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Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass das gerichtliche Verfahren beim Verwaltungsgericht Freiburg - 2 K 1956/00 - durch den gerichtlichen Vergleich vom 26.9.2001 beendet ist. Der Vergleich ist wirksam.
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Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt (§ 59 Abs. 1 LVwVfG). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass § 59 Abs. 2 LVwVfG nicht zur Anwendung kommt, da sich diese Vorschrift ausschließlich auf subordinationsrechtliche Verträge bezieht, wie sich aus dem Verweis auf § 54 Satz 2 LVwVfG ergibt, und es sich vorliegend nicht um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handelt.
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Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein Anderes ergibt (§ 134 BGB). Verbote im Sinne des § 134 BGB sind Vorschriften, die eine nach der Rechtsordnung grundsätzlich mögliche rechtsgeschäftliche Regelung wegen ihres Inhalts oder der Umstände ihres Zustandekommens untersagen (Palandt, Kommentar zum BGB, 63. Aufl., § 134 RdNr. 5).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteile vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 -, BVerwGE 98, 58 und vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7 sowie Beschluss vom 6.8.1993 - 11 B 39.92 -, Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 10). Baurechtliche Vorschriften ziehen die Nichtigkeit von Rechtsgeschäften, die gegen sie verstoßen, im Zweifel nicht nach sich (Mayer-Maly in Münchener Kommentar zum BGB, § 134 RdNr. 74).
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Damit ein (objektiver) Rechtsverstoß „qualifiziert“ ist und ein gesetzliches Verbot i.S. des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB vorliegt, muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen; nicht ausreichend sind Regelungen mit Soll- oder Kann-Vorschriften ohne strikte Bindungswirkung (Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., 2001, § 59 RdNr. 52 f.). Gesetzliche Verbote in diesem Sinn sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluss eines Vertrages, d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag, den Inhalt der vertraglichen Regelung, oder die Herbeiführung eines bestimmten Erfolgs schlechthin verbieten. Verstöße gegen den Grundsatz der materiellen Gesetzmäßigkeit oder gegen materielle Ermächtigungsnormen allein stellen als solche grundsätzlich noch keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot dar. Das gilt auch für das Fehlen einer an sich erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsnorm oder für Verstöße gegen Vorschriften, aus denen sich ergibt, dass eine bestimmte Regelung nicht zulässig ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 59 RdNr. 11 m.w.N.). Ein gesetzliches Verbot kann allerdings nicht nur dann vorliegen, wenn nach dem ausdrücklichen Wortlaut einer Rechtsvorschrift der Eintritt einer bestimmten Rechtsfolge unbedingt ausgeschlossen ist. Aus Sinn, Zweck und Systematik einer gesetzlichen Regelung ohne ausdrückliche Klarstellung im Wortlaut kann sich ein Verbot auch dann ergeben, wenn der Rechtsverstoß objektiv erheblich ist und ein im Einzelfall schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung besteht, hinter der der Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit zurückzutreten hat (OVG Münster, Urteil vom 12.12.1991 - 11 A 2717/89 -, NVwZ 1992, 988; vgl. auch BGH, Urteil vom 14.12.1999 - X ZR 34/98 -, BGHZ 143, 283). Bei Zugrundelegung dieser Grundsätze handelt es sich bei der Vorschrift des § 71 LBO nicht um eine Verbotsnorm im Sinne des § 134 BGB.
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Nach dieser Vorschrift können Grundstückseigentümer durch Erklärung gegenüber der Baurechtsbehörde öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem ihre Grundstücke betreffenden Tun, Dulden oder Unterlassen übernehmen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben. Nach dem Wortlaut dieser Norm handelt es sich nicht um eine zwingende Vorschrift mit strikter Bindungswirkung. Sie verbietet weder allgemein noch im Hinblick auf den vorliegenden konkreten Vertragsinhalt den Abschluss eines Vertrages über die Abgabe einer Baulasterklärung, noch eine vertragliche Verpflichtung zur Abgabe einer Baulasterklärung, noch die vertragliche Belastung eines Grundstücks mit einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung schlechthin. Vielmehr sieht die Vorschrift gerade die Möglichkeit der Abgabe einer Baulasterklärung vor. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gehen nicht dahin, etwas zu verbieten. Vielmehr sieht § 71 LBO die Übernahme einer Baulast vor, mit der Hindernisse ausgeräumt werden sollen, die im Einzelfall einer Bebauung (oder Nutzungsänderung) entgegenstehen können (BVerwG, Beschluss vom 4.10.1994 - 4 B 175.94 -, NVwZ 1995, 377 m.w.N.; vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30.7.2001 - 8 S 1485/01 -, VBlBW 2002, 127 und Urteil vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188). Allein eine - etwaige - Rechtswidrigkeit der Baulast würde als bloßer Verstoß gegen eine materiell-rechtliche Regelung nicht die Nichtigkeit des Vergleichs nach sich ziehen. Hieraus folgt, dass ungeachtet der Frage, ob die Baulast vorliegend im Einklang mit § 71 LBO steht, der Vertrag nicht wegen eines Verstoßes gegen eine gesetzliche Vorschrift nichtig ist.
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Im Übrigen ist der Vergleich aber auch deshalb nicht nichtig, weil die Baulast in Übereinstimmung mit § 71 LBO steht. Inhalt einer Baulast können nur solche Verpflichtungen sein, die auf ein baurechtlich bedeutsames Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet sind und damit selbst baurechtlich bedeutsam sind. Baurechtliche Bedeutsamkeit ist gegeben, wenn zwischen der durch Baulast übernommenen Verpflichtung und der Wahrnehmung der der Baurechtsbehörde obliegenden Aufgaben ein Zusammenhang besteht. Die Baulast ist ein Rechtsinstitut des Baurechts. Deshalb muss sie in irgendeinem Zusammenhang mit dem Baugeschehen stehen. Dieses Erfordernis bedeutet aber nicht, dass eine Baulast nur im Rahmen eines anhängigen Baugenehmigungs- oder Kenntnisgabeverfahrens übernommen werden dürfte. Baulasterklärungen können auch im Hinblick auf ein für die Zukunft in Aussicht genommenes Bauvorhaben abgegeben werden, das keineswegs schon im Zeitpunkt der Baulastübernahme in allen Einzelheiten feststehen muss. Eine Baulast kann auch auf Vorrat ohne einen konkreten Anlass erklärt werden. Es darf aber nicht ausgeschlossen sein, dass die Baulast in naher Zukunft baurechtlich Bedeutung gewinnen kann. Wegen mangelnder baurechtlicher Bedeutsamkeit inhaltlich unzulässig ist eine baulastmäßige Verpflichtung dann, wenn kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar ist, auf Grund dessen sie in absehbarer Zeit baurechtliche Bedeutung gewinnen könnte (vgl. zu diesen Grundsätzen: Sauter a.a.O., § 71 RdNrn. 14, 16, 17 und VGH Bad.-Württ., Urteile vom 11.4.2002 - 2 S 2239/00 -, BWGZ 2002, 486 und vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188).
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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass es ist nicht ausgeschlossen ist, dass die vorliegende Baulast in naher Zukunft baurechtlich bedeutsam sein wird. Zwar gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die durch die Baulast begünstigten Beklagten in absehbarer Zeit bzw. in naher Zukunft ein konkretes Bauvorhaben planen, hinsichtlich dessen die Baulast ihnen baurechtlich nützen könnte. Ihr Prozessbevollmächtigter hat in der mündlichen Verhandlung aber vorgetragen, für die Beklagten stelle sich das Problem der Folgenutzung hinsichtlich der auf ihrem Grundstück vorhandenen Geschäfte. Der derzeitige Pächter des Blumengeschäftes werde aus der Gemeinde wegziehen, der Betreiber des Möbelgeschäftes setze sich in absehbarer Zeit zur Ruhe und der Apotheker höre in drei Jahren auf. Sie hätten schon früher beabsichtigt, ein Bistro-Cafe einzurichten, wie sich aus den vorgelegten Baugenehmigungen ergebe. Es sei möglich, dass sie diese Pläne wieder aufgriffen. Die notwendigen Nutzungsänderungen riefen stets einen Stellplatzbedarf hervor. In der Vergangenheit seien Bauabsichten immer wieder an den fehlenden Stellplätzen gescheitert. Diesen Ausführungen ist die Klägerin nicht substanziiert entgegen getreten. Vielmehr hat ihr Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt, dass mit Veränderungen hinsichtlich der auf dem Grundstück der Beklagten vorhandenen Geschäfte in absehbarer Zukunft zu rechnen sei. Bei dieser Sachlage, an deren Richtigkeit der Senat nicht zweifelt, ist zwar nicht konkret erkennbar, dass die Baulast tatsächlich baurechtlich bedeutsam sein wird. Ausgeschlossen ist dies aber nicht, vielmehr spricht einiges dafür, dass die Beklagten die Nutzung ihrer Gebäude ändern müssen und sich dabei die Stellplatzfrage stellen wird, zumal die Fläche vor den Schaufenstern von der Baurechtsbehörde nicht als Fläche für notwendige Stellplätze anerkannt wird. Dies genügt, um die baurechtliche Bedeutsamkeit der Baulast zu bejahen.
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Die Nichtigkeit des Vergleichs ergibt sich auch nicht aus anderen Gründen. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Vertreter der Klägerin mit dem Abschluss des Vergleichs seine interne Organzuständigkeit überschritten hat. Selbst wenn dies so wäre, wäre der Vergleich wirksam. Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde (§ 42 Abs. 1 Satz 2 GemO). Rechtsgeschäftliche Erklärungen des Bürgermeisters sind im Außenverhältnis auch dann wirksam, wenn er seine interne Organzuständigkeit überschritten hat (Gern, Kommunalrecht, 8. Aufl., RdNr. 188). Die gesetzliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters und der für ihn handelnden Gemeindebediensteten nach § 42 Abs. 1 Satz 2 GO ist weder durch die Vorschriften der Gemeindeordnung über die Verteilung der Entscheidungskompetenzen zwischen den Gemeindeorganen eingeschränkt noch grundsätzlich durch Gemeinderatsbeschluss beschränkbar (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.3.1990 - 2 S 1058/88 -, ESVGH 40, 245 m.w.N.). Außerdem hat der ordnungsgemäß bevollmächtigte Prozessvertreter der Klägerin die Erklärung abgegeben.
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