Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 21. Juli 2016 - 15 CE 16.1279

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller möchte erreichen, dass der Taxistandplatz am Marienplatz im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bestehen bleibt.

In der Sitzung vom 19. November 2015 stimmte die Vollversammlung des Stadtrats der Antragsgegnerin dem Umsetzungskonzept und der Fahrradroutenfestlegung für die Nord-Süd-Querung (NSQ) in der Altstadt unter der Maßgabe der Erweiterung und Umgestaltung zu einer reinen Fußgängerzone am Marienplatz und einer Verbesserung der Möglichkeiten für die zukünftige Gestaltung des Max-Joseph-Platzes zu (Nr. 2 der Anträge). Das Baureferat und das Kreisverwaltungsreferat wurden beauftragt, in Abstimmung mit dem Referat für Stadtplanung und Bauordnung das Gesamtverkehrskonzept NSQ baulich und verkehrsrechtlich umzusetzen (Nr. 3 der Anträge). Nach Abschluss der Bauarbeiten am Anwesen Marienplatz 22 soll die Erweiterung und Umgestaltung zu einer reinen Fußgängerzone am Marienplatz bis zur Landschaftsstraße, dem Tal und der Marienplatz-Großgarage am Rindermarkt umgesetzt werden (Nr. 5 der Anträge). Der Taxistandplatz am Marienplatz soll aufgelöst werden (Nr. 10 der Anträge).

Am 31. Dezember 2015 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht München, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, den Taxistandplatz am Marienplatz aufzuheben und sie zu verpflichten, eine Zufahrt zu diesem Platz zu ermöglichen.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 27. Januar 2016 ab. Der Antrag sei unzulässig, da dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Er sei nicht selbst Inhaber einer Taxikonzession, sondern nur als Taxifahrer angestellt. Es sei ihm darüber hinaus zumutbar, die abschließende Verwaltungsentscheidung abzuwarten und dagegen mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzugehen. Darüber hinaus sei weder ein Anordnungsgrund noch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Ein subjektives Recht auf vorbeugendes Unterlassen der baustellenbedingten straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen sei weder einfachgesetzlich noch grundrechtlich gegeben und auch nicht dargelegt.

Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde, der die Antragsgegnerin entgegentritt. Er beantragt, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Januar 2016 aufzuheben und die Antragsgegnerin zu verpflichten, es zu unterlassen, wegen der Bauarbeiten am Marienplatz 22 im voraussichtlichen Zeitraum von Februar 2016 bis Mai 2017 den Taxistandplatz am Marienplatz aufzuheben sowie die Zufahrt während der genannten Bauarbeiten zum Taxistandplatz am Marienplatz, vorzugsweise über die Dienerstraße oder beidspurig durch das Alte Rathaus, zu ermöglichen. Hilfsweise, falls ein Verwaltungsakt mit Sofortvollzug erlassen werde, sei die aufschiebende Wirkung gegen die streitgegenständlichen Maßnahmen anzuordnen.

Der Antragsteller macht geltend, aus dem Gebot der Prozessökonomie und seiner Schadensminimierungspflicht sei ein Abwarten der verkehrsrechtlichen Anordnungen nicht geboten. Vor dem Vollzug könnten noch Handlungsalternativen geprüft werden. Wenn durch das Aufstellen eines Krans für die Baustelle am Anwesen Marienplatz 22 die Durchfahrt vom Rindermarkt nicht möglich sei, müsse eine andere Zufahrtsmöglichkeit geschaffen werden. Er sei auch antragsbefugt, da in seine Rechte als angestellter Taxifahrer eingegriffen werde. Mit der Ausweisung von Taxistandplätzen im Stadtgebiet mache die Antragsgegnerin die Ausübung seines Berufs erst möglich. Als Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) müsse die Antragsgegnerin aus dem Nahverkehrsplan nach § 8 Abs. 3 PBefG im Rahmen der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des ÖPNV sicherstellen. Dazu gehöre auch die Ausweisung ausreichender Taxistandplätze, so dass die verschiedenen Verkehrsmittel gut miteinander vernetzt seien und damit der freiwillige Verzicht auf den privaten Kraftfahrzeugverkehr gefördert werde.

Das Verwaltungsgericht verkenne, dass im Verwaltungsprozess grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz gelte. Er sei daher nicht verpflichtet, Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen, sondern das Gericht müsse den Sachverhalt von Amts wegen erforschen.

Die Maßnahmen der Antragsgegnerin seien rechtswidrig, da sie eine Gestaltung des ÖPNV-Netzes entgegen den gesetzgeberischen Zielen darstellten und eine Einziehung der Ortsstraße „Marienplatz“ entgegen den Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 BayStrWG bedeuteten. Die Baumaßnahmen am Marienplatz 22 seien nur ein Vorwand für das eigentliche Ziel der Umgestaltung des Marienplatzes und des ÖPNV-Netzes. Nach dem Stadtratsbeschluss vom 19. November 2015 solle der gesamte Fahrzeugverkehr aus dem Marienplatz herausverlagert und dort eine Fußgängerzone verwirklicht werden. Damit würden Taxis entgegen den gesetzlichen Vorgaben bewusst verdrängt und die Bürger sollten sich zwischen U-Bahn, S-Bahn oder Fahrrad entscheiden. Gerade am Marienplatz sei eine Umsteigemöglichkeit auf ein Taxi aber sehr wichtig. Die Bürger würden die weiteren Wege zu den anderen vorhandenen Taxistandplätzen nicht in Kauf nehmen und die Taxis würden damit aus der Innenstadt verdrängt. Nach Art. 2 Abs. 1 BayÖPNVG solle der ÖPNV eine vollwertige Alternative zum privaten Personenkraftwagen darstellen. Dieses Ziel sei gefährdet. Die Voraussetzungen für eine Einziehung des Marienplatzes nach Art. 8 Abs. 1 BayStrWG seien nicht gegeben, denn es lägen weder ein Verlust jeder Verkehrsbedeutung noch überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vor.

Mit Bescheid vom 12. Februar 2016 erteilte die Antragsgegnerin der P. AG auf deren Antrag vom 18. November 2015 für die Durchführung von Bauarbeiten an dem Anwesen Marienplatz 22 vom 15. Februar 2016 bis 14. März 2016 eine Ausnahmegenehmigung zur Aufstellung von vier Schuttcontainern, einem Gerüst, Material, Baumaschinen und einem Bau-WC innerhalb eines geschlossenen Holzzauns gemäß Plan (Nr. 1 des Bescheids). Die Arbeitsstelle ist nach Maßgabe der Anordnungen unter Nr. 5 bis 7 des Bescheids mit Verkehrszeichen abzusperren und zu kennzeichnen, sowie der Verkehr zu regeln und zu führen (Nr. 2). Nach Nr. 5.3 des Bescheids sind zahlreiche Umbeschilderungen vorzunehmen, die nach Vorlage einer Kostenübernahmeerklärung des Adressaten des Bescheids auf Veranlassung des Kreisverwaltungsreferates durch das Baureferat ausgeführt werden. Unter anderem ist im Rindermarkt Höhe Hausnummer 16 (Parkhaus) beidseitig ein Zeichen 250 StVO mit Zusatz „Durchfahrt Marienplatz gesperrt“ sowie weiteren Zusätzen hinsichtlich Liefer- und Fahrradverkehr aufzustellen und die Beschilderung des Taxistandplatzes vor dem Gebäude Marienplatz 11 zu entfernen. Zugleich ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Ziffern I.1 bis I.8 des Bescheids an (Nr. 9).

Zur Begründung des Bescheids ist ausgeführt, Rechtsgrundlage für die verkehrsrechtliche Anordnung sei § 45 Abs. 1 bis 3 und 6 StVO. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen seien unter Abwägung der widerstreitenden Interessen geeignet, erforderlich und angemessen, um die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs während der Baumaßnahme zu gewährleisten. Alle Optionen, die Baustellenfläche zu verkleinern, seien erschöpfend untersucht worden. Die Straßenverkehrsbehörde sehe keine Möglichkeiten, Fahrverkehr vom Rindermarkt zum Marienplatz zusätzlich zu dem Fußgängerverkehr neben der Baustelle zu führen. Fahrradverkehr und Lieferverkehr würden nur sehr eingeschränkt zugelassen. Hinsichtlich des Taxistandplatzes sei geprüft worden, ob entweder eine Verlegung oder eine alternative Zufahrt realisiert werden könne. Dies sei aber nicht der Fall, denn die Dienerstraße müsse sonst für den Fahrradverkehr gesperrt werden. Dies sei kein milderes Mittel gegenüber der Schließung des Taxistandplatzes. In allen umliegenden Straßen (Rindermarkt, Dienerstraße, Tal und Viktualienmarkt) seien Taxistandplätze vorhanden, die von den Bauarbeiten nicht tangiert würden. Es würden am Marienplatz entsprechende Hinweisschilder auf diese Taxistandplätze angebracht, damit die Fahrgäste diese Standorte leicht finden könnten.

Am 15. Februar 2016 entfernte die Antragsgegnerin die Verkehrsschilder Zeichen 229 der StVO (Taxenstand) am Marienplatz und brachte ein Hinweisschild auf andere Taxistandplätze an. Zugleich stellte sie die Zeichen 250 der StVO (Verbot für Fahrzeuge aller Art) mit verschiedenen Zusatzzeichen am Rindermarkt auf Höhe der Hausnummer 16 auf.

Mit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist (29.2.2016) eingegangenem Schriftsatz vom 1. März 2016 vertiefte der Antragsteller seinen Vortrag. Mit der Maßnahme sei beabsichtigt, den Umbau des Marienplatzes zu einer vollständigen Fußgängerzone vorwegzunehmen. Im Nahverkehrsplan der Antragsgegnerin würden nur die Interessen des Eigenbetriebes MVG berücksichtigt und gefördert. Die Bedeutung des Marienplatzes als Bushaltestelle werde nicht berücksichtigt. Nebenstraßen würden entgegen ihrer verkehrsrechtlichen Funktion für den Autoverkehr faktisch zu Fahrradstraßen umgewidmet.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die vom postulationsfähigen Antragsteller (§ 67 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 4 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 VwGO) im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Sätze 1 und 6 VwGO), rechtfertigen nicht die Abänderung der Entscheidung.

1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes zu Recht als unzulässig abgelehnt, da der Antrag diesbezüglich nicht statthaft ist. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach § 123 Abs. 5 VwGO nur statthaft, wenn kein Fall der §§ 80 und 80a VwGO vorliegt (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123 Rn. 39). Im vorliegenden Fall kann gegen die mittlerweile erlassene und sofort vollziehbare verkehrsrechtliche Anordnung, die durch Entfernung der Zeichen 229 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 6. März 2013 (StVO, BGBl I S. 367), zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. September 2015 (BGBl I S. 1573), am vormaligen Taxistandplatz bekannt gegeben wurde (vgl. Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 41 StVO Rn. 247; VGH BW, B.v. 29.12.1977 - V 1132/77 - NJW 1978, 1279), aber Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO beantragt werden.

Der Antrag ist auch nicht ausnahmsweise in Form eines vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutzes zulässig. Ein Antrag nach § 123 VwGO kann ausnahmsweise zulässig sein, wenn der Bürger sonst gegen eine Vielzahl zu erwartender Verwaltungsakte klagen müsste, die ihm ggf. nicht einmal bekannt gegeben werden (vgl. Happ in Eyermann a. a. O. Rn. 37; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Vorb § 40 Rn. 34; BVerwG, U.v. 7.5.1996 - 1 C 10/95 - BVerwGE 101, 157; BayVGH, U.v. 22.12.1992 - 20 B 92.3332 - DVBl 93, 741). Sinngemäß möchte der Antragsteller zwar wohl insgesamt verhindern, dass das vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene neue Verkehrskonzept für den Marienplatz nach Abschluss der Bauarbeiten am Anwesen Marienplatz 22 umgesetzt wird und dazu die erforderlichen Verwaltungsakte erlassen werden. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Vielzahl zu erwartender Verwaltungsakte i. S. d. oben genannten Rechtsprechung, sondern nur um mehrere verkehrsrechtliche Anordnungen in Form von Allgemeinverfügungen sowie um eine Umwidmung. Es ist nicht unzumutbar und macht den Rechtsschutz nicht unmöglich, diese Verwaltungsentscheidungen nach deren Erlass jeweils gesondert anzugreifen.

2. Der Antrag ist hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes auch nicht als Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Zwar ist eine Änderung des gestellten Antrags nach § 91 VwGO im Beschlussverfahren grundsätzlich möglich (Rennert in Eyermann, VwGO, § 91 Rn. 7). Eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren ist jedoch regelmäßig nicht zulässig (vgl. Happ in Eyermann a. a. O. § 146 Rn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, § 146 Rn. 33; Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL Oktober 2015, § 91 Rn. 90 ff.). Das folgt aus der auf die Entlastung des zweiten Rechtszuges abzielenden Regelung des § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO und gilt jedenfalls dann, wenn mit der Antragserweiterung eine wesentliche Änderung der zu prüfenden Gesichtspunkte einhergeht, das Verwaltungsgericht in dem ersten Rechtszug die dort gestellten Anträge vollständig beschieden hat und das Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, nichts anderes gebietet (vgl. BayVGH, B.v. 4.12.2006 - 11 CE 06.2649 - juris Rn. 37; OVG LSA, B.v. 19.4.2010 - 4 M 73/10 - juris Rn. 3; NdsOVG, B.v. 15.10.2009 - 2 ME 307/09 - NVwZ-RR 2010, 63 = juris Rn. 28 m. w. N.). Hier ist der Antrag nach § 123 VwGO gegen die Aufhebung des Taxistandplatzes nach § 123 Abs. 5 VwGO von Anfang an nicht statthaft gewesen, da Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO möglich ist. Eine Umstellung während des erstinstanzlichen Verfahrens kam nicht in Betracht, da die Antragsgegnerin die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung auf den Antrag des Bauunternehmers erst am 12. Februar 2016 erlassen und am 15. Februar 2016 durch Entfernen der Schilder bekannt gemacht hat. Mit der Antragsänderung würde daher eine wesentliche Änderung der zu prüfenden Gesichtspunkte einhergehen und die Vorschrift des § 123 Abs. 5 VwGO umgangen. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller mittlerweile Klage gegen die Aufhebung des Taxistandplatzes erhoben hat. Nur in diesem Fall wäre ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO aber überhaupt zulässig.

3. Die Beschwerde wäre hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes aber unabhängig davon auch nicht begründet, denn es ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich, dass der Antragsteller einen Anspruch darauf haben könnte, dass der Taxistandplatz am Marienplatz nicht aufgehoben wird. Die diesbezügliche verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin ist voraussichtlich rechtmäßig.

Die Einrichtung von Taxistandplätzen ist eine öffentlich-rechtliche Pflicht (Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 47 PBefG Rn. 2). Die Gemeinden sind dabei nach § 47 des Personenbeförderungsgesetzes vom 8. August 1990 (PBefG, BGBl I S. 1690), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl I S. 1474), im öffentlichen Interesse verpflichtet, ausreichende Taxistandplätze einzurichten (vgl. VG Hannover, U.v. 1.3.2011 - 7 A 3545/10 - juris Rn. 33). § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG gewährt zwar einen Rechtsanspruch des Taxifahrers auf Benutzung der behördlich eingerichteten Taxistandplätze (vgl. Wüstenberg, Der öffentlich-rechtliche Benutzungsanspruch von Taxiunternehmern, NZV 14, 551). Es lässt sich daraus aber weder für einen Taxiunternehmer noch für einen angestellten Taxifahrer ein subjektives Recht ableiten, dass an einer bestimmten Stelle ein Taxistandplatz errichtet wird oder bestehen bleibt. Ein solches Recht ergibt sich auch nicht aus Art. 12 des Grundgesetzes (GG). Art. 12 GG umfasst die Berufswahlfreiheit und Berufsausübungsfreiheit. Die Berufsausübung kann dabei nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz geregelt werden und gebietet es allenfalls, dass in einer größeren Gemeinde überhaupt Taxistandplätze eingerichtet werden, damit die Taxiunternehmer ihrer Betriebspflicht nach § 21 PBefG nicht nur vom Betriebssitz, sondern auch von einem Taxistandplatz aus nachkommen können. Im vorliegenden Fall sind rund um den Marienplatz verschiedene andere Taxistandplätze eingerichtet (derzeit Dienerstraße, Tal, Viktualienmarkt und Rindermarkt). Damit sind ausreichend Taxistandplätze vorhanden.

Darüber hinaus lassen sich auch weder aus dem Verkehrsentwicklungsplan und dem Nahverkehrsplan der Antragsgegnerin noch aus dem regionalen Nahverkehrsplan nach § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG und Art. 13 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern vom 30. Juli 1996 (BayÖPNVG, GVBl S. 336), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), subjektive Rechte des Antragstellers ableiten. Die Verkehrsplanung dient der Daseinsvorsorge und der Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr (vgl. Art. 13 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayÖPNVG). Sie erfolgt im öffentlichen Interesse und besitzt keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit gegenüber Dritten (Recht des ÖPNV, Hrsg. Hubertus Baumeister, 1. Aufl. 2013, S. 619). Die vorhandenen Unternehmer sind dabei zu beteiligen und ihre Interessen angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen (§ 8 Abs. 3 Satz 6 und 7 PBefG, Art. 13 Abs. 1 Satz 2 BayÖPNVG). Ansprüche auf die Einrichtung oder Beibehaltung von Taxistandplätzen an konkreten Orten folgen daraus nicht.

Dabei kann offen bleiben, inwieweit der Verkehr mit Taxis im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin überhaupt nach § 8 Abs. 2 PBefG zum öffentlichen Personennahverkehr zu rechnen ist. Nach der Definition in § 8 Abs. 1 Satz 1 PBefG, § 2 Satz 1 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27. Dezember 1993 (Regionalisierungsgesetz - RegG, BGBl I S. 2378), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2015 (BGBl I S. 2322), und Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayÖPNVG ist öffentlicher Personennahverkehr die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr. Nach § 8 Abs. 2 PBefG und Art. 1 Abs. 3 BayÖPNVG ist öffentlicher Personennahverkehr darüber hinaus auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der die in Abs. 1 der jeweiligen Vorschrift genannten Linienverkehre ersetzt, ergänzt oder verdichtet. Allgemeiner Taxiverkehr ist daher nicht als öffentlicher Personennahverkehr anzusehen (vgl. Recht des ÖPNV, Hrsg. Hubertus Baumeister, S. 248). Taxiverkehr, der im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin zusätzlich zu dem dort vorhandenen breiten Angebot an Linienverkehren durch S-Bahn, U-Bahn, Bus und Straßenbahn stattfindet, ist danach wohl nicht zum öffentlichen Personennahverkehr zu zählen. Ob der Taxiverkehr eine konkrete Linie substituieren (so Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 8 PefG Rn. 2) oder nur eine konkrete Verkehrsrelation (Linie oder Linienteile) ergänzen, ersetzen oder verdichten muss (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 8 Rn. 8; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, EL 2/15, Stand 29.1.2015, § 8 Abs. 2 PBefG), um als öffentlicher Personennahverkehr angesehen zu werden, kann hier dahinstehen.

4. Die Beschwerde hinsichtlich des Erlasses einer verkehrsrechtlichen Anordnung im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO, mit der dem Antragsteller die Zufahrt mit einem Taxi zum Marienplatz über die Dienerstraße oder durch das Alte Rathaus ermöglicht wird, ist zulässig, aber nicht begründet. Der Antragsteller hat weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dazu ist er entgegen seiner Auffassung nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO jedoch verpflichtet. Auf der Grundlage der von ihm glaubhaft zu machenden Tatsachen ermittelt das Gericht den Sachverhalt. Der Mitwirkungspflicht des Antragstellers kommt im Verfahren nach § 123 VwGO dabei besondere Bedeutung zu (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, § 123 Rn. 53 und 56), da nach § 294 Abs. 2 ZPO im Rahmen der Glaubhaftmachung eine Beweisaufnahme, die nicht sofort erfolgen kann, nicht statthaft ist.

Die verkehrsrechtliche Anordnung, mit der die Einfahrt durch das Alte Rathaus in Richtung Marienplatz untersagt wird (Zeichen 267 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO), besteht schon lange und ist gegenüber dem Antragsteller bestandskräftig. Auch die Anordnung einer Fußgängerzone in der Dienerstraße (Zeichen 242.1 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO mit verschiedenen Zusatzzeichen) besteht schon seit Jahren und kann vom Antragsteller nicht mehr angefochten werden. Nachdem die Antragsgegnerin den Taxistandplatz am Marienplatz voraussichtlich rechtsfehlerfrei aufgehoben hat, ist auch nicht ersichtlich, aus welchen Gründen dem Antragsteller die Zufahrt zum Marienplatz mit einem Taxi entgegen den bestehenden verkehrsrechtlichen Anordnungen ermöglicht werden müsste. Die Antragsgegnerin hat diese Alternativen in dem an die P. AG gerichteten Bescheid vom 12. Februar 2016 geprüft und ist nach summarischer Prüfung ermessensfehlerfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass solche Zufahrtsmöglichkeiten zum Marienplatz nicht eröffnet werden müssen und der Taxistandplatz entfernt werden kann.

5. Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 1 i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG und den Empfehlungen in Nrn. 1.5 Satz 1 und 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, Anh. § 164 Rn. 14).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die am 27. März 2015 bekannt gemachte Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet „O.-...“ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines u. a. mit einer leer stehenden Gastwirtschaft bebauten Grundstücks im Zentrum von K.../O. Am 27. Mai 2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, für „O.-...“ einen qualifizierten Bebauungsplan mit Grünordnungsplan aufzustellen, in dessen Geltungsbereich auch das Grundstück der Antragstellerin liegt; dieser Beschluss wurde am 6. Juni 2014 ortsüblich bekannt gemacht.

Im Februar 2015 reichte die Antragstellerin einen Bauantrag mit dem Ziel ein, neben einem Ausbau des Ober- und des Dachgeschosses die Nutzung des gesamten Gebäudes in eine Unterkunft mit (lt. den Grundrisszeichnungen) 92 Plätzen für Asylbewerber zu ändern. Am 24. März 2015 versagte die Antragsgegnerin dazu ihr Einvernehmen und beschloss zugleich eine Veränderungssperre für das Plangebiet „O.-...“. Diese Satzung wurde am 27. März 2015 ortsüblich bekannt gemacht.

Gemäß dem Aufstellungsbeschluss ist es das Ziel der Bauleitplanung, ein Dorfgebiet festzusetzen; die kleinteilige dörfliche Struktur soll erhalten und gefördert werden, der Wohnraumbedarf soll gedeckt und die noch bestehenden landwirtschaftlichen Betriebe sollen geschützt werden. Soziale Einrichtungen sollen nur ausnahmsweise, Asylbewerbereinrichtungen nur mit bis zu ca. 20 Unterbringungsplätzen, für zulässig erklärt werden.

Am 23. Juli 2015 ging beim Verwaltungsgerichtshof der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ein. Sie beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet „O.- ...“ vom 25. März 2015, bekannt gemacht am 27. März 2015, für nichtig zu erklären.

Die Planung ziele allein darauf ab, die seitens der Antragstellerin beabsichtigte Nutzung auszuschließen, die Veränderungssperre solle eine schlechterdings nicht zu rechtfertigende Bauleitplanung sichern.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Dem Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans lägen ausreichende planerische Vorstellungen zugrunde; insbesondere solle sichergestellt werden, dass die Ortsmitte von O. auch künftig ihre Funktion als solche erfüllen kann. Mit der auf eine bestimmte Größe beschränkten Zulassung von sozialen Einrichtungen solle deren städtebauliche Verträglichkeit sichergestellt werden.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich ohne eigene Antragstellung am Verfahren, sie hält die Planung für vorgeschoben, um die Umnutzung des ehemaligen Gasthofs in eine Asylbewerberunterkunft mit mehr als 20 Plätzen zu verhindern. Die als Schutzziel der Planung behauptete „kleinteilige dörfliche Struktur“ sei, abgesehen davon, dass es dabei nicht um die Art, sondern das Maß der baulichen Nutzung gehe, vor Ort weder vorhanden noch in absehbarer Zeit realisierbar. Das planerische Konzept gehe an den am Kirchplatz vorhandenen Verhältnissen, die vor allem von dem Gaststättengebäude, Gehöften, einem Pfarrgebäude und der Kirche geprägt seien, vorbei. Die von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO vorgesehenen Differenzierungsmöglichkeiten erlaubten die von der Antragsgegnerin bei den nur ausnahmsweise zulässigen sozialen Einrichtungen geplante Beschränkung nicht, weil diese Regelung nicht einen bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität bereits vorhandenen Anlagentyp beschreibe. Bei Asylbewerberunterkünften sei keine Feinsteuerung nach der Anzahl der Personen möglich. Die Belegungsdichte bestimme sich nach der Größe der Anlage, auf die im Bauleitplanverfahren durch Festsetzungen zum Maß der Nutzung Einfluss genommen werden könne und die im Einzelgenehmigungsverfahren anhand des Gebots der Rücksichtnahme zu prüfen sei. Für die von der Gemeinde angestrebte Differenzierung seien auch keine städtebaulichen Gründe erkennbar. Bezüglich anderer Nutzungen mit „höherer Belegungsdichte“ im Planungsumgriff wie etwa eines weiterhin allgemein zulässigen Beherbergungsbetriebs oder eines Wohnheims habe die Antragsgegnerin keinerlei Überlegungen angestellt. Auch für die vorgesehene geschossweise Festsetzung von Nutzungen (§ 1 Abs. 7 BauGB) fehlten die tatsächlichen Voraussetzungen; es sei nicht ersichtlich, wie dieses Ziel absehbar erreicht werden könnte. Infolgedessen sei die Planung nicht gemäß § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich.

Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Akten der Antragsgegnerin verwiesen.

Über den zulässigen Normenkontrollantrag konnte im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Der Antrag ist begründet.

Die am 27. März 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre für das Gebiet „O.-...“ ist für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO), weil der zu sichernden Planung nicht ausräumbare Mängel entgegenstehen (§ 14 Abs. 1 BauGB, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB) gefasst ist. Die Bauleitplanung muss im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre, das ist regelmäßig die ortsübliche Bekanntmachung der Satzung (vgl. § 16 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB), so weit konkretisiert sein, dass die Erforderlichkeit der Veränderungssperre als Sicherungsmittel nachvollzogen werden kann. Hierfür muss ein Mindestmaß des Inhalts des Bebauungsplans abzusehen sein. Der Planung dürfen keine schon in diesem frühen Stadium erkennbaren, nicht ausräumbaren Mängel entgegenstehen (zum Ganzen König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

Nach Lage der Dinge fehlt der zu sichernden Planung die Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die danach nötige städtebauliche Rechtfertigung für einzelne Festsetzungen oder die gesamte Planung fehlt insbesondere, wenn die Planung nur wegen der mit der Regelung verbundenen negativen (ausschließenden) Wirkung erfolgt, wenn die Regelung von vorneherein funktionslos ist oder zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks ungeeignet ist, oder wenn die Planung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen überhaupt nicht oder nicht innerhalb des Zeitraums verwirklicht werden kann oder soll, für den Bauleitpläne aufgestellt werden (König a. a. O. Rn. 51 ff.).

Hier liegen mehrere für die mangelnde städtebauliche Rechtfertigung der Bauleitplanung für das Gebiet „O.-...“ sprechende Gesichtspunkte vor.

Ein gewisses Indiz dafür, dass die Planung in erster Linie der Verhinderung eines Bauvorhabens der Antragstellerin dient, kann schon darin gesehen werden, dass im Aufstellungsverfahren außer dem Aufstellungsbeschluss vom 27. Mai 2014 bisher nichts geschehen ist. Der Ende August 2015 übermittelte Verfahrensordner „Bebauungsplan Nr. 46“ enthält lediglich die besagte Entscheidung der Antragsgegnerin samt deren Bekanntmachung, Vortrag zu zwischenzeitlich unternommenen Verfahrensschritten ist im gerichtlichen Verfahren auch sonst nicht erfolgt.

Das dem Aufstellungsbeschluss zugrunde gelegte städtebauliche Konzept für das Ortszentrum - die Erhaltung und Förderung der „kleinteiligen dörflichen Struktur“ - ist, was die Landesanwaltschaft Bayern in ihrer Stellungnahme bereits eingehend erläutert hat, mit den gegenwärtigen Verhältnissen vor Ort nicht vereinbar und auch als Ziel in einer überschaubaren Zukunft nicht realisierbar. Lageplan und Luftbild zeigen im Kernbereich des Plangebiets beiderseits des Kirchplatzes außer dem mit zwei großen Gebäuden bebauten Grundstück der Antragstellerin, der Kirche und dem Pfarrhaus im Wesentlichen die Gebäude von drei landwirtschaftliche Hofstellen mit mehreren entsprechend großen Zweckbauten sowie ein größeres unbebautes Grundstück unmittelbar östlich des Grundstücks der Antragstellerin. „Kleinteilige“ (Wohn)Bebauung ist nur in den im Westen und Osten an das Plangebiet anschließenden Bereichen in größerem Umfang anzutreffen.

Eine gewisse „kleinteilige Struktur“ wäre eventuell durch entsprechende Festsetzungen zu den überbaubaren Grundstückflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB i. V. m. § 23 BauNVO) und zum Maß der Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. §§ 16 ff. BauNVO) zu erreichen. Nach dem von der Gemeinde laut der Beschlusslage verfolgten Konzept soll die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung jedoch „überwiegend bestandsorientiert unter Berücksichtigung bestehenden Baurechts nach § 34 BauGB erfolgen“. Angesichts dieser Vorgabe bliebe für die Festsetzung kleinteiliger Bebauung praktisch nur die in das Plangebiet einbezogene nördliche Teilfläche des bisher unbebauten Grundstücks FlNr. ..., d. h. - geschätzt - eines Fünftels des Plangebiets.

Die Gemeinde beabsichtigt, die Höchstzahl von 20 Unterbringungsplätzen für die ausnahmsweise Zulassung sozialer Einrichtungen, auch Asylbewerbereinrichtungen, auf der Grundlage von § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO als „exakten Ausnahmetatbestand zu formulieren“. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauNVO enthaltenen Möglichkeiten der Feinsteuerung der Art der baulichen Nutzung gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO erlaubt es der Gemeinde unter anderem, bestimmte Unterarten ausnahmsweise zulässiger Nutzungen auszuschließen. Die Planungsfreiheit ist allerdings dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierung auf bestimmte Anlagentypen beziehen muss, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BayVGH, U. v. 30.10.2014 - 1 N 13.2273 - juris Rn. 21 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 5.6.2014 - 4 BN 8/14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m. w. N.). Hier fehlt es insoweit an der Beschreibung einer bestimmten Art von baulichen Anlagen; bei sozialen Anlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich nicht danach unterschieden, ob beispielweise 10, 20 oder mehr Personen darin untergebracht oder betreut werden (können).

Da der Veränderungssperre keine Planung zugrunde liegt, die mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB in Einklang steht, ist sie unwirksam.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

Rechtsmittelbelehrung:

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57).

I.

Der am 6. Juni 2012 öffentlich bekanntgemachte Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 19 „A. ...“ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 19 „A. ...“ der Antragsgegnerin. Dessen Aufstellung hat die Antragsgegnerin am 6. September 2009 anlässlich eines Bauantrags des Antragstellers für die Errichtung eines Mastschweinestalls auf seinem Grundstück FlNr. ... Gemarkung R., das vollumfänglich im Plangebiet liegt, beschlossen. Am 29. Mai 2012 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 19 „A. ...“ in der Fassung vom 27. März 2012 als Satzung beschlossen. Der Bebauungsplan trat am 6. Juni 2012 in Kraft.

Das Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H. und umfasst eine Fläche von ca. 58 ha. Bis auf eine ca. 1 ha große Fläche am südlichen Rand des Plangebiets, die als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „intensive Tierhaltung“ ausgewiesen wurde (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzung), wurde der gesamte Geltungsbereich des Bebauungsplans als Fläche für die Landwirtschaft und zugleich als Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist, festgesetzt (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen). Zulässige Nutzungen sind im Bereich der Fläche für die Landwirtschaft/Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist, „die Landwirtschaft in Form von Acker- oder Grünlandbewirtschaftung, darunter auch Beweidung“ sowie „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen). Ausnahmsweise zulässig sind „sonstige landwirtschaftliche Nutzungen im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB, soweit sie nicht zu einer Erhöhung zulässiger Emissionen der allgemein zulässigen Anlagen (Anlagen der Tierhaltung) beitragen, die Grundfläche baulicher Anlagen beträgt max. 500 m²“, „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ und „Wirtschaftswege, die der Erschließung der landwirtschaftlichen Flächen dienen“. In der Planzeichnung ist der Verlauf eines Teilstücks der „geplanten Staatstraße ...“ (Ortsumfahrung) in einer Breite von 40 m mit beidseitigen „Baubeschränkungszonen“ in einer Breite von jeweils 20 m dargestellt, das den südlichen Planbereich auf eine Länge von ca. 1,1 km durchläuft („Trassenkorridor“). Lage und Dimensionierung dieser Trasse entsprechen nach dem Vortrag der Antragsgegnerin der beim Staatlichen Bauamt Augsburg bereits vorliegenden und inhaltlich optimierten Trassenplanung (vgl. Schriftsatz vom 5.8.2013 mit „Arbeitspause, Ausbauplan Staatsstraßen, St ... M.-...“ des Staatlichen Bauamts Augsburg vom 1.9.2009). Die „geplante Staatsstraße“ ist Teil der in den 7. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern aufgenommenen Ortumfahrung R. (Projektnummer ...-..., Länge 4,9 km, Dringlichkeitsstufe 2). Um den „Trassenkorridor von insgesamt 80 m“ ist in der Planzeichnung ein „temporärer Geltungsbereich nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB“ eingezeichnet, der „bis zum positiven Abschluss der planfestgestellten Trasse gültig“ ist. „Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine Bebauung zulässig“, „nach positivem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens gelten die in diesem Verfahren getroffenen Festsetzungen“ (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Innerhalb des in Form eines Rechtecks nach Süden herausstehenden Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ sind „Anlagen der gewerblichen Tierhaltung“ zulässig, „Aufenthaltsräume bzw. Räume zum dauerhaften Aufenthalt von Menschen sind im Sondergebiet nicht zulässig“ (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Aus Gründen des Immissionsschutzes sind „maximal zulässige Geruchsemissionsraten, nach Tierarten getrennt“ in Geruchseinheiten je Sekunde (GE/s) festgesetzt, von denen im Einzelfall abgewichen werden kann (Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen).

Nördlich der Staatsstraße ... beginnt der Geltungsbereich des am 21. Oktober 1998 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 12 „A. ...“, der sich zwischen den Ortsteilen R. und H. erstreckt und mit Ausnahme eines Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ ebenfalls Flächen für die Landwirtschaft festsetzt, die von Bebauung freizuhalten sind. Einen Normenkontrollantrag gegen diesen Bebauungsplan lehnte der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 29. September 2006 ab (Az. 26 N 01.1038 - juris).

Am 19. Juli 2012 hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 19 „A. ...“ gestellt. Er macht geltend, der Bebauungsplan verstoße bereits gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit, weil er ausschließlich auf die Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers abziele. Die Planung sei auch abwägungsfehlerhaft. So könne die mit der Planung nach Maßgabe des § 9 Abs. 2 BauGB abgesicherte Straßentrasse, der eine vage Planvorstellung des Straßenbaulastträgers zugrunde liege und die nur einen Plantorso erfasse, allenfalls in deutlich mehr als 15 Jahren umgesetzt werden; alternative Trassenführungen oder die ebenso mögliche Nullvariante seien nicht abgewogen worden. Die Planung stehe nicht mit den Zielen der Raumordnung im Einklang, insbesondere seien die im Umweltbericht aufgeführten Zielsetzungen nicht mit der Flächensicherung für die Ortsumfahrung vereinbar. Der temporären Festsetzung nach § 9 Abs. 2 BauGB fehle es an einer planungsrechtlichen Folgenutzung, sie sei überdies unbestimmt und nicht vollzugsfähig. Die Festsetzungen zur „Art der baulichen Nutzung“ nach Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen sowie zu den von der Bebauung freizuhaltenden Flächen nach Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen seien widersprüchlich, unbestimmt und abwägungsfehlerhaft. Die Betroffenheit der Grundstückseigentümer sei unzureichend ermittelt, die Belange des Antragstellers seien fehlerhaft gewichtet worden. Die Planung verkenne - auch in Zusammenschau mit dem Bebauungsplan Nr. 12 „A. ...“ - die Belange der Landwirtschaft, weil auf gut 55 ha intensiv landwirtschaftlich genutzter Fläche jegliche bauliche Hauptnutzung ausgeschlossen werde. Hinsichtlich des Standorts des Sondergebiets und der Geruchsemissionsraten bestünden Mängel in der Erhebung und Bewertung des abwägungserheblichen Materials.

Der Antragsteller beantragt,

den am 6. Juni 2012 bekanntgemachten Bebauungsplan Nr. 19 der Antragsgegnerin mit der Bezeichnung „A. ...“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Die Planung sei keine Negativplanung. Sie verfolge im Anschluss an den Bebauungsplan Nr. 12 „A. ...“ die Sicherstellung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung, den Schutz der bestehenden und geplanten Wohnbebauung vor weiteren Immissionsbeeinträchtigungen aus der Intensivtierhaltung, die Verhinderung des Zusammenwachsens der beiden Ortsteile R. und H. sowie die Freihaltung der durch das Staatliche Bauamt Augsburg detailliert geplanten und in die Dringlichkeitsliste aufgenommenen, neuen Trassenführung der Staatsstraße .... Die Verwirklichung dieser Ortsumfahrung sei in angemessener Zeit nicht ausgeschlossen und ihre Planung sei inhaltlich so präzise, dass sie habe berücksichtigt werden können. Naheliegende Alternativtrassenvarianten seien vom Staatlichen Bauamt ebenso verworfen worden wie die Nullvariante. Zwar erfolge die Realisierung der Ortsumfahrung erst nach dem Jahr 2025. Aus ihrer Aufnahme in die Dringlichkeitsliste ergebe sich aber, dass die Umsetzung der Straßenplanung dringlich sei und an der Planung festgehalten werde. Die Planung stehe mit den Zielvorgaben der Raumordnung im Einklang. Die temporäre Festsetzung nach § 9 Abs. 2 BauGB sei gerechtfertigt, weil die Verwirklichung des Vorhaben des Antragstellers den Bau der Ortsumfahrung unrealisierbar werden lasse. Komme es nicht zum positiven Abschluss der Planfeststellung für die Ortsumfahrung, müsse die Planung der Antragsgegnerin ersetzt werden. Die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzungen und der von Bebauung freizuhaltenden Flächen seien bestimmt. Insbesondere seien in Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen u. a. die ausnahmsweise zulässigen Nutzungen geregelt und in Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen die zulässigen Nutzungen. Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen definiere die in Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen genannten zulässigen Emissionen. Die Planung sei frei von Abwägungsmängeln. Die Planungsziele der Antragsgegnerin seien legitim, die hierzu getroffenen Festsetzungen seien geeignet, diese Ziele auch zu verwirklichen. Die Antragsgegnerin sei sich der Auswirkungen ihrer Planung bewusst gewesen; sie habe als Ausgleich die weitere landwirtschaftliche Nutzung ermöglicht und ein Sondergebiet für die intensive Tierhaltung ausgewiesen. Dem Interesse des Antragstellers habe die Antragsgegnerin eine Absage erteilen dürfen, weil für ihre Planung gewichtige Gründe gesprochen hätten.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Planaufstellungsakten der Antragsgegnerin verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

A. Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen nicht. Als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks, das von den bauplanerischen Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans betroffen ist, ist der Antragsteller antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Antragsteller hat innerhalb der Auslegungsfrist Einwendungen erhoben (§ 47 Abs. 2a VwGO, § 3 Abs. 2 BauGB).

B. Der Normenkontrollantrag ist vollumfänglich begründet, weil der Bebauungsplan an zu seiner Gesamtunwirksamkeit führenden Mängeln leidet.

I. Die mit Ausnahme für das Sondergebiet getroffene Festsetzung, wonach die Flächen im Übrigen Plangebiet von Bebauung freizuhalten sind (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzung), leidet an einem offensichtlichen und das Abwägungsergebnis beeinflussenden Fehler im Abwägungsvorgang (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

1. Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 9; U. v. 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - BVerwGE 131, 100 = juris Rn. 20 jeweils m. w. N.). Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass das Abwägungsgebot gerichtlich (nur) daraufhin zu überprüfen ist, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.1969 - 4 C 105/66 - BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29; B. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BauR 2013, 1811 = juris Rn. 9). Dabei ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Hiervon ausgehend erweist sich die Festsetzung zum Ausschluss der Bebauung wegen fehlerhafter Bewertung und Gewichtung der eingestellten Belange als abwägungsfehlerhaft. Insbesondere hat die Antragsgegnerin dem Interesse an der Freihaltung der Flächen von einer Bebauung ein Gewicht beigemessen, das ihm in der konkreten Planungssituation nicht zukommt.

2. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind und ihre Nutzung festgesetzt werden. Auch bei Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB - wie hier - kann die Gemeinde aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB die zusätzliche Festsetzung treffen, dass die Fläche von einer Bebauung, und zwar (auch) mit landwirtschaftlichen Gebäuden freizuhalten ist (vgl. BVerwG, B. v. 17.12.1998 - 4 NB 4/97 - NVwZ 1999, 984 = juris Rn. 11). Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen (vgl. BVerwG, B. v. 15.5.2013 - 4 BN 1/13 - ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 17 m. w. N.). Zwar liegen die hier überplanten Flächen im Außenbereich; insoweit kommt diesen Flächen mangels konkreter Standortzuweisung auch für privilegierte Vorhaben keine Baulandqualität zu (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2014, § 35 Rn. 13, 21 unter Hinweis auf BVerwG, U. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 = juris Rn. 12). Das ändert aber nichts daran, dass sich die in § 35 Abs. 1 BauGB genannten privilegierten Vorhaben durch ein gesteigertes Durchsetzungsvermögen gegenüber öffentlichen Belangen auszeichnen (vgl. BVerwG, U. v. 18.8.2005 - 4 C 13/04 - BVerwGE 124, 132 = juris Rn. 35 m. w. N.). Privilegierte Vorhaben sind danach regelmäßig im Außenbereich zulässig und nur in Ausnahmefällen unzulässig (vgl. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2014, Rn. 503 m. w. N.). Auch eine Festsetzung, die auf überplanten Außenbereichsflächen jede Bebauung ausschließt, schränkt die Eigentumsbefugnisse weitgehend ein. Diese einschneidende Folge ist nur verhältnismäßig, wenn für die Regelung gewichtige Belange sprechen (BayVGH, U. v. 16.6.2006 - 1 N 03.2347 - BayVBl 2007, 371 = juris Rn. 27 m. w. N.; BVerwG, B. v. 17.12.1998 - 4 NB 4/97 - NVwZ 1999, 984 = juris Rn. 11 f.). Solche gewichtigen Belange stehen der Planung der Antragstellerin hier nicht zur Seite.

Nach der im Aufstellungsverfahren und in der Begründung zum Bebauungsplan einschließlich des Umweltberichts zum Ausdruck kommenden Zielsetzung der Antragsgegnerin soll mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft, die von Bebauung freizuhalten sind, ein Zusammenwachsen der beiden Ortsteile R. und H. - was letztlich auch durch privilegierte und großdimensionierte Außenbereichsvorhaben möglich sei - ausgeschlossen werden. Durch die Planung soll zugleich der Schutz des Orts- und Landschaftsbilds, der sich durch die räumliche Trennung der Ortsteile R. und H. herleite, erhalten und gesichert werden. Denn eine erhebliche weitere Bebauung der Zwischenräume ist nach Auffassung der Antragsgegnerin nicht mehr vertretbar (nachfolgend Buchst. a). Des Weiteren sollen durch die räumliche Ordnung von Bereichen für die Nutzung zur intensiven Tierhaltung summierende Wirkungen von Belastungen, insbesondere Emissionen aus der Tierhaltung, auf die Wohnbebauung vermieden werden (nachfolgend Buchst. b). Nicht zuletzt ist beabsichtigt, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... aufzunehmen und freizuhalten (nachfolgend Buchst. c).

a) Das Interesse, ein Zusammenwachsen von Ortsteilen zu verhindern, kann im Einzelfall als abwägungserheblicher öffentlicher Belang von Gewicht sein, etwa zum Schutz erhaltenswerter Ortsteile oder zur Gestaltung des Orts- und Landschaftsbilds (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB).

aa) Derartige Umstände, die die Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche im geregelten Umfang rechtfertigen könnten, bestehen vorliegend aber nicht. Die Ortsteile R. und H. liegen, soweit es den Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans betrifft, gut 1 km voneinander entfernt. Der Ausschlussbereich umfasst eine Gesamtfläche von deutlich mehr als 50 ha und erfasst weit überwiegend Flächen, die nicht unmittelbar „zwischen den Ortsteilen“ liegen. Aus der Planzeichnung wird deutlich, dass im Geltungsbereich des Bebauungsplans bislang ein einziges Gebäude, wohl eine Scheune mit einer Fläche von ca. 12 m x 8 m, vorhanden ist. Von daher trifft es schon nicht zu, dass eine „erhebliche weitere Bebauung der Zwischenräume nicht mehr vertretbar“ erscheinen könnte oder dass ein Zusammenwachsen der Ortsteile zu besorgen wäre.

bb) Ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der zwischen den Ortsteilen liegenden Landschaft oder des Ortsbilds ist nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert. Soweit es das Landschaftsbild betrifft, ergibt sich aus dem Umweltbericht vielmehr, dass das Umland von einer „offenen Feldflur mit landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen“ geprägt ist, wobei die „ackerbauliche Nutzung das Plangebiet“ dominiere. Landschaftsprägende Elemente seien kaum vorhanden; vereinzelte Gehölzstrukturen existierten an der Staatsstraße und im Süden des Plangebiets entlang von Wegen und Gräben. Einzelbäume befänden sich lediglich sehr sporadisch an den Feldwegen. Dieser zutreffenden Beschreibung folgend weist die ausgeräumte und strukturarme Agrarlandschaft im Plangebiet keinen besonderen Schutzwert auf, der es rechtfertigt, jegliche Bebauung auszuschließen. Die Planung lässt auch nicht erwarten, dass das Plangebiet eine nennenswerte ökologische Aufwertung erfahren könnte. Die von Bebauung freizuhaltenden Flächen sind zugleich als Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt. Pflanz- oder Erhaltungsgebote nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB konnten demgemäß auf diesen Flächen nicht festgesetzt werden (vgl. „mit Ausnahme der für landwirtschaftliche Nutzungen festgesetzten Flächen“). Flächen zum Anpflanzen von Bäumen oder Sträuchern sowie zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft wurden lediglich vereinzelt und in geringem Umfang um das Sondergebiet und in den anderen Randbereichen des Plangebiets vorgesehen. Soweit auf den von Bebauung freizuhaltenden Flächen allgemein (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzung) und ausnahmsweise (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen) „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ zugelassen sind, fehlt es der Planung an jeglicher Verbindlichkeit, um solche „Maßnahmen der ökologischen Aufwertung“ auch gegen die Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer umzusetzen. Dementsprechend laufen die in der Begründung genannten Ziele, wie die Berücksichtigung „landschaftspflegerischer Maßnahmen gemäß den Zielen übergeordneter Planungen“, die Durchführung „ökologischer Maßnahmen im Gebiet“, die Anreicherung der „Agrarlandschaft mit extensiven Wiesenstreifen“ oder die „Anlage von Hecken“ zur Verbesserung der „Verbundstrukturen im Gebiet“ - die nach der Planbegründung ohnehin „erst mit einer Feinplanung der vorgesehenen Ortsumfahrung entwickelt werden“ - aus Anlass der Bauleitplanung ins Leere.

cc) Der Überlegung, keine Bebauung zwischen Ortsteilen zuzulassen, um ein Orts- und Landschaftsbild zu schützen, das sich „durch die räumliche Trennung der Ortsteile R. und H. herleitet“ oder um die „landwirtschaftlich geprägte Kulturlandschaft zu erhalten“, liegt ein Verständnis der Antragsgegnerin von der Funktion des Außenbereichs zugrunde, das der gesetzgeberischen Wertung des § 35 Abs. 1 BauGB zuwiderläuft. Danach ist der Außenbereich zwar grundsätzlich von Bebauung freizuhalten. Soweit die besondere Funktion eines Vorhabens seine Ausführung im Außenbereich rechtfertigt (und ihm öffentliche Belange nicht entgegenstehen), ist es aber nach § 35 Abs. 1 BauGB zulässig (vgl. BVerwG, U. v. 30.6.1964 - 1 C 80/62 - BVerwGE 19, 75 = juris Rn. 20). Insoweit ist der Ausschluss jeglicher Bebauung „zwischen den Ortsteilen“, wenn nicht besondere Belange die Freihaltung rechtfertigen können, nichts anderes als die generelle Verhinderung einer privilegierten baulichen Nutzung im Außenbereich. Denn der „zwischen den Ortsteilen“ liegende Bereich ist der Außenbereich. Auch im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin bestehen eine ganze Reihe von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen i. S. v. § 34 Abs. 1 BauGB, zwischen denen sich jeweils der Außenbereich erstreckt. Würde die Antragsgegnerin ihr Konzept zur Freihaltung des Außenbereichs von jeglicher, auch bevorrechtigter Bebauung zum Zweck des Erhalts der Kulturlandschaft oder eines sich aus der räumlichen Trennung der Ortsteile ergebenden Orts- und Landschaftsbilds konsequent umsetzen, gäbe es in ihrem Gemeindegebiet keinen Raum mehr für die Zulassung privilegierter Vorhaben im Außenbereich. Insoweit kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Antragsgegnerin bereits im Norden der Staatsstraße ... ein großräumiges Gebiet überplant hat, das mit Ausnahme des darin festgesetzten Sondergebiets für die intensive Tierhaltung ebenfalls von Bebauung freizuhalten ist.

b) Das Planungsziel, durch Ausweisung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung eine räumliche Ordnung herzustellen, um Konflikte zu Wohngebieten und bestehenden anderen Planungen aufgrund summierender Wirkungen von Belastungen (Staub und Geruch) zu vermeiden, rechtfertigt ebenfalls nicht den vollständigen Ausschluss von Bebauung im Übrigen Plangebiet. Es kann dahinstehen, ob hier städtebauliche Gründe für die Bereitstellung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung am äußersten südlichen Rand des Plangebiets sprechen und die Festsetzung auch sonst wirksam ist. Jedenfalls kann das Ziel einer Immissionsminderung durch Gerüche aus der Tierhaltung an schutzbedürftiger Bebauung trotz der Festsetzung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung auch dann erreicht werden, wenn im Übrigen Plangebiet lediglich die Errichtung von Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen wird. Davon abgesehen ist der vom Bebauungsausschluss betroffene Planbereich nicht so weitreichend, dass eine höhere Immissionsbelastung an der schutzbedürftigen Wohnbebauung als die für zumutbar erachtete Geruchsbelastung von 15% der Jahresstunden aus Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen werden könnte. Denn auch außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans, etwa östlich des Sondergebiets, können sich Tierhaltungsbetriebe ansiedeln, deren Geruchsemissionen sich in Richtung auf die schützenswerte Wohnbebauung ausbreiten.

c) Das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, rechtfertigt schon nicht den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors. Aber selbst für den Bereich des Trassenkorridors (mit einer Fläche von fast 9 ha) ist die Freihalteplanung nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Das Interesse der Antragsgegnerin an der Freihaltung des Trassenkorridors kann deshalb nicht als öffentlicher Belang für die Festsetzung von Flächen, die im Übrigen Plangebiet von Bebauung freizuhalten sind, in die Abwägung eingestellt werden.

Im Rahmen ihrer Selbstverwaltung sind die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zwar grundsätzlich befugt, durch bauleitplanerische Festsetzungen eine gemeindliche „Verkehrspolitik“ zu betreiben (vgl. BVerwG, B. v. 22.4.1997 - 4 BN 1/97 - NVwZ-RR 1998, 217 = juris Rn. 3; BVerwG, B. v. 26.1.2010 - 4 B 43/09 - BauR 2010 - 871 = juris Rn. 6 m. w. N.). Hierzu kann auch eine bauleitplanerische Freihaltung bestimmter Flächen von baulicher Nutzung für künftige verkehrliche Zwecke fallen, um einer künftigen Fachplanung Raum zu verschaffen (BVerwG, B. v. 26.1.2010, a. a. O.). Auch eine Freihalteplanung muss aber bauleitplanerisch i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich sein. Daran fehlt es, wenn die Planung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, B. v. 23.1.2003 - 4 B 79/02 - NVwZ 2003, 749 = juris Rn. 4 m. w. N.). Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans ist höchstrichterlich entschieden, dass ein Planungshindernis gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegt, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen erscheint. Diese zur zeitlichen Realisierbarkeit entwickelten Grundsätze lassen sich auf den Fall einer Freihalteplanung übertragen. Insoweit bilden die fachplanerischen Fristen einen brauchbaren Anknüpfungspunkt für die bauleitplanerische Erforderlichkeit i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (BVerwG, B. v. 26.1.2010 - 4 B 43/09 - BauR 2010, 871 = juris Rn. 10 f.).

aa) Von Vorstehendem ausgehend erweist sich die Freihalteplanung der Antragsgegnerin zur Sicherung unbebauter Flächen für eine künftige Ortsumfahrung als nicht erforderlich, weil deren Verwirklichung innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Bebauungsplans am 6. Juni 2012 ausgeschlossen ist (vgl. Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG; vgl. BVerwG, U. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 - BVerwGE 120, 239 = juris Rn. 10 m. w. N.). Die Planung der Antragsgegnerin stützt sich insoweit ausschließlich auf das Programm der Bayerischen Staatsregierung zum Neu- und Ausbau von Staatsstraßen (z. Zt. 7. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern, Stand: 11. Oktober 2011). Darin ist die Ortsumfahrung R. der Staatsstraße ... unter der Projektnummer ...-... mit der Dringlichkeitsstufe 2 geführt (raumordnerische Relevanz 0, Umweltrisikoeinschätzung -4 [Rahmen: -6 bis 0 - je niedriger der Wert, desto umweltkritischer ist das Projekt]). Für Projekte der 2. Dringlichkeit ist eine Realisierung erst nach dem Jahr 2025 vorgesehen (vgl. 7. Ausbauplan für die Staatstraßen in Bayern/Vertiefte Informationen zum neuen Ausbauplan, Stand: 11. Oktober 2011). Nachdem die Antragsgegnerin hier von der Möglichkeit einer Realisierung der Ortsumfahrung in gemeindlicher Sonderbaulast (vgl. Art. 44 Abs. 1 Alt. 2 BayStrWG) keinen Gebrauch gemacht hat, ist deshalb mit einer Verwirklichung des Vorhabens frühestens im Jahr 2026 zu rechnen. Bindend ist dieser Zeitpunkt freilich nicht, weil der Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern weder Gesetzeskraft hat, noch ein Haushaltsplan ist; eine bauliche Umsetzung ab dem Jahr 2026 kommt deshalb nur in Betracht, wenn entsprechende Haushaltsmittel bereitgestellt werden (vgl. Vertiefte Informationen zum neuen Ausbauplan). Selbst aber wenn die bauliche Umsetzung der Ortsumfahrung bereits im Jahr 2026 erfolgen würde, so liegt doch ein Zeitraum von mehr als 13 Jahren zwischen dem In-Kraft-Setzen des Bebauungsplans der Antragsgegnerin und der Verwirklichung des Vorhabens. Angesichts der auch nach Ablauf von 13 Jahren nicht gesicherten Ausführung der Ortsumfahrung, ist es den von der Freihalteplanung betroffenen Grundstückseigentümern nicht zumutbar, den festgesetzten Bebauungsausschluss bereits ab dem Jahr 2012 hinzunehmen.

bb) Die Freihalteplanung zugunsten der künftigen Ortsumfahrung erweist sich auch deshalb als nicht erforderlich, weil dem vom Bebauungsausschluss betroffenen und im Bebauungsplan dargestellten Trassenkorridor lediglich der Entwurf einer Streckenführung des Staatlichen Bauamts als Grobtrassierung und Bewertungsgrundlage zur Erläuterung der Ausbauabsichten zugrunde liegt; an einer detaillierten Ausbauplanung fehlt es aber (vgl. Stellungnahme des Staatlichen Bauamts vom 21.11.2011). Dem entsprechend kann es im Zuge einer detaillierten Ausbauplanung, insbesondere im Lauf eines noch einzuleitenden Planfeststellungsverfahrens, noch zu deutlichen Verschiebung des Trassenverlaufs bis hin zu gänzlich anderen Trassenführungen kommen. Der künftige Verlauf der bislang lediglich nach den Maßstäben des Ausbauplans bewerteten Straßentrasse kann deshalb weder als verbindliche noch als hinreichend verfestigte und konkretisierte Planung angesehen werden, die es rechtfertigen könnte, bereits in diesem frühen Stadium der Rahmenplanung Flächen zur Verwirklichung der künftigen Ortsumfahrung festzusetzen, die von Bebauung freizuhalten sind.

cc) Schließlich ließe ein etwaiges Freihaltungsinteresse für eine künftige Ortsumgehung keinen Trassenkorridor mit einer Breite von 80 m zu, die sich aus der in der Planzeichnung dargestellten Trassenfläche ergibt und innerhalb der auch keine Bebauung im Ausnahmeweg zugelassen werden kann (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen, „temporärer Geltungsbereich“). Insbesondere hat die Antragsgegnerin die rechtliche Bedeutung der „Baubeschränkungszone“ verkannt, jedenfalls aber überbewertet. Das Staatliche Bauamt hat in seiner Stellungnahme vom 21. November 2011 darauf hingewiesen, dass entlang von Staatsstraßen gemäß Art. 23 BayStrWG außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrten für bauliche Anlagen bis 20 m Abstand vom befestigten Fahrbahnrand ein Bauverbot besteht (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayStrWG). Bis 40 m Abstand bestehe gemäß Art. 24 BayStrWG eine Baubeschränkung. Die Antragsgegnerin hat auch die in der Planzeichnung dargestellten „Baubeschränkungszonen“ von jeweils 20 m Breite mit einem Bauverbot belegt, von dem auch nicht ausnahmsweise abgewichen werden kann. Art. 24 Abs. 1 BayStrWG regelt indes - anders als Art. 23 Abs. 1 BayStrWG - kein Bauverbot, sondern macht die baurechtliche oder nach anderen Vorschriften erforderliche Genehmigung zur Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen innerhalb eines Streifens beiderseits der Ortsdurchfahrten und freien Strecken von Staats- und Kreisstraßen lediglich vom Einvernehmen der Straßenbaubehörde abhängig, wenn Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten sind.

d) Die Erwägungen, die die Antragstellerin dazu bewogen haben, die Flächen innerhalb des Plangebiets mit Ausnahme des Sondergebiets als von der Bebauung freizuhaltende Flächen festzusetzen, rechtfertigen diese Festsetzung auch nicht in der Zusammenschau der in die Planung eingestellten öffentlichen Belange.

Weder die Freihalteplanung zugunsten einer künftigen Ortsumgehung noch die Festsetzung eines Sondergebiets erfordern die Festsetzung von Flächen, die von jeglicher Bebauung freizuhalten sind. Der Zielsetzung der Antragsgegnerin, ein Zusammenwachsen der beiden Ortsteile R. und H. auszuschließen sowie das Orts- und Landschaftsbilds zu erhalten und zu sichern, kommt in der konkreten planungsrechtlichen Situation kein Gewicht zu, das den Ausschluss von Bebauung rechtfertigen könnte. Ein beachtliches Interesse an der Freihaltung des Plangebiets von jeglicher Bebauung besteht vor diesem Hintergrund auch nicht in der Summe der erwogenen Belange.

3. Die Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, erweist sich nicht deshalb als abwägungsgerecht, weil im Bebauungsplan Ausnahmen vorgesehen sind (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen; § 31 Abs. 1 BauGB). Insoweit kann dahinstehen, ob die Festsetzung über die ausnahmsweise Zulassung bestimmter baulicher Anlagen auf einer Ermächtigungsgrundlage beruht und mit dem planungsrechtlichen Ziel des Bebauungsplans, im gesamten Plangebiet - mit Ausnahme der Flächen des Sondergebiets - eine Bebauung auszuschließen, in Einklang zu bringen ist.

Nach § 35 Abs. 1 BauGB besteht ein Anspruch auf Zulassung eines im Außenbereich bevorrechtigten Vorhabens, wenn ihm öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob dies der Fall ist, bemisst sich nach objektiven Umständen - ggf. im Rahmen einer die gesetzlichen Vorgaben und Wertungen konkretisierenden nachvollziehenden Abwägung; die konkretisierende Rechtsanwendung unterliegt uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, U. v. 19.7.2001 - 4 C 4/00 - BVerwGE 115, 17). Demgegenüber ist die ausnahmsweise Zulassung eines Vorhabens eine Ermessensentscheidung, so dass auch bei Vorliegen der Voraussetzungen der - hier vergleichsweise unbestimmten - Ausnahme kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Ausnahme besteht. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob das Ermessen rechtmäßig ausgeübt wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Auch die bauleitplanerische Absicht, die im unbeplanten Gebiet allgemein zulässigen Vorhaben nur mehr ausnahmsweise zuzulassen, ist demnach eine Beschränkung, die von gewichtigen städtebaulichen Gründen getragen sein muss. Wird deshalb festgesetzt, dass an sich allgemein zulässige Vorhaben nur ausnahmsweise zugelassen werden können, ist die Festsetzung nur abwägungsgerecht, wenn der Ausschluss jedenfalls dem Grund nach städtebaulich gerechtfertigt ist. Das ist hier nicht der Fall.

4. Der Mangel im Abwägungsvorgang ist gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB auch beachtlich.

Mängel im Abwägungsvorgang sind nur unter den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB genannten Voraussetzungen beachtlich. Nach beiden Vorschriften muss der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sein (vgl. BVerwG, U. v. 22.9.2010 - 4 CN 2/10 - BVerwGE 138, 12 = juris Rn. 21). Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung ist ein Mangel offensichtlich ist, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist, und er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16 f. m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben ist der Mangel im Abwägungsvorgang offensichtlich, weil die (ungeeigneten) Erwägungen, von denen sich die Antragstellerin bei der Festsetzung der von Bebauung freizuhaltenden Flächen hat leiten lassen, aus den Aufstellungsunterlagen, insbesondere aus der Planbegründung, offen erkennbar sind. Die fehlerhafte Gewichtung der in die Abwägung eingestellten Belange ist auf das Ergebnis der Abwägung von Einfluss gewesen, weil keine öffentlichen Belange erkennbar sind, die geeignet wären, den umfassenden Bebauungsausschluss zu rechtfertigen und sich die Antragsgegnerin ausschließlich von ungeeigneten Erwägungen, denen sie aber eine erhebliche Bedeutung beigemessen hat, leiten hat lassen.

5. Nachdem die Festsetzung über die von Bebauung freizuhaltenden Flächen unwirksam ist, bleibt für die Festsetzung, dass bis zum positiven Abschluss der planfestgestellten Trasse keine Bebauung im temporären Geltungsbereich nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB zulässig ist (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen), kein Anwendungsfall mehr. Denn diese Festsetzung zielt auf die ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit von Bauvorhaben auf den Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind und soll deren ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit ausschließen.

II. Die Unwirksamkeit der Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.

Nach ständiger Rechtsprechung führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn - erstens - die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und - zweitens - die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, U. v. 11.9.2014 - 4 CN 3/14 - ZfBR 2014, 58 = juris Rn. 26 m. w. N.).

1. Die Antragsgegnerin hätte den Bebauungsplan ohne die unwirksame Festsetzung über den Ausschluss von Bebauung außerhalb des Sondergebiets in weit über 50 ha des Plangebiets nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck kommenden Willen nicht beschlossen. Denn das planerische Konzept des angegriffenen Bebauungsplans beruht tragend auf diesem Bebauungsausschluss. Insbesondere ging es der Antragsgegnerin um die Freihaltung der Trasse der künftigen Umgehungsstraße, die Verhinderung des Zusammenwachsens der Ortsteile und den Schutz des Orts- und Landschaftsbilds.

2. Auch die Festsetzung des Sondergebiets für intensive Tierhaltung im Süden des Plangebiets mit bestimmten Emissionskontingenten wurde mit der Vorgabe getroffen, dass „durch die räumliche Ordnung“ „summierende Wirkungen von Belastungen (Staub, Geruch)“ auf die schutzbedürftige Wohnbebauung vermieden werden. Dies hat die Antragsgegnerin versucht dadurch sicherzustellen, dass auf den Flächen für die Landwirtschaft außerhalb des Sondergebiets eine Bebauung ausgeschlossen wird und - außerhalb des Trassenbereichs - ausnahmsweise nur dann eine Bebauung für sonstige landwirtschaftliche Nutzungen zugelassen werden kann, wenn sie nicht zu einer Erhöhung zulässiger Emissionen der allgemein zulässigen Anlagen der Tierhaltung beitragen (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Was hierunter zu verstehen ist, folgt aus Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen. Darin sind im Sondergebiet für die intensive Tierhaltung maximal zulässige Geruchsemissionsraten festgelegt, die so bemessen sind, dass an der Wohnbebauung an den Rändern der Ortsteile ein für zulässig erachteter Immissionsrichtwert für Gerüche aus der Tierhaltung von 15% der Jahresstunden unter Berücksichtigung der Vorbelastung nicht überschritten wird (vgl. Planbegründung zum „Immissionsschutz“ sowie Nr. 3.5, Nr. 4.4, Nr. 5.1, Nr. 5.2 und Nr. 9 des Umweltberichts). Ist aber mangels Wirksamkeit des festgesetzten Bebauungsausschlusses auf den Flächen für die Landwirtschaft im Plangebiet eine Bebauung unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 BauGB zulässig und ist demnach auch die Errichtung von Anlagen für Tierhaltungsbetriebe nicht ausgeschlossen, verkehrt sich die planerische Absicht, die Wohnbebauung durch die geplante räumliche Ordnung vor Belastungen insbesondere aus der Intensivtierhaltung zu schützen, in ihr Gegenteil. Darüber hinaus wurde die Lage des Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ bewusst so gewählt, dass die geplante Trasse für die künftige Ortsumfahrung freigehalten wird (vgl. Planbegründung sowie Nr. 5.1 und Nr. 9 des Umweltberichts). Insoweit wäre auch eine andere Lage des Sondergebiets - etwa auf dem Grundstück des Antragstellers, der bereits einen entsprechenden Bauantrag gestellt hatte - in Betracht gekommen, wenn die Trassenführung außer Acht gelassen worden wäre.

3. Es ist auch nicht anzunehmen, dass die Antragsgegnerin den Bebauungsplan nur zu dem Zweck der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft erlassen hätte. Insoweit folgt aus der Planbegründung, dass „mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft, die von Bebauung freizuhalten sind“, „eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Flächen sichergestellt“ werden soll. Weshalb eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Flächen nicht auch ohne planerische Festsetzungen möglich sein soll, erschließt sich hier nicht. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass ein konkretes Erfordernis für die Absicherung der Landwirtschaft im Plangebiet bestanden hätte. Gleichzeitig würden Maßnahmen der ökologischen Aufwertung ermöglicht. Diese Erwägung ist wenig überzeugend, weil Pflanz- oder Erhaltungsgebote auf den Flächen für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB gerade ausgeschlossen sind und demgemäß keine verbindlichen Festsetzungen auf den Flächen für die Landwirtschaft getroffen wurden. Soweit die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft schließlich zum Erhalt und zur Gestaltung der Kulturlandschaft beitragen soll, ergibt sich aus der Planbegründung ebenfalls, dass insbesondere an eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung und ökologische Maßnahmen gedacht wurde. Es ist deshalb nicht zu sehen, dass mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft hier andere Ziele verfolgt worden wären, als eine mit dem Freihaltungszweck vereinbare Nutzung festzusetzen, die bereits vorhanden war (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, „… und ihre Nutzung“).

Auch die Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung auf die Formen der Acker- und Grünlandbewirtschaftung sowie der Beweidung (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen; sowie landschaftspflegerische Maßnahmen) wurde ersichtlich vor dem Hintergrund des Bebauungsausschlusses festgesetzt, was sich bereits aus der Überschrift zur textlichen Festsetzung Nr. 2.5 ergibt, „Flächen, die von der Bebauung freizuhalten sind (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB) und Flächen für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18 a BauGB)“.

4. Eine nennenswerte ökologische Aufwertung innerhalb des Plangebiets findet, wie bereits ausgeführt wurde, nicht statt, so dass auszuschließen ist, dass die Antragstellerin darin ein tragendes Planungsziel gesehen hatte. Insbesondere wurden die Flächen zum Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern (Nr. 2.7 der textlichen Festsetzungen) weitestgehend zur Eingrünung des Sondergebiets ausgewiesen, um negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild zu reduzieren.

III. Nachdem der Bebauungsplan bereits wegen Mängeln im Abwägungsvorgang hinsichtlich der Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, gesamtunwirksam ist, bedarf es keines Eingehens mehr auf etwaige Mängel der Festsetzungen zum Sondergebiet einschließlich der Festsetzung maximal zulässiger Geruchsemissionsraten.

IV. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel (Nr. I des Urteilstenors) von der Antragsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

2 N 14.181

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 16. November 2015

2. Senat

Sachgebietsschlüssel: 920

Hauptpunkte:

Normenkontrolle, Bebauungsplan, Verhinderungsplanung, Asylbewerberunterkunft, Bewertung des Gebäudebestands

Rechtsquellen:

In der Normenkontrollsache

...

gegen

Stadt ...

vertreten durch den ersten Bürgermeister, ...

- Antragsgegnerin -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

beteiligt:

Landesanwaltschaft Bayern, als Vertreter des öffentlichen Interesses, Ludwigstr. 23, 80539 München,

wegen Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Reines Wohngebiet an der ... Straße - Süd“,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 2. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dösing, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Bauer, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Winkler ohne mündliche Verhandlung am 16. November 2015

folgendes Urteil:

I.

Der Bebauungsplan „Reines Wohngebiet an der H. Straße - Süd“, bekannt gemacht am 26. Januar 2013, wird für unwirksam erklärt.

II.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Reines Wohngebiet an der H. Straße - Süd“ der Antragsgegnerin, der am 26. Januar 2013 bekannt gemacht wurde. Das Gebiet des Bebauungsplans umfasst u. a. das Grundstück FlNr. ... sowie eine Teilfläche des Grundstücks FlNr. ... der Gemarkung R..., die im Eigentum der Antragstellerin stehen. Es soll dort ein reines Wohngebiet entstehen, in dem nur Einzelhäuser oder Doppelhäuser mit maximal zwei Wohneinheiten je Haus zulässig sind. Hierzu sollen das bestehende Schullandheim „Haus T.“ sowie zwei Nebengebäude abgebrochen werden.

Die Antragstellerin macht zur Begründung ihres Normenkontrollantrags geltend, dass die Bauleitplanung nicht erforderlich sei, weil es sich um eine reine Verhinderungsplanung handle. Sie habe nicht die Absicht, die im Bebauungsplan festgesetzte Bebauung unter gleichzeitigem Abriss des Hauses T. zu realisieren. Bereits im Rahmen des Beteiligungsverfahrens habe sie mitgeteilt, dass zunächst eine ca. fünfjährige Nutzung des Schullandheims als Asylbewerberwohnheim und dann ein Umbau zu Wohnungen vorgesehen sei.

Die Missachtung der Bebauungs- und Nutzungsabsichten der Antragstellerin als der alleinigen (damals: künftigen) Eigentümerin der überplanten Flächen sei auch abwägungsfehlerhaft. Als besonderer Abwägungsfehler sei hervorzuheben, dass die Antragsgegnerin in der Sitzung des Stadtrats vom 18. September 2012 zur vorgetragenen Nutzungsabsicht der Antragstellerin festgestellt habe, dass „eine Nutzung innerhalb der Fünfjahresfrist nicht genannt sei, womit der Ansatz der Stadt R..., das eine Nutzung für das Schullandheim nicht gefunden werden kann, bestätigt wird“, „ein konkreter Vorschlag oder ein Nutzungskonzept liegen nicht vor“. Es sei zwar richtig, dass im Schreiben vom 22. August 2012 nicht wörtlich dargelegt sei, dass für die ersten fünf Jahre eine Nutzung als Asylbewerberwohnheim vorgesehen sei. Allerdings habe der Gemeinde aus dem Gesamtzusammenhang, insbesondere aus den Anfragen der Antragstellerin bei der Gemeinde, der entsprechenden Presseberichterstattung und den vorausgehenden Stadtratssitzungen bekannt sein müssen, dass die Antragstellerin für die ersten fünf Jahre eine Nutzung als Asylbewerberwohnheim vorsehe. Jedenfalls sei die Bedeutung der Nutzungsabsicht der Antragstellerin als betroffener privater Belang verkannt worden, was wiederum neben diesem Fehler im Abwägungsvorgang zu einem Ergebnis führe, bei dem die dargestellten privaten Belange in Unterordnung zu den öffentlichen Belangen außer Verhältnis stehen.

Die Antragsgegnerin habe im Rahmen der Abwägung völlig außer Acht gelassen, dass auf die Antragstellerin nach den eigenen Aussagen der Antragsgegnerin Erschließungs- und Herstellungsbeiträge von ca. 188.000 Euro zukommen würden. Wie die Antragsgegnerin selbst feststelle, käme damit für die Umsetzung der vorgesehenen Bauleitplanung eine Belastung auf die Antragstellerin zu, die den Kaufpreis in Höhe von 160.000 Euro deutlich übersteige. Die Antragsgegnerin hätte diesen Punkt in der Erwägung berücksichtigen müssen und ohne explizite Zustimmung der Antragstellerin zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass die vorliegende Planung zu einem wirtschaftlich unverhältnismäßigen Ergebnis führt. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Antragstellerin die erstmalige Herstellung der festgesetzten Erschließungsanlage nicht selbst in der Hand habe, sondern nach Herstellung zwangsläufig einem Zahlungsanspruch für die Erschließungs- und Herstellungsbeiträge ausgesetzt wäre. Die Nichtberücksichtigung der zu zahlenden Erschließung- und Herstellungsbeiträge begründe nicht nur einen Fehler im Abwägungsvorgang, sondern auch im Abwägungsergebnis.

Die Antragsgegnerin habe im Rechtsstreit um die Ausübung des Vorkaufsrechts mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2012 festgestellt, dass die nördlich der vorgesehenen Erschließungsanlage gelegenen Gebäude mangels Besonnung und Belüftung unverkäuflich wären, wenn das Haus „T.“ nicht gleichzeitig abgebrochen und beseitigt werden würde. Da die Antragstellerin derzeit nicht die Beseitigung des Bestandsgebäudes beabsichtige und dies aus Bestandsschutzgründen auch von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden könnte, führe dies zwangsläufig dazu, dass für die nördlich der Erschließungsstraße bestehenden Gebäude zwar ein Baurecht festgesetzt, dieses aber aus bauordnungsrechtlichen, jedenfalls aber wirtschaftlichen Gründen nicht verwirklicht werden könne. Diese Tatsache sei trotz positiver Kenntnis der Antragsgegnerin weder im Abwägungsvorgang berücksichtigt worden, noch sei es zu einem rechtmäßigen Abwägungsergebnis gekommen.

Es spreche zudem viel dafür, dass der Aufstellungsbeschluss nicht wirksam bekannt gemacht worden sei. Wenn überhaupt in der Sitzung vom 23. Mai 2012 ein wirksamer Aufstellungsbeschluss gefasst worden sein sollte, so sei dieser Beschluss jedenfalls nicht ordentlich bekannt gemacht worden. So müsse der Aufstellungsbeschluss, um die bezweckte Anstoßwirkung zu erzeugen, exakt den Planbereich bezeichnen. Diese Bezeichnung könne entweder durch Benennung der betroffenen Flurnummern oder durch einen Plan erfolgen, in dem parzellenscharf der Umgriff des künftigen Bebauungsplangebiets angegrenzt sei. In dem bekannt gemachten Aufstellungsbeschluss seien jedoch weder die betroffenen Grundstücke bezeichnet, noch sei der Bekanntmachung ein Plan beigefügt worden. Die einzige Plananlage im Amtsblatt Nr. 4a vom 25. Mai 2012 beziehe sich ausweislich der Überschrift nur auf den Umgriff der Veränderungssperre. Da der Umgriff einer Veränderungssperre nicht deckungsgleich mit dem Bebauungsplanumgriff sein müsse, könne ein Schluss vom Umgriff der Veränderungssperre auf den Umgriff des Plangebiets nicht erfolgen. Dies gelte umso mehr, als auch der dargestellte Planumgriff für die Veränderungssperre nicht parzellenscharf sei.

Die Antragstellerin stellt den Antrag:

Der Bebauungsplan „Reines Wohngebiet an der H. Straße - Süd“, bekannt gemacht am 26. Januar 2013, ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Das Rügeschreiben der Antragstellerin vom 27. Januar 2014 sei verspätet gewesen. Es sei erst am 28. Januar 2014 bei der Antragsgegnerin eingegangen. Eine zuvor am 27. Januar 2014 bei der Anwaltsgegnerin eingegangene E-Mail genüge der Schriftform nicht.

Das Datumsversehen hinsichtlich des Aufstellungsbeschlusses stelle keinen Verstoß gegen die Vorschriften betreffend das Bebauungsplanverfahren dar. Ferner sei es unschädlich, wenn die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses zweimal erfolgt sein sollte. Weder bei der öffentlichen Auslegung vom 18. Oktober 2012 bis zum 20. November 2012 noch beim Satzungsbeschluss des Stadtrats vom 28. November 2012 habe ein „falscher“ Entwurf vorgelegen.

Die Antragsgegnerin habe mit der Aufstellung des verfahrensgegenständlichen Bebauungsplans nicht gegen das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit verstoßen. Im Hinblick auf die im Gemeindegebiet gegebene Nachfrage nach Wohnbauland sowie auf das Planungsbedürfnis, dass sich aus dem Umstand ergeben habe, das im „Haus T.“ die Nutzung als Schullandheim bereits vor Jahren aufgegeben worden sei, sei die Aufstellung des Bebauungsplans vernünftigerweise geboten gewesen. Soweit die Antragstellerin offenbar eine andere Benutzung als eine Wohnnutzung beabsichtige, ändere dies nichts an der gegebenen Planrechtfertigung. Die Antragstellerin erkenne selbst, dass es sich vorliegend nicht um einen „reinen Verhinderungsbebauungsplan“ handle. In ihrem Schreiben vom 22. August 2012 habe sie vielmehr selbst zum Ausdruck gebracht, dass sie eine Wohnnutzung anstrebe, die dem positiven planerischen Konzept entspreche.

Dass die Neubeplanung eines Gebiets mehr oder weniger hohe Erschließungskosten mit sich bringe, sei selbstverständlich. Die Antragsgegnerin habe hierauf im Rahmen der Abwägung nicht besonders eingehen müssen. Vielmehr wäre es Sache der Antragstellerin gewesen, entsprechende Einwendungen zu erheben, wenn sie dies im Hinblick auf ihre privaten Belange für relevant gehalten hätte.

Dass sich das Gebäude nach Aufgabe des Schullandheims durch den bisherigen Eigentümer als städtebaulicher Fremdkörper darstelle, habe die Antragsgegnerin berücksichtigt. In den Planaufstellungsunterlagen sei darauf hingewiesen worden, dass die bisherige Nutzung bereits vor Jahren aufgegeben worden sei und deswegen ein Bedürfnis für eine städtebauliche Planung bestehe.

Die Antragstellerin habe erstmals mit Schreiben vom 20. November 2012 ihre vorübergehenden Nutzungsabsichten offen dargelegt. Damit habe sich der Stadtrat der Antragsgegnerin in der Sitzung vom 28. November 2012 befasst.

Dass die Verschattung der Bauflächen nördlich der im Bebauungsplan festgesetzten Erschließungsstraße dazu führe, dass dort eine Bebauung bauordnungsrechtlich unzulässig sei bzw. die betreffenden Flächen unverkäuflich seien, sei eine reine Spekulation. Jedenfalls handle es sich nicht um einen von Amts wegen zu berücksichtigenden Belang. Der Einwand hinsichtlich eines angeblich gegebenen „Sumpfgebiets“ sei nicht nachvollziehbar. Vielmehr sei ein regelmäßig überschwemmter Bereich gerade nicht vorhanden.

Es sei kein vereinfachtes Verfahren durchgeführt worden. Die Belange von Natur und Landschaft seien ordnungsgemäß behandelt und abgewogen worden.

Von Seiten der Vertreter der Antragsgegnerin sei nicht geäußert worden, es gebe keinen Wohnbedarf in der Stadt R.... Insoweit verhalte sich die Antragstellerin auch widersprüchlich. Ihr „Grundentwurf für eine Bauleitplanung“ hätte mindestens doppelt so viele Bauparzellen vorgesehen.

Eine Gebietsprägung durch das Schullandheim selbst sei nicht mehr gegeben, weil diese Nutzung endgültig aufgegeben worden sei. Die Antragstellerin selbst beabsichtige eine andersartige Nutzung. Sie habe sowohl im Rahmen des Bauleitplanverfahrens - im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung - als auch im Rahmen des Vorbescheidsverfahrens ihre Nutzungsabsichten nicht offen dargelegt. Die Antragsgegnerin habe zwar aus anderen Quellen von der Nutzungsabsicht der Antragstellerin gewusst. Gleichwohl sei die Antragstellerin gehalten gewesen, ihre Betroffenheit im Zuge der Bürgerbeteiligung vorzutragen. Maßgeblich für die Antragsgegnerin sei insoweit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan gewesen. Beim Satzungsbeschluss am 28. November 2012 habe die Antragsgegnerin deshalb feststellen dürfen, dass Nachfolgenutzungen bislang in dem Gebäude nicht untergebracht werden konnten.

Bebauungspläne dienten grundsätzlich nicht dazu, eine mit fünf Jahren relativ kurzzeitige Zwischennutzung zu ermöglichen. Deshalb habe der Belang einer relativ kurzzeitigen Zwischennutzung weitaus weniger Gewicht als das planerische „Endziel“, die auf Dauer angelegte Nutzung. Dies müsse umso mehr gelten, als auch die Antragstellerin diese „endgültige“ Wohnnutzung möchte. Zu Recht habe die Antragsgegnerin deshalb ein reines Wohngebiet festgesetzt und der Antragstellerin alle Nutzungen ermöglicht, die nach dieser Vorschrift zugelassen sind.

Soweit sich die Antragstellerin mit Schreiben vom 12. Juni 2015 mit neuem Vorbringen gegen die Abwägung wende, sei dieser Einwand wiederum verspätet. Dass das „Haus T.“ Bestandsschutz genieße, werde durch den Bebauungsplan nicht in Frage gestellt. Es könne auch zu Wohnzwecken genutzt werden. Es sei in der Planzeichnung lediglich nachrichtlich als „abzubrechen“ im Hinblick auf die bereits vor Jahren erfolgte Aufgabe der Nutzung als Schullandheim dargestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten sowie die Niederschriften über den Augenscheinstermin am 17. Juni 2015 und die mündliche Verhandlung am 27. Juli 2015 verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, nachdem die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom27. Juli 2015 auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet haben.

Der zulässige Antrag nach § 47 VwGO ist begründet.

Die Antragstellerin ist als Eigentümerin von Grundstücken im Plangebiet antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch begründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist nicht erforderlich im Sinn von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Zudem verstößt er gegen das Abwägungsgebot. Er leidet an Mängeln bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) oder an einem Abwägungsausfall (§ 1 Abs. 7 BauGB).

1. Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin ist nicht erforderlich im Sinn von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Eine reine Verhinderungsplanung, die lediglich ein bestimmtes Bauvorhaben verhindern soll, ist jedoch nicht erforderlich. Es fehlt insbesondere an der Erforderlichkeit eines Bauleitplans, wenn ein Bebauungsplan aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung hat (vgl. BVerwG, B.v. 24.10.1990 - 4 N B 29.90 - NVwZ 1991, 1074; U.v. 28.01.1999 - 4 CN 5.98 - BVerwGE 108, 248; B.v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328).

Dass es sich vorliegend um eine Verhinderungsplanung handelt, liegt auf der Hand. Ein erstes Indiz hierfür ist bereits die Tatsache, dass der Aufstellungsbeschluss am 23. Mai 2012 entgegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO in nichtöffentlicher Sitzung gefasst wurde. Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr enthält die Sitzungsvorlage hierzu noch den Vermerk „öffentlich“. Nachdem weder Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit noch auf berechtigte Interessen Einzelner einer öffentlichen Behandlung des Themas entgegen standen, spricht alles dafür, dass über die Verhinderung einer bestimmten Nutzung beraten werden sollte.

Im Rahmen der vorgezogenen Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB ließ die Antragstellerin mit Schriftsatz vom22. August 2012 vortragen, dass das bestehende Schullandheim noch vorübergehend genutzt werden könne und erst nach einer Übergangsfrist von etwa 5 Jahren einer Nachfolgenutzung (Wohnnutzung) zugeführt werden sollte. Aus diesem Grund sei insofern eine Bauleitplanung erarbeitet worden. Dieser Entwurf sehe in den Grundzügen die von der Antragsgegnerin gewünschten parzellierten Wohnbauflächen sowie eine mögliche Erschließung unter gleichzeitiger Beibehaltung des bestehenden Schullandheims vor. Mit weiterem Schreiben vom 23. August 2012 ließ die Antragstellerin einen Planentwurf vorlegen, in dem das Schullandheim als Bestand eingezeichnet war. Trotzdem blieb die Antragsgegnerin mit dem Beschluss ihres Bausenats vom 18. September 2012 bei ihrer Auffassung, dass das Bestandsgebäude des früheren Schullandheims beseitigt werden sollte. Diese Absicht berücksichtigte in keiner Weise die Erklärung der Antragstellerin, dass das ehemalige Schullandheim erhalten werden solle. Das mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. August 2012 ausgeübte Vorkaufsrecht nach § 24 BauGB litt an erheblichen Fehlern (vgl. Beschluss des Senats v. 20.01.2015 - 2 ZB 14.887 - juris). Demnach musste die Antragsgegnerin damit rechnen, ihre Bauleitplanung auf lange Sicht nicht verwirklichen zu können. Denn der nicht verfügbare Standort des Schullandheims würde auch die ihn umgebende übrige Planung sperren. Eine Ortsabrundung mit Wohnbebauung wäre damit weitgehend ausgeschlossen.

Auch in der Sitzung des Stadtrats vom 28. November 2012 zum Satzungsbeschluss wurde die mangelnde Vollzugsfähigkeit der Planung negiert, obwohl eingeräumt wurde, dass eine Nutzung als Asylbewerberwohnheim der Antragsgegnerin zumindest bekannt war. Trotzdem wird an verschiedenen Stellen der Abwägung wiederum behauptet, dass die Antragstellerin erst mit Schreiben vom 20. November 2012 die Nutzung als Asylbewerberwohnheim vorgetragen habe. Somit wird versucht, ein Versäumnis der Antragstellerin im Bebauungsplanverfahren zu konstruieren. Dagegen wird nicht dargelegt, was eigentlich noch für die gemeindliche Planung spricht, wenn das entscheidende Baugrundstück nicht zur Verfügung steht. Ebenso wenig wird zur Kenntnis genommen und erwogen, dass eine zeitlich begrenzte Nutzung als Asylbewerberwohnheim im Raum steht. Dies alles lässt nur den Schluss zu, dass der Bebauungsplan der Antragsgegnerin darauf gerichtet ist, auf jeden Fall die Nutzung des früheren Schullandheims als Asylbewerberunterkunft zu verhindern. Die Ausweisung von Wohnbauflächen für ein reines Wohngebiet erscheint angesichts der nicht verfügbaren Flächen des ehemaligen Schullandheims sowie der dort vorhandenen massiven Bestandsgebäude, deren Beseitigung die Antragstellerin immer abgelehnt hat, als lediglich vorgeschoben.

2. Die Vorschriften des § 2 Abs. 3 BauGB und des § 1 Abs. 7 BauGB verpflichten die Gemeinde, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange vollständig zu ermitteln und zu bewerten sowie sie gerecht gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Abwägungsgebot wird verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, wenn in sie nicht die Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge berücksichtigt werden mussten, wenn die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt worden oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die nicht in einem angemessenen Verhältnis zu deren objektivem Gewicht steht (vgl. bereits BVerwG, U.v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301/309). Das Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich, unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Maßgebend ist, ob nach zutreffender und vollständiger Ermittlung des erheblichen Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind (vgl. auch BVerfG (Kammer), B.v. 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727).

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entschieden hat. Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Die Kontrolle beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Gemeinde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend ermittelt sowie bewertet hat und ob sie die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat.

Die Antragsgegnerin hat bei der Festsetzung eines reinen Wohngebiets nach § 3 BauNVO sowie hinsichtlich des Abbruchs der Bestandsgebäude der Antragstellerin deren Eigentumsinteressen nicht ausreichend ermittelt und bewertet. Zu den regelmäßig abwägungsbeachtlichen privaten Belangen gehört das durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Grundeigentum (vgl. BVerwG, U.v. 1.11.1974 - IV C 38.71 - BVerwGE 47, 144). Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern, einschränken oder sogar aufheben. Der Bestandsschutz steht dem grundsätzlich nicht entgegen. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, oder die vorhandene Nutzungsmöglichkeit eines Grundstücks unverändert fortgesetzt werden kann, gibt es nicht. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert aber, dass Vorkehrungen getroffen werden müssen, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten (vgl. BVerfG (Kammer), B.v. 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727). Die Festsetzung eines reinen Wohngebiets sowie des Abbruchs der Bestandsgebäude der Antragstellerin schränken auf deren Grundstücken die private Nutzung erheblich ein. Die mit den fraglichen Festsetzungen einhergehende Bestimmung des Eigentumsinhalts (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) genügt nur dann dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die geplante Einschränkung der Privatnützigkeit durch hinreichend gewichtige öffentliche Belange gerechtfertigt ist. Die städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Privatnützigkeit von Grundstücken beschränken oder gar ausschließen. Über das schutzwürdige Interesse des Eigentümers an der Beibehaltung des Grundstückszuschnitts und der bisherigen Nutzung ist bei der Aufstellung eines Bebauungsplans zu entscheiden (vgl. BVerfG, B.v. 22.5.2001 - 1 BvR 1512/97 und 1 BvR 1677/97- BVerfGE 104, 1). Bei dieser Sicht der Dinge wird freilich nicht nur deutlich, dass das Eigentum und seine Nutzung als beachtliche Belange überhaupt in die planerische Abwägung einzubeziehen sind, sondern auch, dass mit zunehmender Schwere der Einwirkungen auf das Eigentum dessen grundrechtliche Gewährleistung für die planerischen Festsetzungen letzten Endes die Grenze aufzeigt, jenseits derer sie über die durch Art. 14 Abs. 2 GG gedeckte (entschädigungslose) Eigentumsbindung hinaus gehen (vgl. BVerwG, U.v. 1.11.1974 - IV C 38.71 - BVerwGE 47, 144).

Daran fehlt es jedoch im vorliegenden Fall. Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 28. November 2012 (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) war der Antragsgegnerin hinlänglich bekannt, dass die Antragstellerin die Gebäude des früheren Schullandheims weiter nutzen wollte. Selbst wenn im Schreiben der Antragstellerin vom 22. August 2012 die Nachfolgenutzung als Asylbewerberwohnheim nicht explizit angesprochen wurde, ergibt sich aus diesem jedoch der eindeutige Wille der Antragstellerin, das bestehende Schullandheim noch für mindestens fünf Jahre weiter nutzen zu wollen. Der von der Antragstellerin am 23. August 2012 übersandte „Grundentwurf für eine Bauleitplanung“ sah dementsprechend den Fortbestand der betreffenden Gebäude vor. In der Abwägung zum Satzungsbeschluss vom 28. November 2012 räumt die Antragsgegnerin schließlich selbst ein, dass eine Nutzung als Asylbewerberwohnheim zumindest bekannt gewesen sei (§ 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB). Angesichts dessen hätte die Antragsgegnerin die geplante Nutzungsabsicht der Antragstellerin nicht negieren dürfen, sondern genauer ermitteln und bewerten sowie konkret in die Abwägung einstellen müssen. Seitens der Antragsgegnerin wurde in der mündlichen Verhandlung des Senats ausgeführt, das Bestandsgebäude sei bis zum Jahr 2007 genutzt worden, zuletzt als Schülerwohnheim. Es habe Benutzungsanfragen für ein Schülerwohnheim, eine Eulenzucht, eines Vereins zur Betreuung autistischer Kinder sowie für eine Freizeit- und Campingnutzung gegeben. Das Schülerwohnheim sei jedenfalls wegen brandschutzrechtlicher Anforderungen vom Landkreis nicht weiter verfolgt worden. Demzufolge durfte sich die Antragsgegnerin nicht nur auf die Behauptung zurückziehen, das Schullandheim habe mit Aufgabe der Nutzung seine Berechtigung verloren, Nachfolgenutzungen hätten nicht untergebracht werden können. Vielmehr hätte angesichts des erheblichen Gebäudebestands das Interesse der Antragstellerin an der beabsichtigten Nachfolgenutzung, selbst wenn diese nur für etwa fünf Jahre erfolgen sollte, genau ermittelt, bewertet und in die Abwägung eingestellt werden müssen. Zudem musste sich der Antragsgegnerin bei dieser Sachlage die Frage aufdrängen, ob dem Nutzungsbegehren der Antragstellerin hinsichtlich des Gebäudebestands dadurch zumindest teilweise hätte Rechnung getragen werden können‚ dass gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine befristete Festsetzung erfolgt. Die Antragsgegnerin hätte dabei bereits eine Nachfolgenutzung festsetzen können (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Auch hierzu hat die Antragsgegnerin keine Ermittlungen und keine Erwägungen angestellt.

Dahingestellt bleiben kann im vorliegenden Fall, ob sich die Gebäude zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 28. November 2012 in einem schlechteren Erhaltungszustand befanden als zum Zeitpunkt des Ortstermins des Senats am 17. Juni 2015. Bei der Einnahme des Augenscheins durch den Senat war jedenfalls festzustellen, dass sich die einzelnen Gebäudeteile in einem erhaltenswerten Zustand befinden. Selbst bei Abzug der erkennbaren Renovierungsarbeiten war ein massiver Gebäudebestand vorhanden, dessen Erhaltung sich ersichtlich lohnte. Verfallserscheinungen wie sie ansonsten bei länger leerstehenden Gebäuden mit marodem Dach oder kaputten Fenstern und Türen zu erwarten sind, waren nicht zu erkennen. Angesichts dessen durfte sich die Antragsgegnerin nicht lediglich auf die Auffassung zurückziehen, der in den Verkaufsverhandlungen zugrunde gelegte Verkaufspreis stelle im Wesentlichen den Bodenwert für das gesamte Areal mit Waldgrundstücken dar. Sie durfte nicht ohne nähere Ermittlungen davon ausgehen, dass die vorhandenen Gebäude keinen Wert darstellen, sondern hätte diese genauer beurteilen und ihrer Abwägung zugrunde legen müssen (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2015 - 2 N 13.2425 - juris). Es fehlt jedoch jegliche Bewertung des Gebäudebestands durch die Antragsgegnerin. Anhaltspunkte dafür, dass die bestehenden Gebäude vollständig wertlos gewesen wären, sind weder ersichtlich noch wurden solche substantiiert dargetan. Insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Gebäude der Antragstellerin als abzubrechend im Bebauungsplan bezeichnet hat, ist eine ausreichende Ermittlung der Eigentümerbelange nicht erfolgt.

Diese Mängel sind als Fehler bei der Ermittlung und Bewertung im Sinn von § 2 Abs. 3 BauGB oder als unter § 1 Abs. 7 BauGB fallender Fehler in Form eines Abwägungsausfalls anzusehen. Selbst wenn die Ermittlung und Bewertung noch ausreichend gewesen sein sollten, sind der betroffene private und der genannte öffentliche Belang jedenfalls nicht ausreichend gegeneinander abgewogen worden. Die Mängel sind beachtlich, weil sie offensichtlich sind und von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens oder der Abwägung waren (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB). Offensichtlich sind die Fehler, weil sie sich aus der Niederschrift über die genannte Sitzung vom 28. November 2012 ergeben. Es besteht auch die „konkrete Möglichkeit“ (vgl. BVerwG, U.v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33), dass die Planung anders ausgefallen wäre, wenn sich die Antragsgegnerin vor Augen geführt hätte, dass hier durch die Planung ein erheblicher Ausschluss der Nutzung privaten Eigentums bzw. dessen Beseitigung durch Abbruch erfolgt und welcher Wert diesem privaten Eigentum noch zuzuschreiben gewesen wäre. Auch über eventuelle entschädigungsrechtliche Folgen (§§ 40 ff. BauGB) hätte sich die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang bewusst werden können, was sie unter Umständen von den getroffenen Festsetzungen abgehalten hätte.

Die genannten Mängel des Bebauungsplans sind nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden. Die Antragstellerin hat sie innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde substantiiert geltend gemacht. Dabei kann hier dahinstehen, ob die E-Mail mit pdf-Datei der Antragstellerin vom 27. Januar 2014 als rechtzeitige Rüge angesehen werden kann (vgl. dazu BGH, B.v. 18.3.2015 - XII ZB 424.14 - NJW 2015, 1527). Denn die Antragstellerin hat im Verfahren um den Vorbescheid für die Nutzung der Gebäude als Asylbewerberunterkunft vor dem Verwaltungsgericht Bayreuth (Az. B 2 K 13.574) mit Schriftsatz vom 20. September 2013 umfangreich ihre Einwände gegen den hier angegriffenen Bebauungsplan vorgetragen und die beabsichtigte Nutzung als Asylbewerberwohnheim hervorgehoben. Dieser Schriftsatz wurde der vor dem Verwaltungsgericht beigeladenen Antragsgegnerin am 14. November 2013 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt. Der Zugang dieses Schriftsatzes ist für die Rüge ausreichend (vgl. Spannowsky/Uechtritz, Baugesetzbuch, 2. Aufl. 2014, § 215 Rn. 22; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 1. August 2015, § 215 Rn. 33).

3. Eine Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans kommt hier nicht in Betracht, da die Festsetzungen auf den Grundstücken der Antragstellerin von der Antragsgegnerin als elementar für ihr Bebauungsplankonzept angesehen wurden, was sich insbesondere aus dem behaupteten Bestreben der Beseitigung eines städtebaulichen Missstands ergibt.

Ob die Planung darüber hinaus noch an weiteren Mängeln leidet, die zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führen, kann offen bleiben. Denn im Normenkontrollverfahren ist das Gericht bei mehreren gerügten Fehlern dann nicht verpflichtet, jeden dieser Rechtsfehler zu ermitteln und gerade darauf seine Entscheidung zu stützen, wenn es einen anderen Rechtsfehler im Sinn der Entscheidungsreife für durchgreifend ansieht (vgl. BVerwG, B.v. 20.6.2001 - 4 BN 21.01 - NVwZ 2002, 83). Nachdem bereits die oben dargelegten Mängel zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führen, muss den weiteren von der Antragstellerin gerügten Rechtsfehler nicht nachgegangen werden.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 173 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ist die Ziffer I. der Entscheidungsformel allgemeinverbindlich und muss von der Antragsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils in derselben Weise veröffentlicht werden wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 und 8 GKG).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller möchte erreichen, dass der Taxistandplatz am Marienplatz im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bestehen bleibt.

In der Sitzung vom 19. November 2015 stimmte die Vollversammlung des Stadtrats der Antragsgegnerin dem Umsetzungskonzept und der Fahrradroutenfestlegung für die Nord-Süd-Querung (NSQ) in der Altstadt unter der Maßgabe der Erweiterung und Umgestaltung zu einer reinen Fußgängerzone am Marienplatz und einer Verbesserung der Möglichkeiten für die zukünftige Gestaltung des Max-Joseph-Platzes zu (Nr. 2 der Anträge). Das Baureferat und das Kreisverwaltungsreferat wurden beauftragt, in Abstimmung mit dem Referat für Stadtplanung und Bauordnung das Gesamtverkehrskonzept NSQ baulich und verkehrsrechtlich umzusetzen (Nr. 3 der Anträge). Nach Abschluss der Bauarbeiten am Anwesen Marienplatz 22 soll die Erweiterung und Umgestaltung zu einer reinen Fußgängerzone am Marienplatz bis zur Landschaftsstraße, dem Tal und der Marienplatz-Großgarage am Rindermarkt umgesetzt werden (Nr. 5 der Anträge). Der Taxistandplatz am Marienplatz soll aufgelöst werden (Nr. 10 der Anträge).

Am 31. Dezember 2015 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht München, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, den Taxistandplatz am Marienplatz aufzuheben und sie zu verpflichten, eine Zufahrt zu diesem Platz zu ermöglichen.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 27. Januar 2016 ab. Der Antrag sei unzulässig, da dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Er sei nicht selbst Inhaber einer Taxikonzession, sondern nur als Taxifahrer angestellt. Es sei ihm darüber hinaus zumutbar, die abschließende Verwaltungsentscheidung abzuwarten und dagegen mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzugehen. Darüber hinaus sei weder ein Anordnungsgrund noch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Ein subjektives Recht auf vorbeugendes Unterlassen der baustellenbedingten straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen sei weder einfachgesetzlich noch grundrechtlich gegeben und auch nicht dargelegt.

Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde, der die Antragsgegnerin entgegentritt. Er beantragt, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Januar 2016 aufzuheben und die Antragsgegnerin zu verpflichten, es zu unterlassen, wegen der Bauarbeiten am Marienplatz 22 im voraussichtlichen Zeitraum von Februar 2016 bis Mai 2017 den Taxistandplatz am Marienplatz aufzuheben sowie die Zufahrt während der genannten Bauarbeiten zum Taxistandplatz am Marienplatz, vorzugsweise über die Dienerstraße oder beidspurig durch das Alte Rathaus, zu ermöglichen. Hilfsweise, falls ein Verwaltungsakt mit Sofortvollzug erlassen werde, sei die aufschiebende Wirkung gegen die streitgegenständlichen Maßnahmen anzuordnen.

Der Antragsteller macht geltend, aus dem Gebot der Prozessökonomie und seiner Schadensminimierungspflicht sei ein Abwarten der verkehrsrechtlichen Anordnungen nicht geboten. Vor dem Vollzug könnten noch Handlungsalternativen geprüft werden. Wenn durch das Aufstellen eines Krans für die Baustelle am Anwesen Marienplatz 22 die Durchfahrt vom Rindermarkt nicht möglich sei, müsse eine andere Zufahrtsmöglichkeit geschaffen werden. Er sei auch antragsbefugt, da in seine Rechte als angestellter Taxifahrer eingegriffen werde. Mit der Ausweisung von Taxistandplätzen im Stadtgebiet mache die Antragsgegnerin die Ausübung seines Berufs erst möglich. Als Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) müsse die Antragsgegnerin aus dem Nahverkehrsplan nach § 8 Abs. 3 PBefG im Rahmen der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des ÖPNV sicherstellen. Dazu gehöre auch die Ausweisung ausreichender Taxistandplätze, so dass die verschiedenen Verkehrsmittel gut miteinander vernetzt seien und damit der freiwillige Verzicht auf den privaten Kraftfahrzeugverkehr gefördert werde.

Das Verwaltungsgericht verkenne, dass im Verwaltungsprozess grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz gelte. Er sei daher nicht verpflichtet, Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen, sondern das Gericht müsse den Sachverhalt von Amts wegen erforschen.

Die Maßnahmen der Antragsgegnerin seien rechtswidrig, da sie eine Gestaltung des ÖPNV-Netzes entgegen den gesetzgeberischen Zielen darstellten und eine Einziehung der Ortsstraße „Marienplatz“ entgegen den Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 BayStrWG bedeuteten. Die Baumaßnahmen am Marienplatz 22 seien nur ein Vorwand für das eigentliche Ziel der Umgestaltung des Marienplatzes und des ÖPNV-Netzes. Nach dem Stadtratsbeschluss vom 19. November 2015 solle der gesamte Fahrzeugverkehr aus dem Marienplatz herausverlagert und dort eine Fußgängerzone verwirklicht werden. Damit würden Taxis entgegen den gesetzlichen Vorgaben bewusst verdrängt und die Bürger sollten sich zwischen U-Bahn, S-Bahn oder Fahrrad entscheiden. Gerade am Marienplatz sei eine Umsteigemöglichkeit auf ein Taxi aber sehr wichtig. Die Bürger würden die weiteren Wege zu den anderen vorhandenen Taxistandplätzen nicht in Kauf nehmen und die Taxis würden damit aus der Innenstadt verdrängt. Nach Art. 2 Abs. 1 BayÖPNVG solle der ÖPNV eine vollwertige Alternative zum privaten Personenkraftwagen darstellen. Dieses Ziel sei gefährdet. Die Voraussetzungen für eine Einziehung des Marienplatzes nach Art. 8 Abs. 1 BayStrWG seien nicht gegeben, denn es lägen weder ein Verlust jeder Verkehrsbedeutung noch überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vor.

Mit Bescheid vom 12. Februar 2016 erteilte die Antragsgegnerin der P. AG auf deren Antrag vom 18. November 2015 für die Durchführung von Bauarbeiten an dem Anwesen Marienplatz 22 vom 15. Februar 2016 bis 14. März 2016 eine Ausnahmegenehmigung zur Aufstellung von vier Schuttcontainern, einem Gerüst, Material, Baumaschinen und einem Bau-WC innerhalb eines geschlossenen Holzzauns gemäß Plan (Nr. 1 des Bescheids). Die Arbeitsstelle ist nach Maßgabe der Anordnungen unter Nr. 5 bis 7 des Bescheids mit Verkehrszeichen abzusperren und zu kennzeichnen, sowie der Verkehr zu regeln und zu führen (Nr. 2). Nach Nr. 5.3 des Bescheids sind zahlreiche Umbeschilderungen vorzunehmen, die nach Vorlage einer Kostenübernahmeerklärung des Adressaten des Bescheids auf Veranlassung des Kreisverwaltungsreferates durch das Baureferat ausgeführt werden. Unter anderem ist im Rindermarkt Höhe Hausnummer 16 (Parkhaus) beidseitig ein Zeichen 250 StVO mit Zusatz „Durchfahrt Marienplatz gesperrt“ sowie weiteren Zusätzen hinsichtlich Liefer- und Fahrradverkehr aufzustellen und die Beschilderung des Taxistandplatzes vor dem Gebäude Marienplatz 11 zu entfernen. Zugleich ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Ziffern I.1 bis I.8 des Bescheids an (Nr. 9).

Zur Begründung des Bescheids ist ausgeführt, Rechtsgrundlage für die verkehrsrechtliche Anordnung sei § 45 Abs. 1 bis 3 und 6 StVO. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen seien unter Abwägung der widerstreitenden Interessen geeignet, erforderlich und angemessen, um die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs während der Baumaßnahme zu gewährleisten. Alle Optionen, die Baustellenfläche zu verkleinern, seien erschöpfend untersucht worden. Die Straßenverkehrsbehörde sehe keine Möglichkeiten, Fahrverkehr vom Rindermarkt zum Marienplatz zusätzlich zu dem Fußgängerverkehr neben der Baustelle zu führen. Fahrradverkehr und Lieferverkehr würden nur sehr eingeschränkt zugelassen. Hinsichtlich des Taxistandplatzes sei geprüft worden, ob entweder eine Verlegung oder eine alternative Zufahrt realisiert werden könne. Dies sei aber nicht der Fall, denn die Dienerstraße müsse sonst für den Fahrradverkehr gesperrt werden. Dies sei kein milderes Mittel gegenüber der Schließung des Taxistandplatzes. In allen umliegenden Straßen (Rindermarkt, Dienerstraße, Tal und Viktualienmarkt) seien Taxistandplätze vorhanden, die von den Bauarbeiten nicht tangiert würden. Es würden am Marienplatz entsprechende Hinweisschilder auf diese Taxistandplätze angebracht, damit die Fahrgäste diese Standorte leicht finden könnten.

Am 15. Februar 2016 entfernte die Antragsgegnerin die Verkehrsschilder Zeichen 229 der StVO (Taxenstand) am Marienplatz und brachte ein Hinweisschild auf andere Taxistandplätze an. Zugleich stellte sie die Zeichen 250 der StVO (Verbot für Fahrzeuge aller Art) mit verschiedenen Zusatzzeichen am Rindermarkt auf Höhe der Hausnummer 16 auf.

Mit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist (29.2.2016) eingegangenem Schriftsatz vom 1. März 2016 vertiefte der Antragsteller seinen Vortrag. Mit der Maßnahme sei beabsichtigt, den Umbau des Marienplatzes zu einer vollständigen Fußgängerzone vorwegzunehmen. Im Nahverkehrsplan der Antragsgegnerin würden nur die Interessen des Eigenbetriebes MVG berücksichtigt und gefördert. Die Bedeutung des Marienplatzes als Bushaltestelle werde nicht berücksichtigt. Nebenstraßen würden entgegen ihrer verkehrsrechtlichen Funktion für den Autoverkehr faktisch zu Fahrradstraßen umgewidmet.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die vom postulationsfähigen Antragsteller (§ 67 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 4 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 VwGO) im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Sätze 1 und 6 VwGO), rechtfertigen nicht die Abänderung der Entscheidung.

1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes zu Recht als unzulässig abgelehnt, da der Antrag diesbezüglich nicht statthaft ist. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach § 123 Abs. 5 VwGO nur statthaft, wenn kein Fall der §§ 80 und 80a VwGO vorliegt (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123 Rn. 39). Im vorliegenden Fall kann gegen die mittlerweile erlassene und sofort vollziehbare verkehrsrechtliche Anordnung, die durch Entfernung der Zeichen 229 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 6. März 2013 (StVO, BGBl I S. 367), zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. September 2015 (BGBl I S. 1573), am vormaligen Taxistandplatz bekannt gegeben wurde (vgl. Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 41 StVO Rn. 247; VGH BW, B.v. 29.12.1977 - V 1132/77 - NJW 1978, 1279), aber Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO beantragt werden.

Der Antrag ist auch nicht ausnahmsweise in Form eines vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutzes zulässig. Ein Antrag nach § 123 VwGO kann ausnahmsweise zulässig sein, wenn der Bürger sonst gegen eine Vielzahl zu erwartender Verwaltungsakte klagen müsste, die ihm ggf. nicht einmal bekannt gegeben werden (vgl. Happ in Eyermann a. a. O. Rn. 37; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Vorb § 40 Rn. 34; BVerwG, U.v. 7.5.1996 - 1 C 10/95 - BVerwGE 101, 157; BayVGH, U.v. 22.12.1992 - 20 B 92.3332 - DVBl 93, 741). Sinngemäß möchte der Antragsteller zwar wohl insgesamt verhindern, dass das vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene neue Verkehrskonzept für den Marienplatz nach Abschluss der Bauarbeiten am Anwesen Marienplatz 22 umgesetzt wird und dazu die erforderlichen Verwaltungsakte erlassen werden. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Vielzahl zu erwartender Verwaltungsakte i. S. d. oben genannten Rechtsprechung, sondern nur um mehrere verkehrsrechtliche Anordnungen in Form von Allgemeinverfügungen sowie um eine Umwidmung. Es ist nicht unzumutbar und macht den Rechtsschutz nicht unmöglich, diese Verwaltungsentscheidungen nach deren Erlass jeweils gesondert anzugreifen.

2. Der Antrag ist hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes auch nicht als Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Zwar ist eine Änderung des gestellten Antrags nach § 91 VwGO im Beschlussverfahren grundsätzlich möglich (Rennert in Eyermann, VwGO, § 91 Rn. 7). Eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren ist jedoch regelmäßig nicht zulässig (vgl. Happ in Eyermann a. a. O. § 146 Rn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, § 146 Rn. 33; Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL Oktober 2015, § 91 Rn. 90 ff.). Das folgt aus der auf die Entlastung des zweiten Rechtszuges abzielenden Regelung des § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO und gilt jedenfalls dann, wenn mit der Antragserweiterung eine wesentliche Änderung der zu prüfenden Gesichtspunkte einhergeht, das Verwaltungsgericht in dem ersten Rechtszug die dort gestellten Anträge vollständig beschieden hat und das Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, nichts anderes gebietet (vgl. BayVGH, B.v. 4.12.2006 - 11 CE 06.2649 - juris Rn. 37; OVG LSA, B.v. 19.4.2010 - 4 M 73/10 - juris Rn. 3; NdsOVG, B.v. 15.10.2009 - 2 ME 307/09 - NVwZ-RR 2010, 63 = juris Rn. 28 m. w. N.). Hier ist der Antrag nach § 123 VwGO gegen die Aufhebung des Taxistandplatzes nach § 123 Abs. 5 VwGO von Anfang an nicht statthaft gewesen, da Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO möglich ist. Eine Umstellung während des erstinstanzlichen Verfahrens kam nicht in Betracht, da die Antragsgegnerin die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung auf den Antrag des Bauunternehmers erst am 12. Februar 2016 erlassen und am 15. Februar 2016 durch Entfernen der Schilder bekannt gemacht hat. Mit der Antragsänderung würde daher eine wesentliche Änderung der zu prüfenden Gesichtspunkte einhergehen und die Vorschrift des § 123 Abs. 5 VwGO umgangen. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller mittlerweile Klage gegen die Aufhebung des Taxistandplatzes erhoben hat. Nur in diesem Fall wäre ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO aber überhaupt zulässig.

3. Die Beschwerde wäre hinsichtlich der Aufhebung des Taxistandplatzes aber unabhängig davon auch nicht begründet, denn es ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich, dass der Antragsteller einen Anspruch darauf haben könnte, dass der Taxistandplatz am Marienplatz nicht aufgehoben wird. Die diesbezügliche verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin ist voraussichtlich rechtmäßig.

Die Einrichtung von Taxistandplätzen ist eine öffentlich-rechtliche Pflicht (Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 47 PBefG Rn. 2). Die Gemeinden sind dabei nach § 47 des Personenbeförderungsgesetzes vom 8. August 1990 (PBefG, BGBl I S. 1690), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl I S. 1474), im öffentlichen Interesse verpflichtet, ausreichende Taxistandplätze einzurichten (vgl. VG Hannover, U.v. 1.3.2011 - 7 A 3545/10 - juris Rn. 33). § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG gewährt zwar einen Rechtsanspruch des Taxifahrers auf Benutzung der behördlich eingerichteten Taxistandplätze (vgl. Wüstenberg, Der öffentlich-rechtliche Benutzungsanspruch von Taxiunternehmern, NZV 14, 551). Es lässt sich daraus aber weder für einen Taxiunternehmer noch für einen angestellten Taxifahrer ein subjektives Recht ableiten, dass an einer bestimmten Stelle ein Taxistandplatz errichtet wird oder bestehen bleibt. Ein solches Recht ergibt sich auch nicht aus Art. 12 des Grundgesetzes (GG). Art. 12 GG umfasst die Berufswahlfreiheit und Berufsausübungsfreiheit. Die Berufsausübung kann dabei nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz geregelt werden und gebietet es allenfalls, dass in einer größeren Gemeinde überhaupt Taxistandplätze eingerichtet werden, damit die Taxiunternehmer ihrer Betriebspflicht nach § 21 PBefG nicht nur vom Betriebssitz, sondern auch von einem Taxistandplatz aus nachkommen können. Im vorliegenden Fall sind rund um den Marienplatz verschiedene andere Taxistandplätze eingerichtet (derzeit Dienerstraße, Tal, Viktualienmarkt und Rindermarkt). Damit sind ausreichend Taxistandplätze vorhanden.

Darüber hinaus lassen sich auch weder aus dem Verkehrsentwicklungsplan und dem Nahverkehrsplan der Antragsgegnerin noch aus dem regionalen Nahverkehrsplan nach § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG und Art. 13 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern vom 30. Juli 1996 (BayÖPNVG, GVBl S. 336), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), subjektive Rechte des Antragstellers ableiten. Die Verkehrsplanung dient der Daseinsvorsorge und der Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr (vgl. Art. 13 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayÖPNVG). Sie erfolgt im öffentlichen Interesse und besitzt keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit gegenüber Dritten (Recht des ÖPNV, Hrsg. Hubertus Baumeister, 1. Aufl. 2013, S. 619). Die vorhandenen Unternehmer sind dabei zu beteiligen und ihre Interessen angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen (§ 8 Abs. 3 Satz 6 und 7 PBefG, Art. 13 Abs. 1 Satz 2 BayÖPNVG). Ansprüche auf die Einrichtung oder Beibehaltung von Taxistandplätzen an konkreten Orten folgen daraus nicht.

Dabei kann offen bleiben, inwieweit der Verkehr mit Taxis im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin überhaupt nach § 8 Abs. 2 PBefG zum öffentlichen Personennahverkehr zu rechnen ist. Nach der Definition in § 8 Abs. 1 Satz 1 PBefG, § 2 Satz 1 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27. Dezember 1993 (Regionalisierungsgesetz - RegG, BGBl I S. 2378), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2015 (BGBl I S. 2322), und Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayÖPNVG ist öffentlicher Personennahverkehr die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr. Nach § 8 Abs. 2 PBefG und Art. 1 Abs. 3 BayÖPNVG ist öffentlicher Personennahverkehr darüber hinaus auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der die in Abs. 1 der jeweiligen Vorschrift genannten Linienverkehre ersetzt, ergänzt oder verdichtet. Allgemeiner Taxiverkehr ist daher nicht als öffentlicher Personennahverkehr anzusehen (vgl. Recht des ÖPNV, Hrsg. Hubertus Baumeister, S. 248). Taxiverkehr, der im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin zusätzlich zu dem dort vorhandenen breiten Angebot an Linienverkehren durch S-Bahn, U-Bahn, Bus und Straßenbahn stattfindet, ist danach wohl nicht zum öffentlichen Personennahverkehr zu zählen. Ob der Taxiverkehr eine konkrete Linie substituieren (so Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 8 PefG Rn. 2) oder nur eine konkrete Verkehrsrelation (Linie oder Linienteile) ergänzen, ersetzen oder verdichten muss (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 8 Rn. 8; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, EL 2/15, Stand 29.1.2015, § 8 Abs. 2 PBefG), um als öffentlicher Personennahverkehr angesehen zu werden, kann hier dahinstehen.

4. Die Beschwerde hinsichtlich des Erlasses einer verkehrsrechtlichen Anordnung im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO, mit der dem Antragsteller die Zufahrt mit einem Taxi zum Marienplatz über die Dienerstraße oder durch das Alte Rathaus ermöglicht wird, ist zulässig, aber nicht begründet. Der Antragsteller hat weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dazu ist er entgegen seiner Auffassung nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO jedoch verpflichtet. Auf der Grundlage der von ihm glaubhaft zu machenden Tatsachen ermittelt das Gericht den Sachverhalt. Der Mitwirkungspflicht des Antragstellers kommt im Verfahren nach § 123 VwGO dabei besondere Bedeutung zu (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, § 123 Rn. 53 und 56), da nach § 294 Abs. 2 ZPO im Rahmen der Glaubhaftmachung eine Beweisaufnahme, die nicht sofort erfolgen kann, nicht statthaft ist.

Die verkehrsrechtliche Anordnung, mit der die Einfahrt durch das Alte Rathaus in Richtung Marienplatz untersagt wird (Zeichen 267 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO), besteht schon lange und ist gegenüber dem Antragsteller bestandskräftig. Auch die Anordnung einer Fußgängerzone in der Dienerstraße (Zeichen 242.1 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO mit verschiedenen Zusatzzeichen) besteht schon seit Jahren und kann vom Antragsteller nicht mehr angefochten werden. Nachdem die Antragsgegnerin den Taxistandplatz am Marienplatz voraussichtlich rechtsfehlerfrei aufgehoben hat, ist auch nicht ersichtlich, aus welchen Gründen dem Antragsteller die Zufahrt zum Marienplatz mit einem Taxi entgegen den bestehenden verkehrsrechtlichen Anordnungen ermöglicht werden müsste. Die Antragsgegnerin hat diese Alternativen in dem an die P. AG gerichteten Bescheid vom 12. Februar 2016 geprüft und ist nach summarischer Prüfung ermessensfehlerfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass solche Zufahrtsmöglichkeiten zum Marienplatz nicht eröffnet werden müssen und der Taxistandplatz entfernt werden kann.

5. Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 1 i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG und den Empfehlungen in Nrn. 1.5 Satz 1 und 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, Anh. § 164 Rn. 14).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).