Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17

ECLI:ECLI:DE:VGSH:2017:1019.12B13.17.00
bei uns veröffentlicht am19.10.2017

Tenor

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens untersagt, die Beförderungsplanstelle nach A 11 BBesO (Platz 51 der Beförderungsliste zum Stichtag 01.04.2017) mit dem Beigeladenen oder anderweitig zu besetzen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 13.116,42 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist Beamter im Rang eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10 BBesO). Er steht im Dienst der Bundespolizeidirektion A-Stadt (BPOLD A) und ist Inhaber eines Dienstpostens als Gruppenleiter bei der Bundespolizeiinspektion B-Stadt (bewertet nach A 10 - 12 BBesO).

2

Im April 2017 führte die BPOLD A eine Beförderungsaktion durch, bei der insgesamt 51 Polizeioberkommissarinnen/-kommissare der Besoldungsgruppe A 10 zu Polizeihauptkommissarinnen/-kommissaren (Besoldungsgruppe A 11) befördert werden konnten. Als Mindestvoraussetzung sollten die Bewerber die folgenden letzten dienstlichen Beurteilungen aufweisen:

3

- Regelbeurteilung 2016 : Gesamtnote A2, besonders gewichtete Leistungsmerkmale: mind. 4 x A2 und

4

- Regelbeurteilung 2014: Gesamtnote 8 RP, besonders gewichtete Leistungsmerkmale: mind. 4 x 8 RP.

5

Der Antragsteller wurde im Rahmen der Beförderungsmaßnahme nicht berücksichtigt, weil er auf der Beförderungsrangfolgeliste den Rangplatz 108 belegte. In der Regelbeurteilung zum Stichtag 30.09.2016, ihm ausgehändigt am 07.03.2017, waren ihm die Gesamtnote B1 und in vier von der Antragsgegnerin als besonders wichtig angesehenen Leistungsmerkmalen zweimal die Note A2 und zweimal die Note B1 zuerkannt worden. In der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2014 hatte der Antragsteller die Gesamtnote „8“ und in den vier maßgeblichen Leistungsmerkmalen ebenfalls jeweils die Note „8“ erhalten.

6

Am 24.04.2017 hat der Antragsteller beim hiesigen Verwaltungsgericht Klage gegen die Beförderungsrangliste erhoben (Az. 12 A 73/17) und gleichzeitig die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend:

7

Bei der Erstellung der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016 seien erhebliche formelle Fehler begangen und Leistungsmerkmale nicht ausreichend berücksichtigt worden.

8

Erst- und Zweitbeurteiler seien der gleiche Beamte gewesen. Damit sei die Kontrollfunktion des Zweitbeurteilers aufgehoben.

9

Der Beurteiler, der stellvertretende Inspektionsleiter, sei im Beurteilungszeitraum selbst in der Aufstiegsausbildung und in der Zeit des letzten Beurteilungsjahres von Oktober 2015 bis September 2016 ohne Berücksichtigung urlaubsbedingter Abwesenheit nur 5,5 Monate anwesend gewesen. Für diesen Zeitraum wäre ein Beurteilungsbeitrag erforderlich gewesen (Wechsel des Beurteilers über drei Monate).

10

Die Antragsgegnerin hätte eine Vertretungsregelung treffen können. Er habe Themen seiner beruflichen Entwicklung überwiegend mit dem damaligen Leiter der BPOLI B-Stadt, Polizeioberrat Dr. .., besprochen, der im weit überwiegenden Beurteilungszeitraum auf der Dienststelle tätig gewesen sei. Dieser hätte auch nach seinem Ausscheiden einen Beurteilungsbeitrag erstellen können.

11

Er sei in der Zeit vom 01.10.2014 bis zum 06.01.2015 dem Ermittlungsdienst zugeordnet gewesen. Es sei zweifelhaft, ob hier ein Beurteilungsbeitrag entbehrlich sei.

12

Leistungsmerkmale seien erst nach der bereits erfolgten Notenfestlegung in die Beurteilung eingearbeitet und daher nicht berücksichtigt worden. Die Erfüllung bestimmter Quoten der in den einzelnen Dienststellen zu befördernden Beamten bedinge, dass die Beurteilungen für die ausgeschriebenen Beförderungsposten entsprechend aufeinander hätten abgestimmt werden müssen. Dies beweise der Notendurchschnitt von 5 Punkten, der zur Beförderung habe erreicht werden müssen. Eine derartige Vorgabe schränke bereits einen unabhängigen Abgleich der Beurteilungen bezogen auf den Einzugsbereich der BPOLD A ein. Es handele sich um einen sachfremden Gesichtspunkt, der eine objektive Beurteilung aller Beamten unabhängig von ihrem Dienstort jedenfalls bis zum Ranglistenplatz 51 nicht zulasse.

13

Gegen seine Verwendung für ..... seien durch die Dienststellenleitung Sanktionen angedroht worden. Es habe eine Verwendung als Gruppenleiter in A-Stadt im Raum gestanden. Dazu habe ihm sein damaliger Erstbeurteiler, PHK … , erklärt, dass er ihm keine bessere Note als „7“ geben könne, weil der Schwerpunkt der BPOLI B-Stadt in B-Stadt liege. Ihm sei unmissverständlich vorgeworfen worden, dass er seinen Führungsaufgaben als Gruppenleiter nicht nachkomme und diesen Posten bei weiterer Abwesenheit von der BPOLI B-Stadt nicht weiter bekleiden könne. Andererseits solle er weiter im Grenzanalyseteam (GAT) eingesetzt werden. Er habe also auch Erfahrung im Bereich der Führung.

14

Es bestünden Bedenken dagegen, dass für die Einstufung in die Rangliste bei den Regelbeurteilungen 2016 und 2014 ausschließlich die sog. obligatorischen Leistungsmerkmale 1.1, 2, 4.2 und 4.3 herangezogen worden seien. Diese Beschränkung sei sachwidrig und schließe die Befähigungsbeurteilung komplett aus. Gemäß Ziffer 4.5 der Beurteilungsrichtlinien sei aus der Benotung der einzelnen Leistungsmerkmale unter Berücksichtigung und Würdigung der Gewichtung die Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale zu bilden. Dadurch, dass nur die obligatorischen Leistungsmerkmale den entscheidenden Ausschlag für die Gesamtnote gäben, würden Eignung und Leistung des Beamten nicht in ausreichendem Maße abgebildet, um eine Vergleichbarkeit herbeizuführen. Es bestünden auch dagegen Bedenken, die obligatorischen Merkmale gemäß Ziffer 4.1.3 der Beurteilungsrichtlinien aufgrund ihrer Bedeutung für die Bundespolizei als besonders wichtig zu kennzeichnen und obligatorisch zu beurteilen. Diese Merkmale hätten Bedeutung in der Regel für alle Bereiche des öffentlichen Dienstes und in der freien Wirtschaft. Weitere besonders wichtige Merkmale ergäben sich jeweils aus der vom Beamten zu erfüllenden Aufgabe, bei ihm etwa die Bereitschaft, Aufgaben zu übernehmen, in denen die Beherrschung der englischen Sprache obligatorisch sei. Auf seine Initiative hin habe er an Fortbildungen auch zur Verbesserung der fremdsprachlichen Fähigkeiten für seine Auslandstätigkeit teilgenommen. Bei der Wahrnehmung nationenübergreifender Aufgaben seien besonders Teamfähigkeit, Zusammenarbeit und teamorientiertes Handeln gefordert. Die Bereitschaft, initiativ zu werden, hätte sich in der „Initiative“ als besonders gewichtiges Leistungsmerkmal widerspiegeln müssen. Dieses Merkmal sei noch in der Regelbeurteilung 2012/2014 ebenso wie die körperliche Leistung als besonders wichtig hervorgehoben gewesen. Hinsichtlich seiner Bereitschaft, sich weiter zu qualifizieren, erfülle er alle Kriterien des von der Antragsgegnerin aufgestellten Personalentwicklungskonzeptes.

15

Die erhöhten Anforderungen des von ihm bekleideten Dienstpostens A 10 - 12 gegenüber denjenigen eines Dienstpostens A 9 - 11 seien ebenso wie das aktuelle Statusamt zu berücksichtigen. Es bestünden erhebliche Zweifel, dass diese auch in den Vorbemerkungen zu Ziffer IV der Beurteilungsrichtlinien aufgeführten Grundsätze beachtet worden seien. Denn es seien zahlreiche Beamte befördert worden, die einen Dienstposten A 9 - 11 bekleideten.

16

Beurteilungsrelevante Befähigungen seien in der Regelbeurteilung 2016 nicht berücksichtigt worden. Die erste Ausfertigung dieser Beurteilung weiche von der endgültigen Fassung deutlich ab. Eine Kollegin, die auch 2015/2016 im Grenzanalyseteam eingesetzt gewesen sei, sei mit der Note A2 und besser beurteilt worden, obwohl die überwiegende Zeit durch ihn abgedeckt gewesen sei.

17

Seine gesamtdienstliche Entwicklung sei nicht berücksichtigt worden. Sie stelle sich wie folgt dar:

18

-       

Aktueller Leistungsnachweis 2009

7       

-       

Beurteilungsbeitrag 2010

8-9     

-       

Aktueller Leistungsnachweis 2011

6       

-       

Regelbeurteilung 2012

7       

-       

Aktueller Leistungsnachweis 2013

7       

-       

Regelbeurteilung 2014

8       

-       

Aktueller Leistungsnachweis 2015

8 und 

-       

Regelbeurteilung 2016

B1.     

19

Als Maßstab für die Regelbeurteilung 2014-2016 sei zu Unrecht ein Beurteilungssystem verwendet worden, das erst im September 2016 in Kraft getreten sei. Infolge der neuen Beurteilungsrichtlinien habe es bei vielen Beamten eine massive Herabbewertung gegeben, die nicht in der Veränderung des Leistungsvermögens ihre Ursache habe. Auch er sei in der Leistungsbewertung um eine Note herabgestuft worden.

20

Der Antragsteller beantragt,

21

die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Beförderung des auf der Beförderungsrangliste Nr. 51 platzierten Beigeladenen zum Polizeihauptkommissar bis zur Entscheidung in der Hauptsache zurückzustellen.

22

Die Antragsgegnerin beantragt,

23

den Antrag abzulehnen.

24

Sie erwidert im Wesentlichen:

25

Die maßgebliche dienstliche Beurteilung des Antragstellers zum Stichtag 01.10.2016 sei nicht zu beanstanden und habe der Beförderungsauswahlentscheidung zugrunde gelegt werden können.

26

Ziffer 3.1 der Beurteilungsrichtlinien sehe die Möglichkeit einer Identität von Erst- und Zweitbeurteiler ausdrücklich vor. Der Antragsteller sei zum Beurteilungsstichtag als Sachbearbeiter im Gemeinsamen Zentrum … eingesetzt gewesen, zuvor bei der Grenzschutzagentur ..... und davor vom 07.01. bis 09.11.2015 und vom 12.01. bis 30.06.3016 als Sachbearbeiter im Grenzanalyseteam (GAT) mit besonderen Aufgaben betraut gewesen. In diesen Funktionen sei er dem stellvertretenden Inspektionsleiter direkt unterstellt gewesen. Da der vormalige Leiter der BPOLI B-Stadt zum Beurteilungsstichtag nicht mehr in der Dienststelle tätig gewesen sei, sei der stellvertretende Inspektionsleiter folgerichtig als Zweitbeurteiler tätig gewesen. Dieser habe auch während seiner Aufstiegsausbildung im Beurteilungszeitraum regelmäßig seinen Dienst in der Dienststelle verrichtet. Er sei lediglich in folgenden Zeiträumen abwesend gewesen: 01.10. bis 19.12.2015 und 04.01. bis 15.04.2016.

27

Dass einzelne Leistungsmerkmale erst nach der Festlegung der Gesamtnote bewertet worden seien, begegne keinen Bedenken. Vielmehr sei es durchaus gängige Praxis, erst eine Gesamteinschätzung der Leistungen des Beamten vorzunehmen und im Anschluss daran, einzelne Leistungsmerkmale zu bewerten. Die von dem Antragsteller behauptete Vergabe von Beförderungsquoten auf die einzelnen Dienststellen innerhalb der BPOLD A habe es nicht gegeben. Die Beförderungsauswahlentscheidung erfolge vielmehr unter Zugrundelegung einer direktionsweit geltenden Beförderungsrangfolgeliste, für deren Aufstellung in erster Linie die aktuellen dienstlichen Beurteilungen auf der Grundlage der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016, des Weiteren die vorangegangenen dienstlichen Beurteilungen sowie bestimmte Einzelkriterien maßgebend gewesen seien. Die Auffassung des Antragstellers, Beamte, die - wie er - einen Dienstposten der Wertigkeit A 10 - 12 BBesO bekleideten, müssten gegenüber Beamten, die einen Dienstposten der Wertigkeit A 9g - A 11 BBesO innehätten, bevorzugt berücksichtigt werden, könne nicht nachvollzogen werden. Voraussetzung für eine Beförderung sei vielmehr lediglich, dass der Beamte über einen Dienstposten entsprechend der Wertigkeit verfüge, welcher ihm die Ernennung ermögliche. Dies sei auch bei einem Beförderungskonkurrenten der Fall, der im Statusamt von A 10 BBesO lediglich einen Dienstposten der Wertigkeit A 9g - A 11 BBesO bekleide.

28

Der stellvertretende Leiter der BPOLI B-Stadt habe den Antragsteller im Hinblick auf dessen Auslandseinsätze darauf hingewiesen, dass seine Arbeitskraft in der Dienststelle dringend benötigt werde. Eine Androhung von „Sanktionen“ für weitere Auslandeinsätze des Antragstellers sei damit nicht verbunden gewesen. Der Antragsteller habe auch zu erkennen gegeben, dass er ungeachtet des Hinweises vorhabe, weitere Auslandseinsätze wahrzunehmen.

29

Eine Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen nach dem früheren Notensystem mit der jetzigen Notenskala, die für den gesamten Beurteilungszeitraum Anwendung finde, sei nicht mehr möglich. Die Leistungen und Fähigkeiten seien vollständig neu zu bewerten gewesen. Eine Umrechnung früherer Noten aus dem vormals gültigen Bewertungssystem in die aktuelle Notenskala sei nicht möglich. Da dieser Neuanfang für alle Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei in gleicher Weise zutreffe, sei hierin eine Benachteiligung Einzelner nicht zu erkennen.

30

Ein Wechsel des Erstbeurteilers sei nicht in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen gewesen. Seit seiner Verwendung im GAT sei der Antragsteller dem stellvertretenden Inspektionsleiter direkt unterstellt gewesen. Für den Zeitraum zuvor habe der Antragsteller zum Stichtag 01.10.2015 einen aktuellen Leistungsnachweis erhalten, der bei der Erstellung der Regelbeurteilung mit einzubeziehen gewesen sei und dem Erstbeurteiler als Erkenntnisquelle gedient habe. Während des Beurteilungszeitraumes dieses Leistungsnachweises (01.10.2014 bis 30.09.2015) sei der Antragsteller nur in der Zeit vom 01.10.2014 bis 06.01.2015 einem anderen Erstbeurteiler unterstellt gewesen. Da dieser Zeitraum nach den damals gültigen Beurteilungsrichtlinien drei Monate nicht überstiegen habe, sei ein Beurteilungsbeitrag nicht erforderlich gewesen.

31

Auch inhaltlich sei die Beurteilung nicht zu beanstanden.

32

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

II.

33

Der zulässige Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist begründet.

34

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Voraussetzung dafür ist, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch sowie einen Anordnungsgrund, das heißt die Eilbedürftigkeit seines Rechtsschutzbegehrens, glaubhaft machen kann (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verb. mit § 920 Abs. 2 ZPO).

35

Ein Anordnungsgrund liegt vor. Dagegen spricht nicht, dass der Beigeladene im Rahmen der Beförderungsrunde zum Stichtag 01.08.2017 möglicherweise befördert wird, weil er dort einen der ersten Rangplätze auf der Rangfolgeliste erreichte. Die Antragsgegnerin hat nicht zugesichert, dass der dadurch frei werdende Platz 51 auf der hier maßgeblichen Rangfolgeliste für die Beförderungsaktion im April 2017 bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens für den Antragsteller freigehalten wird. Ohne den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung besteht daher die Gefahr, dass der Platz durch einen der nachfolgenden Beförderungsbewerber besetzt wird. Im Hinblick auf den von ihm erreichten Rangfolgeplatz 108 ist es nahezu ausgeschlossen, dass der Antragsteller diesen evtl. frei gewordenen Rangfolgeplatz zuerkannt bekommt, sofern die Auswahlentscheidung auf der Grundlage der dem Antragsteller zum Stichtag 01.10.2016 erteilten Regelbeurteilung getroffen wird.

36

Auch ein Anordnungsanspruch ist gegeben. Der Antragsteller hat glaubhaft gemacht, dass er durch die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin zugunsten des Beigeladenen in seinen Rechten verletzt wird. Für die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs genügt es grundsätzlich, die Fehlerhaftigkeit der Auswahlentscheidung glaubhaft zu machen. Die Anforderungen würden überspannt, wenn für den Erlass einer einstweiligen Anordnung verlangt würde, dass der Antragsteller die realistische, nicht nur entfernte Möglichkeit glaubhaft macht, dass er bei Vermeidung des Fehlers dem Mitbewerber vorgezogen wird. Bei Vorliegen einer fehlerhaften Auswahlentscheidung kann der unterlegene Beamte eine erneute Entscheidung zumindest dann beanspruchen, wenn seine Aussichten, beim zweiten Mal ausgewählt zu werden, offen sind, d.h., wenn seine Auswahl möglich erscheint (OVG Schleswig, Beschluss vom 28.04.2017 - 2 MB 5/17 - unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 24.09.2002 - 2 BvR 857/02 - zitiert nach juris Rn. 13f und BVerwG, Urteil vom 20.01.2004 - 2 VR 3/03 - zitiert nach juris Rn. 8).

37

Die Entscheidung der Antragsgegnerin, nicht den Antragsteller, sondern den Beigeladenen zu befördern, ist fehlerhaft und verletzt das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte grundrechtsgleiche Recht des Antragstellers auf fehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch, BVerfG, Beschluss vom 20.09.2016 - 2 BvR 2453/15 - zitiert nach juris Rn. 18; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1/16 - zitiert nach juris Rn. 21). Ein Beamter hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Beförderung, ihm steht jedoch ein Anspruch auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung zu. Soll ein Beförderungsamt besetzt werden, ist der Dienstherr verpflichtet, über die Bewerbungen unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zu entscheiden und bei der Besetzung des Beförderungsamtes keinen Bewerber zu übergehen, der im Vergleich mit anderen Bewerbern die vom Dienstherrn aufgestellten Kriterien am besten erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 - 2 A 1/02 - zitiert nach juris Rn. 11). Dem bei der Beförderung zu beachtenden Grundsatz der Bestenauslese entspricht es, zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückgreifen. Regelmäßig sind dies die aktuellen Beurteilungen, denn sie bilden den gegenwärtigen bzw. zeitnah zurückliegenden Leistungsstand ab und können somit am besten als Grundlage für die Prognose dafür dienen, welcher der Konkurrenten die Anforderungen der zu besetzenden Stelle voraussichtlich am besten erfüllen wird (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1/13 - zitiert nach juris Rn. 21). Maßgebend ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil (Gesamtnote), das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 - 2 VR 3/11 - zitiert nach juris Rn. 23; VGH München, Beschluss vom 18.06.2012 - 3 CE 12.675 - zitiert nach juris Rn. 109).

38

Dienstliche Beurteilungen, die darüber befinden, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, stellen einen von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis dar, so dass sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung darauf zu beschränken hat, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich daher auch auf die Kontrolle, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie sonst mit höherrangigem Recht in Einklang stehen (st. Rspr., etwa BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 2 A 10/13 - zitiert nach juris Rn. 14 mit weit. Nachw.).

39

Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich die von der Antragsgegnerin getroffene Auswahlentscheidung bei summarischer Prüfung in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt als rechtswidrig, da die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte dienstliche Beurteilung des Antragstellers zum Stichtag 01.10.2016 nach summarischer Prüfung rechtswidrig ist.

40

Die Antragsgegnerin hat der Beurteilung zu Recht die am 01.09.2016 in Kraft getretenen Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei vom 10.12.2015 (BeurtRL BPOL) zugrunde gelegt. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 02.03.2000 - 2 C 7.99 - zitiert nach juris Rn. 15 und Beschluss vom 15.11.2006 - 2 B 32/06 - zitiert nach juris Rn. 4) sind dienstliche Beurteilungen auf der Grundlage der am Beurteilungsstichtag geltenden Vorschriften zu erstellen.

41

Dass der stellvertretende Leiter der BPOLI B-Stadt zugleich als Erst- und Zweitbeurteiler tätig wurde, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar erfolgen dienstliche Beurteilungen gemäß Ziffer 3.1 Satz 1 BeurtlRL durch Erst- und Zweitbeurteiler. In besonderen Fällen können Erstbeurteilende jedoch zugleich als Zweitbeurteilende tätig werden, Ziffer 3.1 Satz 2 BeurtlRL. Auch § 50 Abs. 1 Satz 1 Bundeslaufbahnverordnung verlangt nur, dass im Regelfall die Beurteilung von mindestens zwei Personen erstellt wird. Hier ergab sich der besondere Grund für die Abweichung vom Regelfall daraus, dass der eigentlich zur Erstellung der Beurteilung berufene Leiter der BPOLI B-Stadt zum Beurteilungsstichtag bereits in Pension war. Ein im Ruhestand befindlicher Beamter ist nicht befugt, eine dienstliche Beurteilung zu erstellen und eine solche in dienstlicher Eigenschaft zu verantworten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.2004 - 2 B 64/04 - zitiert nach juris Rn. 9 und Urteil vom 27.11.2014 - 2 A 10/13 - zitiert nach juris Rn. 18f). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21/16 - zitiert nach juris Rn. 36) reicht es aus, wenn die dienstliche Beurteilung von nur einem Beurteiler verantwortet wird, der einen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe besitzt, und eine zweite Person mitwirkt, die über eine unmittelbare Kenntnis von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten verfügt und deren Aufgabe darin besteht, dem Beurteiler eine für die Beurteilung hinreichende Sachverhaltskenntnis zu verschaffen. Der stellvertretende Leiter der BPOLI B-Stadt dürfte über eine ausreichende Kenntnis des Sachverhalts verfügt haben. Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt nicht voraus, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beamten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraums kennt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (siehe Beschluss vom 14.04.1999 - 2 B 26/99 - zitiert nach juris Rn. 2) kann sich der beurteilende Beamte die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u. a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen. Hier verfügte der Beurteiler zum einen über eigene Kenntnisse von den Leistungen des Antragstellers, weil der Antragsteller ihm im Beurteilungszeitraum seit dem 07.01.2015 bis zum 30.09.2016 direkt unterstellt war. In diesen etwa 21 Monaten war der Leiter der BPOLI B-Stadt lediglich ca. sieben Monate (ohne Berücksichtigung von Urlaubszeiten) nicht in der Dienststelle. Darüber hinaus konnte er sich auf die vom vormaligen Leiter der BPOLI B-Stadt mit Datum vom 18.01.2016 auf der Grundlage von Ziffer 3.3 der bis zum 31.08.2016 gültigen BeurtlRL BPOL erstellte „Leistungsaktualisierung zum Stichtag 01.10.2015“ stützen. Dabei handelt es sich zwar nicht um einen förmlichen Beurteilungsbeitrag gemäß Ziffer 2.3 BeurtlRL BPOL, der im Unterschied zum Leistungsnachweis weder eine Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale noch eine Gesamtnote vergibt (Ziffer 2.3.2 BeurtlRL). Indem dem Antragsteller darin jedoch bescheinigt wird, dass sich seine Leistung und Befähigung im Verhältnis zur letzten Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2014 nicht verändert haben, verschafft sie dem nunmehr zuständigen Beurteiler in gleicher Weise wie ein Beurteilungsbeitrag eine Erkenntnisgrundlage für die Erstellung der Beurteilung. Da die Leistungsaktualisierung den Zeitraum vom 01.10.2014 bis zum 01.10.2015 und damit auch den Zeitraum umfasst, in dem der Antragsteller nicht dem neuen Beurteiler unterstellt war (01.10.2014 - 06.01.2015), dürfte die Einholung einer Information bzw. einer schriftlichen Stellungnahme des früheren Vorgesetzten, die auch nach dessen Ausscheiden aus dem Amt möglich wäre, entbehrlich sein (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.10.2008 - 2 A 9/07 - zitiert nach juris Rn. 35 und Beschluss vom 16.04.2013 - 2 B 134/11 - zitiert nach juris Rn. 18).

42

Soweit der Antragsteller darauf hinweist, dass er einen Dienstposten der Wertigkeit A 10 - 12 innehabe, während die Dienstposten anderer Bewerber um das erstrebte Beförderungsamt lediglich mit A 9g - A 11 bewertet würden, gilt Folgendes: Der Inhalt dienstlicher Beurteilungen ist auf das Statusamt bezogen. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist (vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - zitiert nach juris Rn. 19 ff. mit weit. Nachw.). Allerdings sind insbesondere bei gebündelten Dienstposten außer dem Statusamt die Anforderungen des Dienstpostens zu berücksichtigen. In der Vorbem. IV der BeurtlRL heißt es dazu: „Die Bedeutung und Schwierigkeit der prägenden Tätigkeiten müssen berücksichtigt werden, da sie Einfluss auf die erbrachten Leistungen haben können. Je nach Statusamt können hierdurch vergleichbare Leistungen zu einer unterschiedlichen Bewertung führen.“ Dass sein Dienstposten im Beurteilungszeitraum durch Tätigkeiten geprägt war, die hinsichtlich ihrer Bedeutung und Schwierigkeit einem höheren Statusamt als A 10 zuzuordnen waren, hat der Antragsteller nicht dargelegt.

43

Dafür, dass der Beurteiler im Hinblick auf den Einsatz des Antragstellers bei der Grenzschutzagentur ..... voreingenommen war und die Beurteilung daher möglicherweise auf unsachlichen Erwägungen beruht, gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte. Der Begriff der tatsächlichen Voreingenommenheit eines Beurteilers unterscheidet sich von dem der Besorgnis seiner Befangenheit dadurch, dass seine mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit gegenüber dem zu beurteilenden Beamten nicht aus dessen subjektiver Sicht, sondern aus der Sicht eines objektiven Dritten festzustellen ist. Tatsächliche Voreingenommenheit liegt vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen. Die Feststellung einer tatsächlichen Voreingenommenheit des Beurteilers kann sich aus der Beurteilung, aber auch aus seinem Verhalten in Angelegenheiten des zu beurteilenden Beamten oder diesem gegenüber während des Beurteilungszeitraums und des Beurteilungsverfahrens ergeben (BVerwG, Urteil vom 23.04.1998 - 2 C 16/97 - zitiert nach juris Rn. 13ff). Danach ist aus objektiver Sicht eine Voreingenommenheit des Beurteilers nicht festzustellen. Der Einsatz des Antragstellers bei der Grenzschutzagentur fand zu einer Zeit statt, als der jetzige Beurteiler noch nicht sein direkter Vorgesetzter war. Vielmehr war der Antragsteller zu dieser Zeit noch dem früheren Leiter der BPOLI B-Stadt unterstellt. Die beiden E-Mails vom 24.11. und 10.12.2015, auf die der Antragsteller seine Annahme, der Beurteiler sei voreingenommen gewesen, u.a. stützt, hat daher auch nicht sein jetziger Beurteiler, sondern sein früherer Vorgesetzter verfasst. Dieser hatte ihm im Übrigen noch in der Leistungsaktualisierung zum 01.10.2015 bescheinigt, dass sich seine Leistung und Befähigung im Verhältnis zur letzten Regelbeurteilung, die mit der zweitbesten Gesamtnote „8“ abgeschlossen hatte, nicht verändert hätten. Soweit der Antragsteller darüber hinaus auf eine Aussage des PHK ..... verweist, muss er sich entgegenhalten lassen, dass dieser lediglich als Erstbeurteiler mit der Erstellung der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2014 befasst war. Schließlich gab es im Beurteilungszeitraum nach dem 24.12.2015 keinen weiteren .....-Einsatz des Antragstellers mehr, aus dem der Beurteiler möglicherweise negative Schlüsse für den Antragsteller hätte ziehen können.

44

Schließlich ist auch der Einwand des Antragstellers, für die Einstufung in die Rangliste bei den Regelbeurteilungen 2016 und 2014 hätten nicht - neben der Gesamtnote der Beurteilungen - ausschließlich die sog. obligatorischen Leistungsmerkmale 1.1, 2, 4.2 und 4.3 („Qualität und Verwertbarkeit der Arbeitsergebnisse“, „Fachkenntnisse“, „Zuverlässigkeit“ und „Zusammenarbeit und teamorientiertes Handeln“) herangezogen werden dürfen, nicht berechtigt. Die entsprechende Regelung in Ziffer 4.1.3 BeurtlRL war bereits Gegenstand einer Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 20.06.2017 - 1 B 587/17 - zitiert nach juris Rn. 13ff), das dazu ausführte:

45

„Nach dem vom Verwaltungsgericht gewählten zutreffenden rechtlichen Ansatz kann der Dienstherr dann, wenn mehrere Bewerber sich bei dem vorrangig gebotenen Vergleich der Gesamturteile als im Wesentlichen gleich geeignet erweisen, auf einzelne Gesichtspunkte abstellen, wobei er deren besondere Bedeutung begründen muss. Seine Entscheidung, welches Gewicht er den einzelnen Gesichtspunkten für das abschließende Gesamturteil und für die Auswahl zwischen im Wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern beimisst, unterliegt dabei einer nur eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung und ist im Grundsatz folglich nur dann zu beanstanden, wenn der in diesem Zusammenhang anzuwendende Begriff oder der gesetzliche Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt worden ist, oder wenn dieser von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.

46

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 -, juris, Rn. 34 ff., insb. Rn. 36.

47

Gemessen daran ist die Auswahl der vier Einzelmerkmale für die Ausschärfung nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat sich insoweit an den Vorgaben ihrer Beurteilungsrichtlinien orientiert. Dort hat sie unter Ziffer 4.1.3 Abs. 3 BeurtRL BPOL die allgemeine Regelung getroffen, dass die vier vorgenannten Leistungsmerkmale "aufgrund ihrer Bedeutung für die Bundespolizei als besonders wichtig zu kennzeichnen" und obligatorisch zu beurteilen sind. Diese Formulierung verdeutlicht, weshalb gerade die vier in Rede stehenden Leistungsmerkmale bei der Ausschärfung herangezogen worden sind. Dass ihre Auswahl als für die Bundespolizei besonders bedeutend nach Maßgabe der o. g. Grundsätze zu beanstanden sein könnte, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Im Gegenteil: Es ist ohne Weiteres nachvollziehbar, dass die Antragsgegnerin angesichts der auf kompetente und funktionierende Teams angewiesenen Polizeiarbeit die Wichtigkeit etwa der Leistungsmerkmale "Eigenständigkeit", "mündlicher Ausdruck", "Verantwortungsbereitschaft" und "Delegation" - das sind die bei der Ausschärfung nicht berücksichtigten Merkmale … geringer einstuft als die vier als besonders bedeutsam gewichteten Leistungsmerkmale. Dass anderen als den vier in Rede stehenden Leistungsmerkmalen bei der Ausschärfung, wie der Antragsteller beklagt, keine Bedeutung mehr zukommt, ist zwangsläufige Folge der Beschränkung auf vier als besonders wichtig eingestufte Merkmale, nach dem Vorstehenden aber nicht zu beanstanden.“

48

Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an.

49

Rechtlichen Bedenken begegnet allerdings das von der Antragsgegnerin angewandte Verfahren zur Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale. Im Gesamturteil kommt die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck. Das Gesamturteil ist aus den gewichteten Einzelmerkmalen herzuleiten, d.h. es ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Urteil vom 28.01.2016 - 2 A 1/14 - zitiert nach juris Rn. 39 mit weit. Nachw.). Obwohl auch Ziffer 4.5 BeurtlRL vorschreibt, dass aus der Benotung der einzelnen Leistungsmerkmale unter Berücksichtigung und Würdigung der Gewichtung die Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale zu bilden ist, geht die Antragsgegnerin offenbar umgekehrt vor und bestätigt insoweit den vom Antragsteller erhobenen Einwand, Leistungsmerkmale seien erst nach der bereits erfolgten Notenfestlegung in die Beurteilung eingearbeitet und daher nicht berücksichtigt worden. Die Antragsgegnerin hat vorgetragen, es begegne keinen Bedenken, einzelne Leistungsmerkmale erst nach der Festlegung der Gesamtnote zu bewerten, und es sei durchaus gängige Praxis, erst eine Gesamteinschätzung der Leistungen des Beamten vorzunehmen und im Anschluss daran, einzelne Leistungsmerkmale zu bewerten. Es ist daher davon auszugehen, dass bei der Beurteilung des Antragstellers ebenso verfahren wurde.

50

Da sich die angegriffene Beurteilung somit bereits aus diesem Grund als rechtswidrig erweist, kann dahinstehen, ob sie auch noch an einem Begründungsmangel leidet. Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet, das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Dies gilt insbesondere, wenn die in der dienstlichen Beurteilung ausgewiesenen Einzelmerkmale im Ankreuzverfahren erstellt worden sind und die Bildung des Gesamturteils so einer zusammenfassenden Wertung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 - zitiert nach juris Rn. 32 f.; Beschluss vom 21.12. 2016 - 2 VR 1.16 - zitiert nach juris Rn. 39 f.). Erst durch die Ausführungen einer textlichen Begründung wird erkennbar, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen hergeleitet und welches Gewicht den einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkten gegeben worden ist. Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind dabei umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17.09.2015, a.a.O.,Rn. 37). An einer textlichen Begründung der Gesamtnote der im Ankreuzverfahren erstellten Beurteilung des Antragstellers fehlt es. Sie dürfte auch nicht entbehrlich gewesen sein. Denn zumindest im Hinblick auf den vom Beurteiler zu berücksichtigenden Aktuellen Leistungsnachweis zum Stichtag 01.10.2015, der mit der zweitbesten von neun möglichen Gesamtnoten abschloss, wäre zu begründen gewesen, warum dem Antragsteller zum Stichtag 01.10.2016 eine schlechtere Gesamtnote zuerkannt wurde. Hinzu kommt, dass der Antragsteller zwar bei der Bewertung der Leistungsmerkmale 9 x die Note B1 und lediglich 6 x die Note A2 erhielt, zwei der vier von der Antragsgegnerin als besonders wichtig angesehenen Leistungsmerkmale aber mit der Note A2 bewertet wurden. Allerdings konnte der Beurteiler hier wohl kaum begründen, wie das Gesamturteil durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte gebildet wurde, weil die Gesamtnote offenbar gerade nicht aus der Bewertung der Einzelmerkmale hergeleitet wurde.

51

Die Aussichten des Antragstellers, bei einer erneuten Beurteilung im Rahmen eines wiederholten Auswahlverfahrens zum Zuge zu kommen, sind als „offen“ anzusehen, d.h. er wäre nicht von vornherein zweifelsfrei chancenlos (OVG Schleswig, Beschluss vom 28.04.2017, a.a.O. mit weit. Nachw.). Es ist nicht ausgeschlossen, dass dem Antragsteller in den zwei weiteren von der Antragsgegnerin als besonders wichtig angesehenen Leistungsmerkmalen und auch in der Gesamtnote eine bessere Bewertung zuerkannt wird, wenn zunächst die einzelnen Leistungsmerkmale bewertet werden und anschließend daraus nachvollziehbar und plausibel die Gesamtnote hergeleitet wird.

52

Die Kostentragungspflicht der Antragsgegnerin folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, weil er keinen eigenen Antrag gestellt und damit auch kein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen hat.

54

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs. Hiernach ist für den Antrag auf vorläufige Freihaltung der Beförderungsstelle ein Viertel der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge des angestrebten Amtes (Besoldungsgruppe A 11) in Ansatz gebracht worden. Daraus ergibt sich auf Grundlage der genannten Vorschriften ein Streitwert in Höhe von 13.116,42 € (Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 11: 4.372,14 € x 12 : 4 = 13.116,42 €).


ra.de-Urteilsbesprechung zu Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17

Urteilsbesprechung schreiben

0 Urteilsbesprechungen zu Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17

Referenzen - Gesetze

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17 zitiert 7 §§.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit


(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 123


(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Ant

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 162


(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens. (2) Die Gebühren und Auslage

Zivilprozessordnung - ZPO | § 920 Arrestgesuch


(1) Das Gesuch soll die Bezeichnung des Anspruchs unter Angabe des Geldbetrages oder des Geldwertes sowie die Bezeichnung des Arrestgrundes enthalten. (2) Der Anspruch und der Arrestgrund sind glaubhaft zu machen. (3) Das Gesuch kann vor der

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 33


(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten. (2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. (3) Der Genuß bürgerlicher und st

Bundeslaufbahnverordnung - BLV 2009 | § 50 Beurteilungsverfahren und Beurteilungsmaßstab


(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl

Referenzen - Urteile

Urteil einreichen

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17 zitiert oder wird zitiert von 10 Urteil(en).

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17 zitiert 8 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. März 2017 - 2 C 21/16

bei uns veröffentlicht am 02.03.2017

Tatbestand 1 Die Klägerin wendet sich gegen ihre dienstliche Regelbeurteilung. 2

Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 21. Dez. 2016 - 2 VR 1/16

bei uns veröffentlicht am 21.12.2016

Gründe I 1 Der Antragsteller ist Regierungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) im Dienst der

Bundesverfassungsgericht Beschluss, 20. Sept. 2016 - 2 BvR 2453/15

bei uns veröffentlicht am 20.09.2016

Tenor Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Gründe A.

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 28. Jan. 2016 - 2 A 1/14

bei uns veröffentlicht am 28.01.2016

Tatbestand 1 Der Kläger beansprucht die Aufhebung seiner Regelbeurteilung und die Verurteilung der Beklagten zur erneuten Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassun

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 27. Nov. 2014 - 2 A 10/13

bei uns veröffentlicht am 27.11.2014

Tatbestand 1 Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 20. Juni 2013 - 2 VR 1/13

bei uns veröffentlicht am 20.06.2013

Gründe I. 1 Die Antragstellerin ist Regierungsdirektorin (Besoldungsgruppe A 15) im Die

Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 16. Apr. 2013 - 2 B 134/11

bei uns veröffentlicht am 16.04.2013

Gründe 1 Die auf Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 27. Sept. 2011 - 2 VR 3/11

bei uns veröffentlicht am 27.09.2011

Gründe I. 1 Die Antragstellerin will im Wege der einstweiligen Anordnung verhindern, da
2 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 19. Okt. 2017 - 12 B 13/17.

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 14. März 2018 - 12 B 37/17

bei uns veröffentlicht am 14.03.2018

Tenor Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 9.438,24 € festgesetzt. Gründe I. 1 D

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 25. Jan. 2018 - 12 B 23/17

bei uns veröffentlicht am 25.01.2018

Tenor Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt. Der Streitwert wird auf 14.444,43 € festgesetzt. Gründe I. 1 D

Referenzen

(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

(1) Das Gesuch soll die Bezeichnung des Anspruchs unter Angabe des Geldbetrages oder des Geldwertes sowie die Bezeichnung des Arrestgrundes enthalten.

(2) Der Anspruch und der Arrestgrund sind glaubhaft zu machen.

(3) Das Gesuch kann vor der Geschäftsstelle zu Protokoll erklärt werden.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen eine verwaltungsgerichtliche Eilentscheidung im Zusammenhang mit der Bundesrichterwahl 2015.

I.

2

Die Beschwerdeführerin wurde 1997 in das Richterverhältnis auf Probe berufen. Sie war unter anderem als Richterin am Landgericht tätig und als wissenschaftliche Mitarbeiterin an den Bundesgerichtshof abgeordnet, bevor sie 2006 zur Richterin am Oberlandesgericht befördert wurde. In ihren letzten dienstlichen Beurteilungen wurde sie jeweils mit der höchstmöglichen Stufe beurteilt, sie sei als Richterin am Oberlandesgericht ebenso wie als Richterin am Bundesgerichtshof "vorzüglich geeignet". Der Präsidialrat des Bundesgerichtshofs hielt sie 2014 als Richterin am Bundesgerichtshof für "besonders geeignet".

3

Der im fachgerichtlichen Verfahren Beigeladene (im Folgenden: Beigeladener) wurde 2003 in das Richterverhältnis auf Probe berufen. Er war unter anderem als Richter am Landgericht tätig und als wissenschaftlicher Mitarbeiter an den Bundesgerichtshof abgeordnet. Während einer sich anschließenden weiteren Abordnung als wissenschaftlicher Mitarbeiter an das Bundesverfassungsgericht wurde er 2013 zum Richter am Oberlandesgericht befördert. In seiner letzten dienstlichen Beurteilung wurden seine Leistungen am Bundesverfassungsgericht mit der höchstmöglichen Stufe bewertet, für das Amt eines Richters am Bundesgerichtshof sei er fachlich und persönlich "bestens geeignet". Der Präsidialrat des Bundesgerichtshofs sah den Beigeladenen in einer Stellungnahme aus dem Jahr 2015 als "geeignet" an und merkte an, er würde es begrüßen, wenn der Beigeladene Gelegenheit erhielte, noch zwei bis drei Jahre spruchrichterliche Erfahrung am Oberlandesgericht zu sammeln.

II.

4

Bei der Bundesrichterwahl am 5. März 2015 waren sechs Richterinnen und Richter für den Bundesgerichtshof zu wählen. Die Beschwerdeführerin wurde wie schon für die Wahl 2014 von der niedersächsischen Justizministerin vorgeschlagen, der Beigeladene von einem gewählten Mitglied des Richterwahlausschusses nach Art. 95 Abs. 2 GG.

5

Die Beschwerdeführerin und der Beigeladene wurden mit den übrigen vorgeschlagenen Kandidaten in das Verzeichnis der Wahlvorschläge aufgenommen. Das Einladungsschreiben zur Wahl verzeichnete als Anlage unter anderem 32 Wahlvorschlagsbögen. Darin wurde mitgeteilt, wer den jeweiligen Kandidaten vorgeschlagen habe und welche beiden Mitglieder des Richterwahlausschusses Berichterstatter gemäß § 10 Abs. 3 Richterwahlgesetz (RiWG) seien. Allen Mitgliedern lagen des Weiteren zu allen Kandidaten die Wahlvorschlagsunterlagen vor, in denen tabellarisch die berufliche Biografie dargestellt war und die in Kopie sämtliche dienstlichen Beurteilungen und die Stellungnahme des Präsidialrats des Bundesgerichtshofs enthielten. Weiter lag den Mitgliedern eine Aufstellung der landsmannschaftlichen Zugehörigkeit der Richterinnen und Richter beim Bundesgerichtshof vor sowie eine Statistik zur Geschlechtszugehörigkeit.

6

Bei der Wahl am 5. März 2015 wurde der Beigeladene mit 29 Stimmen neben fünf weiteren Kandidatinnen und Kandidaten zum Richter am Bundesgerichtshof gewählt. Die Beschwerdeführerin wurde nicht gewählt. In einer noch am Wahltag veröffentlichten Pressemitteilung des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz gratulierte der Minister den Gewählten.

7

Die Beschwerdeführerin legte nach Akteneinsicht durch ihren Verfahrensbevollmächtigten Widerspruch gegen die Wahlentscheidung ein und machte geltend, dass nach Art. 33 Abs. 2 GG sie anstelle des Beigeladenen hätte berücksichtigt werden müssen. Gegen die Wahl der weiteren fünf Gewählten erhob sie keine Einwände. Über den Widerspruch wurde bisher nicht entschieden.

8

Ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Ernennung des Beigeladenen zum Richter am Bundesgerichtshof lehnte das Verwaltungsgericht ab, die Beschwerde wurde vom Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung führte es unter anderem aus, dass Richterwahlausschüsse bei ihren Entscheidungen an Art. 33 Abs. 2 GG gebunden seien. Aufgrund des Wahlverfahrens - einer geheimen Abstimmung ohne Angabe von Gründen - sei die gerichtliche Nachprüfung an diesem Maßstab aber erheblich eingeschränkt. Sie erstrecke sich vornehmlich auf eine formelle Prüfung der Auswahlentscheidung. Weder sei jedoch die Entscheidung des Richterwahlausschusses vorliegend formell fehlerhaft, noch habe die Zustimmung des Bundesjustizministers begründet werden müssen. In materiell-rechtlicher Hinsicht könne ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG - da die Verwaltungsgerichte in Konkurrentenstreitverfahren keine eigene Leistungsbewertung vornähmen und der Richterwahlausschuss seine Auswahlerwägungen nicht offenlegen müsse - nur angenommen werden, wenn die Wahl des Beigeladenen als nicht mehr plausibel erscheine. Dies sei nicht der Fall.

III.

9

1. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin, dass der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts sie in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 4 GG verletze, und beantragt, den Beschluss aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Neben Ausführungen zur grundsätzlichen Bedeutung der Verfassungsbeschwerde trägt sie unter anderem vor, dass zur Sicherung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG die Verpflichtung folge, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Dies gelte auch für den Richterwahlausschuss sowie den Bundesjustizminister. In ihrem Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG werde sie überdies durch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verletzt, es sei nicht feststellbar, dass sie von der Leistungsentwicklung her die bessere Bewerberin gewesen sei. Zwar stünden sie und der Beigeladene in der aktuellen Beurteilung, der Anlassbeurteilung, gleich. In einem solchen Fall müsse aber auf die Leistungsentwicklung in Auswertung der älteren dienstlichen Beurteilungen zurückgegriffen werden. Diese Grundsätze habe das Gericht zum Nachteil der Beschwerdeführerin mit einer Art. 33 Abs. 2 GG verkennenden Begründung nicht angewandt.

10

2. Der Beigeladene verteidigt im Wesentlichen den angefochtenen Beschluss. Vertiefend äußert er sich insbesondere dazu, dass die Wahlentscheidung des Richterwahlausschusses nicht begründbar sei und dieser über einen weiten Beurteilungsspielraum verfüge.

IV.

11

Das Bundesverfassungsgericht hat zahlreiche Stellungnahmen eingeholt. Geäußert haben sich insbesondere der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung, die Justizministerien von Bayern und Schleswig-Holstein, die obersten Gerichtshöfe des Bundes sowie verschiedene Interessen- und Fachverbände von Richterinnen und Richtern.

V.

12

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts als Berichterstatter ist nicht deshalb von dem Verfahren ausgeschlossen, weil mittelbar die dienstlichen Beurteilungen des Beigeladenen, die er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht erhalten hat, von Bedeutung sind.

13

Nach § 18 Abs. 1 BVerfGG ist ein Richter des Bundesverfassungsgerichts von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, wenn er an der Sache beteiligt ist oder war (Nr. 1) oder wenn er in derselben Sache bereits von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist (Nr. 2). Der Begriff "der Sache" ist in einem konkreten, strikt verfahrensbezogenen Sinne auszulegen. Bei der Tätigkeit im Sinne von § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG muss es sich regelmäßig um eine Tätigkeit in dem verfassungsgerichtlichen Verfahren selbst oder im Ausgangsverfahren handeln. Eine Beteiligung im Sinne von § 18 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG liegt auch dann vor, wenn den Gegenstand des Ausgangsverfahrens ein Verwaltungsakt bildet, für den ein Richter seinerzeit als Behördenleiter Verantwortung zu tragen hatte (vgl. BVerfGE 72, 278 <288>).

14

Die Voraussetzungen für einen Ausschluss von dem Verfahren sind vorliegend nicht gegeben. Zum einen obliegt die dienstliche Beurteilung des wissenschaftlichen Mitarbeiters dem jeweiligen Richter (§ 13 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1986 in der bis zum 13. März 2015 geltenden Fassung [GOBVerfG a.F.; BGBl I 1986 S. 2529]; vgl. nunmehr entsprechend § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GOBVerfG [BGBl I 2015 S. 286]). Sowohl bei der (in Vertretung durch den Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts unterzeichneten) dienstlichen Beurteilung für den Beigeladenen vom 22. Juli 2013 als auch bei der dienstlichen Beurteilung vom 10. Dezember 2014 hat der Präsident des Bundesverfassungsgerichts von einer eigenen Beurteilung gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 GOBVerfG a.F. (vgl. nunmehr entsprechend § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GOBVerfG) abgesehen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 -, juris, Rn. 41 ff.). Zum anderen wendet sich die Beschwerdeführerin nicht gegen die dienstlichen Beurteilungen des Beigeladenen und räumt selbst ein, aktuell (nur) ebenso gut beurteilt zu sein wie er.

B.

15

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Sie genügt insbesondere den Anforderungen an eine substantiierte Begründung gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Die Beschwerdeführerin legt dar, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Entscheidung kollidiere, und setzt sich mit ihr inhaltlich auseinander. Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung wird anhand der verfassungsrechtlichen Maßstäbe aufgezeigt, die das Bundesverfassungsgericht für einen Verstoß gegen das betreffende Grundrecht entwickelt hat (vgl. zu den Anforderungen nur BVerfGE 130, 1 <21> m.w.N.; stRspr).

C.

16

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Zwar ist auch die Berufung von Richtern an den obersten Gerichtshöfen des Bundes (im Folgenden vereinfachend: Bundesrichter) an Art. 33 Abs. 2 GG zu messen (I.). Das durch Art. 95 Abs. 2 GG vorgegebene Wahlverfahren bedingt jedoch Modifikationen gegenüber rein exekutivischen Auswahl- und Beförderungsentscheidungen (II.). Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe verletzt der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts die Beschwerdeführerin nicht in ihren Rechten (III.).

I.

17

Art. 33 Abs. 2 GG besitzt eine objektiv-rechtliche Dimension, gewährt aber auch ein grundrechtsgleiches Recht, das sich vor allem durch die Gestaltung des Auswahlverfahrens verwirklicht (1.). Vom Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG sind die Ämter von Bundesrichtern nicht ausgenommen (2.).

18

1. a) Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Grundsatzes der Bestenauslese zu besetzen. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen (vgl. BVerfGE 139, 19 <49 Rn. 59, 55 f. Rn. 76>; BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 31 m.w.N.). Dabei dient Art. 33 Abs. 2 GG zum einen dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG dem berechtigten Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen dadurch Rechnung, dass er ein grundrechtsgleiches Recht auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl begründet (sogenannter Bewerbungsverfahrensanspruch, vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015, a.a.O.).

19

b) Die Beurteilung der Eignung eines Bewerbers für das von ihm angestrebte öffentliche Amt durch den Dienstherrn bezieht sich auf die künftige Amtstätigkeit des Betroffenen und enthält zugleich eine Prognose, die eine konkrete und einzelfallbezogene Würdigung der gesamten Persönlichkeit des Bewerbers verlangt. Sie umfasst auch eine vorausschauende Aussage darüber, ob er die ihm in dem angestrebten Amt obliegenden beamten- oder richterrechtlichen Pflichten erfüllen wird. Bei diesem prognostischen Urteil steht dem Dienstherrn ein weiter Beurteilungsspielraum zu; die Nachprüfung durch die Fachgerichte beschränkt sich im Wesentlichen darauf, ob der Dienstherr von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den beamten- und verfassungsrechtlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 56 m.w.N.).

20

c) Aus der Verfahrensabhängigkeit des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anspruchs ergeben sich Vorwirkungen für das Verwaltungsverfahren. Das dem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren vorgelagerte Verwaltungsverfahren darf nicht so ausgestaltet sein, dass es den gerichtlichen Rechtsschutz vereitelt oder unzumutbar erschwert. Zur Sicherung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes folgt aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG auch die Verpflichtung, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen - deren Kenntnis sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht verschaffen kann - wird der Mitbewerber in die Lage versetzt, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen soll oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er daher gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch nehmen will. Darüber hinaus eröffnet erst die Dokumentation der maßgeblichen Erwägungen auch dem Gericht die Möglichkeit, die angegriffene Entscheidung eigenständig nachzuvollziehen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2015 - 2 BvR 1461/15 -, juris, Rn. 14 m.w.N.). Derartige Dokumentationspflichten bestehen auch für Verfahrensabläufe wie (die Begründung für) einen Verfahrensabbruch (vgl. BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 28. November 2011 - 2 BvR 1181/11 -, juris, Rn. 23, und vom 24. September 2015 - 2 BvR 1686/15 -, juris, Rn. 14).

21

2. Die Ämter von Bundesrichtern sind nicht vom Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG ausgenommen. Zwar erfasst die Vorschrift nicht solche Ämter auf staatlicher oder kommunaler Ebene, die durch demokratische Wahlen der Wahlbürger oder durch eine Wahl von diesen gewählter Wahlkörper besetzt werden (vgl. Battis, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 33 Rn. 25; Zöllner, in: Festschrift Isensee, 2002, S. 359 <363 ff.>; Classen, JZ 2002, S. 1009 m.w.N.). Um derartige Wahlen handelt es sich bei den Bundesrichterwahlen jedoch nicht. Ihnen fehlt bereits das für demokratische Wahlen wesentliche Element, stets nur auf Zeit zu erfolgen (vgl. dazu allgemein BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 53). Das Amt eines Bundesrichters ist kein Amt, das organisatorisch oder funktionell zum Bereich der obersten (Staats- oder Kommunalverfassungs-)Organe gehört. Schließlich stehen auch Zusammensetzung und Zusammenspiel der am Berufungsverfahren beteiligten Organe einer Freistellung von Art. 33 Abs. 2 GG entgegen. Bereits die Mitglieder des Richterwahlausschusses gehen nicht allein, noch nicht einmal überwiegend unmittelbar aus einer demokratischen Wahl hervor. Erst recht besteht kein Grund, den zuständigen Minister (im konkreten Fall den Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz) von einer Bindung an das grundrechtsgleiche Recht des Art. 33 Abs. 2 GG freizustellen. Die Ämter von Bundesrichtern sind - was ihre grundsätzliche Einbeziehung in den Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 2 GG betrifft - nicht anders gestellt als etwa die Ämter der Vorsitzenden Richter an Bundesgerichten (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 25. November 2015 - 2 BvR 1461/15 -, juris) oder die Ämter der Richter im Landesdienst.

II.

22

Nach Art. 95 Abs. 2 GG entscheidet über die Berufung der Richter der in Absatz 1 genannten obersten Gerichtshöfe des Bundes der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss, der aus den für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Ministern der Länder und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern besteht, die vom Bundestag gewählt werden.

23

1. a) Die Wahl als Berufungsmodus für Bundesrichter - die bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch in Art. 96 GG geregelt war - hatte nahezu keine verfassungsrechtlichen Vorbilder. Kontrovers war die Debatte vor allem, soweit es um die Berufung der Richter des Obersten Bundesgerichtes nach Art. 95 Abs. 3 GG in der Fassung vom 23. Mai 1949 ging. Die Frage, ob die Richter wie Beamte zu ernennen oder von einem Ausschuss zu wählen seien, wurde bei den Beratungen des Grundgesetzes erstmals in der 5. Sitzung des Ausschusses für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege des Parlamentarischen Rates am 10. November 1948 erörtert (vgl. JÖR n.F., Bd. 1, 1951, S. 698 ff.). Zur Begründung eines Wahlausschusses wurde geltend gemacht, es komme darauf an, der Justiz "wieder eine gewisse Vertrauensbasis" zu schaffen, was nicht durch eine "bürokratische Ernennung" durch die Bundesregierung oder dadurch erreicht werden könne, dass sich die Richter "gewissermaßen aus sich selbst" erneuerten (vgl. zu den Zitaten sowie den folgenden Ausführungen JÖR n.F., Bd. 1, 1951, S. 704 f.). Durch die Mitwirkung von Personen, die vom Vertrauen des Parlaments getragen seien, werde für die Bestellung der Richter eine breite und fundierte Basis geschaffen, so dass die Gewählten von vornherein durch die Art ihrer Bestellung eine gewisse Autorität mitbrächten. Den fachlichen Gesichtspunkten werde dadurch Genüge getan, dass niemand gegen den Willen des Bundesjustizministers gewählt werden könne und dass die Landesjustizminister an der Wahl mitwirkten.

24

b) Der erste Deutsche Bundestag nahm die Debatte im Gesetzgebungsverfahren zum Richterwahlgesetz auf. Die SPD-Fraktion hatte bereits im Dezember 1949 einen Gesetzentwurf für ein Richterwahlgesetz eingebracht (BTDrucks 1/327), dem die regierungstragenden Fraktionen von CDU/CSU, FDP und DP im Mai 1950 einen eigenen Entwurf entgegensetzten (BTDrucks 1/955). Bei dem daraufhin im Ausschuss für Rechtswesen und Verfassungsrecht erarbeiteten Gesetzentwurf (BTDrucks 1/1088) handelte es sich um eine Synthese dieser beiden Entwürfe. Zu dessen Begründung trug der Berichterstatter in der zweiten und dritten Lesung im Plenum vor, dass "die als dritte Gewalt sachlich und persönlich nur dem Recht und dem Gesetz unterworfene, von den übrigen Gewalten unabhängige Rechtsprechung durch die Auswahl der obersten Bundesrichter von der übrigen Beamtenschaft in einem spezifisch politischen Sinne unterschieden, durch die Mitwirkung maßgeblicher politischer Faktoren bei ihrer Berufung mit den demokratischen Grundbedingungen des Verfassungslebens in Einklang gebracht, vor parteipolitischer oder standesmäßiger Einseitigkeit bewahrt und so in ihrer demokratischen Autorität und Legitimation gestärkt werden" solle (von Merkatz, in: BT-Plenarprotokoll 1/75, S. 2727 C f.).

25

c) Durch das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. Juni 1968 (BGBl I S. 657) wurden Art. 95, 96 GG a.F. geändert. Die Vorschriften über das "Oberste Bundesgericht" (Art. 95 GG a.F.) wurden aufgehoben. Art. 96 Abs. 1 und 2 GG a.F. wurde inhaltsgleich und sprachlich nur wenig verändert zu Art. 95 GG. Die Formulierung "obere Bundesgerichte" wurde in "oberste Gerichtshöfe" geändert und um deren namentliche Erwähnung ergänzt. Das Wahlverfahren wurde eigenständig normiert. Aufgehoben wurde Art. 96 Abs. 2 Satz 2 GG a.F.

26

d) Dem Zusammenwirken von Exekutive und Legislative im Rahmen dieses "Mischsystems" wird eine legitimationsverstärkende Funktion beigemessen (vgl. Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006, S. 20; Classen, Demokratische Legitimation im offenen Rechtsstaat, 2009, S. 55; Minkner, Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und Italien, 2015, S. 254 f.; zweifelnd Mahrenholz, NdsVBl. 2003, S. 225 <234>; a.A. Gärditz, ZBR 2015, S. 325 <326> unter Verweis auf die Entstehungsgeschichte von Art. 95 Abs. 3 GG a.F.). Das Verfahren soll die verschiedenen politischen Kräfte balancieren (vgl. Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit und Richterauswahl in den USA und Deutschland, 2000, S. 160 ff.; Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, 1974, S. 102 ff.) und einer Ämterpatronage entgegenwirken (vgl. Jachmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 95 Rn. 127 [Oktober 2011]; krit. dagegen z.B. Wassermann, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 95 Rn. 27 m.w.N.). Zudem soll sich in dem Verfahren über die Richterberufung nach Art. 95 Abs. 2 GG die dem föderativen Staatsaufbau angepasste Justizstruktur widerspiegeln (vgl. Jachmann, a.a.O.).

27

2. Art. 95 Abs. 2 GG gibt danach ein aus zwei Akteuren - dem Richterwahlausschuss und dem zuständigen Bundesminister - bestehendes System mit kondominialer Struktur sowie das Wahlelement im Berufungsverfahren vor, dessen nähere Ausgestaltung durch das Richterwahlgesetz erfolgt. Wechselbezogenheit der Entscheidungen beider Akteure (s. dazu 3.) und Wahlelement erfordern eine Modifikation der zu Art. 33 Abs. 2 GG bestehenden dogmatischen Aussagen sowie der materiellen und formellen Anforderungen, die mit Blick auf exekutivische Auswahlverfahren abgeleitet worden sind.

28

Dem Wahlelement trüge eine strikte Bindung der Entscheidung des Richterwahlausschusses an Art. 33 Abs. 2 GG nicht ausreichend Rechnung. Während Art. 33 Abs. 2 GG auf die eine "'richtige' Antwort" (Grigoleit/Siehr, DÖV 2002, S. 455<457>) beziehungsweise darauf gerichtet ist, "von oben her" den Besten auszuwählen, zeichnen sich Wahlen gerade durch Wahlfreiheit aus, wenngleich die Wählbarkeit zumeist von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängt (vgl. Classen, JZ 2002, S. 1009 <1012>; Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 222 f.). An derartigen (Mindest-)Wählbarkeitsvoraussetzungen sind für Bundesrichter insbesondere die Anforderungen von § 9 Deutsches Richtergesetz (DRiG) zu nennen sowie - mangels anderweitiger Bestimmung im Sinne von § 28 Abs. 1 DRiG - die Voraussetzungen des § 10 DRiG für die Ernennung auf Lebenszeit. Schließlich muss das Mindestalter von 35 Jahren erreicht sein (vgl. für den Bundesgerichtshof § 125 Abs. 2 GVG). Der mit der Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte jedoch nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten gäbe. Es bliebe (nur) eine auf eine breite Grundlage gestützte Auswahl-, aber keine Wahlentscheidung (vgl. Dietrich, Richterwahlausschüsse und demokratische Legitimation, 2007, S. 165 f.; Grigoleit/Siehr, DÖV 2002, S. 455 <457 f.>; Lovens, ZRP 2001, S. 465 <467>). Zwar müssen sich auch die Mitglieder des Richterwahlausschusses von Art. 33 Abs. 2 GG leiten lassen. Ihre Wahlentscheidung selbst ist dabei aber nicht isoliert gerichtlich überprüfbar (vgl. unten Rn. 34).

29

Für den zuständigen Bundesminister bestehen derartige Besonderheiten nicht. Bei seiner Zustimmungsentscheidung nach § 13 RiWG ist er an Art. 33 Abs. 2 GG gebunden (vgl. aber unten Rn. 32).

30

3. Ein erfolgreiches Berufungsverfahren ist von Verfassungs wegen mit einem faktischen Einigungszwang zwischen dem zuständigen Bundesminister und dem Richterwahlausschuss verbunden. Beide agieren nicht unabhängig voneinander, sondern aufeinander bezogen. Aufgrund dieser geteilten Verantwortung müssen sie bei ihren Entscheidungen die Bindungen, aber auch die verfassungsrechtlichen Freiräume beachten, die für den jeweils anderen Akteur bestehen.

31

a) Auf Seiten des Richterwahlausschusses bedeutet dies, dass er die Bindung des zuständigen Ministers an Art. 33 Abs. 2 GG beachten muss. Das zwischen beiden Organen bestehende institutionelle Treueverhältnis (vgl. Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 14. September 2012 - 5 Bs 176/12 -, juris, Rn. 23) verlangt, dass der Richterwahlausschuss jemanden wählt, dessen Wahl der zuständige Minister zustimmen kann.

32

b) Der zuständige Minister ist demgegenüber nicht verpflichtet, der Wahl nur dann zuzustimmen, wenn der nach seiner Auffassung Beste gewählt worden ist. In einem solchen Fall wäre die Einrichtung des Richterwahlausschusses ihrerseits weitgehend sinnentleert und die politische Verantwortung für die Entscheidung läge entgegen der Intention des Art. 95 Abs. 2 GG ausschließlich bei der Justizverwaltung (vgl. Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 318 f.). Der Minister hat sich daher bei seiner Entscheidung den Ausgang der Wahl grundsätzlich zu eigen zu machen, es sei denn, die formellen Ernennungsvoraussetzungen sind nicht gegeben, die verfahrensrechtlichen Vorgaben sind nicht eingehalten oder das Ergebnis erscheint nach Abwägung aller Umstände und insbesondere vor dem Hintergrund der Wertungen des Art. 33 Abs. 2 GG nicht mehr nachvollziehbar. Dabei hat der Minister unter anderem auch die Stellungnahmen des Präsidialrats gemäß § 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG (vgl. zu dessen Rolle im Verfahren Bowitz, DÖV 2016, S. 638 <640 ff.>) sowie die dienstlichen Beurteilungen der Kandidaten zu berücksichtigen. Er ist zwar weder an eine sich aus dem Vergleich dienstlicher Beurteilungen ergebende Rangordnung der Kandidatinnen und Kandidaten noch an eine durch den Präsidialrat etwa vorgenommene Reihung oder an die Einstufung einzelner Bewerber als ungeeignet gebunden. Allerdings ist er verpflichtet, alle aus den Stellungnahmen des Präsidialrats und aus den dienstlichen Beurteilungen abzuleitenden Anhaltspunkte für die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Vorgeschlagenen in seine Entscheidung über die Zustimmung zur Wahl einzubeziehen und diese erforderlichenfalls (dazu sogleich Rn. 35) zu begründen beziehungsweise sie sogar zu verweigern.

33

c) Unter diesen Bedingungen muss der Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG insbesondere dadurch operationalisierbar gemacht werden, dass das Verfahren selbst entsprechend ausgestaltet und die Wahl eignungs- und leistungsorientiert "eingehegt" wird. Dies erfordert, dass der Richterwahlausschuss sich einen Eindruck verschaffen kann von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der Kandidaten durch Zusammenstellung (unter anderem) ihrer Zeugnisse, dienstlichen Beurteilungen und der sie betreffenden Präsidialratsstellungnahmen. Die Einhaltung dieser prozeduralen Anforderung muss niedergelegt und nachvollziehbar sein (vgl. zu Dokumentationspflichten oben Rn. 20). Eine verfahrensmäßige Absicherung eines an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG orientierten Berufungsverfahrens erfolgt ferner durch Begründungspflichten. Sie treffen zwar nicht den Richterwahlausschuss (aa), wohl aber in bestimmten Konstellationen den zuständigen Minister (bb).

34

aa) Da der eigentliche Wahlakt keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegt, bedarf sein Ergebnis auch keiner Begründung (vgl. bereits BVerfGE 24, 268 <276 f.> sowie im Anschluss daran BGHZ 85, 319 <323 f.>). Eine Begründungspflicht ergibt sich insbesondere nicht aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Zwar garantiert dieses Grundrecht jedem den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit wird sowohl der Zugang zu den Gerichten als auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen. Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 129, 1 <20> m.w.N.). Dabei richtet sich gerichtlicher Rechtsschutz in gestuften Verfahren häufig erst gegen die Endentscheidung (vgl. § 44a VwGO; siehe hierzu Ziekow, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 44a Rn. 11, 52 m.w.N.). Auch im vorliegenden Fall ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte (erst) die Entscheidung des Bundesministers unmittelbarer Verfahrensgegenstand im gerichtlichen Verfahren ist, während es sich bei der Entscheidung des Richterwahlausschusses um einen nicht selbständig anfechtbaren Verfahrensschritt handelt (vgl. BVerwGE 70, 270 und BVerwGE 105, 89 <91> m.w.N. sowie Gärditz, ZBR 2015, S. 325 <331>). Gleichzeitig sind die verfassungsrechtlichen Modifikationen des subjektiven Rechts zu berücksichtigen, das Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährleistet, sondern voraussetzt (vgl. BVerfGE 129, 1 <20 f.> m.w.N.). Im vorliegenden Fall wird der Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG, der bereits nach ständiger Rechtsprechung lediglich zu einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle der Auswahlentscheidung führt (vgl. oben Rn. 19), zusätzlich durch den in Art. 95 Abs. 2 GG vorgesehenen Wahlmodus eingeschränkt.

35

bb) Da der zuständige Bundesminister sich - wie dargelegt - die Wahlentscheidung grundsätzlich zu eigen zu machen hat, treffen auch ihn keine umfassenden Begründungspflichten. Erforderlich ist eine Begründung jedoch immer dann, wenn es sich aufdrängt, dass der Richterwahlausschuss offenkundig relevante Aspekte zur Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Vorgeschlagenen in einer den Spielraum des Art. 95 Abs. 2 GG überschreitenden Weise missachtet hat. Eine Begründungspflicht ist insbesondere in zwei Fällen anzunehmen. Zum einen muss der Minister aufgrund des institutionellen Treueverhältnisses begründen, wenn er seine Zustimmung verweigert, da andernfalls eine Einigung nur schwer möglich wäre (vgl. in dieser Richtung Heusch, in: Schmidt-Bleibtreu, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 95 Rn. 24, und Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 10. Dezember 2015 - 5 ME 199/15 -, juris, Rn. 41). Zum anderen muss der Minister seine Entscheidung dann begründen, wenn er der Wahl eines nach der Stellungnahme des Präsidialrats oder den dienstlichen Beurteilungen nicht Geeigneten zustimmt. Zwar ist aufgrund der fehlenden Bindungswirkung von dienstlichen Beurteilungen oder Präsidialratsstellungnahmen (vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl. 2009, § 57 Rn. 17 m.w.N.) die Ernennung von Kandidaten, die mit "ungeeignet" beurteilt worden sind, nicht ohne Weiteres verfassungswidrig (vgl. Rn. 32). Der auch dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes dienende Grundsatz der Bestenauslese erfordert aber, Entscheidungen nachvollziehbar zu machen und über sie Rechenschaft abzulegen, wenn sie derart weit von grundlegenden Eignungsanforderungen entfernt zu sein scheinen. Art. 33 Abs. 2 GG unterliegt insoweit zwar Modifikationen, wird von Art. 95 Abs. 2 GG aber nicht vollständig verdrängt.

III.

36

Nach diesen Maßstäben wird die Beschwerdeführerin durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts nicht in ihren Rechten verletzt.

37

Die Wahlvorschlagsbögen enthielten in Bezug auf die Beschwerdeführerin selbst sowie den Beigeladenen unter anderem Angaben zu der Dienststellung, den Ergebnissen der juristischen Staatsprüfungen, den Beförderungen, der bisherigen beruflichen Tätigkeit, der wissenschaftlichen Betätigung, den Veröffentlichungen, insbesondere aber auch die bisherigen dienstlichen Beurteilungen sowie die Stellungnahme des Präsidialrats des Bundesgerichtshofs (vgl. allgemein zum Inhalt Letzterer auch Bowitz, DÖV 2016, S. 638 <639>). Damit standen hinsichtlich der Beschwerdeführerin und des Beigeladenen den Mitgliedern des Richterwahlausschusses alle auswahlrelevanten Informationen zur Verfügung.

38

Die Ernennungsvoraussetzungen waren bei der Beschwerdeführerin ebenso wie beim Beigeladenen erfüllt. Zwar ist die Beschwerdeführerin für das Amt eines Richters/einer Richterin am Bundesgerichtshof aufgrund ihrer obergerichtlichen Erfahrung nach der Stellungnahme des Präsidialrats besser geeignet. Die Wahl des Beigeladenen bleibt jedoch unter anderem aufgrund seiner dienstlichen Beurteilungen sowie seiner Verwendungen nachvollziehbar. Der Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz durfte sich die ihrerseits nicht zu überprüfende Wahlentscheidung daher zu eigen machen, ohne seine Entscheidung begründen zu müssen; auch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG begründet im vorliegenden Fall - im Hinblick auf das konkrete Wahlergebnis im Übrigen - nicht die Erforderlichkeit einer Begründung der Zustimmungsentscheidung. Allein der Umstand, dass der Präsidialrat des Bundesgerichtshofs es "begrüßt" hätte, wenn der Beigeladene Gelegenheit erhielte, noch zwei bis drei Jahre spruchrichterliche Erfahrung am Oberlandesgericht zu sammeln, löste noch keine Begründungspflicht aus, da ihn der Präsidialrat gleichwohl bereits als "geeignet" ansah.

Gründe

I

1

Der Antragsteller ist Regierungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) im Dienst der Antragsgegnerin und wird beim Bundesnachrichtendienst (BND) verwendet. Er wendet sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Besetzung eines höherwertigen Dienstpostens mit dem Beigeladenen.

2

Im August 2015 schrieb die Antragsgegnerin den mit der Besoldungsgruppe A 13g bewerteten Dienstposten des Sachgebietsleiters ... zur förderlichen Besetzung für Beamte der Besoldungsgruppe A 12 aus. In der Stellenausschreibung sind neben der zwingend vorausgesetzten Befähigung für die Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes im Studienbereich Rechts-, Wirtschafts- oder Verwaltungswissenschaften zusätzliche Anforderungen formuliert, die für den Vergleich anhand der dienstlichen Beurteilung maßgeblich sein sollen, sofern mehrere Bewerber über die gleiche Gesamtnote verfügen (Entscheidungsvermögen, Durchsetzungsvermögen, Managementfähigkeiten, Kommunikationsverhalten, Verantwortungsbereitschaft).

3

Auf die Ausschreibung meldeten sich insgesamt elf Bewerber, von denen fünf in der aktuellen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. April 2015 das Gesamturteil 8 (auf einer neunstufigen Notenskala) erhalten hatten. Die weiteren Bewerber, die - wie der Antragsteller - in der dienstlichen Beurteilung das Gesamturteil 7 erzielt hatten, wurden nicht in die weitere Auswahlentscheidung einbezogen. Da der Beigeladene in allen fünf der in der Ausschreibung als maßgeblich für den Vergleich bei gleichem Gesamturteil benannten Anforderungsmerkmalen am besten beurteilt worden war, wurde er für die Stellenvergabe ausgewählt und den unterlegenen Konkurrenten (nach erfolgter Beteiligung von Personalrat, Gleichstellungsbeauftragter und Schwerbehindertenvertretung) die zum 15. August 2016 geplante Dienstpostenvergabe mitgeteilt.

4

Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch erhoben und nachfolgend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Zur Begründung verweist er darauf, dass sein Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. April 2015 noch nicht beschieden sei. In diesem hatte der Antragsteller eine Verschlechterung des Gesamturteils zur letzten Regelbeurteilung um zwei Notenstufen von 9 auf 7 gerügt. Auf einen entsprechenden Leistungsabfall sei er weder vorab hingewiesen worden noch sei dieser nachvollziehbar begründet. Eine textliche Begründung des Gesamturteils fehle überhaupt. Für die Herabsetzung in den Einzelmerkmalen gebe es keine Belege. Hinsichtlich der auf die Zusammenarbeit zielenden Gesichtspunkte sei zu berücksichtigen, dass die Leistung hier nur so gut sein könne, wie die zu erledigenden Aufträge vom Referatsleiter angesteuert würden. Nicht zuletzt im Hinblick auf eine erfolgreiche Remonstration bestehe der Verdacht, dass der Erstbeurteiler keine unvoreingenommene und objektive Beurteilung abgegeben habe.

5

Der Antragsteller beantragt,

der Antragsgegnerin vorläufig, bis einen Monat nach Zustellung einer Entscheidung über seinen Widerspruch vom 26. Juli 2016 gegen die Nichtberücksichtigung im Auswahlverfahren, zu untersagen, den unter der Kennziffer ... ausgeschriebenen Dienstposten Sachgebietsleiter ... mit dem Beigeladenen zu besetzen oder diesen in ein mit diesem Dienstposten verbundenes Amt der Besoldungsgruppe A 13g zu befördern.

6

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

7

Sie verteidigt die Auswahlentscheidung und hält insbesondere die ihr zugrunde liegende dienstliche Beurteilung des Antragstellers für rechtmäßig. Die Regelbeurteilung beziehe sich allein auf die im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und erfolge unabhängig von früheren Beurteilungen und dort vergebenen Noten. Eine Fortschreibung älterer Beurteilungen erfolge dabei nicht. Da das Sachgebiet zwischenzeitlich einer anderen Abteilung zugeordnet worden sei und sich damit die Vergleichsgruppe und die beurteilenden Personen geändert hätten, könne der Antragsteller selbst bei objektiv gleichem Leistungsniveau nicht davon ausgehen, dieselbe Note wie in der vorausgegangenen Beurteilungsrunde zu erhalten. Vielmehr dürften auch gleiche Leistungen von unterschiedlichen Beurteilern unterschiedlich bewertet werden. Das Gesamturteil sei - jedenfalls mit der schriftlichen Ergänzung des Erstbeurteilers vom 12. August 2016 - auch ausreichend begründet und plausibilisiert. Insbesondere habe der Erstbeurteiler erläutert, dass wegen der räumlichen Trennung des Sachgebiets von der Referatsleitung ein besonderer Schwerpunkt auf den Bereichen soziale Kompetenz und Führungsverhalten gelegen habe. Die dort mit der Note 7 bewerteten Leistungen seien daher ausschlaggebend für die Festlegung des Gesamturteils gewesen. Der Erstbeurteiler habe den Vorwurf der Befangenheit ganz ausdrücklich zurückgewiesen, Anhaltspunkte hierfür seien auch nicht erkennbar. Das Unterlassen von Personalführungsgesprächen entspreche zwar nicht den einschlägigen Dienstvorschriften, es führe aber nicht zur Fehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilung.

8

Der Beigeladene hat sich nicht geäußert und auch keine Anträge gestellt.

9

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgang verwiesen.

II

10

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über den der Senat gemäß § 123 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz entscheidet, ist zulässig und begründet. Der Antragsteller hat glaubhaft gemacht, dass durch die Besetzung des ausgeschriebenen Dienstpostens mit dem Beigeladenen die Verwirklichung eigener Rechte vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

11

1. Dem Antragsteller steht ein Anordnungsgrund gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Seite.

12

Zwar ist Gegenstand des Rechtsstreits nicht die Vergabe eines statusrechtlichen Amtes, die nach Ernennung des ausgewählten Bewerbers nach dem Grundsatz der Ämterstabilität nur noch rückgängig gemacht werden könnte, wenn der unterlegene Bewerber unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an der Ausschöpfung seiner Rechtsschutzmöglichkeiten gehindert worden wäre (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 27). Ausschreibung und Auswahlentscheidung sind vielmehr ausdrücklich nur auf die Vergabe eines Dienstpostens im Wege der Umsetzung bezogen. Diese kann nachträglich aufgehoben und der Dienstposten anderweitig besetzt werden, sodass dem Antragsteller nachgelagerter Rechtsschutz zur Verfügung steht (BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 - 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1 Rn. 19).

13

Die von der Antragsgegnerin getroffene Auswahlentscheidung für die Dienstpostenvergabe vermag die Rechtsstellung des Antragstellers aus Art. 33 Abs. 2 GG aber dennoch zu beeinträchtigen, weil sie Vorwirkungen auf die nachfolgende Vergabe von Statusämtern entfalten kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 14 ff. m.w.N.). Der von der Antragsgegnerin zur Nachbesetzung ausgeschriebene und mit der Besoldungsgruppe A 13g bewertete Dienstposten stellt für den Antragsteller und den Beigeladenen, die beide ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 innehaben, einen höherwertigen Dienstposten dar. Die Übertragung schafft daher die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine spätere Beförderung (§ 22 Abs. 2 BBG; vgl. zur ämtergleichen Umsetzung dagegen BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 - 2 A 6.13 - BVerwGE 153, 246 Rn. 18). Diese Vorauswahl ist mit der bewusst "förderlichen" Besetzung des Dienstpostens durch Beamte mit einem Statusamt der niedrigeren Besoldungsgruppe A 12 von der Antragsgegnerin auch beabsichtigt.

14

Von der Möglichkeit, die Vorwirkung der vorläufigen Dienstpostenbesetzung auf die nachfolgende Ämtervergabe zu vermeiden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 2016 - 2 VR 2.15 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 74 Rn. 33), hat die Antragsgegnerin keinen Gebrauch gemacht. Weder allgemein durch die Beurteilungsrichtlinien oder durch entsprechende Festlegungen in der vorliegenden Stellenausschreibung noch konkret durch Zusagen gegenüber dem Antragsteller im anhängigen Verfahren ist sichergestellt, dass der etwaige Bewährungsvorsprung des Beigeladenen im Falle der Rechtswidrigkeit der Dienstpostenvergabe bei einer nachfolgenden Auswahlentscheidung zur Vergabe des Statusamts durch eine Ausblendung der spezifisch höherwertigen Aufgabenwahrnehmung unberücksichtigt bliebe. Auf die Frage, inwieweit auch die fehlende Erprobung des Antragstellers im Wege der fiktiven Fortschreibung ersetzt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2006 - 2 C 13.05 - BVerwGE 126, 333 Rn. 21), kommt es daher nicht an.

15

2. Der Antragsteller hat für sein Sicherungsbegehren auch den erforderlichen Anordnungsanspruch, weil die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Der Auswahlentscheidung liegt zwar ein zulässiges Anforderungsprofil zugrunde (a), sie beruht aber auf einer aus mehreren Gründen fehlerhaften dienstlichen Beurteilung des Antragstellers (b). Es erscheint auch ernstlich möglich, dass der Dienstposten bei einer fehlerfreien Wiederholung des Auswahlverfahrens auf hinreichender Tatsachengrundlage dem Antragsteller übertragen würde (c).

16

a) Das in der Stellenausschreibung ... vom 18. August 2015 enthaltene Anforderungsprofil enthält weder eine unzulässige Einschränkung des Bewerberfeldes noch eine unsachliche Festlegung der bei gleichem Gesamturteil maßgeblichen Gesichtspunkte.

17

Über die Einrichtung und nähere Ausgestaltung von Dienstposten entscheidet der Dienstherr innerhalb des von Verfassung und Parlament vorgegebenen Rahmens aufgrund der ihm zukommenden Organisationsgewalt nach seinen Bedürfnissen. Wie er seine Stellen zuschneidet, welche Zuständigkeiten er diesen zuweist und welche Fachkenntnisse er zur Erfüllung der daraus im Einzelnen resultierenden Aufgaben für erforderlich ansieht, fällt in sein Organisationsermessen, das gerichtlich nur auf sachfremde Erwägungen überprüfbar ist (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 Rn. 54). Die Organisationsgewalt des Dienstherrn ist aber beschränkt und an die Auswahlgrundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG gebunden, wenn - wie hier - mit der Dienstpostenübertragung Vorwirkungen auf die spätere Vergabe eines Statusamts verbunden sind. In diesen Vorwirkungsfällen sind auch die Vorgaben des Anforderungsprofils für die Dienstpostenvergabe den Maßstäben aus Art. 33 Abs. 2 GG unterworfen, weil mit der Übertragung des Dienstpostens die Zusammensetzung des Bewerberfelds für nachfolgende Beförderungsverfahren eingeengt und ggf. gesteuert wird (BVerfG, Beschlüsse vom 20. September 2007 - 2 BvR 1972/07 - BVerfGK 12, 184 <187> und vom 8. Oktober 2007 - 2 BvR 1846/07 u.a. - BVerfGK 12, 284 <288>; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 26 f.).

18

Aus § 8 Abs. 2 BBG i.V.m. § 6 BGleiG folgt nichts anderes. Die Vorschriften des Bundesgleichstellungsgesetzes, die der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern dienen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BGleiG) und hierfür auch Anforderungen an die Stellenausschreibung statuieren - wie insbesondere deren geschlechtsneutrale Abfassung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BGleiG) -, sind weder darauf gerichtet noch dazu geeignet, den materiellen Bezugspunkt der dienstrechtlichen Auswahlentscheidungen zu verschieben. Nach § 6 Abs. 3 BGleiG ist das Anforderungsprofil vielmehr ausdrücklich an möglichen künftigen Funktionen und damit auch der Laufbahnqualifikation zu orientieren (entsprechendes gilt für die Vorgabe in § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG; vgl. zur verfassungsrechtlichen Verankerung des Laufbahnprinzips BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - NVwZ 2016, 682 Rn. 36). Die Anforderungen des "Arbeitsplatzes" i.S.v. § 6 Abs. 3 BGleiG sind daher in den von Art. 33 Abs. 2 GG dirigierten Auswahlverfahren im Interesse der mit dem Laufbahnprinzip angestrebten vielseitigen Verwendbarkeit (vgl. BT-Drs. 14/5679 S. 21) auf das jeweils angestrebte Statusamt bezogen.

19

Die in der Stellenausschreibung zwingend vorausgesetzte Befähigung für die Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes entspricht diesen Maßstäben, weil sie unabhängig vom konkreten Dienstposten für alle im Beförderungsfall in Bezug genommenen Statusämter der Besoldungsgruppe A 13g gilt (vgl. § 17 Abs. 4 Nr. 2 Buchst. c, § 26 Abs. 1 BBG i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 1 BLV). Die Einschränkung auf bestimmte Studienfachrichtungen ist dabei im Hinblick auf die fachliche Ausdifferenzierung der öffentlichen Verwaltung zulässig (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 34). Die in der Ausschreibung geforderte Eingrenzung auf die Bereiche Rechts-, Wirtschafts- oder Verwaltungswissenschaften erscheint im Hinblick auf den Schwerpunkt der Aufgabenbeschreibung im Bereich der ... mit den hierzu gehörenden Verwaltungs- und Vertragsangelegenheiten gerechtfertigt. Auch die in der Ausschreibung als vorrangig bei einer Auswahl unter Bewerbern mit gleichem Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung benannten Kriterien basieren auf sachlichen Erwägungen.

20

b) Die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin zur Vergabe des Beförderungsdienstpostens ist aber deshalb fehlerhaft, weil sie auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage beruht. Die dem Bewerbervergleich zugrunde gelegte dienstliche Beurteilung des Antragstellers ist rechtswidrig. Die für den Leistungsvergleich herangezogenen dienstlichen Beurteilungen sind nicht an gleichen Maßstäben orientiert.

21

aa) Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Der in der Verfassung selbst vorgegebene Maßstab gilt danach unbeschränkt und vorbehaltlos. Die von der Vorschrift erfassten Statusämter dürfen nur nach Kriterien vergeben werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Der Grundsatz der Bestenauswahl dient zwar primär dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes; er vermittelt den Bewerbern aber zugleich ein grundrechtsgleiches Recht auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl ("Bewerbungsverfahrensanspruch"; vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 - 2 BvR 2453/15 - NJW 2016, 3425 Rn. 18).

22

Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht vor. Auch das Bundesbeamtengesetz enthält hierzu keine Regelung (vgl. zum Erfordernis einer gesetzlichen Bestimmung der Auswahlmaßstäbe von Notarbewerbern aber BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 - BVerfGE 73, 280 <295> sowie generell zum Gesetzesvorbehalt im Beamtenrecht BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 57). § 9 Satz 1 BBG wiederholt nur die Ausrichtung an Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung und schließt eine Berücksichtigung von Geschlecht, Abstammung, Rasse oder ethnischer Herkunft, Behinderung, Religion oder Weltanschauung, politischen Anschauungen, Herkunft, Beziehungen oder sexueller Identität ausdrücklich aus.

23

Auch zur Frage, wie und in welchem Verfahren Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber festzustellen und zu vergleichen sind, enthalten die Beamtengesetze keine Regelung. Der in § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG enthaltenen Bestimmung ist aber zu entnehmen, dass die Auswahlentscheidung auf der Grundlage aktueller dienstlicher Beurteilungen erfolgen kann. § 33 Abs. 1 Satz 1 BLV gibt dies als Regel vor. Ebenso ist in der Rechtsprechung von Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.> und vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 - IÖD 2016, 230 <237> = juris Rn. 78 m.w.N.) und Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21 m.w.N.) geklärt, dass der Vergleich der Bewerber im Rahmen einer dienstrechtlichen Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen hat. Mit der durch § 21 Satz 1 BBG festgeschriebenen Orientierung der dienstlichen Beurteilung an den Auswahlkriterien des Grundsatzes der Bestenauswahl ist auch sichergestellt, dass diese als Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 31).

24

Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Grundlage für den Bewerbervergleich setzt voraus, dass diese zeitlich aktuell (BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 2016 - 2 VR 2.15 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 74 Rn. 22 f.) und inhaltlich aussagekräftig (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 14) sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21; zur ergänzenden Heranziehung von Befähigungseinschätzungen Urteil vom 19. März 2015 - 2 C 12.14 - BVerwGE 151, 333 Rn. 45).

25

Da die dienstliche Beurteilung den Vergleich mehrerer Bewerber miteinander ermöglichen soll, müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden (BVerwG, Urteile 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9 und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 13; hierzu auch BVerfG, Beschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 - BVerfGK 10, 474 <477 f.> und vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 - IÖD 2016, 230 <237> = juris Rn. 84). Dementsprechend gibt § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV vor, dass die Beurteilungen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes zu erfolgen hat. Unabhängig von den unterschiedlichen Aufgabenbereichen der Beamten sind die auf dem jeweiligen Dienstposten erbrachten Leistungen am einheitlichen Maßstab des Statusamts der Vergleichsgruppe zu beurteilen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 28 m.w.N.). Entsprechendes sieht auch Nr. 11.7 der Beurteilungsbestimmungen-BND vor.

26

bb) Diesen Maßstäben entspricht die vom Antragsteller angegriffene dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. April 2015 nicht, weil das Gesamturteil nicht am einheitlichen Beurteilungsmaßstab des Statusamts, sondern an den Besonderheiten des vom Antragsteller wahrgenommenen Dienstpostens orientiert ist.

27

Wie sich aus der nachträglichen Ergänzung des Erstbeurteilers vom 12. August 2016 ergibt, hat dieser bei der Findung des Gesamturteils die Bereiche Soziale Kompetenz und Führungsverhalten besonders und vorrangig gewichtet. Trotz einer ungefähr gleich häufigen Verteilung der Einzelnoten auf die Stufen 7 und 8 und einer Häufung der vergebenen Note 8 bei den bedeutungsvollen Einzelmerkmalen Arbeitsergebnisse, Fachkenntnisse und Arbeitsweise (vgl. § 109 Abs. 1 Satz 3 GewO) hat er das Gesamturteil 7 vergeben. Zur Rechtfertigung ist dabei darauf verwiesen worden, dass der Antragsteller ein räumlich an einem anderen Dienstort abgesetztes Sachgebiet geleitet habe.

28

Maßgeblich und ausschlaggebend für das Gesamturteil war damit ein besonderes Kriterium, das nur vom konkreten Erstbeurteiler und nur in der spezifischen Situation des Antragstellers zur Anwendung gebracht worden ist. Die Gewichtung des Gesamturteils ist somit nicht an den Maßstäben orientiert, die für andere Beamte der maßgeblichen Vergleichsgruppe der Beamten mit demselben Statusamt bei derselben Behörde in Ansatz gebracht wurden (vgl. Nr. 1.2 und Nr. 11.7.2 der Beurteilungsbestimmungen-BND; hierzu auch bereits BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 53). Die dienstliche Beurteilung des Antragstellers ist daher nicht auf Grundlage derselben Maßstäbe erstellt wie diejenigen seiner Mitbewerber.

29

Im Übrigen entspricht die ergänzende Begründung des Gesamturteils auch nicht dem der dienstlichen Beurteilung selbst beigegebenen Textteil. Denn dort ist ausdrücklich festgehalten, dass vom Antragsteller trotz seiner hohen Selbstständigkeit und Eigeninitiative sowohl Vorgesetzte als auch Mitarbeiter frühzeitig und umfassend informiert und eingebunden werden. Die nachfolgend gerade mit den Besonderheiten der räumlich erschwerten Kommunikation begründeten Defizite sind hiermit nicht vereinbar.

30

cc) Die für die Auswahlentscheidung herangezogene dienstliche Beurteilung des Antragstellers zum Stichtag 1. April 2015 verletzt die Gewährleistung gleicher Beurteilungsmaßstäbe auch in zeitlicher Hinsicht, insoweit liegt jedenfalls ein Begründungsmangel vor.

31

Die Beurteilung des im öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Beamten obliegt seinem Dienstherrn. Als eine die persönlichen Angelegenheiten des Beamten betreffende Maßnahme wird sie grundsätzlich vom Dienstvorgesetzten wahrgenommen (vgl. § 3 Abs. 2 BBG; hierzu bereits BVerwG, Urteil vom 13. Mai 1965 - 2 C 146.62 - BVerwGE 21, 127 <129>); zuständig ist damit der Leiter derjenigen Behörde, welcher der Beamte zur Aufgabenwahrnehmung zugewiesen ist (vgl. Franke, in: Fürst , GKÖD Band I, Stand: November 2016, L § 3 BBG Rn. 10). Dieser kann die Erstellung der dienstlichen Beurteilung zwar - unter Berücksichtigung des sachlichen Zusammenhangs mit der Wahrnehmung der Fachaufsicht - auf ihm untergeordnete Mitarbeiter delegieren (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 2 A 4.15 - Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 4 Rn. 21 f.). Entsprechend ist hier durch die Beurteilungsbestimmungen-BND auch verfahren worden. Unabhängig von derartigen - ggf. nach organisatorischen Einheiten oder Abteilungen gegliederten und unterschiedliche Personen betreffenden - Zuweisungen wird die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung aber für den Behördenleiter wahrgenommen und ist diesem zuzurechnen. Er hat als "Maßstabshalter" die Einhaltung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs sicherzustellen (vgl. Nr. 10 Beurteilungsbestimmungen-BND, zu entsprechenden Befugnissen auch Nr. 16.3.3 und Nr. 16.9 Beurteilungsbestimmungen-BND).

32

Entgegen der von der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Auffassung darf sich eine unterschiedliche Beurteilung derselben Leistung durch unterschiedliche Beurteiler innerhalb derselben Behörde daher nicht ergeben. Unabhängig von der konkret mit der Aufgabe der Erst- oder Zweitbeurteilung betrauten Person bleibt der Beurteilungsmaßstab für alle Beamten der Behörde mit demselben Statusamt vielmehr einheitlich und identisch. Dies ist im Übrigen auch in den Beurteilungsbestimmungen-BND so vorgesehen (vgl. insbesondere Nr. 1.2, Nr. 1.3 Satz 1, Nr. 11.7 Satz 2, Nr. 11.7.2 Satz 1, Nr. 16.1 Satz 1 Beurteilungsbestimmungen-BND). Diese Maßstabsverbindlichkeit gilt auch in den Fällen, in denen sich die Person von Erst- oder Zweitbeurteiler aus organisatorischen oder personellen Gründen geändert hat.

33

Die Leistung eines Beamten kann daher nicht von einem Beurteiler mit der Höchststufe 9 bewertet, nachfolgend aber von einem neuen Beurteiler mit einem Gesamturteil von 7 versehen werden (die beim BND regelmäßig nicht mehr zur Berücksichtigung in einem Auswahlverfahren führt). Eine derartig erhebliche Verschlechterung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung ist vielmehr nur dann denkbar, wenn entweder die vorangegangene dienstliche Beurteilung fehlerhaft war, die im aktuellen Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen nicht mehr den vorherigen entsprachen oder generell ein geänderter Beurteilungsmaßstab angewandt wurde. In jedem Falle aber bedarf eine derartige Herabstufung einer Begründung, weil nur so das neue, in erheblichem Ausmaß verschlechterte Gesamturteil vom betroffenen Beamten nachvollzogen werden kann (vgl. zum Plausibilisierungserfordernis des Gesamturteils BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 32).

34

Diesen Anforderungen entspricht die zum Stichtag 1. April 2015 erstellte dienstliche Beurteilung des Antragstellers auch bei Berücksichtigung der nachträglichen Plausibilisierung vom 12. August 2016 nicht. Eine wie auch immer geartete Auseinandersetzung mit einem möglichen Leistungsabfall findet dort nicht statt. Vielmehr wird ausdrücklich festgehalten, dass Anhaltspunkte für ein Abweichen des Gesamturteils von 7 nicht ersichtlich seien und die Notendifferenz damit schlichtweg ignoriert.

35

dd) Eine Berücksichtigung der vorangegangenen Beurteilung wäre hier überdies schon deshalb erforderlich gewesen, weil diese für den Zeitraum vom 1. April 2012 bis zum 31. Januar 2013 in Form eines Aufrechterhaltungsvermerks nach Nr. 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND als Beurteilungsbeitrag in die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. April 2015 eingeflossen ist. Für 10 der 36 Monate des Beurteilungszeitraums beruht die Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung daher auf einem Beitrag, der Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Antragstellers deutlich anders bewertet hatte.

36

An diesen Beurteilungsbeitrag war der Erstbeurteiler zwar nicht gebunden. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge als Tatsachengrundlage für den nicht von seiner eigenen Anschauung gedeckten Zeitraum in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet (BVerwG, Urteile vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 12 und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 24).

37

Der vorliegenden dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. April 2015 kann nicht einmal entnommen werden, dass die Einschätzung des Beurteilungsbeitrags in der Sache überhaupt zur Kenntnis genommen worden ist. Die in der Plausibilisierung des Erstbeurteilers vom 12. August 2016 enthaltene Aussage, wonach er im ganz überwiegenden Teil des Beurteilungszeitraums als Vorgesetzter ausreichend Zeit gehabt habe, sich ein eigenes Bild von den Leistungen des Antragstellers zu verschaffen, legt vielmehr nahe, dass die vorgenommene Bewertung ausschließlich auf die ab dem 1. Februar 2013 gewonnene eigene Anschauung gestützt worden ist. Sie wäre damit sowohl in zeitlicher Hinsicht als auch in Bezug auf die Unterschiedlichkeit der Bewertungen "defizitär" (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 17). Jedenfalls aber fehlt die erforderliche Begründung für die Abweichung vom einbezogenen Beurteilungsbeitrag.

38

ee) Die dienstliche Beurteilung ist darüber hinaus auch deswegen rechtswidrig, weil das Gesamturteil nicht begründet worden ist.

39

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dabei steht es im Ermessen des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 32).

40

Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).

41

Die Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Ansonsten käme die besondere Bedeutung, die dem Gesamturteil im Vergleich zu den Einzelbewertungen zukommt, nicht zum Tragen. Die Einheitlichkeit der Maßstäbe, die der Bildung des Gesamturteils zugrunde zu liegen hat, kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese von vorneherein in der Beurteilung niedergelegt ist.

42

Eine entsprechende Begründung des Gesamturteils fehlt in der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers. Sie ist insbesondere nicht in den textlichen Ausführungen durch den Erstbeurteiler am Ende der Leistungsbewertung enthalten, weil diese lediglich die Einzelbewertungen erläutert, jedoch keine Gewichtung vornimmt. Eine Begründung des Gesamturteils war auch nicht entbehrlich. Das kann ausnahmsweise dann gegeben sein, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 37). Dies ist hier jedoch gerade nicht der Fall, weil die Leistungsnoten 7 und 8 sowie die Befähigungsnoten C und D in etwa gleich häufig vergeben wurden und es von daher der Erläuterung bedarf, warum das Gesamturteil auf 7 anstatt auf 8 lautet. Da die Begründung des Gesamturteils bereits in der dienstlichen Beurteilung enthalten sein muss, kommt es nicht darauf an, ob die von der Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren nachgereichte Begründung insoweit tragfähig ist.

43

c) Die Vergabe des Dienstpostens an den Antragsteller erscheint bei einer erneuten Auswahlentscheidung auf der Grundlage einer fehlerfreien dienstlichen Beurteilung auch ernstlich möglich (vgl. zum Erfordernis der hinreichenden Wahrscheinlichkeit BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 2016 - 2 BvR 2223/15 - NVwZ 2016, 764 Rn. 86 sowie BVerwG, Urteil vom 19. März 2015 - 2 C 12.14 - BVerwGE 151, 333 Rn. 27 für sekundärrechtliche Ansprüche).

44

Angesichts der aufgezeigten Mängel der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers und des bereits vorliegenden Beurteilungsbeitrags für den Zeitraum vom 1. April 2012 bis 31. Januar 2013 besteht nach Aktenlage eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die dienstliche Beurteilung des Antragstellers auch im Gesamturteil zu ändern sein wird. Da der Antragsteller in der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung und im Beurteilungsbeitrag für die ersten zehn Monate des aktuellen Beurteilungszeitraums in den im Anforderungsprofil als maßgeblich für den Vergleich bei gleichem Gesamturteil benannten Einzelmerkmalen viermal die Höchstnote erhalten hat, kann auch im Hinblick auf diese Vorgaben nicht von einem wesentlichen Vorsprung des Beigeladenen ausgegangen werden.

45

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, muss er keine Kosten tragen (§ 154 Abs. 3 VwGO), kann aber auch keine Kostenerstattung für etwaige außergerichtliche Kosten beanspruchen (§ 162 Abs. 3 VwGO).

46

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 6 Satz 4 GKG, weil die streitgegenständliche Dienstpostenvergabe Vorwirkungen auf die nachfolgende Vergabe eines Statusamts entfalten kann.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin ist Regierungsdirektorin (Besoldungsgruppe A 15) im Dienst der Antragsgegnerin. Sie wendet sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen die Besetzung des mit der Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstpostens des Referatsleiters "Rechtsangelegenheiten/G 10" (...) mit dem Beigeladenen, der ebenfalls das Amt eines Regierungsdirektors (Besoldungsgruppe A 15) innehat.

2

Zur Nachbesetzung des freiwerdenden Dienstpostens entwickelte die Antragsgegnerin aus einer Dienstpostenbeschreibung ein Anforderungsprofil und schrieb den Dienstposten im Juni 2012 entsprechend aus. Nach der Stellenausschreibung sind u.a. die Befähigung zum Richteramt gemäß § 5 DRiG, Führungskompetenz, eine mindestens sechsjährige Erfahrung in Führungspositionen im juristischen Bereich, Sprachkenntnisse Englisch entsprechend "SLP 3" und eine mindestens zweijährige Erfahrung in der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten gefordert. Auf die Ausschreibung bewarben sich u.a. die Antragstellerin und der Beigeladene, die in ihren letzten Regelbeurteilungen beide das Gesamturteil 8 von 9 möglichen Punkten erzielt hatten. Die Antragsgegnerin entschied sich für den Beigeladenen und teilte nach Zustimmung des Bundeskanzleramts den anderen Bewerbern mit, dass die "förderliche Besetzung" des Dienstpostens mit dem Beigeladenen zum 1. Februar 2013 geplant sei.

3

Hiergegen hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt und die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Sie hält die Auswahlentscheidung für rechtswidrig, weil sie nur auf einzelne Merkmale des Anforderungsprofils abstelle, ohne hierfür eine ausreichende Begründung zu geben. Darüber hinaus sei dem Beigeladenen zu Unrecht ein Vorsprung im Merkmal Führungskompetenz zugesprochen worden. Sie sei hier besser beurteilt und verfüge auch über eine längere Führungserfahrung im rechtlichen Bereich. Die ebenfalls im Anforderungsprofil geforderten Sprachkenntnisse würden aktuell nur von ihr, nicht aber vom Beigeladenen erfüllt. Sie weise auch die geforderte Erfahrung in der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten auf, weil sie als Sachgebietsleiterin die Ausrüstungs- und Ausbildungshilfe für ausländische Nachrichtendienste geplant und gesteuert habe und für die Entwicklung des AND-Policy-Konzepts zuständig gewesen sei.

4

Die Antragstellerin beantragt,

der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, den Dienstposten Referatsleiter Rechtsangelegenheiten/G 10 in der Abteilung ... mit dem Beigeladenen zu besetzen.

5

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

6

Sie verteidigt die Auswahlentscheidung. Nur der Beigeladene erfülle alle Merkmale des Anforderungsprofils vollständig. Im Übrigen könne ein Vorsprung der Antragstellerin auch im Hinblick auf das Merkmal Führungskompetenz nicht festgestellt werden. Zwar sei der Beigeladene hier etwas schlechter beurteilt; es müsse jedoch berücksichtigt werden, dass er als Referatsleiter deutlich mehr Sach- und Personalverantwortung getragen und damit höhere Anforderungen zu erfüllen gehabt habe als die als Sachgebietsleiterin tätige Antragstellerin. Es könne daher davon ausgegangen werden, dass die leicht schlechtere Beurteilung bei höheren Anforderungen im Vergleich mit einer leicht besseren Beurteilung bei weniger hohen Anforderungen als im Wesentlichen gleich gut einzustufen sei.

7

Der Beigeladene hat sich nicht geäußert und auch keine Anträge gestellt.

8

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Senatsakten sowie die vom Bundesnachrichtendienst übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

9

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über den der Senat gemäß § 123 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz entscheidet, ist zulässig und begründet. Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass durch die Besetzung des ausgeschriebenen Dienstpostens mit dem Beigeladenen die Verwirklichung eigener Rechte vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

10

1. Der Antragstellerin steht ein Anordnungsgrund gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Seite.

11

Zwar ist Gegenstand des Rechtsstreits nicht die Vergabe eines statusrechtlichen Amtes, die nach Ernennung des ausgewählten Bewerbers nach dem Grundsatz der Ämterstabilität nur noch rückgängig gemacht werden könnte, wenn der unterlegene Bewerber unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG an der Ausschöpfung seiner Rechtsschutzmöglichkeiten gehindert worden wäre (Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47, jeweils Rn. 27). Die mit dem Eilantrag angegriffene Übertragung des Dienstpostens auf einen Mitbewerber kann nachträglich aufgehoben und der Dienstposten anderweitig besetzt werden, so dass der Antragstellerin auch nachgelagerter Rechtsschutz zur Verfügung steht (Beschluss vom 27. September 2011 - BVerwG 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1 Rn. 19).

12

Die Auswahlentscheidung ist auch nicht auf die spätere Vergabe des Beförderungsamts gerichtet. Bereits der Text der Ausschreibung nimmt ausschließlich die Vergabe eines Dienstpostens in Bezug, so dass potentielle Bewerber, deren Interesse auf eine Beförderung gerichtet ist, nicht angesprochen und von einer Bewerbung abgehalten wurden. Ausweislich der Erwägungen des Auswahlvermerks hat der Präsident des Bundesnachrichtendienstes auch tatsächlich keine Entscheidung über die Vergabe des Beförderungsamts getroffen, sondern allein die Besetzung des Dienstpostens geregelt.

13

Soweit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren mitgeteilt hat, eine Beförderung des Beigeladenen sei im Falle seiner Bewährung nach rund einem Jahr beabsichtigt, fehlt es daher an einer hierauf bezogenen Auswahlentscheidung. Ob und unter welchen Voraussetzungen es zulässig wäre, mit der Dienstpostenvergabe auch eine unter der Bedingung einer erfolgreichen Erprobung (§ 22 Abs. 2 BBG, § 32 Nr. 2, § 34 Abs. 1 Satz 1 BLV) stehende Auswahlentscheidung für die erst zu einem ungewissen künftigen Zeitpunkt beabsichtigte Beförderung zu treffen, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Jedenfalls wäre der Verzicht auf ein weiteres Auswahlverfahren nur in einem engen zeitlichen Zusammenhang zu der Zuweisung des Beförderungsdienstpostens denkbar, um die Aktualität der dienstlichen Beurteilungen zu wahren (Urteil vom 11. Februar 2009 - BVerwG 2 A 7.06 - Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 44 Rn. 20) und in der Zwischenzeit möglicherweise hinzukommende weitere Bewerber nicht ohne hinreichende Rechtfertigung vom Auswahlverfahren über das Beförderungsamt auszuschließen.

14

Die von der Antragsgegnerin getroffene Auswahlentscheidung für die Dienstpostenvergabe vermag die Rechtsstellung der Antragstellerin aus Art. 33 Abs. 2 GG aber dennoch zu beeinträchtigen, weil sie eine Vorauswahl für die Vergabe eines höheren Statusamts der Besoldungsgruppe A 16 trifft (vgl. Beschluss vom 25. Oktober 2011 - BVerwG 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 11 m.w.N.; hierzu auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 2457/04 - BVerfGK 12, 265 <268 f.> = juris Rn. 11). Art. 33 Abs. 2 GG gewährt jedem Deutschen ein grundrechtsgleiches Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Die Verbindlichkeit dieses verfassungsunmittelbar angeordneten Maßstabs gilt nicht nur für die unmittelbare Vergabe eines Amtes im statusrechtlichen Sinne, sondern auch für vorgelagerte Auswahlentscheidungen, durch die eine zwingende Voraussetzung für die nachfolgende Ämtervergabe vermittelt und die Auswahl für die Ämtervergabe damit vorweggenommen oder vorbestimmt wird (stRspr; vgl. Urteile vom 16. August 2001 - BVerwG 2 A 3.00 - BVerwGE 115, 58 <60> = Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 54 S. 3, vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 = Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 jeweils Rn. 49 und vom 26. September 2012 - BVerwG 2 C 74.10 - NVwZ 2013, 80 Rn. 18).

15

Der von der Antragsgegnerin zur Neubesetzung ausgeschriebene und mit der Besoldungsgruppe A 16 bewertete Dienstposten des Referatsleiters "Rechtsangelegenheiten/G 10" stellt für die Antragstellerin und den Beigeladenen, die beide ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 bekleiden, einen höherwertigen Dienstposten dar. Die Übertragung schafft daher die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine spätere Beförderung (§ 22 Abs. 2 BBG). Die Übertragung des höherwertigen Dienstpostens soll unter den Bedingungen praktischer Tätigkeit die Prognose bestätigen, dass der Inhaber des Dienstpostens - besser als etwaige Mitbewerber - den Anforderungen des Beförderungsamtes genügen wird. Nur der erfolgreich Erprobte hat die Chance der Beförderung. Andere Interessenten, die bislang nicht auf einem höherwertigen Dienstposten erprobt worden sind, kommen für eine Beförderung aus laufbahnrechtlichen Gründen nicht in Betracht. Damit wird die Auslese für Beförderungsämter vorverlagert auf die Auswahl unter den Bewerbern um "Beförderungsdienstposten".

16

Diese Vorwirkung begründet in Fällen der Übertragung eines Beförderungsdienstpostens an einen Mitbewerber für den Unterlegenen einen Anordnungsgrund und führt dazu, dass das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in diesen Fällen grundsätzlich die Funktion des Hauptsacheverfahrens übernimmt. Deshalb muss es den sich aus Art. 19 Abs. 4 GG ergebenden Anforderungen gerecht werden und darf nach Prüfungsmaßstab, -umfang und -tiefe nicht hinter einem Hauptsacheverfahren zurückbleiben. Vielmehr ist eine umfassende tatsächliche und rechtliche Überprüfung der Bewerberauswahl verfassungsrechtlich geboten, bei der die Anforderungen an einen Erfolg des unterlegenen Bewerbers nicht überspannt werden dürfen (Beschluss vom 25. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 12, stRspr). Wird dabei eine Verletzung des Bewerbungsverfahrensanspruchs festgestellt, muss die Ernennung des ausgewählten Bewerbers bereits dann durch einstweilige Anordnung untersagt werden, wenn die Auswahl des Antragstellers bei rechtsfehlerfreier Auswahl jedenfalls möglich erscheint (BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. September 2002 - 2 BvR 857/02 - NVwZ 2003, 200 <201> = juris Rn. 13).

17

2. Der Antragstellerin steht auch ein Anordnungsanspruch zu, weil die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin für die Vergabe des Dienstpostens den Bewerbungsverfahrensanspruch der Antragstellerin verletzt. Die Auswahlentscheidung beruht auf einem unzulässigen Anforderungsprofil (a) und einem fehlerhaften Leistungsvergleich (b). Es erscheint auch möglich, dass der Dienstposten im Falle einer fehlerfreien Wiederholung des Auswahlverfahrens an die Antragstellerin vergeben würde.

18

a) Auswahlentscheidungen sind grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist (aa). Eine Einengung des Bewerberfelds anhand der Anforderungen eines bestimmten Dienstpostens ist hiermit nicht vereinbar (bb). Anderes gilt nur dann, wenn die Wahrnehmung der Aufgaben eines Dienstpostens zwingend besondere Kenntnisse oder Fähigkeiten voraussetzt, die ein Laufbahnbewerber regelmäßig nicht mitbringt und sich in angemessener Zeit und ohne unzumutbare Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung auch nicht verschaffen kann (cc). Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der in der Stellenausschreibung vorausgesetzten juristischen Ausbildung vor, nicht aber im Hinblick auf die geforderte Erfahrung in der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten (dd).

19

aa) Nach Art. 33 Abs. 2 GG dürfen öffentliche Ämter im statusrechtlichen Sinne nur nach Kriterien vergeben werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte oder Richter den Anforderungen seines Amts genügt und sich in einem höheren Amt voraussichtlich bewähren wird. Art. 33 Abs. 2 GG gilt für Beförderungen unbeschränkt und vorbehaltlos; er enthält keine Einschränkungen, die die Bedeutung des Leistungsgrundsatzes relativieren. Diese inhaltlichen Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG für die Vergabe höherwertiger Ämter machen eine Bewerberauswahl notwendig. Der Dienstherr muss Bewerbungen von Beamten oder Richtern um das höherwertige Amt zulassen und darf das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten ausgewählt hat.

20

Art. 33 Abs. 2 GG dient dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes. Fachliches Niveau und rechtliche Integrität des öffentlichen Dienstes sollen gerade durch die ungeschmälerte Anwendung des Leistungsgrundsatzes gewährleistet werden. Zudem vermittelt Art. 33 Abs. 2 GG Bewerbern ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl. Jeder Bewerber um ein Amt hat einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die durch Art. 33 Abs. 2 GG gedeckt sind (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch).

21

Der für die Bewerberauswahl maßgebende Leistungsvergleich ist anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen. Deren Eignung als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47, jeweils Rn. 46; stRspr).

22

Der Inhalt dienstlicher Beurteilungen ist auf das Statusamt bezogen. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe eines Statusamts nicht aufgrund der Anforderungen des Dienstpostens erfolgen soll, den der ausgewählte Bewerber nach der Vergabe des Statusamts oder vorher in einer Bewährungszeit wahrnehmen soll. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist.

23

Über die Eignung des Bewerberfeldes kann der Dienstherr auch in einem gestuften Auswahlverfahren befinden. Bewerber, die die allgemeinen Ernennungsbedingungen oder die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllen oder die aus sonstigen Eignungsgründen für die Ämtervergabe von vornherein nicht in Betracht kommen, können in einer ersten Auswahl ausgeschlossen werden und müssen nicht mehr in den Leistungsvergleich einbezogen werden (Beschluss vom 6. April 2006 - BVerwG 2 VR 2.05 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 33 Rn. 7). Dies gilt grundsätzlich auch für Bewerber, die zwingende Vorgaben eines rechtmäßigen Anforderungsprofils nicht erfüllen (Beschluss vom 25. Oktober 2011 - BVerwG 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 = juris Rn. 17 und 30).

24

bb) Bei der Bestimmung des Anforderungsprofils ist der Dienstherr aber an die gesetzlichen Vorgaben gebunden und damit, soweit eine an Art. 33 Abs. 2 GG zu messende Dienstpostenvergabe in Rede steht (vgl. Urteil vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 17.03 - BVerwGE 122, 237 <242> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 31), auch zur Einhaltung des Grundsatzes der Bestenauswahl verpflichtet (Urteil vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <153> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30). Hiermit ist eine Einengung des Bewerberfeldes aufgrund der besonderen Anforderungen eines bestimmten Dienstpostens grundsätzlich nicht vereinbar.

25

Zwar entscheidet der Dienstherr über die Einrichtung und nähere Ausgestaltung von Dienstposten innerhalb des von Verfassung und Parlament vorgegebenen Rahmens aufgrund der ihm zukommenden Organisationsgewalt nach seinen Bedürfnissen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. November 2011 - 2 BvR 2305/11 - NVwZ 2012, 368 <369>). Wie er seine Stellen zuschneidet, welche Zuständigkeiten er ihnen im Einzelnen zuweist und welche Fachkenntnisse er zur Erfüllung der daraus im Einzelnen resultierenden Aufgaben für erforderlich ansieht, fällt in sein Organisationsermessen, das gerichtlich nur auf sachfremde Erwägungen überprüfbar ist (Urteil vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 = Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6, jeweils Rn. 54). Setzt ein Dienstposten nach seiner Funktionsbeschreibung spezifische Anforderungen voraus, die der Inhaber zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Dienstaufgaben erfüllen muss, können diese Kriterien im Rahmen der Stellenausschreibung verlangt werden.

26

Die Organisationsgewalt des Dienstherrn ist aber beschränkt und an die Auswahlgrundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG gebunden, wenn - wie hier - mit der Dienstpostenzuweisung Vorwirkungen auf die spätere Vergabe des Amts im statusrechtlichen Sinne verbunden sind und die hierauf bezogene Auswahlentscheidung damit vorweggenommen oder vorbestimmt wird. Diese Bindung bereits der Auswahlentscheidung für die Dienstpostenvergabe an die Auswahlgrundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG kann ein Dienstherr nur vermeiden, wenn er die Dienstpostenvergabe von der Auswahlentscheidung für die Vergabe des Statusamts entkoppelt.

27

In diesen Vorwirkungsfällen sind damit auch die Vorgaben des Anforderungsprofils den Maßstäben aus Art. 33 Abs. 2 GG unterworfen. Mit dem Anforderungsprofil wird die Zusammensetzung des Bewerberfeldes gesteuert und eingeengt. Durch die Bestimmung des Anforderungsprofils legt der Dienstherr die Kriterien für die Auswahl der Bewerber fest, an ihnen werden die Eigenschaften und Fähigkeiten der Bewerber um den Dienstposten gemessen. Fehler im Anforderungsprofil führen daher grundsätzlich auch zur Fehlerhaftigkeit des Auswahlverfahrens, weil die Auswahlerwägungen dann auf sachfremden, nicht am Grundsatz der Bestenauswahl orientierten Gesichtspunkten beruhen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 2457/04 - BVerfGK 12, 265 <270 f.> = juris Rn. 18).

28

Bezugspunkt der Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG ist aber nicht die Funktionsbeschreibung des konkreten Dienstpostens, sondern das angestrebte Statusamt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - IÖD 2013, 98; zum Amtsbezug auch Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 <296>). Hiermit ist nicht vereinbar, einen Bewerber vom Auswahlverfahren auszuschließen, nur weil er den besonderen Anforderungen des aktuell zu besetzenden Dienstpostens nicht entspricht. Dies steht mit dem Laufbahnprinzip nicht in Einklang. Danach wird ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind (vgl. § 16 Abs. 1, § 22 Abs. 3 BBG). Es kann grundsätzlich erwartet werden, dass der Beamte imstande ist, sich in die Aufgaben dieser Dienstposten einzuarbeiten (Beschluss vom 25. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 15).

29

Eine Ausrichtung an den Anforderungen des konkreten Dienstpostens lässt überdies außer Acht, dass die Betrauung des Beamten mit einem bestimmten Dienstposten nicht von Dauer sein muss. Der Dienstherr kann den Aufgabenbereich des Beamten nach seinen organisatorischen Vorstellungen und Bedürfnissen jederzeit ändern, sofern ein sachlicher Grund hierfür vorliegt (Urteil vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 41.89 - BVerwGE 89, 199 = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 34). Der ausgewählte Bewerber soll daher der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist. Schließlich ermöglicht die an den Anforderungen eines Dienstpostens orientierte Auswahlentscheidung eine vom Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung unabhängige Ämtervergabe (vgl. zur Missbrauchsgefahr derartiger Auswahlentscheidungen Urteil vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 A 7.09 - BVerwGE 141, 361 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 53).

30

Die an Art. 33 Abs. 2 GG zu messende Auswahlentscheidung darf daher grundsätzlich nicht anhand der Anforderungen eines konkreten Dienstpostens erfolgen.

31

cc) Ausnahmen hiervon sind nur zulässig, wenn die Wahrnehmung der Aufgaben eines Dienstpostens zwingend besondere Kenntnisse oder Fähigkeiten voraussetzt, die ein Laufbahnbewerber regelmäßig nicht mitbringt und sich in angemessener Zeit und ohne unzumutbare Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung auch nicht verschaffen kann. Diese Voraussetzungen hat der Dienstherr darzulegen, sie unterliegen voller gerichtlicher Kontrolle.

32

Macht ein Dienstherr im Rahmen der Stellenausschreibung (vgl. zur Dokumentationspflicht Urteil vom 3. März 2011 - BVerwG 5 C 16.10 - BVerwGE 139, 135 = Buchholz 436.62 § 82 SGB IX Nr. 1, jeweils Rn. 23) Vorgaben für die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens, bleiben diese für das laufende Auswahlverfahren verbindlich (Urteil vom 16. August 2001 - BVerwG 2 A 3.00 - BVerwGE 115, 58 <60 f.> = Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 54 S. 3; zur Rügefähigkeit der Nichtbeachtung von im Anforderungsprofil vorausgesetzten Merkmalen BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 a.a.O. S. 269 bzw. Rn. 14). Unzulässig ist es insbesondere, die Auswahlkriterien nachträglich dergestalt zu ändern, dass sich der Bewerberkreis erweitern würde, ohne dass mögliche Interessenten hiervon Kenntnis erhielten (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. Februar 2007 - 2 BvR 2494/06 - BVerfGK 10, 355 <357 f.> = juris Rn. 7). Ob und in welchem Umfang ein Anforderungsprofil Bindungswirkung entfaltet, muss daher durch eine entsprechend § 133 BGB am objektiven Empfängerhorizont potentieller Bewerber orientierte Auslegung ermittelt werden (vgl. Beschluss vom 25. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 18).

33

Hat der Dienstherr im Rahmen der Stellenausschreibung zwingende Vorgaben gemacht, die weder durch Art. 33 Abs. 2 GG noch als dienstpostenbezogene Ausnahme im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung gerechtfertigt sind, ist das Auswahlverfahren fehlerhaft. Dieser Mangel kann nachträglich nicht geheilt werden, das Auswahlverfahren muss abgebrochen und die Stellenvergabe mit einer zulässigen Ausschreibung neu in Gang gesetzt werden.

34

Dienstpostenbezogene Ausnahmeanforderungen können sich insbesondere aus dem Erfordernis bestimmter Fachausbildungen ergeben (vgl. zur Fächerkombination bei Lehrern Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 2 C 22.09 - BVerwGE 136, 140 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 45, jeweils Rn. 17). Je stärker die fachliche Ausdifferenzierung der Organisationseinheiten ist und je höher die Anforderungen an die Spezialisierung der dort eingesetzten Beamten sind, desto eher kann es erforderlich werden, im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung besondere Qualifikationsanforderungen an die künftigen Stelleninhaber zu stellen. Bei technisch ausgerichteten Behörden etwa ist durchaus denkbar, dass die Aufgabenwahrnehmung bestimmter Dienstposten spezielle fachspezifische Vorkenntnisse erfordert (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. Februar 2012 - 10 B 11334/11 - DÖD 2012, 133 für einen Fachmann auf dem Gebiet Informationstechnik und Elektronik).

35

Die Schwierigkeit, dass tatsächlich nicht alle Laufbahnangehörigen in der Lage sind, die Aufgaben jedes ihrem Statusamt zugeordneten Dienstpostens auszufüllen, nimmt durch neuere Laufbahnregelungen zu, die ursprünglich fachspezifisch ausdifferenzierte Laufbahnen zusammenfassen (vgl. § 6 Abs. 2 der Bundeslaufbahnverordnung in der Fassung vom 12. Februar 2009, BGBl I S. 284). Der höhere naturwissenschaftliche Dienst des Bundes etwa umfasst Ämter, für die unterschiedliche Ausbildungen erforderlich sind und für die bislang eigenständige Laufbahnen im biologischen, chemischen, geographischen, geologischen, geophysikalischen, informationstechnischen, kryptologischen, lebensmittelchemischen, mathematischen, mineralogischen, ozeanographischen, pharmazeutischen oder physikalischen Dienst vorgesehen waren (vgl. Anlage 4 zur BLV); entsprechendes gilt auch für den sprach- und kulturwissenschaftlichen Dienst. Angesichts der in einer Laufbahn vereinigten unterschiedlichen Fachrichtungen mit der hierzu gehörenden Spezialisierung liegt aber auf der Hand, dass ein Dienstposten Eignungsanforderungen stellen kann, die nicht von jedem Laufbahnangehörigen erfüllt werden.

36

Aus den besonderen Aufgaben eines Dienstpostens können sich auch über die Festlegung der Fachrichtung hinaus Anforderungen ergeben, ohne deren Vorhandensein die zugeordneten Funktionen schlechterdings nicht wahrgenommen werden können. Obliegt einem Dienstposteninhaber etwa das Aushandeln und Abschließen von Verträgen mit ausländischen Partnern, sind die hierfür erforderlichen Sprachkenntnisse objektiv unabdingbar. Ein Bewerber, der für das Statusamt zwar grundsätzlich hervorragend geeignet ist, die notwendigen Sprachkenntnisse aber nicht aufweist, ist zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung auf diesem Dienstposten nicht in der Lage. Die Vorgabe spezifischer Eignungsanforderungen kann hier im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erforderlich werden. Andernfalls wäre der Dienstherr gezwungen, solche Dienstposten mit hierfür nicht geeigneten Bewerbern zu besetzen.

37

Ob die besonderen Anforderungen des konkret zu besetzenden Dienstpostens in Ausnahmefällen auch im Rahmen des eigentlichen Leistungsvergleichs berücksichtigt werden und ggf. eine Auswahlentscheidung rechtfertigen können, die nicht dem Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung entspricht (vgl. hierzu Beschluss vom 25. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 17; BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - ZBR 2013, 126 Rn. 14 und 17), bedarf im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens keiner abschließenden Entscheidung. Die Antragstellerin und der Beigeladene sind im Wesentlichen gleich beurteilt worden. Angesichts der vorrangigen Bedeutung der dienstlichen Beurteilung für die Feststellung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (§ 33 Abs. 1 Satz 1 BLV) könnte derartiges insbesondere in Betracht kommen, wenn die Anforderungen des Dienstpostens eine Auswahl anhand von Kriterien erforderlich machen, die in der dienstlichen Beurteilung nicht vollständig berücksichtigt worden sind (vgl. Beschluss vom 27. September 2011 - BVerwG 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1 Rn. 25).

38

dd) Die in der Stellenausschreibung zwingend geforderte Befähigung zum Richteramt gemäß § 5 DRiG entspricht diesen Anforderungen. Der von der Antragsgegnerin ausgeschriebene Dienstposten "Referatsleiter Rechtsangelegenheiten/G 10" ist im Kern mit der juristischen Kontrolle nach dem G 10-Gesetz und anderen Rechtsangelegenheiten betraut. Er setzt die durch eine entsprechende Ausbildung erworbenen Kenntnisse voraus (vgl. zur Prozessführungsbefugnis auch § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO), so dass sich diese Anforderung zwingend aus dem Aufgabenbereich des Dienstpostens ergibt. Bewerber, die zwar die Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst des Bundes besitzen, nicht aber die genannte juristische Qualifikation, sind zur Wahrnehmung der Kernaufgaben dieses Dienstpostens nicht geeignet.

39

Die Antragsgegnerin hat aber nicht dargetan, dass der Aufgabenbereich des ausgeschriebenen Dienstpostens die geforderte mindestens zweijährige praktische Erfahrung in der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten zwingend erfordert (vgl. zum Maßstab auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Oktober 2007 - 2 BvR 1846/07 u.a. - BVerfGK 12, 284 <289 f.> = juris Rn. 20 f.).

40

Dies ergibt sich zunächst bereits daraus, dass die "Außenvertretung in G 10-Angelegenheiten" insgesamt nur einen untergeordneten Ausschnitt der dem "Referatsleiter Rechtsangelegenheiten/G 10" zugewiesenen Fachaufgaben darstellt. Hauptauftrag des Dienstpostens ist ausweislich der Funktionsbeschreibung die Unterstützung der Abteilungsleitung in Rechtsangelegenheiten, die Bearbeitung von Rechtsangelegenheiten für die Abteilung sowie die Durchführung der juristischen Kontrolle nach dem G 10-Gesetz. Kernaufgaben sind damit die Teilnahme an Sitzungen der G 10-Kommission, die Berichterstellung für das Parlamentarische Kontrollgremium, die Erstellung von G 10-Beschränkungsanträgen, die Bearbeitung von G 10-Grundsatzangelegenheiten und abteilungsspezifischen Rechtsfragen. An diesen Hauptaufgaben sind die Eigenschaften und Fähigkeiten zu orientieren, die von einem Bewerber im Interesse der bestmöglichen Aufgabenwahrnehmung erwartet werden (Urteil vom 16. August 2001 a.a.O. S. 61 bzw. S. 3; hierzu auch Urteil vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 A 7.09 - BVerwGE 141, 361 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 53, jeweils Rn. 23).

41

Im Hinblick auf diese maßgeblichen Kriterien der Funktionsbeschreibung ist die zwingende Forderung einer mindestens zweijährigen Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten nicht plausibel. Die Wahrnehmung der Außenvertretung in G 10-Angelegenheiten ist ein Randbereich der dem Dienstposten übertragenen Aufgaben, so dass nicht erkennbar ist, warum die hierfür wünschenswerten Anforderungen in der Stellenausschreibung eine derart maßgebliche Gewichtung erfahren haben. Dies gilt insbesondere, weil die Vorgabe zu einer weitreichenden und nicht am Kernbereich der Dienstaufgaben orientierten Verengung des Bewerberkreises führen kann (vgl. hierzu auch OVG Weimar, Beschluss vom 10. Januar 2012 - 2 EO 293/11 - ThürVBl 2013, 79 <81>). Sie schließt auch den für die Hauptaufgaben optimal geeigneten Bewerber aus, wenn er nicht zusätzlich bereits in einer Vorverwendung praktische Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten gesammelt hat. Für eine derartig weitreichende Eingrenzung des Bewerberfeldes bietet die maßgebliche Funktionsbeschreibung des Dienstpostens keine hinreichende Grundlage.

42

Selbst wenn man auf die dem Dienstposten ebenfalls übertragene Aufgabe der "Wahrnehmung der Außenvertretung in G 10-Angelegenheiten" abstellt, ergibt sich keine andere Bewertung. Denn dem Stelleninhaber sind nicht die Außenkontakte zu ausländischen Nachrichtendiensten generell zugewiesen. Sein Aufgabenbereich beschränkt sich vielmehr auf die "juristische Begleitung von AND-Besuchen zu G 10-Fragestellungen und vergleichbaren Rechtsfragen". Die Zusammenarbeit ist damit auf die Bewältigung von Rechtsfragen ausgerichtet. Aufgabe des Referates ist es dabei insbesondere, ausländischen Besuchern die dem Bundesnachrichtendienst gesetzten rechtlichen Grenzen für eine technische Aufklärung zu erläutern. Dies erfordert - wie die Antragsgegnerin selbst dargelegt hat - insbesondere die Vermittlung des spezifischen juristischen Fachwissens. Denn ausländische Nachrichtendienste unterliegen vergleichbaren Beschränkungen vielfach nicht. Hauptkriterium für diese Aufgabenstellung ist daher die Fähigkeit, die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Technische Aufklärung in Deutschland darstellen und vermitteln zu können. Warum hierfür eine bereits erworbene praktische Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten unabdingbar erforderlich sein soll, ist nicht erkennbar.

43

Dass auch im Rahmen dieser Fachbetreuung "unpassende" Auftritte gegenüber den Vertretern ausländischer Nachrichtendienste vermieden werden müssen, liegt auf der Hand und ist von der Antragsgegnerin eindrücklich beschrieben worden. Die hierfür maßgeblichen Anforderungsmerkmale sind auch Gegenstand der dienstlichen Beurteilung (vgl. etwa die aufgeführten Unterpunkte "soziale Kompetenz" und "Verhandlungsgeschick") und können so bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden. Sie rechtfertigen indes nicht die zwingende Vorgabe einer mindestens zweijährigen Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten für die Vergabe des Dienstpostens "Referatsleiter Rechtsangelegenheiten/G 10".

44

Schließlich ist auch nicht dargetan, warum der Dienstposteninhaber die erwünschte praktische Erfahrung bereits zu seinem Dienstantritt erworben haben muss und eine entsprechende Einarbeitungszeit für ihn nicht organisierbar wäre. Angesichts der Funktionsbeschreibung ist weder ersichtlich, dass die juristische Begleitung ausländischer Besucher stets und ausschließlich durch den Referatsleiter persönlich durchgeführt werden müsste, noch dass dessen Heranführung an die praktischen Besonderheiten durch insoweit erfahrenere Mitarbeiter nicht in kurzer Zeit bewerkstelligt werden könnte.

45

b) Auch die der Auswahlentscheidung zugrunde liegenden Erwägungen zum Leistungsvergleich der Bewerber sind fehlerhaft. Die Antragsgegnerin hat die in der Stellenausschreibung vorgegebenen Kriterien beim Vergleich der im Wesentlichen gleich beurteilten Bewerber nicht hinreichend berücksichtigt (aa) und die Aussagen der dienstlichen Beurteilung im Rahmen des Leistungsvergleichs nicht beachtet (bb).

46

aa) Der Leistungsvergleich der (nach einer zulässigen Vorauswahl verbliebenen) Bewerber muss anhand aussagekräftiger, d.h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorgenommen werden. Maßgebend ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil (Gesamtnote), das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist. Sind Bewerber mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden, muss der Dienstherr zunächst die Beurteilungen unter Anlegung gleicher Maßstäbe umfassend inhaltlich auswerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis nehmen (Urteil vom 30. Juni 2011 - BVerwG 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 49, jeweils Rn. 17; Beschluss vom 22. November 2012 - BVerwG 2 VR 5.12 - NVwZ-RR 2013, 267 Rn. 36; BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108 f.> = juris Rn. 8).

47

Zu einer Untersuchung der Begründungselemente gleichbewerteter Einzelkriterien ist der Dienstherr grundsätzlich nicht verpflichtet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - ZBR 2013, 126 Rn. 17). Eine derartige Heranziehung von Teilelementen der Begründung widerspricht dem wertenden Charakter der dienstlichen Beurteilung als Gesamturteil (vgl. § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV) und misst einzelnen Begründungselementen eine Bedeutung zu, die ihnen vom Beurteiler nicht zugedacht war. Ein Zwang zur vorrangigen Ausschöpfung aller Einzelfeststellungen liefe daher Gefahr, geringfügige und aus Sicht des Beurteilers möglicherweise unbedeutende Unterschiede überzubewerten.

48

Ergibt der Vergleich der Gesamturteile, dass mehrere Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen sind, kann der Dienstherr auf einzelne Gesichtspunkte abstellen, wobei er deren besondere Bedeutung begründen muss. Die Entscheidung des Dienstherrn, welches Gewicht er den einzelnen Gesichtspunkten für das abschließende Gesamturteil und für die Auswahl zwischen im Wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern beimisst, unterliegt nur einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung. Jedoch muss er die dienstlichen Beurteilungen heranziehen, um festzustellen, ob und inwieweit die einzelnen Bewerber mit gleichem Gesamturteil diese Anforderungen erfüllen. Weitere Erkenntnisquellen können nur ergänzend herangezogen werden (stRspr; Urteil vom 30. Juni 2011 a.a.O. jeweils Rn. 20; Beschluss vom 25. Oktober 2011 - BVerwG 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 16).

49

Hat sich der Dienstherr vorab in der Stellenausschreibung durch die Vorgabe der beim künftigen Dienstposteninhaber erwünschten Kenntnisse und Fähigkeiten festgelegt, ist diese Entscheidung für das weitere Auswahlverfahren bindend. Der Dienstherr muss diesen Kriterien besondere Bedeutung zumessen, wenn die Bewerber im Wesentlichen gleich beurteilt sind. Aus der Stellenausschreibung muss sich ergeben, welche Anforderungen von allen Bewerbern zwingend erwartet werden, und welche Kriterien zwar nicht notwendig für eine Einbeziehung in das Auswahlverfahren sind, bei gleicher Eignung der Bewerber aber maßgeblich berücksichtigt werden.

50

Diesen Anforderungen genügt die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin nicht. Angesichts der Tatsache, dass die Antragstellerin und der Beigeladene im Wesentlichen gleich beurteilt waren, hätte es einer Festlegung der für die Auswahl maßgeblichen Gesichtspunkte bedurft. Diese Aufgabe vermag das in der Stellenausschreibung enthaltene Anforderungsprofil schon deshalb nicht zu erfüllen, weil es eine Vielzahl zum Teil unklarer Kriterien enthält, deren Bedeutung, Gewichtung und Beziehung zueinander offenbleibt. Dem damit maßgeblichen Auswahlvermerk kann ebenfalls nicht entnommen werden, auf welche Gesichtspunkte die Auswahlentscheidung tatsächlich gestützt war.

51

bb) Insbesondere aber ist der dem Beigeladenen zugesprochene Leistungsvorsprung hinsichtlich der Führungserfahrung nicht unter Beachtung der Aussagen der dienstlichen Beurteilungen zustande gekommen. In der Merkmalgruppe Führung hat der Beigeladene sechs Mal die Einzelnote 8 Punkte erhalten, die (statusgleiche) Antragstellerin ist aber je dreimal mit 8 und mit 9 Punkten bewertet worden.

52

Soweit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren die Auffassung vertreten hat, die schlechtere Beurteilung des Beigeladenen im Merkmal Führung sei im Hinblick auf die erhöhten Anforderungen seines Dienstpostens als im Wesentlichen gleich mit der Beurteilung der Antragstellerin einzustufen, ist dies unzutreffend. Die Argumentation überträgt den Grundsatz, dass bei gleicher Notenstufe die Beurteilung eines Beamten im höheren Statusamt grundsätzlich besser ist als diejenige eines für ein niedrigeres Statusamt beurteilten Konkurrenten (BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 2012 a.a.O. Rn. 13 m.w.N.), in unzulässiger Weise auf die unterschiedlichen Anforderungen von Dienstposten im gleichen Statusamt (vgl. hierzu Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <103> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32 Rn. 20).

53

Zwar sind bei der Beurteilung die Aufgaben und Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens in den Blick zu nehmen, weil nur so geprüft und bewertet werden kann, ob der Beamte die an ihn gestellten Anforderungen erfüllt (vgl. Nr. 11.4 Satz 1 der Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst vom 1. Juli 2009). Bezugspunkt der Beurteilung bleibt aber der Vergleich mit den anderen Mitarbeitern derselben Besoldungsgruppe (Nr. 11.7.2 Satz 1 und Nr. 1.3 Satz 1 der Beurteilungsbestimmungen). Mit dieser Anknüpfung an das Statusamt sollen die im Wesentlichen identischen Leistungsanforderungen den Maßstab bestimmen, anhand dessen die Arbeitsqualität und die Arbeitsquantität einzustufen sind (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <361 f.> = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1 Rn. 16 f.).

54

Weist ein Dienstposten daher Besonderheiten auf, die die typischerweise in der Vergleichsgruppe desselben Statusamts anzutreffenden Anforderungen übersteigen - wie im Falle des Beigeladenen die Leitung eines Referates und die damit verbundene Personalverantwortung für 27 Mitarbeiter -, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen. Dementsprechend ist in der dienstlichen Beurteilung des Beigeladenen die nachgewiesene Eignung zum Referatsleiter auch ausdrücklich hervorgehoben worden. Das besondere Aufgabenprofil und die insoweit gezeigten Leistungen können bei der Beurteilung berücksichtigt werden. Eine zusätzliche Berücksichtigung dergestalt, dass die bereits in Ansehung der besonderen Aufgaben des Dienstpostens vergebene Note im Merkmal Führung gegenüber einem anderen Bewerber derselben Vergleichsgruppe, dessen Dienstposten diese Besonderheiten nicht aufwies, noch einmal "aufgewertet" wird, ist aber nicht zulässig. Sie widerspricht dem mit dem Bezugspunkt Statusamt vorgegebenen Vergleichsmaßstab der Beurteilung.

55

Eine derartige "Verrechnung" liegt der Auswahlentscheidung selbst indes auch nicht zugrunde: Der maßgebliche Auswahlvermerk stellt entsprechende Erwägungen nicht an. Die dortige Annahme, der Beigeladene weise die am deutlichsten ausgeprägte Führungserfahrung auf, beruht nicht auf den in den dienstlichen Beurteilungen vergebenen Noten, sondern ausschließlich auf dem Umstand, dass der Beigeladene breitere Vorverwendungen aufweisen könne und als einziger bereits Erfahrung im Führen eines Referats gesammelt habe.

56

Damit hat die Antragsgegnerin Kriterien zur Bewertung der Führungskompetenz den Ausschlag gegeben, die nicht mit den Aussagen der dienstlichen Beurteilungen in Einklang stehen. Sie hat damit das Gebot der umfassenden inhaltlichen Auswertung und "Ausschöpfung" der letzten dienstlichen Beurteilung verletzt (Urteil vom 30. Juni 2011 - BVerwG 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 49, jeweils Rn. 17; Beschluss vom 22. November 2012 a.a.O. Rn. 36).

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin will im Wege der einstweiligen Anordnung verhindern, dass der Bundesnachrichtendienst (BND) einen Dienstposten mit dem Beigeladenen besetzt.

2

Die Antragstellerin und der Beigeladene sind als Regierungsamtsräte (Besoldungsgruppe A 12) beim BND tätig; sie gehören der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes an. Beide sind bislang ausschließlich in der Verwaltung des BND verwendet worden.

Die 1969 geborene Antragstellerin war nacheinander Sachbearbeiterin im Bereich Vergabewesen (1992/93), im Bereich Personalmanagement mit Zuständigkeiten für Aus- und Weiterbildung (bis April 2001), im Bereich Qualitätsmanagement und Controlling (bis März 2006) und im Bereich Personal/Haushalt. Von Februar 2010 bis März 2011 war sie in Elternzeit. Während ihrer Tätigkeit im Bereich Personalmanagement vertrat sie mehrfach den jeweiligen Sachgebietsleiter. Im Jahr 2002 erwarb die Antragstellerin in ihrer Freizeit auf eigene Kosten einen staatlich anerkannten Berufsabschluss als Controllerin.Der 1953 geborene Beigeladene war Sachbearbeiter in den Bereichen Aufwendungsersatz (1989 bis März 1992), Rechts- und Grundsatzangelegenheiten mit verschiedenen dienstrechtlichen und organisatorischen Aufgabenbereichen (bis September 1998 und ab August 2004). Von September 1998 bis Juli 2004 leitete er ein Sachgebiet mit Zuständigkeiten für Wohnungsfürsorge, Umzugskosten und Trennungsgeld.
5

In der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2009 erhielt die Antragstellerin bei einer Notenskala von 1 bis 9 Punkten die Gesamtnote 7 ("übertrifft die Anforderungen durch häufig herausragende Leistungen"). Der Beigeladene erhielt die Gesamtnote 8 ("übertrifft die Anforderungen durch ganz überwiegend herausragende Leistungen"), die nach den Beurteilungsbestimmungen des BND nur an höchstens 20 % der Beamten einer Vergleichsgruppe vergeben werden darf.

6

Im Oktober 2010 schrieb der BND den der Besoldungsgruppe A 12 zugeordneten Dienstposten "Leitung der administrativen Unterstützung des Außenstellenbetriebs" der Dienststelle des BND in B. "ämtergleich", d.h. für Beamte mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes aus. In der Ausschreibung werden als fachliche Hauptanforderungen Führungskompetenz, eine mindestens dreijährige Erfahrung im Verwaltungsbereich, Fachkenntnisse im Personalwesen, im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen und in der Zahlstellenverwaltung sowie die Fähigkeit und Bereitschaft zur Förderung der Gleichstellung genannt.

7

Beide Beamten bewarben sich um die Stelle, wobei die Antragstellerin als Rückkehrerin aus der Elternzeit bereits von Amts wegen in die Auswahl einbezogen war. Sie gehörten zu den Bewerbern, deren Fachkenntnisse in einem persönlichen Vorstellungsgespräch anhand von Fällen geprüft wurden. In dem Auswahlvermerk vom 7. Januar 2011 heißt es, beide erschienen hervorragend geeignet. Sie verfügten über vielfältige Erfahrungen im Bereich der Verwaltung und hätten im Vorstellungsgespräch sehr gute Fachkenntnisse unter Beweis gestellt. Für die Antragstellerin sprächen ihre Ausbildung zur Controllerin und die "etwas kommunikativere Art" im Vorstellungsgespräch.

8

Demgegenüber sprach sich der Personalrat der Zentrale des BND unter Verweis auf dessen bessere Gesamtnote in der aktuellen Beurteilung für den Beigeladenen aus. Im Hinblick darauf hat sich der BND dafür entschieden, den Dienstposten mit dem Beigeladenen zu besetzen. Hiergegen hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt. Sie hält die Auswahlentscheidung aus mehreren Gründen für rechtswidrig:

9

Der BND habe den Dienstposten nicht ausschreiben dürfen, sondern mit ihr als Rückkehrerin aus der Elternzeit besetzen müssen. Dies entspreche sowohl der Verwaltungspraxis des BND, Rückkehrer in den Innendienst auf freie amtsangemessene Dienstposten zu setzen, als auch dessen Richtlinien für die Förderung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Aufgrund ihres Wohnorts könne sie bei einer Tätigkeit in B. Vollzeit arbeiten, weil sie dann die ganztägige Betreuung ihres Kindes sicherstellen könne. Eine Verwendung in der Zentrale des BND könne sie wegen der Entfernung zu ihrem Wohnort nur in Teilzeit wahrnehmen.

10

Sie habe auch bei einer Bewerberauswahl nach Leistungskriterien den Vorzug erhalten müssen. Beide Bewerber seien im Wesentlichen gleich beurteilt; die Noten 7 und 8 gehörten derselben Notenstufe an. Die geringfügig bessere Gesamtnote des Beigeladenen habe nicht den Ausschlag geben dürfen, weil die Antragstellerin die Anforderungen des Dienstpostens besser erfülle. Im Unterschied zu dem Beigeladenen habe die Antragstellerin Personalvorgänge bearbeitet, Haushaltsmittel bewirtschaftet und mit SAP-Modulen gearbeitet. Vor allem müsse beim Vergleich der Fachkenntnisse im Personalwesen und im Haushalts-, Kontroll- und Rechnungswesen berücksichtigt werden, dass sie über einen Berufsabschluss als Controllerin verfüge.

11

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, den Dienstposten "Leitung der administrativen Unterstützung des Außenstellenbetriebs" der Dienststelle B. mit dem Beigeladenen zu besetzen.

12

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

13

Die Antragsgegnerin verteidigt die Auswahlentscheidung. Der BND habe den Dienstposten aufgrund seines personalwirtschaftlichen Ermessens nach Leistungskriterien besetzen dürfen. Er habe sich für dieses Vorgehen entschieden, weil es sich um einen der wenigen Dienstposten des gehobenen Dienstes mit Leitungsfunktionen handele. Für den Beigeladenen spreche neben der besseren Beurteilungsnote vor allem die sechsjährige, überdurchschnittlich beurteilte Tätigkeit als Leiter eines Sachgebiets. Die Antragstellerin weise keine vergleichbare Qualifikation auf. Im Übrigen seien die relevanten Kenntnisse und Erfahrungen gleich zu bewerten, was durch die Ergebnisse des Vorstellungsgesprächs bestätigt worden sei.

14

Der Beigeladene stellt keinen Sachantrag.

15

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Senatsakten und die vom BND übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

16

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über den der Senat gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz entscheidet, kann keinen Erfolg haben.

17

In Konkurrentenstreitigkeiten um die Besetzung eines Dienstpostens besteht ein Anordnungsgrund gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der die vorläufige Besetzung des Dienstpostens verhindert werden soll. Denn ein rechtswidrig ausgewählter Bewerber kann auf dem Dienstposten einen Erfahrungsvorsprung sammeln, der bei einer nochmaligen Auswahlentscheidung zu seinen Gunsten zu berücksichtigen wäre (Beschluss vom 11. Mai 2009 - BVerwG 2 VR 1.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 43).

18

Die Antragstellerin hat aber keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). Nach gegenwärtigem Erkenntnisstand verletzt die Auswahl des Beigeladenen die Antragstellerin nicht in ihren Rechten.

19

1. In beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten gebietet das Grundrecht auf wirkungsvollen Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eine umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung der Auswahlentscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur dann, wenn der ausgewählte Bewerber, womöglich nach einer Zeit der praktischen Bewährung auf dem Dienstposten, befördert werden soll. Nur in diesen Fällen muss das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Funktion des Hauptsacheverfahrens übernehmen (Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 C 16.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47 Rn. 32 ). Geht es nur um die Besetzung eines Dienstpostens werden keine vollendeten Tatsachen geschaffen, wenn der Dienstposten nach erfolgloser Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes mit dem ausgewählten Bewerber besetzt wird. Denn diese Besetzung kann rückgängig gemacht werden, wenn der Unterlegene im Hauptsacheverfahren obsiegt.

20

Der BND ist in verwaltungsorganisatorischer Hinsicht eine einheitliche Dienststelle. Daher stellen Dienstpostenwechsel von Beamten oder Soldaten keine Versetzungen, sondern Umsetzungen dar. Sie stehen im personalwirtschaftlichen Ermessen des Dienstherrn, das durch den Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung begrenzt wird. Ansonsten muss die Maßnahme im Einzelfall sachlich gerechtfertigt und mit den Geboten der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit vereinbar sein (stRspr; zuletzt Urteil vom 26. Mai 2011 - BVerwG 2 A 8.09 - juris Rn. 19 ). Das personalwirtschaftliche Ermessen umfasst grundsätzlich auch die Befugnis, den Dienstposten ausschließlich leistungsbezogen zu besetzen.

21

Hat sich der Dienstherr auf dieses Vorgehen festgelegt, hat er sein Ermessen dergestalt gebunden, dass er über die Umsetzung unter Beachtung der leistungsbezogenen Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG entscheiden muss (Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 A 6.06 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35 Rn. 19). Daraus folgt, dass jeder Bewerber einen Anspruch darauf hat, dass seine Bewerbung nur aus Gründen zurückgewiesen wird, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (Bewerbungsverfahrensanspruch). Der Anspruch ist erfüllt, wenn der Dienstherr die Bewerbung ablehnt, weil er in Einklang mit Art. 33 Abs. 2 GG einen anderen Bewerber für besser geeignet hält. Nur in den seltenen Ausnahmefällen, in denen ein Bewerber eindeutig am besten geeignet ist, hat dieser einen Anspruch auf Erfolg im Auswahlverfahren (Urteil vom 4. November 2010 a.a.O. Rn. 22). Nur unter dieser Voraussetzung hat ein Bewerber einen Anspruch auf Umsetzung auf den nach Leistungskriterien vergebenen Dienstposten. Ansonsten folgt aus einer Verletzung des Bewerbungsverfahrensanspruchs ein Anspruch auf erneute Entscheidung über die Besetzung.

22

Den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsbezug weisen diejenigen Merkmale auf, die darüber Aufschluss geben können, in welchem Maß der Bewerber den Anforderungen des angestrebten Dienstpostens voraussichtlich gewachsen ist. Der Verfassungsgrundsatz der Förderung der Gleichberechtigung (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) ist nicht darauf gerichtet, die Geltung des Leistungsgrundsatzes nach Art. 33 Abs. 2 GG für die Stellenvergabe generell einzuschränken. Die bevorzugte Berücksichtigung von Frauen ist auch nach § 8 Satz 1 BGleiG ausdrücklich auf die Fälle gleicher Qualifikation beschränkt und greift überdies nur ein, wenn nicht in der Person des Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen (Urteil vom 30. Juni 2011 - BVerwG 2 C 19.10 - juris Rn. 21 ).

23

Der Leistungsvergleich muss anhand aussagekräftiger, d.h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorgenommen werden. Maßgebend ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil (Gesamtnote), das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (stRspr; vgl. zuletzt Urteile vom 4. November 2010 a.a.O. Rn. 46 und vom 30. Juni 2011 a.a.O. Rn. 16). Die ausschlaggebende Bedeutung des Gesamturteils ist Ausdruck des Laufbahnprinzips. Danach wird ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind. Es kann grundsätzlich erwartet werden, dass der Beamte imstande ist, sich in die Aufgaben dieser Dienstposten einzuarbeiten (vgl. §§ 7 bis 9 BLV).

24

Ergibt der Vergleich der Gesamturteile, dass mehrere Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen sind, kann der Dienstherr auf einzelne Gesichtspunkte abstellen, wobei er deren besondere Bedeutung begründen muss. So kann er der dienstlichen Erfahrung, der Verwendungsbreite oder der Leistungsentwicklung, wie es sich aus dem Vergleich der aktuellen mit früheren Beurteilungen ergibt, besondere Bedeutung beimessen. Die Entscheidung des Dienstherrn, welches Gewicht er den einzelnen Gesichtspunkten für das abschließende Gesamturteil und für die Auswahl zwischen im Wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern beimisst, unterliegt nur einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung. Jedoch muss er das Gewicht der Leistungskriterien, die er der Auswahl zwischen Bewerbern mit gleichem Gesamturteil zugrunde legt, vorrangig anhand der Aussagen in der dienstlichen Beurteilung bestimmen. Ergänzend kann er weitere Erkenntnisquellen, etwa die Ergebnisse eines Vorstellungsgesprächs heranziehen (stRspr; vgl. nur Urteile vom 4. November 2010 a.a.O. Rn. 45 f. und vom 30. Juni 2011 a.a.O. Rn. 16 f.).

25

Geht es ausschließlich um die Besetzung eines Dienstpostens, so kann einem Bewerber, der nicht das beste Gesamturteil des Bewerberfeldes aufweist, der Vorrang eingeräumt werden, wenn er spezifische Anforderungen des Dienstpostens voraussichtlich am besten erfüllt. Dieser Bewerber muss in Bezug auf bestimmte leistungsbezogene Gesichtspunkte, die für die Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstpostens von herausragender Bedeutung sind, in besonderem Maße geeignet sein. Auch dieses Urteil muss in erster Linie auf die aktuellen dienstlichen Beurteilungen gestützt werden. Sonstige aussagekräftige Umstände dürfen ergänzend einbezogen und gewürdigt werden, wenn sie in der Beurteilung nicht vollständig berücksichtigt sind. Je mehr das abschließende Gesamturteil eines Bewerbers abfällt, desto größer muss sein Vorsprung bei den spezifischen dienstpostenbezogenen Leistungskriterien sein, um ausgewählt werden zu können.

26

2. Nach den vorliegenden Erkenntnissen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die beabsichtigte Umsetzung des Beigeladenen auf den Dienstposten der Besoldungsgruppe A 12 bei der Dienststelle B. gegen Rechte der Antragstellerin verstößt.

27

Die Entscheidung, den Dienstposten ausschließlich nach Leistungskriterien zu vergeben, dürfte sich im Rahmen des dem BND eröffneten personalwirtschaftlichen Ermessens halten. Der BND hat angegeben, die Entscheidung habe ihren Grund darin, dass es sich um einen der wenigen Dienstposten des gehobenen Dienstes handele, der mit Leitungsbefugnissen verbunden sei. Diese Begründung ist geeignet, das Vorgehen des BND zu rechtfertigen. Es besteht kein Anlass, an der Richtigkeit der Angaben zu zweifeln.

28

Eine Verwaltungspraxis des Inhalts, Rückkehrer in den Innendienst auf einen freien oder den nächsten frei werdenden amtsangemessenen Dienstposten zu setzen, ohne Eignung und Leistungsvermögen sowie die Anforderungen des Dienstpostens in Erwägung zu ziehen, hat sich nicht feststellen lassen und wäre auch schwerlich mit einer geordneten Personalwirtschaft vereinbar. Im Übrigen könnte die Antragstellerin nicht beanspruchen, auf den Dienstposten umgesetzt zu werden, wenn der BND im Rahmen seines personalwirtschaftlichen Ermessens persönliche, insbesondere familiäre Belange zu berücksichtigen hätte. In diesem Fall müsste die Bewerberauswahl unter ganz anderen Voraussetzungen wiederholt werden, ohne dass ein Ergebnis vorhergesagt werden könnte.

29

Die Antragstellerin und der Beigeladene sind in den maßgebenden Beurteilungen (Stichtag 1. Juli 2009) nicht im Wesentlichen gleich beurteilt. Dies folgt jedenfalls daraus, dass sich die zweithöchste Gesamtnote 8, die der Beigeladene erhalten hat, von der Gesamtnote 7 abhebt, weil sie nach den Beurteilungsbestimmungen des BND vom 1. Juli 2006 in Einklang mit dem am 1. Juli 2009 bereits anwendbaren § 50 Abs. 2 BLV nur an höchstens 20 % der Beurteilten einer Vergleichsgruppe vergeben werden darf. Dagegen unterliegt die Vergabe der Gesamtnote 7 keiner Quote (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 14 f.). Den Einwendungen der Antragstellerin gegen ihre dienstliche Beurteilung braucht nach den Ausführungen auf Seite 6 der Beschlussgründe im Verfahren der einstweiligen Anordnung schon deshalb nicht nachgegangen zu werden, weil sie inhaltlich unsubstanziiert geblieben sind.

30

Der BND durfte die Auswahl des Beigeladenen auf dessen bessere Gesamtnote stützen. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Antragstellerin in Bezug auf spezifische Anforderungen des Dienstpostens erheblich besser geeignet ist als der Beigeladene. Das der Stellenausschreibung beigefügte Anforderungsprofil zählt die Kenntnisse und Erfahrungen auf, die für die Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstpostens erforderlich sind. Die dokumentierte Auffassung des BND, sowohl der Beigeladene als auch die Antragstellerin erfüllten das Anforderungsprofil gleichermaßen "hervorragend", hält sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums.

31

Ins Gewicht fallende Vorteile der Antragstellerin sind schon deshalb nicht zu erkennen, weil dem Beigeladenen ein Vorsprung in Bezug auf das - für den Dienstposten besonders bedeutsame - Merkmal "Führungskompetenz" zugebilligt werden kann. Nach den dienstlichen Beurteilungen hat er als Leiter eines Sachgebiets für die Dauer von ungefähr sechs Jahren überdurchschnittliche Leitungs- und Führungsqualitäten unter Beweis gestellt. Demgegenüber hat die Antragstellerin lediglich zeitweilig als Vertreterin ein Sachgebiet geleitet.

32

In Bezug auf die geforderten Fachkenntnisse im Personalwesen sind beide Bewerber gleichermaßen gut geeignet. Beide sind in diesem Bereich langjährig tätig und jeweils überdurchschnittlich gut beurteilt worden. Auch sind beiden Bewerbern aufgrund der Vorstellungsgespräche gleichermaßen sehr gute Kenntnisse im Personalwesen, im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, in der Zahlstellenverwaltung und in Gleichstellungsfragen bescheinigt worden. In Bezug auf die zusätzliche Berufsausbildung der Antragstellerin als Controllerin ist nicht hinreichend deutlich geworden, welche dienstpostenbezogenen Vorteile sich daraus im Vergleich zum Beigeladenen ergeben.

33

Nach alledem reichen die etwas größere Verwendungsbreite der Antragstellerin und die eigenverantwortliche Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln im Bereich der Aus- und Fortbildung nicht aus, um das Abstellen auf die bessere Gesamtnote des Beigeladenen als rechtsfehlerhaft ansehen zu können.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3, § 154 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen werden der Antragstellerin nicht auferlegt, weil der Beigeladene kein Kostenrisiko eingegangen ist. Die Festsetzung des Streitwertes für das Verfahren der einstweiligen Anordnung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

2

Die ... geborene Klägerin steht als ... (...) im Dienst der Beklagten; sie ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Sie war bis zum 6. Januar 2013 dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellte Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung X und ist seit dem 7. Januar 2013 Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung Y.

3

Für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 wurde eine Regelbeurteilung für die Klägerin erstellt. Grundlage hierfür waren ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer früheren Abteilung vom Oktober 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 30. November 2012 und ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer aktuellen Abteilung vom Juni 2013 für den Beurteilungszeitraum seit dem 7. Januar 2013; beide Abteilungsleiter sind mittlerweile im Ruhestand. Erstbeurteiler war ein Unterabteilungsleiter ihrer früheren Abteilung, Zweitbeurteiler der Präsident des BND. Beide Beurteilungsbeiträge enthalten textliche Ausführungen zur Leistung der Klägerin, nicht aber textliche Ausführungen zu ihrer Befähigung oder Punkte- bzw. Notenbewertungen.

4

In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin - wie schon in der vorangegangenen Regelbeurteilung - eine Gesamtnote von 7 Punkten, auch im Gesamturteil erreichte sie die Note 7. Die Leistungsbewertung beinhaltet die Bewertung von 21 Einzelmerkmalen nach einer 9-stufigen Skala, die Befähigungsbeurteilung die Bewertung von 18 Einzelmerkmalen nach einer 4-stufigen Skala.

5

Die Klägerin hat Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung eingelegt und diesen insbesondere mit Angriffen auf die Höhe der jeweiligen Bewertung begründet. Außerdem hat sie geltend gemacht, es sei zweifelhaft, ob der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler sei, denn er habe lediglich eine Verhinderungsvertretung für den Abteilungsleiter innegehabt. Auch seien die beiden Beurteilungsbeiträge nicht mit dem nötigen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen; eigene Akzente der Beurteiler müssten durch Tatsachen belegt oder zumindest belegbar dargestellt und differenziert begründet sein.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Oktober 2013 hat die Beklagte den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, dass nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler für die Klägerin gewesen sei. Beide Beurteilungsbeiträge seien in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Besonderes Gewicht habe der Erstbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des früheren Abteilungsleiters beigemessen, da dieser sich über fast den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt habe. Die Einzelnoten bei der Leistungs- und Befähigungsbewertung seien aus den textlichen Ausführungen der Beurteilungsbeiträge abgeleitet.

7

Am 15. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Ausweislich des Beurteilungsspiegels habe der BND den Grundsatz des differenzierten Beurteilens nicht berücksichtigt. Die Hälfte der Betroffenen Personen sei mit einer positiv anmutenden Beurteilungsnote von 7 Punkten zufrieden gestellt worden. Aber lediglich 3 % der Vergleichsgruppe seien schlechter beurteilt worden. Ohnehin hätten nur diejenigen eine reelle Beförderungschance, die mit der Spitzennote von 9 Punkten beurteilt worden seien. Dabei liege der Verdacht nahe, dass sich die Zahl dieser Spitzenbeurteilungen an der Anzahl der vorgesehenen Beförderungen orientiere.

8

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23./30. September 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 25. Oktober 2013 die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin zum Stichtag 1. April 2013 eine dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.

9

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

10

Das Gebot der differenzierten Beurteilung sei beachtet worden. Es entspreche dem Leistungsbild der Inhaber des Amtes A ..., dass keine Note unterhalb der Notenstufe 6 vergeben worden sei. Auch werde die Spitzennote unabhängig von der Zahl der anstehenden Beförderungen vergeben. Tatsächlich sei die Vergabe der Noten 8 und 9 quotiert. Der für die Note 8 vorgesehene Anteil werde überschritten. Dies sei jedoch im Hinblick auf die notwendige Einzelfallbetrachtung und unter Berücksichtigung der Anzahl derjenigen Beamten, die auf eine Beurteilung verzichtet hätten, nicht zu beanstanden.

11

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

12

Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss die Klägerin für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.

13

1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV) in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Klägerin in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>). Sie hat für die beim BND beschäftigten Beamten die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, erlassen.

14

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N. und vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>).

15

Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Beurteilung in zweifacher Hinsicht zu beanstanden: Zum einen ist sie von einem nicht zuständigen Erstbeurteiler erstellt worden (2.), zum anderen lagen ihr nicht hinreichend aussagekräftige Beurteilungsbeiträge zugrunde (3.). Ein Eingehen auf das übrige Vorbringen der Beteiligten ist daher entbehrlich.

16

2. Die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Verletzung von Verfahrensvorschriften erstellt worden. Der von der Beklagten als Erstbeurteiler herangezogene Beamte war hierfür nicht zuständig.

17

Das Bundesbeamtengesetz (§ 21) und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) enthalten keine Festlegungen dazu, wer für den Dienstherrn die dienstliche Beurteilung erstellt. Mangels normativer Regelung hat der Dienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S.10; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8 f.). Die Beurteilungsbestimmungen-BND, nach denen die Beklagte ihre Beurteilungspraxis bei Beamten des BND ausrichtet, bestimmten zum Erstbeurteiler den Vorgesetzten, der dem Mitarbeiter für seine dienstliche Tätigkeit unmittelbar Anweisungen zu erteilen hat und in dessen Organisationsbereich der Mitarbeiter tatsächlich Dienst leistet (Nr. 6). Für Mitarbeiter, die - wie hier die Klägerin - einem höheren Vorgesetzten unmittelbar unterstellt sind, ist grundsätzlich der höhere Vorgesetzte Erstbeurteiler (Nr. 6.3). Allerdings bleibt der vorherige Erstbeurteiler zuständig, wenn der Mitarbeiter dem beurteilenden Vorgesetzten zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins weniger als drei Monate unterstellt war (Nr. 8.2).

18

Es war verfahrensfehlerhaft, dass ein Vertreter des früheren Abteilungsleiters der Klägerin Erstbeurteiler war. Zwar war die Klägerin zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins - dem 1. April 2013 - dem Abteilungsleiter Y als ihrem neuen Vorgesetzten erst seit dem 7. Januar 2013 und damit weniger als drei Monate unterstellt, sodass nach Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND an sich der Abteilungsleiter X als früherer Vorgesetzter Erstbeurteiler war. Diese Bestimmung bezweckt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Erstellung der Beurteilung des Beamten durch denjenigen Vorgesetzten, der die dienstlichen Leistungen des Beamten aus eigener Anschauung am besten beurteilen kann. Der aktuelle Vorgesetzte tritt bei nur kurzer Dauer seiner Vorgesetztenfunktion hinter den früheren Vorgesetzten zurück. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt deshalb voraus, dass der frühere Vorgesetzte noch als aktiver Beamter im Dienst des Beklagten steht und somit tauglicher Erstbeurteiler sein kann oder dass es zumindest einen ständigen Vertreter des früheren Vorgesetzten gibt, der in dieser Eigenschaft den Beamten und seine Leistungen aus eigener Anschauung über einen längeren Zeitraum zur Kenntnis bekam und deshalb bewerten kann.

19

Beides fehlt im vorliegenden Fall. Der frühere Abteilungsleiter X war im Zeitpunkt des Beurteilungstermins nicht mehr im aktiven Dienst und wurde deshalb von der Beklagten zu Recht nicht als Erstbeurteiler herangezogen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Der stattdessen als Erstbeurteiler herangezogene Unterabteilungsleiter war nur einer von mehreren Abwesenheitsvertretern des früheren Abteilungsleiters, der nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Vertreter des Vertreters war, ohne dass konkretisiert werden konnte, wann und für welchen Zeitraum insgesamt sich dieser Vertretungsfall im Fall der Klägerin im Beurteilungszeitraum aktualisiert hätte. Unter diesen Umständen war es verfahrensfehlerhaft, die Zurückverweisungsregelung der Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND auch auf den Vertreter des Vertreters des früheren Vorgesetzten und damit auf einen Beamten zu erstrecken, der Eignung, Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten letztlich nicht oder jedenfalls deutlich weniger aus eigener Anschauung kannte als der aktuelle unmittelbare Vorgesetzte. Das würde selbst dann gelten, wenn die Beklagte in vergleichbaren Fällen ebenso verfahren wäre. Der Gesichtspunkt, dass es überhaupt eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung geben muss, wiegt schwerer als der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu beurteilenden Beamten.

20

3. Für die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung fehlt es an einer hinreichenden Tatsachengrundlage, weil die beiden von der Beklagten herangezogenen Beurteilungsbeiträge nicht hinreichend aussagekräftig sind.

21

Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f., vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 - Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10 S. 2 f. vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <151> und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).

22

Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 11). Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35).

23

Beurteilungsbeiträge müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>).

24

Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung „fortschreibend“ übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 ff.>, vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <140>; Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 WB 194.88 - BVerwGE 86, 201 <203> und vom 18. August 1992 - 1 WB 106.91 - BVerwGE 93, 281 <282 f.>; Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>, vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10, vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 51).

25

Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem - idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers - einpassen. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl). Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.

26

Diesen Anforderungen an eine hinreichende Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung ist im vorliegenden Fall nicht genügt.

27

Da die Beurteilungsbeiträge für Bedienstete des BND nach Nr. 4 und Nr. 17.1 i.V.m. Anlage 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND zwar mit einer textlichen Stellungnahme zur Leistung versehen werden, nicht aber mit textlichen Ausführungen zur Befähigung und vor allem nicht mit Punktebewertungen zu den Einzelmerkmalen bei der Leistungsbewertung und bei der Befähigungsbewertung, hätten die textlichen Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen so ausführlich und aussagekräftig gestaltet sein müssen, dass sie eine Bewertung aller Einzelmerkmale ermöglichen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gelungen. Es war für den Beurteiler schlicht nicht möglich, aus den beiden jeweils nur einige Sätze umfassenden Beurteilungsbeiträgen hinreichend differenzierte Erkenntnisse für die Vergabe der Noten aus der 9-teiligen Punkteskala bei 21 Leistungsmerkmalen und der 4-stufigen Skala bei 18 Befähigungsmerkmalen zu gewinnen. Dementsprechend sind im Widerspruchsverfahren nur für einen Teil der Einzelbewertungen Erläuterungen zu den Herleitungen aus den Beurteilungsbeiträgen erfolgt und erscheinen diese Herleitungen auch eher zufällig.

28

4. Die Beklagte wird die Klägerin neu dienstlich beurteilen müssen. Der in der Zeit ab 7. Januar 2013 für die Klägerin zuständige Abteilungsleiter Y ist - ebenso wie schon zuvor ihr früherer Abteilungsleiter X - im Ruhestand und kann daher nicht Beurteiler sein (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Die Beklagte wird die Ersteller der beiden Beurteilungsbeiträge um eine inhaltliche Anreicherung der Beurteilungsbeiträge bitten müssen. Das kann nach dem Ermessen der Beklagten entweder - in Ergänzung zu den Beurteilungsbestimmungen-BND, die für den Fall, dass der (Erst-)Beurteiler vollständig auf Beurteilungsbeiträge angewiesen ist, keine Regelung treffen - durch Beurteilungsbeiträge mit anzukreuzenden Einzelbewertungen oder durch textlich alle Leistungs- und Befähigungsmerkmale erfassende, inhaltlich hinreichend differenzierte Beurteilungsbeiträge geschehen. Etwaige Diskrepanzen dieser Beurteilungsbeiträge müssen in nachvollziehbarer und sachgerechter Weise - ggf. nach Rücksprache mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge - aufgelöst werden.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.

(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.

(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.

(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

2

Die ... geborene Klägerin steht als ... (...) im Dienst der Beklagten; sie ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Sie war bis zum 6. Januar 2013 dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellte Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung X und ist seit dem 7. Januar 2013 Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung Y.

3

Für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 wurde eine Regelbeurteilung für die Klägerin erstellt. Grundlage hierfür waren ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer früheren Abteilung vom Oktober 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 30. November 2012 und ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer aktuellen Abteilung vom Juni 2013 für den Beurteilungszeitraum seit dem 7. Januar 2013; beide Abteilungsleiter sind mittlerweile im Ruhestand. Erstbeurteiler war ein Unterabteilungsleiter ihrer früheren Abteilung, Zweitbeurteiler der Präsident des BND. Beide Beurteilungsbeiträge enthalten textliche Ausführungen zur Leistung der Klägerin, nicht aber textliche Ausführungen zu ihrer Befähigung oder Punkte- bzw. Notenbewertungen.

4

In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin - wie schon in der vorangegangenen Regelbeurteilung - eine Gesamtnote von 7 Punkten, auch im Gesamturteil erreichte sie die Note 7. Die Leistungsbewertung beinhaltet die Bewertung von 21 Einzelmerkmalen nach einer 9-stufigen Skala, die Befähigungsbeurteilung die Bewertung von 18 Einzelmerkmalen nach einer 4-stufigen Skala.

5

Die Klägerin hat Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung eingelegt und diesen insbesondere mit Angriffen auf die Höhe der jeweiligen Bewertung begründet. Außerdem hat sie geltend gemacht, es sei zweifelhaft, ob der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler sei, denn er habe lediglich eine Verhinderungsvertretung für den Abteilungsleiter innegehabt. Auch seien die beiden Beurteilungsbeiträge nicht mit dem nötigen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen; eigene Akzente der Beurteiler müssten durch Tatsachen belegt oder zumindest belegbar dargestellt und differenziert begründet sein.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Oktober 2013 hat die Beklagte den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, dass nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler für die Klägerin gewesen sei. Beide Beurteilungsbeiträge seien in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Besonderes Gewicht habe der Erstbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des früheren Abteilungsleiters beigemessen, da dieser sich über fast den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt habe. Die Einzelnoten bei der Leistungs- und Befähigungsbewertung seien aus den textlichen Ausführungen der Beurteilungsbeiträge abgeleitet.

7

Am 15. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Ausweislich des Beurteilungsspiegels habe der BND den Grundsatz des differenzierten Beurteilens nicht berücksichtigt. Die Hälfte der Betroffenen Personen sei mit einer positiv anmutenden Beurteilungsnote von 7 Punkten zufrieden gestellt worden. Aber lediglich 3 % der Vergleichsgruppe seien schlechter beurteilt worden. Ohnehin hätten nur diejenigen eine reelle Beförderungschance, die mit der Spitzennote von 9 Punkten beurteilt worden seien. Dabei liege der Verdacht nahe, dass sich die Zahl dieser Spitzenbeurteilungen an der Anzahl der vorgesehenen Beförderungen orientiere.

8

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23./30. September 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 25. Oktober 2013 die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin zum Stichtag 1. April 2013 eine dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.

9

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

10

Das Gebot der differenzierten Beurteilung sei beachtet worden. Es entspreche dem Leistungsbild der Inhaber des Amtes A ..., dass keine Note unterhalb der Notenstufe 6 vergeben worden sei. Auch werde die Spitzennote unabhängig von der Zahl der anstehenden Beförderungen vergeben. Tatsächlich sei die Vergabe der Noten 8 und 9 quotiert. Der für die Note 8 vorgesehene Anteil werde überschritten. Dies sei jedoch im Hinblick auf die notwendige Einzelfallbetrachtung und unter Berücksichtigung der Anzahl derjenigen Beamten, die auf eine Beurteilung verzichtet hätten, nicht zu beanstanden.

11

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

12

Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss die Klägerin für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.

13

1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV) in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Klägerin in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>). Sie hat für die beim BND beschäftigten Beamten die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, erlassen.

14

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N. und vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>).

15

Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Beurteilung in zweifacher Hinsicht zu beanstanden: Zum einen ist sie von einem nicht zuständigen Erstbeurteiler erstellt worden (2.), zum anderen lagen ihr nicht hinreichend aussagekräftige Beurteilungsbeiträge zugrunde (3.). Ein Eingehen auf das übrige Vorbringen der Beteiligten ist daher entbehrlich.

16

2. Die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Verletzung von Verfahrensvorschriften erstellt worden. Der von der Beklagten als Erstbeurteiler herangezogene Beamte war hierfür nicht zuständig.

17

Das Bundesbeamtengesetz (§ 21) und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) enthalten keine Festlegungen dazu, wer für den Dienstherrn die dienstliche Beurteilung erstellt. Mangels normativer Regelung hat der Dienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S.10; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8 f.). Die Beurteilungsbestimmungen-BND, nach denen die Beklagte ihre Beurteilungspraxis bei Beamten des BND ausrichtet, bestimmten zum Erstbeurteiler den Vorgesetzten, der dem Mitarbeiter für seine dienstliche Tätigkeit unmittelbar Anweisungen zu erteilen hat und in dessen Organisationsbereich der Mitarbeiter tatsächlich Dienst leistet (Nr. 6). Für Mitarbeiter, die - wie hier die Klägerin - einem höheren Vorgesetzten unmittelbar unterstellt sind, ist grundsätzlich der höhere Vorgesetzte Erstbeurteiler (Nr. 6.3). Allerdings bleibt der vorherige Erstbeurteiler zuständig, wenn der Mitarbeiter dem beurteilenden Vorgesetzten zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins weniger als drei Monate unterstellt war (Nr. 8.2).

18

Es war verfahrensfehlerhaft, dass ein Vertreter des früheren Abteilungsleiters der Klägerin Erstbeurteiler war. Zwar war die Klägerin zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins - dem 1. April 2013 - dem Abteilungsleiter Y als ihrem neuen Vorgesetzten erst seit dem 7. Januar 2013 und damit weniger als drei Monate unterstellt, sodass nach Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND an sich der Abteilungsleiter X als früherer Vorgesetzter Erstbeurteiler war. Diese Bestimmung bezweckt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Erstellung der Beurteilung des Beamten durch denjenigen Vorgesetzten, der die dienstlichen Leistungen des Beamten aus eigener Anschauung am besten beurteilen kann. Der aktuelle Vorgesetzte tritt bei nur kurzer Dauer seiner Vorgesetztenfunktion hinter den früheren Vorgesetzten zurück. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt deshalb voraus, dass der frühere Vorgesetzte noch als aktiver Beamter im Dienst des Beklagten steht und somit tauglicher Erstbeurteiler sein kann oder dass es zumindest einen ständigen Vertreter des früheren Vorgesetzten gibt, der in dieser Eigenschaft den Beamten und seine Leistungen aus eigener Anschauung über einen längeren Zeitraum zur Kenntnis bekam und deshalb bewerten kann.

19

Beides fehlt im vorliegenden Fall. Der frühere Abteilungsleiter X war im Zeitpunkt des Beurteilungstermins nicht mehr im aktiven Dienst und wurde deshalb von der Beklagten zu Recht nicht als Erstbeurteiler herangezogen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Der stattdessen als Erstbeurteiler herangezogene Unterabteilungsleiter war nur einer von mehreren Abwesenheitsvertretern des früheren Abteilungsleiters, der nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Vertreter des Vertreters war, ohne dass konkretisiert werden konnte, wann und für welchen Zeitraum insgesamt sich dieser Vertretungsfall im Fall der Klägerin im Beurteilungszeitraum aktualisiert hätte. Unter diesen Umständen war es verfahrensfehlerhaft, die Zurückverweisungsregelung der Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND auch auf den Vertreter des Vertreters des früheren Vorgesetzten und damit auf einen Beamten zu erstrecken, der Eignung, Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten letztlich nicht oder jedenfalls deutlich weniger aus eigener Anschauung kannte als der aktuelle unmittelbare Vorgesetzte. Das würde selbst dann gelten, wenn die Beklagte in vergleichbaren Fällen ebenso verfahren wäre. Der Gesichtspunkt, dass es überhaupt eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung geben muss, wiegt schwerer als der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu beurteilenden Beamten.

20

3. Für die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung fehlt es an einer hinreichenden Tatsachengrundlage, weil die beiden von der Beklagten herangezogenen Beurteilungsbeiträge nicht hinreichend aussagekräftig sind.

21

Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f., vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 - Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10 S. 2 f. vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <151> und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).

22

Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 11). Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35).

23

Beurteilungsbeiträge müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>).

24

Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung „fortschreibend“ übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 ff.>, vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <140>; Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 WB 194.88 - BVerwGE 86, 201 <203> und vom 18. August 1992 - 1 WB 106.91 - BVerwGE 93, 281 <282 f.>; Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>, vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10, vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 51).

25

Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem - idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers - einpassen. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl). Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.

26

Diesen Anforderungen an eine hinreichende Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung ist im vorliegenden Fall nicht genügt.

27

Da die Beurteilungsbeiträge für Bedienstete des BND nach Nr. 4 und Nr. 17.1 i.V.m. Anlage 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND zwar mit einer textlichen Stellungnahme zur Leistung versehen werden, nicht aber mit textlichen Ausführungen zur Befähigung und vor allem nicht mit Punktebewertungen zu den Einzelmerkmalen bei der Leistungsbewertung und bei der Befähigungsbewertung, hätten die textlichen Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen so ausführlich und aussagekräftig gestaltet sein müssen, dass sie eine Bewertung aller Einzelmerkmale ermöglichen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gelungen. Es war für den Beurteiler schlicht nicht möglich, aus den beiden jeweils nur einige Sätze umfassenden Beurteilungsbeiträgen hinreichend differenzierte Erkenntnisse für die Vergabe der Noten aus der 9-teiligen Punkteskala bei 21 Leistungsmerkmalen und der 4-stufigen Skala bei 18 Befähigungsmerkmalen zu gewinnen. Dementsprechend sind im Widerspruchsverfahren nur für einen Teil der Einzelbewertungen Erläuterungen zu den Herleitungen aus den Beurteilungsbeiträgen erfolgt und erscheinen diese Herleitungen auch eher zufällig.

28

4. Die Beklagte wird die Klägerin neu dienstlich beurteilen müssen. Der in der Zeit ab 7. Januar 2013 für die Klägerin zuständige Abteilungsleiter Y ist - ebenso wie schon zuvor ihr früherer Abteilungsleiter X - im Ruhestand und kann daher nicht Beurteiler sein (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Die Beklagte wird die Ersteller der beiden Beurteilungsbeiträge um eine inhaltliche Anreicherung der Beurteilungsbeiträge bitten müssen. Das kann nach dem Ermessen der Beklagten entweder - in Ergänzung zu den Beurteilungsbestimmungen-BND, die für den Fall, dass der (Erst-)Beurteiler vollständig auf Beurteilungsbeiträge angewiesen ist, keine Regelung treffen - durch Beurteilungsbeiträge mit anzukreuzenden Einzelbewertungen oder durch textlich alle Leistungs- und Befähigungsmerkmale erfassende, inhaltlich hinreichend differenzierte Beurteilungsbeiträge geschehen. Etwaige Diskrepanzen dieser Beurteilungsbeiträge müssen in nachvollziehbarer und sachgerechter Weise - ggf. nach Rücksprache mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge - aufgelöst werden.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre dienstliche Regelbeurteilung.

2

Die Klägerin steht als Regierungshauptsekretärin (Besoldungsgruppe A 8 BBesO) im Dienst der Beklagten. Sie wird bei der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur) - einer selbständigen Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie - verwendet und beim Dienstleistungszentrum R. auf einem Dienstposten eingesetzt, der "gebündelt" allen Ämtern ihrer Laufbahn (Besoldungsgruppen A 6 bis A 9 BBesO) zugeordnet ist.

3

Nachdem die Klägerin in den vorangegangenen dienstlichen Beurteilungen jeweils mit dem Gesamturteil A bewertet worden war, erhielt sie in der Regelbeurteilung zum Stichtag 15. März 2012 das Gesamturteil B. In den einzelnen Beurteilungskriterien hat die Klägerin siebenmal die Notenstufe A und zwölfmal die Notenstufe B erhalten; diese Einzelkriterien werden im sog. Ankreuzverfahren bewertet (durch Ankreuzen einer Notenstufe, deren Bedeutungsgehalt definiert ist). Das Gesamturteil ist nicht textlich begründet. Ausdrücklich ist dagegen darauf verwiesen, dass die Richtwertvorgaben durch die neue Beurteilungsrichtlinie geändert und die Notenstufen daher nicht mehr mit den vorangegangenen vergleichbar seien.

4

Die dienstliche Beurteilung wurde von der Beklagten auf der Grundlage der "Dienstvereinbarung zwischen dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Hauptpersonalrat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie über die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten im Geschäftsbereich" vom 10./12. Mai 2011 (im Folgenden: DV-BMWi) erstellt. Danach war zwar weiterhin ein gleichbleibendes Bewertungssystem in sechs Stufen (X, A, B, C, D und E) sowohl für die 19 Einzelkriterien als auch für die Gesamtbewertung zugrunde gelegt worden, die Beurteilung erfolgte aber auf geänderten Richtwertvorgaben. Während auf die beste Bewertungsstufe X weiterhin nicht mehr als 5 % der Beschäftigten einer Vergleichsgruppe entfallen sollten, wurde die Vorgabe für die zweitbeste Bewertungsstufe A von 40 % auf 20 % abgesenkt.

5

Die in Ergänzung hierzu geschlossene "Dienstvereinbarung zwischen der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen und dem Gesamtpersonalrat bei der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen" vom 16. Februar 2012 (im Folgenden: DV-BNetzA) sieht darüber hinaus die Möglichkeit der Gesamtbewertung mit einem "herausgehobenen A" bzw. einem "herausgehobenen B" vor (später als A+ und B+ bezeichnet), die nur an jeweils 10 % der Beschäftigten der Vergleichsgruppe vergeben werden dürfen.

6

Nach den in Bezug genommenen "Beförderungsgrundsätzen" setzt ein herausgehobenes B (B+) voraus, dass in den fünf vorgegebenen Bewertungsbereichen dreimal ein A und in keinem der Bereiche ein C erreicht worden ist. Für diese Ermittlung sind die in den Bewertungsbereichen erzielten Einzelnoten (in der Anzahl zwischen 1 bis 7) durch "kaufmännische Rundung" auf eine Bewertungsstufe festzulegen.

7

Im Widerspruchsverfahren hat die Klägerin insbesondere vorgetragen, dass die Gründe für ihre Herabstufung nicht erkennbar seien; tatsächlich habe sich die von ihr geleistete Arbeitsmenge sogar deutlich erhöht. Von ihren Fachvorgesetzten sei ihre Leistung deutlich positiver eingeschätzt worden. Die Beklagte hat den Widerspruch zurückgewiesen und maßgeblich darauf verwiesen, dass aufgrund der geänderten Richtwertvorgaben die Notenstufe A nur noch für die Hälfte der zuvor entsprechend beurteilten Beamten habe vergeben werden können.

8

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zur Neubeurteilung verpflichtet. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos. Die dienstliche Beurteilung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Vergleichsgruppenbildung fehlerhaft erfolgt sei. Die Beklagte hätte hierfür eine Unterscheidung nach Laufbahnen vornehmen müssen und keine Tarifbeschäftigten einbeziehen dürfen. Überdies hätte das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung einer Begründung bedurft.

9

Hiergegen wendet sich die Revision der Beklagten. Sie beantragt,

die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. Juni 2016 und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 8. Oktober 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

10

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält die Einbeziehung von Tarifbeschäftigten für rechtlich bedenklich. Eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppenbildung entspreche dagegen dem Willen des historischen Verordnungsgebers, der dem Problem ansonsten möglicherweise zu kleiner Vergleichsgruppen habe Rechnung tragen wollen.

Entscheidungsgründe

12

Die zulässige Revision der Beklagten ist nicht begründet; sie ist mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Beklagte die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts neu zu beurteilen hat. Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt im Ergebnis kein revisibles Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO).

13

Die dienstliche Beurteilung der Klägerin - die sich nicht durch die zwischenzeitlich ergangene Beurteilung für den Nachfolgezeitraum erledigt hat (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f.) - ist nicht auf eine hinreichende Tatsachengrundlage gestützt (1.). Das Beurteilungssystem der Beklagten entspricht nicht den Vorgaben der Bundeslaufbahnverordnung zum "Vier-Augen-Prinzip" (2.). Die Beurteilung der Klägerin beruht überdies auf einer unzutreffenden Vergleichsgruppenbildung; die Beklagte hätte Beamte in unterschiedlichen Laufbahnen nicht unterschiedslos zusammenfassen dürfen (3.). Die Einbeziehung von Tarifbeschäftigen in die Richtwertbetrachtungen lässt das geltende Recht dagegen zu (4.). Schließlich bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung der Klägerin einer Begründung (5.).

14

1. Die Beklagte hat die Tatsachengrundlage für die in der dienstlichen Beurteilung der Klägerin enthaltenen Wertungen auch im gerichtlichen Verfahren nicht hinreichend plausibilisiert.

15

a) Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die allgemein für Beurteilungsentscheidungen anzuwendende Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den rechtlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 9).

16

Aus dem in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz folgt, dass Maßnahmen der öffentlichen Gewalt durch die Gerichte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen sind. Eine Bindung an die von der Behörde getroffenen Feststellungen und Wertungen ist damit grundsätzlich nicht vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 u.a. - BVerfGE 84, 34 <49>). Eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle ergibt sich jedoch dort, wo der Gesetzgeber Beurteilungs- und Ermessensspielräume für die Verwaltung eröffnet hat. Wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Spielräume belässt, muss dieses behördliche Letztentscheidungsrecht auch von den Gerichten respektiert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <22>).

17

Eine derartige Beurteilungsermächtigung ist in § 21 Satz 1 BBG enthalten. Die dort angeordnete Beurteilung setzt notwendigerweise Bewertungen und hinsichtlich künftiger Verwendungseinschätzungen auch Prognosen voraus. Anders als etwa bei der Beurteilung der gesundheitlichen Eignung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 5. Juni 2014 - 2 C 22.13 - BVerwGE 150, 1 Rn. 17), die einer (medizinischen) Sachverständigenbeurteilung zugänglich ist, kann diese Feststellung nicht durch eine Einschätzung der Gerichte ersetzt werden. Da das besondere öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu seinem Dienstherrn besteht, muss auch die Einschätzung, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes entsprochen hat, dem Dienstherrn vorbehalten sein (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246> und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 9). Die gesetzliche Bestimmung spricht dem Dienstherrn somit auch eine immanente Beurteilungsermächtigung zu.

18

Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Die dienstliche Beurteilung kann auch im Rahmen der Eröffnung und Besprechung sowie im nachfolgenden Widerspruchs- oder Klageverfahren plausibilisiert werden. Hierfür sind Erläuterungen und Konkretisierungen erforderlich, auf deren Grundlage die Gerichte nachprüfen können, ob der Dienstherr bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung bzw. bei einzelnen in ihr enthaltenen Werturteilen von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt hat (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 17 ff.; BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 - NVwZ 2002, 1368 Rn. 14).

19

b) Der dienstlichen Beurteilung fehlt die erforderliche Aussagekraft, wenn sie auf einer nur partiell oder bruchstückhaft vorhandenen Kenntnis der für die Bewertungen erforderlichen Tatsachen beruht (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 - Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 3 Rn. 22).

20

Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann. Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 31 m.w.N.). Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Grundlage für den Bewerbervergleich setzt voraus, dass diese zeitlich aktuell und inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 24 m.w.N.).

21

Ist der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich ein eigenes vollständiges Bild von den Leistungen des Beamten zu machen, muss er sich die Informationen verschaffen, die es ihm ermöglichen, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 22 f. m.w.N.). Hierfür kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, Aussagen von Personen in Betracht, die die Dienstausübung des zu beurteilenden Beamten aus unmittelbarer eigener Anschauung kennen. Der Beurteiler darf nicht davon absehen, Beurteilungsbeiträge einzuholen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47). Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum nicht aus eigener Anschauung, ist er vollständig auf - schriftliche oder mündliche - Beurteilungsbeiträge angewiesen. Diese müssen deshalb in Umfang und Tiefe so beschaffen sein, dass sie die Erstellung der dienstlichen Beurteilung in der erforderlichen Differenzierung ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 25).

22

c) Schriftliche Beurteilungsbeiträge sind aufzubewahren, um eine effektive gerichtliche Kontrolle zu ermöglichen (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG).

23

Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47). Entsprechendes gilt für die von einem Zweitbeurteiler vorgenommenen Änderungen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 16).

24

Die Überprüfung einer auf Beurteilungsbeiträge gestützten dienstlichen Beurteilung setzt einen Vergleich mit diesen Beurteilungsbeiträgen voraus. Im Beanstandungsfall muss damit ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag zur Verfügung gestellt werden, weil seine Kenntnis zur effektiven Rechtsverfolgung unabdingbar ist. Nur auf dieser Grundlage kann der Beurteilte nachprüfen, ob der Beurteiler von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 48). Erst der Beurteilungsbeitrag und dessen Einschätzung durch den Beurteiler versetzen die Gerichte schließlich in die Lage, die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung zu kontrollieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 20). Die Existenz des Beurteilungsbeitrags und ein etwaiges Abweichen der dienstlichen Beurteilung hiervon muss dem beurteilten Beamten auf Nachfrage mitgeteilt werden.

25

Schriftliche Beurteilungsbeiträge müssen daher für die Dauer einer möglichen gerichtlichen Beanstandung aufbewahrt werden. Verstößt der Dienstherr gegen diese aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Pflicht oder reichen die vorhandenen Unterlagen zur Plausibilisierung der in einer dienstlichen Beurteilung enthaltene Wertung nicht aus, trägt der Dienstherr hierfür die materielle Beweislast (BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <142>; ähnlich auch Urteil vom 6. April 1989 - 2 C 9.87 - BVerwGE 81, 365 <368>).

26

d) Beurteilungsbeiträge zu der dienstlichen Beurteilung der Klägerin hat die Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren vor den Tatsacheninstanzen nicht vorgelegt. Sie hat die Beurteilung und die Art und Weise, wie der Beurteiler sich die erforderliche Kenntnis über die im Beurteilungszeitraum von der Klägerin erbrachten Leistungen verschafft und diese hat bewerten können, auch sonst nicht plausibilisiert. Die Beurteilung ist mangels nachvollziehbarer Plausibilisierung der in ihr enthaltenen Bewertungen fehlerhaft.

27

Das Beurteilungssystem der Bundesnetzagentur führt dazu, dass zwischen dem zu beurteilenden Beamten und dem Beurteiler bis zu drei Hierarchieebenen bestehen. Im Falle der Klägerin musste die unmittelbare Kenntnis über die von ihr erbrachten Leistungen von ihrem Fachvorgesetzten zunächst über den Leiter des Dienstleistungszentrums R. und sodann den Außenstellenleiter K. als "Berichterstatter" bis schließlich zum Beurteiler, dem Leiter der zuständigen Abteilung der Bundesnetzagentur in B., vermittelt werden. Der Beurteiler selbst hatte keine eigene Anschauung von den Leistungen der Klägerin.

28

Ein Beurteilungsbeitrag durch den Fachvorgesetzten und/oder den Leiter des Dienstleistungszentrums oder ein Beurteilungsentwurf durch den Berichterstatter ist aber nicht erstellt worden. In der Klageerwiderung hat die Beklagte vielmehr auf das Berichterstattergespräch hingewiesen. Hierin habe die Klägerin die Möglichkeit gehabt, die wesentlichen Aspekte und Besonderheiten ihrer Tätigkeit gegenüber dem Berichterstatter zur Sprache zu bringen und umfassend ihre Leistung darzustellen. Die Beklagte weist dem Beamten damit die Aufgabe zu, im Berichterstattergespräch die Tatsachengrundlage für die Beurteilung zu schaffen.

29

Wie die dort gewonnenen sowie anderweitige Erkenntnisse über die Leistungen der Klägerin im Beurteilungszeitraum an den Beurteiler vermittelt werden, ist auch im gerichtlichen Verfahren offen geblieben. Die Beklagte hat zwar ein Muster für die "Kurzfassung des Leistungsbildes" vorgelegt, das dem Berichterstatter zur Vorbereitung der Beurteilungskonferenz dienen soll. Das über die Klägerin erstellte Blatt ist aber nicht vorgelegt, sondern - den Vorgaben aus Nr. 66 DV-BNetzA entsprechend - vernichtet worden.

30

Unabhängig hiervon ist auch nicht ersichtlich, wie mit den im vorgelegten Muster vorgesehenen Angaben die dienstliche Beurteilung in ihrer Ausdifferenzierung erstellt werden könnte. Aussagen, die den 19 Einzelkriterien zugeordnet werden könnten, enthält das Formular nicht. Die Kurzfassung des Leistungsbilds versetzt den Beurteiler nicht in den Stand, Einzelnoten und ein Gesamturteil zu vergeben, die die dienstlichen Leistungen und die Befähigung der Klägerin im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegeln (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 - ZBR 2016, 62 <63>).

31

Die Beklagte hat auch nicht in anderer Weise plausibilisiert, weshalb und auf welcher Tatsachengrundlage sie zu ihren Wertungen gelangt ist. Hierzu hätte jedenfalls insoweit Anlass bestanden, als die Klägerin substantiierte Einwände und Stellungnahmen sowohl ihres unmittelbaren Vorgesetzten als auch des Leiters ihres Dienstleistungszentrums vorgelegt hat. Exemplarisch kann auf die ausdrücklich gerügte Einstufung im Merkmal "Arbeitsmenge" verwiesen werden. Weder ist auf den von der Klägerin vorgetragenen Einwand der zusätzlichen Aufgabenübertragung eingegangen worden noch wurden Angaben zum angewendeten Maßstab gemacht. Selbst auf die von der Klägerin konkret benannten Vergleichsbeispiele ist ganz überwiegend nicht geantwortet worden. Die vorgenommene Einstufung der Leistungen der Klägerin im Merkmal Arbeitsmenge kann damit in keiner Weise nachvollzogen werden.

32

Auch bei Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren nachgeholten Begründungen erschöpft sich die Konkretisierung der Beklagten letztlich in dem Hinweis auf die Maßstabsänderung: Da die Notenstufe A nur noch für 20 % statt für 40 % der Mitglieder der Vergleichsgruppe vergeben werden dürfe, setze die neue Beurteilung keinen Leistungsabfall voraus. Das ist zwar richtig, enthebt die Beklagte aber nicht von der Pflicht zur Plausibilisierung gegen im Einzelnen substantiiert erhobene Rügen.

33

2. Das Beurteilungssystem der Beklagten entspricht nicht den Vorgaben aus § 50 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten in der hier maßgeblichen Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284 - BLV).

34

a) Nach dieser - insoweit unverändert gültigen - Vorschrift "erfolgen" dienstliche Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen.

35

Die - unklare - Formulierung kann nach ihrem Wortlaut zwar so verstanden werden, dass sie eher für das Erfordernis zweier zur Beurteilung berufener Personen spricht (vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 - ZBR 2016, 62 <65> und vom 30. Oktober 2015 - 1 B 813/15 -). Sie verlangt indes nicht zwingend, dass die Beurteilung von zwei formal zu Beurteilern bestellten Personen "erstellt" wird.

36

Stellung und Inhalt der erforderlichen Mitwirkung der an der dienstlichen Beurteilung beteiligten Personen müssen daher durch den Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Vorgabe ermittelt werden. Danach reicht es aus, wenn die dienstliche Beurteilung von nur einem Beurteiler verantwortet wird, der einen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe besitzt, und eine zweite Person mitwirkt, die über eine unmittelbare Kenntnis von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten verfügt und deren Aufgabe darin besteht, dem Beurteiler eine für die Beurteilung hinreichende Sachverhaltskenntnis zu verschaffen.

37

In § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV wird ausdrücklich auf das Erfordernis eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs verwiesen, Absatz 2 sieht Richtwertvorgaben für die höchste und die zweithöchste Notenstufe vor. Diese Anforderungen können nur erfüllt werden, wenn das Notenverständnis und die hierfür geltenden Maßstäbe einheitlich für die gesamte Vergleichsgruppe zur Anwendung gebracht werden. Diese Maßstabsverbindlichkeit wird gewährleistet, wenn die dienstlichen Beurteilungen abschließend von einem Beurteiler verantwortet werden, der einen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe besitzt.

38

Die Beurteilung durch einen höheren Vorgesetzten kann aber vor allem bei großen Personalkörpern zur Folge haben, dass der Beurteiler die Leistung der zu beurteilenden Beamten im maßgeblichen Beurteilungszeitraum nicht aus eigener Anschauung kennt. Ein derartiges Beurteilungssystem setzt daher voraus, dass eine zweite Person an der dienstlichen Beurteilung mitwirkt, die dem Beurteiler hinreichende Kenntnis von den Leistungen des konkret zu beurteilenden Beamten verschafft. Die zweite an der dienstlichen Beurteilung mitwirkende Person muss keine förmliche Beurteilerstellung innehaben. Sie muss aber eine hinreichende Tatsachengrundlage für die in der dienstlichen Beurteilung ausgesprochenen Bewertungen gewährleisten. Während der Beurteiler den Beurteilungsmaßstab für die Vergleichsgruppe kennt und sicherstellt, dient die Mitwirkung einer zweiten Person der Gewährleistung einer hinreichenden Sachkenntnis von Leistung und Person des zu beurteilenden Beamten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 6 S 53.11 - juris Rn. 16 und vom 29. April 2016 - 7 S 3.16 - juris Rn. 15).

39

b) Diesen Anforderungen entspricht das Beurteilungssystem der Bundesnetzagentur nicht.

40

Wie dargestellt verfügt vielmehr auch der "Berichterstatter" aufgrund der aufgezeigten Defizite des derzeit praktizierten Beurteilungssystems nicht über eine eigene Anschauung von Person und Leistung des zu beurteilenden Beamten. Seine Einbeziehung gewährleistet daher nicht die mit der Mitwirkung einer zweiten Person beabsichtigte Sicherstellung hinreichender Sachverhaltskenntnis von den für die Beurteilung wesentlichen Tatsachen (a.A. OVG Koblenz, Urteil vom 11. März 2016 - 10 A 11019/15 -). Im Fall der Klägerin ist dies (auch) dadurch deutlich geworden, dass die Beklagte auf die konkreten Beanstandungen der Klägerin hin keinerlei Plausibilisierung der Einschätzung des Beurteilers hat geben können.

41

3. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin und ihre Zuordnung zur Notenstufe B beruht überdies auf einer unzutreffenden Vergleichsgruppenbildung. Beamte in unterschiedlichen Laufbahnen dürfen nicht in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst und damit unterschiedslos in eine Rangfolge gebracht werden.

42

Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung und Richtwertvorgaben für einzelne Noten enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 23), lässt § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG jedenfalls nur einen Vergleich von Beamten zu, für die im Wesentlichen gleiche Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten. Nur dann können diese Beurteilungskriterien bei den einzelnen Beamten miteinander verglichen und in eine bestimmte Rangfolge nach der Notenskala gebracht werden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <361>).

43

Für Beamte aus unterschiedlichen Laufbahnen ist diese Vergleichbarkeit nicht gewährleistet. Ausreichend identische Leistungsanforderungen für die Annahme einer hinreichend homogenen Gruppe sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats vielmehr nur für Beamte "derselben Laufbahn und desselben Statusamtes" gegeben (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <361>). Wie etwa die unter Nr. 1 der dienstlichen Beurteilung zu bewertende Fachkenntnis von Beamten aus dem technischen Verwaltungsdienst mit Angehörigen der nichttechnischen Laufbahn verglichen und in Bezug gesetzt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Die von der Beklagten offenbar unterschiedslos am Maßstab der Anforderungen des Dienstpostens orientierte Bewertung lässt die unterschiedliche Vor- und Ausbildung der Beamten aus unterschiedlichen Laufbahnen unberücksichtigt und verlässt damit den Maßstab des Statusamts (vgl. § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV n.F. sowie BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 28).

44

Der Revision ist zwar zuzugeben, dass § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nach seinem Wortlaut nur auf die Besoldungsgruppe Bezug nimmt. Die Zugehörigkeit zu derselben Laufbahn muss im Regelungskontext der Bundeslaufbahnverordnung, deren maßgeblicher Inhalt gerade die Unterschiedlichkeit der Laufbahnen und ihre Ausdifferenzierung ist, jedoch als selbstverständlich vorausgesetzt und mitgedacht verstanden werden.

45

Die Vorstellung, dass nur Beamte derselben Laufbahn miteinander vergleichbar sind, stellt den grundlegenden Inhalt des Laufbahnprinzips dar, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums i.S.v. Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt ist (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17 Januar 2017 - 2 BvL 1/10 - NVwZ 2017, 392 Rn. 21 m.w.N.). In einer Laufbahn werden alle Ämter derselben Fachrichtung zusammengefasst, die die gleiche Vor- und Ausbildung erfordern (vgl. bereits den früheren § 11 Abs. 1 BRRG vom 1. Juli 1957, BGBl. I S. 667). Nach § 16 Abs. 1 BBG in der nunmehr geltenden Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) umfasst eine Laufbahn alle Ämter, die verwandte und gleichwertige Vor- und Ausbildungen voraussetzen. Beamte derselben Laufbahn sind daher - auch und ungeachtet jüngerer Entscheidungen des Verordnungsgebers zur Zusammenlegung verschiedener Laufbahnen - grundsätzlich vergleichbar. Sie werden im Eingangsamt ihrer Laufbahn eingestellt (§ 20 Satz 1 BBG) und steigen - im Falle der Bewährung - in dieser Laufbahn kontinuierlich auf (§ 22 Abs. 3 BBG; vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe konkurrieren daher um Beförderungsämter (und Beförderungsdienstposten, vgl. § 22 Abs. 2 BBG). Diese Beamten sind die maßgebliche Gruppe für einen Leistungsvergleich, weil sie auch in einem Auswahlverfahren potentiell miteinander in Beziehung gesetzt und verglichen werden müssen. Diesen Schritt nimmt die dienstliche Beurteilung vorweg (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG).

46

Da die Einordnung in vorgegebene Quoten oder Richtwerte der Klärung einer Wettbewerbssituation dient, muss die Vergleichsgruppe aus Beschäftigten bestehen, die potentiell in einer Konkurrenzsituation zueinander stehen. Dies ist bei Beamten aus unterschiedlichen Laufbahnen grundsätzlich nicht der Fall. Das bei einer Beförderung zu vergebende Statusamt wird nicht nur durch die Amtsbezeichnung und das ihm vom Besoldungsgesetzgeber zugewiesene Endgrundgehalt, sondern auch durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder Laufbahngruppe bestimmt (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52 <69>; BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 - 2 C 26.05 - BVerwGE 126, 182 <183 f.>). Eine unmittelbare Konkurrenz ist daher nur im Fall des Laufbahnwechsels möglich. Dementsprechend gehörten auch alle ausgewählten Konkurrenten der Klägerin im Beförderungsverfahren, das Gegenstand des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25. Februar 2016 - 4 S 2060/15 - war, derselben Laufbahn an.

47

Die Beklagte hätte daher für die vorgenommene Richtwertbildung die Beamten des technischen Verwaltungsdienstes und diejenigen der nichttechnischen Laufbahn unterscheiden müssen.

48

4. Die von der Beklagten vorgenommene Einbeziehung von Angestellten in die Richtwertbetrachtungen ist dagegen mit höherrangigem Recht vereinbar.

49

Nach § 1 BLV gilt die Verordnung grundsätzlich nur für Beamte (des Bundes), auch die Richtwertvorgabe in § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nimmt schon nach ihrem Wortlaut nur auf Beamte Bezug. Die Einbeziehung von Angestellten oder Tarifbeschäftigten ist danach nicht geboten.

50

Die durch § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV vorgegebene Regelung steht einer Einbeziehung von Angestellten aber auch nicht entgegen. Wie das Berufungsgericht zutreffend annimmt, sind durch § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nur Höchstgrenzen definiert. Mit der Vorgabe derartiger Richtwerte ist der für Spitzennoten gewollte Maßstab verdeutlicht worden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <360>). Hiermit soll einer "inflationären" Vergabe hoher Notenstufen vorgebeugt werden, um hinreichend differenzierte dienstliche Beurteilungen sicherzustellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <297>). Die Vorschrift enthält dagegen keine Bestimmung über einen einzuhaltenden Mindestanteil, sodass der Dienstherr grundsätzlich nicht daran gehindert ist, mit seiner Notenvergabe unterhalb der normierten Höchstgrenzen zu verbleiben (BVerwG, Urteil vom 11. November 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 14).

51

Die Einhaltung der Höchstgrenzen kann bei einer Einbeziehung von Angestellten indes nicht tangiert werden. Selbst bei einer isolierten Betrachtung der Beamten führt die Einbeziehung von Angestellten im Gegenteil allenfalls dazu, dass der Beamtenteil in der jeweiligen Quote geringer wird. Die in der Bundeslaufbahnverordnung angeordnete Regelung wird durch die Einbeziehung von Angestellten daher nicht beeinträchtigt.

52

Durch die Einbeziehung der Angestellten wird aber die Vergleichbarkeit der Beurteilungen dieser Gruppe von Bediensteten mit den dienstlichen Beurteilungen der Beamten sichergestellt. Dies ist bei einer Behörde wie der Bundesnetzagentur, bei der nachfolgend Konkurrenzsituationen zwischen Beamten und Angestellten auftreten, von erheblichem Nutzen. Denn bei diesen Auswahlverfahren muss eine Vergleichbarkeit der den Bewerbungen zugrunde liegenden Beurteilungen hergestellt werden (OVG Münster, Beschluss vom 16. Februar 2006 - 6 B 2069/05 - ZBR 2006, 309 <310>).

53

Es ist dabei Sache des Dienstherrn, einen ermessens- und beurteilungsfehlerfreien Vergleich der Bewerber im Auswahlverfahren zu ermöglichen und damit Aussagen aus Beurteilungen, die auf unterschiedlichen Beurteilungsmaßstäben beruhen, miteinander "kompatibel" zu machen (BVerfG, Beschluss vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 - NVwZ 2017, 46 Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 - BVerwGE 118, 370 <379>; VGH Kassel, Beschluss vom 14. Juli 2016 - 1 B 1419/16 - NVwZ 2016, 1424 Rn. 13; zu den dabei auftretenden Schwierigkeiten anschaulich Lorse, ZBR 2016, 361). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr diese Vergleichbarkeit durch eine Einbeziehung der Angestellten in das Regelbeurteilungssystem herzustellen sucht. Damit ist sichergestellt, dass die Beamten und Angestellten der Behörde nach einheitlichen Beurteilungsmaßstäben und im gleichen Verfahren beurteilt werden.

54

Die Einbeziehung von Angestellten in das Beurteilungssystem begegnet auch keinen sonstigen Bedenken. Auch für Angestellte dürfen formalisierte Regelbeurteilungen erstellt werden (BAG, Urteil vom 18. November 2008 - 9 AZR 865/07 - BAGE 128, 299 Rn. 15); die Gleichstellung von Angestellten und Beamten in Beurteilungsrichtlinien ist ebenfalls nicht zu beanstanden (BAG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 4 AZR 629/06 - BAGE 121, 91 Rn. 44).

55

Aus dem Erfordernis der Einhaltung gleicher Maßstäbe folgt allerdings auch, dass für diese Binnenbeurteilungen der in der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung zu Arbeitszeugnissen - die für eine Verwendung außerhalb des Bereichs des bisherigen Arbeitgebers bestimmt sind - entwickelte "Wohlwollensgrundsatz" keine Anwendung finden kann.

56

Die Einbeziehung von Angestellten in das System der Regelbeurteilung einschließlich der Richtwertvorgabe ist daher eine sachgerechte Vorgehensweise, um die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen in künftigen Auswahlverfahren sicherzustellen. Sie verstößt weder gegen § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV noch gegen sonstige Rechtsnormen. Dabei kann offenbleiben, wie weit die Regelungsmöglichkeit von Beurteilungsrichtlinien im Wege von Dienstvereinbarungen reicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <283> zur Unzulässigkeit solcher Vereinbarungen, soweit die Ausübung von Personalhoheit betroffen ist). Durch Dienstvereinbarung kann jedenfalls nur die Organisationsgewalt des Dienstherrn eingeschränkt werden (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2008 - 2 C 31.06 - BVerwGE 130, 201 Rn. 20; vgl. auch Beschluss vom 18. Februar 2013 - 2 B 51.12 - NVwZ 2013, 797 Rn. 16). Ebenso wenig wie Organisationsakten des Dienstherrn Rechtsnormqualität zukommt, kann dies für Dienstvereinbarungen gelten. Prüfungsmaßstab der gerichtlichen Kontrolle ist deshalb nur die durch Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Gleichbehandlung in der Verwaltungspraxis.

57

5. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin ist schließlich rechtswidrig, weil sie keine Begründung des Gesamturteils enthält.

58

Das Gesamturteil einer im sog. Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung bedarf in der Regel einer Begründung (a). Diese ist hier trotz der in den Beförderungsgrundsätzen der Beklagten enthaltenen Vorgaben zur Vergabe der Gesamtbeurteilungsnote eines herausgehobenen B (B+) nicht entbehrlich (b). Die Begründung des Gesamturteils ist ein materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung selbst und kann daher im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden (c).

59

a) Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist zu begründen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 12).

60

Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die dienstliche Beurteilung schließt gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV mit einem Gesamturteil, das nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes zu bilden ist. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens sind nicht normativ vorgegeben, hierzu verweist die Bundeslaufbahnverordnung auf die von der obersten Dienstbehörde - oder einer von dieser ermächtigten Behörde - erlassenen Beurteilungsrichtlinien (§ 50 Abs. 1 Satz 2 und 3 BLV).

61

Der Dienstherr kann das Beurteilungssystem demnach grundsätzlich nach seinen Vorstellungen und den Erfordernissen seines Geschäftsbereichs gestalten. Diese Befugnis umfasst auch die Aufstellung einer Notenskala und die Festlegung, welcher Begriffsinhalt den einzelnen Notenbezeichnungen zukommt. Der Dienstherr hat damit auch die Möglichkeit, die Gesamtnote einer dienstlichen Beurteilung durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16).

62

Sieht das Beurteilungssystem - wie hier - ein solches sog. Ankreuzverfahren für vorgegebene Einzelbewertungen vor, bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer Begründung (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 30 ff.).

63

Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet, das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Dies gilt insbesondere, wenn die in der dienstlichen Beurteilung ausgewiesenen Einzelmerkmale im Ankreuzverfahren erstellt worden sind und die Bildung des Gesamturteils so einer zusammenfassenden Wertung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 32 f.; Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 39 f.). Erst durch die Ausführungen einer textlichen Begründung wird erkennbar, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen hergeleitet und welches Gewicht den einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkten gegeben worden ist.

64

Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind dabei umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 37).

65

Klarstellend und zur Abgrenzung von anderen Fallkonstellationen sei betont, dass das Erfordernis der Begründung des Gesamturteils in der Rechtsprechung des Senats für dienstliche Beurteilungen entwickelt wurde, die im Ankreuzverfahren erstellt werden. Nicht davon erfasst sind daher dienstliche Beurteilungen, die sich in einem individuell erstellten Text (Fließtext) zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu Beurteilenden verhalten und bei denen sich schon aus diesen textlichen Ausführungen sowohl das Gewicht ergibt, das den jeweiligen Einzelaussagen beigemessen wird, als auch hinreichend deutlich wird, wie das Gesamturteil aus ihnen hergeleitet wurde.

66

b) Eine Konstellation, in der die Begründung des Gesamturteils ausnahmsweise entbehrlich wäre, scheidet im Fall der Klägerin angesichts der uneinheitlichen Notenvergabe in den Einzelmerkmalen ihrer dienstlichen Beurteilung aus.

67

Anderes folgt auch nicht aus den Vorgaben der "Beförderungsgrundsätze" der Beklagten, obwohl bei deren Anwendung eine bessere Gesamtbeurteilung der Klägerin nicht möglich wäre. Wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, führt das dort niedergelegte Modell im Ergebnis dazu, dass die Gesamtbeurteilung nach rein arithmetischen Methoden ermittelt wird.

68

Nach diesen Beförderungsgrundätzen kann als Gesamtbeurteilungsnote nur dann ein herausgehobenes B (B+) ausgewiesen werden, wenn die fünf Bewertungsbereiche: Fachkenntnisse, Arbeitsqualität und -menge, Arbeitsweise, Allgemeine Eignungsmerkmale, Zusammenarbeit und soziales Verhalten dreimal einem A entsprechen und keiner der Bereiche einem C entspricht. Für diese Ermittlung sind die in den Bewertungsbereichen erzielten Einzelnoten durch "kaufmännische Rundung" auf eine Bewertungsstufe festzulegen.

69

Die Festlegung, welches Gewicht den einzelnen in der dienstlichen Beurteilung vorgesehenen Merkmalen beigemessen werden soll, kann zwar auch vorab und generell in den Beurteilungsrichtlinien getroffen werden. Hierdurch wird die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet. Ein Dienstherr kann etwa vorgeben, dass die Bewertung in einem bestimmten Beurteilungsbereich oder in einem Einzelmerkmal zu einem bestimmten Prozentsatz oder mit einem bestimmten Faktor im Vergleich zu anderen Einzelmerkmalen in die Gesamturteilsbildung einfließen soll. Ein derartiges Gewichtungsmodell liegt insbesondere nahe, wenn eine Vielzahl von Kriterien zur Bewertung gestellt wird, die nicht gleichrangig für eine sachgerechte Gesamtbeurteilung berücksichtigt werden dürfen.

70

Auch ein derartiges Gewichtungssystem muss aber eine sachgerechte und hinreichend aussagekräftige Einordnung der Leistungen des beurteilten Beamten ermöglichen. Die dem Dienstherrn eingeräumte Beurteilungsermächtigung kann nicht schrankenlos und ohne Rückbindung an ihren Zweck ausgeübt werden, sie ist maßgeblich an den vorgegebenen Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu orientieren (§ 21 Satz 1 BBG).

71

Da es bei der dienstlichen Beurteilung um die Bewertung individueller Leistungen geht, muss dem Beurteiler schließlich auch die Möglichkeit einer eigenständigen Gesamtbetrachtung verbleiben. Ein reiner Zahlenschematismus ist zu vermeiden. Die Möglichkeit der generellen Gewichtung der Bedeutung der einzelnen Beurteilungskriterien entbindet den Beurteiler nicht von der Verantwortung im jeweiligen Beurteilungsfall zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen. Deshalb muss das Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen, ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggf. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben.

72

Das von der Beklagten vorgesehene Pauschalierungssystem kaufmännischer Rundungen entspricht dem offenkundig nicht. Es lässt eine hinreichende Differenzierung deutlich unterschiedlicher Leistungen und damit den bezweckten Vergleich der Beamten nicht mehr zu. Den genannten - außerhalb der die Beurteilung regelnden Dienstvereinbarungen niedergelegten - Beförderungsgrundsätzen kann auch nicht die generelle Einordnung und Gewichtung der Bedeutung einzelner Beurteilungskriterien entnommen werden. Eine Grundsatzentscheidung hierzu, dass etwa das Merkmal "Informationsverhalten" mit höherem Gewicht in die dienstliche Beurteilung einzustellen sein sollte als das Merkmal "Leistungsbereitschaft" (das wiederum nicht höher bewertet wäre als das Kriterium "Flexibilität und Kreativität"), dürfte mit ihnen nicht verbunden gewesen sein.

73

c) Die Nachholung einer danach erforderlichen Begründung des Gesamturteils einer im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich.

74

Die Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 41). Sie ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 51.16 - Rn. 17 ff.).

75

Die nachträgliche Plausibilisierung eines bereits vergebenen Gesamturteils verfehlte auch den Sinn, das Gesamturteil durch eine abschließende Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Die Begründungspflicht für das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung bei uneinheitlichem Leistungsbild zielt auf die Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung und nicht auf ihre Darstellung (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 130 zur Begründungspflicht bei der Festsetzung der Alimentation). Dies kann durch eine nachträgliche Begründung nicht erreicht werden. Für eine Nachholung der Begründung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung ist - anders als bei der nach wie vor möglichen nachträglichen Plausibilisierung der Einzelnoten - wegen ihrer Funktion der Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung kein Raum (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 21).

76

Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Auswahlverfahren, nach der die Gründe einer Auswahlentscheidung nicht erstmals im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dargelegt werden dürfen (BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 - BVerfGK 11, 398 <402 f.>). Da die dienstliche Beurteilung die maßgebliche Grundlage für die spätere Auswahlentscheidung darstellt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 31), liegt es nahe, diese Erwägungen auch auf die Gründe der Gesamturteilsbildung zu übertragen.

77

Schließlich kann die Einheitlichkeit und gleiche Anwendung der den dienstlichen Beurteilungen zugrunde liegenden Maßstäbe nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese in der dienstlichen Beurteilung offen- und niedergelegt sind. Andernfalls besteht das naheliegende Risiko, dass jeweils nachträglich ein "passendes" Kriterium für denjenigen Beamten nachgeschoben wird, der ein Rechtsmittel eingelegt hat.

78

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Gründe

1

Die auf Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

2

Die Klägerin ist Sozialamtfrau und bei einer Staatsanwaltschaft im Rahmen der Gerichtshilfe tätig. Sie wendet sich gegen ihre Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007. Sie hat im Klageverfahren beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Leistungsbeurteilung mit der Bestnote (150 Punkte) und in der Befähigungsbewertung bei dem Einzelmerkmal Kooperationsfähigkeit den Ausprägungsgrad A zu erteilen, hilfsweise den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Neubeurteilung zu verpflichten. Ihre Klage hat hinsichtlich ihres Hilfsbegehrens in der Berufungsinstanz Erfolg gehabt. Das Berufungsgericht hielt die Beurteilung für fehlerhaft, weil sie dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien im Beurteilungszeitraum nicht Rechnung getragen habe. Da dies auf unterschiedliche Weise geschehen könne, sei nicht feststellbar, dass der dem Beklagten insoweit zustehende Beurteilungsspielraum für den gesamten Zeitraum unterschiedslos in dem von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag geltend gemachten Sinne auf Null reduziert wäre.

3

1. Nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO muss ein Verfahrensmangel sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan werden (Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 26. Oktober 2011 - BVerwG 2 B 4.11 - juris Rn. 3). Für die Frage, ob ein Verfahrensmangel zur Zulassung der Revision führt, kommt es auf die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts an. Andernfalls kann die Entscheidung nicht auf dem vermeintlichen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. An der Darlegung des Beruhens fehlt es hier, weil sämtliche Verfahrensrügen an der Argumentation des Berufungsgerichts vorbei gehen.

4

Die Klägerin geht bei ihrem Beschwerdevortrag davon aus, dass sie eine Neubeurteilung im Sinne ihres Hauptantrages erhalten müsse, insoweit sei der Beurteilungsspielraum des Beklagten auf Null reduziert. Das Berufungsgericht hat aber eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums des Beklagten auf Null verneint, weil es ihm bereits bei der Vorfrage, wie er dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum Rechnung tragen wolle, einen Beurteilungsspielraum zuerkannt und hierzu zwei unterschiedliche Möglichkeiten aufgezeigt hat: Der Beklagte könne zum einen der zum Stichtag 1. Juli 2007 zu erstellenden Neubeurteilung lediglich den - an sich vorgeschriebenen - Beurteilungszeitraum von zwei Jahren zugrunde legen. Wolle er aber den Beurteilungszeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007 beibehalten und damit in der neuen Beurteilung auch die Zeiträume, die an sich von den in den Jahren 2003 und 2005 zu erstellenden (versäumten) Regelbeurteilungen hätten abgedeckt werden müssen, erfassen, müssten die unterschiedlichen Beurteilungsrichtlinien mit dem Wechsel der Beurteilerzuständigkeiten für die beiden Zeiträume in der Neubeurteilung unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werden.

5

Hiervon ausgehend gilt für die Verfahrensrügen im Einzelnen:

6

a) Die Rüge der Klägerin, der angegriffene Beschluss sei im Sinne von § 138 Nr. 6 VwGO nicht mit Gründen versehen, greift nicht durch.

7

Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung nur, wenn sie so mangelhaft begründet ist, dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion - die Beteiligten über die dem Urteil oder Beschluss zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten und dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen - nicht mehr erfüllen kann. Dies ist zwar nicht nur dann der Fall, wenn dem Tenor der Entscheidung überhaupt keine Gründe beigegeben sind, sondern auch dann, wenn die Begründung völlig unverständlich und verworren ist, so dass sie in Wirklichkeit nicht erkennen lässt, welche Überlegungen für die Entscheidung maßgebend gewesen sind. § 138 Nr. 6 VwGO ist nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe lediglich unklar, unvollständig, oberflächlich oder unrichtig sind (vgl. Beschlüsse vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f. und vom 20. Oktober 2006 - BVerwG 2 B 64.06 - juris Rn. 6).

8

Hieran gemessen ist der angegriffene Beschluss des Berufungsgerichts mit Gründen versehen. Aus ihm erschließt sich, warum das Berufungsgericht den Hauptantrag für (derzeit) nicht begründet hält. Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts beruht dies bereits darauf, dass der Beklagte dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum auf unterschiedliche Weise Rechnung tragen könne. Seine Darlegungen lassen die Gründe erkennen, die insoweit für die rechtliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht hat sich in den Entscheidungsgründen auf das Wesentliche zu beschränken (Urteil vom 31. Juli 2002 - BVerwG 8 C 37.01 - Buchholz 428 § 1 Abs. 3 VermG Nr. 35 S. 110 f. = NVwZ 2003, 224 <226>). Zu anderen Rechtsfragen musste sich das Berufungsgericht dementsprechend nicht mehr verhalten.

9

b) Die Klägerin rügt weiter, in dem Verfahren würden sich eine Reihe von Fragen stellen, die das Berufungsgericht in dem angegriffenen Beschluss nicht beantwortet habe; das Berufungsgericht unterlasse verfahrensfehlerhaft eine weitere Sachaufklärung und die Herbeiführung der Spruchreife des Verfahrens. Ihr Beschwerdevorbringen zeigt aber weder einen Aufklärungsmangel gemäß § 86 Abs. 1 VwGO noch einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO noch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO auf.

10

aa) Ihre Fragen sind teilweise unter Zugrundelegung der dargestellten Auffassung des Berufungsgerichts derzeit weder beantwortbar noch bedürfen sie einer weiteren Aufklärung, weil zunächst der Beklagte entscheiden müsste, ob er nur eine Beurteilung für den letzten Regelbeurteilungszeitraum oder ob - und wie - er eine Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellen will. Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. So setzen etwa die Ausführungen der Klägerin dazu, dass ihr bei Erstellung der unterbliebenen Regelbeurteilungen 2003 und 2005 spätestens 2005 die Höchstbewertung zuerkannt worden wäre und sie deshalb nun die Höchstnote erhalten müsse, voraus, dass nur eine einheitliche Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellt werden dürfe.

11

Unabhängig davon gibt es keinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass Folgebeurteilungen bei gleichbleibender oder sich steigernder Leistung im gleichen Amt stets besser ausfallen müssten. Dies beruht bereits darauf, dass - nicht nur bei einer Änderung in den Beurteilungsrichtlinien - den Bewertungen in einer neuen Beurteilungsrunde insgesamt ein anderer (strengerer) Maßstab zugrunde gelegt werden kann. Auch können gleiche Leistungen von unterschiedlichen Beurteilern unterschiedlich bewertet werden (Beurteilungsspielraum). Beurteilungsrichtlinien sollen eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein; Beurteilungen sind aber gleichwohl keine mathematische Wissenschaft (zum Verbot der Arithmetisierung: Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 2 C 21.93 - BVerwGE 97, 128 <131> = Buchholz 232.1 § 41 BLV Nr. 3 S. 3 f. m.w.N.). Dementsprechend ist die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung bei dienstlichen Beurteilungen auf die Prüfung beschränkt, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (stRspr; vgl. Urteile vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <358> = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1 S. 2 und vom 26. September 2012 - BVerwG 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 12).

12

bb) Soweit die Beschwerde meint, für die Klägerin könne unter Geltung der derzeitigen Beurteilungsrichtlinien keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden und hierzu in der Beschwerde ihre Argumente wiederholt, zu denen sich das Berufungsgericht aus ihrer Sicht verfahrensfehlerhaft nicht verhalten habe, ist auch damit ein Verfahrensfehler nicht aufgezeigt.

13

Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Daraus folgt die Verpflichtung, den im Verfahren festgestellten Sachverhalt der Überzeugungsbildung vollständig und richtig zugrunde zu legen. Der Überzeugungsgrundsatz kann aber nur verletzt sein, wenn das Gericht tatsächliche Umstände nicht in den Blick genommen hat, auf die es nach seinem materiellrechtlichen Standpunkt entscheidungserheblich ankommt. Der Grundsatz verlangt nicht, dass das Gericht bei seiner rechtlichen Würdigung Umstände einbezieht, die nach seiner Rechtsauffassung für den Ausgang des Rechtsstreits unerheblich sind. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Rechtsauffassung einer Überprüfung standhält (Urteile vom 2. Februar 1984 - BVerwG 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <339 f.> = Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 145 S. 36 f. und vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <208 f.> = Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 174 S. 26 f.; Beschluss vom 18. November 2008 - BVerwG 2 B 63.08 - Buchholz 235.1 § 17 BDG Nr. 1 Rn. 27).

14

Auch der Anspruch eines Verfahrensbeteiligten auf Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verlangt nicht, dass das Gericht dessen gesamtes Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen hat. Vielmehr sind nur diejenigen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht kann sich auf die Darstellung und Würdigung derjenigen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränken, auf die es nach seinem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblich ankommt (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteils- oder Beschlussgründen nicht abgehandelt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 a.a.O. S. 209 f. bzw. S. 27 f., Beschluss vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 B 28.07 - Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 3 Rn. 6; stRspr).

15

Gemessen an diesen Grundsätzen musste sich das Berufungsgericht schon deshalb nicht dazu verhalten, ob für die Klägerin keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden könne, weil die von ihr in diesem Zusammenhang vorgebrachten vermeintlichen "irreparablen" Fehler sich auf den Zeitraum bis 2005 beziehen, der nach Auffassung des Berufungsgerichts aber nicht unbedingt Gegenstand der neuen Beurteilung sein muss. Im Übrigen gehen die Ausführungen in der Beschwerde von mehreren unzutreffenden rechtlichen Prämissen aus:

16

Unterbliebene Zwischen- oder Eröffnungsgespräche können, selbst wenn sie normativ vorgesehen sind, nicht dazu führen, dass auf eine Bewertung der dienstlichen Leistung im Beurteilungszeitraum durch eine dienstliche Beurteilung verzichtet werden kann.

17

Auch wenn Beurteilungsrichtlinien eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen sollen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein, ist der Dienstherr nicht verpflichtet, für alle Beamten derselben Laufbahn einen einheitlichen (Erst-)Beurteiler zu bestimmen oder einen gemeinsamen Zweitbeurteiler vorzusehen. Wie er bei verschiedenen Beurteilern für größtmögliche Vergleichbarkeit sorgen will, obliegt ihm. Dies kann durch Vorgaben in den Beurteilungsrichtlinien, aber auch durch regelmäßige Beurteilerbesprechungen- und -schulungen geschehen; denkbar sind auch Anlassbeurteilungen mit gleichen Vorgaben für Auswahlentscheidungen, etwa wenn eine Konkurrenzsituation mit Bewerbern verschiedener Dienstherren besteht.

18

Das Ausscheiden eines Beurteilers aus dem aktiven Dienst führt nicht dazu, dass einem Beamten für die Vergangenheit keine Beurteilung mehr erstellt werden kann. Zwar ist ein im Ruhestand befindlicher Beamter nicht (mehr) befugt, eine dienstliche Beurteilung zu erstellen und eine solche in dienstlicher Eigenschaft zu verantworten (vgl. Beschluss vom 20. August 2004 - BVerwG 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Dies ist aber kein Hinderungsgrund für die (Neu-)Erstellung einer Beurteilung. Grundsätzlich sind Beurteilungen - auch im Falle ihrer Aufhebung - bei der Verhinderung der seinerzeitigen Beurteiler vom nunmehr an deren Stelle getretenen Amtsinhaber oder demjenigen, den die jeweiligen Beurteilungsbestimmungen ersatzweise vorsehen, zu erstellen (Urteil vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 ff. = Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 34 f. ). Der danach zuständige Beurteiler kann sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. Hierzu ist er in bestimmten Fällen sogar verpflichtet, etwa wenn der Beamte ihm nicht oder nicht während des gesamten Beurteilungszeitraums unterstellt war. Dann hat er einen Beurteilungsbeitrag des früheren Vorgesetzten einzuholen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 35).

19

2. Soweit sich dem Beschwerdevorbringen der Klägerin sinngemäß auch Grundsatzrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu den aus ihrer Ansicht "irreparablen" Fehlern im Beurteilungsverfahren und deren Rechtsfolgen entnehmen lassen, können auch diese nicht zur Revisionszulassung führen. Insofern verweist die Beschwerde selbst darauf, dass sich das Berufungsgericht zu den sich aus ihrer Sicht grundsätzlich stellenden Fragen nicht verhalte. Dies brauchte es nach dem Vorstehenden auch nicht, weil sie für das Berufungsgericht nicht entscheidungserheblich waren. Für das von der Beschwerde angestrebte Revisionsverfahren würde das Gleiche gelten.

Tatbestand

1

Der Kläger beansprucht die Aufhebung seiner Regelbeurteilung und die Verurteilung der Beklagten zur erneuten Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

2

Der ... geborene Kläger steht als Technischer Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) im Dienst der Beklagten. Mit Wirkung vom 1. März 2011 wurde er vom Bundeskanzleramt zum Bundesnachrichtendienst (BND) zurückversetzt. Ab dem 1. März 2011 wurde der Kläger beim BND als Leiter des Sachgebiets "XXX" (...) verwendet. Seit dem 1. Juli 2013 leitet der Kläger ein Sachgebiet in der Abteilung Y des BND.

3

In einer ersten Regelbeurteilung (vom 23. April 2013) für den Zeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 vergab der frühere Leiter der Abteilung X des BND (Dr. A) das Gesamturteil "7". Wegen formeller Fehler hob der BND diese erste dienstliche Beurteilung mit Schreiben im Juni 2013 wieder auf.

4

In der angegriffenen Regelbeurteilung vom 15. Oktober 2013 kam der damalige stellvertretende Abteilungsleiter X (Ltd RD B) bei der Leistungsbewertung (II der dienstlichen Beurteilung) zur Gesamtnote "7" auf der neunstufigen Bewertungsskala. In den insgesamt fünf Leistungsmerkmalen (Arbeitsergebnisse, Fachkenntnisse, Arbeitsweise, soziale Kompetenz und Führung, mit 21 entsprechenden Untergliederungen) vergab der Beurteiler 13 Mal die Note "7" ("Übertrifft die Anforderungen durch häufig herausragende Leistungen"), sechs Mal die Note "8" ("Übertrifft die Anforderungen durch ganz überwiegend herausragende Leistungen") und zwei Mal die Note "9" ("Übertrifft die Anforderungen durch stets herausragende Leistungen"). Die Gesamtnote im Bereich der Leistungsbewertung wurde gesondert begründet. Im Bereich Befähigungsprofil (III der dienstlichen Beurteilung) vergab der Beurteiler bei insgesamt 18 Befähigungsmerkmalen neun Mal die Bewertung "C" ("stärker ausgeprägt") und neun Mal die Bewertung "D" ("besonders ausgeprägt"). Die dienstliche Beurteilung schloss mit dem zusammenfassenden Gesamturteil "7".

5

Den Widerspruch des Klägers wies der BND mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2014 zurück: Herr B sei nach den Beurteilungsbestimmungen für die Beurteilung des Klägers zuständig. In seiner Eigenschaft als stellvertretender Leiter der Abteilung X habe er eigene Eindrücke vom Kläger gewinnen können. Beurteilungsbeiträge seien nicht einzuholen gewesen, weil die früheren Leiter der Abteilung X des BND, Dr. C und auch Dr. A, zwischenzeitlich in den Ruhestand getreten seien. Eine Beurteilung durch einen Zweitbeurteiler sei nicht geboten gewesen, weil der Kläger nicht Leiter eines Referats sei. Es bestünden keine Anhaltspunkte für die Darstellung des Klägers, der jetzige Erstbeurteiler sei vom Fachbereich dazu angehalten worden, sich an die vom früheren Leiter der Abteilung X in der ersten Regelbeurteilung vergebene Gesamtnote zu halten. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Bevollmächtigten des Klägers am 18. Februar 2014 zugestellt.

6

Am 17. März 2014 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Die Regelbeurteilung sei rechtswidrig, weil dem Beurteiler die materielle Beurteilung einschließlich des Gesamturteils im nichtquotierten Bereich vorgegeben worden sei. Entgegen den Vorgaben der Beurteilungsbestimmungen des BND sei kein Beurteilungsbeitrag eingeholt worden. Der Erstbeurteiler habe nicht über die erforderliche Erkenntnisgrundlage verfügt, um den Kläger beurteilen zu können. Herr B sei erst am 15. November 2011 zum stellvertretenden Leiter der Abteilung X berufen worden. Auf welche Weise sich der Erstbeurteiler die für die dienstliche Beurteilung des Klägers erforderlichen Kenntnisse verschafft habe, sei nicht erkennbar.

7

Der Kläger beantragt,

die dienstliche Beurteilung des Klägers für den Stichtag 1. April 2013 und den Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes vom 14. Februar 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, den Kläger für den Beurteilungszeitraum 1. März 2011 bis zum 31. März 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

8

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

9

Entgegen der Darstellung des Klägers sei der Erstbeurteiler vom Fachbereich nicht angewiesen worden, die zuvor vergebene Gesamtnote "7" beizubehalten. Der Erstbeurteiler sei lediglich darauf hingewiesen worden, dass die Quoten weiterhin zu beachten seien. Ohnehin ließen die Beurteilungsbestimmungen des BND eine Überschreitung der Quoten zu. Der Erstbeurteiler sei in der Lage gewesen, eine auf eigenen Eindrücken basierende Beurteilung der Leistungen des Klägers abzugeben. Der Erstbeurteiler habe der Abteilung X seit vielen Jahren angehört und sei Referatsleiter sowie stellvertretender Leiter der Abteilung gewesen. Bei den Einzelmerkmalen sei der jetzige Erstbeurteiler über die Einschätzungen des Erstellers der früheren dienstlichen Beurteilung hinausgegangen.

10

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

11

Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss den Kläger für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.

12

Zwar ist die angegriffene Regelbeurteilung des Klägers von demjenigen Bediensteten des BND erstellt worden, der nach den Beurteilungsbestimmungen hierfür auch tatsächlich zuständig ist (1.). Auch ist entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht davon auszugehen, dass der BND dem Beurteiler hinsichtlich des Inhalts der dienstlichen Beurteilung Vorgaben gemacht hat (2.). Rechtsfehlerhaft ist aber die vom BND geäußerte Ansicht, von in den Ruhestand versetzten früheren Vorgesetzten könnten keine Beurteilungsbeiträge mehr eingeholt werden (3.). Die Regelbeurteilung des Klägers ist rechtswidrig, weil sie den Anforderungen an die erforderliche Begründung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung nicht genügt (4.).

13

Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246> und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - Rn. 9).

14

Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die Vorschrift knüpft damit unmittelbar an die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber keine Maßgaben zur Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung vor. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.). Dementsprechend ist auch zu entscheiden, ob der BND die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, beachtet hat.

15

1. Ausgehend von den für seinen Bereich geltenden Beurteilungsbestimmungen hat der BND den richtigen Bediensteten mit der Erstellung der Regelbeurteilung des Klägers betraut.

16

Nach Nr. 6.2 der Beurteilungsbestimmungen-BND war der Kläger, ein Beamter des höheren Dienstes und Sachgebietsleiter, grundsätzlich durch den Leiter des Referats zu beurteilen. Der Leiter des Referats XX schied aber aus. Denn er war aus Krankheitsgründen bereits ab Anfang September 2010 nicht mehr im Dienst. Kommissarischer Leiter des Referats XX war der Leiter des Sachgebiets XXY, der jedoch als Inhaber eines mit dem Kläger gleichrangigen Statusamtes (Fregattenkapitän) nach Nr. 8.1.1 der Beurteilungsbestimmungen-BND als Erstbeurteiler ausschied. Nach dieser Bestimmung ging die Beurteilungszuständigkeit auf den nächsten Vorgesetzten über, d.h. hier auf den Leiter der Abteilung X. Der frühere Abteilungsleiter Dr. A befand sich aber im Zeitraum der Erstellung der angegriffenen Regelbeurteilung im Krankenstand und zum Zeitpunkt der Eröffnung der Beurteilung am 15. Oktober 2013 bereits im Ruhestand. In den Ruhestand versetzte Beamte scheiden als Beurteiler aus (BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3 und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 28). Dementsprechend ging die Zuständigkeit für die Beurteilung des Klägers auf den stellvertretenden Abteilungsleiter, Leitenden Regierungsdirektor B, über, der die angegriffene Beurteilung auch erstellt hat.

17

Nach den Beurteilungsbestimmungen-BND bedurfte es hier auch keiner Zweitbeurteilung. Nach Nr. 7.2 der Beurteilungsbestimmungen ist bei Beamten des höheren Dienstes, wie dem Kläger, der Abteilungsleiter Zweitbeurteiler. Der Kläger ist aber von demjenigen Bediensteten der Abteilung X beurteilt worden, der zum maßgeblichen Zeitpunkt die Funktion des Abteilungsleiters innehatte. Der Präsident des BND ist nach Nr. 7.4 der Beurteilungsbestimmungen Zweitbeurteiler lediglich bei Erstbeurteilungen der Abteilungsleiter für die Referatsleiter ihrer Abteilung sowie die Leiter der Abteilungsstäbe. Der Kläger war jedoch nicht Referats-, sondern lediglich Sachgebietsleiter. In Nr. 7.5 Satz 2 der Beurteilungsbestimmungen-BND ist geregelt, dass die Zweitbeurteilung bei solchen Erstbeurteilungen der Abteilungsleiter entfällt, die, wie hier, nicht unter Nr. 7.4 zweiter Halbsatz der Beurteilungsbestimmungen fallen.

18

2. Anhaltspunkte für die nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, der BND habe dem Beurteiler verbindliche Vorgaben für die Gesamtnote und das Gesamturteil gemacht, lassen sich weder den vorliegenden Unterlagen des BND noch seinen schriftlichen Stellungnahmen entnehmen. Die handschriftlichen Anmerkungen auf dem Ausdruck der E-Mail des Beurteilers vom 23. Juli 2013 belegen lediglich den üblichen Hinweis des zuständigen Fachbereichs des BND auf die von den Beurteilern zu beachtenden Quoten für das Gesamturteil "8" oder "9". Die Richtwerte für die beiden besten Notenstufen sind in den Beurteilungsbestimmungen-BND (Nr. 11.7.1) festgelegt. Sie sehen auch die Möglichkeit einer geringfügigen Überschreitung der Richtwerte vor.

19

3. Die vom BND geäußerte Ansicht, von in den Ruhestand versetzten Beamten, die als unmittelbare oder höhere Vorgesetzte mit dem betreffenden Beamten dienstlichen Kontakt hatten, könnten keine Beurteilungsbeiträge mehr eingeholt werden, ist unzutreffend.

20

a) Die dienstliche Beurteilung eines Beamten dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).

21

Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21). Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.).

22

Der dienstlichen Beurteilung fehlt die erforderliche Aussagekraft für die von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien, wenn sie auf einer nur partiell oder bruchstückhaft vorhandenen Kenntnis der für die Bewertungen erforderlichen Tatsachen beruht. Ist der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich ein eigenes vollständiges Bild von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten zu machen, ist er darauf angewiesen, sich die fehlenden Kenntnisse anderweitig zu beschaffen. Hierfür kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich Beiträge der früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Um die für die Beurteilung erforderlichen tatsächlichen Kenntnisse über die Leistungen des Beamten zu erhalten, kann der Beurteiler des Weiteren insbesondere schriftliche Arbeiten des zu Beurteilenden heranziehen und auswerten.

23

Haben sachkundige Personen Beurteilungsbeiträge geliefert, sind diese bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes zu berücksichtigen. Zwar ist der Beurteiler an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht gebunden, sondern kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge würdigt und in seine Überlegungen einbezieht. Abweichungen müssen nachvollziehbar begründet werden (BVerwG, Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>; vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47).

24

Ist das Ausscheiden eines Vorgesetzten aus dem aktiven Dienst absehbar, bietet es sich an, dass der Dienstherr diesen auffordert, noch während der aktiven Dienstzeit Beurteilungen über die ihm unterstellten Mitarbeiter anzufertigen. Diese Beurteilungen gründen auf den aktuellen Eindrücken des Vorgesetzten von den Leistungen seiner Mitarbeiter. Diese Vorgehensweise kann den Schwierigkeiten vorbeugen, die sich ergeben, wenn von früheren Vorgesetzten erhebliche Zeit nach der Beendigung ihrer aktiven Dienstzeit Beurteilungsbeiträge erbeten werden.

25

Zwar scheiden in den Ruhestand versetzte Beamte als Beurteiler aus. Zur Erlangung einer hinreichenden tatsächlichen Grundlage ist es aber auch zulässig, solche Beamte um Informationen zum dienstlichen Verhalten des zu beurteilenden Beamten oder um schriftliche Stellungnahmen zu bitten (BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3 und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 28; Beschluss vom 16. April 2013 - 2 B 134.11 - IÖD 2013, 146 Rn. 18). Diese Beurteilungsbeiträge hat der Beurteiler bei der ihm obliegenden dienstlichen Beurteilung insbesondere im Hinblick darauf zu würdigen, dass die Aussagen des früheren Vorgesetzten zu den Leistungen des zu beurteilenden Beamten nicht mehr auf aktuellen Erkenntnissen beruhen mögen.

26

Zur Erlangung einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung muss sich der Dienstherr, sofern nicht der Beurteiler die Leistungen des Beamten hinreichend sicher aus eigener Anschauung bewerten kann, grundsätzlich um Beurteilungsbeiträge früherer Vorgesetzter bemühen. Von dieser Verpflichtung ist der Dienstherr befreit, wenn der frühere Vorgesetzte nicht erreichbar oder diesem die Erstellung eines Beurteilungsbeitrags aus gesundheitlichen oder Altersgründen nicht möglich ist.

27

b) Im Streitfall hatte der Beurteiler (Herr B) im Beurteilungszeitraum aufgrund seiner dienstlichen Aufgaben nur im geringen Umfang unmittelbaren dienstlichen Kontakt zum Kläger. Als Leiter eines Referats der Abteilung X des BND war er zwar während des gesamten Beurteilungszeitraums Stellvertreter des Abteilungsleiters. Der Dienstposten des Leiters der Abteilung X des BND war aber durchgängig besetzt; der Inhaber hatte im Beurteilungszeitraum auch keine krankheitsbedingten Ausfallzeiten. Dementsprechend oblag dem Beurteiler grundsätzlich die Verpflichtung, sich auch durch die Einholung von Beurteilungsbeiträgen eine ausreichende tatsächliche Grundlage für die Beurteilung des Klägers zu verschaffen. Hiervon hat der Beurteiler jedoch aufgrund der ihm auf seine Anfrage hin mitgeteilten Auffassung des Referats des BND "Personal ...", von in den Ruhestand versetzten Beamten seien keine Beurteilungsbeiträge mehr einzuholen, bewusst abgesehen.

28

Allerdings war vom früheren Leiter der Abteilung X des BND, Dr. C, tatsächlich kein Beurteilungsbeitrag einzufordern. Im gerichtlichen Verfahren hat der BND seine früheren Ausführungen dahingehend korrigiert, dass Dr. C die Abteilung X des BND lediglich bis Ende 2010 geleitet hat. Damit hatte dieser keinen dienstlichen Kontakt mehr zum Kläger, der erst zum 1. März 2011 zum BND zurückversetzt worden war. Der Kläger ist dieser vom BND durch die Vorlage zahlreicher Unterlagen belegten Darstellung zum Wechsel in der Leitung der Abteilung X des BND nicht entgegengetreten.

29

Dagegen war es grundsätzlich geboten, von Dr. A, dem die Leitung der Abteilung X des BND im gesamten Beurteilungszeitraum oblag, einen Beurteilungsbeitrag einzuholen, zumal Dr. A die erste, vom BND wieder aufgehobene Regelbeurteilung des Klägers vom 23. April 2013 selbst erstellt hatte. Der Senat kann aber dahingestellt sein lassen, ob Dr. A, so wie vom BND behauptet, aufgrund seines gesundheitlichen Zustandes im Vorfeld der hier angegriffenen Regelbeurteilung vom 15. Oktober 2013 zur Erstellung eines Beurteilungsbeitrags außerstande war. Ebenso kann offen bleiben, ob die Einholung eines Beurteilungsbeitrags von Dr. A zwar möglich war, jedoch aus Gründen der Zumutbarkeit (eben wegen seines damaligen Gesundheitszustandes) davon abgesehen werden durfte. Denn die Beurteilung ist bereits wegen der unzureichenden Begründung des Gesamturteils rechtswidrig und deshalb aufzuheben (unten, 4. c).

30

4. Dass die einzelnen Leistungsmerkmale in einem bloßen Ankreuzverfahren bewertet worden sind, begründet nicht die Rechtswidrigkeit der Regelbeurteilung des Klägers. Sie genügt aber nicht den Anforderungen an die Begründung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung.

31

Dienstliche Beurteilungen sind ausreichend zu begründen. Dies folgt zwar nicht aus § 39 VwVfG, weil Beurteilungen mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte sind. Das Begründungserfordernis ergibt sich aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) sowie aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung, eine tragfähige Grundlage für eine an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Auswahlentscheidung zu vermitteln (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - Rn. 12 ff.).

32

a) Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Auch steht § 49 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (- BLV - vom 12. Februar 2009, BGBl. I S. 284), wonach in der dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung des Beamten "nachvollziehbar darzustellen" ist, der Zulässigkeit eines Ankreuzverfahrens bei Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilung nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - Rn. 11 ff.).

33

Danach begegnet die Feststellung der einzelnen Merkmale der Leistungsbewertung in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 15. Oktober 2013 keinen rechtlichen Bedenken. Den Noten der einzelnen Leistungsmerkmale sind bestimmte Ankertexte zugeordnet, die in den Beurteilungsbestimmungen-BND (Nr. 11.6) bestimmt und hinreichend aussagekräftig sind.

34

b) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei einer Regelbeurteilung eines Beamten der Bewertung der Befähigungsmerkmale bei der Bildung des abschließenden Gesamturteils nur eine untergeordnete Bedeutung beimisst.

35

In Nr. 13 der Beurteilungsbestimmungen-BND ist im Hinblick auf das Gesamturteil ausgeführt, dass, soweit in besonderen Fällen Befähigungen des Mitarbeiters von den Anforderungen des Arbeitsplatzes deutlich abweichen und deshalb in der Leistungsbeurteilung (Nr. 11.5) nicht erfasst sind, anzugeben ist, inwieweit dies Einfluss auf die Bildung des Gesamturteils hat. Ferner ist vorgegeben, dass es eingehend zu begründen ist, sofern die Befähigungsbeurteilung Anlass gibt, für die Bildung des Gesamturteils über die Gesamtnote der Leistungsbeurteilung hinauszugehen.

36

Bei den zum "Befähigungsprofil" zu zählenden Merkmalen wie etwa Auffassungsgabe, Entscheidungs- und Durchsetzungsvermögen, Ideenreichtum, Leistungsbereitschaft oder Lernfähigkeit und -bereitschaft handelt es sich um allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsame Eigenschaften eines Beamten, die - weil nicht auf ein bestimmtes Amt und die hierfür bestehenden Anforderungen bezogen - zur Befähigung im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG zu zählen sind (BVerfG, Beschluss vom 20. April 2004 - 1 BvR 838/01 u.a. - BVerfGE 110, 304 <322>; BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <150 f.> und vom 26. September 2012 - 2 C 74.10 - BVerwGE 144, 186 Rn. 20).

37

Den Befähigungsmerkmalen, die von den Leistungsmerkmalen ohnehin nicht scharf zu trennen sind, kommt bei einer Regelbeurteilung nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Denn eine Regelbeurteilung beschränkt sich anders als eine Anlassbeurteilung, die eine Prognose über die voraussichtliche Bewährung des Bewerbers im angestrebten höheren Statusamt umfasst, auf die Bewertung der im bisherigen Statusamt und auf dem bisherigen Dienstposten erbrachten Leistungen (BVerwG, Urteil vom 19. März 2015 - 2 C 12.14 - BVerwGE 151, 333 Rn. 41 ff.).

38

c) Die Beklagte muss den Kläger aber erneut dienstlich beurteilen, weil das Gesamturteil nicht ausreichend begründet ist.

39

aa) Welches Gewicht den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG im konkreten Einzelfall zukommt, ist dieser Bestimmung nicht zu entnehmen. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen zumessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Vielmehr kommt im Gesamturteil die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.). Es ist dementsprechend durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46 und Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - Rn. 32). Entsprechend ihrer Funktion, die Herleitung des Gesamturteils aus den gewichteten Einzelmerkmalen zu begründen, sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vom Dienstherrn vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - Rn. 37).

40

bb) Diesen Anforderungen entspricht die angegriffene Regelbeurteilung des Klägers nicht. Dies gilt auch dann, wenn wegen der überragenden Bedeutung der Bewertung der Leistungsmerkmale für das Gesamturteil die Begründung der Gesamtnote der Leistungsbewertung ("7") als Begründung des Gesamturteils gewertet wird.

41

Die insgesamt 21 Leistungsmerkmale hat der Beurteiler nicht einheitlich bewertet. Vielmehr hat er die Noten "7" (dreizehn Mal), "8" (sechs Mal) und "9" (zwei Mal) vergeben. Die Spitzennote "9" ("Übertrifft die Anforderungen durch stets herausragende Leistungen") ist dabei auch für das Leistungsmerkmal "Qualität und Verwertbarkeit der Arbeitsergebnisse" ausgeworfen worden. Dem auf die individuellen Leistungen des Klägers bezogenen Text auf Seite 4 der dienstlichen Beurteilung ist aber nicht zu entnehmen, auf welche Weise der Beurteiler ausgehend von diesem Spektrum der Bewertung der 21 Leistungsmerkmale und ihrer Gewichtung zur Gesamtnote "7" ("Übertrifft die Anforderungen durch häufig herausragende Leistungen") - und damit der niedrigsten der bei den Leistungsmerkmalen vergebenden Einzelnote - gelangt ist. Eine Bewertung der Bedeutung der einzelnen Leistungsmerkmale für die Gesamtnote ist der textlichen Begründung nicht zu entnehmen. Vielmehr beschränken sich die Darlegungen auf die Beschreibung des Arbeitsbereichs des Klägers und die Würdigung seiner dienstlichen Leistungen.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens.

(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in den in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nummer 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.

(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.