Verwaltungsgericht Düsseldorf Beschluss, 15. Dez. 2014 - 3 L 1231/14
Tenor
- 1.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
- 2.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
21.Der sinngemäß gestellte Antrag,
3die aufschiebende Wirkung der am 27. Mai 2014 erhobenen Klage 3 K 3557/14 gegen die beiden Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 6. Mai 2014 hinsichtlich der Betriebsuntersagungen wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen anzuordnen,
4hat keinen Erfolg.
5Nach § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung entfällt, wenn ein Gesetz im Sinne des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO – wie § 112 S. 1 JustG NRW für Rechtsbehelfe in der Verwaltungsvollstreckung – dies vorschreibt oder die Behörde nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Das Gericht kann jedoch nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO (i. V. m. § 112 S. 2 JustG NRW) die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen anordnen (Var. 1) oder wiederherstellen (Var. 2). Ein derartiger Antrag hat Erfolg, wenn das private Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs oder seiner Anfechtungsklage das entgegenstehende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das ist der Fall, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides nicht bestehen kann, oder wenn das private Interesse des Antragstellers aus sonstigen Gründen überwiegt.
6Der Antrag ist zulässig; insbesondere begehrt die Antragstellerin hinsichtlich der Betriebsuntersagungen richtigerweise die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Die Untersagungsverfügungen der Antragsgegnerin sind nämlich nicht bereits gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV sofort vollziehbar, weil die zuletzt genannte Vorschrift nach § 2 Abs. 3 GlüStV nicht auf Spielhallen anwendbar ist und auch das AG GlüStV NRW eine dem § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV entsprechende Regelung für Spielhallen nicht vorsieht.
7Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 22. August 2014 - 4 B 717/14 -, juris, Rn. 2 ff.
8Er ist jedoch unbegründet, weil die vorgenannten Voraussetzungen für eine Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage weder hinsichtlich der jeweiligen Betriebsuntersagung noch hinsichtlich der jeweiligen Zwangsmittelandrohung erfüllt sind.
9Die beiden Betriebsuntersagungen stellen sie sich bei der im Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig dar.
10Als Ermächtigungsgrundlage lässt sich ohne Weiteres § 15 Abs. 2 S. 1 GewO heranziehen. Die Spielhallenbetriebe sind als stehendes Gewerbe zu qualifizieren. Auch sind die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse Zulassungen im Sinne dieser Norm. Dem Wortlaut des § 15 Abs. 2 S. 1 GewO, der Zulassungen für einen Gewerbebetrieb allgemein aufzählt, ist zu entnehmen, dass nicht das Fehlen von lediglich in der GewO geregelten Zulassungen zu einer Untersagungsverfügung ermächtigt. Auch wenn gewerberechtliche Nebengesetze das Erfordernis einer Zulassung für einen Gewerbebetrieb regeln, findet § 15 Abs. 2 S. 1 GewO Anwendung, sofern in diesem spezielleren Gesetz eine zur Betriebsuntersagung ermächtigende Vorschrift fehlt.
11Vgl. nur Verwaltungsgericht Augsburg, Urteil vom 12. Dezember 2013 - Au 5 K 13.1571 -, juris, Rn. 37 m. w. N.
12Die Untersagungsverfügungen können hingegen nicht auf § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV gestützt werden, weil diese Vorschrift gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV nicht auf Spielhallen anwendbar ist. Eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für diese Eingriffe findet sich auch nicht in § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV. Bei § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW handelt es sich nicht um eine Befugnis-, sondern um eine Zuständigkeitsnorm. Anders als einige andere Landesgesetze zur Ausführung des GlüStV (vgl. etwa Art. 10 S. 2 Halbs. 1 AG GlüStV BY) räumt § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW den nach § 19 AG GlüStV NRW zuständigen Behörden gerade nicht die Befugnisse gemäß § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV ein, sondern weist ihnen lediglich eine weitere Aufgabe der Glücksspielaufsicht zu.
13Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 5 ff. m. w. N.
14Dass die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügungen auf § 9 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW gestützt hat, ist unschädlich. Denn das Gericht kann die einem Verwaltungsakt von der Behörde zu Grunde gelegte Rechtsgrundlage austauschen, sofern dieser dadurch keine Wesensänderung erfährt.
15Vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. April 1991 - 8 C 92.89 -, juris, Rn. 9.
16Eine solche Wesensänderung erfahren die Untersagungsverfügungen durch den Austausch der Ermächtigungsgrundlage nicht, zumal beide Vorschriften gleichermaßen Ermessen der zuständigen Behörde vorsehen.
17Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 S. 1 GewO lagen und liegen vor. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Fortsetzung eines Gewerbebetriebes, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, verhindern, wenn dieses Gewerbe ohne diese Zulassung betrieben wird.
18Der Betrieb der beiden Spielhallen durch die Antragstellerin verstieß und verstößt gegen § 18 S. 1 AG GlüStV NRW. Für den legalen Betrieb beider Spielhallen ist gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 GlüStV zusätzlich zu den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33i GewO jeweils eine weitere – glücksspielrechtliche – Erlaubnis erforderlich. Diese glücksspielrechtlichen Erlaubnisse fehlten und fehlen der Antragstellerin für beide Spielhallen, denn die Antragsgegnerin lehnte entsprechende Anträge bereits am 26. September 2013 ab.
19Hinsichtlich des in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 GlüStV normierten Erfordernisses einer weiteren – glücksspielrechtlichen – Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
20Die Regelung der zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht für Spielhallen durch die Landesgesetzgeber ist formell verfassungsgemäß, weil den Landesgesetzgebern hierfür die Gesetzgebungszuständigkeit zukommt. Die Neuregelung zur Erlaubnispflicht von Spielhallen unterfällt dem Recht der Spielhallen, welches nach der Ausnahme des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i. V. m. Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebung der Länder angehört. In Bezug auf die Reichweite dieser Gesetzgebungsmaterie besteht zwar – insbesondere in Abgrenzung zum Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – Uneinigkeit. Zum Teil wird vertreten, dass mit dem Begriff des Rechts der Spielhallen lediglich auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO Bezug genommen wird und die Materien der § 33c bis § 33h GewO weiterhin zum Recht der Wirtschaft zählen. Zum Teil wird angenommen, dass den Ländern nach der Föderalismusreform ein uneingeschränkter Spielraum zur Gestaltung des Spielhallenwesens zusteht und sie auch die Gegenstände der § 33c bis § 33h GewO regeln dürfen.
21Vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg (StGH BW), Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 311 ff.; Bayerischer Verfassungsgerichtshof (VerfGH BY), Urteil vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. -, juris, Rn. 80 m. w. N.
22Einigkeit besteht aber darin, dass die Länder jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO, nämlich die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb von Spielhallen, zum Gegenstand eigener Gesetzgebung machen dürfen. Die zusätzliche ‑ glücksspielrechtliche ‑ Erlaubnispflicht für Spielhallen entspricht dem Regelungsgehalt des § 33i GewO.
23Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 312; VerfGH BY, a. a. O., Rn. 81; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 4. April 2014 - 6 S 1795/13 -, juris, Rn. 7; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (OVG HH), Beschluss vom 4. März 2014 - 4 Bs 328/13 -, juris, Rn. 34; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG RP), Beschluss vom 27. Mai 2014 - 6 B 10343/14 -, juris, Rn. 4.
24Die Regelung einer weiteren Erlaubnispflicht für Spielhallen unterfällt ersichtlich auch nicht der Materie des Bodenrechts, die der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG unterliegt. Das Erfordernis einer weiteren Erlaubnis für den Betrieb von Spielhallen regelt nicht die Beziehung zwischen Mensch und Grund und Boden.
25Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014 - 4 Bs 279/13 -, juris, Rn. 14.
26Die Regelung einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht ist auch materiell verfassungsgemäß. Sie greift als eine Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 GG ein, ist jedoch verfassungsrechtlich durch jedenfalls vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt.
27Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 12 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH HE), Beschluss vom 5. September 2014 - 8 B 1036/14 -, juris, Rn. 31 ff.
28Die Neuordnung des Spielhallenrechts durch den GlüStV verfolgt das in § 1 S. 1 GlüStV näher konkretisierte Ziel, die Gefahren der Glücksspielsucht abzuwehren. Der zusätzliche Erlaubnisvorbehalt wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Er ist geeignet, Gefahren der Glücksspielsucht abzuwehren, weil im Rahmen des Genehmigungsverfahrens überprüft werden kann, ob ein Spielhallenbetrieb mit den Zielen des GlüStV vereinbar ist. Durch die zusätzliche Erlaubnispflicht können die zuständigen Behörden auf die Anzahl der Spielhallenbetriebe zur Förderung der Spielsuchtprävention Einfluss nehmen.
29Vgl. VerfGH BY, a. a. O., Rn. 104; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 18.
30Das Erfordernis einer weiteren Erlaubnis für den Betrieb von Spielhallen ist auch erforderlich, weil mildere, mindestens gleich effektive Mittel zur Realisierung der Ziele des GlüStV nicht ersichtlich sind. Insbesondere führte es zu einer wesentlichen Einschränkung der Spielsuchtprävention durch die Neuregelungen für das Spielhallenwesen, wenn bereits bestehende Spielhallenbetriebe gänzlich von der zusätzlichen Erlaubnispflicht ausgenommen worden wären.
31Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 19.
32Der mit einer Übergangsfrist versehene glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt ist schließlich angemessen. Dies gilt auch, wenn er in Verbindung mit dem Verbot der Mehrfachkonzession und dem Abstandsgebot dazu führt, dass einzelne Spielhallenbetriebe nach dem Ablauf der Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV mangels Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen nicht weiterbetrieben werden dürfen. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den Zielen des Spielerschutzes und der Suchtprävention den Vorrang gegenüber den Interessen der Spielhallenbetreiber am unbeschränkten Weiterbetrieb ihrer Spielhallen eingeräumt hat. Das Ziel der Spielsuchtprävention ist nicht nur als vernünftiges, sondern sogar als ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel zu werten.
33Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris, Rn. 99.
34Den Interessen der Spielhallenbetreiber hingegen wird durch die Befreiung von der Erlaubnispflicht für einen Übergangszeitraum und der Gewährung von Ausnahmen für Härtefälle hinreichend Rechnung getragen.
35Vgl. VerfGH BY, a. a. O., Rn. 110; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 21; VGH HE, a. a. O., Rn. 39.
36Die Übergangsregelung des § 18 S. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV hat die Antragstellerin bereits zum (maßgeblichen) Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügungen nicht mehr von dem Erfordernis einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis befreit. Nach § 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Für Spielhallen, die erst nach dem 28. Oktober 2011 gemäß § 33i GewO konzessioniert worden sind, gilt nach § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV hingegen nur eine Übergangsfrist von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.
37Da die gewerberechtlichen Erlaubnisse für die Spielhallen der Antragstellerin am 26. Juni 2012 und damit erst nach dem Stichtag erteilt worden sind, gilt für sie die kürzere, einjährige Frist gemäß §§ 18 S. 2 AG GlüStV NRW, 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV. Für die Unterscheidung zwischen § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV ist der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung, nicht hingegen derjenige der Antragstellung oder der Entscheidungsreife maßgeblich.
38Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 7.
39In Nordrhein-Westfalen lief die einjährige Übergangsfrist am 30. November 2013 ab.
40Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere verstoßen sie nicht gegen das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes. Dieser hat in Art. 14 Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter, die hier durch die Änderungen des GlüStV entwertet werden, eine eigene Ausprägung erfahren.
41Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 1 BvR 3076/08 -, juris, Rn. 55 m. w. N.
42Der Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG ist durch die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV in Verbindung mit dem zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt eröffnet. Die durch den GlüStV neu eingeführte, zusätzliche Erlaubnispflicht für bereits bestehende Spielhallen führt dazu, dass von den Spielhallenbetreibern getätigte und der Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG unterfallende Investitionen in Vermögensgegenstände entwertet werden, sofern die Spielhallenbetriebe wegen des strengen Erlaubnisvorbehalts nach dem GlüStV und den Landesausführungsgesetzen nicht erlaubnisfähig sind.
43Der hier in Art. 14 Abs. 1 GG verankerte rechtsstaatliche Vertrauensschutz beschränkt die Rückwirkung von Gesetzen. Diese unterscheiden sich, je nachdem, ob mit einem Gesetz eine echte oder unechte Rückwirkung einhergeht. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm an einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt nachträglich eine belastende Rechtsfolge knüpft, die schon vor der Verkündung der Norm gelten soll. Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich nicht mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine Norm entfaltet hingegen eine unechte Rückwirkung, wenn sie zwar tatbestandlich an einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt anknüpft, ihre belastenden Rechtsfolgen aber erst in der Zukunft, also nach Verkündung der Norm, eintreten sollen. Die unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Dabei hat er das Vertrauen des Einzelnen in den Fortbestand der Rechtslage gegen die Interessen der Allgemeinheit, die mit der neuen Regelung verfolgt werden, abzuwägen.
44Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 1/03 u. a. -, juris, Rn. 68 f.
45Auf Grund der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV bewirkt der neu geregelte glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt für den Betrieb von Spielhallen eine unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung. Die neue glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht knüpft durch die Anwendung auf bereits bestehende und nach § 33i GewO konzessionierte Spielhallen an einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt an. Deren Rechtsfolge tritt wegen der Suspendierung der Erlaubnispflicht für fünf Jahre bzw. für ein Jahr aber erst in der Zukunft ein.
46Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV dem Grundsatz des Vertrauensschutzes in angemessener Weise Rechnung getragen. Bei der Schaffung von Übergangsvorschriften kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu.
47Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber sein Ermessen bei der Wahl des Stichtages fehlerhaft ausgeübt hat. Bei der Gestaltung der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV waren zwei gegenläufige öffentliche Ziele miteinander in Ausgleich zu bringen. Auf der einen Seite war das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der geltenden Rechtlage für Spielhallen angemessen zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite war dem Interesse daran Rechnung zu tragen, dass zum Zwecke eines effektiven Schutzes der Bevölkerung vor der Glücksspielsucht die Gefahren des Missbrauchs der Übergangsregelungen gering gehalten werden. Es galt zu verhindern, dass die Übergangsfristen von Spielhallenbetreibern dahingehend genutzt werden, sich Erlaubnisse nach § 33i GewO auf Vorrat zu sichern und so in den Genuss eines längeren Zeitraums zu kommen, in dem die Einholung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis entbehrlich ist. Zur Schaffung eines Ausgleichs zwischen diesen beiden öffentlichen Interessen kam nicht lediglich ein einziger bestimmter Stichtag in Betracht. Die gerichtliche Überprüfung des gewählten Stichtages beschränkt sich darauf, ob der Gesetzgeber die für den Zeitpunkt maßgeblichen tatsächlichen Umstände hinreichend gewürdigt und eine willkürfreie Lösung gefunden hat.
48Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (OVG NI), Beschluss vom 15. April 2014 - 7 ME 121/13 -, juris, Rn. 56; Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (OVG ST), Beschluss vom 14. November 2013 - 1 M 124/13 -, juris, Rn. 16.
49Dem Gesetzgeber war es vor diesem Hintergrund nicht verwehrt, für die Unterscheidung der Übergangsfristen an den Tag der Beschlussfassung über den Vertragstext des GlüStV durch die Ministerpräsidenten am 28. Oktober 2011 anzuknüpfen.
50Das schützenswerte Vertrauen des Einzelnen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage entfällt nicht erst, wenn die Rechtsänderung bereits eingetreten ist, sondern bereits dann, wenn mit der Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist.
51Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u. a. -, juris, Rn. 82.
52Sowohl die Einbringung eines Gesetzentwurfs in das Parlament durch ein initiativberechtigtes Organ,
53vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010, a. a. O., Rn. 74,
54als auch ein bereits in der Öffentlichkeit bekanntgegebener Kabinettsbeschluss über den Gesetzentwurf,
55vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010, a. a. O., Rn. 92,
56sind geeignet, das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage entfallen zu lassen. Geht einer Landesgesetzgebung die landesübergreifende Einigung auf einen Staatsvertrag voraus, kann von einem früheren Zeitpunkt ausgegangen werden, der das Vertrauen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage beseitigt.
57Gemessen an diesen Anforderungen war ab dem 28. Oktober 2011 das Vertrauen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage für Spielhallen deutlich weniger schützenswert. Die beabsichtigte Änderung der Rechtslage – wenn auch nicht konkrete Übergangsfristen – war in den interessierten Kreisen, also insbesondere auch unter Spielhallenbetreibern, schon seit längerer Zeit auf verschiedenen Internetportalen (etwa www.xxx.de; www.xxxxxxxxxxxxx.de; www.xxxxxxxxxxxxxx.com; www.xxx-xxxxx.de) sowie in der Presse (etwa FAZ vom 28. Oktober 2011: „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) diskutiert worden; anders als bei „normalen“ Gesetzentwürfen hinsichtlich durchschnittlich informierter Bürger ist genau auf diese Kreise abzustellen, weil jede andere Betrachtungsweise an der Lebenswirklichkeit vorbeiginge.
58Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH BY), Beschluss vom 8. April 2014 - 22 CS 14.224 -, juris, Rn. 22 f.; VGH HE, a. a. O., Rn. 25, OVG ST, a. a. O., Rn. 8 ff.
59Erst recht war es mit der Beschlussfassung auf der Ministerpräsidentenkonferenz hinreichend bekannt, dass die geltenden Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen mit hoher Wahrscheinlichkeit verschärft werden würden. Schon die Aussicht darauf, dass sich die Rechtslage für Spielhallenbetreiber mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit verschlechtern würde, hat das Vertrauen stark reduziert. Mit der Beschlussfassung auf der Ministerpräsidentenkonferenz stand der Vertragstext des GlüStV bereits fest, die Landesparlamente konnten diesem nur im Ganzen zustimmen oder den Staatsvertrag ablehnen.
60Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 463; OVG ST, a. a. O., Rn. 7.
61Der von den Ministerpräsidenten gebilligte Vertragsentwurf enthielt bereits die wesentlichen Änderungen der Rechtslage, insbesondere auch in Bezug auf die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV.
62Vgl. VGH HE, a. a. O., Rn. 25.
63Die Übergangsregelungen mussten auch nicht an eine amtliche Veröffentlichung der geplanten Neuregelungen anknüpfen. Nicht erst eine amtliche Veröffentlichung der konkret geplanten Änderungen im Einzelnen beseitigt das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der Rechtslage.
64Vgl. VGH BY, Beschluss vom 28. August 2013 - 10 CE 13.1416 -, juris, Rn. 31 f.; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 25 f.; VGH HE, a. a. O., Rn. 25 f.; OVG NI, a. a. O., Rn. 56;
65Während das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtlage mit zunehmender Zeit weniger schutzwürdig wurde, stieg mit fortschreitender Entwicklung des Staatsvertrages die Gefahr, dass Erlaubnisse nach § 33i GewO auf Vorrat erwirkt werden, um in den Genuss einer längeren Frist der Befreiung von dem glückspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt zu kommen. Im Rahmen seines weiten Gestaltungsspielraums stand es dem Gesetzgeber zu, solche Mitnahmeeffekte zu vermeiden, indem er für nach dem 28. Oktober 2011 konzessionierte Spielhallenbetriebe eine kürzere Dauer der Befreiung von der zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis vorgesehen hat.
66Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Vorschrift des § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV an die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse anknüpft. Für das vom Gesetzgeber zu berücksichtigende schutzwürdige Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage kam es nämlich entscheidend auf diesen Zeitpunkt an. Hingegen musste er nicht auf Zeitpunkte abstellen, zu denen Spielhallenbetreiber bereits in Erwartung einer gewerberechtlichen Erlaubnis wirtschaftliche Investitionen getätigt hatten. Insbesondere war es verfassungsrechtlich nicht geboten, dass bereits das Stellen eines Erlaubnisantrags vor dem Stichtag zur Anwendung der längeren, fünfjährigen Übergangsfrist führt. Erst die erteilte gewerberechtliche Erlaubnis ermächtigt zum legalen Betrieb einer Spielhalle; das bloße Stellen eines Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO erzeugt hingegen noch keine bestimmte, schutzwürdige Erwartungshaltung.
67Vgl. OVG NI, a. a. O., Rn. 52.
68Mit der gewählten Fassung des § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV hat der Gesetzgeber zum Zweck der zügigen Umsetzung der glücksspielrechtlichen Neuregelungen diejenigen Personen von der längeren Übergangsfrist ausgeschlossen, die erst unmittelbar vor oder sogar nach dem endgültigen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis beantragt haben. Dadurch hat er die Gefahr der Sicherung von Vorratserlaubnissen zur Verteidigung der hochrangigen Allgemeinwohlbelange des § 1 GlüStV reduziert.
69Vgl. VGH HE, a. a. O., Rn. 23.
70Zudem durfte der Gesetzgeber zum Zweck einer rechtssicheren und praktikablen Rechtsanwendung auf einen deutlich bestimmbaren Zeitpunkt wie den der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO abstellen.
71Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 28.
72Auch die Dauer der kürzeren Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Insbesondere hat der Gesetzgeber die Frist nicht zu kurz bemessen. Zwar stellt die Amortisation getätigter Investitionen ein Kriterium für die gesetzgeberische Bemessung von Übergangsregelungen dar. Der Gesetzgeber muss Übergangsfristen jedoch nicht so berechnen, dass sich die Investitionen in Vermögensgegenstände der Betroffenen vollständig amortisieren. Vielmehr ist eine verhältnismäßige Regelung zu treffen. Diese hat der Gesetzgeber mit der in § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV geregelten Übergangsfrist von einem Jahr geschaffen. Weil die Investitionen nach dem Stichtag zu einem Zeitpunkt getätigt wurden, in dem mit rechtlichen Änderungen in Bezug auf Spielhallen ernsthaft zu rechnen war, ist es für die betroffenen Spielhallenbetreiber hinnehmbar, dass sich ihre Investitionen in einem Zeitraum von einem Jahr nicht mehr voll amortisieren. Die Investitionen in den Betrieb dieser Spielhallen gründeten nicht auf einem schutzwürdigen Vertrauen. Der Zeitraum von einem Jahr ist ausreichend bemessen, damit in dieser Zeit die Abwicklung eines Spielhallenbetriebes wirtschaftlich durchgeführt werden kann.
73Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 453 f.
74Erst recht kann sich die Antragstellerin nicht auf die unzureichende Berücksichtigung ihres Vertrauens in den Fortbestand der geltenden Rechtslage für Spielhallen berufen. Sie konnte kein besonderes Vertrauen in den Fortbestand des für Spielhallen geltenden Rechts haben. Am 1. Juni 2012 ist das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen endgültig zerstört worden. An diesem Tag brachte die Landesregierung ihren Entwurf eines Zustimmungsgesetzes zum GlüStV in den nordrhein-westfälischen Landtag ein. Mit diesem Gesetzentwurf war der gesamte Vertragstext des GlüStV in allen Einzelheiten öffentlich einsehbar (LT-Drs. 16/17). Zu diesem Zeitpunkt waren die beiden Spielhallen der Antragstellerin jedoch noch nicht konzessioniert, die Erlaubnisse nach § 33i GewO wurden unstreitig erst am 26. Juni 2012 erteilt. Den Betrieb der Spielhallen nahm die Antragstellerin damit in Kenntnis der bevorstehenden Änderungen auf.
75Die Antragstellerin ist als Betreiberin der Spielhallen auch richtige Adressatin der Untersagungsverfügungen.
76Das von § 15 Abs. 2 S. 1 GewO eingeräumte Ermessen hat die Antragsgegnerin fehlerfrei ausgeübt. Ermessensfehler im Sinne des § 114 S. 1 VwGO sind weder dargetan noch sonst ersichtlich.
77Insbesondere wahren die Untersagungsverfügungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie dienten und dienen den in § 1 GlüStV niedergelegten legitimen Gemeinwohlzielen, Gefahren der Spielsucht zu bekämpfen, Spieler- und Jugendschutz zu betreiben sowie Folge- und Begleitkriminalität bei Glücksspielsucht zu vermeiden.
78Die Untersagung des Weiterbetriebs der Spielhallen war und ist jeweils zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, weil sie die Spielmöglichkeit in den Verbundspielhallen der Antragstellerin und die damit korrespondierende Gefahr der Spielsucht dort gänzlich unterbindet.
79Auch die Erforderlichkeit der Untersagungsverfügungen war und ist gegeben. Es ist jeweils kein milderes Mittel ersichtlich, das den angestrebten Zweck mindestens gleich effektiv erreicht.
80Die Untersagungsverfügungen waren und sind auch angemessen. Die für die Antragstellerin eintretenden Nachteile standen und stehen nicht außer Verhältnis zu den mit der Untersagung jeweils verfolgten Zielen des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention. Die Bestandsinteressen der Antragstellerin mussten und müssen hinter den Zielen des Spielerschutzes und der Suchtprävention deutlich zurücktreten. Das Vertrauen der Antragstellerin darin, dass sie auch künftig ihre Spielhallen allein auf der Grundlage der gewerberechtlichen Erlaubnisse betreiben darf, war und ist wenig schützenswert. Zum einen erhielt die Antragstellerin die gewerberechtlichen Erlaubnisse zu einem Zeitpunkt, als jedenfalls wegen der Einbringung des Zustimmungsgesetzes zum GlüStV in den nordrhein-westfälischen Landtag ernsthaft mit einer Änderung des für Spielhallen geltenden Rechts gerechnet werden musste. Zum anderen wurde die Antragstellerin durch die Antragsgegnerin bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse auf deren begrenzte Gültigkeit ausdrücklich hingewiesen.
81An der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügungen besteht auch ein erhebliches öffentliches Interesse. Es ist nicht hinzunehmen, dass bis zur Entscheidung über die Klage (3 K 3557/14) der Antragstellerin eine Vielzahl von Personen erhöhten Gefahren der Spielsucht und der übermäßigen Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs ausgesetzt sind. Durch einen vorläufigen Weiterbetrieb der Spielhallen der Antragstellerin würden die gewichtigen Allgemeinwohlziele des Spielerschutzes und der Suchtprävention, die mit den Vorgaben des GlüStV verfolgt werden, entgegen der Intention des Gesetzgebers erst erheblich verzögert realisiert.
82Dass das Bestandinteresse der Antragstellerin demgegenüber als nicht schutzwürdig zurücktreten muss, ergibt sich aus den obigen Ausführungen zur Angemessenheit der Untersagungsverfügungen.
83In Anbetracht der Vollziehbarkeit der Betriebsuntersagungen besteht kein Anlass, in Bezug auf die – ebenfalls verhältnismäßigen – Zwangsmittelandrohungen vom Regelvorrang des Vollziehungsinteresses nach § 112 S. 1 JustG NRW abzuweichen.
84Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
852.Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 GKG, 53 Abs. 2 Nr. 2, 39 Abs. 1 GKG. Sie ist an der obergerichtlichen Streitwertpraxis,
86vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 2004 - 4 B 1637/04 -, GewArch 2005, 77,
87sowie an Ziffer 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der sich für das Hauptsacheverfahren 3 K 3557/14 ergebende Wert in Höhe von 30.000,00 Euro (15.000,00 Euro je Spielhalle) ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 S. 1 des Streitwertkataloges zu halbieren.
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Düsseldorf Beschluss, 15. Dez. 2014 - 3 L 1231/14 zitiert oder wird zitiert von 8 Urteil(en).
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2Die Beschwerde, deren Prüfungsrahmen nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf das Beschwerdevorbringen begrenzt ist, hat keinen Erfolg.
3Das Verwaltungsgericht hat zu Recht in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO festgestellt, dass die Klage der Antragstellerin gegen Ziffer I der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 23. April 2014 (Untersagung des Spielhallenbetriebs) aufschiebende Wirkung hat. Die aufschiebende Wirkung folgt aus § 80 Abs 1 Satz 1 VwGO. Ein hier allein in Betracht zu ziehender Ausnahmefall nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegt nicht vor. Der Hinweis der Antragsgegnerin auf § 9 Abs. 2 GlüStV geht fehl. Diese Vorschrift, nach der Widerspruch und Klage gegen Anordnungen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung haben, findet vorliegend keine Anwendung.
4§ 2 Abs. 3 GlüStV bestimmt, dass auf Spielhallen, soweit sie Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten, nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 1, 3 und 4, §§ 5 bis 7 sowie die Vorschriften des Siebten und Neunten Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages gelten. § 9 GlüStV ist jedoch Teil des Zweiten Abschnitts.
5§ 9 Abs. 2 GlüStV ist auch nicht durch das nordrhein-westfälische Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages – AG GlüStV NRW – vom 13. November 2012 (GV.NRW. 523) für spielhallenbezogene Anordnungen übernommen worden. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ergibt sich die (entsprechende) Anwendung von § 9 Abs. 2 GlüStV nicht aus § 20 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW.
6Nach § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW üben die nach § 19 zuständigen Erlaubnisbehörden – für die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für Spielhallen sind das die örtlichen Ordnungsbehörden - gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV aus. Bei der Vorschrift handelt es sich um eine reine Zuständigkeitsnorm. Sie räumt den nach § 19 AG GlüStV NRW zuständigen Erlaubnisbehörden keine Eingriffsbefugnisse nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV ein, sondern weist ihnen lediglich die zusätzliche Aufgabe der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gegenüber Erlaubnis- und Konzessionsnehmern zu. Das ergibt sich bereits aus ihrem Wortlaut. Mit der Verwendung des Begriffs „Aufgaben“ der Glücksspielaufsicht knüpft § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW an § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV an, der diese „Aufgaben“ beschreibt und gerade nicht als Befugnisnorm bzw. Eingriffsermächtigung zu verstehen ist.
7Vgl. zu Letzterem auch Oldag, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Aufl., § 9 GlüStV Rn. 3 ff.; Hambach/Brenner, in: Streinz/Lischung/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, § 9 GlüStV Rn. 4 ff.
8Die Verwendung des Wortes „ausüben“ lässt entgegen dem Beschwerdevorbringen ebenfalls nicht – jedenfalls nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit - darauf schließen, dass den Aufsichtsbehörden durch § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW die Eingriffsbefugnisse nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV eröffnet werden sollen.
9Dass in § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW keine Eingriffsbefugnisse begründet werden, ergibt sich zudem aus dem systematischen Zusammenhang. Denn in den Absätzen 2 und 3 sind ebenfalls nur Zuständigkeiten und – in Abs. 2 Satz 3 - Mitwirkungserfordernisse geregelt.
10Abgesehen davon fände § 9 Abs. 2 GlüStV im vorliegenden Fall selbst dann keine Anwendung, wenn man unterstellt, dass § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW neben den Zuständigkeiten zugleich Eingriffsbefugnisse entsprechend § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV begründet. Zum einen bestünde die Eingriffsbefugnis nur gegenüber Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Norm regele die Zuständigkeit (und Eingriffsermächtigung) auch für die Fälle, in denen eine glücksspielrechtliche Erlaubnis oder Konzession zwar nicht erteilt, aber erforderlich sei, überzeugt nicht. Sie widerspricht nicht nur dem eindeutigen Wortlaut der Norm, sondern führte auch zu dem systematisch und praktisch verfehlten Ergebnis, dass die Zuständigkeit der örtlichen Ordnungsbehörden nach § 20 Abs. 3 AG GlüStV NRW jedenfalls hinsichtlich der Überwachung und Untersagung unerlaubter Glücksspiele vollständig ins Leere liefe. Zum anderen wird § 9 Abs. 2 GlüStV in § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW gerade nicht genannt und kann – wie oben ausgeführt – auch nicht originär herangezogen werden.
11Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2, 1 GKG.
12Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
(1) Die Behörde bescheinigt innerhalb dreier Tage den Empfang der Anzeige.
(2) Wird ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben, so kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden. Das gleiche gilt, wenn ein Gewerbe von einer ausländischen juristischen Person begonnen wird, deren Rechtsfähigkeit im Inland nicht anerkannt wird.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.
(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:
- 1.
das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung; - 2.
das Personenstandswesen; - 3.
das Vereinsrecht; - 4.
das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer; - 5.
(weggefallen) - 6.
die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen; - 7.
die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht); - 8.
(weggefallen) - 9.
die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung; - 10.
die Kriegsgräber und Gräber anderer Opfer des Krieges und Opfer von Gewaltherrschaft; - 11.
das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte; - 12.
das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung; - 13.
die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung; - 14.
das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt; - 15.
die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft; - 16.
die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung; - 17.
die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz; - 18.
den städtebaulichen Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht; - 19.
Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, sowie das Recht des Apothekenwesens, der Arzneien, der Medizinprodukte, der Heilmittel, der Betäubungsmittel und der Gifte; - 19a.
die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze; - 20.
das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz; - 21.
die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen; - 22.
den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen; - 23.
die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen; - 24.
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm); - 25.
die Staatshaftung; - 26.
die medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen, Geweben und Zellen; - 27.
die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung; - 28.
das Jagdwesen; - 29.
den Naturschutz und die Landschaftspflege; - 30.
die Bodenverteilung; - 31.
die Raumordnung; - 32.
den Wasserhaushalt; - 33.
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.
(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 25 und 27 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
Die §§ 33c bis 33g finden keine Anwendung auf
- 1.
die Zulassung und den Betrieb von Spielbanken, - 2.
die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen, mit Ausnahme der gewerbsmäßig betriebenen Ausspielungen auf Volksfesten, Schützenfesten oder ähnlichen Veranstaltungen, bei denen der Gewinn in geringwertigen Gegenständen besteht, - 3.
die Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33d Abs. 1 Satz 1, die Glücksspiele im Sinne des § 284 des Strafgesetzbuches sind.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30. Juli 2013 - 5 K 2495/12 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird in Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das dortige Verfahren von Amts wegen sowie für das Berufungszulassungsverfahren auf 15.000 EUR festgesetzt.
Gründe
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Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 12. November 2013 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahrens auf 11.250,- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
- 1
Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Feststellung, dass sie bei dem Betrieb ihrer Spielhallen berechtigt ist, statt der in § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbSpielhG) festgelegten Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
- 2
Die Antragstellerin betreibt insgesamt drei Spielhallen an den Standorten in der B. Straße in … Hamburg und in der H. Straße Nr. und Nr. in … Hamburg. In den Jahren 2008 bzw. 2009 erteilte die Antragsgegnerin ihr dafür jeweils eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO). Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit.
- 3
Am 19. Juni 2013 trat nach einer sechsmonatigen Übergangsfrist die Sperrzeitregelung des § 5 HmbSpielhG in Kraft. Danach gilt in bestimmten Bereichen des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ eine Sperrzeit für Spielhallen von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr, im übrigen Stadtgebiet eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr. Zuvor hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG tritt § 5 HmbSpielhG sechs Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes in Kraft.
- 4
Die Antragstellerin hat am 27. August 2013 vorläufigen Rechtsschutz beantragt und im Wesentlichen geltend gemacht: Der Antrag sei nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Ein Anordnungsanspruch stehe ihr hinsichtlich ihres Hauptantrags ebenfalls zu. Sie sei zumindest bis zum 30. Juni 2017 berechtigt, ihre Spielhallen weiterhin nur von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu schließen, weil ihre Betriebe nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG Bestandschutz genössen. Im Übrigen sei § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verfassungswidrig, daher sei in der Hauptsache eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen. Die Vorschrift verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Ihr Recht auf gleiche Teilhabe am Wettbewerb werde durch die unterschiedlichen Sperrzeitregelungen verletzt. Sie sei wegen der Umsatzrückgänge von mehr als 40% gezwungen, ihren Betrieb aufzugeben. Die Regelungen ließen die Eignung und Folgerichtigkeit in Bezug auf den Spielerschutz vermissen und führten zu einer Wettbewerbsverzerrung. Für interessierte Spieler sei es naheliegender, wegen der kürzeren Sperrzeiten Gaststätten oder von vornherein Spielhallen auf der Reeperbahn oder die dort befindliche Dependance der Spielbank Hamburg aufzusuchen. Außerdem gebe es im Internet rund um die Uhr verfügbare sog. Online-Games. Statt der Bekämpfung der Spielsucht sei es die Absicht des Gesetzgebers gewesen, durch die Reglementierung der Spielhallen mehr Besucher für die Spielbanken zu gewinnen. Für deren Besuch werde großflächig geworben. Der durch die Sperrzeitregelung des HmbSpielhG erfolgte Eingriff in die Berufsfreiheit sei auch nicht angemessen und daher unverhältnismäßig. Es drohe wegen der durch die Verlängerung der Sperrzeit bedingten Einnahmeausfälle der Wegfall ihrer Existenz. In Folge der längeren Sperrzeit komme es außerdem vermehrt zu Einbrüchen und Überfällen. Auch hinsichtlich ihres Hilfsantrags bestehe ein Anordnungsanspruch. Art. 3 Abs.1 GG sei verletzt, weil die gesetzliche Regelung zu einer Ungleichbehandlung der im Bereich der Reeperbahn befindlichen Spielhallen im Verhältnis zu den in anderen Stadtvierteln gelegenen Betriebe führe. Der Gesetzgeber habe die Sperrzeitregelung undifferenziert, also unabhängig vom Standort, mit der Spielsuchtprävention und dem Spielerschutz begründet. Diese Erwägungen rechtfertigten keine unterschiedliche Sperrzeitregelung. Es liege auch ein Anordnungsgrund vor. Die Sperrzeitverlängerung führe in Kombination mit den übrigen Beschränkungen des HmbSpielhG zur Vernichtung ihrer Existenz. Bei Öffnung der Spielhallen in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, wäre ihr hingegen eine wirtschaftliche Betriebsführung weiterhin möglich.
- 5
Mit Beschluss vom 12. November 2013 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin abgelehnt. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt: Der Hauptantrag sei zulässig, habe aber in der Sache keinen Erfolg. Dabei könne offen bleiben, ob die Antragstellerin einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht habe. Dem stehe jedenfalls nicht § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG entgegen. Diese Übergangsregelung, wonach Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 als mit dem HmbSpielhG vereinbar gälten, umfasse nicht die hier streitige Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ermögliche es der Antragstellerin nicht, ihre Spielhallen nur in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu schließen. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei voraussichtlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Das Betreiben einer Spielhalle sei zwar von der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. Die neue Sperrzeitregelung greife auch in dieses Freiheitsgrundrecht ein. Dieser Eingriff sei aber durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert. Zentrales Anliegen dieses Gesetzes sei das Bereitstellen von Instrumenten, um ein am Suchtpotential des gewerblichen Spiels orientiertes Präventionsniveau zu sichern. Die Sperrzeitregelung sei voraussichtlich geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Ein Mittel müsse den bezweckten Erfolg nicht vollen Umfangs erreichen, sondern sei bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne. Hier komme dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dieser sei erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben könnten. Dies sei hier nicht der Fall. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bringe im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Interessen des Spielhallenbetreibers an einem zeitlich möglichst uneingeschränkten Fortbetrieb seiner Spielhalle mit den Belangen der Allgemeinheit in einen angemessenen Ausgleich. Angesichts der erheblichen Auswirkungen der Spielsucht erscheine das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel besonders schutzwürdig, so dass die wirtschaftlichen Erwerbsinteressen der Antragstellerin dahinter zurücktreten müssten. Für die Befürchtung der Antragstellerin, das Gesetz sei nicht konsequent am Ziel der Suchtprävention ausgerichtet, und dem Gesetzgeber gehe es tatsächlich um die Steigerung der Einnahmen aus der Spielbankabgabe, gebe es keine Hinweise. Ihr Hilfsantrag habe ebenfalls keinen Erfolg. Eine Verletzung des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht zu erkennen. Die gesetzlichen Differenzierungen in § 5 Abs. 1 bzw. § 5 Abs. 3 HmbSpielhG seien voraussichtlich verfassungsgemäß. Die unterschiedliche Behandlung des Amüsierviertels im Bereich der Reeperbahn einerseits und der übrigen Stadtgebiete andererseits sei gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe die Besonderheiten der Metropolsituation Hamburgs als weltoffene Stadt berücksichtigt. Die besonderen örtlichen Verhältnisse im Bereich von St. Pauli seien dadurch gekennzeichnet, dass sich in dem Gebiet Vergnügungsstätten unterschiedlicher Art konzentrierten und Besucher dieses Viertel unabhängig vom alltäglichen Lebensrhythmus aufsuchten. Ziel des geltenden Glücksspielrechts sei es zudem nicht, das legale Glücksspiel überall zu unterbinden, sondern auch, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Dieses Konzept rechtfertige die kürzeren Sperrzeiten. Außerdem mache das Amüsierviertel im Bereich der Reeperbahn nur einen kleinen Teil Hamburgs aus, so dass die Differenzierung auch aus diesem Grunde nicht unverhältnismäßig sei. Es ergebe sich auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken oder Gaststätten, für die in § 10 Abs. 2 und Abs. 3 HmbSpielO und in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 SperrzeitVO andere Sperrzeiten gälten.
II.
- 6
Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
- 7
1. Mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO abzustellen ist, hat die Antragstellerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts allerdings hinreichend in Zweifel gezogen. Sie hat eingewandt, das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass auf ihre Spielhallen, für die vor dem 28. Oktober 2011 unbefristete Erlaubnisse erteilt worden seien, § 5 Abs. 1 HmbSpielhG keine Anwendung finde. Denn die Bestandsschutz gewährende Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG erkläre im Wege der Fiktion ihre Spielhallen bis zum 30. Juni 2017 als mit dem HmbSpielhG vereinbar. Damit sei den Erlaubnisinhabern fünf Jahre lang die Fortgeltung ihrer legalen Tätigkeit ermöglicht worden; diese schließe die Sperrzeit ein. Eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, Beschl. v. 17.12.2013, 17 E 4959/13) habe dies aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG, der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift und systematischen Gesichtspunkten hergeleitet. Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin die Wertung des Verwaltungsgerichts, die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG umfasse nicht die zum 19. Juni 2013 in Kraft getretene Sperrzeitregelung, mit beachtlichen Argumenten ernstlich in Zweifel gezogen.
- 8
Damit ist das Beschwerdegericht verpflichtet, über die Beschwerde ohne die aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO folgende Beschränkung auf die Beschwerdebegründung zu ent-scheiden. Dies führt aber zu keiner für die Antragstellerin günstigeren Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht ihren Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, festzustellen, dass sie einstweilen berechtigt ist, in ihren Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 und nicht die Sperrzeitregelung aus § 5 Abs. 1 HmbSpielhG einzuhalten, nicht entsprochen.
- 9
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.
- 10
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anord-nung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Eine einstweilige Anordnung kann auch in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der Hauptsache sachlich Begehrten getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn. 14; OVG Hamburg, Beschl. v. 15.10.2010, 3 So 126/10). Eine solche Feststellungsanordnung kommt in den Fällen in Betracht, in denen ein Betroffener Rechtschutz zur Sicherung seiner Rechte sucht, die er aus der von ihm angenommenen Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung herleitet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3 f.; Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn. 20).
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Auch die Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO liegen vor. Die Antragstellerin begehrt die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses, nämlich die Klärung, ob sie berechtigt ist, ihre Spielhallen wie bisher in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, offen zu halten. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (st. Rspr., vgl. zur Feststellungsklage BVerwG, Urt. v. 28.1.2010, 8 C 19.09, BVerwGE 136, 54; juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 23.1.1992, 3 C 50.89 , BVerwGE 89, 327, juris Rn. 30 m.w.N.). In dem Fall, dass die Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG auf die Betriebe die Antragstellerin Anwendung findet und sie gegen die Sperrzeitregelung verstoßen sollte, droht ihr der Erlass eines Bußgeldbescheides nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 HmbSpielhG. Daher besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Aus Gründen effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann die Antragstellerin nicht auf die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel im Fall eines möglichen Bußgeldverfahrens verwiesen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn. 14).
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3. Der Hauptantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht.
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a) Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG, die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG sechs Monte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, also am 19. Juni 2013 in Kraft getreten ist, findet auf die Betriebe die Antragstellerin Anwendung.
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Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Antragstellerin nicht. Die Antragstellerin hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 05.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG. Sie umfasst nicht die früher geltende Sperrzeitregelung von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr und stellt die Betriebe der Antragstellerin nicht bis zum 30. Juni 2017 von der Einhaltung der in § 5 HmbSpielhG geregelten Sperrzeit frei.
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Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungs-dauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf des 30. Juni 2013 als mit diesem Gesetz vereinbar (§ 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG).
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Die als (zeitweise) Bestandsschutzregelung ausgestaltete Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG fingiert nicht die vollständige Vereinbarkeit der bis zum maß-geblichen Stichtag erteilten Erlaubnis und der sonstigen rechtlichen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle nach dem HmbSpielhG, insbesondere fingiert sie keine Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gesetzes an Sperrzeiten. Die Vorschrift ist vielmehr so auszulegen, dass sie lediglich die gewerberechtliche Rechtmäßigkeit der Erlaubnis fingiert, welche die Sperrzeiten nicht erfasste. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschriften, der Systematik der Regelungen zum Glückspiel in Spielhallen und aus Sinn und Zweck des Gesetzes.
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aa) Zwar lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Auslegung zu, die Übergangsvorschrift fingiere die vollständige Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs ent-sprechend den neuen Anforderungen des HmbSpielhG, soweit es dort heißt „…als mit diesem Gesetz vereinbar“. Die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG spricht aber für ein einschränkendes Verständnis der Fiktionswirkung dahingehend, dass sich die „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ lediglich auf die vorhandene gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle beziehen soll und u.a. nicht auf die Sperrzeitregelung. Dass der Gesetzgeber Betriebe, deren Inhaber bereits vor Inkrafttreten des HmbSpielhG im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO waren, als mit dem neuen HmbSpielhG vollen Umfangs vereinbar und damit rechtmäßig ansehen wollte und sie erst nach einer Übergangszeit bis 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 u.a. der Sperrzeitregelung des HmbSpielhG unterwerfen wollte, lässt sich danach nicht feststellen.
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Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, dass sich die für die Reichweite der Über-gangsregelungen maßgeblichen Erwägungen des Gesetzgebers (nur) aus der Begründung zu § 8 des Gesetzesentwurfs des HmbSpielhG vom 14. Februar 2012 ergeben (vgl. in diesem Sinne auch VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4, 5 BA). In § 8 Abs. 1 dieses Entwurfs waren Übergangsregelungen für die Fortgeltung von am maßgeblichen Stichtag wirksamen Erlaubnissen zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO vorgesehen (vgl. Bü-Drs. 20/3228. S. 2 ff., 13). Der das Inkrafttreten der Sperrzeitregelung bestimmende § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG war in diesem Gesetzesentwurf nicht enthalten. Diese Regelung wurde im Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzesentwurf des HmbSpielhG eingefügt. Grundlage des Beschlusses des Gesetzes durch die Bürgerschaft (vgl. Beschl. der Bürgerschaft am 29.11.2012 [Plenar-Prot. 20/46/1 S. 3487 bzw. 20/46/4, S. 3455]) war der Gesetzentwurf in der Fassung, die er in der Sitzung des Gesundheitsausschusses vom 16. November 2012 erhalten hat (Bü-Drs. 20/5877, S. 11 ff.; 16; vgl. Anl. 1 zur Bü-Drs. 20/5877, S. 23). In der Begründung zu (jetzt) § 9 des Gesetzesentwurfs wird u.a. ausgeführt, § 9 Abs. 1 regele die Übergangsfristen bereits bestehender Spielhallen. Spielhallen, für die bis zum 29. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden sei, würden für fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt und eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ermöglicht. Die Übergangsfrist befreie die Unternehmen nicht, die Regelungen der §§ 2, 4, 5 und sechs innerhalb angemessener Fristen umzusetzen (so Bü-Drs. 20/5877, S. 31). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber verschiedene Fristen geschaffen und nicht etwa nur bekräftigt hat, dass auch § 5 HmbSpielhG erst nach einer „angemessenen“ fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2017 einzuhalten ist. Durch die sprachliche Differenzierung zwischen der „Übergangsfrist“ und der „angemessenen Umsetzungsfrist“ hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Betriebe u.a. die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 nach sechs Monaten in Kraft tretende Sperrzeitregelung zeitnah einhalten („umsetzen“) müssen, während ansonsten eine „Übergangsfrist“ im Sinne einer Bestandsschutzregelung gelten sollte, die die Vereinbarkeit der „alten Erlaubnis“ mit den strikteren Anforderungen des HmbSpielhG fingiert. Im Übrigen spricht für die eigenständige Bedeutung der Umsetzungsfrist im Unterschied zur „Übergangsfrist“ auch, dass es sonst keiner ausdrücklichen Begründung des Gesetzgebers im Gesetzesentwurf für die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG bedurft hätte. Daraus folgt, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers mit der „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ die Fortgeltung der nach der alten Rechtslage erteilten Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO gemeint war, dass die Fiktionswirkung aber bestimmte Neuregelungen des HmbSpielhG in den §§ 2, 4, 5 und 6 HmbSpielhG nicht umfassen sollte, die innerhalb der im Gesetz genannten (zeitnahen) Fristen umzusetzen waren.
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bb) Es sprechen auch systematische Gründe für das Verständnis, dass sich die Fiktions-regelungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG lediglich auf die bisher erteilten ge-werberechtlichen Erlaubnisse und dabei den genehmigten Betrieb in seinem „Kern“, nicht aber auf Sperrzeiten beziehen sollen.
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Nach den Regelungen zum Automatenglücksspiel im Glücksspielstaatsvertrag sollen die die Fortgeltung der gewerberechtlichen Erlaubnis gewährleistenden Übergangsfristen die Sperrzeitregelung nicht umfassen. Es ist davon auszugehen, dass der hamburgische Ge-setzgeber die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Glücksspielän-derungsstaatsvertrags, durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. S. 235, als Landesrecht veröffentlicht; im Folgenden: GlüStV) beachten und die dort bestimmte zeitliche und inhaltliche Beschränkung der Übergangsvorschriften bei der Regelung der Übergangsvorschriften im HmbSpielhG übernehmen wollte. Mit den Regelungen des GlüStV wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn bestehende Spielhallen für die Dauer der bis 30. Juni 2017 reichenden Übergangsfrist die neu geregelten Sperrzeiten nicht einzuhalten brauchten.
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Das Ineinandergreifen der beiden Regelwerke hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG deutlich gemacht. Danach gilt eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertra-ges zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (HmbGVBl. 2012 S. 240). Dies zeigt die Absicht des Gesetzgebers, die Anforderungen des GlüStV in das HmbSpielhG zu übernehmen. Der hamburgische Gesetzgeber wollte auch die den Be-standsschutz geltender Erlaubnisse betreffenden Vorgaben des GlüStV im HmbSpielhG umsetzen (vgl. zur Umsetzung auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 36; vgl. zur Verbindlichkeit der Einigung der Ministerpräsidenten der Länder über den Staatsvertrag: VGH München, Beschl. v. 22.20.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Dies wird darin deutlich, dass er die Übergangs- und Befreiungsregelungen in § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 4 HmbSpielhG im Wesentlichen wörtlich den in Bezug auf Spielhallen geltenden Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2, 3 und 4 GlüStV entnommen hat. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Für Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, gilt dies bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.
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Diese Übergangsregelungen des Glücksspielstaatsvertrags umfassen in Bezug auf die „Vereinbarkeitsfiktion“ nur die §§ 24, 25 GlüStV, nicht hingegen die Regelungen über Sperrzeiten. In §§ 24 und 25 GlüStV sind die Erlaubnisse bzw. die für die Spielhallen gel-tenden Beschränkungen allgemein geregelt. Während § 24 GlüStV den bislang maßgebli-chen § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnisbedürftigkeit des Betriebs einer Spielhalle fest-stellt sowie die Erlaubnisfähigkeit an den Zielen des § 1 GlüStV misst, sind in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV das Verbot von sog. Mehrfach- und Verbundkonzessionen sowie ein Min-destabstand von Spielhallen vorgesehen. Diese Neuregelungen sollen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf die zum jeweiligen Stichtag im Besitz einer „alten“ Erlaubnis nach § 33i GewO befindlichen Betriebe zunächst bis zum 30. Juni 2013 bzw. zum 30. Juni 2017 nicht anwendbar sein. Auf §§ 24, 25 GlüStV bezieht sich auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, soweit nach Ablauf der bis 2017 geltenden Übergangszeit die Behörden auf Antrag individuelle Befreiungen erteilen können, um der Gefahr der Existenzgefährdung oder -vernichtung zu begegnen. Die Fiktionswirkung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV erstreckt sich hingegen nicht auf § 26 GlüStV, der in Absatz 1 die allgemeine äußere Gestaltung der Spielhallen und in Absatz 2 die Ermächtigung an die Länder enthält, zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV Sperrzeiten festzusetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Für alle Spielhallen betreffenden Regelungen des GlüStV gilt damit der Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, dass sie mit Ausnahme der §§ 24, 25 GlüStV mit Inkrafttreten des GlüStV wirksam werden. Dass der hamburgische Gesetzgeber insoweit den Vorgaben des GlüStV bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1, 2, 4 HmbSpielhG ausdrücklich nicht folgen wollte, lässt sich vor dem Hintergrund seiner Erwägungen zum Gesetzesentwurf (s.o.) nicht feststellen.
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Daher ist auch kein Raum für eine Auslegung, aus der Systematik des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG folge, dass die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung umfasse, weil eine Befreiung von den Anforderungen des HmbSpielhG aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG erst nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG genannten Zeitraums (30. Juni 2013/2017) möglich sei. Dieses Verständnis (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4 BA) setzt voraus, dass sich die Befreiungsregelung auf die Sperrzeiten nach § 5 HmbSpielhG erstreckt. Das ist jedoch nicht der Fall. Auch mit dieser Regelung hat sich der Landesgesetzgeber an den Regelungen des GlüStV orientiert, die er in das Landesrecht überführt hat. Nach den Vorgaben des GlüStV kann – wie ausgeführt - von der Einhaltung der Sperrzeitregelung keine Befreiung erteilt werden, da diese der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nicht unterfällt.
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cc) Schließlich bestätigen auch Sinn und Zweck des HmbSpielhG das Verständnis, dass die Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung nicht umfasst. Bei einem weiten Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG würde sich eine gestufte Wirksamkeit u.a. der Sperrzeitregelung je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle ergeben. Danach müssten gemessen an der Gesamtzahl der Betriebe nur einige wenige Spielhallen gegenwärtig die Sperrzeit nach § 5 HmbSpielhG einhalten. Damit könnte der beabsichtigte Zweck des Gesetzes angesichts der Vielzahl von Spielhallen, die auf Grund alter Konzessionen betrieben werden (vgl. Bü-Drs. 20/3228 S. 8, vgl. Antwort des Senats auf eine Schriftl. Kleine Anfrage der Abg. Schmitt v. 29.4.2011, Bü-Drs. 20/305; Antwort des Senats auf die Schriftl. Kleine Anfrage des Abg. Haufler v. 17.9.2013, Bü-Drs. 20/9316, S. 2, Anlage 1: 398 Spielhallen; seit 1.3.2012 Erlaubnisse für drei Spielhallen erteilt) und die bis 30. Juni 2017 privilegiert wären, weder kurz- noch mittelfristig erreicht werden. Dass dies die Ab-sicht des Gesetzgebers gewesen sein könnte, ist nicht anzunehmen.
- 25
b) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch, einstweilen festzustellen, dass sie die für sie geltende siebenstündige Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht einhalten muss, auch nicht insoweit glaubhaft gemacht, als sie vorträgt, die hier streitgegenständliche Regelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei verfassungswidrig und müsse im Hauptsacheverfahren einer konkreten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterzogen werden.
- 26
Die Fachgerichte sind allerdings durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, schon vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn. 29; Beschl. v. 14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3). Eine einstweilige Anordnung im Hinblick auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes ist bei formellen Gesetzen nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG möglich. Erforderlich ist aus Gründen der Beachtung der Entscheidung des Gesetzgebers und der Rechtssicherheit, dass das erkennende Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften überzeugt ist (vgl. OVG Münster, Beschluss v. 24.4.2009, 16 B 485/09, GewArch 2009, 357, juris Rn. 33, 34; enger wohl: OVG Lüneburg, Beschl. v. 8.4.1998, 12 M 1759/98, juris Rn. 3; Wollenschläger, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 123 Rn. 33, 34; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 80 Rn. 162; Happ, in: Eyermann, 13. Aufl. 2010, § 123 Rn. 57). Diese Überzeugung konnte der Beschwerdesenat nicht gewinnen.
- 27
aa) Die Antragstellerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt.
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Das Grundrecht der Berufsfreiheit des Spielhallenbetreibers aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 558/91 u.a., BVerfGE 105, 252; juris Rn. 41, m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt die Antragstellerin mit ihrer Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.3.2005, 6 C 11.04, NVwZ 2005, 961, juris Rn. 27).
- 29
(1) Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Antragstellerin auf freie Berufsaus-übung ein, nicht jedoch in ihr Grundrecht auf Berufswahlfreiheit. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Antragstellerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 35; vgl. zum Streitstand in Bezug auf die Gesamtheit der Regelungen des neuen Spielhallenrechts: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26 m.w.N. vgl. zur Berufsausübungsfreiheit auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris Rn. 25). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit. Auch die von der Antragstellerin befürchteten finanziellen, aus ihrer Sicht existenzbedrohenden Auswirkungen durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg lassen die Berufsausübungsregelungen nicht in ein Berufsverbot „umschlagen“. Dies ist nicht schon dann der Fall, wenn, wie die Antragstellerin befürchtet, die Sperrzeitregelung nach dem HmbSpielhG zu (erheblichen) finanziellen Einbußen mit der möglichen Folge, ihre Betriebe schließen zu müssen, führen kann. Eine Berufswahlbeschränkung wäre erst bei einer flächendeckenden faktischen Zwangswirkung anzunehmen, nämlich wenn die Betroffenen in aller Regel zur Berufsaufgabe gezwungen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.12.1984, 1 BvL 18/82, juris Rn. 38). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Im Übrigen bringt die Antragstellerin auch nichts Konkretes vor, was auf einen solchen allein in der Regelung der Sperrzeit oder auch in den weiteren Reglementierungen begründeten Effekt zum gegenwärtigen Zeitpunkt hindeuten könnte. Konkrete Angaben zu den durch die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bedingten Gewinneinbußen im Verhältnis zu der früher geltenden Sperrzeit von einer Stunde macht die Antragstellerin nicht. Die Behauptung, sie gehe davon aus, dass die Änderung der Sperrzeit zu einem Umsatzverlust von ca. 40% führe, weil ihre Spielhallen – anders als zur Nachtzeit - in den Vormittagsstunden sehr gut besucht seien, ist nicht ausreichend.
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(2) Die Antragstellerin wird nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 31
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1999, 1 BvR 1904/95 u.a., BVerfGE 101, 331, juris Rn. 70). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v, 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.).
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(a) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
- 33
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Antragstellerin beanstandeten Sperr-zeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen auch nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es zum Zuständigkeitsbereich der Länder (Art. 70 GG).
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Das Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spiel-halle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden. Die Festsetzung der Öffnungszeiten von Spielhallen durch Rechtsverordnung war zudem schon vor der Neuregelung des Spielhallenrechts kraft bundesrechtlicher Ermächtigung in § 18 GastG den Ländern überantwortet. Die Regelungen des Gaststättenrechts sind durch Art. 1 Nr. 7a) gg) des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Für die Neuregelung der gesetzlichen Zuständigkeit für das Spielhallenrecht war bedeutsam, dass Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesrechtliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden sollten (BT-Drs. 16/813, S. 9). Betriebszeiten haben einen solchen örtlichen Bezug (vgl. zur Regelung der Sperrzeiten im LGlüG BaWü 2012, wonach die auf Grund von § 18 GastG erlassenen landesrechtlichen Regelungen keine Anwendung mehr finden: VGH Mann-heim, Urt. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 27; vgl. in diesem Sinne auch Schneider in der Anhörung des Gesundheitsausschusses und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien der Bürgerschaft, vom 27.4.2012, AusschussProt. 20/9, 20/14, S. 57). Dahinstehen kann daher, ob der verschiedentlich in der Literatur geäußerten Ansicht zu folgen wäre, für die Regelungen über Abstände, die Bezeichnung der Spielhallen und die Reduzierung der Spielgeräte (§§ 2, 4, Abs. 1-3, § 6 HmbSpielhG) fehle es an der Regelungskompetenz der Länder (vgl. dazu Schneider, GewArch 2013, 137).
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(b) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
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Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf jetzt 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 mit weiteren Nachweisen; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 102; BayVGH, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 18, 36 f., Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 34, VG Saarlouis, Beschl. v. 27.11.2013, 1 L 1292/3, juris Rn. 38; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 182; VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26). Dahinstehen kann es daher, ob der Gesetzgeber vor allem mit der von ihm beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) auch im Hinblick auf Automatenspiele nicht nur vernünftige Gründe des Gemeinwohls für sich in Anspruch nehmen kann, sondern damit sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (vgl. zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 28, 29; BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98; bejahend zu Spielhallen: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., a.a.O., juris Rn. 102).
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(c) Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vor-schrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
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Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. zum Sportwettenmonopol: BVerfG; Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 112). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
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Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
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Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Dro-genbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Die Beschränkung der Öffnungszeiten von Spielhallen stellt ein unmittelbar wirksames Mittel dar, um die Spieldauer an den in Bezug auf pathologische Spielsucht besonders problematischen Geldspielgeräten zu verringern. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen. Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26). Generell gilt, dass Maßnahmen der Verhältnisprävention (Regulierungsmaßnahmen zur Begrenzung der Verfügbarkeit von Glücksspielen) wirksamer sind als Maßnahmen der Verhaltensprävention (Aufklärungsmaßnahmen; vgl. ausführl.: VGH München, Beschl. v. 23.7.2013, 10 N 13.210 u.a., juris Rn. 44).
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Die Einwände der Antragstellerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsucht-prävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht geltend, dass potenzielle Spieler bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafes auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Die Regelungen des HmbSpielhG betreffen alle möglichen Spielergruppen und damit auch solche, die noch kein (pathologisches) Glücksspiel betreiben. Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen (vgl. auch: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 28). Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
- 42
Dem Vortrag der Antragstellerin lässt sich weiter der Einwand entnehmen, das HmbSpielhG sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei. Es reglementiere ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken, obwohl letztere ein höheres Gefährdungspotenzial aufwiesen. Der Gesetzgeber bekämpfe einseitig aus vermeintlichen Gründen des Spielerschutzes das Spiel an gewerblichen Geldspielgeräten in Spielhallen. Entsprechende einschränkende Regelungen für das Automatenspiel in den Spielbanken Hamburgs seien hingegen nicht vorgesehen. Die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern.
- 43
Dieser Einwand überzeugt nicht. Dass das vom Gesetzgeber in dem Gesetzentwurf zum HmbSpielhG verlautbarte Ziel und der Zweck des HmbSpielhG lediglich vorgeschoben und der Gesetzgeber entgegen seinen Erwägungen im Gesetzentwurf in Bezug auf die Sperrzeiten (und wohl auch im Übrigen) tatsächlich eine Stärkung der Spielbanken und eine größtmögliche Abschöpfung der Spielbankabgaben bezweckt haben könnte, lässt sich nicht feststellen. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) geben dafür keinen Anhaltspunkt.
- 44
Dem Hinweis der Antragstellerin, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds („Es gibt immer einen Grund“), ist nicht zu entnehmen, inwieweit dies die Verfassungswidrigkeit der Sperrzeitregelung begründen könnte. Sollte die Antragstellerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, führt dies nicht weiter. Ein generelles Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel existiert nach § 5 GlüStV nicht. Allerdings unterliegt auch die Hamburger Spielbank gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV dieser Regelung, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63). Allerdings muss sie darauf gerichtet sein, bereits zum Spielen Entschlossene zum legalen Angebot hinzulenken, nicht aber noch Unentschlossene zur Teilnahme zu motivieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.).
- 45
Auch wenn die beanstandete Werbung diesen Anforderungen nicht entsprechen sollte und die Antragsgegnerin dennoch bisher nicht dagegen eingeschritten ist, lässt dies nicht den Schluss zu, dass – wie die Antragstellerin geltend macht – die nun restriktivere Sperrzeitregelung für Spielhallen (allein) fiskalische Gründe hat und darauf gerichtet ist, potenzielle Spieler zum Automatenglücksspiel in Spielbanken zu bewegen.
- 46
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Hält der Gesetzgeber Maßnahmen zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich, können sie nur unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich beanstandet werden. Dies ist nur dann möglich, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen feststellbar ist, dass alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280, m.Änd., - SpielV) haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Individuelle Einzelfallregelungen bewirken die vom Gesetzgeber beabsichtigte flächendeckende Verknappung des Angebots an Spielhallen zu bestimmten Zeiten nicht im selben Umfang.
- 47
Der Vortrag der Antragstellerin, der Gesetzgeber habe die Spielhallenbetreiber zur Führung einer Sperrdatei und zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht (bezogen auf Jugendliche) und zur Suchtprävention weitere (Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Betriebszeiten. Dass in den Vorschlägen der Antragstellerin ein gleich wirksames Mittel liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 116).
- 48
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 49
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a.; BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurtei-lung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt. Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder gar Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
- 50
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung im Sinne einer „erdrosselnden“ Wirkung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die An-tragstellerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat die Antragstellerin aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Von dem Betrieb der Spielhallen und dem dort angebotenen Automatenspiel geht ein hohes Suchtpotenzial aus, das schwerwiegende soziale Folgen für den Spieler und seine Familie haben kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 99) und zudem Aufwendungen und Belastungen für die Allgemeinheit im Hinblick auf die Ausfälle finanzieller und körperlicher Leistungsfähigkeit von an Spielsucht erkrankten Spielern und für den Gesundheitsschutz nach sich ziehen kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01; BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99). Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
- 51
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Antragstellerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies hinsichtlich ihres Betriebes oder generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Antragstellerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
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Der allgemeine Hinweis der Antragstellerin, auf Grund der beschränkten Öffnungszeiten reduzierten sich die Umsätze, sodass langfristigen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen wie dem Abschluss von Mietverträgen und der Einstellung von Mitarbeitern die Grundlage entzogen worden sei, vermag die Unverhältnismäßigkeit der neuen Sperrzeitregelung ebenfalls nicht zu begründen. Die Antragstellerin musste bereits seit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Glücksspielstaatsvertrag am 28. Oktober 2011 mit einer beabsichtigten Rechtsänderung auch in Bezug auf die Sperrzeiten von Spielhallen rechnen (vgl. dazu VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 22). Dass während dieses Zeitraums bis zum Inkrafttreten der Sperrzeitregelung im Juni 2013 gegebenenfalls Arbeitsverträge und/oder Mietverträge nicht angepasst werden konnten, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Selbst wenn sie (mangels Kenntnis von der Neuregelung des Spielhallenrechts) gehindert wäre, auf eine nicht konkret geschriebene, durch das Inkrafttreten des HmbSpielhG veranlasste Änderung ihrer betrieblichen oder finanziellen Verhältnisse kurzfristig durch Anpassung laufender Arbeits- und Mietverträge zu reagieren, führt dies aus den oben dargelegten Gründen nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG.
- 53
(d) Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf das Automatenglücksspiel in Spielbanken und auf die dort geltenden Öffnungszeiten allgemein geltend macht, es bedürfe wegen der Anforderungen des EuGH an eine „kohärente“ Glücksspielpolitik nicht nur in tatsächlicher, sondern auch in rechtlicher Hinsicht einer europarechtskonformen Regelung, begründet sie damit keine Zweifel an der Verfassungswidrigkeit der Sperrzeitregelung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nur eine konsequente und konsistente Ausgestaltung des Glückspielsektors an legitimen Zielen, insbesondere an der Suchtbekämpfung und der Begrenzung der Wettleidenschaft, gefordert, nicht hingegen eine „Kohärenz“ des gesamten Glücksspielbereichs (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 144; Beschl. v. 20.3.2009, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris Rn. 17). Im Übrigen legt die Antragstellerin, deren Betriebe sich in Hamburg befinden und die hier öffentliches Automatenglücksspiel anbietet, nicht dar, welche durch die Regelung des HmbSpielhG möglicherweise beeinträchtigte unionsrechtliche Grundfreiheit in ihrem Fall betroffen sein soll.
- 54
bb) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
- 55
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Be-schl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Ver-hältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bin-dung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheits-rechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwi-schen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
- 56
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken sowie bezogen auf Gaststätten nicht verfassungswidrig.
- 57
(1) Die Antragstellerin macht geltend, die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führten zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Dieser Einwand überzeugt nicht. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
- 58
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg (v. 19.12.2006, i.d.F. v. 5.1.2010, HmbGVBl. S. 2 - HmbSpielO -) die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
- 59
Hauptsitz Esplanade: 12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm: 8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn: 8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center: 10.00 bis 1.00 Uhr
- 60
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geldspielautomaten (131 Geräte, vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
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Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Dependancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zu Recht weist die Antragstellerin allerdings darauf hin, dass hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen gelten, die zu einem höheren Gefährdungspotential für pathologisches Spielverhalten als in Spielhallen führen können, weil die dort befindlichen Automatenspielgeräte nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden sind und außerdem in Spielbanken die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten. Die für die Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen aber generelle Zugangsbeschränkungen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die sich deutlich von denen für Spielhallen unterscheiden. Daher ist die vollständige Angleichung der jeweiligen rechtlich zulässigen Öffnungszeiten nicht geboten. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich, sodass dort eine wirksame Spielsuchtprävention durch im Verhältnis zu Spielbanken längere Sperrzeiten notwendig ist. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen. Solche allein für den Zugang zu Spielbanken vorgesehenen Maßnahmen bilden einen rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention (vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9; VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 36). Vergleichbare örtlich und persönlich weitreichende Zugangsbeschränkungen und Spielverbote existieren für Spielhallen nicht. Die an den Betreiber der einzelnen Spielhalle gerichtete Verpflichtung nach § 6 Abs. 6 HmbSpielhG, vom Spielverhalten her auffällige Personen vom Spiel auszuschließen, ist deutlich weniger wirksam, da sie nicht verhindert, dass ein solcher in einer Spielhalle (zeitweise) ausgeschlossener Spieler in einer anderen Spielhalle weiterspielt. Dies gilt ebenso, soweit Spielhallenbetreiber und Aufsichten Spieler über die Suchtrisiken der angebotenen Spiele aufklären und Aufklärungsmaterial auslegen müssen (§ 6 Abs. 3, 7 HmbSpielhG). Auch diese Maßnahmen stellen keine gleichermaßen wirksame Beschränkung dar, da sie Spieler am Automatenspiel nicht hindern können.
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Der Einwand der Antragstellerin, außer dem Vorzeigen des Personalausweises würden in der Regel für das Automatenspiel persönliche Daten nicht verlangt oder erhoben, vermag die Geeignetheit der Zutrittsbeschränkungen bei Spielbanken zur Spielsuchtprävention nicht in Frage zu stellen. Dies ändert nichts daran, dass die nur für Spielbanken bestehende Verpflichtung, Spielern im Fall eines Spielverbots generell den Zugang zum Spiel zu verbieten, in Fällen eines auffälligen Spielverhaltens bereits im Vorfeld Schranken errichten können, die geeignet sind, auffällige oder gefährdete Spieler vom Besuch der Spielbank abzuhalten. Zudem werden wegen der begrenzten Verfügbarkeit des Angebots an Spielbanken nur Personen die Möglichkeit, das Automatenspiel in der Spielbank zu pflegen, nutzen, die sich in Ansehung der Entfernung und der Kontrollen bewusst dafür entscheiden. Dass einzelne pathologische Spieler dennoch Spielbanken wegen der fehlenden gerätebezogenen Beschränkungen aufsuchen, stellt die sachliche Rechtfertigung einer unterschiedlichen Regelung der Sperrzeiten nicht grundsätzlich in Frage.
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(2) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen. Denn nach wie vor treten Spielautomaten in Gaststätten (auch zahlenmäßig) als untergeordnete Nebenangebote in Erscheinung, während das Angebot von Getränken und Speisen in Gaststätten Hauptzweck der gewerblichen Tätigkeit ist und der soziale Kontakt der Besucher in Gaststätten im Vordergrund steht. Demgegenüber ist das Angebot in Spielhallen unter gewerberechtlichen Gesichtspunkten allein auf die Bereitstellung der Spielgeräte gerichtet (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 22.3.1994, OVG Bf VI 38/92, juris Rn. 48 m.w.N.; VG Berlin, Beschl. v. 29.11.2013, 4 K 357.12, juris Rn. 52; Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 164).
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4. Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
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Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
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Für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, kommt es – anders als es die Antragstellerin wohl annimmt - nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers an. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
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Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwä-gungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
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Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) ge-troffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwä-gungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
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Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeper-bahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetz-geber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
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Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unter-schied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
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Der Gesetzgeber hat zudem, ohne das dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitrege-lung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
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Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.
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5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Beschwerdesenat legt zur Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin die Nrn. 1.5 und 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013 (Nord ÖR 2014, 11 ff.) zu Grunde. Danach bemisst sich der Wert des klägerischen Interesses bei einer begehrten Sperrzeitregelung nach dem Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten zusätzlichen Gewinns, mindestens auf 7.500,-. Euro. Da sich die unmittelbaren finanziellen Auswirkungen der seit dem 19. Juni 2013 wirksamen Sperrzeitregelung des HmbSpielhG auf die Entwicklung des Gewinns oder Verlusts aus dem Betrieb der Spielhallen nicht exakt beziffern lassen, nimmt der Beschwerdesenat pauschal den Wert von 7.500,- Euro pro Spielhalle an (vgl. auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13 [Normenkontrolle], juris Rn. 52; VG Köln, Beschl. v. 18.9.2013, 1 L 995/13, juris Rn. 20). Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin bezieht sich auf drei Spielhallen, somit ergibt sich ein Streitwert von 22.500,- Euro. Dieser ist für das Eilverfahren zu halbieren.
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. März 2014 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500,00 € festgesetzt.
Gründe
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Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die von ihr dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - allein Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss abweichenden Interessenabwägung.
- 2
1. Zunächst ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die für die Anordnung des Sofortvollzugs erforderliche Begründung vorliegt. Dem lediglich formalen Erfordernis einer (eigenständigen) schriftlichen Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist nämlich bereits dann genügt, wenn schlüssig, konkret und substantiiert dargelegt wird, warum aus Sicht der Behörde ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. BVerwG, 1 DB 26/01, juris; OVG RP, 8 B 10574/06.OVG,NVwZ-RR 2006, 776, juris, esovgrp). Ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe zutreffen, ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidend (OVG RP, 13 B 48/89, juris; OVG NRW, 13 B 888/04, juris). Etwas hiervon Abweichendes ergibt sich auch nicht aus der in der Beschwerdebegründung erwähnten Entscheidung des Thüringer OVG (3 EO 494/13, ZfWG 2014, 52, juris). Denn die Erwägungen, die in der Schließungsverfügung vom 29. November 2013 für die Anordnung des Sofortvollzugs angegeben wurden, lassen keinen Zweifel daran, dass sie der Begründung der Vollziehungsanordnung dienen. Diese Gründe erschöpfen sich auch nicht etwa in formelhaften Wendungen oder einer bloßen Wiederholung der maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen, sondern nehmen ausdrücklich Bezug auf den Betrieb der Antragstellerin, für den der Beigeladene als Fachaufsichtsbehörde die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung verneint hat. Dabei ist nicht erforderlich, dass diese Begründung i.S.d. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO über die Ermessenserwägungen hinausgeht, die für den Erlass der Schließungsverfügung ausschlaggebend waren. Aus der Verdichtung eines Ermessensspielraums zur Entscheidung, ordnungsrechtlich einzuschreiten, kann sich vielmehr ohne Weiteres gleichzeitig die Dringlichkeit einer unverzögerten Umsetzung der Entscheidung ergeben.
- 3
2. Wie in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt wurde, wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung der Antragsgegnerin vom 29. November 2013, mit der die Spielhalle der Antragstellerin in G… geschlossen wurde, schwerer als das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung. Denn diese Schließungsverfügung erweist sich aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung als rechtmäßig.
- 4
a) Die von der Antragstellerin vorgetragenen Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes zur Änderung der Voraussetzungen einer Spielhallenerlaubnis (§ 33i Gewerbeordnung - GewO -) teilt der Senat nicht. Die Kompetenz zu dieser Umgestaltung des Rechts der Spielhallen wurde dem Landesgesetzgeber durch die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (sogenannte Föderalismusreform) mit Wirkung vom 1. September 2006 übertragen (vgl. BT-Drucks. 16/813; LT-Drucks. 16/1179, S. 47). Das Recht der Spielhallen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) umfasst zwar nicht das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielautomaten, aber die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO (vgl. VGH BW, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris; VGH BW, 6 S 1795/13, juris; Nds OVG, 7 ME 90/13, ZfWG 2014, 115, juris).
- 5
b) Das Verwaltungsgericht hat bereits zutreffend ausgeführt, dass die angefochtene Schließungsverfügung auf die Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützt werden durfte. Danach kann die Fortsetzung des Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird (vgl. BVerwG, 6 C 11.04, NVwZ 2005, 961). Die Antragstellerin verfügt für ihre Spielhalle in G… jedoch nicht über eine nach § 33i GewO seit dem 1. Juli 2013 vorgeschriebene Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle, die zugleich aufgrund ihrer Konzentrationswirkung (§ 15 Abs. 3 Satz 2 Landesglücksspielgesetz 2012 - LGlüG -) die gemäß § 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag 2012 - GlüStV - erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis umfasst. In dem angefochtenen Beschluss wurde schon unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats im Verfahren 6 B 11022/13.OVG ausgeführt, dass die der Antragstellerin gemäß § 33i GewO unter dem 21. Mai 2012 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis die notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht einschließt und damit seit dem 1. Juli 2013, also mit Ablauf der hier eingreifenden Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, nicht mehr die nach § 33i GewO i.V.m. § 24 Abs. 1 GlüStV vorgeschriebene Erlaubnis (mit Konzentrationswirkung) darstellt.
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c) Ob der (nur) in diesem Umfang eingeräumte Vertrauensschutz aus verfassungsrechtlichen Gründen zu beanstanden ist, kann im vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht abschließend geklärt werden. Gleiches gilt für das Vorbringen, die auf Spielhallen bezogenen Neuregelungen der §§ 24 bis 26 GlüStV mit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV verstießen gegen die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) und/oder Art. 12 Abs. 1 GG (Berufs-/Gewerbefreiheit). Nach der hier nur möglichen überschlägigen Prüfung ist der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (Vf. 10-VII-12 u.a., juris, Rn. 114 ff.) zuzustimmen, wonach es sich bei den Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüStV um verfassungsrechtlich zulässige Beschränkungen handelt, die auch nach ihrem Ablauf die Möglichkeiten zur Nutzung bestehender Spielhallen nicht beseitigen, sondern nur einschränken.
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Einer Klärung im Hauptsacheverfahren muss auch vorbehalten bleiben, inwieweit die Übergangsbestimmung des § 29 Abs. 4 GlüStV eine Amortisation der für eine nach dem 28. Oktober 2011 konzessionierte Spielhalle aufgewendeten Kosten gewährleisten muss und ob eine solche Amortisation unter Berücksichtigung der Möglichkeiten einer anderweitigen Nutzung bzw. einer vorzeitigen Beendigung eingegangener vertraglicher Verpflichtungen erreicht wird. Zu diesen Aspekten lassen sich der Beschwerdebegründung keine Einzelheiten entnehmen. Die vorgelegten Rechnungen und Vertragskopien geben darüber keinen Aufschluss. In der Begründung zum Entwurf des LGlüG (LT-Drs. 16/1179, S. 49 f.) finden sich im Zusammenhang mit § 11 Abs. 2 LGlüG lediglich Erwägungen zur Amortisation innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Soweit die Beschwerde auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung (VG Freiburg/Brsg., 5 K 1260/13, juris; VG Osnabrück, 1 B 36/13, juris) hinweist, die eine einjährige Übergangsfrist für nach dem 28. Oktober 2011 konzessionierte Spielhallen aus verfassungsrechtlichen Gründen für bedenklich hält, folgt ihr der Senat nicht. Er schließt sich für das vorliegende Verfahren vielmehr den überzeugenden Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Verfahren 10 CE 13.1416 (ZfWG 2013, 423, juris) an. Danach genügt das Abstellen des Gesetzgebers für die Differenzierung zwischen der fünfjährigen und der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 auch mit Blick auf die Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der davon betroffenen Spielhallenbetreiber (noch) den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Auch nach Auffassung des Senats erlauben es die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren (vgl. hierzu Begründung zum Entwurf des LGlüG, LT-Drs. 16/1179, S. 48) dem Gesetzgeber (auch) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung sachgerechter Übergangsfristen zeitnah umzusetzen.
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Anders als das VG Osnabrück (1 B 36/13, juris) meint, spricht Überwiegendes dafür, dass dabei auf den Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem sich 15 der 16 Bundesländer auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, als maßgebliche Zäsur für die Anerkennung des Vertrauens in den Fortbestand der alten Rechtslage abgestellt werden durfte (vgl. Begründung zum Entwurf des LGlüG, LT-Drs. 16/1179, S. 50; vgl. auch Nds OVG, 7 ME 90/13, ZfWG 2014, 115, juris; BayVGH, 10 CE 13.1416, ZfWG 2013, 423, juris; OVG Saarland, 1 B 476/13, ZfWG 2014, 124, juris). Ab diesem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt (vgl. z.B. FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) waren Investitionen in Spielhallen angesichts der sich abzeichnenden Änderungen risikobehaftet, auch wenn die inzwischen in Kraft getretenen landesrechtlichen Einschränkungen damals noch nicht konkretisiert waren (vgl. auch BayVerfGH, Vf. 10-VII-12 u.a., juris, Rn. 96).
- 9
Soweit die Antragstellerin die Gewährleistung des Art. 3 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit der fünfjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV verletzt sieht, liegt ein in wesentlicher Hinsicht abweichender Sachverhalt, nämlich eine Konzessionierung bis zum 28. Oktober 2011, vor, den der Gesetzgeber zum Anlass für eine weiterreichende Übergangsregelung nehmen durfte. Ob sich – wie mit der Beschwerdebegründung befürchtet – nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist Schwierigkeiten ergeben, welche der dann vorhandenen Spielhallen dauerhaft konzessioniert werden, ist für das vorliegende Verfahren irrelevant.
- 10
d) Auch der Einwand der Beschwerde, die Ermessensausübung der Antragsgegnerin sei fehlerhaft, greift nicht durch. Zwar heißt es in dem angefochtenen Beschluss, die Antragsgegnerin habe eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen. Das trifft jedoch nicht zu, obwohl die Begründung der angefochtenen Schließungsverfügung insoweit klarer formuliert sein könnte. In dieser heißt es, dass nach den Stellungnahmen der Aufsichtsbehörde (ADD) vom 11. April 2013 und vom 22. Oktober 2013 Ausnahmeregelungen zugunsten der Spielhalle der Antragstellerin in G… nicht eingriffen und dass weniger belastende Maßnahme als die Schließungsanordnung nicht in Betracht kämen, so dass das Ermessen dahingehend ausgeübt werden müsse, den weiteren Spielhallenbetrieb zu untersagen. Damit sind die Gründe, die die Aufsichtsbehörde (ADD) in ihrer Stellungnahme vom 11. April 2013 angeführt hat, auch in die Ermessensausübung der Antragsgegnerin eingeflossen. Die Stellungnahme vom 11. April 2013 erschöpft sich nicht in einer Wiederholung der maßgeblichen Rechtsvorschriften, sondern prüft ausführlich, ob eine Ausnahme von dem vorgeschriebenen Mindestabstand in Betracht kommt. Dies wird unter Berücksichtigung der normgeberischen Zielsetzung und der Gefährdung von Schülern im Alter zwischen 10 und 17 Jahren durch Glücksspielanreize zutreffend verneint. Demnach war das Vorhandensein eines Gymnasiums, nicht aber der Betrieb einer weiteren Spielhalle im Umkreis von 500 m entscheidend für die Ermessensausübung der Antragsgegnerin. Sie stellt damit auf den individuellen Einzelfall ab und keineswegs auf eine Ermessensreduzierung auf Null wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis oder wegen einer mit Sicherheit eintretenden Schädigung überragend wichtiger Rechtsgüter der Allgemeinheit oder Einzelner (vgl. hierzu VG Gelsenkirchen, 19 L 1790/13, juris).
- 11
Die Antragsgegnerin hat bei ihrer Ermessensausübung nicht berücksichtigen müssen, dass die Antragstellerin nur wenig Einfluss auf den (späten) Zeitpunkt der Konzessionserteilung hatte. Denn die Beschwerdebegründung verschweigt nicht, dass sogar die erforderliche Baugenehmigung erst nach dem Stichtag (28. Oktober 2011) erteilt wurde.
- 12
3. Aus dieser Verdichtung des Ermessensspielraums zur Anordnung der Betriebsschließung ergibt sich gleichzeitig die Dringlichkeit einer unverzögerten Umsetzung dieser Entscheidung. Dem kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, der Gesetzgeber habe durch großzügig bemessene Übergangsfristen zu erkennen gegeben, dass die von ihm verfolgten gesetzgeberischen Ziele u. a. zur Eindämmung und Bekämpfung der Spielsucht eher langfristig und nicht auf eine zeitlich unmittelbare Umsetzung angelegt seien (so ThürOVG, 3 EO 494/13, ZfWG 2014, 52, juris; VG Gelsenkirchen, 19 L 1790/13, juris). Die bereits mehrfach erwähnten Übergangsfristen sind keineswegs ein Indiz für eine solche normgeberische Zielsetzung. Sie dienen vielmehr, wie ebenfalls schon angesprochen wurde und der Begründung zum Entwurf des LGlüG (LT-Drs. 16/1179, S. 49 f.) entnommen werden kann, der Gewährleistung des verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes.
- 13
4. Im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats wiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse auch hinsichtlich der Androhung der Ersatzvornahme schwerer als das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung. Insbesondere stellt ein Zwangsgeld nicht eine die Vollstreckungsschuldnerin i.S.d. § 62 Abs. 2 Halbs. 2 LVwVG weniger beeinträchtigende Zwangsmaßnahme als die Versiegelung der Geschäftsräume dar. Denn ein Zwangsgeld würde die Antragstellerin voraussichtlich finanziell wesentlich stärker belasten. Abgesehen davon wäre es weniger effektiv als die Versiegelung.
- 14
5. Die Beschwerde war nach alledem mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Dies entspricht der nach § 162 Abs. 3 VwGO maßgebenden Billigkeit. Denn die Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.
- 15
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG.
(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:
- 1.
das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung; - 2.
das Personenstandswesen; - 3.
das Vereinsrecht; - 4.
das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer; - 5.
(weggefallen) - 6.
die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen; - 7.
die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht); - 8.
(weggefallen) - 9.
die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung; - 10.
die Kriegsgräber und Gräber anderer Opfer des Krieges und Opfer von Gewaltherrschaft; - 11.
das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte; - 12.
das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung; - 13.
die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung; - 14.
das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt; - 15.
die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft; - 16.
die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung; - 17.
die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz; - 18.
den städtebaulichen Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht; - 19.
Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, sowie das Recht des Apothekenwesens, der Arzneien, der Medizinprodukte, der Heilmittel, der Betäubungsmittel und der Gifte; - 19a.
die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze; - 20.
das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz; - 21.
die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen; - 22.
den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen; - 23.
die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen; - 24.
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm); - 25.
die Staatshaftung; - 26.
die medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen, Geweben und Zellen; - 27.
die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung; - 28.
das Jagdwesen; - 29.
den Naturschutz und die Landschaftspflege; - 30.
die Bodenverteilung; - 31.
die Raumordnung; - 32.
den Wasserhaushalt; - 33.
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.
(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 25 und 27 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. September 2013 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
- 1
Die Antragstellerin begehrt im Eilverfahren die vorläufige Feststellung, dass zwei von ihr betriebene Spielhallen einstweilen keiner weiteren Erlaubnis bedürfen und als mit Vorschriften des Spielhallenrechts vereinbar gelten.
- 2
Die Antragstellerin betreibt zwei Spielhallen in der L-Straße. Ursprünglich hatte sie dort eine Spielhalle mit einer Grundfläche von 153,78 m² betrieben. Hierfür hatte ihr die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 17. August 2007 eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt. Nach Durchführung von Um- und Ausbaumaßnahmen beantragte die Antragstellerin unter dem 23. September 2011 jeweils eine Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb zweier Spielhallen im gleichen Gebäude, nämlich einer 144,61 m² großen Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen Spielhalle (Halle 2). Mit zwei Bescheiden vom 1. November 2011 erteilte die Antragsgegnerin eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO für den Betrieb einer 133,02 m² großen Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen Spielhalle (Halle 2). Die die Halle 1 betreffende Erlaubnis ersetzte die Antragsgegnerin später durch eine Erlaubnis vom 7. Februar 2012, mit der sie insoweit den Betrieb einer 144,61 m² großen Spielhalle (Halle 1) gemäß § 33i GewO genehmigte.
- 3
Mit ihrem im Juni 2013 anhängig gemachten Eilantrag hat die Antragstellerin die vorläufige Feststellung begehrt, dass die beiden von ihr in der L-Straße betriebenen Spielhallen einstweilen als mit §§ 24, 25 des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland; durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. 2012, S 235, mit Gesetzeskraft veröffentlicht; im Folgenden: GlüStV) vereinbar gelten und keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (Hamburgisches Spielhallengesetz – HmbSpielhG – vom 4.12.2012, HmbGVBl. 2012, S. 505) bedürfen. Zur Begründung hat sie darauf verwiesen, dass für die Halle 1 die lange Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelte, denn die Übergangsfristen seien betriebsbezogen. Für die Halle 1 besitze sie eine gewerberechtliche Erlaubnis seit dem 17. August 2007. Diese sei ihr mithin lange vor dem maßgeblichen Stichtag (28. Oktober 2011) erteilt worden. Für die Halle 2 sei ihr eine Erlaubnis zwar erst(mals) am 1. November 2011 erteilt worden. Sie hätte aber bei richtiger Handhabung durch die Antragsgegnerin spätestens am 28. Oktober 2011 erteilt werden können. Aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG folge überdies und dessen ungeachtet nicht, dass sie diese Spielhalle nicht über den 30. Juni 2013 hinaus auf der Grundlage des alten Rechts weiterbetreiben dürfe, weil die genannten kurzen Übergangsregelungen verfassungswidrig seien. Die Vorschriften verletzten ihr Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG insbesondere, weil sie eine unangemessen kurze, das Vertrauen in den Fortbestand der alten Rechtslage verletzende Übergangsfrist vorsehe. Die Vorschriften verletzten ferner ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
- 4
Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag mit Beschluss vom 10. September 2013 abgelehnt: Für beide von der Antragstellerin betriebenen Spielhallen gelte die (kurze) Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG. Denn maßgeblich sei auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung abzustellen, der bei beiden Spielhallen nach dem 28. Oktober 2011 liege. Auf den Zeitpunkt der Antragstellung komme es ebenso wenig an wie auf eine etwaige frühere Entscheidungsreife. Im Hinblick auf die Halle 1 könne sich die Antragstellerin auch nicht auf die im August 2007 erteilte Erlaubnis berufen, denn diese sei durch die vorgenommenen Umbaumaßnahmen erloschen. Die Antragstellerin habe im Übrigen die Möglichkeit gehabt, durch eine frühzeitige Antragstellung selbst dafür zu sorgen, dass die Erlaubnisse vor dem Stichtag hätten erteilt werden können. Die erforderlichen Unterlagen hätten der Antragsgegnerin aber erst am 27. Oktober 2011 vollständig vorgelegen. Die (kurzen) Übergangsregelungen aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG seien mit Verfassungsrecht vereinbar. Eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG liege nicht vor. Bereits der Schutzbereich sei nicht eröffnet. Dessen ungeachtet handele es sich bei den Übergangsregelungen um zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Sie dienten der Befristung alter gewerberechtlicher Erlaubnisse, um die mit den Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Ziele, bei denen es sich um überragend wichtige Gemeinschaftsgüter handele, alsbald erreichen zu können. Der Gesetzgeber habe dabei den Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber ausreichend beachtet. Die Differenzierung bei den Übergangsregelungen zwischen Spielhallenbetreibern, denen eine gewerberechtliche Erlaubnis bis zum 28. Oktober 2011 erteilt worden sei, und solchen, denen diese Erlaubnis erst später erteilt worden sei, sei sachgerecht, weil von dem Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über die Eckpunkte eines neuen Glücksspielstaatsvertrags am 28. Oktober 2011 an in informierten Kreisen mit den restriktiven Neuregelungen zu rechnen gewesen sei. Die differenzierten Übergangsregelungen dienten dem Ziel, Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts zu verhindern. Die kurze Übergangsfrist für solche Erlaubnisinhaber, die im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung mit den Neuregelungen hätten rechnen können, sei angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an den mit den Neuregelungen verfolgten Zielen auch angemessen. Die Antragstellerin habe auch nicht glaubhaft gemacht, dass die kurzen Übergangsfristen ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzten. Diese seien durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Schließlich werde auch der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Es sei nicht gleichheitswidrig, unterschiedliche Übergangsfristen vorzusehen, je nachdem, wann eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden sei.
II.
- 5
Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
- 6
Es kann offen bleiben, ob die Antragstellerin mit den in ihrer Beschwerdebegründung dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) die tragenden Erwägungen der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernsthaft in Zweifel gezogen hat. Zugunsten der Antragstellerin geht der Senat hiervon aus. Die hiernach grundsätzlich zulässige vollständige Überprüfung der Sach- und Rechtslage durch das Beschwerdegericht führt im Ergebnis indes zu keiner Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel festzustellen, dass die beiden von ihr in der L-Straße betriebenen Spielhallen einstweilen als mit den §§ 24, 25 GlüStV vereinbar gelten und keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG bedürfen, abgelehnt. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Beide von ihr in der L-Straße betriebenen Spielhallen unterfallen der kurzen Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und bedürfen deshalb seit dem 1. Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG (hierzu 1.). Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (hierzu 2.).
- 7
1. Beide von der Antragstellerin in der L-Straße betriebenen Spielhallen unterfallen der kurzen Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und bedürfen deshalb seit dem 1. Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG. Denn für beide Spielhallen ist die maßgebliche Erlaubnis nach § 33i GewO am 1. November 2011 und damit zeitlich nach dem in den Vorschriften genannten Stichtag – dem 28. Oktober 2011 – erteilt worden. Die Vorschriften stellen ausdrücklich auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung oder der Entscheidungsreife des Antrags auf Erlaubniserteilung ab. Ob einer der letztgenannten Zeitpunkte im Einzelfall maßgeblich sein kann – und die Übergangsvorschriften zu Gunsten der Inhaber einer vor dem Stichtag beantragten und nach dem Stichtag erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis entsprechend auszulegen sind –, wenn die Behörde die Erlaubniserteilung pflichtwidrig verzögert hat, kann dahinstehen. Denn hierfür ist jedenfalls vorliegend nichts ersichtlich, da die Antragstellerin die Anträge auf Erlaubniserteilung für die beiden Spielhallen in der L-Straße – ungeachtet ihrer Entscheidungsreife – am 23. September 2011 erstmalig gestellt und die Antragsgegnerin diese Anträge innerhalb von nicht einmal sechs Wochen beschieden hat. Dass dieser Zeitraum im Regelfall nicht unangemessen lang ist, bestätigt die in § 75 Satz 2 VwGO und § 42a Abs. 2 Satz 1 VwVfG zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung. Der Hinweis der Antragstellerin auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 14.3.1961, NJW 1961, 1275, juris Rn. 8) rechtfertigt insoweit keine andere Einschätzung. Diese Rechtsprechung betrifft den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der – zwischenzeitlich geänderten – Rechtslage bei Verpflichtungsklagen und behandelt also eine prozessrechtliche Fragestellung. Diese unterscheidet sich von der hier aufgeworfenen materiell-rechtlichen Frage, ob bei Stichtagsregelungen, in denen auf den Zeitpunkt einer Erlaubniserteilung abgestellt wird, abweichend auf den Zeitpunkt der vorangegangenen Antragstellung bzw. auf den Zeitpunkt der Entscheidungsreife eines Antrags auf Erlaubniserteilung abgestellt werden muss.
- 8
Die kurze Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG gilt namentlich auch für die Halle 1, denn auch insoweit ist (nur) auf die unter dem 1. November 2011 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis abzustellen. Auf die im August 2007 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis kommt es demgegenüber nicht an, denn im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts hat die Antragstellerin die Halle 1 auf der Grundlage der am 1. November 2011 erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis betrieben. Dass, worauf die Antragstellerin wiederholt verwiesen hat, die Übergangsfristen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG „betriebsbezogen“ seien, ändert hieran nichts. Denn ungeachtet der Frage, ob hierin ihre Betriebs- oder Personenbezogenheit zum Ausdruck gelangt, stellen die genannten Vorschriften nicht nur darauf ab, dass eine bestimmte Spielhalle bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betrieben wird, sondern darüber hinaus zusätzlich darauf, ob bis zum bzw. nach dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden war. Hierbei nehmen sie nicht irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis in Bezug, sondern die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer Erteilung ggf. ein Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann. Dies ist bei der von der Antragstellerin als Halle 1 betriebenen Spielhalle die Erlaubnis vom 1. November 2011 und nicht die Erlaubnis vom 17. August 2007, auf deren Grundlage die Antragstellerin in der Vergangenheit eine so nicht mehr existierende Spielhalle in der L-Straße betrieben hatte.
- 9
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die Regelung in § 9 Abs. 5 HmbSpielhG. Ungeachtet der Frage, ob sich § 9 Abs. 5 HmbSpielhG auch auf die Übergangsregelungen in § 9 Abs. 1 HmbSpielhG bezieht, regelt diese Vorschrift die Folgen eines Betreiberwechsels während laufender Übergangsfristen bei einer Spielhalle, die vor dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielrechts gewerberechtlich erlaubt worden ist und bei seinem Inkrafttreten auf der Grundlage dieser Erlaubnis betrieben wird. (Nur) mit dieser Frage befassen sich auch die von der Antragstellerin angeführte Entscheidung des OVG Lüneburg (Beschl. v. 8.11.2013, GewArch 2014, 30, juris Rn. 7 ff.) sowie das Schreiben des Bayerischen Staatsministers des Inneren vom 16. März 2012. Die Frage, welche Relevanz eine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis, von der kein Gebrauch mehr gemacht wird, bei der Anwendung der Übergangsvorschriften in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG hat, beantwortet § 9 Abs. 5 HmbSpielhG hingegen nicht. Und auch wenn in dieser Vorschrift die „Betriebsbezogenheit“ der Übergangsvorschriften zum Ausdruck gelangen sollte, ändert dies nichts daran, dass § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG für die Dauer der Übergangsfrist danach unterscheiden, ob für eine bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits legal betriebene Spielhalle die hierfür maßgebliche gewerberechtliche Erlaubnis bis zum oder nach dem maßgeblichen Stichtag erteilt worden ist.
- 10
2. Die mit einer kürzeren, nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die gesetzlichen Regelungen verletzen weder die Berufsfreiheit der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu a)) noch deren Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (hierzu b)). Es verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche Übergangsfristen für bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betriebene Spielhallen gelten (hierzu c)).
- 11
a) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, verletzen nicht die Berufsfreiheit der hiervon betroffenen Spielhallenunternehmer aus Art. 12 Abs. 1 GG.
- 12
Mit der nach neuem Recht auch für bereits bestehende Spielhallen geltenden Erlaubnispflicht (§ 24 GlüStV, § 2 Abs. 1 HmbSpielhG) greift der Gesetzgeber in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Hierbei handelt es sich um Regelungen der Berufsausübung und nicht der Berufswahl. Dies gilt auch dann, wenn – wie dies auch für die von der Antragstellerin in der L-Straße betriebenen Spielhallen mit Blick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen und das Gebot vom Mindestabstand zwischen Spielhallen (§ 25 GlüStV, § 2 Abs. 2 HmbSpielhG) im Raum steht – die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind. Auch dann wird weder der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht, noch werden die betroffenen Spielhallenbetreiber verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihnen jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht unter die Restriktionen des neuen Rechts fallenden Ort zu eröffnen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 100; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 11; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 53; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 35; vgl. ferner OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 29).
- 13
Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber bestehender Spielhallen ist gerechtfertigt. Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.11.2010, ZfWG 2011, 33, juris Rn. 44; Beschl. v. 19.7.2000, BVerfGE 102, 197, juris Rn. 64). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
- 14
An der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zur Regelung des Spielhallenrechts bestehen keine durchgreifenden Zweifel. Bei den Neuregelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen handelt es sich um Vorschriften, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen auch nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es gemäß Art. 70 GG zum Zuständigkeitsbereich der Länder (vgl. hierzu näher OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 33 f.). Demgegenüber ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, wonach das Bodenrecht der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt, nicht einschlägig. Dies gilt ersichtlich für die hier relevanten Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen (vgl. StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 121; OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 4). Aber auch den weiteren Vorschriften des neuen Spielhallenrechts, namentlich den von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang genannten Vorschriften über das Verbot von Mehrfachkonzessionen und zum Mindestabstand zwischen Spielhallen, fehlt eine städtebauliche Zielsetzung gänzlich. Auch sie verfolgen vielmehr das ausschließliche Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. hierzu eingehend BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 82; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 7 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 22).
- 15
Aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG ergeben sich entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin keine Zweifel an der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die Landesgesetzgeber haben – ungeachtet der Frage, ob dies (un-) zulässig wäre – nicht auf der Grundlage von Art. 70 GG Regelungen für einen Zeitraum getroffen, zu dem das Spielhallenrecht noch ausschließlich im Bundesrecht geregelt war, sondern sie haben das Spielhallenrecht mit Wirkung für die Zukunft neu geregelt. Warum die Länder mit Blick auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG aus Kompetenzgründen gehindert sein sollen, auf der Grundlage einer nunmehr ihnen zukommenden Gesetzgebungskompetenz Regelungen für die Zukunft zu treffen und bei der Bestimmung von Übergangsfristen auf einen Stichtag abzustellen, der vor dem Inkrafttreten der betreffenden Regelungen liegt, erschließt sich dem Senat nicht. Auch der Beschwerdebegründung ist hierzu keine nachvollziehbare Begründung zu entnehmen (vgl. auch StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 128; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 64).
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Die gesetzliche Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgt einen legitimen Gemeinwohlzweck. Für sie sprechen zumindest vernünftige Gründe des Gemeinwohls, denn sie dient der Vermeidung und der Abwehr von Gefahren der Spielsucht (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 102; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 10; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.: Bekämpfung der Spielsucht sei ein „besonders wichtiges Gemeinwohlziel“). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen. Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (zum Vorstehenden ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 36). Hieran knüpfen die Neuregelungen im Glücksspielrecht an: Sie sollen gemäß § 1 Satz 1 GlüStV das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren. Das Hamburgische Spielhallengesetz dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 6 f.).
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Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die gesetzlichen Regelungen sind geeignet, erforderlich und angemessen, um die mit der Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Im Einzelnen:
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Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des mit den Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks geeignet. Durch den Erlaubnisvorbehalt wird sichergestellt, dass im Rahmen eines präventiven Genehmigungsverfahrens geprüft werden kann, ob und inwieweit das jeweilige Vorhaben mit den Zielen des Gesetzgebers vereinbar ist. Die zuständigen Behörden werden in die Lage versetzt, durch Prüfung der – ihrerseits für die Erreichung des Gesetzeszwecks förderlichen und daher geeigneten (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 11) – Erlaubnisvoraussetzungen unmittelbar Einfluss auf Zahl und Gestaltung der Spielhallenbetriebe zu nehmen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 104). Die Einbeziehung auch bestehender Spielhallenbetriebe in die nach neuem Recht bestehende Erlaubnispflicht nach Ablauf der Übergangsfrist dient dazu, die gesetzlichen Neuregelungen in absehbarer Zeit und möglichst weitgehend umzusetzen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 37).
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Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des mit den – ihrerseits erforderlichen, weil ebenso geeignete, aber weniger belastende Mittel zur Reglementierung der Spielhallen nicht ersichtlich sind – Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks ferner erforderlich. Würde darauf verzichtet, das neue Recht auch auf bereits bestehende Spielhallen zu erstrecken, könnte die beabsichtigte Bekämpfung des von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotentials zeitnah nicht erfolgen. Würde allen bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits bestehenden Spielhallen eine längere Übergangsfrist eingeräumt, könnten die genannten Ziele jedenfalls nicht kurz- bzw. mittelfristig und damit zumindest nicht ebenso effektiv erreicht werden (vgl. VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 15 f.; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 13).
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Es spricht nicht gegen die Erforderlichkeit der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG, dass – wie die Antragstellerin meint – die geringe Zahl der in Hamburg unter diese Regelung fallenden Spielhallen ohnehin vernachlässigt werden könne. Selbst wenn dies richtig sein sollte, wäre ein Verzicht auf eine kurze Übergangsfrist in diesen ggf. nur wenigen Fällen nicht ebenso geeignet, um die mit der Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgten Ziele zeitnah zu erreichen. Überdies kann nicht ausgeschlossen werden, dass es eine hohe Zahl von „Vorratsanträgen“ auf Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis gegeben hätte, wenn für bei Inkrafttreten des neuen Rechts bestehende Spielhallen unabhängig vom Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nach § 33i GewO keine oder eine längere Übergangsfrist vorgesehen worden wäre. Der Annahme, die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG sei erforderlich, steht ferner nicht entgegen, dass es in der Nähe von Spielhallen, die bereits zum 1. Juli 2013 das neue Recht zu beachten haben, andere Spielhallenstandorte oder Möglichkeiten des Glücksspiels geben kann, für die das neue Recht einstweilen noch nicht gilt. Denn auch dann wird durch die zeitnahe Geltung des neuen Rechts jedenfalls an einigen Standorten zumindest schrittweise ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 36 f.).
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Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dies gilt selbst dann, wenn die Anwendung des – seinerseits angesichts der damit verfolgten gewichtigen Gemeinwohlbelange angemessenen – neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Erlaubniserteilungsvoraussetzungen nach neuem Recht nicht erfüllt sind.
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Allerdings bewirkt die im neuen Recht vorgesehene Erlaubnispflicht auch für bereits bestehende, legal betriebene Spielhallen eine sog. unechte Rückwirkung (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 127; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 36). Eine unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet oder wenn die Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2010, BVerfGE 128, 90, juris Rn. 47, m.w.N.). So liegt es hier: Den Betreibern bestehender Spielhallen bleibt ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt erhalten. Sie können von ihr allerdings nach Inkrafttreten der Neuregelung und nach Ablauf der Übergangsfrist mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis zunächst keinen Gebrauch mehr machen. Unter Umständen haben sie auch keine anderweitige Möglichkeit, den bisherigen Betrieb fortzuführen, wenn und weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach dem neuen Spielhallenrecht nicht erfüllt sind. Insofern knüpft das neue Recht eine neue Rechtsfolge an den vor seinem Inkrafttreten aufgenommenen und darüber hinaus fortdauernden Spielhallenbetrieb der betroffenen Spielhallenbetreiber, indem sie eine in der Vergangenheit erworbene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. VGH München, a.a.O., juris Rn. 12).
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Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
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Nach diesen Grundsätzen ist die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorgesehene und in § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG aufgenommene Gewährung einer nur einjährigen Übergangsfrist für Spielhallen, für die eine nach dem 28. Oktober 2011 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis vorliegt, nicht zu beanstanden. Dabei lässt es der Senat offen, ob die Angemessenheit der Übergangsregelung im Einzelfall schon mit Blick auf die im hamburgischen Landesrecht abweichend von der Vereinbarung im Staatsvertrag (vgl. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) vorgesehene, die Betreiber von Spielhallen im Einzelfall zusätzlich begünstigende Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG auch für solche Spielhallen, die unter die kurze Übergangsfrist fallen, gewährleistet ist oder ob diese Härtefallregelung ihrerseits wegen Verstoßes gegen Verfassungsrecht einstweilen keine Berücksichtigung finden kann. Namentlich kann dahin stehen, ob die vorstehend genannte Härtefallregelung aufgrund ihrer Abweichung von den Vorgaben des Staatsvertrags gegen den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden, für alle Länder verbindlichen Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens verstößt, wonach jedes Bundesland gehalten ist, auch nach der Transformierung eines Staatsvertrags in „innerstaatliches Landesrecht“ auf die Interessen der anderen Länder, die sich im Staatsvertrag gebunden haben, Rücksicht zu nehmen und die staatsvertraglich eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten (vgl. hierzu VGH München, Urt. v. 23.7.2013, ZfWG 2014, 75, juris Rn. 37). Denn auch wenn die Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG ausgeblendet wird, hat das betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer und ihr Vertrauen darauf, ihre nach altem Recht genehmigte Spielhalle auch noch über den 30. Juni 2013 hinaus unverändert weiterbetreiben zu können, gegenüber dem besonders gewichtigen öffentlichen Interesse an einer wirkungsvollen Bekämpfung der Gefahren von Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen unter Einschluss auch bestehender Spielhallen zurückzustehen. Denn dem Vertrauen der Spielhallenbetreiber, denen eine gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden ist, kommt kein besonderes Gewicht zu. Bei Erteilung einer solchen Genehmigung war die restriktivere spielhallenrechtliche Neuregelung nämlich zumindest in den Grundzügen bereits absehbar. Die der Ausgestaltung der Übergangsregelung aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG zugrunde liegende gesetzgeberische Wertung, dass auf den Fortbestand einer unter derartigen Umständen erteilten Erlaubnis nicht in besonderer Weise vertraut werden kann und deshalb eine nur kurze Übergangsfrist das in den Fortbestand der früheren, bei Erlaubniserteilung geltenden Rechtslage gesetzte Vertrauen ausreichend berücksichtigt (diese Frist hält auch – bei isolierter Betrachtung – für zulässig: StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 129), ist daher nicht zu beanstanden. Im Einzelnen:
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Mit dem Stichtag 28. Oktober 2011 bezieht sich der Gesetzgeber auf die an diesem Tag zu Ende gegangene Ministerpräsidentenkonferenz, bei der sich 15 der 16 Länder darauf verständigt haben, den neuen Glücksspielstaatsvertrag bis zum 15. Dezember 2011 unterzeichnen zu wollen. Jedenfalls in den interessierten Kreisen, zu denen die Betreiber von Spielhallen zählen, war spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidenten klar, dass mit einer deutlich restriktiveren Neuregelung des Spielhallenrechts zu rechnen war. Hierüber war in der Tagespresse berichtet und in den einschlägigen Foren diskutiert worden (vgl. hierzu mit zahlreichen Nachweisen: VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 22 f.; siehe ferner OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 8; OVG Magdeburg, Beschl. v. 14.11.2013, ZfWG 2014, 49, juris Rn. 8 ff.; VGH München, Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Auch die Antragstellerin stellt dies mit ihrer Beschwerdebegründung nicht in Abrede und legt eine Presseinformation vom 28. Oktober 2011 vor, wonach man sich anlässlich der Ministerpräsidentenkonferenz auf eine gemeinsame Linie „für das gewerbliche Spiel (Spielhallen)“ geeinigt habe, die es ermögliche, „suchtfördernden Fehlentwicklungen im Bereich der Spielhallen entgegen zu wirken“. Die Antragstellerin verweist diesbezüglich allerdings darauf, dass im Zeitpunkt der Beendigung der Ministerpräsidentenkonferenz noch nicht alle Einzelheiten der bevorstehenden Neuregelung bekannt gewesen seien und selbst das „ob“ einer Neuregelung noch nicht gänzlich gesichert gewesen sei. Hierauf kommt es indes nicht an. Denn allein die Aussicht darauf, dass sich die Rechtslage aus Sicht der Spielhallenbetreiber in absehbarer Zeit mit gewisser Wahrscheinlichkeit „verschlechtern“ würde, hat das Vertrauen darauf, dass die bei Erlaubniserteilung geltende Rechtslage auch zukünftig unverändert bestehen bleiben würde, beeinträchtigt. Nicht zu beanstanden ist daher die gesetzgeberische Einschätzung, dass die mit dem Ende der Ministerpräsidentenkonferenz absehbare Rechtsänderung bei Fehlen der beanstandeten Stichtagsregelung hinreichend Anlass gegeben hätte, auf die Erteilung von Erlaubnissen nach altem Recht hinzuwirken und solche „zur Sicherheit“ und „auf Vorrat“ zu erlangen (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 33 ff.; OVG Magdeburg, a.a.O., juris Rn. 15). Dem steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang beruft (Urt. v. 20.6.2013, NVwZ 2014, 151, juris Rn. 40 ff.), nicht entgegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass Behörden mögliche Rechtsänderungen nicht bereits im Vorwege – auch nicht im Rahmen einer zu treffenden Ermessensentscheidung – berücksichtigen müssen. Mit den vorliegend relevanten Fragen nach dem Zeitpunkt, zu dem das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand des geltenden Rechts als erschüttert angesehen werden kann, und der Eignung eines solchen Zeitpunkts für die Bestimmung eines Stichtags im Rahmen einer Übergangsbestimmung ist dies nicht vergleichbar (vgl. OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 31; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 23).
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Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin darauf, dass die Verabredung der Ministerpräsidenten zum Abschluss eines neuen Glücksspielstaatsvertrags deshalb als Stichtag ungeeignet sei, weil es insoweit an einer nach Auffassung der Antragstellerin bei belastenden rückwirkenden Gesetzen erforderlichen „formalen Öffentlichkeit“ gefehlt habe, die frühestens mit dem Einbringen einer Gesetzesinitiative ins Parlament gegeben sei. Bei der Bestimmung von Stichtagen im Rahmen von Übergangsbestimmungen ist der Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, eine hiermit verbundene tatbestandliche Rückanknüpfung allenfalls bis zum Einbringen eines Gesetzesentwurfs ins Parlament vorzunehmen. Vielmehr kann er im Rahmen des ihm insoweit zustehenden weiten Gestaltungsspielraums grundsätzlich unabhängig vom Verlauf des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens und ohne Bindung an feste formale Kriterien jeden als geeignet erscheinenden Zeitpunkt aus der Vergangenheit zur Bestimmung einer Zumutbarkeitsgrenze heranziehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 56; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 23 ff.). Die gegenteilige, von dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg vertretene Auffassung (Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 132 ff.), wonach im Rahmen einer Stichtagsregelung jedenfalls an eine hinreichend konkrete „amtliche“ Veröffentlichung einer geplanten Neuregelung angeknüpft werden müsse, teilt der Senat nicht. Die Kriterien, wann eine Veröffentlichung in dem vorbenannten Sinne „amtlich“ ist, lassen sich der genannten Entscheidung schon nicht eindeutig entnehmen. Vor allem aber berücksichtigt der Ansatz des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg in der genannten Entscheidung nicht hinreichend, dass das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage bereits – wie hier – beeinträchtigt sein kann, bevor es zu einer „amtlichen“ Verlautbarung einer geplanten Neuregelung kommt und bevor jedes Detail einer Neuregelung auch „offiziell“ bekannt ist. Dies darf der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einer Übergangsregelung berücksichtigen. Dass auch andere Gestaltungen einer Übergangsregelung möglich – ggf. sogar naheliegender – wären, ist angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht entscheidend.
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Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Maßgeblichkeit des parlamentarischen Gesetzesbeschlusses bei rückwirkenden Steuergesetzen, auf die die Antragstellerin zur Bekräftigung ihrer Auffassung Bezug nimmt (insbesondere Beschl. v. 10.10.2012, BVerfGE 132, 302, juris Rn. 55 ff. und Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 71 ff.), folgt nichts anderes. Diese Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beziehen sich auf Vorschriften des Steuerrechts, mit denen nicht ausschließlich eine tatbestandliche Rückanknüpfung verbunden ist, sondern die teilweise auch eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen beinhalten, indem auch Sachverhalte, die bei Inkrafttreten neuer steuerrechtlicher Vorschriften bereits der Vergangenheit – aber noch dem laufenden Veranlagungszeitraum – angehören, einer neuen gesetzlichen Regelung unterworfen werden. Die besonderen Kriterien für die Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung im Steuerrecht, die danach durch eine Verzahnung echter und unechter Rückwirkungselemente geprägt ist und daher Besonderheiten aufweist, gelten vorliegend nicht. Denn die im neuen Spielhallenrecht vorgesehene Erlaubnispflicht für bereits bestehende, legal betriebene Spielhallen wirkt sich ausschließlich nach Inkrafttreten des neuen Rechts aus und lässt die in der Vergangenheit durch Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO begründeten Rechtsverhältnisse für die Vergangenheit vollständig unberührt. Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht auch in einem anderen Fall einen vor dem Gesetzesbeschluss liegenden und nicht mit dem Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang stehenden, aber für die weitere Entwicklung und das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage relevanten Zeitpunkt als Stichtag im Rahmen einer Übergangsbestimmung gebilligt (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113 f., zum Vorstehenden eingehend VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 21; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 31 ff.).
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Der Gesetzgeber hat bei der Regelung der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG seinen Gestaltungsspielraum auch nicht dadurch überschritten, dass er maßgeblich auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und nicht auf den Zeitpunkt der vorangegangenen Antragstellung abgestellt hat. Die Antragstellerin meint hierzu, es sei zur Verhinderung befürchteter „Mitnahmeeffekte“ nach dem 28. Oktober 2011 ausreichend gewesen, auf den Tag der Antragstellung abzustellen. Ein schutzwürdiges Vertrauen könne nur solchen Spielhallenunternehmern abgesprochen werden, die in Kenntnis der erwarteten Rechtsänderung eine gewerberechtliche Erlaubnis beantragt hätten, nicht aber denjenigen, die bereits zu einem früheren Zeitpunkt einen Antrag gestellt hätten und in der Folgezeit keinen Einfluss auf die Dauer des Erlaubniserteilungsverfahrens hätten nehmen können. Indes durfte der Gesetzgeber den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis schon deshalb als Stichtag für geeignet halten, weil er klar bestimmbar ist und eine praktikable Rechtsanwendung ermöglicht. Der Zeitpunkt der Antragstellung wirft demgegenüber die Frage auf, ob es auf den erstmaligen Erlaubniserteilungsantrag oder auf den – mitunter nicht ohne Weiteres bestimmbaren und deshalb in Einzelfällen ggf. streitigen – Zeitpunkt ankommen soll, in denen alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, der Antrag mithin entscheidungsreif ist (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24). Überdies durfte der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Übergangsvorschriften berücksichtigen, dass durch den Stichtag derjenige Zeitpunkt bestimmt werden soll, von dem an der Inhaber einer gewerberechtlichen Erlaubnis nicht mehr uneingeschränkt auf die weitere Ausnutzbarkeit der ihm erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis vertrauen darf. Die Erlaubniserteilung eignet sich als Anknüpfungspunkt hierfür deshalb, weil der Betreiber einer Spielhalle auch nach altem Recht nicht darauf vertrauen konnte, eine bestimmte Spielhalle betreiben zu können, bevor ihm eine Erlaubnis erteilt worden war (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 52; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24).
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Sprechen danach gute Gründe dafür, den Stichtag an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung zu knüpfen, so vermögen die weiteren Ausführungen der Antragstellerin zur bislang üblichen Genehmigungspraxis bei Spielhallen, wonach eine Erlaubnis nach § 33i GewO erst erteilt worden sei, nachdem die betreffende Spielhalle bereits vollständig errichtet und eingerichtet gewesen sei, im Ergebnis ebenso wenig durchzugreifen wie der Einwand der Antragstellerin, es habe wegen der Maßgeblichkeit der Erlaubniserteilung letztlich in der Hand der Behörde gelegen zu entscheiden, ob ein Spielhallenbetreiber unter die lange oder die kurze Übergangsfrist falle. Diese Gesichtspunkte mögen zwar ihrerseits dafür sprechen, im Rahmen der Stichtagsregelungen an den Zeitpunkt der Antragstellung und nicht an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung anzuknüpfen. Sie sind aber nicht zwingend und rechtfertigen daher nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe den ihm zukommenden Spielraum bei der Ausgestaltung der Übergangsvorschriften überschritten (vgl. in diesem Sinne auch OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 30). Der anderslautenden Auffassung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg (Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 140 f.) vermag sich der Senat demgegenüber nicht anzuschließen. Die dort vorgeschlagenen Möglichkeiten einer Ausgestaltung der Übergangsbestimmungen, die die Belange der Spielhallenunternehmer nach Auffassung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg weniger beeinträchtigt hätten, werfen ihrerseits Abgrenzungs- und Billigkeitsfragen auf. Gibt es aber keine „ideale“ Übergangsbestimmung, ist es Sache des Gesetzgebers, eine seiner Auffassung nach am ehesten zweckmäßige Ausgestaltung zu wählen.
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b) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, verletzen nicht das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG der hiervon betroffenen Spielhallenbetreiber. Auch im Hinblick auf dieses Grundrecht gilt dies selbst dann, wenn die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind.
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Dabei lässt der Senat offen, ob der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts überhaupt eröffnet ist. Namentlich kann offen bleiben, ob in der Vergangenheit erteilte gewerberechtliche Erlaubnisse aus § 33i GewO, wenn und weil sie jedenfalls faktisch auf erheblichen Eigenleistungen der Spielhallenunternehmer beruhen, oder der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG genießen (bejahend BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 113 ff.; offen gelassen bei OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 39 ff.; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 27 ff.; differenzierend StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 115 ff.). Selbst wenn dies unterstellt wird, ist mit den landesrechtlichen Vorschriften zur Erlaubnispflicht von Spielhallen auch dann, wenn sie Spielhallenbetreiber zur Aufgabe von Spielhallenstandorten zwingen, lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und keine (verfassungswidrige) Legalenteignung verbunden (ebenso BayVerfGH, a.a.O., juris Rn. 115; StGH BW, a.a.O., UA S. 118 ff; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 15; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 42; VGH München, a.a.O., juris Rn. 30). Denn das neue Spielhallenrecht dient nicht der hoheitlichen Güterbeschaffung. Die Enteignung ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Sie ist beschränkt auf Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.1.2006, BVerfGE 115, 97, juris Rn. 35; BVerfG, Beschl. v. 22.5.2001, BVerfGE 104, 1, juris Rn. 30). Art. 14 Abs. 3 GG ist daher nicht schon dann anwendbar, wenn der Gesetzgeber im Zuge der generellen Neugestaltung eines Rechtsgebiets bestehende Rechte abschafft, für die es im neuen Recht keine Entsprechung gibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.1.1991, BVerfGE 83, 201, juris Rn. 45).
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Der Gesetzgeber ist bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht gänzlich frei. Er muss die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Im Falle einer Änderung der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für Eingriffe in durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte subjektive Rechte legitimierende Gründe haben. Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die zu solchen Eingriffen führen, sind nur zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die Eingriffe müssen zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein, insbesondere dürfen sie den Betroffenen nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen unzumutbar sein. Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann demnach nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Der Gesetzgeber steht bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.2.2010, SächsVBl. 2010, 140, juris Rn. 64 f.).
- 33
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei den Neuregelungen im Spielhallenrecht zur Erlaubnispflicht von Spielhallen auch dann, wenn Spielhallenbetreiber nach Ablauf der kurzen Übergangsfrist gezwungen werden, einzelne Spielhallenstandorte aufzugeben, um zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 117; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 46 ff.; VGH München, a.a.O., juris Rn. 31). Hierbei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Neuordnung des Spielhallenrechts gewichtige Gemeinwohlbelange verfolgt, die es rechtfertigen, die individuellen Vermögensinteressen der Spielhallenunternehmer – nach Ablauf der angemessen langen Übergangsfrist – zurückstehen zu lassen. Deren Vertrauen in den Fortbestand der früheren, bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden Rechtslage und in eine (Voll-) Amortisierung ggf. getätigter Investitionen in einen bestehenden Spielhallenbetrieb ist schon deshalb nicht in besonderem Maße schutzwürdig, weil sie die als Vertrauensgrundlage dienende gewerberechtliche Erlaubnis nach dem maßgeblichen Stichtag und damit zu einem Zeitpunkt erhalten haben, als die für sie nachteilige Änderung der Rechtslage bereits hinreichend absehbar war. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen. Zudem besteht kein Rechtsanspruch darauf, eine Spielhalle mindestens solange betreiben zu dürfen, bis die darin getätigten Investitionen amortisiert sind, wenn und weil – wie hier – besonders gewichtige öffentliche Interessen einem uneingeschränkten Weiterbetrieb entgegenstehen (vgl. StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 123; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 37; VGH München, Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 29). Diesbezüglich geht der Senat im Übrigen nicht davon aus, dass Spielhallenunternehmer, auch wenn sie aufgrund der gesetzlichen Neuregelungen Spielhallenstandorte nicht weiterbetreiben können, auf den hierfür getätigten Investitionen vollständig „sitzenbleiben“. Vielmehr wird das Inventar vielfach anderweitig bzw. an einem anderen Standort verwendet oder veräußert werden können, zumal das neue Spielhallenrecht die Einrichtung einer neuen Spielhalle an einem anderen Standort nicht ausschließt.
- 34
Die von der Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung angeführten Gesichtspunkte rechtfertigen keine andere rechtliche Bewertung. Der Senat teilt nicht die Auffassung der Antragstellerin, die hier gegebene eigentumsrechtliche Inhalts- und Schrankenbestimmung komme, wenn eine Erlaubnis nach neuem Recht nicht erteilt werden könne, in ihren Wirkungen einer Enteignung gleich. Hiergegen spricht schon die Möglichkeit, eine Spielhalle an einem anderen Standort (weiter) zu betreiben. Die Antragstellerin vermittelt mit ihrer Beschwerdebegründung den unzutreffenden Eindruck, das neue Spielhallenrecht untersage den Betrieb von Spielhallen vollständig. Es sieht indes nur Beschränkungen vor und lässt die grundsätzliche Möglichkeit, eine (oder mehrere) Spielhalle(n) zu betreiben, unberührt. Vor diesem Hintergrund greifen auch die Ausführungen der Antragstellerin zu den Amortisierungsmöglichkeiten und Abschreibungsfristen bei Spielhallen nicht durch, denn sie lassen die Möglichkeit eines Verkaufs von Betriebsvermögen oder eines Weiterbetriebs an einem anderen Standort außer Betracht. Überdies berücksichtigen sie nicht die geringe Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Spielhallenunternehmer, denen nach dem maßgeblichen Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist und denen deshalb eine kurze Übergangsfrist mit Blick auf die gewichtigen Belange, die der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgt, zumutbar ist.
- 35
c) Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche Übergangsfristen gelten.
- 36
Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, BVerfGE 55, 72, juris Rn. 47). Ungleichheiten, die durch einen Stichtag entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines solchen notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113). Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften beschränkt sich daher auf die Frage, ob der Gesetzgeber den ihm insoweit zukommenden Regelungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.3.2013, NJW 2013, 2103, juris Rn. 34).
- 37
Nach diesen Maßgaben bewirkt die differenzierte Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung. Vielmehr hat der Gesetzgeber eine sachlich gerechtfertigte Regelung getroffen, indem er als Differenzierungskriterium auf den Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung und darauf abgestellt hat, ob diese vor oder nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten betreffend den beabsichtigten Abschluss eines neuen Glücksspielstaatsvertrags erfolgt ist (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 9). Die sachliche Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung von Inhabern gewerberechtlicher Spielhallenerlaubnisse ergibt sich aus dem gesetzgeberischen Ziel der Vermeidung von „Vorratserlaubnissen“ bzw. von „Mitnahmeeffekten“ und der nur eingeschränkten Schutzwürdigkeit der Betreiber einer Spielhalle, für die erst nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 48; Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 39). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen.
- 38
Dass die Übergangsvorschrift aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG mit Härten insbesondere für solche Spielhallenunternehmer verbunden ist, denen – wie der Antragstellerin – kurz nach dem Stichtag die gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist und für die deshalb eine vier Jahre kürzere Übergangsfrist als für solche Spielhallenbetreiber gilt, denen kurz vor dem Stichtag eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ändert hieran nichts (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 8.4.2014, 1 M 21/14, juris Rn. 5). Denn jede Stichtagsregelung bringt unvermeidbar gewisse Härten mit sich, ohne dass dies zu ihrer Unzulässigkeit führte oder eine Härtefallregelung notwendig machte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.4.2011, ZFSH/SGB 2011, 337, juris Rn. 7). Ob die im hamburgischen Landesrecht in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG vorgesehene weitreichende Härtefallregelung mit Blick darauf, dass der Staatsvertrag in § 29 Abs. 4 GlüStV eine vergleichbare Regelung nicht vorsieht, überhaupt Anwendung finden kann, braucht deshalb auch in diesem Zusammenhang nicht entschieden zu werden.
- 39
Es spricht schließlich auch nicht gegen die sachliche Vertretbarkeit der differenzierten Übergangsbestimmungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG, dass sie eine konkrete Einzelfallprüfung im Hinblick auf das Vertrauen in den Fortbestand der bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden Rechtslage nicht vorsehen. Namentlich lässt die vorgenommene Differenzierung unberücksichtigt, dass es Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den bevorstehenden spielhallenrechtlichen Neuregelungen bereits gerechnet haben, obwohl ihnen noch vor dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, und es umgekehrt Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den bevorstehenden spielhallenrechtlichen Neuregelungen nicht gerechnet haben, obwohl ihnen nach dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist. Dies ist unschädlich. Denn auch bei Übergangsregelungen ist der Gesetzgeber befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.5.1987, BVerfGE 75, 246, juris Rn. 88).
III.
- 40
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Senat hat sich an Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Stand 2013) orientiert und für jede der beiden Spielhallen, auf die sich das vorliegende Verfahren bezieht, einen Wert in Höhe 15.000,-- Euro zugrunde gelegt. Der danach für das Hauptsacheverfahren anzunehmende Streitwert in Höhe von insgesamt 30.000,-- Euro ist zu halbieren, weil es sich vorliegend um ein Eilverfahren handelt.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
Gründe
- 1
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 4. Kammer - vom 29. Oktober 2013, deren Prüfung gem. § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Die Einwendungen der Antragstellerin rechtfertigen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.
- 2
Soweit die Beschwerdebegründung ausführt, das Verwaltungsgericht sei auf den Umstand, dass die begehrte Genehmigung zum Betrieb einer Spielhalle am 24. Oktober 2011 - und damit 4 Tage vor der Stichtagsregelung - beantragt worden, indes erst am 1. November 2011 und damit nach dem Stichtag erteilt worden sei, nicht eingegangen, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass dieser Umstand nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Rechtsauffassung entscheidungsrelevant war. Mit der Feststellung des Verwaltungsgerichtes im angefochtenen Beschluss, dass der Gesetzgeber den ihm bei der Übergangsregelung zukommenden Spielraum in vertretbarer und sachgerechter Weise dahin gehend genutzt habe, dass er für die zeitliche Anknüpfung auf den Zeitpunkt eines legalen Spielhallenbetriebs (erst) nach Ergehen der gewerberechtlichen Erlaubnis abgestellt habe (vgl. S. 8 Abs. 2 der BA), setzt sich die Beschwerdeschrift nicht in der gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebotenen Weise auseinander.
- 3
Auch der Einwand, das Verwaltungsgericht habe seinen in einem Parallelverfahren ergangen Beschluss vom 8. Oktober 2013 nahezu wortwörtlich übernommen und lediglich einen Ergänzungssatz eingefügt, der ein Argument der Antragstellerin inhaltlich unzutreffend wiedergebe, weshalb der Eindruck entstehe, dass sich das Verwaltungsgericht mit dem konkreten Fall nicht befasst habe, macht eine Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht plausibel. Soweit mit dem Vorbringen sinngemäß Aufklärungs- und Gehörsrügen in Bezug auf die angefochtene Entscheidung erhoben und damit Verfahrensmängel geltend gemacht werden, kann damit eine Beschwerde im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht erfolgreich geführt werden, da es vielmehr allein darauf ankommt, ob die Beschwerde in der Sache begründet ist (std. Rspr. d. Senats, vgl. Beschluss vom 2. November 2011 - 1 M 144/11 - sowie vom 19. Juni 2013 - 1 M 56/13 -, beide juris).
- 4
Weiter macht die Beschwerdeschrift geltend, Mitnahmeeffekte seitens der Antragstellerin hätten nicht eintreten können, weil diese ihren Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 33i GewO vor der (für den Stichtag maßgeblichen) Ministerpräsidentenkonferenz gestellt habe. Eine Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Beschlusses ergibt sich hieraus nicht. Für die Verfassungsmäßigkeit der Stichtagsregelung in § 11 Abs. 1 Satz 3 SpielhG LSA kommt es nicht darauf an, ob in der Person der Antragstellerin Mitnahmeeffekte zu befürchten waren, sondern ob eine sachgerechte Differenzierung des betroffenen Kreises von Erlaubnisinhabern nach § 33i GewO erfolgt ist.
- 5
Auch der Einwand, der Zeitpunkt der Genehmigung sei kein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine Stichtagsregelung, weil in der Sphäre der Behörde liegend und von Antragstellerseite aus nicht beeinflussbar, ist nicht durchgreifend. Er setzt sich nicht mit der Feststellung des Verwaltungsgerichtes im angefochtenen Beschluss auseinander, dass der Gesetzgeber in zulässiger Weise an den Zeitpunkt eines legalen Spielhallenbetriebes anknüpfen durfte, der erst nach Ergehen der gewerberechtlichen Erlaubnis vorliege (vgl. S. 8 Abs. 2 der BA). Auch setzt sich die Beschwerdeschrift nicht mit der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtes auseinander, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften ein breiter Gestaltungsspielraum zukomme und (verfassungsrechtlich) nur geprüft werden könne, ob der Gesetzgeber bei seiner Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Umstände unter Berücksichtigung aller Belange die Grenze der Zumutbarkeit überschritten habe (vgl. S. 6 Abs. 1 der BA). Eine hieran gemessene unzulässige Ermessensausübung des Gesetzgebers bei der Stichtagsregelung macht die Beschwerdeschrift nicht plausibel.
- 6
Weiter wendet die Beschwerdebegründung ein, der Tag, an dem die Ministerpräsidentenkonferenz beschlossen habe, dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zuzustimmen sei nicht geeignet, die Grundlage für die Stichtagsregelung „28. Oktober 2011“ (in § 11 Abs. 1 Satz 3 SpielhG LSA, § 29 Abs. 4 Satz 3 Erster GlüÄndStV) zu bilden. Der Ministerpräsident stehe der Regierung vor und sei Teil der Exekutive, nicht der Legislative. Zuständig für das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages seien die Landtage der einzelnen Bundesländer.
- 7
Die Verfassungsmäßigkeit der Stichtagsregelung vermag dieses Vorbringen nicht schlüssig infrage zu stellen. Es berücksichtigt bereits nicht hinreichend das eigene Verfahren beim Abschluss von Staatsverträgen. Gem. § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Landesregierung Sachsen-Anhalt, die ihrerseits ihre Ermächtigungsgrundlage in Art. 68 Abs. 3 Nr. 8 Verf LSA findet, werden staatsrechtliche Verträge, zu denen Staatsverträge i. S. d. Art. 69 Abs. 2 Verf LSA gehören, vom Ministerpräsidenten abgeschlossen, soweit er diese Befugnis nicht delegiert hat. Zwar beschließt die Landesregierung (zu der gem. Art. 64 Abs. 1 Satz 2 Verf LSA der Ministerpräsident neben den Ministern gehört) in ihrer Gesamtheit über den Abschluss von Staatsverträgen (gem. Art. 68 Abs. 3 Nr. 7 Verf LSA), bei Stimmengleichheit entscheidet indes die Stimme des Ministerpräsidenten (gem. Art. 68 Abs. 5 Satz 2 Verf LSA). Ihm obliegt die Richtlinienkompetenz der Regierungspolitik (gem. Art. 68 Abs. 1 Verf LSA) und er ernennt und entlässt die Minister (Art. 65 Abs. 3 Verf LSA). Soweit der Abschluss von Staatsverträgen der Zustimmung des Landtages bedarf (gem. Art. 69 Abs. 2 Verf LSA), ändert dies nichts daran, dass der Ministerpräsident in maßgeblicher Weise in den Abschluss von Staatsverträgen eingebunden ist und deshalb davon ausgegangen werden kann, dass bereits mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrages feststand (ebenso vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 28. August 2013 - 10 CE 13.1414 -, juris). Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend Anlass für die Annahme bestehen konnte, der Landtag werde dem vom Ministerpräsidenten gebilligten Staatsvertrag die Zustimmung verweigern, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Da der Landtag von der Landesregierung über den geplanten Abschluss von Staatsverträgen rechtzeitig zu unterrichten ist (Art. 62 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verf LSA i. V. m. § 1 Nr. 3 Landtagsinformationsgesetz [LIG] vom 30. November 2004 [GVBl., S. 810]) ist davon auszugehen, dass Einwände seitens des Landtages bereits bei der Willensbildung bezüglich des Staatsvertrages Berücksichtigung finden konnten, auch wenn dies nicht zwingend ist wie bei Angelegenheiten i. S. d. § 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 LIG.
- 8
Des Weiteren bestreitet die Beschwerdeschrift die Rechtfertigung der Stichtagsregelungen zwecks Vermeidung von Mitnahmeeffekten, weil den „interessierten Kreisen“ am 28. Oktober 2011 nicht bekannt gewesen sei, welche Normänderungen auf sie zukommen würden. Der vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin als ergebnislos bezeichneten Internetrecherche stehen indes die Feststellungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes im Beschluss vom 28. August 2013 (a. a. O.) sowie des Verwaltungsgerichtes Regensburg in den Beschlüssen vom 6. August 2013 (- RN 5 S 13.1127 und RN 5RN 5 E 13.1126 -, juris) und die dort genannten Erkenntnismittel entgegen. Auch der im Internetforum „www.lotteriespiele.com“ am 22. Oktober 2011 veröffentlichte Artikel über einen Bericht des Nachrichtenmagazins „Der Spiegel“: „Offenbar Einigung der Länder auf Glücksspielstaatsvertrag“, äußert sich zum befristeten Weiterbetrieb bestehender Spielhallen und prognostiziert eine Entscheidung über den neuen Glücksspielstaatsvertrag für Ende Oktober. Zudem ergibt sich aus der Landtagsdrucksache 6/122 vom 10. Juni 2011 eine Beschlussfassung des Landtages von Sachsen-Anhalt, wonach die Landesregierung u. a. gebeten wird,
- 9
„… im Zuge der Ratifizierung der Neufassung des Glücksspielstaatsvertrages eine Prüfung bestehender landeseigener Regelungen zum Betrieb von Spielhallen (Automatencasinos) vorzunehmen. Schwerpunkte der Prüfung sind auch präventive Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht und Maßnahmen zur Begrenzung der Anzahl hinzukommender Spielhallen und Geldgewinnspielgeräte zu legen“
- 10
sowie
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„… sich auf Bundesebene mit dem Ziel der Zurückdrängung der Spielhallenflut und der Bekämpfung der Spielsucht für eine Verschärfung der Spielhallenverordnung einzusetzen.“
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Der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Zweiten Glücksspielrechtsänderungsgesetz (LT-Drs. 6/914 vom 13. März 2012) enthält unter Vorblatt Pkt. E (Seite 4 - 5) folgende Hinweise zur „Anhörung“:
- 13
„Aufbauend auf den aus der international vergleichenden Analyse des Glücksspielwesens gewonnenen Erkenntnissen haben die Länder bereits im Jahr 2010 eine umfassende strukturierte Anhörung der Beteiligten und betroffenen Kreise (u. a. Glücksspielanbieter, Verbraucherschützer, Suchtfachleute, Verbände etc.) zum Thema „Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland“ schriftlich und mündlich durchgeführt, um deren Position in die weitere Entscheidungsfindung unter Berücksichtigung der neueren Entwicklungen in der Rechtsprechung insbesondere des EuGH sowie in der Regulierungspraxis anderer Länder einfließen zu lassen. 129 Institutionen wurden im April 2011 vom Land Sachsen-Anhalt als Vorsitzland der MPK zu einer ergänzenden schriftlichen Stellungnahme zu dem konkreten Entwurf eines Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Stand 14. April 2011) eingeladen. Es gingen über 70 Stellungnahmen von über 80 Institutionen ein. Am 25. Mai 2011 fand darüber hinaus eine mündliche Anhörung in Magdeburg statt, an der 51 Institutionen, die schriftlich Stellung genommen hatten, ergänzende Aspekte in jeweils fünfminütigen Beiträgen vorgetragen haben. Sämtliche Stellungnahmen wurden ausgewertet und auf Übernahme von Änderungs- bzw. Ergänzungswünschen geprüft und - soweit im Rahmen einer konsistenten und kohärenten, die Anforderungen des EuGH und des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Bundesverfassungsgerichts erfüllenden Regelung des öffentlichen Glücksspiels möglich - auch berücksichtigt, sei es im Entwurf selbst oder in seinen Erläuterungen“.
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Diese Sachlage spricht dafür, dass die von der Änderung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages potentiell nachteilig Betroffenen jedenfalls beim Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 hinreichend über mögliche Verschärfungen des Spielhallenrechtes informiert waren.
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Im Übrigen macht die Beschwerdeschrift nicht plausibel, dass die Vermeidung von Mitnahmeeffekten als sachlicher Grund für die Stichtagsregelung voraussetzt, dass die von einer Normänderung möglicherweise Betroffenen bereits Kenntnis von den konkreten Änderungen haben; gerade die Befürchtung „möglicherweise“ nachteilig betroffen zu werden, kann eine vorsorgliche „Absicherung“ durch „Vorratserlaubnisse“ in stärkerem Umfange nach sich ziehen, als dies bei Kenntnis der konkreten Normänderung der Fall sein kann.
- 16
Auch der Verweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes Osnabrück vom 24. September 2013 (- 1 B 36/13 -, juris) und dessen Ausführungen zur Beseitigung des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes bei geplanten Gesetzesänderungen sind insoweit nicht zielführend. Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften ist darauf beschränkt, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. März 2013 - 1 BvR 2436/11, 1 BvR 3155/11 -, juris). Hieran gemessen stellt sich für die erst mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Sachsen-Anhalt (- SpielhG LSA -) bzw. des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (- Erster GlüÄndStV -) in Kraft getretene Stichtagsregelung als Übergangsbestimmung (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 3 SpielhG LSA; § 29 Abs. 4 Satz 3 Erster GlüÄndStV) nicht die Frage nach Vertrauensschutz, weil sie eine begünstigende Regelung für bestehende Spielhallen bzw. bis zum Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Sachsen-Anhalt bzw. des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nach § 33i GewO erlaubte Spielhallen enthält, indem sie diese für fünf Jahre bzw. einem Jahr von der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht nach dem Spielhallengesetz Sachsen-Anhalt (§ 2 Abs. 1 bzw. nach § 24 Abs. 1 Erster GlüÄndStV) frei stellt (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 28. August 2013, a. a. O.). Mit anderen Worten - ohne die Übergangsregelung einschl. der Stichtagsregelung - hätten auch Betreiber einer Spielhalle, die im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO sind, mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Sachsen-Anhalt bzw. des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages zum 1. Juli 2012 einer Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz Sachsen-Anhalt bzw. dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag bedurft. Denn der Betreiber einer Spielhalle bedarf dieser speziellen spielhallenrechtlichen Erlaubnis „unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle“ (vgl. § 2 Abs. 1 SpielhG LSA bzw. die nahezu gleichlautende Regelung in § 24 Abs. 1 Erster GlüÄndStV). Der Weiterbetrieb einer Spielhalle allein auf der Grundlage einer Erlaubnis nach § 33i GewO wäre ohne die streitgegenständliche Übergangsregelung rechtlich nicht zulässig gewesen.
- 17
Für die Frage, ob sich im Rahmen der begünstigenden Übergangsregelung eine sachliche Rechtfertigung für die Stichtagsregelung findet, d. h. ob der betroffene Kreis von Erlaubnisinhabern nach § 33i GewO eine sachgerechte Differenzierung erfahren hat, war vorliegend die Vermeidung von Mitnahmeeffekten ausschlaggebend. Die Annahme, dass solche Vorratserlaubnisse nur bei Kenntnis der Betroffenen von der konkreten Normänderung zu erwarten sind, ist - wie bereits ausgeführt - nicht gerechtfertigt; es besteht deshalb auch keine Veranlassung, an die Sachgerechtigkeit der streitgegenständlichen Stichtagsregelung dieselben grundgesetzlichen Anforderungen wie an die Beseitigung des Vertrauensschutzes bei geplanten Gesetzesänderungen zu stellen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung über die Festsetzung der Höhe des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
I.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
II.
(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
(1) Die Behörde bescheinigt innerhalb dreier Tage den Empfang der Anzeige.
(2) Wird ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben, so kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden. Das gleiche gilt, wenn ein Gewerbe von einer ausländischen juristischen Person begonnen wird, deren Rechtsfähigkeit im Inland nicht anerkannt wird.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.