Sportereignisse mit der Möglichkeit zusätzlicher oder höherer Gewinne verknüpft, wirkt dieser Zielsetzung entgegen. Wie gezeigt (oben 3. b. bb.), wird der Beschluss des Berufungsgerichts diesen Anforderungen nicht gerecht.

Die Annahme des Berufungsgerichts, eine sektorenübergreifende Kohärenzprüfung sei nicht erforderlich, vernachlässigt die zweite Anforderung des Kohärenzgebots und versäumt zu prüfen, ob die rechtliche Regelung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial oder die dortige Praxis die mit dem Monopol verfolgten Ziele konterkarieren. Dabei sind die Besonderheiten der jeweiligen Glücksspielart in Rechnung zu stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 60 f.). Die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Kriterien machen deutlich, dass eine Kohärenz nur entfällt, wenn die Politik dem mit der Monopolregelung verfolgten Ziel aktiv zuwider handelt oder wenn Zuwiderhandlungen im Verwaltungsvollzug systematisch geduldet werden und deshalb auf strukturelle Mängel der Aufsichts- und Sanktionsregelungen hindeuten.

Das Sportwettenmonopol wird durch das Konzessionsmodell im Pferderennwettbereich nicht konterkariert. Die Erreichbarkeit der mit dem Sportwettenmonopol verfolgten Ziele wird dadurch schon deshalb nicht in Frage gestellt, weil die Pferdewetten nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine nur sehr untergeordnete Rolle spielen und sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen beziehen. Wirksame Verfahrensrügen wurden dagegen nicht erhoben. Der Einwand der Revision, der Pferdesportwettenmarkt stelle mit 250 Mio. € Umsatz pro Jahr mit steigender Tendenz die zweitumsatzstärkste Sportwette mit einem höheren Suchtpotenzial dar, als es Oddset-Wetten aufweisen, weshalb das Sportwettenmonopol in sich widersprüchlich und inkohärent sei, berücksichtigt zudem nicht, dass als Vergleichsmaßstab für eine umfassende Kohärenzbetrachtung der gesamte Glücksspielmarkt heranzuziehen ist und nicht nur der Bereich der Sportwetten. Unabhängig davon hat das Fehlen eines Monopols im Bereich der Pferdesportwetten nicht zur Folge, dass das Ziel der Suchtbekämpfung mit dem Monopol im sonstigen Sportwetten- und im Lotteriebereich nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Medien, a.a.O. Rn. 68). Denn der Staat verfolgt auch im Bereich der Pferdesportwetten keine Politik, die darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen Spielen zu ermuntern. Namentlich gilt auch für diese Wetten gemäß § 2 Abs. 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) ein § 4 Abs. 4 GlüStV entsprechendes Internetverbot (siehe Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

Was den Bereich der Sportwetten anbelangt, die auf der Grundlage von Erlaubnissen nach den gewerberechtlichen Vorschriften der ehemaligen DDR veranstaltet und vermittelt werden, so hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf abgestellt, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht verlangt, alle Inhaber "alter" Genehmigungen sogleich dem staatlichen Sportwettenmonopol unterzuordnen. Entscheidend sei vielmehr, dass eine weitere Ausdehnung des Sektors der Sportwetten verhindert werde. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die auf Alt-Rechten beruhenden Sonderfälle nicht zu einer systemwidrigen, mit den Zielen des § 1 GlüStV unvereinbaren Ausweitung des Sportwettenangebots führen. Eine Politik der Expansion und ein strukturelles Defizit im Vollzug lassen sich hieraus nicht entnehmen, zumal die Länder auch gegenüber diesen sog. Alt-Rechten bestrebt sind, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrages durchzusetzen (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

Die vom Verwaltungsgerichtshof für den Bereich der Spielbanken getroffenen Feststellungen lassen ebenfalls nicht auf eine in sich widersprüchliche und expansive Glücksspielpolitik schließen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zugrunde gelegt, dass die für den Spielbankensektor geltenden Regelungen des GlüStV (vgl. § 2 Satz 2 GlüStV) sowie die weiteren Beschränkungen im Spielbankengesetz in vergleichbarer Weise wie im Sportwettensektor der Bekämpfung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen. Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik im Verhältnis zum Spielbankensektor anderer Länder hat der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick auf die Mitteilung der Bundesregierung an die EU-Kommission vom 20. Mai 2008 (ZfWG 2008 S. 173) nicht gesehen. Dagegen hat die Revision keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben, so dass der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an diese Feststellungen gebunden ist.

Für den Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels musste der Verwaltungsgerichtshof nicht schon wegen der mit der 5. Änderungsverordnung (BGBl I 2005 S. 3495) verbundenen Liberalisierung von einer Inkohärenz ausgehen. Die Absicht des Gesetzgebers, einen bestimmten Glücksspielbereich zu liberalisieren, zwingt nicht schon für sich genommen zu der Annahme, das mit der Monopolregelung im Sportwettenbereich verfolgte Ziel lasse sich damit nicht mehr erreichen. Wird jedoch eine solche Liberalisierung trotz vergleichbaren oder höheren Suchtpotenzials als im Monopolbereich nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen, kann dies zur Folge haben, dass das Ziel des Monopols konterkariert wird. Deshalb hätte der Verwaltungsgerichtshof prüfen müssen, ob das Suchtpotenzial des Automatenspiels mindestens gleich groß wie das der Sportwetten ist, und bejahendenfalls, ob die zum Spieler- und Jugendschutz getroffenen Maßnahmen ausreichen. Dabei hätte er auch die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung und deren mögliche Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, berücksichtigen und klären müssen, inwieweit dadurch die Geeignetheit der Monopolregelung im Bereich der Sportwetten in Frage gestellt wird.

5. Der angefochtene Beschluss beruht auf den festgestellten Verstößen gegen Art. 12 Abs. 1 GG und gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit. Er stellt sich nicht im Sinne von § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Ob die Untersagungsverfügung der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig ist, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Tatsachenfeststellungen nicht abschließend beurteilen.

Bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, die keine anlassbezogene Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf zusätzliche Gewinne und eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, kommt es darauf an, inwieweit eine danach unzulässige Werbung in Baden-Württemberg seit dem 1. Januar 2009 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wird. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof - nach seiner Rechtsauffassung konsequent - bislang keine Feststellungen getroffen.

Sie sind auch nicht entbehrlich, weil die Frage der unionsrechtlichen Kohärenz auf der Grundlage der bereits festgestellten Tatsachen zu beantworten wäre. Ob die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen über das staatliche Glücksspielmonopol im Bereich der Sportwetten im unionsrechtlichen Sinne geeignet sind, zum Erreichen der legitimen Zwecke der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots sowie der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und der vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV) beizutragen, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen hinsichtlich der Werbung und des Automatenspiels nicht hinreichend beurteilen.

Die Sache war daher nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Kläger sind Journalisten und begehren die Aufhebung von Kostenentscheidungen für die Gewährung von Informationszugang.

Im Mai 2011 beantragten die Kläger im Zuge von Recherchen über die finanzielle Förderung der deutschen Sportverbände bei dem Bundesministerium des Innern Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Nachdem die Kläger um Mitteilung eventuell anfallender Kosten gebeten hatten, wies das Bundesministerium darauf hin, dass 31 Themengebiete betroffen seien und damit eine entsprechende Anzahl an Einzelanträgen vorliege. Im Februar 2012 beantragten die Kläger darüber hinaus Einsicht in die Strukturpläne des Deutschen Leichtathletik-Verbandes ab dem Jahr 2001. Das Ministerium wies die Kläger darauf hin, dass dieser Antrag zu 35 neuen kostenmäßig zu berücksichtigenden Einzelanträgen führe.

Das Bundesministerium gab den Anträgen mit insgesamt 66 Bescheiden teilweise statt und setzte hierfür Gebühren in Höhe von insgesamt 12 676,25 € und Auslagen von insgesamt 2 275,95 € fest. Den gegen 64 der 66 Kostenentscheidungen erhobenen Widerspruch wies das Bundesministerium mit Widerspruchsbescheid vom 20. September 2013 zurück.

Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: § 10 Abs. 2 IFG enthalte mit dem Hinweis auf die Möglichkeit einer wirksamen Inanspruchnahme des Informationszugangs das Verbot einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung. Ein Verstoß gegen dieses Verbot sei nicht nur dann anzunehmen, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehe, sondern auch dann, wenn sie prohibitiv wirke. Dass die Kläger vorab über die Kostenfolge ihrer Anträge informiert worden seien, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Festsetzung der Auslagen komme wegen Fehlens einer hinreichenden Rechtsgrundlage nicht in Betracht. § 10 Abs. 3 IFG enthalte keine gesetzliche Ermächtigung, Auslagentatbestände und Auslagensätze im Wege einer Rechtsverordnung zu regeln.

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Beklagte vor: Das Oberverwaltungsgericht habe einen unzutreffenden Maßstab für das Vorliegen eines Informationsbegehrens angewandt. Es komme auf die materielle Teilbarkeit des Informationsantrags an. Für die Erhebung von Auslagen könne § 10 Abs. 3 IFG im Wege einer erweiternden Auslegung eine wirksame Ermächtigungsgrundlage entnommen werden. Im Übrigen folge eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Auslagen aus dem ergänzend anwendbaren § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. März 2015 aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. In Bezug auf die Ausführungen zur Gebührenerhebung verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; 1.). Ob Gleiches in jeglicher Hinsicht auch gilt, soweit das Berufungsurteil die Auslagenerstattung betrifft, kann dahinstehen; denn insoweit erweist es sich jedenfalls als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.).

1. Die Aufspaltung eines einheitlichen Informationsbegehrens in eine Vielzahl von Einzelanträgen ist mit dem in § 10 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG a.F.) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) angelegten Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar.

a) Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht § 10 IFG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV) in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBI. I S. 3154) gültigen Fassung (im Folgenden: a.F.) als Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung herangezogen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beurteilt sich die Frage, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rechten verletzt, nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> und vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250>). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33).

bb) Eine derartige abweichende Regelung trifft § 11 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.d.F. des Gesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821); auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 20. September 2013 ist demnach nicht abzustellen. § 11 Abs. 1 VwKostG bestimmt - soweit hier von Interesse -, dass die Gebührenschuld bei antragsgebundenen Amtshandlungen mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde entsteht; dies dient insbesondere der Vorhersehbarkeit der Kosten für den Antragsteller (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 2010 - 3 B 46.10 - Buchholz 401.85 VwKostG Nr. 11 Rn. 5) und legt zugleich die Antragstellung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt fest. Hierzu enthält § 10 IFG a.F. nebst der Informationsgebührenverordnung keine Regelung, so dass ergänzend auf das Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen ist (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 11 ff.; Debus, DVBl 2013, 9).

cc) Auch wenn § 11 Abs. 1 VwKostG seinerseits nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes am 15. August 2013 außer Kraft getreten ist, ergibt sich seine Anwendung im vorliegenden Fall aus § 23 Abs. 1 des an seine Stelle getretenen Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes (Bundesgebührengesetz - BGebG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. Juli 2016 (BGBl. I S. 1666). Danach ist für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die vor dem 15. August 2013 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das Verwaltungskostengesetz weiter anzuwenden. Nach ihrem Wortlaut betrifft die Vorschrift zwar nur Fälle noch nicht durchgeführter Leistungen, ihre Zwecksetzung gebietet aber eine erweiternde Interpretation, die auch Fälle abgeschlossener Leistungserbringung erfasst. Denn der Gesetzgeber wollte mit § 23 Abs. 1 BGebG aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Übergangsvorschrift schaffen (vgl. BT-Drs. 17/10422 S. 118). Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht indessen nicht nur in den von § 23 Abs. 1 BGebG ausdrücklich geregelten Fällen, sondern erst recht dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung vor Inkrafttreten der Neuregelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war.

dd) Anderes folgt auch nicht daraus, dass nach der amtlichen Begründung zu § 23 BGebG für die Fälle, in denen die Leistungserbringung bis zum Inkrafttreten des Bundesgebührengesetzes abgeschlossen ist, die Übergangsregelungen in § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG gelten sollen. Damit will der Gesetzgeber insbesondere gewährleisten, dass für die geltenden fachrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gebühren und Auslagen die nach dem Verwaltungskostengesetz bestehenden bisherigen Kalkulationsgrundlagen in der Übergangszeit bis zur Ablösung des gebührenrechtlichen Fachrechts durch die Gebührenverordnungen nach § 22 Abs. 3 und 4 BGebG fortgelten (BT-Drs. 17/10422 S. 118); jedenfalls insoweit steht § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG deshalb einem am Grundsatz des Vertrauensschutzes orientierten erweiternden Verständnis des § 23 Abs. 1 BGebG nicht entgegen.

b) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass in den Fällen, in denen ein Informationsantrag zu einem einheitlichen Lebenssachverhalt gestellt wird, ein einheitliches Informationsbegehren vorliegt, dessen Bescheidung unabhängig von der Zahl der erlassenen Verwaltungsakte gebührenrechtlich eine einheitliche Amtshandlung im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. darstellt, begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken.

aa) Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. werden Gebühren für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz erhoben. Gemäß Satz 2 der Vorschrift sind sie so zu bemessen, dass der Informationszugang nach § 1 IFG wirksam in Anspruch genommen werden kann.

Diese Vorschrift ist Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass jeder gegenüber den Behörden und Einrichtungen des Bundes einen Anspruch auf Informationszugang haben soll, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden abgeschreckt zu werden. Deshalb sollen Gebühren und Auslagen orientiert am Verwaltungsaufwand, jedoch nicht notwendig kostendeckend bemessen werden. Die Bemessung der Gebühren nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. hat den Verwaltungsaufwand - nur - zu berücksichtigen, die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs aber in vollem Umfang zu gewährleisten. Die Gebühren dürfen also nicht abschreckend wirken (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6 und 16). Für die Frage einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung ist entscheidend, ob die Gebühr ihrer Höhe nach objektiv geeignet ist, potentielle Antragsteller von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Informationszugang abzuhalten (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 73 bis 78).

bb) Das lässt sich effektiv nur ausschließen, wenn das Verbot abschreckender Wirkung nicht allein bei der Bemessung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFGGebV a.F., sondern auch bereits bei der Bestimmung der einzelnen gebührenpflichtigen Amtshandlung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. beachtet wird. § 10 Abs. 2 IFG a.F. beansprucht deshalb nach seinem Sinn und Zweck auch auf dieser Ebene Geltung.

Der Begriff der Amtshandlung ist im Informationsfreiheitsgesetz nicht definiert und im Verwaltungskostengesetz nur allgemein umschrieben worden (vgl. § 1 Abs. 1 VwKostG), erschließt sich aber aus § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach entscheidet die verfügungsberechtigte Behörde über den Antrag auf Informationszugang durch Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt ist die Amtshandlung, an die die Gebührenpflicht anknüpft. Das eröffnet der Behörde jedoch nicht die Möglichkeit, durch Aufteilung ihrer Sachentscheidung auf mehrere Verwaltungsakte die Zahl der Gebühren zu erhöhen. Dem steht das erwähnte Verbot prohibitiv wirkender Gebührenerhebung entgegen. Enthält ein Informationszugangsantrag ein einheitliches Zugangsbegehren, so ist dessen Bescheidung gebührenrechtlich als eine Amtshandlung zu qualifizieren, gleichviel ob sie durch einen oder mehrere Verwaltungsakte erfolgt. Ob ein Antrag ein oder mehrere Begehren enthält, hängt - wie die Vorinstanzen zutreffend entschieden haben - von dem konkreten Sachverhalt ab. Stellt dieser sich bei wertender Betrachtung als einheitlicher Lebenssachverhalt dar, so liegt nur ein Begehren vor, dessen Bescheidung gebührenrechtlich nur eine Amtshandlung ist. Für dieses Verständnis streitet auch § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 IFG a.F. In diesen Regelungen geht das Informationsfreiheitsgesetz davon aus, dass über einen Zugangsantrag durch einen Verwaltungsakt entschieden wird. Eine Aufspaltung in mehrere Verwaltungsakte erweist sich danach als Ausnahme, die nur dann mehrere Gebühren rechtfertigen kann, wenn in einem Antrag mehrere Begehren zusammengefasst sind.

cc) Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen zu dem Ergebnis gekommen, dass von höchstens zwei Informationsbegehren der Kläger zu dem einheitlichen Lebenssachverhalt "Förderung des Sports durch das Bundesministerium des Innern" auszugehen ist. Das unterliegt keinen bundesrechtlichen Bedenken und überschreitet insbesondere nicht die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 <238>). Auch wenn die Bescheidung der Informationsbegehren durch 66 Verwaltungsakte erfolgte, lösten diese Begehren lediglich höchstens zwei gebührenpflichtige Amtshandlungen aus. Hiermit stehen die angefochtenen Bescheide, die von 64 Amtshandlungen ausgehen, nicht in Einklang.

Revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass die angefochtenen Bescheide, soweit mit ihnen Gebühren festgesetzt werden, insgesamt aufzuheben und nicht teilweise aufrecht zu erhalten sind. Es fehlt an einer rechtmäßigen, auf die maßgeblichen Amtshandlungen bezogenen Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich der nach Teil A Nr. 1.2 bis 3 des Gebühren- und Auslagenverzeichnisses zur Informationsgebührenverordnung innerhalb der dort vorgegebenen Rahmen festzusetzenden Gebühr. Dies hat zur Folge, dass die angefochtenen Gebührenfestsetzungen insgesamt rechtswidrig sind.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist ebenfalls frei von Bundesrechtsverstößen, soweit es die Rechtswidrigkeit der festgesetzten Auslagen in Höhe von 2 184,35 € bejaht hat.

a) Die angefochtenen Bescheide können insoweit nicht auf die Teile der Informationsgebührenverordnung gestützt werden, die die Erhebung von Auslagen regeln, weil diese Vorschriften mangels einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Ermächtigungsgrundlage unwirksam sind.

aa) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss daher selbst entscheiden, welche Fragen innerhalb welcher Grenzen und mit welchem Ziel durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen. Die Ermächtigung muss von Verfassungs wegen hinreichend bestimmt sein. Es genügt, wenn die Grenzen der Ermächtigung durch Auslegung anhand der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze bestimmbar sind; dabei sind Zielsetzung des Gesetzes, Sinnzusammenhang mit anderen Bestimmungen und Entstehungsgeschichte des Gesetzes von Bedeutung (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 u.a. - BVerfGE 123, 39, 78 m.w.N.). Die vom Verordnungsgeber in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis muss sich zudem aus der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angeführten Rechtsgrundlage ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 7 C 17.12 - BVerwGE 152, 1 Rn. 22). Die genannten Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

bb) § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. ermächtigt lediglich zur Bestimmung von Gebührentatbeständen und -sätzen durch Rechtsverordnung. Regelungen, die Auslagen zum Gegenstand haben, sind hiervon nicht erfasst. Auslagen, die nach allgemein anerkanntem Begriffsverständnis unter dem Oberbegriff der Kosten mit den Gebühren zusammengefasst werden, sind von letzteren zu unterscheiden (vgl. Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 1 VwKostG Rn. 1; § 10 VwKostG Rn. 1), wie sich nunmehr auch aus den unterschiedlichen Legaldefinitionen in § 3 Abs. 4 und 5 BGebG ergibt.

cc) Eine von diesem anerkannten Begriffsverständnis abweichende, auch die Regelung von Auslagentatbeständen und -sätzen erlaubende Auslegung des § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. kommt angesichts des eindeutigen Wortlauts der Norm nicht in Betracht und lässt sich auch nicht auf die Systematik, die Gesetzgebungsgeschichte oder die Zielsetzung des § 10 IFG a.F. stützen. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. zwar die Erhebung von Auslagen für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz grundsätzlich vorgesehen, wobei Näheres in einer Rechtsverordnung geregelt werden sollte (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 16). Gleichwohl hat er bislang davon abgesehen, § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. so auszugestalten, dass auch die Auslagenerstattung in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Weise erfasst wird. Dagegen hat er die entsprechende Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 2 des Umweltinformationsgesetzes vom 8. Juli 1994 (BGBl. I S. 1490), die sich ebenfalls nur auf die Regelung der Höhe der Gebühren bezog, durch Art. 21 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) auf die Regelung der Höhe der Kosten und damit auch der Auslagen durch den Verordnungsgeber erweitert. Diese partielle Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage im Informationsfreiheitsgesetz steht deren erweiternder, über den Wortlaut hinausgehender Auslegung entgegen.

b) Die angefochtenen Bescheide können, soweit sie die Erstattung von Auslagen regeln, auch nicht auf § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gestützt werden. Das Berufungsurteil erweist sich jedenfalls im Ergebnis als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), so dass offenbleiben kann, ob seine Begründung insoweit im Einklang mit Bundesrecht steht.

aa) § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG sieht eine Auslagenerstattung für weitere Ausfertigungen, Abschriften und Abzüge vor, die auf besonderen Antrag erstellt werden. Weder aus den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts noch aus sonstigen Umständen ergibt sich, dass diese tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Die von der Beklagten erstellten Kopien stellen keine "weiteren" Abschriften im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG dar, weil sie lediglich für die Durchführung einer Amtshandlung - hier zur Erfüllung der Informationsbegehren der Kläger - gefertigt wurden. Ebenso fehlt es an einem gerade auf die Erstellung derartiger zusätzlicher Abschriften bezogenen, besonderen Antrag der Kläger.

bb) Damit kommt es auf die von der Beklagten in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge nicht mehr an. Mit ihr macht die Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe seine aus § 86 Abs. 1 Satz 1 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgende Pflicht verletzt, die Höhe, in der ein rechtswidriger Abgabenbescheid aufrechterhalten werden kann, selbst festzustellen und den Betrag des von den Klägern geschuldeten Auslagenersatzes nach Maßgabe des von § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG in Bezug genommenen § 136 des Gesetzes über die Kosten in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Kostenordnung - KostO) zu ermitteln. Da indessen ein Anspruch der Beklagten auf Ersatz von Auslagen nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG schon dem Grunde nach nicht besteht, bedarf es keiner Entscheidung zur Höhe der Auslagen mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Kläger sind Journalisten und begehren die Aufhebung von Kostenentscheidungen für die Gewährung von Informationszugang.

Im Mai 2011 beantragten die Kläger im Zuge von Recherchen über die finanzielle Förderung der deutschen Sportverbände bei dem Bundesministerium des Innern Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Nachdem die Kläger um Mitteilung eventuell anfallender Kosten gebeten hatten, wies das Bundesministerium darauf hin, dass 31 Themengebiete betroffen seien und damit eine entsprechende Anzahl an Einzelanträgen vorliege. Im Februar 2012 beantragten die Kläger darüber hinaus Einsicht in die Strukturpläne des Deutschen Leichtathletik-Verbandes ab dem Jahr 2001. Das Ministerium wies die Kläger darauf hin, dass dieser Antrag zu 35 neuen kostenmäßig zu berücksichtigenden Einzelanträgen führe.

Das Bundesministerium gab den Anträgen mit insgesamt 66 Bescheiden teilweise statt und setzte hierfür Gebühren in Höhe von insgesamt 12 676,25 € und Auslagen von insgesamt 2 275,95 € fest. Den gegen 64 der 66 Kostenentscheidungen erhobenen Widerspruch wies das Bundesministerium mit Widerspruchsbescheid vom 20. September 2013 zurück.

Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: § 10 Abs. 2 IFG enthalte mit dem Hinweis auf die Möglichkeit einer wirksamen Inanspruchnahme des Informationszugangs das Verbot einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung. Ein Verstoß gegen dieses Verbot sei nicht nur dann anzunehmen, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehe, sondern auch dann, wenn sie prohibitiv wirke. Dass die Kläger vorab über die Kostenfolge ihrer Anträge informiert worden seien, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Festsetzung der Auslagen komme wegen Fehlens einer hinreichenden Rechtsgrundlage nicht in Betracht. § 10 Abs. 3 IFG enthalte keine gesetzliche Ermächtigung, Auslagentatbestände und Auslagensätze im Wege einer Rechtsverordnung zu regeln.

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Beklagte vor: Das Oberverwaltungsgericht habe einen unzutreffenden Maßstab für das Vorliegen eines Informationsbegehrens angewandt. Es komme auf die materielle Teilbarkeit des Informationsantrags an. Für die Erhebung von Auslagen könne § 10 Abs. 3 IFG im Wege einer erweiternden Auslegung eine wirksame Ermächtigungsgrundlage entnommen werden. Im Übrigen folge eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Auslagen aus dem ergänzend anwendbaren § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. März 2015 aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. In Bezug auf die Ausführungen zur Gebührenerhebung verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; 1.). Ob Gleiches in jeglicher Hinsicht auch gilt, soweit das Berufungsurteil die Auslagenerstattung betrifft, kann dahinstehen; denn insoweit erweist es sich jedenfalls als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.).

1. Die Aufspaltung eines einheitlichen Informationsbegehrens in eine Vielzahl von Einzelanträgen ist mit dem in § 10 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG a.F.) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) angelegten Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar.

a) Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht § 10 IFG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV) in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBI. I S. 3154) gültigen Fassung (im Folgenden: a.F.) als Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung herangezogen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beurteilt sich die Frage, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rechten verletzt, nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> und vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250>). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33).

bb) Eine derartige abweichende Regelung trifft § 11 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.d.F. des Gesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821); auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 20. September 2013 ist demnach nicht abzustellen. § 11 Abs. 1 VwKostG bestimmt - soweit hier von Interesse -, dass die Gebührenschuld bei antragsgebundenen Amtshandlungen mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde entsteht; dies dient insbesondere der Vorhersehbarkeit der Kosten für den Antragsteller (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 2010 - 3 B 46.10 - Buchholz 401.85 VwKostG Nr. 11 Rn. 5) und legt zugleich die Antragstellung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt fest. Hierzu enthält § 10 IFG a.F. nebst der Informationsgebührenverordnung keine Regelung, so dass ergänzend auf das Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen ist (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 11 ff.; Debus, DVBl 2013, 9).

cc) Auch wenn § 11 Abs. 1 VwKostG seinerseits nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes am 15. August 2013 außer Kraft getreten ist, ergibt sich seine Anwendung im vorliegenden Fall aus § 23 Abs. 1 des an seine Stelle getretenen Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes (Bundesgebührengesetz - BGebG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. Juli 2016 (BGBl. I S. 1666). Danach ist für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die vor dem 15. August 2013 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das Verwaltungskostengesetz weiter anzuwenden. Nach ihrem Wortlaut betrifft die Vorschrift zwar nur Fälle noch nicht durchgeführter Leistungen, ihre Zwecksetzung gebietet aber eine erweiternde Interpretation, die auch Fälle abgeschlossener Leistungserbringung erfasst. Denn der Gesetzgeber wollte mit § 23 Abs. 1 BGebG aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Übergangsvorschrift schaffen (vgl. BT-Drs. 17/10422 S. 118). Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht indessen nicht nur in den von § 23 Abs. 1 BGebG ausdrücklich geregelten Fällen, sondern erst recht dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung vor Inkrafttreten der Neuregelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war.

dd) Anderes folgt auch nicht daraus, dass nach der amtlichen Begründung zu § 23 BGebG für die Fälle, in denen die Leistungserbringung bis zum Inkrafttreten des Bundesgebührengesetzes abgeschlossen ist, die Übergangsregelungen in § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG gelten sollen. Damit will der Gesetzgeber insbesondere gewährleisten, dass für die geltenden fachrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gebühren und Auslagen die nach dem Verwaltungskostengesetz bestehenden bisherigen Kalkulationsgrundlagen in der Übergangszeit bis zur Ablösung des gebührenrechtlichen Fachrechts durch die Gebührenverordnungen nach § 22 Abs. 3 und 4 BGebG fortgelten (BT-Drs. 17/10422 S. 118); jedenfalls insoweit steht § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG deshalb einem am Grundsatz des Vertrauensschutzes orientierten erweiternden Verständnis des § 23 Abs. 1 BGebG nicht entgegen.

b) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass in den Fällen, in denen ein Informationsantrag zu einem einheitlichen Lebenssachverhalt gestellt wird, ein einheitliches Informationsbegehren vorliegt, dessen Bescheidung unabhängig von der Zahl der erlassenen Verwaltungsakte gebührenrechtlich eine einheitliche Amtshandlung im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. darstellt, begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken.

aa) Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. werden Gebühren für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz erhoben. Gemäß Satz 2 der Vorschrift sind sie so zu bemessen, dass der Informationszugang nach § 1 IFG wirksam in Anspruch genommen werden kann.

Diese Vorschrift ist Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass jeder gegenüber den Behörden und Einrichtungen des Bundes einen Anspruch auf Informationszugang haben soll, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden abgeschreckt zu werden. Deshalb sollen Gebühren und Auslagen orientiert am Verwaltungsaufwand, jedoch nicht notwendig kostendeckend bemessen werden. Die Bemessung der Gebühren nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. hat den Verwaltungsaufwand - nur - zu berücksichtigen, die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs aber in vollem Umfang zu gewährleisten. Die Gebühren dürfen also nicht abschreckend wirken (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6 und 16). Für die Frage einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung ist entscheidend, ob die Gebühr ihrer Höhe nach objektiv geeignet ist, potentielle Antragsteller von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Informationszugang abzuhalten (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 73 bis 78).

bb) Das lässt sich effektiv nur ausschließen, wenn das Verbot abschreckender Wirkung nicht allein bei der Bemessung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFGGebV a.F., sondern auch bereits bei der Bestimmung der einzelnen gebührenpflichtigen Amtshandlung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. beachtet wird. § 10 Abs. 2 IFG a.F. beansprucht deshalb nach seinem Sinn und Zweck auch auf dieser Ebene Geltung.

Der Begriff der Amtshandlung ist im Informationsfreiheitsgesetz nicht definiert und im Verwaltungskostengesetz nur allgemein umschrieben worden (vgl. § 1 Abs. 1 VwKostG), erschließt sich aber aus § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach entscheidet die verfügungsberechtigte Behörde über den Antrag auf Informationszugang durch Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt ist die Amtshandlung, an die die Gebührenpflicht anknüpft. Das eröffnet der Behörde jedoch nicht die Möglichkeit, durch Aufteilung ihrer Sachentscheidung auf mehrere Verwaltungsakte die Zahl der Gebühren zu erhöhen. Dem steht das erwähnte Verbot prohibitiv wirkender Gebührenerhebung entgegen. Enthält ein Informationszugangsantrag ein einheitliches Zugangsbegehren, so ist dessen Bescheidung gebührenrechtlich als eine Amtshandlung zu qualifizieren, gleichviel ob sie durch einen oder mehrere Verwaltungsakte erfolgt. Ob ein Antrag ein oder mehrere Begehren enthält, hängt - wie die Vorinstanzen zutreffend entschieden haben - von dem konkreten Sachverhalt ab. Stellt dieser sich bei wertender Betrachtung als einheitlicher Lebenssachverhalt dar, so liegt nur ein Begehren vor, dessen Bescheidung gebührenrechtlich nur eine Amtshandlung ist. Für dieses Verständnis streitet auch § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 IFG a.F. In diesen Regelungen geht das Informationsfreiheitsgesetz davon aus, dass über einen Zugangsantrag durch einen Verwaltungsakt entschieden wird. Eine Aufspaltung in mehrere Verwaltungsakte erweist sich danach als Ausnahme, die nur dann mehrere Gebühren rechtfertigen kann, wenn in einem Antrag mehrere Begehren zusammengefasst sind.

cc) Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen zu dem Ergebnis gekommen, dass von höchstens zwei Informationsbegehren der Kläger zu dem einheitlichen Lebenssachverhalt "Förderung des Sports durch das Bundesministerium des Innern" auszugehen ist. Das unterliegt keinen bundesrechtlichen Bedenken und überschreitet insbesondere nicht die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 <238>). Auch wenn die Bescheidung der Informationsbegehren durch 66 Verwaltungsakte erfolgte, lösten diese Begehren lediglich höchstens zwei gebührenpflichtige Amtshandlungen aus. Hiermit stehen die angefochtenen Bescheide, die von 64 Amtshandlungen ausgehen, nicht in Einklang.

Revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass die angefochtenen Bescheide, soweit mit ihnen Gebühren festgesetzt werden, insgesamt aufzuheben und nicht teilweise aufrecht zu erhalten sind. Es fehlt an einer rechtmäßigen, auf die maßgeblichen Amtshandlungen bezogenen Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich der nach Teil A Nr. 1.2 bis 3 des Gebühren- und Auslagenverzeichnisses zur Informationsgebührenverordnung innerhalb der dort vorgegebenen Rahmen festzusetzenden Gebühr. Dies hat zur Folge, dass die angefochtenen Gebührenfestsetzungen insgesamt rechtswidrig sind.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist ebenfalls frei von Bundesrechtsverstößen, soweit es die Rechtswidrigkeit der festgesetzten Auslagen in Höhe von 2 184,35 € bejaht hat.

a) Die angefochtenen Bescheide können insoweit nicht auf die Teile der Informationsgebührenverordnung gestützt werden, die die Erhebung von Auslagen regeln, weil diese Vorschriften mangels einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Ermächtigungsgrundlage unwirksam sind.

aa) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss daher selbst entscheiden, welche Fragen innerhalb welcher Grenzen und mit welchem Ziel durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen. Die Ermächtigung muss von Verfassungs wegen hinreichend bestimmt sein. Es genügt, wenn die Grenzen der Ermächtigung durch Auslegung anhand der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze bestimmbar sind; dabei sind Zielsetzung des Gesetzes, Sinnzusammenhang mit anderen Bestimmungen und Entstehungsgeschichte des Gesetzes von Bedeutung (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 u.a. - BVerfGE 123, 39, 78 m.w.N.). Die vom Verordnungsgeber in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis muss sich zudem aus der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angeführten Rechtsgrundlage ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 7 C 17.12 - BVerwGE 152, 1 Rn. 22). Die genannten Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

bb) § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. ermächtigt lediglich zur Bestimmung von Gebührentatbeständen und -sätzen durch Rechtsverordnung. Regelungen, die Auslagen zum Gegenstand haben, sind hiervon nicht erfasst. Auslagen, die nach allgemein anerkanntem Begriffsverständnis unter dem Oberbegriff der Kosten mit den Gebühren zusammengefasst werden, sind von letzteren zu unterscheiden (vgl. Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 1 VwKostG Rn. 1; § 10 VwKostG Rn. 1), wie sich nunmehr auch aus den unterschiedlichen Legaldefinitionen in § 3 Abs. 4 und 5 BGebG ergibt.

cc) Eine von diesem anerkannten Begriffsverständnis abweichende, auch die Regelung von Auslagentatbeständen und -sätzen erlaubende Auslegung des § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. kommt angesichts des eindeutigen Wortlauts der Norm nicht in Betracht und lässt sich auch nicht auf die Systematik, die Gesetzgebungsgeschichte oder die Zielsetzung des § 10 IFG a.F. stützen. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. zwar die Erhebung von Auslagen für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz grundsätzlich vorgesehen, wobei Näheres in einer Rechtsverordnung geregelt werden sollte (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 16). Gleichwohl hat er bislang davon abgesehen, § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. so auszugestalten, dass auch die Auslagenerstattung in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Weise erfasst wird. Dagegen hat er die entsprechende Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 2 des Umweltinformationsgesetzes vom 8. Juli 1994 (BGBl. I S. 1490), die sich ebenfalls nur auf die Regelung der Höhe der Gebühren bezog, durch Art. 21 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) auf die Regelung der Höhe der Kosten und damit auch der Auslagen durch den Verordnungsgeber erweitert. Diese partielle Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage im Informationsfreiheitsgesetz steht deren erweiternder, über den Wortlaut hinausgehender Auslegung entgegen.

b) Die angefochtenen Bescheide können, soweit sie die Erstattung von Auslagen regeln, auch nicht auf § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gestützt werden. Das Berufungsurteil erweist sich jedenfalls im Ergebnis als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), so dass offenbleiben kann, ob seine Begründung insoweit im Einklang mit Bundesrecht steht.

aa) § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG sieht eine Auslagenerstattung für weitere Ausfertigungen, Abschriften und Abzüge vor, die auf besonderen Antrag erstellt werden. Weder aus den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts noch aus sonstigen Umständen ergibt sich, dass diese tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Die von der Beklagten erstellten Kopien stellen keine "weiteren" Abschriften im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG dar, weil sie lediglich für die Durchführung einer Amtshandlung - hier zur Erfüllung der Informationsbegehren der Kläger - gefertigt wurden. Ebenso fehlt es an einem gerade auf die Erstellung derartiger zusätzlicher Abschriften bezogenen, besonderen Antrag der Kläger.

bb) Damit kommt es auf die von der Beklagten in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge nicht mehr an. Mit ihr macht die Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe seine aus § 86 Abs. 1 Satz 1 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgende Pflicht verletzt, die Höhe, in der ein rechtswidriger Abgabenbescheid aufrechterhalten werden kann, selbst festzustellen und den Betrag des von den Klägern geschuldeten Auslagenersatzes nach Maßgabe des von § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG in Bezug genommenen § 136 des Gesetzes über die Kosten in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Kostenordnung - KostO) zu ermitteln. Da indessen ein Anspruch der Beklagten auf Ersatz von Auslagen nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG schon dem Grunde nach nicht besteht, bedarf es keiner Entscheidung zur Höhe der Auslagen mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.