Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 10. Dez. 2013 - 2 K 5152/12

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages ab-wenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger trat nach Bestehen der Zweiten juristischen Staatsprüfung im Februar 1991 bei der Bezirksregierung E.          (Bezirksregierung) als Regierungsrat zur Anstellung in den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst des beklagten Landes. Während einer rund vierjährigen Abordnung zur Staatskanzlei wurde er im Februar 1996 zum Oberregierungsrat und im Juli 1998 zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) befördert. Im September 1999 nahm er wieder seine Tätigkeit bei der Bezirksregierung auf, wo er als Dezernatsleiter verwendet wurde.

Im Jahr 2009 bewarb er sich bei dem Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste Nordrhein-Westfalen (LZPD NRW) erfolgreich um die Stelle des Leiters des Dezernates A.  5. Er wurde im Juli 2009 an das LZPD NRW abgeordnet und mit Wirkung vom 1. Januar 2010 dorthin versetzt. Die aus diesem Anlass erstellte dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung vom 7. Januar 2010 schloss, ebenso wie die beiden vorangegangenen Regelbeurteilungen, mit dem Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung […] übertreffen die Anforderungen (4 Punkte) ab. Unter dem 26. November 2010 wurde der Kläger durch das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (MIK NRW) nach Nr. 3.4 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen in der seinerzeit gültigen Fassung (nachfolgend: BRL Pol a.F.) für den Zeitraum vom 1. Juli 2009 bis zum 30. Juni 2010 ebenfalls mit dem Gesamturteil  von 4 Punkten dienstlich beurteilt.

Zum Stichtag 1. September 2011 wurde der Kläger durch das MIK NRW nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 9. Juli 2010, Gz.: 45.2-26.00.05, SMBl. NRW. 203034; nachfolgend: BRL Pol) dienstlich regelbeurteilt. In Vorbereitung der Beurteilungsrunde fand am 22. Juni 2011 im MIK NRW unter der Leitung der seinerzeitigen Leiterin des Referats 403 und in Anwesenheit der zu Erstbeurteilern bestimmten Leiter der 47 Kreispolizeibehörden, der drei Landesoberbehörden (u.a. LZPD NRW), der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung (FHöV NRW) und der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) eine Maßstabsbesprechung statt. In dem hierüber gefertigten Protokoll ist u.a. festgehalten: Die Vergleichsgruppe A 15 umfasse ca. 170 Beamte. Ausgehend von Nr. 6 BRL Pol sei im Sinne einer widerlegbaren Vermutung in der Regel anzunehmen, dass schon länger in der Vergleichsgruppe befindliche Beamte bei entsprechendem Leistungsbild eher im oberen Notenbereich zu erwarten seien als neu in die Vergleichsgruppe gekommene Beamte. Eine solide, beanstandungsfreie Aufgabenerfüllung allein rechtfertige noch keine Hervorhebung auf einen Notenwert von mehr als 3 Punkten. Es sei immer eine sorgfältige Bewertung des Einzelfalls erforderlich, die auf Umfang, Bedeutung und Qualität der Tätigkeit abstelle. Hiernach könne eine Hervorhebung beispielsweise in Frage kommen bei der erfolgreichen Wahrnehmung von Führungsaufgaben in bestimmten Bereichen. Da beabsichtigt sei, die Richtsätze für Prädikatsbeurteilungen von 20 % bzw. 10 % zu berücksichtigen, werde gebeten, Vorschläge für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von 4 oder 5 Punkten mit einer kurzen separaten Begründung außerhalb des Beurteilungsvordrucks zu versehen.

Direktor des LZPD NRW N.       führte am 9. September 2011 das Beurteilungsgespräch mit dem Kläger und erstellte unter dem 10. Oktober 2011 die Erstbeurteilung, die mit dem Gesamturteil von 4 Punkten abschloss. Er bewerte hierbei die Merkmale (1.) Arbeitsorganisation, (2.) Arbeitseinsatz, (3.) Arbeitsweise, (4.) Leistungsgüte, (5.) Leistungsumfang und (8.) Mitarbeiterführung gleichfalls jeweils mit 4 Punkten sowie die Merkmale (6.) Veränderungskompetenz und (7.) Soziale Kompetenz jeweils mit 3 Punkten. Er fügte der Erstbeurteilung ein Schreiben bei, in dem er seinen Beurteilungsvorschlag begründete.

Am 16. November 2011 fand die abschließende Beurteilerbesprechung statt, an der Ministerialrat (MR) E1.      , der am 17. Oktober 2011 die Leitung des Referats 403 des MIK NRW und somit die Aufgabe des Endbeurteilers übernommen hatte, und weitere 55 Personen, insbesondere die Erstbeurteiler, teilnahmen. In dem hierüber erstellten Besprechungsprotokoll ist u.a. ausgeführt: MR E1.      habe hinsichtlich des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabes auf das Protokoll der Maßstabsbesprechung Bezug genommen und die Teilnehmer gebeten, ihn möglichst umfangreich zu beraten. Er habe darauf hingewiesen, dass er sämtliche von den Erstbeurteilern übersandten Begründungen für Prädikatsvorschläge gesichtet habe. In der 172 Personen umfassenden Vergleichsgruppe des Klägers seien 28 Vorschläge mit dem Gesamtergebnis 5 Punkte und 65 Vorschläge mit dem Gesamtergebnis 4 Punkte vorgelegt worden. Alle Beamten der Vergleichsgruppe verfügten aufgrund ihres bisherigen dienstlichen Werdeganges über erhebliche Diensterfahrung in verschiedenen Ämtern, so dass die Anwendung eines strengen Beurteilungsmaßstabes angezeigt sei. MR E1.      habe jeden einzelnen Vorschlag der Erstbeurteiler vorgestellt und um Anmerkungen bzw. Diskussion gebeten. Sämtliche Teilnehmer hätten die Möglichkeit erhalten, sich zu den eigenen bzw. anderen Beurteilungsvorschlägen zu äußern.

Der Endbeurteiler erstellte unter dem 9. Dezember 2011 die Beurteilung des Klägers. Er vergab das Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung […] entspricht voll den Anforderungen“ (3 Punkte). Hierbei bewertete er abweichend von der Erstbeurteilung die Merkmale 4 und 5 gleichfalls nur mit 3 Punkten. Im Übrigen folgte er der Bewertung der Merkmale durch den Erstbeurteiler. Die Abweichungen begründete er wie folgt:

Dem Beurteilungsergebnis liegt ein strenger Beurteilungsmaßstab zugrunde, der dazu dient, eine abgestufte, vergleichbare Bewertung innerhalb der aus sämtlichen landesweit im Bereich der Polizei NRW eingesetzten Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 15 BBesO zusammengesetzten Vergleichsgruppe unter Orientierung an den vorgegebenen Richtsätzen zu gewährleisten.

Die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers bei den Merkmalen Leistungsgüte und Leistungsumfang sowie im Gesamturteil ist Folge des insbesondere in der Beurteilerkonferenz vorgenommenen einzelfallübergreifenden Quervergleichs innerhalb der von einer hohen Leistungsdichte geprägten Vergleichsgruppe.

[…] Trotz einzelner Merkmale, die auf die nächsthöhere Beurteilungsnote hinweisen, führten die Gewichtung der Merkmale untereinander und die erzielten Leistungsergebnisse in der Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung des strengen Beurteilungsmaßstabes dazu, dass auf das Gesamturteil von 3 Punkten zu erkennen ist.

Der Notenspiegel weist für die 172 zu beurteilenden Bediensteten der Vergleichsgruppe A 15 BBesO im Gesamturteil 8 x 5 Punkte, 46 x 4 Punkte und 118 x 3 Punkte aus.

Der Kläger machte mit Schreiben an das MIK NRW vom 7. Februar 2012 geltend, er müsse bei der Besetzung der Stelle des Leiters der Direktion Zentrale Aufgaben beim Polizeipräsidium E2.        (Besoldungsgruppe A 16 BBesO) berücksichtigt werden. Zugleich wandte es sich gegen seine Beurteilung vom 9. Dezember 2011. Im März 2012 beantragte er bei dem erkennenden Gericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Stellenbesetzung. Zur Begründung machte er vorrangig Einwendungen gegen seine Beurteilung geltend. Die Kammer gab dem Antrag durch Beschluss vom 11. Mai 2012 - 2 L 445/12 - mit der Begründung statt, die - besser ausgefallene - dienstliche Beurteilung des für die Stelle vorgesehenen Mitbewerbers bilde keine tragfähige Auswahlgrundlage, weil sie unter Zugrundelegung eines abweichenden - günstigeren - Beurteilungsmaßstabes erstellt worden sei.

Der Kläger hat schließlich am 18. Juli 2012 die vorliegende Klage gegen die dienstliche Beurteilung vom 9. Dezember 2011 erhoben. Zur Begründung trägt er - bei Einbeziehung seines Vorbringens im Eilverfahren - im Wesentlichen vor:

Die Zusammenfassung der Polizeivollzugsbeamten und der Verwaltungsbeamten der Polizeibehörden zu einer Vergleichsgruppe sei rechtsfehlerhaft. Denn die Verwaltungsbeamten im Bereich der Polizei konkurrierten um Beförderungsstellen angesichts des Stellenprofils tatsächlich größtenteils nicht mit den Polizeivollzugsbeamten, sondern mit den Verwaltungsbeamten, die auf der Basis anderer Richtlinien beurteilt würden.

Der Beklagte habe dadurch, dass er den Erstbeurteilern vorgegeben habe, Vorschläge im Prädikatsbereich besonders zu begründen, gegen die Beurteilungsrichtlinien verstoßen. Es sei der Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen zu folgen, wonach eine solche besondere Begründungspflicht nicht in das System der BRL Pol passe. Denn bei einer derartigen Begründungspflicht werde die wesentliche Aufgabe der abschließenden Beurteilerbesprechung durch den Erstbeurteiler vorweggenommen und damit von der Ebene der Endbeurteilung auf die Ebene des Beurteilungsvorschlags verlagert, dem somit ein größeres Gewicht zukomme als in den BRL Pol vorgesehen. Bei der in der Maßstabsbesprechung formulierten Verpflichtung zur Begründung von Prädikatsvorschlägen handele es sich auch nicht lediglich um eine unverbindliche Bitte, sondern ungeachtet der Wortwahl um eine verbindliche Anweisung an die Erstbeurteiler.

Zudem habe der Endbeurteiler keine hinreichende Kenntnis von seinen - des Klägers -Leistungen gehabt, da er erst wenige Tage vor Erstellung der Beurteilung die mit der Aufgabe des Endbeurteilers verbundene Funktion des Leiters des Referats 403 übernommen habe.

Darüber hinaus fehle es an einer hinreichenden Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol für die Absenkung des Beurteilungsvorschlags und insbesondere dafür, warum sich seine Leistungen gegenüber den Vorbeurteilungen verschlechtert haben sollten. Angesichts seiner langjährigen Tätigkeiten als Dezernatsleiter in unterschiedlichen Aufgabenbereichen trage die Abweichungsbegründung auch nicht der Bestimmung der Nr. 6 BRL Pol hinreichend Rechnung, wonach in der Regel anzunehmen sei, dass sich Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirke. Der Beklagte habe diesen Aspekt in der Maßstabsbesprechung noch selber hervorgehoben. Er, der Kläger, zähle zu den Beamten mit der höchsten Diensterfahrung. Seine hohe Kompetenz im Rahmen seiner Funktion als Dezernatsleiter, insbesondere im Merkmal Mitarbeiterführung, werde durch das Ergebnis der Mitarbeiterbefragung im LZPD NRW Ende 2011 untermauert. Hierbei habe er in 80 v.H. der abgefragten Merkmale eine bessere Bewertung erhalten als die übrigen Führungskräfte der Abteilung. Es fehle zudem an einer Begründung dafür, warum er gerade bei den Merkmalen Leistungsgüte und Leistungsumfang auf 3 Punkte herabgesetzt worden sei. Eine solche wäre aber umso mehr zu erwarten gewesen, als diese Merkmale auch in der Vorbeurteilung noch mit 4 Punkten bewertet worden seien. Soweit der Beklagte anführe, die gebotene Beachtung der Richtwerte habe es erforderlich gemacht, bei rund 60 v.H. der Erstbeurteilungen Veränderungen vorzunehmen und hiervon seien zwei Drittel der Beamten betroffen gewesen, die dienstälter seien als er, der Kläger, sei dies unzutreffend. Es seien allenfalls 42 Beurteilungen im quotierten Bereich, also lediglich 24 %, geändert worden.

Der Hinweis des Beklagten darauf, er habe sich im Quervergleich einer veränderten landesweiten Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe stellen müssen, sei nicht überzeugend. Eine Erhöhung der Leistungsdichte sei entgegen der Behauptung des Beklagten insbesondere nicht durch das erstmalige Hinzutreten von Dozenten der FHöV NRW und der DHPol eingetreten. Unzutreffend sei bereits, dass sich die neu hinzu gekommenen Dozenten länger als er im derzeitigen Statusamt befänden. Darüber hinaus sei die Zahl dieser Dozenten sehr gering. Auch der Hinweis darauf, deren langjährige Tätigkeit im wissenschaftlichen Bereich habe eine maßgebliche Wirkung auf die Leistungsdichte, sei nicht überzeugend. Es sei vielmehr zu berücksichtigen, dass diese Dozenten keine Führungsaufgaben wahrgenommen hätten. Gute Führungsleistungen seien aber in der Maßstabsbesprechung als ein wesentliches Kriterium für eine Prädikatsbeurteilung angeführt worden. Zudem habe keiner der fünf neu hinzugekommenen Dozenten der Besoldungsgruppe A 15 eine Prädikatsbeurteilung erhalten. Von einer wesentlichen Qualitätssteigerung durch die Dozenten könne demnach keine Rede sein. 

Die Absenkung seiner Beurteilung lasse sich auch nicht damit erklären, dass sich seit der letzten Beurteilung die Beurteilungsrichtlinien geändert hätten. Insbesondere sei es nicht zutreffend, dass die Leitungskriterien nunmehr „deutlich differenzierter“ geworden seien. Das Gegenteil sei der Fall, weil bislang insgesamt 20 Merkmale (4 Hauptmerkmale und 16 Submerkmale) zu bewerten gewesen seien, nunmehr aber nur noch acht Merkmale. Demgemäß sprächen auch die amtlichen Hinweise zur Erläuterung der Änderungen von einer „Vereinfachung“ des Beurteilungsverfahrens. 

Die streitbefangene dienstliche Beurteilung sei schließlich deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Endbeurteiler entgegen Nr. 8.1 BRL Pol bei der Bildung der Gesamtnote keine Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und seiner - des Klägers - gesamten Persönlichkeit vorgenommen habe.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung durch das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Dezember 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt der Klage - bei Einbeziehung seines Vorbringens im Eilverfahren - wie folgt entgegen:

Die Bildung der Vergleichsgruppe aus Polizeivollzugsbeamten und Verwaltungsbeamten der Polizeibehörden stehe im Einklang mit den BRL Pol und dem Leistungsgrundsatz. Der Endbeurteiler sei in rechtlich zulässiger Weise von der Statusamtsbezogenheit als Vergleichsmaßstab ausgegangen. Diese Zusammensetzung sei vor dem Hintergrund erfolgt, dass eine ausschließlich aus Verwaltungsbeamten bestehende Vergleichsgruppe lediglich aus 22 Personen bestanden und somit der erforderliche Mindestgröße nicht erreicht hätte. Die Behauptung des Klägers, Verwaltungsbeamte und Polizeivollzugsbeamte stünden in Bezug auf Beförderungsämter nicht in einem tatsächlichen Konkurrenzverhältnis, sei unzutreffend. Es würden im Bereich des MIK NRW mit A 16 bewertete Funktionen durchaus auch so ausgeschrieben, dass sich beide Gruppen bewerben könnten.

Der Endbeurteiler habe dadurch, dass er die Erstbeurteiler gebeten habe, Vorschläge im Prädikatsbereich zu begründen, keinen „Maßstab“ im Sinne einer vorbildhaften Norm gesetzt. Die Begründungsbitte habe lediglich der Vorbereitung der Beurteilerbesprechung gedient. Sie sei vor dem Hintergrund der Richtsätze und des im Protokoll der Maßstabsbesprechung festgehaltenen Beurteilungsmaßstabes  zu sehen, dass eine beanstandungsfreie Aufgabenerfüllung noch keine Prädikatsbeurteilung rechtfertige. Es habe sich hierbei also nicht etwa um ein zusätzliches Element zur Bewertung der jeweiligen individuellen Leistungen gehandelt. Demnach seien auch die von dem VG Gelsenkirchen geäußerten Befürchtungen, durch die Begründungspflicht werde eine wesentliche Aufgabe der Beurteilerbesprechung vorweggenommen und die Begründungspflicht sei geeignet, einen Abschreckungseffekt im Hinblick auf Prädikatsbeurteilungen zu erzielen, auf das hier in Rede stehende Verfahren nicht zu übertragen. Dass ein Abschreckungseffekt nicht bestanden habe, werde bereits an dem Umstand deutlich, dass mehr als die Hälfte der Erstbeurteilungen ein Gesamturteil von 4 oder 5 Punkten ausgewiesen habe. In der Beurteilerbesprechung habe zudem eine Erörterung mit dem Ziel, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen, tatsächlich stattgefunden.

Die generelle Delegation der Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilungen auf den Leiter des Referats 403 sei aus den in den Urteilen des VG Minden vom 27. Juni 2013 - 4 K 991/12 - und des VG Gelsenkirchen vom 10. April 2013 - 1 K 5349/12 - dargelegten Gründen rechtmäßig gewesen. MR E1.      sei als Endbeurteiler gehalten und in der Lage gewesen, sich die notwendige Fachkompetenz im Rahmen der Endbeurteilerbesprechung vermitteln zu lassen. Die Verweildauer des Endbeurteilers in seinem Amt sei für die Beurteilung unerheblich. Der Beurteiler müsse den zu Beurteilenden nicht aus eigener Anschauung kennen, da die Beurteilung nicht notwendiger Weise auf persönlichen Eindrücken beruhen müsse.

Die von dem Beurteilungsvorschlag abweichende Bewertung einzelner Merkmale und der Gesamtleistung durch den Endbeurteiler sei rechtsfehlerfrei erfolgt. Hierbei sei die Anlegung eines behördenweit einheitlichen Maßstabs gewahrt worden. Liege der Grund für die Abweichung vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, so müsse die Abweichungsbegründung, wie in der Beurteilung des Klägers geschehen, diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Ergänzend sei Folgendes auszuführen:Die dem Beurteilungsvorschlag beigefügte Begründung des Erstbeurteilers beschränke sich im Wesentlichen auf die Wiedergabe der von dem Kläger ausgeübten Tätigkeiten, die zwar verantwortungsvolle Aufgaben beträfen, aber den Anforderungen eines Amtes der Besoldungsgruppe A 15 entsprächen. Aussagen über die tatsächlichen dienstlichen Leistungen des Klägers in diesen Tätigkeitsbereichen seien nicht getroffen worden. Das gelte auch für die vom Kläger hervorgehobenen Aufgaben der Vertretung eines Teildezernatsleiters oder der Befassung mit der Umstrukturierung bzw. Neuorganisation von Behörden und Organisationseinheiten.Soweit der Kläger aus seiner langen Zugehörigkeit zur Vergleichsgruppe einen Anspruch auf eine Prädikatsbeurteilung herleite, sei grundsätzlich anzumerken, dass es in der Vergleichsgruppe des Klägers sechs Beurteilte mit einem höheren Beförderungsdienstalter gegeben habe. Beurteilungen von vier dieser Beamten seien gleichfalls abgeändert worden. Bei den lediglich geringfügig dienstjüngeren Beamten treffe dies auf zwei Drittel der Erstbeurteilervorschläge zu. Das zeige deutlich die hohe Leistungsdichte, die auch in Betrachtung der in Nr. 6 BRL Pol dargelegten Regelvermutung zu den v.g. Veränderungen geführt habe. Insgesamt hätten knapp 60 v.H. der Erstbeurteilungen im Gesamturteil oder bei der Bewertung der Merkmale  Veränderungen erfahren.Im Hinblick darauf, dass dienstliche Beurteilungen unabhängig von vorausgegangenen Beurteilungen zu erstellen seien und es in das Ermessen des Beurteilers gestellt sei, ob und in welcher Weise er sich mit früheren Beurteilungen auseinandersetze, stehe der Rechtmäßigkeit der streitigen Beurteilung auch nicht entgegen, dass der Kläger in seinen vorherigen dienstliche Beurteilungen ein Gesamturteil von 4 Punkten erhalten habe.Die hohe Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe des Klägers resultiere auch aus der Einbeziehung der Dozenten der FHöV NRW und der DHPol. Dieser Personenkreis sei nunmehr erstmalig in die Vergleichsgruppe aufgenommen worden. Ihn prägten eine oftmals langjährige Tätigkeit im wissenschaftlichen Bereich und eine längere Zugehörigkeit zum statusrechtlichen Amt. Soweit der Kläger einwende, die Dozenten hätten keine Führungsaufgaben wahrgenommen, sei anzumerken, dass dauerhaft gute Führungsleistungen in der Maßstabsbesprechung lediglich beispielhaft als Grund für eine Hervorhebung angeführt worden seien. Von den zur leistungsstarken Gruppe der Beamten des Landesamtes für Fortbildung und Personal Nordrhein-Westfalen (LAFP NRW) gehörenden fünf Dozenten im Amt A 15 seien zwei mit einer Prädikatsbeurteilung vorgeschlagen worden. Der Endbeurteiler habe die Leistungen dieser Dozenten zwar anders eingeschätzt und keine Prädikatsbeurteilung vergeben. Das ändere aber nichts daran, dass dieser Personenkreis insgesamt zu einer Anhebung des Leistungsniveaus in der Vergleichsgruppe beigetragen habe. Im Übrigen könne eine Veränderung der Leistungsdichte innerhalb einer Vergleichsgruppe nicht nur durch neu hinzutretende Beamte erfolgen. Veränderungen insoweit könnten auch z.B. auf Verschiebungen der Personalstruktur beruhen, etwa infolge außergewöhnlich geringer oder hoher Altersabgänge, eines Beförderungsstaus oder -schubs.Zudem habe sich das während des Beurteilungszeitraums zu betrachtende Leistungsbild durch die Novellierung der BRL Pol verändert, weil die Kriterien, die die dienstliche Leistung definierten, einer wesentlichen Veränderung unterzogen worden seien. Dadurch, dass die bisherigen vier Hauptmerkmale durch acht Merkmale ersetzt worden seien, habe sich der Gewichtungsmaßstab, unter dem die dienstlichen Tätigkeiten zu bewerten seien, verschoben. So hätten die bisherigen Hauptmerkmale für die Bildung der Gesamtnote an Gewicht eingebüßt. Bestimmte Merkmale und Kriterien seien neu einbezogen bzw. in ihrem Gewicht verändert worden. Die Anzahl der das Leistungsbild bestimmenden Merkmale habe sich von vier auf acht verdoppelt.

Die Gesamtnote sei richtlinienkonform aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale gebildet worden. Entgegen der Ansicht des Klägers zwinge die Bestimmung der Nr. 8.1 BRL Pol keineswegs zu einer unterschiedlichen Gewichtung der einzelnen Merkmale, ermögliche diese vielmehr lediglich. Bestehe kein Bedürfnis für einen mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Merkmale zu erzielenden Steuerungseffekt, so wäre eine unterschiedliche Gewichtung willkürlich. Demnach wiesen alle Merkmale der dienstlichen Beurteilung des Klägers richtlinienkonform einen gleichrangigen Wert auf. Aber auch eine solche gleichrangige Wertzumessung der Merkmale sei eine Gewichtung im Sinne der Nr. 8.1 BRL Pol. Nach dieser Bestimmung dürfe das Gesamturteil nicht strikt aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt werden. Das Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlange zudem nicht, dass die Bewertung der Merkmale und das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheine. Es habe auch nicht etwa eine - positive - Schlüssigkeitsprüfung stattzufinden. Vielmehr könne die Frage nur - negativ - dahin lauten, ob das Gesamturteil in einem unlösbaren Widerspruch zu den Einzelbewertungen stehe. Das werde aber selbst vom Kläger nicht vorgetragen. Die Ergebnisfindung im Falle des Klägers sei Folge des Quervergleichs nach Nr. 9.2 BRL Pol. Der Endbeurteiler sei angesichts der Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe im Quervergleich zu der Erkenntnis gelangt, dass die Leistungen bzw. Leistungssteigerungen bei anderen Beamten signifikanter gewesen seien und dazu geführt hätten, dass dem Kläger trotz „Gleichstand in den Merkmalen“ im Endeffekt kein besseres Gesamturteil habe zugesprochen werden können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte, der Gerichtsakte - 2 L 445/12 - sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist nicht begründet.

Die durch dass MIK NRW am 9. Dezember 2011 zum Beurteilungsstichtag 1. September 2011 erstellte dienstliche Regelbeurteilung des Klägers ist rechtmäßig und verletzt diesen nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat demnach keinen Anspruch entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf Aufhebung der streitigen und Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Nach ständiger Rechtsprechung,

vgl. nur BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 ‑, NVwZ 2006, 465; OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 2000 ‑ 6 B 1281/00 ‑, DÖD 2001, 261,

unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist nämlich ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es ferner, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung selbst, ihre Richtlinien auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren. Die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf die Prüfung beschränkt, ob das tatsächlich durchgeführte Beurteilungsverfahren die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen wesentlichen Verfahrensstadien und Abläufe eingehalten hat und ob die beurteilten Beamten nach den gleichen Maßstäben beurteilt worden sind.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101.

Die Beurteilung des Klägers unterliegt hiernach keinen zu ihrer Aufhebung führenden rechtlichen Bedenken.

Das Beurteilungsverfahren richtet sich nach den BRL Pol. Hiernach sind die Beamten alle drei Jahre zu einem Stichtag dienstlich zu beurteilen (Nr. 3.1). Es sind sieben bzw. (bei Beamten mit Führungsaufgaben) acht Leistungs- und Befähigungsmerkmale zu bewerten und aus der Bewertung dieser Merkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit des Beamten eine Gesamtnote (Gesamturteil) zu bilden. Hierbei sind jeweils Punktwerte zwischen 1 Punkt („entspricht nicht den Anforderungen“) und 5 Punkten („übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße“) zu vergeben (Nrn. 6.1, 6.2 und 8.1). Das Beurteilungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog. Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird (Nr. 9.1). Der Erstbeurteiler muss in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden zu bilden. In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann hiervon abgewichen werden (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung“ Abs. 3 Satz 2 bis 4). Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an Weisungen nicht gebunden (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung“ Abs. 3 Satz 1). Er hat zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem zu Beurteilenden ein Gespräch zu führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung“ Abs. 1 und 2). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2). Er ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze für überdurchschnittliche Beurteilungen (4 und 5 Punkte) berücksichtigen (Abs. 1). Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Merkmale und das Gesamturteil (Abs. 2 Satz 1) und zieht hierbei zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen (Abs. 2 Satz 2 und 3). Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen (Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1).

Die Beurteilung des Klägers ist unter Beachtung der vorstehend dargelegten Form- und Verfahrensvorschriften erstellt worden. Das erkennende Gericht vermag auch keine durchgreifenden materiell-rechtlichen Fehler der Beurteilung festzustellen.

Soweit der Antragsteller die Zusammenfassung der Verwaltungsbeamten der Besoldungsgruppe A 15 BBesO (Regierungsdirektoren) und der Polizeivollzugsbeamten derselben Besoldungsgruppe (Polizei-/Kriminaldirektoren) zu einer Vergleichsgruppe in Frage stellt, dringt er nicht durch. Zwar sollen nach Nr. 8.2.1 Abs. 1 Spiegelstrich 1 BRL Pol in erster Linie Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe eine Vergleichsgruppe bilden. Stehen aber nach dem Stellenplan Beamte verschiedener Laufbahnen miteinander in Konkurrenz, so können auch Beamte derselben Laufbahngruppe und derselben Besoldungsgruppe in eine gemeinsame Vergleichsgruppe einbezogen werden (Spiegelstrich 2 a.a.O.). So liegt der Fall hier. Der Vergleichsgruppe des Klägers gehören Beamte derselben Besoldungsgruppe (A 15 BBesO) und derselben Laufbahngruppe (höherer Dienst) an. Wie der Beklagte - im Eilverfahren - durch Vorlage mehrerer Stellenausschreibungen aufgezeigt hat, kommt es in Stellenbesetzungsverfahren durchaus auch tatsächlich zu einer Konkurrenz zwischen Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten. Eine solche - nicht lediglich theoretische - Möglichkeit reicht aus, zumal dem Dienstherrn bei der Bewertung der Homogenität einer Vergleichsgruppe ein Beurteilungsspielraum zusteht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2006 - 6 B 2124/06 -, juris.

Die Vergleichsgruppenbildung nach Nr. 8.2.1 Abs. 1 Spiegelstrich 2 BRL Pol steht auch im Einklang mit § 10a Abs. 2 Satz 2 LVO NRW. Denn hiernach wird die Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe in erster Linie nach der Besoldungsgruppe der zu beurteilenden Beamten bestimmt.

So bereits Beschluss der Kammer vom 11. Mai 2012 - 2 L 445/12 -, juris.

Das erkennende Gericht teilt auch nicht die Auffassung des Klägers, die seitens des Endbeurteilers an die Erstbeurteiler gerichtete „Bitte“, Vorschläge für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von 4 oder 5 Punkten mit einer kurzen separaten Begründung zu versehen, sei mit den Beurteilungsrichtlinien nicht vereinbar und führe deshalb zur Rechtswidrigkeit seiner Beurteilung.

Dem Kläger ist zwar zuzugeben, dass es sich bei dieser im Protokoll der Maßstabsbesprechung festgehaltenen „Bitte“ nicht lediglich um eine ins Ermessen der Erstbeurteiler gestellte Anregung handelte, diese vielmehr von den Erstbeurteilern als verbindliche Anweisung verstanden werden musste, so dass die Erstbeurteiler insbesondere nicht davon ausgehen konnten, der Endbeurteiler werde ohne eine solche zusätzliche schriftliche Begründung einen auf 4 oder 5 Punkte lautenden Beurteilungsvorschlag ohne Weiteres übernehmen. Zutreffend ist ferner, dass die BRL Pol ein derartiges Begründungserfordernis nicht ausdrücklich vorsehen. Diese Umstände führen aber nicht zur Rechtswidrigkeit der streitbefangenen dienstlichen Beurteilung.

Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es nicht auf den Wortlaut der Beurteilungsrichtlinie an, die keine (Außen-)Rechtsnorm ist, sondern nur eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen soll. Der Dienstherr muss lediglich aus Gründen der Gleichbehandlung das gewählte Beurteilungssystem gleichmäßig auf alle Beamten anwenden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen miteinander in Wettbewerb treten können. So können auch Beurteilungsrichtlinien, die eine inhaltlich vorgezeichnete Verwaltungspraxis vorwegnehmend festlegen, durch eine vom Richtliniengeber gebilligte oder zumindest geduldete Verwaltungspraxis geändert werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Oktober 2010 - 6 A 210/10 -, juris, mit weiteren Nachweisen.

Das MIK NRW und damit der Vorschriftengeber selbst hat hier im Verfahren der Regelbeurteilung der Beamten des höheren Dienstes landeseinheitlich ein über den Wortlaut der Beurteilungsrichtlinien hinausgehendes Erfordernis aufgestellt, ist also in diesem Sinne von seiner in den Beurteilungsrichtlinien festgelegten Verwaltungspraxis abgewichen. Da die „Bitte“, Vorschläge für Prädikatsbeurteilungen besonders zu begründen, gleichmäßig alle Angehörigen der Vergleichsgruppe des Klägers betraf, ist dieser hierdurch auch nicht in seinem Recht auf Gleichbehandlung (vgl. Art. 3 GG) verletzt.

Abgesehen davon teilt das erkennende Gericht auch nicht die auf das Urteil des VG Gelsenkirchen vom 26. Oktober 2012 (- 1 K 30/12 -, juris Rn. 4 und 23 ff.) gestützte Einschätzung des Klägers, das Begründungserfordernis passe deshalb nicht in das System der BRL Pol, weil hierdurch die wesentliche Aufgabe der Beurteilerbesprechung durch den Erstbeurteiler vorweggenommen und damit von der Ebene der Endbeurteilung auf die Ebene des Erstbeurteilervorschlags verlagert werde.

Vielmehr liefert die Begründung eines Prädikatsvorschlags im Rahmen des Verfahrens zur Regelbeurteilung der Beamten des höheren Dienstes für den Endbeurteiler ein geeignetes, wenn nicht gar unentbehrliches zusätzliches Erkenntnismittel, um der ihm nach Nr. 9.2 BRL Pol übertragenen Verpflichtung, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erstellen, gerecht werden zu können. Im Verfahren zur Beurteilung der Beamten des höheren Dienstes, in dem die Behördenleiter als Erstbeurteiler fungieren, fehlt es an weiteren Beiträgen, wie sie üblicherweise die Vorgesetzten des Erstbeurteilers liefern (vgl. Nr. 9.1 „Erstbeurteilung“ Abs. 5  BRL Pol). Würde der Leistungsvergleich vollständig in die Beurteilerbesprechung verlagert, wäre er kaum sachgerecht zu leisten. Das gilt namentlich dann, wenn der Endbeurteiler - wie in der 172 Personen umfassenden Vergleichsgruppe des Klägers - vor der schwierigen Aufgabe steht, den für Prädikatsbeurteilungen vorgesehenen Richtsätzen (vgl. Nr. 8.2.2 BRL Pol) Geltung zu verschaffen, weil die Erstbeurteiler Prädikatsbeurteilungen in einem die Richtsätze deutlich übersteigenden Umfang vorgeschlagen haben. Von einer „Entwertung“ der Beurteilerbesprechung kann im Verfahren zur Beurteilung der Beamten des höheren Dienstes auch deshalb schwerlich die Rede sein, weil bei dieser Gelegenheit - sieht man von wenigen Ausnahmen, wie der Gleichstellungsbeauftragten, ab - neben den Erstbeurteilern weitere personen- und sachkundige Bedienstete nicht zur Verfügung stehen. Nach allem erweist sich angesichts der bei der Beurteilung des Beamten des höheren Dienstes gegebenen besonderen Konstellation die dem Beurteilungsvorschlag beigefügte nähere Darstellung herausgehobener Leistungen nicht nur als ein geeigneter, sondern auch als ein notwendiger Beitrag zur Erstellung leistungsgerecht abgestufter Beurteilungen.

Das Begründungserfordernis für Prädikatsbeurteilungen begründet oder erhöht nach Auffassung der Kammer zudem nicht entscheidungserheblich die Gefahr, dass der umfassende Leistungsvergleich, insbesondere auch unter Einbeziehung der lediglich auf 3 Punkte lautenden Beurteilungsvorschläge, unterbleibt. Ausweislich des Protokolls über die am 16. November 2011 durchgeführte Beurteilerbesprechung hatte der Endbeurteiler sich zwar im Vorfeld der Besprechung mit den Begründungen befasst und somit auch bereits eine vorläufige Einschätzung hinsichtlich des Leistungsbildes der einzelnen Angehörigen der Vergleichsgruppe gewinnen können. Er hat aber in der Beurteilerbesprechung sämtliche Beurteilungsvorschläge und die Begründungen ausdrücklich zur Diskussion gestellt. Die teilnehmenden Erstbeurteiler hatten demnach durchaus die Möglichkeit, „ihre“ mit lediglich 3 Punkten vorgeschlagenen Beamten auch für eine Prädikatsbeurteilung ins Spiel zu bringen, wenn sie der Auffassung waren, dass diese im Vergleich zu den mit 4 oder 5 Punkten vorgeschlagenen Beamten anderer Behörden gleichwertige Leistungen erbracht hatten. Mangels - jenseits des Protokolls - weiterer Erkenntnisse über Ablauf und Inhalt der Beurteilerbesprechung vermag daher die Einschätzung des VG Gelsenkirchen (a.a.O.) nicht zu überzeugen, es sei wahrscheinlich, dass die Beurteilungen der mit 3 Punkten vorgeschlagenen Beamten keiner erneuten behördenweiten Prüfung, jedenfalls aber keinem Vergleich mit einem 4 Punkte-Beurteilungsvorschlag unterzogen würden.

Vgl. hierzu auch eingehend VG Minden, Urteil vom 27. Juni 2013 - 4 K 991/12 -, juris Rn. 41 ff.

Einen Verstoß gegen das Gebot der Beurteilungswahrheit deshalb, weil die Begründungspflicht geeignet sein könnte, einen Abschreckungseffekt im Hinblick auf Prädikatsbeurteilungen auszulösen, vermag die Kammer gleichfalls nicht zu erkennen. Dass sich ein Behördenleiter durch den mit der Begründungspflicht einhergehenden erhöhten Verwaltungsaufwand davon abhalten lässt, für „seine Leute“ Erstbeurteilervorschläge im Prädikatsbereich zu unterbreiten, wenn er dies aufgrund der Leistungen dieser Beamten für gerechtfertigt hält, liegt angesichts der üblichen Bestrebung, besonders qualifizierte Beamte aus dem eigenen Haus möglichst zu fördern, gänzlich fern. Eine solche Gefahr hat sich zudem tatsächlich nicht realisiert. Zum einen ist gerade auch der Kläger von seinem Erstbeurteiler unter Beifügung einer gesonderten Begründung mit 4 Punkten vorgeschlagen worden. Zum anderen belief sich der Anteil der Prädikatsvorschläge insgesamt auf deutlich über 50 %. Er übertraf daher den von den BRL Pol hierfür vorgesehenen Anteil von 30 % erheblich.

Vgl. hierzu auch VG Minden, Urteil vom 27. Juni 2013 - 4 K 991/12 -, juris Rn. 39 ff.

Das erkennende Gericht teilt ferner nicht den eher spekulativ erscheinenden Ansatz des VG Gelsenkirchen, es liege nahe, dass der Erstbeurteiler in der zusätzlich abzugebenden Begründung unter Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG auch auf leistungsfremde Aspekte zurückgreife, die über die von ihm vorgeschlagene Leistungs- und Befähigungsbewertung hinausgingen und über die zusätzliche Begründung Eingang in die dienstliche Beurteilung fänden. Gegen die Berechtigung einer derartigen Vermutung spricht auch, dass der Vorschlag und die darin enthaltenen „leistungsfremden Aspekte“, um tatsächlich Eingang in die Beurteilung zu finden, der Aufmerksamkeit des Endbeurteilers entgehen müssten.

Die Bestimmung des MR E1.      zum Endbeurteiler ist von Rechts wegen gleichfalls nicht zu beanstanden.

Die durch Nr. 9.4 Absatz 2 Satz 2 BRL Pol vorgenommene generelle Delegation der Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilungen der Beamten des höheren Dienstes im Bereich der Polizei auf den Leiter des Referats für Personalangelegenheiten der Polizei (Referat 403) kann sich auf die grundsätzliche Befugnis des Behördenleiters - hier des Ministers - stützen, auch im Bereich dienstlicher Beurteilungen Aufgaben allgemein zu übertragen. Die Befugnis zur Delegation der Schlusszeichnung muss insbesondere auch nicht durch eine ausdrückliche gesetzliche Legitimation vermittelt werden.

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. April 2013 - 1 K 5349/12 -, zitiert nach VG Minden, Urteil vom 27. Juni 2013 - 4 K 991/12 -, juris Rn. 27.

Auch sind keine überzeugenden Gründe vorgetragen oder sonst ersichtlich, die gerade in Bezug auf die Person des Endbeurteilers ausnahmsweise gegen eine rechtsfehlerfreie Delegation der Schlusszeichnung sprechen könnten. Der Umstand, dass MR E1.      erst kurz zuvor die Leitung des Referats 403 und somit die Aufgabe des Endbeurteilers für die Beamten des höheren Dienstes der Polizeibehörden übernommen hatte, die Leistung und Befähigung der zu Beurteilenden mithin schon aus diesem Grund nicht aus eigener Anschauung beurteilen konnte, ist unschädlich. Anders als der Erstbeurteiler (vgl. Nr. 9.1 “Erstbeurteilung“ Abs. 3 Satz 2 BRL Pol) muss der Endbeurteiler nicht über derartige unmittelbaren Kenntnisse verfügen. Er kann sich die notwendigen Grundlagen durch die Beurteilungsvorschläge der Erstbeurteiler - hier ggf. ergänzt durch die schriftliche Begründung des Prädikatsvorschlags - und die Beratung in der Beurteilerbesprechung verschaffen (vgl. Nr. 9.2 BRL Pol). Dafür, dass MR E1.      die für eine sachgerechte Durchführung des Beurteilungsverfahrens nach den BRL Pol erforderlichen Kenntnisse, auch etwa hinsichtlich des Tätigkeitsspektrums der Polizei in fachspezifischer Hinsicht, gefehlt hätten, er sich diese jedenfalls nicht hat aneignen können, fehlt es an jeglichem Anhalt.

Ebenso VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. April 2013 - 1 K 5874/12 -, S. 14 ff. des Urteilsabdrucks.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers erweist sich auch nicht etwa deshalb als rechtswidrig, weil sie sich bei der Bewertung der dem Gesamturteil zugrundeliegenden acht Leistungs- und Befähigungsmerkmale (vgl. Nr. 6.1 BRL Pol) gemäß Nr. 6.2 BRL Pol auf die Festsetzung von Punktwerten (3 bzw. 4 Punkte) und entsprechende Notenbeschreibungen („entspricht voll den Anforderungen“ bzw. „übertrifft die Anforderungen“) beschränkt hat. Das erkennende Gericht folgt nicht der auf die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg

- vgl. Beschluss vom 29. November 2010 - 4 S 2416/10 -, VBlBW 2011, 278, sowie Urteile vom 31. Juli 2012 - 4 S 575/12 - und vom 25. September 2012 - 4 S 660/11 -, jeweils juris -; ähnlich VG Darmstadt, Urteil vom 16. März 2012 – 1 K 632/11.DA -, juris -

gestützten Auffassung des VG Aachen

- vgl. Urteil vom 24. Oktober 2013 - 1 K 1117/12 -, juris -,

dass die dienstliche Beurteilung bereits dann rechtsfehlerhaft sei, wenn entgegen Nr. 6.1 Abs. 2 BRL Pol in die Bewertung der acht Leistungs- und Befähigungsmerkmale nicht die den Merkmalen jeweils zugewiesenen Kriterien (z.B. bei dem Merkmal Arbeitsorganisation: „Planung und zielgerichtete Ausrichtung von Arbeitsabläufen“ ‑ „Prioritäten berücksichtigen“ - „Effizienz“) einbezogen worden seien.

Im Hinblick darauf, dass der Kläger des vorliegenden Verfahrens derartige rechtliche Bedenken nicht geltend gemacht hat, verweist das erkennende Gericht insoweit auf die Urteilsgründe früherer Entscheidungen der Kammer, wonach die Bewertung der Merkmale ohne ein ausdrückliches Eingehen auf die zugehörigen Einzelkriterien in der Beurteilung selbst weder den Anspruch des Beurteilten aus Art. 33 Abs. 2 GG noch - bezogen auf das gerichtliche Verfahren - aus Art. 19 Abs. 4 GG verletzt.

Vgl. VG E.          , Urteile vom 20. März 2013 - 2 K 2090/12 -, juris Rn. 70 ff., und vom 16. April 2013 - 2 K 3074/12 -, juris Rn. 73 ff.

Diese Rechtsansicht wird auch durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vertreten,

vgl. Beschluss vom 29. Juli 2013 - 6 B 509/13 -, juris, Rn. 11 ff.

Der Endbeurteiler hat der dienstlichen Beurteilung des Klägers auch eine den Anforderungen der Nr. 9.2 „Schlusszeichnung“ Abs. 3 Satz 1 BRL Pol genügende Abweichungsbegründung beigefügt. Nach dieser Bestimmung hat der Schlusszeichnende seine abweichende Beurteilung zu begründen, wenn Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht übereinstimmen. Dieses Begründungserfordernis ist eine Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen.

OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2004 – 6 B 1158/04 -, DÖD 2005, 61 f.

Umfang und Intensität der Abweichungsbegründung haben sich daran auszurichten, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa der Korrektur einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, kann bzw. muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl 2002, 351, und Beschluss vom 28. Juni 2006 ‑ 6 B 618/06 ‑, ZBR 2006, 390.

Derartige einzelfallübergreifende Erwägungen können durchaus auch dann Platz greifen, wenn - wie hier die Merkmale Leistungsgüte und Leistungsumfang - nur einzelne und nicht sämtliche Einzelkriterien (Merkmale) abweichend vom Erstbeurteilervorschlag bewertet werden. Die Absenkung muss folglich nicht zwingend „linear“, also bei allen Merkmalen gleichförmig, erfolgen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. April 2011 - 6 B 35/11 -, juris Rn. 33 ff., und vom 15. Juli 2011 ‑ 6 A 637/11 -, juris Rn. 7 ff.

Hiernach erweist sich die der streitbefangenen dienstlichen Beurteilung beigefügte, auf einzelfallübergreifende Erwägungen abstellende Abweichungsbegründung als tragfähig. Diese - im Tatbestand im Einzelnen wiedergegebene - Begründung weist aus, dass der Endbeurteiler bei Zugrundelegung eines strengen Beurteilungsmaßstabs, unter Orientierung an den vorgegebenen Richtsätzen und ausgehend von einer hohen Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe zu der Einschätzung gelangt ist, dass Leistungsgüte und Leistungsumfang der Tätigkeit des Klägers im Beurteilungszeitraum sowie dessen Leistung und Befähigung insgesamt nicht (ganz) das Niveau der Leistungen der mit 4 oder 5 Punkten beurteilten Beamten erreicht haben. Auch eine derartige Abweichungsbegründung wird ungeachtet dessen, dass sie sich auf allgemeine Erwägungen stützt und der Darstellung individueller, gerade auf die Person des Beurteilten bezogener Gründe enthält, dem Begründungserfordernis der BRL Pol gerecht.

Der Beklagte ist darüber hinaus in noch ausreichendem Maße seiner Verpflichtung nachgekommen, die in der Beurteilung des Klägers erfolgte allgemeine und pauschale Formulierung der Werturteile durch weitere nähere Darlegungen zu erläutern, zu konkretisieren und dadurch plausibel zu machen.

Die Abweichungsbegründung kann in grundsätzlich zulässiger Weise auch noch nachträglich ergänzt und erläutert werden.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 2011 - 6 A 637/11 -, juris Rn. 4 ff., m.w.N.

Die Obliegenheit zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen ist davon abhängig, ob bzw. inwieweit der beurteilte Beamte selbst Erläuterungsbedarf sieht. Denn nach allgemeinen Grundsätzen ist der Umfang der im Einzelfall gebotenen Begründung von dem Umfang und der Substanz der gegen die Beurteilung erhobenen Einwendungen abhängig.

BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 ff., Beschluss vom 17. März 1993 ‑ 2 B 25.93 ‑, DÖD 1993, 179, und Urteil vom 11. November 1999 – 2 A 6.98 -, ZBR 2000, 269.

Ausgehend hiervon hat der Beklagte die Abweichungen des Endbeurteilers von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers hinreichend und (ganz überwiegend) mit tragfähigen Erwägungen weitergehend erläutert.

Das trifft insbesondere auf den bereits im Eilverfahren - 2 L 445/12 - aufgezeigten Umstand zu, dass die dem Beurteilungsvorschlag beigefügte Begründung des Erstbeurteilers sich im Wesentlichen auf die Wiedergabe der von dem Kläger ausgeübten zwar anspruchsvollen, aber einem Amt eines Regierungsdirektors angemessenen Tätigkeiten beschränkt habe und keine Hinweise auf außergewöhnliche Leistungen des Klägers in diesen Aufgabenbereichen enthalte. Das erweist sich auch als inhaltlich zutreffend. Hervorgehoben werden dort insbesondere die (hohe) personelle Verantwortung für ca. 45 Mitarbeiter/innen, die Führung, Steuerung und Koordinierung der Arbeitsabläufe im Dezernat, die Verantwortung für Beschaffungen und Leistungserbringung im Bereich von bis zu 150 bzw. 55 Millionen Euro sowie die Vertretung des LZPD NRW gegenüber verschiedensten Stellen und Gruppen in schwierigen (Vergabe-)Verfahren und komplizierten Rechtsangelegenheiten. Zwar kann dieser Darstellung wohl zugleich entnommen werden, dass der Kläger sich diesen Aufgaben aus der Sicht seines Dienstvorgesetzten gewachsen gezeigt hat. Auch eine solche wertende Erkenntnis musste den Endbeurteiler aber nicht dazu veranlassen, den Kläger dem „quotierten“ Bereich zuzuordnen. Das hatte er im Übrigen bereits vorab in der Maßstabsbesprechung allgemein klargestellt. In dem hierüber erstellten Protokoll ist etwa festgehalten: „Die solide, beanstandungsfreie Aufgabenerfüllung allein rechtfertigt noch keine Hervorhebung auf einen Notenwert von mehr als 3 Punkten“. In diesem Bereich bewegt sich aber die Darstellung des Erstbeurteilers überwiegend. Selbst wenn mit der Formulierung: „Die erfolgreiche Erledigung der Arbeitsraten im Dezernat wird vom Beurteilten trotz deutlich angespannter Personalsituation […] gewährleistet“ die Leistungen des Klägers in einem Teilbereich hervorgehoben worden sein sollten, konnte der Endbeurteiler bei der gebotenen Gesamtbetrachtung des Inhalts der ergänzenden Stellungnahme des Erstbeurteilers im Vergleich mit den sonstigen Begründungen der Prädikatsvorschläge rechtsfehlerfrei zu der Einschätzung gelangen, dass Leistung und Befähigung des Klägers mit einer im oberen Bereich des Punktwertes 3 liegenden Beurteilung angemessen bewertet seien.

Die Beurteilung des Klägers ist auch nicht deshalb unschlüssig, weil sie schlechter ausgefallen ist als die vorangegangenen Beurteilungen. Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist in jeder Beurteilungsrunde eine eigenständige Bewertung der im jeweiligen Beurteilungszeitraum gezeigten Leistung und Befähigung vorzunehmen, und zwar im Quervergleich mit gerade den Beamten, die zum Beurteilungsstichtag derselben Vergleichsgruppe angehörten. Bereits aus diesen Gründen ist es naheliegend, dass die Bewertung der Leistung und Befähigung des einzelnen Beamten anders ausfallen kann als in der Vorbeurteilung. Die Vergleichbarkeit der aktuellen Beurteilung mit den vorangegangenen Beurteilungen ist im Falle des Klägers zudem dadurch erschwert, dass diesen andere Beurteilungsrichtlinien zugrunde lagen. So war die durch das MIK NRW unter dem 26. November 2010 Pol für den Zeitraum vom 1. Juli 2009 bis 30. Juni 2010 nach Nr. 3.4 BRL erstellte Vorbeurteilung noch nach den BRL Pol a.F. erfolgt. Hiernach waren vier Hauptmerkmale - mit nachgeordneten Submerkmalen - zu bewerten, während in der streitbefangenen Beurteilung auf der Grundlage der BRL Pol acht Leistungs- und Befähigungsmerkmale zu beurteilen waren. Aus diesem Grunde erweist sich der Hinweis des Beklagten darauf, dass die nach Erstellung der letzten Beurteilung vorgenommene Novellierung der Beurteilungsrichtlinien das zu betrachtende Leistungsbild verändert und somit die Möglichkeit einer geänderten Bewertung der Leistung und Befähigung des einzelnen Beamten eröffnet habe, unabhängig davon als tragfähig, ob die Neufassung der BRL Pol - wie der Beklagte annimmt - eine differenziertere Beurteilung ermöglicht oder - wie der Kläger meint - eine Vereinfachung des Beurteilungsverfahrens bewirkt hat. Soweit der Kläger darauf verweist, dass er auch in den vorangegangenen, noch durch die Bezirksregierung gefertigten Beurteilungen 4 Punkte erhalten hat, ist ihm entgegenzuhalten, dass diese nicht auf Richtlinien zur Beurteilung von Beamten im Bereich der Polizei beruhten und eine völlig anders zusammengesetzte Vergleichsgruppe betrafen.

Der Endbeurteiler hat auch hinreichend dargelegt, warum er den Umstand, dass der Kläger bereits seit dem Jahr 1998 das Amt des Regierungsdirektors innehat und auf langjährige Tätigkeiten als Dezernatsleiter in unterschiedlichen Aufgabenbereichen verweisen kann, nicht zum Anlass genommen hat, den Kläger mit 4 Punkten zu beurteilen. Zwar ist nach der Bestimmung der Nr. 6 BRL Pol, die auch in der Maßstabsbesprechung ausdrücklich angesprochen worden war, in der Regel anzunehmen, dass sich bei der Bewertung der Merkmale die Dienst- und Lebenserfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirken. Es handelt sich hierbei aber lediglich um eine „Regelvermutung“, die im Einzelfall auch widerlegt ist, wenn sich Dienst- und Lebenserfahrung in der Ausprägung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale oder in der Eignung des Beamten nicht niedergeschlagen haben. Haben im Vergleich hierzu lebens- und dienstjüngere Kollegen bessere Leistungen erbracht, so haben sich die höhere Lebens- und Diensterfahrung gerade nicht in besonderer (positiver) Weise ausgewirkt. In diesem Fall gebietet es der Leistungsgrundsatz, den dienstjüngeren Beamten besser zu beurteilen. Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe und vor dem Hintergrund der Richtsätze ist der Endbeurteiler zu dem Ergebnis gelangt, dass auch eine Reihe dienstjüngerer Beamter der Besoldungsgruppe A 15 BBesO sich als besser qualifiziert erwiesen hat als der Kläger, dem ein Vordringen in den Prädikatsbereich (knapp) versagt geblieben ist. Tragfähig ist in diesem Zusammenhang zudem die Erwägung des Beklagten, dass die auf der Grundlage der Beurteilungsvorschläge der Erstbeurteiler zu verzeichnende deutliche Überschreitung der in Nr. 8.2.2 BRL Pol festgelegten Richtsätze für Prädikatsbeurteilungen es erforderlich gemacht habe, einen intensiven Leistungsvergleich in der Vergleichsgruppe vorzunehmen, der dazu geführt habe, dass bei rund 60 % der Erstbeurteilungen Veränderungen im Gesamturteil und/oder bei der Bewertung einzelner Merkmale erfolgt seien.

Soweit der Kläger aus dem Ergebnis der Ende 2011 durchgeführten Mitarbeiterbefragung im LZPD NRW, die ihm „hohe Sympathiewerte“ eingebracht habe, herleiten will, dass ihm eine überdurchschnittliche Beurteilung hätte zuerkannt werden müssen, ist ihm zum einen entgegenzuhalten, dass Einschätzungen von am Beurteilungsverfahren nicht beteiligten Dritten nicht maßgeblich sind. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass der Kläger im Merkmal Mitarbeiterführung, zu dem die Befragung wohl den engsten Bezug hat, sowohl vom Erst- als auch vom Endbeurteiler mit 4 Punkten beurteilt worden ist. 

Der Umstand, dass eine darüber hinausgehende Erwägung des Beklagten weniger zu überzeugen vermag, bewirkt nicht, dass die Nachvollziehbarkeit und Plausibilität der Bewertung der Merkmale Leistungsgüte und Leistungsumfang sowie des Gesamturteils entfielen. Als nicht wirklich tragfähig erweist sich allerdings der Hinweis des Beklagten darauf, dass es in der Vergleichsgruppe des Klägers durch das erstmalige Hinzutreten von Dozenten der FHöV NRW und der DHPol zu einer Erhöhung der Leistungsdichte gekommen sei. Denn im Hinblick darauf, dass letztlich keiner dieser fünf Dozenten eine Prädikatsbeurteilung erhalten hat, liegt es eher fern, dass gerade diese Personengruppe zu der erhöhten Leistungsdichte beigetragen hat. Im Hinblick darauf, dass bei einer Gesamtstärke der Vergleichsgruppe von 172 Beamten die aus lediglich fünf Personen bestehende Gruppe der Dozenten ohnehin schwerlich geeignet ist, die Leistungsstärke innerhalb der Vergleichsgruppe entscheidend zu beeinflussen, kann praktisch ausgeschlossen werden, dass sich diese - zudem erstmalig im Klageverfahren nachgeschobene - nicht tragfähig erscheinende Erwägung auf das Beurteilungsergebnis ausgewirkt hat.

Schließlich ist auch gegen die durch den Endbeurteiler erfolgte Bestimmung der Gesamtnote auf 3 Punkte von Gerichts wegen nichts zu erinnern. Nach Nr. 8.1 BRL Pol ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit des Beamten zu bilden.

Der Beklagte hat klargestellt, dass er bei der Beurteilung der Beamten des höheren Dienstes der Polizeibehörden die nach Nr. 6.1 BRL Pol zu bewertenden acht Merkmale nicht unterschiedlich, sondern gleichrangig gewichtet. Hiermit bewegt er sich innerhalb der Beurteilungsrichtlinien. Die Bestimmung der Nr. 8.1 BRL Pol enthält keine Verpflichtung zu einer differenzierten Gewichtung der Merkmale. Die Kammer teilt zudem die Auffassung des Beklagten, dass auch eine gleichrangige Wertzumessung der Merkmale eine Gewichtung im Sinne der Nr. 8.1 BRL Pol darstellen kann.

Vgl. aber dazu, dass eine unterschiedliche Gewichtung der Merkmale bereits bei der Bildung der Gesamtnote geboten sein kann, wenn - nachfolgend - bei einer inhaltlichen Ausschärfung der dienstlichen Beurteilungen im Rahmen von Beförderungsauswahlentscheidungen eine solche differenzierte Betrachtung der Merkmale erfolgt, Urteil der Kammer vom 16. April 2013 - 2 K 3074/12 -, juris Rn. 52.

Ausgehend davon, dass es nach Nr. 8.1 BRL Pol einer unterschiedlichen Gewichtung der Merkmale nicht bedarf, erweist sich die von dem Endbeurteiler vergebene Gesamtnote von 3 Punkten als plausibel. Erfolgt eine Bewertung der acht Merkmale mit 4 x 3 Punkten und 4 x 4 Punkten, so erscheint sowohl ein Gesamturteil von 3 Punkten als auch ein solches von 4 Punkten als schlüssig. Da die Gesamtnote nicht als arithmetisches Mittel zu bilden ist (vgl. Nr. 8.1 Satz 2 BRL Pol), könnte auch nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, der rechnerische Mittelwert von 3,50 müsse über die Aufrundung ein Gesamturteil von 4 Punkten zur Folge haben.

Es kann letztlich dahinstehen, ob bei einer solchen Ausgangslage („Patt“) der Beurteiler verpflichtet ist näher darzulegen, warum er gerade zu dem einen der beiden möglichen Gesamturteile gelangt ist, oder ob die Frage, wie der Beklagte meint, nur - negativ - dahin lauten kann, ob das Gesamturteil - was vorliegend gerade nicht der Fall ist - in einem unlösbaren Widerspruch zu den Einzelbewertungen steht. Denn der Endbeurteiler hat bereits in der Beurteilung eine Begründung geliefert, warum er sich bei dieser Ausgangslage für 3 Punkte im Gesamturteil entschieden hat. Im letzten Absatz der Abweichungsbegründung heißt es insoweit:

Die Leistungen des Herrn RD T.         werden mit dem Gesamturteil 3 Punkte (entspricht voll den Anforderungen) bewertet. Trotz einzelnen Merkmale, die auf die nächsthöheren Beurteilungsnote hinweisen, führen die Gewichtung der Merkmale untereinander und die erzielten Leistungsergebnisse in der Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung des strengen Beurteilungsmaßstabes dazu, dass auf das v.g. Gesamturteil zu erkennen ist.

Der Endbeurteiler hat hiermit aufgezeigt, dass er bei der Bildung der Gesamtnote in Umsetzung der Bestimmung der Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol eine Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Klägers gerade auch im Vergleich zur Gesamtpersönlichkeit derjenigen Beamten der Vergleichsgruppe vorgenommen hat, die er dem Prädikatsbereich zugeordnet hat. Die „Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung des strengen Beurteilungsmaßstabes“ hat letztendlich dazu geführt, die Gesamtleistung des Klägers lediglich mit 3 und noch nicht mit 4 Punkten zu beurteilen. Im Klageverfahren hat der Beklagte diese Entscheidung weitergehend erläutert: Die Ergebnisfindung im Falle des Klägers sei Folge des Quervergleichs nach Nr. 9.2 BRL Pol. Der Endbeurteiler sei angesichts der Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe im Quervergleich zu der Erkenntnis gelangt, dass die Leistungen bzw. Leistungssteigerungen bei anderen Beamten signifikanter gewesen seien und dazu geführt hätten, dass dem Kläger trotz Gleichstand in den Merkmalen im Endeffekt kein besseres Gesamturteil habe zugesprochen werden können. Damit hat er seiner Verpflichtung, bei unterschiedlicher Bewertung der Merkmale die Gesamtnote näher zu erläutern, noch hinreichend Rechnung getragen.

Nach allem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 711, 708 Nr. 11 ZPO.

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht als gegeben ansieht.

Beschluss:

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 Euro festgesetzt.