Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 24. Feb. 2015 - 4 A 36/14

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid der Beklagten vom 16. Oktober 2009, mit welchem diese die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts hinsichtlich eines selbstständigen Fischereirechts am Klosterweiher auf dem Grundstück FlNr. 9 der Gemarkung B., das im Eigentum der Beklagten steht, erklärte.

Der Kläger hat mit notariellem Vertrag vom 30. Januar 2008 von der Beigeladenen das Grundstück FlNr. 9/6 der Gemarkung B. erworben. Im Kaufvertrag wird unter „1. Grundbuchrechtlicher Bestand, Eigentum“ das „Flst. 9/6 Nähe E-platz, Gebäude- und Freifläche zu 4.804 qm Fischereirecht im Weiher auf Flst. 9“ genannt. Im weiteren Text findet sich die Formulierung „verkauft den vorbeschriebenen Gebäudegrundbesitz mit den wesentlichen Bestandteilen und dem etwa vorhandenen Zubehör“. Das Fischereirecht wird in der Urkunde weiter nicht mehr erwähnt. Auf dem Grundstück befindet sich ein Gebäude, das mit Baugenehmigung vom 19. Juni 1980 als Neubau eines Betriebsgebäudes für die damalige Klosterbrauerei B. genehmigt wurde und die Flaschenabfüllanlage enthielt. Nach Aufgabe der Brauerei wurde das Gebäude zu Lagerzwecken genutzt und steht derzeit leer.

Unter dem 22. Februar 2008 erließ die Beklagte eine Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Der Geltungsbereich erstreckt sich nach § 1 der Satzung ausschließlich auf das Grundstück FlNr. 9/6 der Gemarkung B. Im Geltungsbereich steht der Gemeinde nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ein Vorkaufsrecht zu (§ 2 der Satzung). Die Satzung tritt nach § 3 am 1. Januar 2008 in Kraft. Weitere Satzungen nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB betreffen die Grundstücke FlNr. 9 und FlNr. 9/3 der Gemarkung B. und traten jeweils mit ihrer Bekanntmachung am 22. November 2006 in Kraft. Ebenfalls am 22. Februar 2008 wurde eine Veränderungssperre betreffend die Grundstücke FlNrn. 9, 9/3, 9/6 und 9/9 der Gemarkung B. durch die Beklagte bekannt gemacht sowie ein Bebauungsplanaufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Klosterkomplex B.“ (vgl. Normenkontrollverfahren Az. 2 N 13.2425 betreffend den inzwischen in Kraft getretenen Bebauungsplan).

Mit Bescheid vom 27. Februar 2008 übte die Beklagte ihr Vorkaufsrecht hinsichtlich des Grundstücks FlNr. 9/6 nach dem Kaufvertrag vom 30. Januar 2008 aus. Das Fischereirecht wird im Bescheid nicht erwähnt. Auf die dagegen eingereichte Klage hob das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 10. März 2009 (Az. RN 6 K 08.578) den Bescheid vom 27. Februar 2008 auf. Zur Begründung führt das Gericht aus, dass im Zeitpunkt des Kaufvertrags keine wirksame Vorkaufssatzung bestand, da diese nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden konnte. Auch aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB komme kein Vorkaufsrecht in Betracht. Der dagegen von der Beklagten eingereichte Antrag auf Zulassung der Berufung wurde von dieser zurückgenommen und das Verfahren mit Beschluss vom 27. Mai 2009 eingestellt (BayVGH, B. v. 27.5.2009 - 15 ZB 09.1012 -).

Der Kläger und die Beigeladene schlossen mit notarieller Urkunde vom 15. Juli 2009 einen Nachtrag zum Kaufvertrag vom 30. Januar 2008. Unter „II. Klarstellung“ stellen die Vertragsparteien „klar und sind sich einig darüber, dass es von Anfang an Wille war, neben dem Hallengrundstück Flst. 9/6 Gemarkung B. auch das an genannter Grundbuchstelle unter lfd. Nr. 2 vorgetragene Fischereirecht zum Gegenstand des Kaufvertrags zu machen, auch wenn dies in der Vorurkunde nur unvollkommen zum Ausdruck gebracht wurde.“ Des Weiteren wird die Fälligkeit des Kaufpreises abgeändert und ausdrücklich „vorsorglich“ die Einigung über die Auflassung hinsichtlich des Grundstücks und des Fischereirechts erklärt.

Mit Bescheid vom 16. Oktober 2009 erklärte daraufhin die Beklagte erneut die Ausübung ihres Vorkaufsrechts aufgrund der notariellen Urkunden vom 30. Januar 2008 und 15. Juli 2009 sowohl hinsichtlich des Grundstücks FlNr. 9/6 der Gemarkung B. als auch hinsichtlich des Fischereirechts. Zur Begründung verweist die Beklagte auf die Vorkaufssatzung vom 22. Februar 2008. Weiterhin werden Ausführungen zur städtebaulichen Bedeutung des Grundstücks FlNr. 9/6 im Zusammenhang mit dem - damals - in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan zur Wiederbelebung des Klostergeländes gemacht. An dem Grundstück bestehe daher ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Dies erfasse auch das Fischereirecht als grundstücksgleiches Nutzungsrecht. Sollte ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück FlNr. 9/6 nicht mehr bestehen, so werde rein vorsorglich auch ein isoliertes Vorkaufsrecht hinsichtlich des Fischereirechts geltend gemacht. Im notariellen Vertrag vom 30. Januar 2008 habe ein versteckter Einigungsmangel nach § 155 BGB vorgelegen. Das vollständige Grundstücksgeschäft und die Übertragung des Fischereirechts seien erst mit der Nachtragsurkunde vom 15. Juli 2009 erfolgt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei zudem durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Der Klosterteich auf der FlNr. 9 solle den Gemeindebürgern zur Erholung und Freizeitgestaltung, insbesondere zur Ausübung von Wintersport (Eislaufen, Eisstockschießen usw.) zur Verfügung gestellt werden. Das Grundstück befinde sich im Eigentum der Beklagten. Die Ausübung eines selbstständigen Fischereirechts durch einen Dritten würde die Funktion des Klosterweihers massiv beeinträchtigen, weil damit die öffentliche Nutzung (Baden, Bootsfahren, Eisstockschießen, Eislaufen etc.) kollidieren würde. Es könnte zu jeder Jahreszeit mit dem Hinweis auf mögliche Belastungen beim Wachstum und der Ruhe der Fischbestände sowie mit dem Hinweis auf Beeinträchtigungen bei der Ausübung des Fischereirechts als solchem (Störungen beim Angeln) ständig ein Unterlassen der öffentlichen Nutzung gefordert werden.

Auf die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage hob das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 30. März 2010 (Az. RN 6 K 09.2227) den Bescheid vom 16. Oktober 2009 auf. Zur Begründung führt das Gericht aus, ein Vorkaufsrecht könne sich nur auf einen Kaufvertrag von Grundstücken beziehen. Ein solcher wurde ausschließlich mit der Urkunde vom 30. Januar 2008 geschlossen. Insoweit sei lediglich die Beurkundung hinsichtlich des Fischereirechts unzureichend gewesen. Ein Dissens hinsichtlich des Grundstücks habe nicht vorgelegen. Dass auch das Fischereirecht Vertragsgegenstand dieses Kaufvertrags gewesen sei, ergebe sich aus der Nachtragsurkunde vom 15. Juli 2009 sowie aus der Erklärung des Beigeladenen. Es hätte auch keinen Sinn gemacht, das Fischereirecht unter Ziffer I. der Urkunde aufzuführen, wenn dies nicht Vertragsgegenstand habe werden sollen. Lediglich der Verkauf selbst sei dann nicht beurkundet worden. Selbst wenn erst in der Nachtragsurkunde vom 15. Juli 2009 ein Kaufvertrag über das Fischereirecht gesehen würde, unterläge dies nicht dem Vorkaufsrecht. Zwar handle es sich um ein grundstücksgleiches Recht, was aber nicht bedeute, dass es in jeder Hinsicht wie ein Grundstück zu behandeln wäre. Wie beim Erbbaurecht oder bei Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz gemäß § 24 Abs. 2 BauGB scheide ein Vorkaufsrecht auch bei einem Fischereirecht aus.

Den dagegen erhobenen Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 9. Juli 2012 (Az. 15 ZB 10.1118) ab soweit das Verfahren den Verkauf des Grundstücks FlNr. 9/6 betraf. Hinsichtlich des Grundstücksverkaufs habe kein versteckter Einigungsmangel i. S. d. § 155 BGB vorgelegen. Das Verfahren hinsichtlich des Vorkaufsrechts betreffend das Fischereirecht wurde mit demselben Beschluss abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 15 ZB 12.1526 fortgeführt sowie mit Beschluss vom 9. Juli 2012 die Berufung der Beklagten zugelassen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. März 2010 dahingehend abzuändern und die Klage abzuweisen, soweit sie sich gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts in Bezug auf das Fischereirecht auf dem Weiher auf Flurstück 9 der Gemarkung B. mit Bescheid vom 16. Oktober 2009 richtet.

Zur Begründung führt die Beklagte aus, dass jedenfalls in Bezug auf das Fischereirecht erst in der Nachtragsurkunde vom 15. Juli 2009 ein rechtswirksamer Kaufvertrag geschlossen worden sei. Die Regelung des § 24 Abs. 2 BauGB schließe ausdrücklich das Erbbaurecht sowie Rechte nach dem Wohnungseigentumsgesetz aus. Dies könne aber nicht auf andere grundstücksgleiche Rechte wie das Fischereirecht übertragen werden. Ein Fischereirecht könne vielmehr einem Vorkaufsrecht unterfallen. Das Fischereirecht in dritter Hand sei mit den Entwicklungsabsichten der Beklagten nicht vereinbar.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Ein Vorkaufsrecht könne sich nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur auf einen Kaufvertrag von Grundstücken oder Teilen von Grundstücken beziehen. Aus der Wertung des § 24 Abs. 1 BauGB ergebe sich, dass grundstücksgleiche Rechte nicht erfasst sein sollten. Aus § 200 Abs. 1 BauGB ergebe sich nichts anderes. Denn eine entsprechende Anwendung der für Grundstücke geltenden Vorschriften des BauGB sei nach § 200 Abs. 2 BauGB nur insoweit eröffnet, als das BauGB nichts anderes vorschreibt. Dies sei aber mit der eindeutigen Regelung in § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB und § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB der Fall, die ausdrücklich auf Grundstücke abstellten. Mit der Nachtragsurkunde sei kein neuer Kaufvertrag geschlossen, noch der Kaufvertrag vom 30. Januar 2008 in seinem Inhalt geändert worden. Es werde vielmehr ausdrücklich in Ziffer II. klargestellt, dass es bereits in der Vorurkunde Wille der Parteien des Kaufvertrags gewesen sei, auch das Fischereirecht zu verkaufen. Es bestehe gerade kein Einigungsmangel hinsichtlich des Vertragsgegenstands des Kaufvertrags vom 30. Januar 2008. Zudem liege eine Ausübung eines Vorkaufsrechts hinsichtlich des Fischereirechts nicht im Wohl der Allgemeinheit. Der Tatsache, dass das Gewässer der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden solle, stehe das Fischereirecht nicht entgegen. Es sei vielmehr der Normalfall, dass Gewässer, an denen Fischereirechte bestünden, auch anderweitig und durch die Öffentlichkeit genutzt würden. Insoweit sei nicht ersichtlich, dass das Fischereirecht der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung entgegenstünde.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem Verfahren sowie den Verfahren 15 ZB 10.1118 und 2 N 13.2425, der Gerichtsakte im Verfahren des Verwaltungsgerichts Regensburg Az. RN 6 K 08.578, die vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 15. Mai 2014 verwiesen.

Die zulässige Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg (§ 124 Abs. 1 VwGO). Der Vorkaufsrechtsbescheid vom 16. Oktober 2009 ist - soweit er noch Verfahrensgegenstand ist - rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist im vorliegenden Fall jedenfalls nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 25 Abs. 2 Satz 1, § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

a) Zunächst ist festzustellen, dass die Ausübung eines Vorkaufsrechts betreffend das selbstständige „Fischereirecht im Weiher auf Flst. 9 Gemarkung B.“ (vgl. Eintragung ins Grundbuch - Fischereigrundbuch - von B., Amtsgericht K..., Blatt 1183) nicht aufgrund der Vorkaufssatzung vom 22. Februar 2008 betreffend das Grundstück FlNr. 9/6 erfolgen konnte, sondern allenfalls aufgrund der Vorkaufssatzung vom 22. November 2006 betreffend das Grundstück FlNr. 9. Denn das selbstständige Fischereirecht nach Art. 8 Abs. 1 BayFiG belastet das auf dem Grundstück FlNr. 9 befindliche Gewässer. Eine rechtliche Bindung an das Grundstück FlNr. 9/6 besteht hingegen gerade nicht.

aa) Dabei kann dahinstehen, ob eine Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, welche für Gebiete zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erlassen werden kann, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, überhaupt auf ein selbstständiges Fischereirecht nach Art. 8 Abs. 1 BayFiG Anwendung finden kann. In einer solchen Satzung kann die Gemeinde nach dem Gesetzeswortlaut Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zustehen soll.

Bei einem selbstständigen Fischereirecht handelt es sich um ein dingliches Nutzungsrecht an einer fremden Sache, nämlich dem Gewässer zu verstehen als Gesamtheit von Wasser und Bett (vgl. Braun/Keiz, BayFiG, Stand Dez. 2013, Art. 8 Rn. 5). Belastet durch das selbstständige Fischereirecht ist im Übrigen nicht das Gewässergrundstück sondern lediglich das Gewässer selbst. Das selbstständige Fischereirecht ist kein Grundstück, auch wenn Art. 8 Abs. 1 BayFiG die Geltung der sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften anordnet (vgl. BVerwG, U. v. 17.5.1995 - 11 C 15/94 - BVerwGE 98, 230). Im Zusammenhang mit § 44 FlurbG hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. U. v. 17.5.1995 - 11 C 15/94 - BVerwGE 98, 230) ausdrücklich entschieden, dass das selbstständige Fischereirecht nach Art. 8 Abs. 1 BayFiG kein Grundstück im Sinn des Flurbereinigungsrechts darstellt, denn der Regelungsgehalt des dem Bundesrecht angehörenden § 44 FlurbG kann im Hinblick auf Art. 72 Abs. 1 GG durch das Landesrecht nicht erweitert werden. Dem steht auch nicht die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. U. v. 28.7.1999 - 9 B 96.4250 - BayVBl. 2000. 594) entgegen, welche die Anwendbarkeit des in Art. 34 BayNatSchG a. F. geregelten naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts auf selbstständige Fischereirechte bejaht, da es sich in diesem Fall um eine landesrechtliche Vorschrift handelt. Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Flurbereinigungsrecht liegt es nahe, auch im Fall des bundesrechtlich in § 25 BauGB geregelten besonderen Vorkaufsrechts es für richtig zu halten, dass der dort genannte Grundstücksbegriff nicht hinsichtlich des landesrechtlich geregelten selbstständigen Fischereirechts nach Art. 8 Abs. 1 BayFiG erweitert werden kann.

Das selbstständige Fischereirecht nach Art. 8 Abs. 1 BayFiG stellt nach der Rechtsprechung zwar ein grundstücksgleiches Nutzungsrecht dar (vgl. BayObLG, U. v. 22.5.1995 - 1Z RR 248/93 - BayObLGZ 1995, 174; BGH, U. v. 25.3.1993 - III ZR 19/91 - BGHZ 122, 93). Gemäß § 200 Abs. 2 BauGB sind die für das Eigentum an Grundstücken bestehenden Vorschriften, soweit dieses Gesetzbuch nichts anderes vorschreibt, entsprechend auch auf grundstücksgleiche Rechte anzuwenden. Daher wäre es möglich, das selbstständige Fischereirecht auch dem besonderen Vorkaufsrecht aus § 25 BauGB unterfallen zu lassen. Wegen der Verweisung von § 25 Abs. 2 Satz 1 BauGB auf § 24 Abs. 2 BauGB, welcher ausdrücklich ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten ausschließt, wäre es denkbar, dass das besondere Vorkaufsrecht auf ein selbstständiges Fischereirecht als grundstücksgleiches Recht anwendbar bliebe, weil es entsprechend der Formulierung des § 200 Abs. 2 BauGB „soweit dieses Gesetzbuch nichts anderes vorschreibt“ nicht ausdrücklich ausgeschlossen wäre. Allerdings soll bereits das Wohnungseigentum kein grundstücksgleiches Recht darstellen (vgl. Kalb/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 200 Rn. 24; Hofherr in Berliner Kommentar, BauGB, Stand Januar 2014, § 200 Rn. 20) und wurde dennoch ausdrücklich durch § 24 Abs. 2 BauGB ausgeschlossen. Zum anderen stellt sich die Frage, ob § 200 Abs. 2 BauGB diesen Sonderfall eines landesrechtlichen grundstücksgleichen Rechts überhaupt erfassen wollte. Insbesondere gegen eine Erstreckung des Grundstücksbegriffs in § 25 Abs. 1 BauGB auch auf das landesrechtliche selbstständige Fischereirecht spricht der Zweck der Norm. Das besondere gesetzliche Vorkaufsrecht in Maßnahmegebieten nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist ein Instrument des vorsorgenden Grunderwerbs. Primär sollen Flächen bezeichnet werden, in deren Bereich der Gemeinde ein Vorkaufsrecht an den dort befindlichen Grundstücken zustehen soll. Die Vorschrift beruht auf der Annahme, dass eine langfristig angelegte, an städtebauliche Ziele gebundene gemeindliche Bodenvorratspolitik ein besonders wirksames Mittel zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung ist (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 25 Rn. 12). Wie auch der ausdrückliche Ausschluss des Erbbaurechts durch § 24 Abs. 2 BauGB zeigt, steht der Erwerb von Grundstücken zur Sicherung der Flächen für die angestrebten städtebaulichen Maßnahmen im Vordergrund. Das Grundstück FlNr. 9, auf welchem sich das mit dem selbstständigen Fischereirecht belastete Gewässer befindet, konnte die Beklagte hingegen bereits erwerben. Zudem ist gerade nicht das Grundstück selbst durch das Fischereirecht belastet, sondern lediglich das auf ihm befindliche Gewässer. Hinzu kommt, dass das aus dem Jahr 1908 stammende Bayerische Fischereigesetz sich mit seiner Formulierung „gelten die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften“ noch nicht auf das deutlich später entstandene Bauplanungsrecht beziehen konnte. Vielmehr war damals primär an die zivilrechtlichen Vorschriften des formellen und materiellen Grundstücksrechts, insbesondere an die Vorschriften über den Erwerb des Grundeigentums gedacht.

bb) Ebenso kann letztlich dahinstehen, ob mit dem Bescheid vom 16. Oktober 2009 die Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB noch eingehalten war. Insoweit spricht vieles dafür, dass die Formulierung im ursprünglichen Kaufvertrag vom 30. Januar 2008 nicht eindeutig war und erst mit der Nachtragsurkunde vom 15. Juli 2009 deutlich wurde, dass auch das selbstständige Fischereirecht Gegenstand des Kaufvertrags sein sollte. Der in § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB geregelten Pflicht des Verkäufers, der Gemeinde den Inhalt des Kaufvertrags unverzüglich mitzuteilen kommt im Hinblick auf die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine Anstoßfunktion zu. So lässt insbesondere eine objektiv unvollständige Mitteilung die Frist nicht laufen. Der Fristlauf beginnt vielmehr erst mit Zugang der kompletten Mitteilung (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 28 Rn. 16), denn die Gemeinde muss zunächst erst einmal feststellen, ob überhaupt ein Vorkaufsrecht besteht und dann entscheiden, ob sie ein solches ausübt. Entsprechend kann wohl auch eine - wie hier - unklare Formulierung im Kaufvertrag den Fristenlauf nicht beginnen lassen, sondern erst die Erklärung in der Nachtragsurkunde und deren Mitteilung, da bis zu diesem Zeitpunkt Unklarheit über den Umfang eines möglichen Vorkaufsrechts herrschte.

b) Im vorliegenden Fall wäre die Ausübung des Vorkaufsrechts jedenfalls nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 25 Abs. 2 Satz 1, § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich der verfassungsrechtlichen Eigentumsbindung (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 24 Rn. 63 und § 25 Rn. 27). An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. BVerwG, B. v. 15.2.1990 - 4 B 245/89 - NJW 1990, 2703; BayVGH, U. v. 9.3.2000 - 2 B 96.467 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 24 Rn. 64). Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Im Gegensatz zur Enteignung kann das Vorkaufsrecht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein, wenn die benötigten Grundstücksflächen nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (vgl. VGH BW, U. v. 24.10.1986 - 8 S 1881/86 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 24 Rn. 64). In Fällen des Vorkaufsrechts in städtebaulichen Maßnahmegebieten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) ist das Wohl der Allgemeinheit regelmäßig zu bejahen, wenn das Grundstück für eine Nutzung für öffentliche Zwecke in Betracht kommt oder schon konkret benötigt wird (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 25 Rn. 31).

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte im Bescheid vom 16. Oktober 2009 umfangreiche Ausführungen zur städtebaulichen Bedeutung des ebenfalls verkauften Grundstücks FlNr. 9/6 gemacht (vgl. Ziffer II. der Bescheidsbegründung). Im Rahmen der Abwägung kommt sie zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse gegenüber den privaten Interessen des Klägers deutlich überwiegen würde. Zum Fischereirecht findet sich lediglich der Satz „Gleiches gilt bezüglich der Ausübung des Fischereirechts“, ohne jedoch diesbezüglich eine Abwägung der öffentlichen Interessen gegenüber den privaten Interessen des Klägers gesondert vorzunehmen. Dabei verkennt die Beklagte bereits, dass das selbstständige Fischereirecht nicht im Zusammenhang mit dem ebenfalls verkauften Grundstück FlNr. 9/6 steht und daher die für dieses Grundstück gemachten Ausführungen für das selbstständige Fischereirecht grundsätzlich nicht übertragbar sind. Unter den rechtlichen Ausführungen finden sich anschließend weitere Erwägungen zum Wohl der Allgemeinheit speziell auf das selbstständige Fischereirecht bezogen (Ziffer III. 5. b) der Bescheidsbegründung). Danach soll „der Klosterteich den Gemeindebürgern zur Erholung und Freizeitgestaltung, insbesondere zur Ausübung von Wintersport (Eislaufen, Eisstockschießen usw.) zur Verfügung gestellt“ werden. Die Ausübung eines selbstständigen Fischereirechts würde diese Funktion massiv beeinträchtigen, weil damit die öffentliche Nutzung (Baden, Bootsfahren, Eisstockschießen, Eislaufen etc.) mit dem Fischereirecht kollidieren würde. Es könnte mit dem Hinweis auf mögliche Belastungen für Wachstum und Ruhe der Fischbestände sowie mit Hinweis auf Beeinträchtigungen bei der Ausübung des Fischereirechts als solchem (Störungen beim Angeln) ständig ein Unterlassen der öffentlichen Nutzung gefordert werden.

Dies vermag im vorliegenden Fall nicht zu überzeugen. Es gibt zahlreiche Weiher und Seen in Bayern, an denen ein selbstständiges Fischereirecht besteht, und die gleichzeitig der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen, ohne dass es hier zu Konflikten zwischen dem Grundstückseigentümer sowie den Seenutzern und den jeweiligen Fischereiberechtigten kommt. Die behaupteten Konflikte der öffentlichen Nutzung mit der Ausübung des Fischereirechts sind hier nicht hinreichend substantiiert dargelegt sind. Vielmehr werden lediglich pauschal Bedenken zu möglichen Konflikten vorgetragen, ohne auf die besondere Situation des Weihers einzugehen. Angesichts der maximalen Tiefe des Weihers von 2 m laut Angaben der Beklagten und dem nicht widersprochenen Vortrag des Klägers, dass der Weiher wieder erheblich verschlammt sei, hat der Senat schon Zweifel, ob der Weiher, der vor seiner Sanierung durch eingeschwämmte Düngemittel aus dem Hopfenanbau erheblich mit Kupfersulfat belastet war, überhaupt als Badeweiher geeignet ist. Zudem fehlt jegliche Abwägung mit den privaten Interessen des Klägers an der Ausnutzung des selbstständigen Fischereirechts.

2. Es fehlt ferner an der erforderlichen Ermessensausübung seitens der Beklagten.

Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts liegt im Ermessen der Gemeinde, d. h. sie kann bei Vorliegen der Voraussetzungen ihr Recht ausüben, muss dies aber nicht tun (vgl. BayVGH, U. v. 6.2.2014 - 2 B 13.2570 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2013, § 24 Rn. 66). Ob die gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen erfüllt sind, beurteilt sich nach den konkreten Erwägungen der Gemeinde im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtwidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann eine Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Letzteres setzt jedoch voraus, dass die Verwaltungsbehörde grundsätzlich erkannt hat, dass ihr ein Ermessen zusteht und dies auch ausgeübt hat. Im vorliegenden Fall liegt jedoch ein Ermessensnichtgebrauch vor, also der Fall, dass die Behörde verkennt, dass sie ein Ermessen hat. Der Bescheid vom 16. Oktober 2009 enthält lediglich Ausführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausübung des Vorkaufsrechts, den rechtlichen Voraussetzungen im Hinblick auf das Vorliegen eines Vorkaufsrechts insbesondere hinsichtlich eines selbstständigen Fischereirechts sowie zum Vorliegen des Wohls der Allgemeinheit. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung darstellt, kommt im Bescheid an keiner Stelle zum Ausdruck. Zwar werden unter Ziffer II. Ausführungen zur Abwägung der öffentlichen Interessen gegenüber den privaten Interessen des Klägers gemacht. Sofern dies nicht ohnehin als die im Rahmen des Tatbestands der Wohl der Allgemeinheit zu treffenden Abwägungsentscheidung betrachtet wird, fehlt es jedenfalls hinsichtlich des selbstständigen Fischereirechts an jeglichen Ausführungen. Es findet sich lediglich die Formulierung „Gleiches gilt bezüglich der Ausübung des Fischereirechts“.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, weil sie keinen Antrag gestellt und sich somit nicht in ein Kostenrisiko begeben hat (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger begehrt die Aufhebung des Bescheids vom 1. Juni 2011, mit welchem die Beklagte ein Vorkaufsrecht unter Bezugnahme auf die Sanierungssatzung vom 21. Juli 1989 (Satzung der Stadt C. über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „Altstadt C.“) ausgeübt hat.

Der Kläger erwarb mit notariellem Vertrag vom 5. Mai 2011 die Grundstücke FlNrn. 350 und 358/3 der Gemarkung C. mit einer Gesamtfläche von 152 qm zu einem Preis von 1.700,-- Euro. Die unbebauten Grundstücke befinden sich im Bereich des G.-platzes in unmittelbarem Anschluss an historische Scheunengebäude. Mit Schreiben vom 9. Mai 2011 zeigte der beurkundende Notar den Vertragsabschluss gegenüber der Beklagten an.

Der G.-platz ist Teil des Sanierungsgebiets „Altstadt C.“, welches mit Satzung vom 21. Juli 1989 festgesetzt wurde. Zu der Sanierungsatzung gibt es einen Ergebnisbericht der vorbereitenden Untersuchungen mit Stand November 1988 der Architekten R. + S. In den vorgelegten Behördenakten befindet sich weiterhin ein Plan vom 28. September 2001 der Architekten M... + Partner mit dem Titel „Nutzungskonzept der Scheunenanlage am ...-platz in C.“ (Platzgestaltung Festplatz, Grundrisse mit Außenanlagen und Ansicht). In diesem Plan ist im Bereich der beiden Grundstücke eine Ver- und Entsorgungsstation für Wohnmobile vorgesehen neben dem Neubau einer öffentlichen WC-Anlage mit Gäste-Info. Außerdem findet sich ein Plan vom 30. November 2006 der Architekten B. + Partner mit dem Titel „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ (Übersichtsplan mit Entwässerung und Höhenlage). Hier sind die betroffenen Grundstücke als private Gärten bezeichnet. In den auf Anfrage des Gerichts weiter vorgelegten Akten befindet sich ein Plan vom 26. Juli 2006 der Architekten B. + Partner mit dem Titel „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ (Übersichtsplan mit Entwässerung und Höhenlage). Dieser Plan bezeichnet die betroffenen Grundstücke ebenfalls als private Gärten. Die Situierung der Parkplätze und der Bäume ist leicht anders als auf dem späteren Plan. Zudem befindet sich hier die Zufahrt unmittelbar nördlich der Scheunen des Fischereivereins, wohingegen im späteren Plan vom 30. November 2006 die Zufahrt nach Norden zu den privaten Garagen verlegt und zudem am bisherigen Standort ein Rondell mit Bäumen und Sitzgelegenheiten vorgesehen ist. Beide Pläne sehen im Nordwesten zum Steg über den S.-bach hin eine Infotafel mit Wegweisern vor. Mit Beschluss vom 31. Juli 2006 hat der Stadtrat die Zustimmung zur Gestaltung und Finanzierung der Sanierungsarbeiten entsprechend dem Plan vom 26. Juli 2006 erteilt.

In der Sitzung des Stadtrats vom 30. Mai 2011 beschloss die Beklagte die Ausübung des Vorkaufsrechts und erließ zum Vollzug gegenüber dem Verkäufer den angefochtenen Bescheid vom 1. Juni 2011. Das Nutzungskonzept vom 28. September 2001 sehe im Bereich der fraglichen Grundstücke den Neubau einer Gäste-Info mit Ver- und Entsorgungsstation für Wohnmobile vor. Die Ausübung des Vorkaufsrechts diene der Umsetzung dieses Nutzungskonzepts und sei für das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.

Der mit Schreiben vom 4. Juli 2011 erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht Bayreuth aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. Januar 2012 mit Urteil vom 1. Februar 2012 statt und hob den angefochtenen Bescheid auf. Die Beklagte hätte ihr Vorkaufsrecht nicht ausüben dürfen, weil bereits mangels gültiger Sanierungssatzung kein förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet vorgelegen habe. Die Beklagte habe das Sanierungsgebiet durch einen Plan des Architekturbüros R. + S. vom 19. September 1988 bestimmen wollen, diesen Plan aber nicht der bekanntgemachten Sanierungssatzung beigelegt. Auch sonst sei das Sanierungsgebiet im Satzungstext nicht näher bestimmt worden. Die Beklagte habe zwar nach Schluss der mündlichen Verhandlung und vor Niederlegung des Urteils die Sanierungssatzung mit einer Gebietskarte rückwirkend neu bekannt gemacht. Dies sei im vorliegenden Fall jedoch nicht rechtserheblich, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts und damit vor allem eine gültige Sanierungssatzung im Zeitpunkt des Bescheidserlasses bzw. zumindest innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags vorliegen müssten. Außerdem sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Mit der Verlegung der öffentlichen WC-Anlage sei fraglich, ob der Ver- und Entsorgungsanschluss für Wohnmobile auf den streitgegenständlichen Grundstücken erforderlich sei. Der in den Akten befindliche Plan von 2006 gebe den aktuellen Zustand des Platzes wieder, der von den Planungen aus dem Jahr 2001 abweiche. So sei im Einfahrtsbereich ein Rondell geschaffen worden. Es seien Bäume gepflanzt und der Parkbereich durch 10 bis 20 Zentner schwere Steine abgegrenzt worden. Es sei wenig realistisch, dass diese als Provisorien jeder Zeit versetzbar seien. Das Gericht gehe daher davon aus, dass der Plan von 2006 die nunmehrigen Sanierungsziele widerspiegle. In diesem Plan würden jedoch die verfahrensgegenständlichen Grundstücke als private Gärten bezeichnet ohne besondere Darstellungen oder Planungsabsichten. Es sei daher nicht erkennbar, inwieweit das Wohl der Allgemeinheit den Erwerb dieser Grundstücke rechtfertigen könne. Der Vortrag der Beklagten, dass an dieser Stelle eine Ladestation für Elektrofahrzeuge errichtet werden könne, habe noch keinen Niederschlag in den Planungen gefunden. Es sei auch nicht erkennbar, dass eine solche Station zwingend an diesem Ort zu errichten wäre.

Mit der durch Beschluss des Senats vom 11. Dezember 2013 zugelassenen Berufung beantragt die Beklagte,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Februar 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, das Erstgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass keine gültige Sanierungssatzung vorgelegen habe. Die Satzung sei im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB mit Rückwirkung am 27. Januar 2012 erneut bekannt gemacht worden und hätte entgegen der Auffassung des Erstgerichts daher berücksichtigt werden müssen. Auch liege das nötige Wohl der Allgemeinheit für die Ausübung des Vorkaufsrechts vor. Das Erstgericht habe den Plan vom 30. November 2006 fälschlich als Nutzungskonzept gewertet. Der Plan habe jedoch nur den damals vorhandenen Ist-Zustand wiedergegeben und enthalte keine Sanierungsziele. Die Kennzeichnung der betroffenen Grundstücke als private Gärten und Grünflächen stelle keine Aufgabe des Nutzungskonzepts für eine Wohnmobilstation und eine Gästeinfo dar. Die Beklagte halte vielmehr an diesem Ziel weiter fest. Allein der Plan aus dem Jahr 2001 gebe das Nutzungskonzept wieder. Im Übrigen seien die vorhandenen und im Plan von 2006 eingezeichneten Begrenzungssteine jederzeit mit entsprechendem Gerät versetzbar und würden auch für diverse Veranstaltungen immer wieder versetzt. Es obliege zudem der Planungshoheit der Beklagten, wo die von ihr gewünschte Wohnmobilstation und die Gästeinfo errichtet werden sollen. Es komme daher im Rahmen des Wohls der Allgemeinheit nicht darauf an, ob an anderer Stelle Platz dafür wäre.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte habe in der Stadtratssitzung vom 2. Juli 2007 öffentlich den Abschluss der Sanierungsarbeiten gegenüber den Bürgern und durch persönlichen Brief gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern bekannt gegeben. Die Beklagte habe zudem bei einem früheren Verkauf eines der beiden Grundstücke ihr Vorkaufsrecht nicht ausgeübt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht mehr durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Die Gästeinformation sei längst an einer anderen Stelle, nämlich an der Bundesstraße errichtet. Das Grundstück FlNr. 351 könne zudem nicht mehr für eine Wohnmobilstation in Anspruch genommen werden, da die Voreigentümerin mit einer Sandsteinmauer zum G. Z.-platz hin abgesperrt habe. Für diese Maßnahme seien von der Beklagten Fördermittel gewährt worden. Die WC-Anlage sei ebenfalls an anderer Stelle errichtet worden. Die Beklagte habe zudem ohne Rechtsgrundlage eine Leitung zur Dachentwässerung benachbarter Grundstücke auf das klägerische gelegt und sich zur Errichtung eines Zauns verpflichtet.

Auf die Gerichtsakten beider Instanzen, die vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 6. Februar 2014 wird Bezug genommen.

Die zulässige Berufung (§ 124 Abs. 1 VwGO) der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. Februar 2012 (§ 116 Abs. 2 VwGO) ist im Ergebnis richtig. Der Vorkaufsrechtsbescheid der Beklagten vom 1. Juni 2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 125 Abs. 1 VwGO).

1. Entgegen der Auffassung des Erstgerichts ist davon auszugehen, dass im Zeitpunkt des Bescheidserlasses bzw. innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) eine gültige Sanierungssatzung und damit die Voraussetzung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB vorlag. Zwar litt die Satzung vom 21. Juni 1989 an einem Bekanntmachungsfehler, da der Plan, aus welchem sich das Sanierungsgebiet ergibt, der bekanntgemachten Sanierungssatzung nicht beigelegt war. Die Beklagte hat jedoch im Mitteilungsblatt der Verwaltungsgemeinschaft vom 27. Januar 2012 die Satzung erneut unter Beifügung des Plans mit Rückwirkung gemäß § 214 Abs. 4, § 143 Abs. 1 BauGB bekanntgemacht. Wird eine Satzung nach § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend in Kraft gesetzt, entspricht die Rechtslage der Rechtslage, die gegolten hätte, wenn die Satzung bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens wirksam gewesen wäre. Es ist gerade Sinn und Zweck der Rückwirkung Bescheiden nachträglich eine sichere Grundlage zu schaffen (vgl. BVerwG, U. v. 3.12.1998 - 4 C 14/97 - NVwZ 1999, 419; Kalb/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 214 Rn. 261). Da die Bekanntmachung mit Rückwirkung zwar nach der mündlichen Verhandlung des Erstgerichts vom 19. Januar 2012, aber vor der Niederlegung des Urteils am 1. Februar 2012 erfolgte, hätte das Erstgericht gegebenenfalls nach Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung die rückwirkende Heilung der Sanierungssatzung bei seiner Entscheidung berücksichtigen müssen.

2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist im vorliegenden Fall jedoch nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 63). An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. BVerwG, B. v. 15.2.1990 - 4 B 245/89 - NJW 1990, 2703; BayVGH, U. v. 9.3.2000 - 2 B 96.467 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 64). Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Im Gegensatz zu Enteignung kann das Vorkaufsrecht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein, wenn die benötigten Grundstücksflächen nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (vgl. VGH BW, U. v. 24.10.1986 - 8 S 1881/86 - juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 64).

In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts daher grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren (vgl. BayVGH, U. v. 9.3.2000 - 2 B 96.467 - juris). Die Sanierungsziele müssen dabei nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein. Sie können sich auch aus ihrer Begründung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben (vgl. BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris). An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden. Doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1999 - 4 C 8/98 - NVwZ 1999, 1336; BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris; B. v. 10.8.2007 - 26 ZB 06.1731 - juris). Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen (vgl. BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris). Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem längeren Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BVerwG, B. v. 15.3.1995 - 4 B 33.95 - NVwZ 1995, 897; BayVGH, U. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris).

Im vorliegenden Fall rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht. Da das Sanierungsgebiet einen größeren Bereich der Gemeindefläche der Beklagten umfasst, ergeben sich aus der Begründung der Sanierungssatzung selbst keine konkreten Sanierungsziele für den G. Zimmerplatz. Die vorbereitende Untersuchung nach § 141 BauGB spricht hier lediglich von der Schließung der Baulücke im südwestlichen Teil der U-förmigen Scheunenanlage, um die ursprünglichen Raumkanten wieder herzustellen. In diesem Neubau und der nördlich angrenzenden Scheune könnte der städtische Bauhof untergebracht werden. Außerdem könnte der Uferbereich des S.-bachs als Grünanlage hergestellt und der Platz selbst als Erweiterung des Festplatzes oder als Handwerkerhof sowie Frei- und Aufenthaltsfläche genutzt werden. Es wird ausdrücklich erwähnt, dass zur Realisierung der Maßnahmen am G.-platz der Erwerb auch der nun gegenständlichen Grundstücke FlNrn. 350 und 358/3 erforderlich sei. Ausweislich der dem Gericht vorgelegten Unterlagen begann die konkrete Planung den G.-platz betreffend erst rund 10 Jahre nach Erlass der Sanierungssatzung. Im Jahr 1999 fanden erste Gespräche mit Investoren und Anliegern statt. Die ersten Planungen sahen unter anderem auch den Abriss aller Scheunengebäude und die Errichtung eines Supermarkts vor. Nach einer Bestandsaufnahme im Jahr 2000 erstellte das Architekturbüro B. + Partner ein Nutzungskonzept mit sieben Varianten. Mit Beschluss vom 4. April 2001 entschied sich der Stadtrat für die Variante 4 mit der Begründung, die Stadt strebe eine Lösung unter Einbeziehung des weitgehenden Erhalts der Scheunen, unter Einbeziehung des Eigentümerbedarfs von vier Scheunen als Lager, möglichst ohne Folgekosten für die Stadt an. Die Gestaltungsvariante 4 liege diesem Ziel am Nächsten. Zudem wurde dem Abschluss von Vorverträgen zugestimmt. Die Variante 4 sieht im Scheunenbereich entlang der Bundesstraße eine Diakoniestation mit Ambulanz und Krankengymnastik vor. Der südliche Scheunenbereich, der nach dem Stadtratsbeschluss weiter privat genutzt werden sollte, wird als Arztpraxis und Veranstaltungsraum für Bauernmarkt oder Theater bezeichnet. Das nordwestliche Scheunengebäude soll dem Fischereiverein dienen. Zwischen dem südlichen und dem nordwestlichen Gebäude ist ein Technik/WC Gebäude als Neubau vorgesehen, das über überdachte Gänge mit den beiden Bestandsgebäuden verbunden wird. Ein Wohnmobilstellplatz ist weder in dem Plan der Variante 4 noch im Stadtratsbeschluss vom 2. April 2001 erwähnt. Einzig in der Niederschrift einer Besprechung verschiedener Behörden zur Städtebauförderung vom 29. März 2001 findet sich die Aussage des Vertreters der Regierung von Oberfranken, dass die Errichtung eines Campingplatzes (mit Anschlüssen für Strom, Wasser usw.) aus der Städtebauförderung nicht förderfähig sei. Lediglich der Plan „Nutzungskonzept der Scheunenanlage am ...-platz in C.“ vom 28. September 2001 des beauftragten Architekturbüros sieht südlich des Neubaus einer öffentlichen WC-Anlage mit Gästeinfo einen Wohnmobilstellplatz mit Wasser- und Fäkalienanschluss vor. Hinsichtlich dieses Plans findet sich in den vorgelegten Akten jedoch kein Stadtratsbeschluss, in welchem dieser als offizielles Nutzungskonzept bestätigt worden wäre. In einer weiteren Aktennotiz zu einer Behördenbesprechung am 21. November 2001 wird im Zusammenhang mit der Neugestaltung des G.-platzes lediglich erwähnt, dass versucht werden solle, Funktionsbauten (Informationsstand/WC-Anlage) dort unterzubringen. Mit Beschluss des Stadtrats vom 17. Dezember 2001 wurde der Planungsauftrag für das Sanierungskonzept an das Architekturbüro vergeben vorbehaltlich der Förderzusage der Regierung. Dieser Auftrag wurde schließlich nach Erhalt des Förderbescheids am 20. März 2002 erteilt. Es wird in keiner dieser Unterlagen Bezug auf den Plan vom 28. September 2001 genommen. Zu einer weiteren Behördenbesprechung am 15. Mai 2003 schließlich lässt sich einer Aktennotiz entnehmen, dass künftig zwei Scheunen vom Fischereiverein genutzt werden sowie zwei Scheunen die Eigentümer behalten sollten. Die restlichen zwei Scheunen an der Bundesstraße würden abgerissen und durch einen Neubau ersetzt. Es wird ausdrücklich festgehalten, dass das „aktuelle Nutzungskonzept durch einen Plan (mit erläuternden Anmerkungen)“ gegenüber der Regierung darzustellen sei. Ein entsprechender Plan (wohl mit Datum vom 21. Mai 2003) wurde der Regierung zwar mit Schreiben vom 27. Mai 2003 übersandt, ist aber nicht in den Akten enthalten. In der Folge findet sich ein Beschluss des Stadtrats vom 31. Juli 2006 samt Plan „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ vom 26. Juli 2006 in den Akten. In dem Beschluss stimmt der Stadtrat der Gestaltung und Finanzierung der Sanierungsanlagen (hier Außenanlagen am S.-bach) zu, welche den Abbruch des ehemaligen Bauhofs (nordwestliches Scheunengebäude), die Rodung der Bäume entlang des S.-bachs, Entwässerungseinrichtungen, die Ufergestaltung am S.-bach sowie Beleuchtung und Bäume umfassen. Im Plan selbst ist inzwischen die WC-Anlage samt Gästeinfo nicht mehr eingezeichnet und die hier gegenständlichen Grundstücke sind als private Gärten bezeichnet. Eine „Infotafel und Wegweiser“ ist hingegen im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin eingezeichnet. Der weitere Plan „Umgestaltung des ...-platzes in C.“ vom 30. November 2006 sieht eine leicht veränderte Platzgestaltung selbst (Aufteilung der Stellplätze, Bäume, Begrenzungssteine) sowie eine geänderte Zufahrtssituation und das Rondell nördlich der Scheune des Fischereivereins an der Bundesstraße vor. Die gegenständlichen Grundstücke sind weiterhin als private Gärten bezeichnet. Die „Infotafel und Wegweiser“ ist ebenfalls im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin eingezeichnet.

Aufgrund der sich aus den vorgelegten Akten ergebenden Historie der Umgestaltung des G.-platzes geht der Senat davon aus, dass die Beklagte das Nutzungskonzept stetig fortentwickelt hat. Maßgeblich ist aufgrund dieser Fortentwicklung nicht der Stand, welcher in dem Plan vom 28. September 2001 dokumentiert ist, sondern der vom Stadtrat mit Beschluss vom 31. Juli 2006 behandelte Plan vom 26. Juli 2006. Dieses letzte vom Stadtrat bestätige Nutzungskonzept sieht die verfahrensgegenständlichen Grundstücke als private Gärten vor. Es ist nicht auszuschließen, dass der Plan vom 30. November 2006 noch eine weitere Fortentwicklung des Nutzungskonzepts darstellt, jedoch ergibt sich hierzu nichts aus den Akten, insbesondere keine Behandlung im Stadtrat der Beklagten. Der als „Nutzungskonzept“ bezeichnete Plan vom 28. September 2001 hingegen ist ausweislich der vorgelegten Akten nie vom Stadtrat behandelt und darüber entsprechend auch nicht beschlossen worden. Er kann daher bereits deshalb keine verbindlichen Sanierungsziele festsetzen, welche das Wohl der Allgemeinheit für die Ausübung eines Vorkaufsrechts rechtfertigen könnten. Der Beschluss des Stadtrats vom 30. Mai 2011 zur Ausübung des Vorkaufsrechts kann dies nicht ersetzen, weil zu diesem Zeitpunkt bereits weitere überarbeitete Konzepte von 2003 und 2006 existierten. Zudem sind die in diesem Plan vorgesehenen Planungen und Nutzungen in großen Teilen tatsächlich überholt (s. Plan vom 30. November 2006). So ist die darin für die Diakoniestation vorgesehene Scheune entlang der Bundesstraße inzwischen durch den Fischereiverein genutzt, der im Plan von 2001 eigentlich in der nordwestlichen Scheune untergebracht werden sollte. Diese wird in den Plänen von 2006 nunmehr als private Scheunennutzung gekennzeichnet. Die südlichen Scheunen sind sowohl 2001 als auch 2006 privat genutzt. Weggefallen ist hingegen der 2001 noch vorgesehene Neubau einer öffentlichen WC-Anlage, die jetzt außerhalb des Plangebiets des G.-platzes errichtet wurde. Die Gästeinfo, die 2001 noch vor der WC-Anlage vorgesehen war, befindet sich in den Plänen von 2006 im nördlichen Bereich zum Fußweg zur Altstadt hin. Der 2001 nördlich der Diakonienutzung geplante Carport ist 2006 weiter nach Norden an den S.-bach verlegt worden. Auch wurden das Bett des S.-bachs aufgeweitet und die Platzgestaltung als solche mit Stellplätzen und anderem gänzlich umgestaltet. Insbesondere im Hinblick auf die Aktennotiz über die Behördenbesprechung am 15. Mai 2003 und den mit Schreiben vom 27. Mai 2003 an die Regierung von Oberfranken übersandten neuen Plan mit aktuellem Nutzungskonzept ist nach Auffassung des Senats davon auszugehen, dass die Beklagte ihr Nutzungskonzept stetig fortentwickelt und den aktuellen Entwicklungen angepasst sowie weiter detailliert hat, wie es auch im Rahmen eines städtebaulichen Sanierung erforderlich ist. Bereits die Übersendung des Plans mit Schreiben vom 27. Mai 2003 zeigt, dass der Plan vom 28. September 2001 nicht mehr das aktuelle Nutzungskonzept darstellen konnte.

Die Parteien sind sich einig, dass der Plan vom 30. November 2006 den aktuellen Stand der Umgestaltungsmaßnahmen darstellt. Demgegenüber stellte der Plan vom 26. Juli 2006 nicht lediglich den Istzustand dar, sondern die geplanten Maßnahmen insbesondere mit der Umgestaltung des Uferbereichs des S.-bachs, deren Finanzierung im Beschluss vom 31. Juli 2006 genehmigt wurde. In relativ engem zeitlichem Zusammenhang mit dem Plan vom 30. November 2006 gab die Beklagte in der Sitzung des Stadtrats vom 2. Juli 2007 den „offiziellen Abschluss der Sanierungsarbeiten „G.-platz“„ bekannt und feierte dieses Ereignis am 6. Juli 2007 mit der Bevölkerung. Mit Abschluss der Sanierungsarbeiten für das Teilprojekt G.-platz wäre es ohnehin der Beklagten nicht mehr möglich, ein Vorkaufsrecht auszuüben, da dessen Voraussetzungen mit Abschluss der städtebaulichen Sanierung entfallen. Dass die Sanierung des G.-platzes entsprechend dem mit Plan vom 30. November 2006 dokumentierten Status Quo tatsächlich abgeschlossen war, zeigt zudem die Nichtausübung des Vorkaufsrechts beim früheren Verkauf des Grundstücks FlNr. 358/3 mit Beschluss des Stadtrats vom 16. Juli 2007, dem Notar mitgeteilt am 19. Juli 2007. Dies erfolgte nur wenige Tage nach der Feier zum Abschluss der Sanierungsarbeiten. Da im Rahmen der Ausübung eines Vorkaufsrechts das Wohl der Allgemeinheit auch gegeben sein kann, selbst wenn ein Grundstück nicht zeitnah der vorgesehenen Nutzung zugeführt werden kann, wäre es zu erwarten gewesen, dass die Beklagte ihr Vorkaufsrecht ausübt, um wenigstens bereits eines der nötigen Grundstücke zu sichern, wenn sie im Jahr 2007 nicht von einem endgültigen Abschluss der Sanierung des G.-platzes ausgegangen und die inzwischen deutlich überholten Planungen von 2001 noch als maßgebliches Nutzungskonzept betrachtet hätte.

Die als „Nutzungskonzept“ bezeichnete Planung vom 28. September 2001 kann somit aus verschiedenen Gründen nicht als aktuelles Sanierungsziel angesehen werden, das unter dem Gesichtspunkt Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen könnte. Auch der erst im Verfahren vor dem Senat ausschnittsweise vorgelegte Plan vom 3. September 2012 kann kein aktuelles Sanierungsziel darstellen, weil dieser zum einen nicht vom Stadtrat beschlossen wurde und zum anderen erst lange nach Erlass des hier verfahrensgegenständlichen Bescheids datiert.

3. Es fehlt zudem an der erforderlichen Ermessensausübung seitens der Beklagten.

Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts liegt im Ermessen der Gemeinde, d. h. sie kann bei Vorliegen der Voraussetzungen ihr Recht ausüben, muss dies aber nicht tun (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2013, § 24 Rn. 66). Ob die gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen erfüllt sind, beurteilt sich nach den konkreten Erwägungen der Gemeinde im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtwidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann eine Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Letzteres setzt jedoch voraus, dass die Verwaltungsbehörde grundsätzlich erkannt hat, dass ihr ein Ermessen zusteht und dies auch ausgeübt hat. Im vorliegenden Fall liegt jedoch ein Ermessensnichtgebrauch vor, also der Fall, dass die Behörde verkennt, dass sie ein Ermessen hat. Der Bescheid vom 1. Juni 2011 enthält lediglich Ausführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausübung des Vorkaufsrechts im Hinblick auf das Vorliegen einer Sanierungssatzung (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und deren Geltungsbereich für die verfahrensgegenständlichen Grundstücke sowie das Vorliegen des Wohls der Allgemeinheit und den Verwendungszweck im Hinblick auf das „Nutzungskonzept“ vom 28. September 2001. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung darstellt, kommt im Bescheid an keiner Stelle zum Ausdruck. Weder wird das Wort „Ermessen“ gebraucht, noch finden sich inhaltlich in irgendeiner Weise Erwägungen zu den öffentlichen Interessen und den gegenläufigen Interessen des Klägers am Erwerb des Grundstücks.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.