Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 08. Apr. 2014 - 17 K 4098/13

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:

Die Klägerin sammelt gewerblich Alttextilien mittels Containern.

Der Beklagte unterscheidet hinsichtlich Abfalls zwei Aufgabenbereiche, denjenigen der unteren Umweltschutzbehörde (UUB) und denjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE).

Zunächst waren diese Aufgabenbereiche nach dem Dienstverteilungsplan des Beklagten, Stand 1. August 2012, beide innerhalb des Fachdienstes 66 – Wasser- und Abfallwirtschaft mit dem Fachdienstleiter Herrn G.--- angesiedelt. Innerhalb dieses Fachdienstes waren sie insbesondere zwei Mitarbeitern zugewiesen, deren unmittelbarer Vorgesetzter Herr G. war.

Zum einen war dies Frau T.          , Stelle 661000, u.a. mit den Aufgaben:

-          Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten

-          Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201) und Überwachung der Abfallentsorgung (110202)

-          ordnungsbehördliche Maßnahmen einschließlich Verwaltungsstreitverfahren im Abfallrecht

-          Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

-          Grundsatzfragen in Rechtsangelegenheiten bezüglich Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.

Zum anderen war dies mit einer halben Stelle Herr X.    , Stelle 661140, mit den beiden Aufgabenkomplexen:

Beauftragter für die Kreis X1.       Abfallgesellschaft mbH & Co. KG (KWA), welche über die Kreis X1.       Abfallgesellschaft Beteiligung GmbH eine 99,8 %ige Tochtergesellschaft des Beklagten ist:

-          als ÖRE

-          als Gesellschafter

und Aufgaben als ÖRE:

-          Abfallwirtschaftsplanung/-konzept

-          Durchsetzung abfallwirtschaftlicher Interessen gegenüber den kreisangehörigen Kommunen

-          Interkommunale Zusammenarbeit

-          Sicherstellung der Abfallentsorgung.

Daneben war Herr X.    mit der halben Stelle 050040 unmittelbar dem Vorstandsbereich 5 zugeordnet, seine Aufgaben dort waren im Wesentlichen dezentrales Controlling und betriebswirtschaftliche Angelegenheiten. Der Vorstandsbereich 5 wurde geleitet von Herrn X2.      und umfasste auch den Fachdienst 66.

Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin ihre gewerbliche Sammlung dem Beklagten an. Dieser forderte, handelnd durch Frau T.          , weitere Angaben.

Parallel dazu etablierte der Beklagte im Zusammenwirken mit einigen kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches System zur Erfassung von Altkleidern und –schuhen. Die Verwertung übernahm die vom Beklagten beauftragte KWA. Die erste beteiligte Kommune war am 20. September 2012 die Stadt X1.

Nach entsprechender Anhörung untersagte der Beklagte, jeweils handelnd durch Frau T.          , mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 die klägerische Sammlung im Kreisgebiet, wegen vermeintlicher Unvollständigkeit der Anzeige, gestützt auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).

Die Klägerin hat am 8. Februar 2013 Klage erhoben.

Sie beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Am 28. Februar 2013 hatte der Beklagte vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen. Außerdem habe er stets nur die kreisangehörigen Kommunen und nicht den Beklagten selbst als ÖRE um Stellungnahme zu angezeigten Sammlungen gebeten, da in erster Linie diese mit ihren Sammelsystemen betroffen seien.

Mit Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – hat das Gericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag eines anderen Sammlers abgelehnt. Dabei ging es nach summarischer Prüfung von der Zuständigkeit des Beklagten für die Untersagungsverfügung aus. Es könne dahinstehen, ob behördenintern eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche erfolgt sei, da keine Entscheidung im Spannungsverhältnis zwischen den Interessen des Sammlers und des ÖRE erfolgt sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine Interessenkollision innerhalb des Beklagten auch deshalb ausscheide, da nur die nicht mit dem Beklagten identischen kreisangehörigen Kommunen zur Stellungnahme zu einer angezeigten Sammlung aufgefordert werden müssten.

Der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , hat daraufhin am 21. März 2013 beklagtenintern darum gebeten, Aufgaben kurzfristig statt der Stelle 661000 der Stelle 661140 zuzuweisen. Über die Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen entscheide die Stelle 661000. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens fordere die UUB die ÖRE zur Stellungnahme auf. Diese Aufgabe des ÖRE sei auf Kreisebene ebenfalls der Stelle 661000 zugewiesen. Das Gericht sehe in diesem Zusammenhang eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nur dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt sei. Dies sei durch die derzeitige Aufgabenverteilung nicht sichergestellt. Sollte der geänderten Aufgabenzuweisung zugestimmt werden, seien in weiteren Schritten die Verlagerung der Produktverantwortung für das Produkt 110201 (Abfallentsorgung, Abfallgebühren) sowie die damit verbundene Frage der endgültigen Organisationsstruktur abschließend zu klären.

Mit Organisationsverfügung vom 27. März 2013 hat der Landrat des Beklagten ausdrücklich zur Sicherstellung einer neutralen Aufgabenwahrnehmung mit sofortiger Wirkung die Aufgaben

-          Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

von der Stelle 661000 (Frau T.          ) zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert.

In einem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren eines weiteren Sammlers vor dem erkennenden Gericht – 17 L 797/13 – hat der Beklagte unter dem 16. Mai 2013 vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen zu haben. Mit Beschluss vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 – hat das Gericht den dortigen einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.

Unter dem 26. Juni 2013 hat der Landrat des Beklagten den Personalrat um Zustimmung zu beabsichtigten Organisations- und Personalmaßnahmen im Vorstandsbereich 5 gebeten: Die beiden 0,5 Stellenanteile des Herrn X.    sollten zu einer Stelle zusammengeführt werden. Ob diese künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde, sei noch abschließend (ggf. durch das neue Vorstandsmitglied) zu entscheiden. Der Personalrat hat dem Vorschlag am 2. Juli 2013 zugestimmt.

Mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 hat der Beklagte, wiederum handelnd durch Frau T.          , die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 neu gefasst. Er hat darin die klägerische Sammlung im Kreisgebiet untersagt (Ziffer 1.) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2.). Gestützt hat er die Untersagung auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1, 2. Alt.KrWG. Die Anzeige sei unvollständig und nicht prüffähig. Die Untersagung sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat er damit begründet.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ hat der Beklagte gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) – 20 B 669/13 – vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen zu haben. Verwertungserlöse verblieben nicht bei ihm, sondern führten zu einer Verringerung der Gebühren.

In einem Parallelverfahren – 17 K 1575/13 – hat der Beklagte Äußerungen diverser kreisangehöriger Kommunen aus dem August 2013 übersandt. Die Stadt L.    -M.        hat danach Containerstellplätze mit 68 Containern eingerichtet und u.a. zu diesem Zweck einen entsprechenden Vertrag mit der KWA geschlossen. Für die Stadt O.          -W.     werde die Ausschreibung von Sammlung und Verwertung für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 über die KWA als Vertragspartner des Beklagten erfolgen. Die Stadt W1.      habe zum 1. Dezember 2012 mit der KWA als Vertragspartner ein flächendeckendes Sammelsystem für Altkleider eingerichtet.

Am 1. Oktober 2013 ist Herr D.      Vorstandsmitglied 5 des Beklagten geworden, in der Nachfolge des Herrn X2.      .

Der Fachdienstleiter 66, Herr G. , hat dem Gericht unter dem 17. Oktober 2013 mitgeteilt, bis zum 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          übertragen gewesen. Die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei jedoch nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen. Die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet.

Mit Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des anderen Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – zurückgewiesen. Eine personelle und organisatorische Trennung dürfte anzunehmen sein, zumal hinsichtlich Sammeln und Befördern von Abfall die kreisangehörigen Kommunen ÖRE seien. Es sei auch nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig werde, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt sei.

Danach hat der Beklagte eine Stellungnahme seiner Organisationsabteilung übersandt, wonach die Aufgaben als UUB und als ÖRE ursprünglich der Stelle „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten – 661000“ (Frau T.          ) zugewiesen gewesen seien. Am 27. März 2013 seien Aufgaben zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert und somit unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen worden. Dies sei nur als ein erster Schritt gedacht gewesen, da der Fachdienst 66 dargelegt habe, dass nicht nur eine schlichte personelle, sondern auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung erforderlich sei. Neben dieser „Sofortmaßnahme“ seien zum Zeitpunkt eines absehbaren Wechsels des Vorstandsmitgliedes 5 weitere Änderungen in der Aufbauorganisation sowie der Dienstverteilung ins Auge gefasst worden, die jedoch vor ihrer Umsetzung weitere Prüfungen und Abstimmungsgespräche erfordert hätten.  Nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 seien die personellen und organisatorischen Änderungen umgesetzt worden. Diese fänden ihren Niederschlag in der derzeit im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013. Dienstverteilungspläne würden in der Regel einmal im Jahr überarbeitet. Hierbei handele es sich um ein aufwändiges Verfahren. Daher würden unterjährige und eilige Änderungen durch behördeninterne Verfügungen vollzogen. Das in der Neuauflage ausgewiesene Datum 1. Oktober 2013 entspreche dem Wechsel des Vorstandsmitgliedes 5. Faktisch sei Herr X.    schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig gewesen und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden. Kurz nach seinem Dienstantritt habe Herr D.      entschieden, dass dies so bleiben solle.

Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des weiteren Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ zurückgewiesen und dabei hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ausgeführt, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Ein Zusammenfallen der Zuständigkeiten jedenfalls auf der höchsten Ebene sei unvermeidbar. Es sei nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig sei, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt wäre.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte mitgeteilt, dass es jetzt so sei, dass Herr X.    unmittelbar Herrn D.      unterstellt sei. Etwas Schriftliches hat er diesbezüglich auch auf Nachfrage des Gerichts nicht vorlegen können. Weiter hat der Beklagte eingeräumt, dass inzwischen die Stellungnahmen nach § 18 Abs. 4 KrWG nicht mehr nur von den kreisangehörigen Kommunen als ÖRE angefordert werden, sondern auch von ihm als ÖRE.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die gegen die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 in der Fassung der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

Erstere ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

I.

Die in der neugefassten Ordnungsverfügung enthaltene Untersagung (Ziffer 1.) der angezeigten gewerblichen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist bereits formell rechtswidrig, weil der als UUB tätig gewordene Beklagte zugleich nach § 5 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) ÖRE (auch im Sinne des KrWG) ist, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist grundsätzlich auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 32.

Als Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte insoweit die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gewählt. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

1.

Vom Grundsatz her war der Beklagte zwar bei Erlass/ Neufassung der Ordnungsverfügung und ist es auch heute nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Unschädlich ist, dass darin nur vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, denn die sich darauf beziehende Zuständigkeit gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 39.

2.

Die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung verstößt auch nicht gegen Vorschriften des KrWG. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den ÖRE ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als ÖRE zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, juris, Rn. 20.

3.

Unter dem Gesichtspunkt gebotener Neutralität ist die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des KrWG und des ÖRE in oder bei einer Behörde hier aber dennoch durchgreifend problematisch, weil sie die vom Beklagten unbewältigte Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt.

a)

Ein „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23.10 ‑, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 15, vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 11, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 11, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 13; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.

Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht, spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene ÖRE (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als UUB durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 43.

Vergleichbare Konstellationen werden in der Literatur auch unter dem Begriff der „institutionellen Befangenheit“ diskutiert, die aber unstreitig keine einfachgesetzliche Regelung in §§ 20 und 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erfahren hat. Einer solchen ist vielmehr durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionell-organisatorische Vorkehrungen entgegenzuwirken,

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 9 und 11 f; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 20, Rn. 4; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 12.

Diese Bedenken sind auch im Gesetzgebungsverfahren zum KrWG gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des KrWG zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines ÖRE betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde,

vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.

Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen,

vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).

Zwar mag insofern eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (UUB und ÖRE) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23/10 ‑, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 –, Beschlussabdruck Seite 3; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 13, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 13, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 ‑ 4 K 1905/10 ‑, juris, Rn. 67.

Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der UUB und andererseits des ÖRE zu gewährleisten haben,

vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.

b)

Derartiges ist auch im Hinblick auf die konkrete Untersagungsverfügung notwendig für deren Rechtmäßigkeit. Eine Interessenkollision ist hier nicht ausnahmsweise von vornherein ausgeschlossen.

aa)

Ein Interessenkonflikt zwischen ÖRE und UUB innerhalb des Beklagten ist hier insbesondere nicht deshalb zu verneinen, weil abweichend von § 5 Abs. 1 LAbfG gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG die kreisangehörigen Gemeinden als ÖRE die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern haben, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Insoweit könnte ein nicht für die Sammlung zuständiger Kreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinen Interessen gar nicht berührt sein, soweit er eine Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien weder vornimmt, noch konkret beabsichtigt,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 4.

So verhält es sich hier aber nicht. Der Beklagte verwertet nicht nur über seine von ihm beauftragte Tochtergesellschaft KWA Altkleider- und Schuhe aus öffentlichen Sammlungen. Er etabliert sogar gemeinsam mit den kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches Erfassungssystem. Wie sich auch aus den Äußerungen der Städte L.    -M.        , O.          -W.     und W1.      aus dem August 2013 ergibt, wirkt er bereits seit dem Jahr 2012 und in zunehmendem Maße bei kommunalen Sammlungen mit.

An einem veritablen Eigeninteresse des Beklagten ändert auch nichts, dass die Verwertungserlöse ggf. nicht bei ihm verbleiben, sondern zu einer Verringerung der Gebühren für die kreisangehörigen Kommunen und letztlich für deren Bürger führen. Denn einerseits trägt der Beklagte die (politische) Verantwortung gegenüber den Kommunen und ihren Bürgern, dass diese von ihm geforderten Gebühren nicht überbordend steigen. Zum anderen hat er ein Interesse, dass ein von ihm etabliertes, kreisweites einheitliches Erfassungssystem überzeugend funktioniert. Überdies hat er ein Interesse am Erhalt der bei seiner Tochtergesellschaft KWA vorhandenen Arbeitsverhältnisse, mithin an einer hinreichenden Auslastung dort.

Dass seine Interessen als ÖRE berührt werden, sieht inzwischen auch der Beklagte selbst so, da er nunmehr bei Sammlungsanzeigen – entgegen seiner früheren Praxis – nicht mehr nur die kreisangehörigen Kommunen, sondern auch beklagtenintern seinen ÖRE zur Stellungnahme auffordert.

bb)

Ein Interessenkonflikt ist auch nicht durch die Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen, auf die der Beklagte seine Untersagungsverfügung gestützt hat.

Zwar hat er mit der Wahl der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage von einem Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abgesehen, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.). Dies geschah, weil er sich zu einer für die (endgültige) Untersagung nach jener Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Klägerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Insofern verstand er seine Entscheidung wohl als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer – nach seiner Auffassung – nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 9.

Es kann dahinstehen, ob letzteres einen Interessenkonflikt dann ausschließt, wenn ‑ anders als regelmäßig bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2, 2. Alt. KrWG – gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des ÖRE bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen wird, sondern sich die UUB einer diese Interessen würdigenden Entscheidung gerade enthält, d.h. rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entscheidet,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16 und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 17.

Denn hier hat der Beklagte ausdrücklich die Interessen der Kommunen als ÖRE bzw. der von diesen beauftragten Dritten „in die Waagschale geworfen“, die angesichts seiner Verwertungs- und sogar Sammlungstätigkeit über die KWA auch seine Interessen sind (s.o. I.3.b)aa)). Gerade zum Schutz dieser Interessen hat er die Untersagung ausgesprochen. Dies wird darin deutlich, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die Eignung des gewählten Mittels der Untersagung allein auf den Zweck bezogen wurde, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden mit diesem Zweck begründet.

c)

Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche innerhalb des Beklagten ist hier jedoch nicht hinreichend vorgenommen worden. Stattdessen ist praktisch die gesamte Bearbeitung des Verwaltungsverfahrens, einschließlich Anzeigenbearbeitung und Anhörung, insbesondere aber der Erlass der Untersagungsverfügung, und sogar die Bearbeitung des Klageverfahrens mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erfolgt, für die weder personell noch organisatorisch sichergestellt war und ist, dass sie vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt ist.

aa)

Zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung bestand hier keine personelle Trennung, da die Aufgaben der UUB und des ÖRE nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen waren.

Bis zur Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die betroffenen Sachbearbeiter, Frau T.          und Herrn X.    , und deren praktischer Umsetzung ist dies wohl auch nach Ansicht des Beklagten ausgeschlossen. Bis dahin war Frau T.          , Stelle 661000, neben ordnungsbehördlichen Maßnahmen im Abfallrecht auch noch für Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben sowie Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht zuständig. Sie vertrat mithin den Beklagten als ÖRE sogar in verwaltungsgerichtlichen Verfahren und war an der Verwaltung seines Tätigkeitsfeldes beteiligt, stand mithin „in dessen Lager“.

Dementsprechend hat auch der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , gegenüber dem Gericht später eingeräumt, bis 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          zugewiesen gewesen. Auch die Organisationsabteilung des Beklagten hat dies nachträglich bestätigt.

Die Angabe des Beklagten vom 28. Februar 2013 gegenüber dem Gericht, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen, war vor diesem Hintergrund unzutreffend.

Dies hat der Beklagte auch spätestens mit dem Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – erkannt, da Herr G. beklagtenintern schon am 21. März 2013 darauf hinwies, dass durch die seinerzeitige Aufgabenverteilung eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche nicht sichergestellt sei. Seiner damaligen Auffassung nach war sogar die Abgabe der Stellungnahme des ÖRE im Anzeigeverfahren der Stelle 661000 (Frau T.          ) zugewiesen. Da jedenfalls ersteres nicht in Zweifel steht, kommt es nicht darauf an, weshalb der Fachdienstleiter 66, Herr G. , unter dem 17. Oktober 2013 gegenüber dem Gericht das Gegenteil der letztgenannten Aussage behauptete, nämlich die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen.

Auch nach Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die beiden betroffenen Sachbearbeiter verblieb bei Frau T.          neben der Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Maßnahmen im Abfallrecht noch die Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201). Sie trägt insoweit weiter Verantwortung hinsichtlich der Erfüllung der Aufgabe des ÖRE und gerade auch deren finanzieller Seite, indem sie die Gebühren verantworten muss, die der Beklagte von den Kommunen für die Verwertung zu erheben hat. Diese fallen unstreitig höher aus, wenn dem Beklagten als ÖRE bzw. dem von ihm beauftragten Dritten weniger werthaltige Abfälle zugeführt werden, etwa durch Ausdehnung gewerblicher Altkleidersammlungen.

bb)

Dass sich daran bis heute etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die noch in Abstimmung befindliche Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013 weist diese Aufgabe weiter Frau T.          zu. Dies geschieht – ohne dass es darauf für die Beurteilung der personellen Trennungsmaßnahmen vom 27. März 2013 als unzureichend ankäme – anscheinend im vollen Bewusstsein, dass es einer neutralen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, da Herr G. bereits am 21. März 2013 unmissverständlich darauf hinwies, auch diese Produktverantwortung müsse verlagert werden, und auch die Organisationsabteilung in der am 27. März 2013 vorgenommenen Aufgabenverlagerung nur einen ersten von mehreren notwendigen Schritten zur Beachtung des Neutralitätsgebot des Staates sah.

Es kann dahinstehen, ob es beklagtenintern bezweckt war, über die ihr zugewiesene Produktverantwortung Frau T.          weiterhin so sehr in die Interessen des ÖRE einzubinden, dass sie sich von diesen auch bei Entscheidungen als UUB nicht ganz würde freimachen können, bildlich gesprochen stets „zwei Herzen in ihrer Brust schlagen sollten“. Jedenfalls hat der Beklagte sie weiter in einer derartigen personalstrukturell unbewältigten Interessenkollision belassen und einen rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren „bösen Schein“ auf ihr Verwaltungshandeln geworfen bzw. diesen aufrechterhalten.

Ebenfalls dahinstehen kann, ob sich die weitere personelle Einbindung – statt Trennung – von Frau T.          in das „Lager“ des ÖRE darüber hinaus auch durch die bei Ihr belassene Aufgabe „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“ ergibt. Immerhin hat die Organisationsabteilung des Beklagten in ihrer Äußerung aus Dezember 2013 für beide Aufgaben (sowohl als UUB als auch als ÖRE) an diesem Punkt der Aufgabenzuweisung für die Stelle von Frau T.          angeknüpft. Eine Herauslösung des abfallwirtschaftlichen Aspektes ÖRE bzw. Abfallentsorgung aus dieser Koordinationsaufgabe durch einen Zusatz wie „mit Ausnahme von …“ oder etwa dergestalt, dass ausdrücklich in einem anderen Fachdienst oder direkt im Vorstandsbereich 5 die „Koordination Abfall“ soweit sie diesen Aspekt betrifft angesiedelt wäre, ergibt sich auch nicht aus der noch in Abstimmung befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013.

cc)

Abgesehen davon, dass schon die fehlende personelle Trennung allein einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bedeutet, fehlt auch eine hinreichende organisatorische Trennung.

Zwar ist klar, dass bei einem Rechtsträger zumindest auf der höchsten Ebene Zuständigkeiten zusammenfallen müssen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, S. 3.

Doch ist eine organisatorische Trennung schon begrifflich etwas anderes als die bloß personelle. D.h. es genügt nicht die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter. Diese müssen zugleich unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lässt, dass zumindest der unmittelbare Vorgesetzte ein anderer ist.

(1)

Dies war hier zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung nicht gegeben. Unabhängig davon, ob und wann eine personelle Trennung der Aufgaben eintrat, also die Stelle 661000, Frau T.          , keine Aufgaben des Beklagten als ÖRE mehr wahrnahm, war diese auch nach den Ausführungen der Organisationsabteilung des Beklagten mindestens bis zur Beteiligung des Personalrates organisatorisch von der Stelle 661140, Herr X.    , nicht getrennt. Beide waren dem Fachdienst 66 mit Herrn G. als unmittelbarem Vorgesetzten zugewiesen.

Dass angeblich Herr X.    „faktisch“ schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden sein soll, ist ohne Bedeutung. Geht es um den „bösen Schein“ fehlender Neutralität staatlichen Handelns für den Außenstehenden aufgrund eines nichtbewältigten Interessenkonflikts, muss dieser durch eine objektivierbare und auch für einen Außenstehenden nachvollziehbar schriftlich fixierte Organisationsstruktur ausgeschlossen sein. Davon kann keine Rede sein, wenn nicht einmal in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und auf vielfache diesbezügliche gerichtliche Hinweise und Nachfragen ein auch hinsichtlich der zeitlichen Geltung klares Bild dieser angeblichen „faktischen“ Organisation entsteht. Dies gilt umso mehr, als hier eine abweichende Organisationsstruktur eindeutig schriftlich fixiert besteht. Nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 sind die Stellen 661000 (Frau T.          ) und 661140 (Herr X.    ) schon ihren Anfangsziffern nach, aber auch von der tabellarischen Eingliederung her unmissverständlich dem Fachdienst 66 zugeordnet. Um von einer derartigen eindeutigen schriftlichen Zuweisung abzuweichen, ist, jedenfalls soweit es um den „bösen Schein“ mangelnder Neutralität geht, eine ebenso eindeutige und schriftliche anderweitige Zuweisung erforderlich. Abgesehen davon, ob es einem Beschäftigten des Beklagten zustünde oder auch nur zumutbar wäre, sich Weisungen seines nach dem Dienststellenverteilungsplan unmittelbaren Vorgesetzten aufgrund einer nebulösen „faktischen“ anderweitigen Stellenzuweisung zu widersetzen, könnte derartiges jedenfalls kein Vertrauen Außenstehender in eine solche, sich von dem widerstreitenden Interesse freimachende – neutralitätssichernde/faire – Handlungsweise innerhalb des Beklagten begründen. Dies wird auch darin deutlich, dass Herr G. als nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 zuständiger unmittelbarer Vorgesetzter schon unter dem 21. März 2013 eine abschließende Klärung der Organisationsstruktur anmahnte, sich also nicht in der Lage sah, auf irgendwelche „faktischen“ Gepflogenheiten hin, von der Wahrnehmung seiner Vorgesetztenpflichten abzusehen. Überdies ist schon fraglich, ob er derartige Vorstellungen, ein anderer könne alleiniger Vorgesetzter des Herrn X.    sein, überhaupt kannte. Immerhin hat er noch am 17. Oktober 2013 dem Gericht mitgeteilt, die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet. Eine organisatorische Trennung ist erkennbar nicht vollzogen, wenn nicht einmal der Fachdienstleiter weiß, dass jemand nicht in seinem Fachdienst tätig ist, Aufgaben dort nicht mehr angesiedelt sind und er insofern nicht mehr Vorgesetzter ist. Dies ist auch deshalb von besonderer Brisanz, weil durch eine organisatorische Trennung der unmittelbare Vorgesetzte dem Sachbearbeiter den nötigen Rückhalt geben kann, um ihn so vor Einflüssen anderer Interessen innerhalb des Beklagten zu schützen, damit er allein am Gesetz orientiert tätig werden kann. Sieht Herr G. sich aber weiter als unmittelbarer Vorgesetzter nicht nur von Frau T.          , sondern auch von Herrn X.    , müsste er sich im Interessenkonflikt zwischen UUB und ÖRE ggf. schützend gegen sich selbst stellen.

Das von der Organisationsabteilung des Beklagten dargestellte Bedürfnis, Umstrukturierungen in eiligen Fällen auch ohne gänzliche Neuaufstellung des Dienstverteilungsplanes vornehmen zu können, ist zwar nachvollziehbar, steht aber einer Einhaltung eines Mindestmaßes an Transparenz nicht entgegen. Wie die schriftliche Organisationsverfügung vom 27. März 2013 zeigt, ist derartiges auch dem Beklagten ohne weiteres möglich.

Mit ihrer Stellungnahme aus Dezember 2013 verdeutlicht die Organisationsabteilung des Beklagten auch, dass sie dies erfasst hat. Sie selbst sah noch nach dem 27. März 2013 weitere Schritte, insbesondere auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung als erforderlich an.

(2)

Auch bis heute ist eine hinreichende organisatorische Trennung beim Beklagten durch nichts belegt.

Die laut seiner Organisationsabteilung nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 zu nicht näher definierten Zeitpunkten umgesetzten personellen und organisatorischen Änderungen lassen ebenfalls jede Form vermissen und waren dementsprechend ebenfalls auch noch am 17. Oktober 2013 Herrn G. unbekannt. Insofern kann dahinstehen, welcher Änderung der Personalrat überhaupt zugestimmt bzw. welche Änderung genau umgesetzt worden sein soll. Unklar ist dies, da in der Bitte um Zustimmung des Landrates des Beklagten vom 26. Juni 2013 gerade offen gelassen wurde, ob eine zusammengeführte Stelle des Herrn X.    künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde. Dies sollte abschließend erst später entschieden werden, ggf. durch das neue Vorstandsmitglied, welches aber gar nicht vor dem 1. Oktober 2013 im Amt war.

Auch aus einer noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 kann sich nichts ergeben, da diese gerade noch nicht endgültig ist.

Eine angeblich kurz nach seinem Dienstantritt (1. Oktober 2013) von Herrn D.      getroffene Entscheidung, dass Herr X.    in Gänze als direkt dem Vorstandsmitglied unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen werden solle, hat mangels Einhaltung jeder Form ebenfalls keine Bedeutung für eine im Hinblick auf die Erkennbarkeit für Außenstehende vorzunehmende Betrachtung der Wahrung staatlicher Neutralität. Bezeichnenderweise war auch eine derartige Entscheidung Herrn G. offenbar mindestens bis zum 17. Oktober 2013 verborgen geblieben.

Auch in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte nichts Schriftliches betreffend eine Umorganisation vorlegen.

(3)

Da insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass dadurch Frau T.          und Herr X.    jeweils einen unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten gehabt hätten, ist der Frage nicht weiter nachzugehen, mit welcher Berechtigung der Beklagte am 16. Mai 2013 gegenüber dem Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ‑ 17 L 797/13 ‑ behauptet hat, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen, was möglicherweise das OVG NRW veranlasste, in seinem Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – auszuführen, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Selbst aus der noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 ergibt sich (wie bereits ausgeführt, s.o. I.3.c)bb)) keine Aufgabenzuweisung Koordination „ÖRE“ oder „Abfallentsorgung“ außerhalb der bei Frau T.          angesiedelten „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“. Die zumindest missverständliche, da eine organisatorische Trennung suggerierende Äußerung vom 16. Mai 2013 haben zudem weder Herr G. noch die Organisationsabteilung des Beklagten später wiederholt.

4.

Selbst wenn – anders als festgestellt – zwischenzeitlich der Beklagte eine Organisationsstruktur und Aufgabenzuweisung aufweisen sollte, die bei Neuerlass von Untersagungsverfügungen eine hinreichende personelle und organisatorische Trennung darstellen sollte, wäre dadurch der diesbezügliche frühere Verstoß noch nicht (automatisch) unbeachtlich. Denn die Untersagungsverfügung ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch eine unter Verstoß gegen das Gebot des fairen Verfahrens in Gestalt des Neutralitätsgebotes des Staates erlassene/neugefasste, d.h. eine Untersagung aus einer nicht aufgelösten Interessenkollision heraus. Daran änderte auch nichts, wenn heute zufällig behördenintern dieselbe Person einen neuen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Der „böse Schein“ betreffend den bereits erlassenen Verwaltungsakt ist dadurch schließlich nicht beseitigt.

5.

Abgesehen davon, dass vorliegend keine darauf gerichtete Handlung oder Willensäußerung des Beklagten ersichtlich und auch die personelle und funktionelle Trennung noch nicht verwirklicht ist, scheidet auch eine Beseitigung dieses „bösen Scheins“ mittels Heilung der Untersagungsverfügung aus. Deren Rechtswidrigkeit zugrunde liegt ein nicht durch eine rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende verwaltungsinterne Zuständigkeitsregel gelöster Interessenkonflikt.

Ein Verstoß gegen die (sachliche) Zuständigkeit ist keiner der in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW geregelten Fälle einer Heilung,

vgl. zum insoweit identischen dortigen Landesrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 30.

Im Einzelfall kommt zwar auch bei in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genannten Form- und Verfahrensvorschriften eine Heilung durch deren nachträgliche Erfüllung in Betracht, aber nur wenn sich nicht aus der Natur der jeweiligen Verfahrensvorschrift eine Heilung verbietet (vergleichbare Interessenlage),

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 10; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 4; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 12.

Nicht heilbar ohne Hinzutreten weiterer Umstände wie Gesetzesänderungen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 48/82 –, juris, Rn. 34,

sind aber Verstöße gegen die Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1968 – I C 81.67 –, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 ‑ 2 L 2398/10 ‑, juris, Rn. 23.

Weder gehört Letztere zu den Regelungsgegenständen des im VwVfG NRW kodifizierten Verwaltungsverfahrensrechts, noch sehen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts die Heilung sachlicher Zuständigkeitsmängel vor, sondern allein eine (Neu-)Entscheidung durch die zuständige Behörde,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45 Rn. 9; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rn. 2; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 2.

Ohnehin findet die Heilbarkeit ihre Grenzen, wenn die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatlich begründete Funktion nicht mehr erfüllen könnte und deshalb eine hinreichend offene Entscheidungssituation nicht mehr gegeben ist;

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 16; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 11; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11/07 –, juris, Rn. 24.

Hier geht es der Sache nach nicht nur um eine staatsorganisatorisch vorgegebene Zuständigkeitszuweisung, sondern um einen Verstoß gegen ein „faires Verfahren“ ‑ illustrierend, wenn auch mangels Kodifizierung nichts anderes ausdrückend: eine sog. „institutionelle Befangenheit“ ‑. Diesem Verstoß ist hier nicht hinreichend durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionelle Vorkehrungen entgegengewirkt worden. Wie bereits ausgeführt, ist die Untersagungsverfügung mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erlassen worden, für die personell und organisatorisch nicht sichergestellt war, dass sie vor Einflussnahmen seitens des ÖRE hinreichend geschützt ist. Das aufgrund seinerzeitiger Verstöße mit einem „bösen Schein“ behaftete Verwaltungsverfahren ist hier zudem durch eine Ermessensentscheidung abgeschlossen worden. D.h. die Interessenkollision/„institutionelle Befangenheit“ ist möglicherweise in der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung, § 114 Satz 1 VwGO, zum Tragen gekommen. Frau T.          oblag sogar noch die Bearbeitung des Klageverfahrens. Auch bei dieser war sie – mindestens anfänglich – nicht hinreichend vor Einflussnahmen seitens des ÖRE geschützt.

Der „böse Schein“ kann jedenfalls in diesem Einzelfall nur durch eine nach außen hin erkennbare – von Interessenkollisionen freie – Neuentscheidung beseitigt werden.

Bei der (nur) insoweit vergleichbaren Konstellation eines „unfairen Verfahrens“ durch Mitwirkung persönlich befangener Amtsträger, ist  eine Heilung des Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW mittels Neuvornahme oder Bestätigung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Amtsträger regelmäßig ohnehin nur vor Abschluss des fehlerhaften Verfahrens anerkannt,

vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 20, Rn. 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9 und 10, und § 20 Rn. 68; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 35; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 34; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 64; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 33.

Zumal auch dort aus der Mitwirkung eines gemäß § 20 VwVfG NRW ausgeschlossenen Amtsträgers bei Ermessensentscheidungen üblicherweise auch die Ermessensfehlerhaftigkeit folgt,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 66.

Darauf, ob die ausgeschlossene Person ihr Amt tatsächlich neutral und unvoreingenommen ausgeübt hat, kommt es dafür nicht an,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66a; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 2.

Eine Besonderheit des konkreten Einzelfalles ist es darüber hinaus, dass mit Frau T.          dieselbe Person, die in der Vergangenheit das Verfahren im Rahmen einer objektiv bestehenden Interessenkollision  bearbeitet und abschließend entschieden sowie diesen Bescheid im Klageverfahren verteidigt hat, nunmehr durch Umorganisation zur Entscheidung in einem fairen Verfahren befugt wäre – wenn inzwischen eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung für entsprechende Verwaltungsverfahren gegeben wäre –.

Insofern besteht ein besonderes Bedürfnis, sich von der aus einer personell und organisatorisch nicht hinreichend bewältigten Interessenkollision heraus gefällten Entscheidung auch nach außen erkennbar gänzlich zu lösen.

6.

Der Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bleibt auch nicht nach § 46 VwVfG NRW folgenlos. Unabhängig davon, ob diese Vorschrift trotz ihrer ausdrücklichen Erwähnung nur der örtlichen Zuständigkeit überhaupt auf Konstellationen wie die vorliegende Anwendung finden kann,

vgl. ablehnend zum insoweit identischen dortigen Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. September 2005 – OVG 11 S 14.05 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 – 2 L 2398/10 –, juris, Rn. 25,

ist schon nicht offensichtlich, dass die die sachliche Zuständigkeit berührende Verletzung des Neutralitätsgebotes die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei § 62 KrWG um eine Ermessensvorschrift handelt. Eine Ermessensreduzierung „auf Null“ kommt angesichts der weitgehend ungeklärten Rechtsfragen im Hinblick auf Sammlungsuntersagungen nach § 62 KrWG wegen vermeintlich unvollständiger Anzeigen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 8,

erkennbar nicht in Betracht.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist schon deshalb nicht ersichtlich, da das Urteil auf der Subsumtion eines Einzelfalles unter bereits vom Bundesverwaltungsgericht und OVG NRW geklärte Grundsätze beruht. Dies wird deutlich in der kaum verallgemeinerungsfähigen außergewöhnlichen Situation, dass ein Landkreis auf den nachdrücklichen Hinweis eines Fachdienstleiters, ohne im einzelnen bestimmte organisatorische und personelle Maßnahmen keine neutrale Aufgabenwahrnehmung der UUB sicherstellen zu können, nicht vollumfänglich bzw. nachvollziehbar reagiert hat.

Eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte liegt nicht vor. Die Beschlüsse des OVG NRW vom 11. Dezember 2013 ‑ 20 B 355/13 ‑ und 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – sind aufgrund der darin vorgenommenen bloß summarischen Prüfung der Zuständigkeit des Beklagten diesbezüglich schon keine Entscheidungen im Sinne der Norm,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 12.

Zudem lagen diesen Angaben des Beklagten in den beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einer personellen und organisatorischen Trennung zugrunde, die auf Basis der zwischenzeitlichen Erkenntnisse unzutreffend bzw. unvollständig waren.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 35.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.

Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint grundsätzlich eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 als interessengerecht,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.

Der danach entscheidende Jahresgewinn der Klägerin aus dem Kreisgebiet des Beklagten ist anhand der von ihr im Verwaltungsverfahren angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 175 t, einem Erlös pro Tonne von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung

- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -

rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:

Die Klägerin sammelt gewerblich Alttextilien mittels Containern.

Der Beklagte unterscheidet hinsichtlich Abfalls zwei Aufgabenbereiche, denjenigen der unteren Umweltschutzbehörde (UUB) und denjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE).

Zunächst waren diese Aufgabenbereiche nach dem Dienstverteilungsplan des Beklagten, Stand 1. August 2012, beide innerhalb des Fachdienstes 66 – Wasser- und Abfallwirtschaft mit dem Fachdienstleiter Herrn G.--- angesiedelt. Innerhalb dieses Fachdienstes waren sie insbesondere zwei Mitarbeitern zugewiesen, deren unmittelbarer Vorgesetzter Herr G. war.

Zum einen war dies Frau T.          , Stelle 661000, u.a. mit den Aufgaben:

-          Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten

-          Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201) und Überwachung der Abfallentsorgung (110202)

-          ordnungsbehördliche Maßnahmen einschließlich Verwaltungsstreitverfahren im Abfallrecht

-          Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

-          Grundsatzfragen in Rechtsangelegenheiten bezüglich Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.

Zum anderen war dies mit einer halben Stelle Herr X.    , Stelle 661140, mit den beiden Aufgabenkomplexen:

Beauftragter für die Kreis X1.       Abfallgesellschaft mbH & Co. KG (KWA), welche über die Kreis X1.       Abfallgesellschaft Beteiligung GmbH eine 99,8 %ige Tochtergesellschaft des Beklagten ist:

-          als ÖRE

-          als Gesellschafter

und Aufgaben als ÖRE:

-          Abfallwirtschaftsplanung/-konzept

-          Durchsetzung abfallwirtschaftlicher Interessen gegenüber den kreisangehörigen Kommunen

-          Interkommunale Zusammenarbeit

-          Sicherstellung der Abfallentsorgung.

Daneben war Herr X.    mit der halben Stelle 050040 unmittelbar dem Vorstandsbereich 5 zugeordnet, seine Aufgaben dort waren im Wesentlichen dezentrales Controlling und betriebswirtschaftliche Angelegenheiten. Der Vorstandsbereich 5 wurde geleitet von Herrn X2.      und umfasste auch den Fachdienst 66.

Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin ihre gewerbliche Sammlung dem Beklagten an. Dieser forderte, handelnd durch Frau T.          , weitere Angaben.

Parallel dazu etablierte der Beklagte im Zusammenwirken mit einigen kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches System zur Erfassung von Altkleidern und –schuhen. Die Verwertung übernahm die vom Beklagten beauftragte KWA. Die erste beteiligte Kommune war am 20. September 2012 die Stadt X1.

Nach entsprechender Anhörung untersagte der Beklagte, jeweils handelnd durch Frau T.          , mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 die klägerische Sammlung im Kreisgebiet, wegen vermeintlicher Unvollständigkeit der Anzeige, gestützt auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).

Die Klägerin hat am 8. Februar 2013 Klage erhoben.

Sie beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Am 28. Februar 2013 hatte der Beklagte vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen. Außerdem habe er stets nur die kreisangehörigen Kommunen und nicht den Beklagten selbst als ÖRE um Stellungnahme zu angezeigten Sammlungen gebeten, da in erster Linie diese mit ihren Sammelsystemen betroffen seien.

Mit Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – hat das Gericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag eines anderen Sammlers abgelehnt. Dabei ging es nach summarischer Prüfung von der Zuständigkeit des Beklagten für die Untersagungsverfügung aus. Es könne dahinstehen, ob behördenintern eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche erfolgt sei, da keine Entscheidung im Spannungsverhältnis zwischen den Interessen des Sammlers und des ÖRE erfolgt sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine Interessenkollision innerhalb des Beklagten auch deshalb ausscheide, da nur die nicht mit dem Beklagten identischen kreisangehörigen Kommunen zur Stellungnahme zu einer angezeigten Sammlung aufgefordert werden müssten.

Der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , hat daraufhin am 21. März 2013 beklagtenintern darum gebeten, Aufgaben kurzfristig statt der Stelle 661000 der Stelle 661140 zuzuweisen. Über die Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen entscheide die Stelle 661000. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens fordere die UUB die ÖRE zur Stellungnahme auf. Diese Aufgabe des ÖRE sei auf Kreisebene ebenfalls der Stelle 661000 zugewiesen. Das Gericht sehe in diesem Zusammenhang eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nur dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt sei. Dies sei durch die derzeitige Aufgabenverteilung nicht sichergestellt. Sollte der geänderten Aufgabenzuweisung zugestimmt werden, seien in weiteren Schritten die Verlagerung der Produktverantwortung für das Produkt 110201 (Abfallentsorgung, Abfallgebühren) sowie die damit verbundene Frage der endgültigen Organisationsstruktur abschließend zu klären.

Mit Organisationsverfügung vom 27. März 2013 hat der Landrat des Beklagten ausdrücklich zur Sicherstellung einer neutralen Aufgabenwahrnehmung mit sofortiger Wirkung die Aufgaben

-          Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

von der Stelle 661000 (Frau T.          ) zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert.

In einem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren eines weiteren Sammlers vor dem erkennenden Gericht – 17 L 797/13 – hat der Beklagte unter dem 16. Mai 2013 vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen zu haben. Mit Beschluss vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 – hat das Gericht den dortigen einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.

Unter dem 26. Juni 2013 hat der Landrat des Beklagten den Personalrat um Zustimmung zu beabsichtigten Organisations- und Personalmaßnahmen im Vorstandsbereich 5 gebeten: Die beiden 0,5 Stellenanteile des Herrn X.    sollten zu einer Stelle zusammengeführt werden. Ob diese künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde, sei noch abschließend (ggf. durch das neue Vorstandsmitglied) zu entscheiden. Der Personalrat hat dem Vorschlag am 2. Juli 2013 zugestimmt.

Mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 hat der Beklagte, wiederum handelnd durch Frau T.          , die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 neu gefasst. Er hat darin die klägerische Sammlung im Kreisgebiet untersagt (Ziffer 1.) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2.). Gestützt hat er die Untersagung auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1, 2. Alt.KrWG. Die Anzeige sei unvollständig und nicht prüffähig. Die Untersagung sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat er damit begründet.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ hat der Beklagte gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) – 20 B 669/13 – vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen zu haben. Verwertungserlöse verblieben nicht bei ihm, sondern führten zu einer Verringerung der Gebühren.

In einem Parallelverfahren – 17 K 1575/13 – hat der Beklagte Äußerungen diverser kreisangehöriger Kommunen aus dem August 2013 übersandt. Die Stadt L.    -M.        hat danach Containerstellplätze mit 68 Containern eingerichtet und u.a. zu diesem Zweck einen entsprechenden Vertrag mit der KWA geschlossen. Für die Stadt O.          -W.     werde die Ausschreibung von Sammlung und Verwertung für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 über die KWA als Vertragspartner des Beklagten erfolgen. Die Stadt W1.      habe zum 1. Dezember 2012 mit der KWA als Vertragspartner ein flächendeckendes Sammelsystem für Altkleider eingerichtet.

Am 1. Oktober 2013 ist Herr D.      Vorstandsmitglied 5 des Beklagten geworden, in der Nachfolge des Herrn X2.      .

Der Fachdienstleiter 66, Herr G. , hat dem Gericht unter dem 17. Oktober 2013 mitgeteilt, bis zum 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          übertragen gewesen. Die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei jedoch nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen. Die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet.

Mit Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des anderen Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – zurückgewiesen. Eine personelle und organisatorische Trennung dürfte anzunehmen sein, zumal hinsichtlich Sammeln und Befördern von Abfall die kreisangehörigen Kommunen ÖRE seien. Es sei auch nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig werde, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt sei.

Danach hat der Beklagte eine Stellungnahme seiner Organisationsabteilung übersandt, wonach die Aufgaben als UUB und als ÖRE ursprünglich der Stelle „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten – 661000“ (Frau T.          ) zugewiesen gewesen seien. Am 27. März 2013 seien Aufgaben zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert und somit unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen worden. Dies sei nur als ein erster Schritt gedacht gewesen, da der Fachdienst 66 dargelegt habe, dass nicht nur eine schlichte personelle, sondern auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung erforderlich sei. Neben dieser „Sofortmaßnahme“ seien zum Zeitpunkt eines absehbaren Wechsels des Vorstandsmitgliedes 5 weitere Änderungen in der Aufbauorganisation sowie der Dienstverteilung ins Auge gefasst worden, die jedoch vor ihrer Umsetzung weitere Prüfungen und Abstimmungsgespräche erfordert hätten.  Nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 seien die personellen und organisatorischen Änderungen umgesetzt worden. Diese fänden ihren Niederschlag in der derzeit im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013. Dienstverteilungspläne würden in der Regel einmal im Jahr überarbeitet. Hierbei handele es sich um ein aufwändiges Verfahren. Daher würden unterjährige und eilige Änderungen durch behördeninterne Verfügungen vollzogen. Das in der Neuauflage ausgewiesene Datum 1. Oktober 2013 entspreche dem Wechsel des Vorstandsmitgliedes 5. Faktisch sei Herr X.    schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig gewesen und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden. Kurz nach seinem Dienstantritt habe Herr D.      entschieden, dass dies so bleiben solle.

Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des weiteren Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ zurückgewiesen und dabei hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ausgeführt, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Ein Zusammenfallen der Zuständigkeiten jedenfalls auf der höchsten Ebene sei unvermeidbar. Es sei nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig sei, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt wäre.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte mitgeteilt, dass es jetzt so sei, dass Herr X.    unmittelbar Herrn D.      unterstellt sei. Etwas Schriftliches hat er diesbezüglich auch auf Nachfrage des Gerichts nicht vorlegen können. Weiter hat der Beklagte eingeräumt, dass inzwischen die Stellungnahmen nach § 18 Abs. 4 KrWG nicht mehr nur von den kreisangehörigen Kommunen als ÖRE angefordert werden, sondern auch von ihm als ÖRE.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die gegen die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 in der Fassung der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

Erstere ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

I.

Die in der neugefassten Ordnungsverfügung enthaltene Untersagung (Ziffer 1.) der angezeigten gewerblichen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist bereits formell rechtswidrig, weil der als UUB tätig gewordene Beklagte zugleich nach § 5 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) ÖRE (auch im Sinne des KrWG) ist, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist grundsätzlich auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 32.

Als Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte insoweit die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gewählt. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

1.

Vom Grundsatz her war der Beklagte zwar bei Erlass/ Neufassung der Ordnungsverfügung und ist es auch heute nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Unschädlich ist, dass darin nur vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, denn die sich darauf beziehende Zuständigkeit gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 39.

2.

Die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung verstößt auch nicht gegen Vorschriften des KrWG. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den ÖRE ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als ÖRE zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, juris, Rn. 20.

3.

Unter dem Gesichtspunkt gebotener Neutralität ist die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des KrWG und des ÖRE in oder bei einer Behörde hier aber dennoch durchgreifend problematisch, weil sie die vom Beklagten unbewältigte Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt.

a)

Ein „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23.10 ‑, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 15, vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 11, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 11, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 13; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.

Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht, spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene ÖRE (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als UUB durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 43.

Vergleichbare Konstellationen werden in der Literatur auch unter dem Begriff der „institutionellen Befangenheit“ diskutiert, die aber unstreitig keine einfachgesetzliche Regelung in §§ 20 und 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erfahren hat. Einer solchen ist vielmehr durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionell-organisatorische Vorkehrungen entgegenzuwirken,

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 9 und 11 f; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 20, Rn. 4; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 12.

Diese Bedenken sind auch im Gesetzgebungsverfahren zum KrWG gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des KrWG zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines ÖRE betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde,

vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.

Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen,

vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).

Zwar mag insofern eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (UUB und ÖRE) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23/10 ‑, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 –, Beschlussabdruck Seite 3; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 13, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 13, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 ‑ 4 K 1905/10 ‑, juris, Rn. 67.

Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der UUB und andererseits des ÖRE zu gewährleisten haben,

vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.

b)

Derartiges ist auch im Hinblick auf die konkrete Untersagungsverfügung notwendig für deren Rechtmäßigkeit. Eine Interessenkollision ist hier nicht ausnahmsweise von vornherein ausgeschlossen.

aa)

Ein Interessenkonflikt zwischen ÖRE und UUB innerhalb des Beklagten ist hier insbesondere nicht deshalb zu verneinen, weil abweichend von § 5 Abs. 1 LAbfG gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG die kreisangehörigen Gemeinden als ÖRE die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern haben, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Insoweit könnte ein nicht für die Sammlung zuständiger Kreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinen Interessen gar nicht berührt sein, soweit er eine Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien weder vornimmt, noch konkret beabsichtigt,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 4.

So verhält es sich hier aber nicht. Der Beklagte verwertet nicht nur über seine von ihm beauftragte Tochtergesellschaft KWA Altkleider- und Schuhe aus öffentlichen Sammlungen. Er etabliert sogar gemeinsam mit den kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches Erfassungssystem. Wie sich auch aus den Äußerungen der Städte L.    -M.        , O.          -W.     und W1.      aus dem August 2013 ergibt, wirkt er bereits seit dem Jahr 2012 und in zunehmendem Maße bei kommunalen Sammlungen mit.

An einem veritablen Eigeninteresse des Beklagten ändert auch nichts, dass die Verwertungserlöse ggf. nicht bei ihm verbleiben, sondern zu einer Verringerung der Gebühren für die kreisangehörigen Kommunen und letztlich für deren Bürger führen. Denn einerseits trägt der Beklagte die (politische) Verantwortung gegenüber den Kommunen und ihren Bürgern, dass diese von ihm geforderten Gebühren nicht überbordend steigen. Zum anderen hat er ein Interesse, dass ein von ihm etabliertes, kreisweites einheitliches Erfassungssystem überzeugend funktioniert. Überdies hat er ein Interesse am Erhalt der bei seiner Tochtergesellschaft KWA vorhandenen Arbeitsverhältnisse, mithin an einer hinreichenden Auslastung dort.

Dass seine Interessen als ÖRE berührt werden, sieht inzwischen auch der Beklagte selbst so, da er nunmehr bei Sammlungsanzeigen – entgegen seiner früheren Praxis – nicht mehr nur die kreisangehörigen Kommunen, sondern auch beklagtenintern seinen ÖRE zur Stellungnahme auffordert.

bb)

Ein Interessenkonflikt ist auch nicht durch die Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen, auf die der Beklagte seine Untersagungsverfügung gestützt hat.

Zwar hat er mit der Wahl der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage von einem Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abgesehen, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.). Dies geschah, weil er sich zu einer für die (endgültige) Untersagung nach jener Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Klägerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Insofern verstand er seine Entscheidung wohl als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer – nach seiner Auffassung – nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 9.

Es kann dahinstehen, ob letzteres einen Interessenkonflikt dann ausschließt, wenn ‑ anders als regelmäßig bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2, 2. Alt. KrWG – gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des ÖRE bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen wird, sondern sich die UUB einer diese Interessen würdigenden Entscheidung gerade enthält, d.h. rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entscheidet,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16 und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 17.

Denn hier hat der Beklagte ausdrücklich die Interessen der Kommunen als ÖRE bzw. der von diesen beauftragten Dritten „in die Waagschale geworfen“, die angesichts seiner Verwertungs- und sogar Sammlungstätigkeit über die KWA auch seine Interessen sind (s.o. I.3.b)aa)). Gerade zum Schutz dieser Interessen hat er die Untersagung ausgesprochen. Dies wird darin deutlich, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die Eignung des gewählten Mittels der Untersagung allein auf den Zweck bezogen wurde, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden mit diesem Zweck begründet.

c)

Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche innerhalb des Beklagten ist hier jedoch nicht hinreichend vorgenommen worden. Stattdessen ist praktisch die gesamte Bearbeitung des Verwaltungsverfahrens, einschließlich Anzeigenbearbeitung und Anhörung, insbesondere aber der Erlass der Untersagungsverfügung, und sogar die Bearbeitung des Klageverfahrens mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erfolgt, für die weder personell noch organisatorisch sichergestellt war und ist, dass sie vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt ist.

aa)

Zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung bestand hier keine personelle Trennung, da die Aufgaben der UUB und des ÖRE nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen waren.

Bis zur Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die betroffenen Sachbearbeiter, Frau T.          und Herrn X.    , und deren praktischer Umsetzung ist dies wohl auch nach Ansicht des Beklagten ausgeschlossen. Bis dahin war Frau T.          , Stelle 661000, neben ordnungsbehördlichen Maßnahmen im Abfallrecht auch noch für Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben sowie Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht zuständig. Sie vertrat mithin den Beklagten als ÖRE sogar in verwaltungsgerichtlichen Verfahren und war an der Verwaltung seines Tätigkeitsfeldes beteiligt, stand mithin „in dessen Lager“.

Dementsprechend hat auch der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , gegenüber dem Gericht später eingeräumt, bis 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          zugewiesen gewesen. Auch die Organisationsabteilung des Beklagten hat dies nachträglich bestätigt.

Die Angabe des Beklagten vom 28. Februar 2013 gegenüber dem Gericht, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen, war vor diesem Hintergrund unzutreffend.

Dies hat der Beklagte auch spätestens mit dem Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – erkannt, da Herr G. beklagtenintern schon am 21. März 2013 darauf hinwies, dass durch die seinerzeitige Aufgabenverteilung eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche nicht sichergestellt sei. Seiner damaligen Auffassung nach war sogar die Abgabe der Stellungnahme des ÖRE im Anzeigeverfahren der Stelle 661000 (Frau T.          ) zugewiesen. Da jedenfalls ersteres nicht in Zweifel steht, kommt es nicht darauf an, weshalb der Fachdienstleiter 66, Herr G. , unter dem 17. Oktober 2013 gegenüber dem Gericht das Gegenteil der letztgenannten Aussage behauptete, nämlich die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen.

Auch nach Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die beiden betroffenen Sachbearbeiter verblieb bei Frau T.          neben der Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Maßnahmen im Abfallrecht noch die Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201). Sie trägt insoweit weiter Verantwortung hinsichtlich der Erfüllung der Aufgabe des ÖRE und gerade auch deren finanzieller Seite, indem sie die Gebühren verantworten muss, die der Beklagte von den Kommunen für die Verwertung zu erheben hat. Diese fallen unstreitig höher aus, wenn dem Beklagten als ÖRE bzw. dem von ihm beauftragten Dritten weniger werthaltige Abfälle zugeführt werden, etwa durch Ausdehnung gewerblicher Altkleidersammlungen.

bb)

Dass sich daran bis heute etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die noch in Abstimmung befindliche Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013 weist diese Aufgabe weiter Frau T.          zu. Dies geschieht – ohne dass es darauf für die Beurteilung der personellen Trennungsmaßnahmen vom 27. März 2013 als unzureichend ankäme – anscheinend im vollen Bewusstsein, dass es einer neutralen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, da Herr G. bereits am 21. März 2013 unmissverständlich darauf hinwies, auch diese Produktverantwortung müsse verlagert werden, und auch die Organisationsabteilung in der am 27. März 2013 vorgenommenen Aufgabenverlagerung nur einen ersten von mehreren notwendigen Schritten zur Beachtung des Neutralitätsgebot des Staates sah.

Es kann dahinstehen, ob es beklagtenintern bezweckt war, über die ihr zugewiesene Produktverantwortung Frau T.          weiterhin so sehr in die Interessen des ÖRE einzubinden, dass sie sich von diesen auch bei Entscheidungen als UUB nicht ganz würde freimachen können, bildlich gesprochen stets „zwei Herzen in ihrer Brust schlagen sollten“. Jedenfalls hat der Beklagte sie weiter in einer derartigen personalstrukturell unbewältigten Interessenkollision belassen und einen rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren „bösen Schein“ auf ihr Verwaltungshandeln geworfen bzw. diesen aufrechterhalten.

Ebenfalls dahinstehen kann, ob sich die weitere personelle Einbindung – statt Trennung – von Frau T.          in das „Lager“ des ÖRE darüber hinaus auch durch die bei Ihr belassene Aufgabe „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“ ergibt. Immerhin hat die Organisationsabteilung des Beklagten in ihrer Äußerung aus Dezember 2013 für beide Aufgaben (sowohl als UUB als auch als ÖRE) an diesem Punkt der Aufgabenzuweisung für die Stelle von Frau T.          angeknüpft. Eine Herauslösung des abfallwirtschaftlichen Aspektes ÖRE bzw. Abfallentsorgung aus dieser Koordinationsaufgabe durch einen Zusatz wie „mit Ausnahme von …“ oder etwa dergestalt, dass ausdrücklich in einem anderen Fachdienst oder direkt im Vorstandsbereich 5 die „Koordination Abfall“ soweit sie diesen Aspekt betrifft angesiedelt wäre, ergibt sich auch nicht aus der noch in Abstimmung befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013.

cc)

Abgesehen davon, dass schon die fehlende personelle Trennung allein einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bedeutet, fehlt auch eine hinreichende organisatorische Trennung.

Zwar ist klar, dass bei einem Rechtsträger zumindest auf der höchsten Ebene Zuständigkeiten zusammenfallen müssen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, S. 3.

Doch ist eine organisatorische Trennung schon begrifflich etwas anderes als die bloß personelle. D.h. es genügt nicht die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter. Diese müssen zugleich unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lässt, dass zumindest der unmittelbare Vorgesetzte ein anderer ist.

(1)

Dies war hier zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung nicht gegeben. Unabhängig davon, ob und wann eine personelle Trennung der Aufgaben eintrat, also die Stelle 661000, Frau T.          , keine Aufgaben des Beklagten als ÖRE mehr wahrnahm, war diese auch nach den Ausführungen der Organisationsabteilung des Beklagten mindestens bis zur Beteiligung des Personalrates organisatorisch von der Stelle 661140, Herr X.    , nicht getrennt. Beide waren dem Fachdienst 66 mit Herrn G. als unmittelbarem Vorgesetzten zugewiesen.

Dass angeblich Herr X.    „faktisch“ schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden sein soll, ist ohne Bedeutung. Geht es um den „bösen Schein“ fehlender Neutralität staatlichen Handelns für den Außenstehenden aufgrund eines nichtbewältigten Interessenkonflikts, muss dieser durch eine objektivierbare und auch für einen Außenstehenden nachvollziehbar schriftlich fixierte Organisationsstruktur ausgeschlossen sein. Davon kann keine Rede sein, wenn nicht einmal in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und auf vielfache diesbezügliche gerichtliche Hinweise und Nachfragen ein auch hinsichtlich der zeitlichen Geltung klares Bild dieser angeblichen „faktischen“ Organisation entsteht. Dies gilt umso mehr, als hier eine abweichende Organisationsstruktur eindeutig schriftlich fixiert besteht. Nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 sind die Stellen 661000 (Frau T.          ) und 661140 (Herr X.    ) schon ihren Anfangsziffern nach, aber auch von der tabellarischen Eingliederung her unmissverständlich dem Fachdienst 66 zugeordnet. Um von einer derartigen eindeutigen schriftlichen Zuweisung abzuweichen, ist, jedenfalls soweit es um den „bösen Schein“ mangelnder Neutralität geht, eine ebenso eindeutige und schriftliche anderweitige Zuweisung erforderlich. Abgesehen davon, ob es einem Beschäftigten des Beklagten zustünde oder auch nur zumutbar wäre, sich Weisungen seines nach dem Dienststellenverteilungsplan unmittelbaren Vorgesetzten aufgrund einer nebulösen „faktischen“ anderweitigen Stellenzuweisung zu widersetzen, könnte derartiges jedenfalls kein Vertrauen Außenstehender in eine solche, sich von dem widerstreitenden Interesse freimachende – neutralitätssichernde/faire – Handlungsweise innerhalb des Beklagten begründen. Dies wird auch darin deutlich, dass Herr G. als nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 zuständiger unmittelbarer Vorgesetzter schon unter dem 21. März 2013 eine abschließende Klärung der Organisationsstruktur anmahnte, sich also nicht in der Lage sah, auf irgendwelche „faktischen“ Gepflogenheiten hin, von der Wahrnehmung seiner Vorgesetztenpflichten abzusehen. Überdies ist schon fraglich, ob er derartige Vorstellungen, ein anderer könne alleiniger Vorgesetzter des Herrn X.    sein, überhaupt kannte. Immerhin hat er noch am 17. Oktober 2013 dem Gericht mitgeteilt, die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet. Eine organisatorische Trennung ist erkennbar nicht vollzogen, wenn nicht einmal der Fachdienstleiter weiß, dass jemand nicht in seinem Fachdienst tätig ist, Aufgaben dort nicht mehr angesiedelt sind und er insofern nicht mehr Vorgesetzter ist. Dies ist auch deshalb von besonderer Brisanz, weil durch eine organisatorische Trennung der unmittelbare Vorgesetzte dem Sachbearbeiter den nötigen Rückhalt geben kann, um ihn so vor Einflüssen anderer Interessen innerhalb des Beklagten zu schützen, damit er allein am Gesetz orientiert tätig werden kann. Sieht Herr G. sich aber weiter als unmittelbarer Vorgesetzter nicht nur von Frau T.          , sondern auch von Herrn X.    , müsste er sich im Interessenkonflikt zwischen UUB und ÖRE ggf. schützend gegen sich selbst stellen.

Das von der Organisationsabteilung des Beklagten dargestellte Bedürfnis, Umstrukturierungen in eiligen Fällen auch ohne gänzliche Neuaufstellung des Dienstverteilungsplanes vornehmen zu können, ist zwar nachvollziehbar, steht aber einer Einhaltung eines Mindestmaßes an Transparenz nicht entgegen. Wie die schriftliche Organisationsverfügung vom 27. März 2013 zeigt, ist derartiges auch dem Beklagten ohne weiteres möglich.

Mit ihrer Stellungnahme aus Dezember 2013 verdeutlicht die Organisationsabteilung des Beklagten auch, dass sie dies erfasst hat. Sie selbst sah noch nach dem 27. März 2013 weitere Schritte, insbesondere auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung als erforderlich an.

(2)

Auch bis heute ist eine hinreichende organisatorische Trennung beim Beklagten durch nichts belegt.

Die laut seiner Organisationsabteilung nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 zu nicht näher definierten Zeitpunkten umgesetzten personellen und organisatorischen Änderungen lassen ebenfalls jede Form vermissen und waren dementsprechend ebenfalls auch noch am 17. Oktober 2013 Herrn G. unbekannt. Insofern kann dahinstehen, welcher Änderung der Personalrat überhaupt zugestimmt bzw. welche Änderung genau umgesetzt worden sein soll. Unklar ist dies, da in der Bitte um Zustimmung des Landrates des Beklagten vom 26. Juni 2013 gerade offen gelassen wurde, ob eine zusammengeführte Stelle des Herrn X.    künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde. Dies sollte abschließend erst später entschieden werden, ggf. durch das neue Vorstandsmitglied, welches aber gar nicht vor dem 1. Oktober 2013 im Amt war.

Auch aus einer noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 kann sich nichts ergeben, da diese gerade noch nicht endgültig ist.

Eine angeblich kurz nach seinem Dienstantritt (1. Oktober 2013) von Herrn D.      getroffene Entscheidung, dass Herr X.    in Gänze als direkt dem Vorstandsmitglied unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen werden solle, hat mangels Einhaltung jeder Form ebenfalls keine Bedeutung für eine im Hinblick auf die Erkennbarkeit für Außenstehende vorzunehmende Betrachtung der Wahrung staatlicher Neutralität. Bezeichnenderweise war auch eine derartige Entscheidung Herrn G. offenbar mindestens bis zum 17. Oktober 2013 verborgen geblieben.

Auch in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte nichts Schriftliches betreffend eine Umorganisation vorlegen.

(3)

Da insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass dadurch Frau T.          und Herr X.    jeweils einen unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten gehabt hätten, ist der Frage nicht weiter nachzugehen, mit welcher Berechtigung der Beklagte am 16. Mai 2013 gegenüber dem Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ‑ 17 L 797/13 ‑ behauptet hat, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen, was möglicherweise das OVG NRW veranlasste, in seinem Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – auszuführen, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Selbst aus der noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 ergibt sich (wie bereits ausgeführt, s.o. I.3.c)bb)) keine Aufgabenzuweisung Koordination „ÖRE“ oder „Abfallentsorgung“ außerhalb der bei Frau T.          angesiedelten „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“. Die zumindest missverständliche, da eine organisatorische Trennung suggerierende Äußerung vom 16. Mai 2013 haben zudem weder Herr G. noch die Organisationsabteilung des Beklagten später wiederholt.

4.

Selbst wenn – anders als festgestellt – zwischenzeitlich der Beklagte eine Organisationsstruktur und Aufgabenzuweisung aufweisen sollte, die bei Neuerlass von Untersagungsverfügungen eine hinreichende personelle und organisatorische Trennung darstellen sollte, wäre dadurch der diesbezügliche frühere Verstoß noch nicht (automatisch) unbeachtlich. Denn die Untersagungsverfügung ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch eine unter Verstoß gegen das Gebot des fairen Verfahrens in Gestalt des Neutralitätsgebotes des Staates erlassene/neugefasste, d.h. eine Untersagung aus einer nicht aufgelösten Interessenkollision heraus. Daran änderte auch nichts, wenn heute zufällig behördenintern dieselbe Person einen neuen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Der „böse Schein“ betreffend den bereits erlassenen Verwaltungsakt ist dadurch schließlich nicht beseitigt.

5.

Abgesehen davon, dass vorliegend keine darauf gerichtete Handlung oder Willensäußerung des Beklagten ersichtlich und auch die personelle und funktionelle Trennung noch nicht verwirklicht ist, scheidet auch eine Beseitigung dieses „bösen Scheins“ mittels Heilung der Untersagungsverfügung aus. Deren Rechtswidrigkeit zugrunde liegt ein nicht durch eine rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende verwaltungsinterne Zuständigkeitsregel gelöster Interessenkonflikt.

Ein Verstoß gegen die (sachliche) Zuständigkeit ist keiner der in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW geregelten Fälle einer Heilung,

vgl. zum insoweit identischen dortigen Landesrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 30.

Im Einzelfall kommt zwar auch bei in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genannten Form- und Verfahrensvorschriften eine Heilung durch deren nachträgliche Erfüllung in Betracht, aber nur wenn sich nicht aus der Natur der jeweiligen Verfahrensvorschrift eine Heilung verbietet (vergleichbare Interessenlage),

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 10; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 4; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 12.

Nicht heilbar ohne Hinzutreten weiterer Umstände wie Gesetzesänderungen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 48/82 –, juris, Rn. 34,

sind aber Verstöße gegen die Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1968 – I C 81.67 –, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 ‑ 2 L 2398/10 ‑, juris, Rn. 23.

Weder gehört Letztere zu den Regelungsgegenständen des im VwVfG NRW kodifizierten Verwaltungsverfahrensrechts, noch sehen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts die Heilung sachlicher Zuständigkeitsmängel vor, sondern allein eine (Neu-)Entscheidung durch die zuständige Behörde,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45 Rn. 9; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rn. 2; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 2.

Ohnehin findet die Heilbarkeit ihre Grenzen, wenn die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatlich begründete Funktion nicht mehr erfüllen könnte und deshalb eine hinreichend offene Entscheidungssituation nicht mehr gegeben ist;

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 16; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 11; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11/07 –, juris, Rn. 24.

Hier geht es der Sache nach nicht nur um eine staatsorganisatorisch vorgegebene Zuständigkeitszuweisung, sondern um einen Verstoß gegen ein „faires Verfahren“ ‑ illustrierend, wenn auch mangels Kodifizierung nichts anderes ausdrückend: eine sog. „institutionelle Befangenheit“ ‑. Diesem Verstoß ist hier nicht hinreichend durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionelle Vorkehrungen entgegengewirkt worden. Wie bereits ausgeführt, ist die Untersagungsverfügung mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erlassen worden, für die personell und organisatorisch nicht sichergestellt war, dass sie vor Einflussnahmen seitens des ÖRE hinreichend geschützt ist. Das aufgrund seinerzeitiger Verstöße mit einem „bösen Schein“ behaftete Verwaltungsverfahren ist hier zudem durch eine Ermessensentscheidung abgeschlossen worden. D.h. die Interessenkollision/„institutionelle Befangenheit“ ist möglicherweise in der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung, § 114 Satz 1 VwGO, zum Tragen gekommen. Frau T.          oblag sogar noch die Bearbeitung des Klageverfahrens. Auch bei dieser war sie – mindestens anfänglich – nicht hinreichend vor Einflussnahmen seitens des ÖRE geschützt.

Der „böse Schein“ kann jedenfalls in diesem Einzelfall nur durch eine nach außen hin erkennbare – von Interessenkollisionen freie – Neuentscheidung beseitigt werden.

Bei der (nur) insoweit vergleichbaren Konstellation eines „unfairen Verfahrens“ durch Mitwirkung persönlich befangener Amtsträger, ist  eine Heilung des Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW mittels Neuvornahme oder Bestätigung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Amtsträger regelmäßig ohnehin nur vor Abschluss des fehlerhaften Verfahrens anerkannt,

vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 20, Rn. 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9 und 10, und § 20 Rn. 68; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 35; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 34; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 64; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 33.

Zumal auch dort aus der Mitwirkung eines gemäß § 20 VwVfG NRW ausgeschlossenen Amtsträgers bei Ermessensentscheidungen üblicherweise auch die Ermessensfehlerhaftigkeit folgt,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 66.

Darauf, ob die ausgeschlossene Person ihr Amt tatsächlich neutral und unvoreingenommen ausgeübt hat, kommt es dafür nicht an,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66a; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 2.

Eine Besonderheit des konkreten Einzelfalles ist es darüber hinaus, dass mit Frau T.          dieselbe Person, die in der Vergangenheit das Verfahren im Rahmen einer objektiv bestehenden Interessenkollision  bearbeitet und abschließend entschieden sowie diesen Bescheid im Klageverfahren verteidigt hat, nunmehr durch Umorganisation zur Entscheidung in einem fairen Verfahren befugt wäre – wenn inzwischen eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung für entsprechende Verwaltungsverfahren gegeben wäre –.

Insofern besteht ein besonderes Bedürfnis, sich von der aus einer personell und organisatorisch nicht hinreichend bewältigten Interessenkollision heraus gefällten Entscheidung auch nach außen erkennbar gänzlich zu lösen.

6.

Der Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bleibt auch nicht nach § 46 VwVfG NRW folgenlos. Unabhängig davon, ob diese Vorschrift trotz ihrer ausdrücklichen Erwähnung nur der örtlichen Zuständigkeit überhaupt auf Konstellationen wie die vorliegende Anwendung finden kann,

vgl. ablehnend zum insoweit identischen dortigen Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. September 2005 – OVG 11 S 14.05 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 – 2 L 2398/10 –, juris, Rn. 25,

ist schon nicht offensichtlich, dass die die sachliche Zuständigkeit berührende Verletzung des Neutralitätsgebotes die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei § 62 KrWG um eine Ermessensvorschrift handelt. Eine Ermessensreduzierung „auf Null“ kommt angesichts der weitgehend ungeklärten Rechtsfragen im Hinblick auf Sammlungsuntersagungen nach § 62 KrWG wegen vermeintlich unvollständiger Anzeigen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 8,

erkennbar nicht in Betracht.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist schon deshalb nicht ersichtlich, da das Urteil auf der Subsumtion eines Einzelfalles unter bereits vom Bundesverwaltungsgericht und OVG NRW geklärte Grundsätze beruht. Dies wird deutlich in der kaum verallgemeinerungsfähigen außergewöhnlichen Situation, dass ein Landkreis auf den nachdrücklichen Hinweis eines Fachdienstleiters, ohne im einzelnen bestimmte organisatorische und personelle Maßnahmen keine neutrale Aufgabenwahrnehmung der UUB sicherstellen zu können, nicht vollumfänglich bzw. nachvollziehbar reagiert hat.

Eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte liegt nicht vor. Die Beschlüsse des OVG NRW vom 11. Dezember 2013 ‑ 20 B 355/13 ‑ und 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – sind aufgrund der darin vorgenommenen bloß summarischen Prüfung der Zuständigkeit des Beklagten diesbezüglich schon keine Entscheidungen im Sinne der Norm,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 12.

Zudem lagen diesen Angaben des Beklagten in den beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einer personellen und organisatorischen Trennung zugrunde, die auf Basis der zwischenzeitlichen Erkenntnisse unzutreffend bzw. unvollständig waren.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 35.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.

Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint grundsätzlich eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 als interessengerecht,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.

Der danach entscheidende Jahresgewinn der Klägerin aus dem Kreisgebiet des Beklagten ist anhand der von ihr im Verwaltungsverfahren angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 175 t, einem Erlös pro Tonne von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen.

(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,

3.

Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,

4.

eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie

5.

eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.

(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.

(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 13.200,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1580/13) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 29. Januar 2013 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Das mit Schriftsatz vom 19. April 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.

Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.

Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin zusammengefasst damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2013 angesichts einer unvollständigen Sammlungsanzeige der Antragstellerin auf der Grundlage von § 62 KrWG offenkundig rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung dürfte hier anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.

Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin spricht ferner nichts Überwiegendes dafür, dass der vom Antragsgegner und dem Verwaltungsgericht als Ermächtigungsgrundlage herangezogene § 62 KrWG hier nicht greift. Vom Grundsatz her stellt zwar § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die speziellere Vorschrift für die Untersagung einer angezeigten gewerblichen Sammlung dar, so denn die dort normierten Voraussetzungen vorliegen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass damit andere Rechtsvorschriften, insbesondere § 62 KrWG, als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung zwingend auch dann gesperrt sind, wenn die Voraussetzungen für eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht vorliegen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, juris.

Eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG im Zusammenhang mit einer unvollständigen Anzeige ist weiterhin nicht deshalb ausgeschlossen, weil § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG die Möglichkeit bietet, das Fehlen einer ordnungsgemäßen Anzeige als Ordnungswidrigkeit zu ahnden. Aufgrund der unterschiedlichen Zielrichtungen der beiden Maßnahmen kann § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG nicht als speziellere, die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 62 KrWG verdrängende Vorschrift angesehen werden.

Soweit sich die Antragstellerin gegen die Qualifizierung der Sammlungsuntersagung als vorübergehend durch das Verwaltungsgericht wendet, verhilft auch das ihrem Begehren nicht zum Erfolg. Damit wollte das Verwaltungsgericht nicht den Charakter der Untersagung als Dauerverwaltungsakt in Abrede stellen, sondern gemeint ist nach den Ausführungen am Ende des ersten Absatzes auf Seite 3 des angegriffenen Beschlusses, dass der Fortbestand der Untersagung im Fall der Vorlage vollständiger Unterlagen von einer vorzunehmenden abschließenden Prüfung des Vorliegens etwaiger (endgültiger) Untersagungsgründe gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abhängig ist.

Weiterhin dringt die Antragstellerin mit ihrer Auffassung, sie habe alle nach § 18 Abs. 2 KrWG erforderlichen Angaben und Darlegungen gemacht, nicht durch. Der Antragsgegner hat in dem angefochtenen Bescheid bestimmte, seiner Ansicht nach fehlende Angaben bezeichnet. Entsprechendes gilt für das Verwaltungsgericht. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht ausreichend auseinander, wenn sie lediglich pauschal darauf hinweist, alle erforderlichen Angaben und Darlegungen gemacht zu haben. Dies trifft im Übrigen nicht zu, weil die Sammlungsanzeige der Antragstellerin jedenfalls keine Angaben zu Maßnahmen zur Sicherstellung der Kapazitäten im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG enthielt. Gerade darauf hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen, ohne insoweit Nachweise zu verlangen. Im Übrigen ist diese Angabe weder identisch mit der Angabe des Verwertungswegs als solchem nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG noch mit den nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG erforderlichen Darlegungen zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Weiterhin hat die Antragstellerin die Anzahl der aufgestellten oder aufzustellenden Sammelbehälter nicht mitgeteilt. Die Erforderlichkeit einer entsprechenden Angabe dürfte sich aus der Verwendung des Begriffs "Ausmaß" in § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG ergeben, zumal ohne eine solche Angabe die (weitere) Angabe der Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige, die Sammlung solle "flächendeckend" erfolgen, nicht plausibel oder nachvollziehbar ist. In diesem Zusammenhang ist es irrelevant, ob ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Einwände gegen die Sammlung der Antragstellerin erhoben hat oder nicht, zumal der Antragsgegner aufgrund der Unvollständigkeit der Anzeige von einer Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abgesehen hat.

Unabhängig von dem Beschwerdevorbringen wird sich die Sammlungsuntersagung voraussichtlich jedenfalls (auch) auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als rechtmäßig erweisen. Nach gegenwärtigem Stand spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin als unzuverlässig einzuschätzen ist. Insoweit wird auf die Beschlüsse des Senats vom heutigen Tag in den (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 444/13 und 20 B 627/13 Bezug genommen.

Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.

Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (11 t monatlich x 12 Monate = 132 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 26.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:

Die Klägerin sammelt gewerblich Alttextilien mittels Containern.

Der Beklagte unterscheidet hinsichtlich Abfalls zwei Aufgabenbereiche, denjenigen der unteren Umweltschutzbehörde (UUB) und denjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE).

Zunächst waren diese Aufgabenbereiche nach dem Dienstverteilungsplan des Beklagten, Stand 1. August 2012, beide innerhalb des Fachdienstes 66 – Wasser- und Abfallwirtschaft mit dem Fachdienstleiter Herrn G.--- angesiedelt. Innerhalb dieses Fachdienstes waren sie insbesondere zwei Mitarbeitern zugewiesen, deren unmittelbarer Vorgesetzter Herr G. war.

Zum einen war dies Frau T.          , Stelle 661000, u.a. mit den Aufgaben:

-          Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten

-          Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201) und Überwachung der Abfallentsorgung (110202)

-          ordnungsbehördliche Maßnahmen einschließlich Verwaltungsstreitverfahren im Abfallrecht

-          Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

-          Grundsatzfragen in Rechtsangelegenheiten bezüglich Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.

Zum anderen war dies mit einer halben Stelle Herr X.    , Stelle 661140, mit den beiden Aufgabenkomplexen:

Beauftragter für die Kreis X1.       Abfallgesellschaft mbH & Co. KG (KWA), welche über die Kreis X1.       Abfallgesellschaft Beteiligung GmbH eine 99,8 %ige Tochtergesellschaft des Beklagten ist:

-          als ÖRE

-          als Gesellschafter

und Aufgaben als ÖRE:

-          Abfallwirtschaftsplanung/-konzept

-          Durchsetzung abfallwirtschaftlicher Interessen gegenüber den kreisangehörigen Kommunen

-          Interkommunale Zusammenarbeit

-          Sicherstellung der Abfallentsorgung.

Daneben war Herr X.    mit der halben Stelle 050040 unmittelbar dem Vorstandsbereich 5 zugeordnet, seine Aufgaben dort waren im Wesentlichen dezentrales Controlling und betriebswirtschaftliche Angelegenheiten. Der Vorstandsbereich 5 wurde geleitet von Herrn X2.      und umfasste auch den Fachdienst 66.

Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin ihre gewerbliche Sammlung dem Beklagten an. Dieser forderte, handelnd durch Frau T.          , weitere Angaben.

Parallel dazu etablierte der Beklagte im Zusammenwirken mit einigen kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches System zur Erfassung von Altkleidern und –schuhen. Die Verwertung übernahm die vom Beklagten beauftragte KWA. Die erste beteiligte Kommune war am 20. September 2012 die Stadt X1.

Nach entsprechender Anhörung untersagte der Beklagte, jeweils handelnd durch Frau T.          , mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 die klägerische Sammlung im Kreisgebiet, wegen vermeintlicher Unvollständigkeit der Anzeige, gestützt auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).

Die Klägerin hat am 8. Februar 2013 Klage erhoben.

Sie beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Am 28. Februar 2013 hatte der Beklagte vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen. Außerdem habe er stets nur die kreisangehörigen Kommunen und nicht den Beklagten selbst als ÖRE um Stellungnahme zu angezeigten Sammlungen gebeten, da in erster Linie diese mit ihren Sammelsystemen betroffen seien.

Mit Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – hat das Gericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag eines anderen Sammlers abgelehnt. Dabei ging es nach summarischer Prüfung von der Zuständigkeit des Beklagten für die Untersagungsverfügung aus. Es könne dahinstehen, ob behördenintern eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche erfolgt sei, da keine Entscheidung im Spannungsverhältnis zwischen den Interessen des Sammlers und des ÖRE erfolgt sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine Interessenkollision innerhalb des Beklagten auch deshalb ausscheide, da nur die nicht mit dem Beklagten identischen kreisangehörigen Kommunen zur Stellungnahme zu einer angezeigten Sammlung aufgefordert werden müssten.

Der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , hat daraufhin am 21. März 2013 beklagtenintern darum gebeten, Aufgaben kurzfristig statt der Stelle 661000 der Stelle 661140 zuzuweisen. Über die Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen entscheide die Stelle 661000. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens fordere die UUB die ÖRE zur Stellungnahme auf. Diese Aufgabe des ÖRE sei auf Kreisebene ebenfalls der Stelle 661000 zugewiesen. Das Gericht sehe in diesem Zusammenhang eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nur dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt sei. Dies sei durch die derzeitige Aufgabenverteilung nicht sichergestellt. Sollte der geänderten Aufgabenzuweisung zugestimmt werden, seien in weiteren Schritten die Verlagerung der Produktverantwortung für das Produkt 110201 (Abfallentsorgung, Abfallgebühren) sowie die damit verbundene Frage der endgültigen Organisationsstruktur abschließend zu klären.

Mit Organisationsverfügung vom 27. März 2013 hat der Landrat des Beklagten ausdrücklich zur Sicherstellung einer neutralen Aufgabenwahrnehmung mit sofortiger Wirkung die Aufgaben

-          Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben

-          Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht

von der Stelle 661000 (Frau T.          ) zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert.

In einem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren eines weiteren Sammlers vor dem erkennenden Gericht – 17 L 797/13 – hat der Beklagte unter dem 16. Mai 2013 vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen zu haben. Mit Beschluss vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 – hat das Gericht den dortigen einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.

Unter dem 26. Juni 2013 hat der Landrat des Beklagten den Personalrat um Zustimmung zu beabsichtigten Organisations- und Personalmaßnahmen im Vorstandsbereich 5 gebeten: Die beiden 0,5 Stellenanteile des Herrn X.    sollten zu einer Stelle zusammengeführt werden. Ob diese künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde, sei noch abschließend (ggf. durch das neue Vorstandsmitglied) zu entscheiden. Der Personalrat hat dem Vorschlag am 2. Juli 2013 zugestimmt.

Mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 hat der Beklagte, wiederum handelnd durch Frau T.          , die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 neu gefasst. Er hat darin die klägerische Sammlung im Kreisgebiet untersagt (Ziffer 1.) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2.). Gestützt hat er die Untersagung auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1, 2. Alt.KrWG. Die Anzeige sei unvollständig und nicht prüffähig. Die Untersagung sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat er damit begründet.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ hat der Beklagte gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) – 20 B 669/13 – vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen zu haben. Verwertungserlöse verblieben nicht bei ihm, sondern führten zu einer Verringerung der Gebühren.

In einem Parallelverfahren – 17 K 1575/13 – hat der Beklagte Äußerungen diverser kreisangehöriger Kommunen aus dem August 2013 übersandt. Die Stadt L.    -M.        hat danach Containerstellplätze mit 68 Containern eingerichtet und u.a. zu diesem Zweck einen entsprechenden Vertrag mit der KWA geschlossen. Für die Stadt O.          -W.     werde die Ausschreibung von Sammlung und Verwertung für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 über die KWA als Vertragspartner des Beklagten erfolgen. Die Stadt W1.      habe zum 1. Dezember 2012 mit der KWA als Vertragspartner ein flächendeckendes Sammelsystem für Altkleider eingerichtet.

Am 1. Oktober 2013 ist Herr D.      Vorstandsmitglied 5 des Beklagten geworden, in der Nachfolge des Herrn X2.      .

Der Fachdienstleiter 66, Herr G. , hat dem Gericht unter dem 17. Oktober 2013 mitgeteilt, bis zum 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          übertragen gewesen. Die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei jedoch nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen. Die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet.

Mit Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des anderen Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – zurückgewiesen. Eine personelle und organisatorische Trennung dürfte anzunehmen sein, zumal hinsichtlich Sammeln und Befördern von Abfall die kreisangehörigen Kommunen ÖRE seien. Es sei auch nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig werde, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt sei.

Danach hat der Beklagte eine Stellungnahme seiner Organisationsabteilung übersandt, wonach die Aufgaben als UUB und als ÖRE ursprünglich der Stelle „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten – 661000“ (Frau T.          ) zugewiesen gewesen seien. Am 27. März 2013 seien Aufgaben zur Stelle 661140 (Herr X.    ) verlagert und somit unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen worden. Dies sei nur als ein erster Schritt gedacht gewesen, da der Fachdienst 66 dargelegt habe, dass nicht nur eine schlichte personelle, sondern auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung erforderlich sei. Neben dieser „Sofortmaßnahme“ seien zum Zeitpunkt eines absehbaren Wechsels des Vorstandsmitgliedes 5 weitere Änderungen in der Aufbauorganisation sowie der Dienstverteilung ins Auge gefasst worden, die jedoch vor ihrer Umsetzung weitere Prüfungen und Abstimmungsgespräche erfordert hätten.  Nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 seien die personellen und organisatorischen Änderungen umgesetzt worden. Diese fänden ihren Niederschlag in der derzeit im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013. Dienstverteilungspläne würden in der Regel einmal im Jahr überarbeitet. Hierbei handele es sich um ein aufwändiges Verfahren. Daher würden unterjährige und eilige Änderungen durch behördeninterne Verfügungen vollzogen. Das in der Neuauflage ausgewiesene Datum 1. Oktober 2013 entspreche dem Wechsel des Vorstandsmitgliedes 5. Faktisch sei Herr X.    schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig gewesen und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden. Kurz nach seinem Dienstantritt habe Herr D.      entschieden, dass dies so bleiben solle.

Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des weiteren Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ zurückgewiesen und dabei hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ausgeführt, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Ein Zusammenfallen der Zuständigkeiten jedenfalls auf der höchsten Ebene sei unvermeidbar. Es sei nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig sei, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt wäre.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte mitgeteilt, dass es jetzt so sei, dass Herr X.    unmittelbar Herrn D.      unterstellt sei. Etwas Schriftliches hat er diesbezüglich auch auf Nachfrage des Gerichts nicht vorlegen können. Weiter hat der Beklagte eingeräumt, dass inzwischen die Stellungnahmen nach § 18 Abs. 4 KrWG nicht mehr nur von den kreisangehörigen Kommunen als ÖRE angefordert werden, sondern auch von ihm als ÖRE.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die gegen die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 in der Fassung der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

Erstere ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

I.

Die in der neugefassten Ordnungsverfügung enthaltene Untersagung (Ziffer 1.) der angezeigten gewerblichen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist bereits formell rechtswidrig, weil der als UUB tätig gewordene Beklagte zugleich nach § 5 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) ÖRE (auch im Sinne des KrWG) ist, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist grundsätzlich auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 32.

Als Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte insoweit die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gewählt. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

1.

Vom Grundsatz her war der Beklagte zwar bei Erlass/ Neufassung der Ordnungsverfügung und ist es auch heute nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Unschädlich ist, dass darin nur vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, denn die sich darauf beziehende Zuständigkeit gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 39.

2.

Die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung verstößt auch nicht gegen Vorschriften des KrWG. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den ÖRE ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als ÖRE zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, juris, Rn. 20.

3.

Unter dem Gesichtspunkt gebotener Neutralität ist die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des KrWG und des ÖRE in oder bei einer Behörde hier aber dennoch durchgreifend problematisch, weil sie die vom Beklagten unbewältigte Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt.

a)

Ein „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23.10 ‑, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 15, vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 11, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 11, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 13; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.

Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht, spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene ÖRE (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als UUB durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 43.

Vergleichbare Konstellationen werden in der Literatur auch unter dem Begriff der „institutionellen Befangenheit“ diskutiert, die aber unstreitig keine einfachgesetzliche Regelung in §§ 20 und 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erfahren hat. Einer solchen ist vielmehr durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionell-organisatorische Vorkehrungen entgegenzuwirken,

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 9 und 11 f; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 20, Rn. 4; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 12.

Diese Bedenken sind auch im Gesetzgebungsverfahren zum KrWG gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des KrWG zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines ÖRE betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde,

vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.

Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen,

vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).

Zwar mag insofern eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (UUB und ÖRE) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,

vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23/10 ‑, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 –, Beschlussabdruck Seite 3; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 13, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 13, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 ‑ 4 K 1905/10 ‑, juris, Rn. 67.

Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der UUB und andererseits des ÖRE zu gewährleisten haben,

vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.

b)

Derartiges ist auch im Hinblick auf die konkrete Untersagungsverfügung notwendig für deren Rechtmäßigkeit. Eine Interessenkollision ist hier nicht ausnahmsweise von vornherein ausgeschlossen.

aa)

Ein Interessenkonflikt zwischen ÖRE und UUB innerhalb des Beklagten ist hier insbesondere nicht deshalb zu verneinen, weil abweichend von § 5 Abs. 1 LAbfG gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG die kreisangehörigen Gemeinden als ÖRE die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern haben, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Insoweit könnte ein nicht für die Sammlung zuständiger Kreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinen Interessen gar nicht berührt sein, soweit er eine Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien weder vornimmt, noch konkret beabsichtigt,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 4.

So verhält es sich hier aber nicht. Der Beklagte verwertet nicht nur über seine von ihm beauftragte Tochtergesellschaft KWA Altkleider- und Schuhe aus öffentlichen Sammlungen. Er etabliert sogar gemeinsam mit den kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches Erfassungssystem. Wie sich auch aus den Äußerungen der Städte L.    -M.        , O.          -W.     und W1.      aus dem August 2013 ergibt, wirkt er bereits seit dem Jahr 2012 und in zunehmendem Maße bei kommunalen Sammlungen mit.

An einem veritablen Eigeninteresse des Beklagten ändert auch nichts, dass die Verwertungserlöse ggf. nicht bei ihm verbleiben, sondern zu einer Verringerung der Gebühren für die kreisangehörigen Kommunen und letztlich für deren Bürger führen. Denn einerseits trägt der Beklagte die (politische) Verantwortung gegenüber den Kommunen und ihren Bürgern, dass diese von ihm geforderten Gebühren nicht überbordend steigen. Zum anderen hat er ein Interesse, dass ein von ihm etabliertes, kreisweites einheitliches Erfassungssystem überzeugend funktioniert. Überdies hat er ein Interesse am Erhalt der bei seiner Tochtergesellschaft KWA vorhandenen Arbeitsverhältnisse, mithin an einer hinreichenden Auslastung dort.

Dass seine Interessen als ÖRE berührt werden, sieht inzwischen auch der Beklagte selbst so, da er nunmehr bei Sammlungsanzeigen – entgegen seiner früheren Praxis – nicht mehr nur die kreisangehörigen Kommunen, sondern auch beklagtenintern seinen ÖRE zur Stellungnahme auffordert.

bb)

Ein Interessenkonflikt ist auch nicht durch die Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen, auf die der Beklagte seine Untersagungsverfügung gestützt hat.

Zwar hat er mit der Wahl der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage von einem Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abgesehen, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.). Dies geschah, weil er sich zu einer für die (endgültige) Untersagung nach jener Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Klägerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Insofern verstand er seine Entscheidung wohl als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer – nach seiner Auffassung – nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 9.

Es kann dahinstehen, ob letzteres einen Interessenkonflikt dann ausschließt, wenn ‑ anders als regelmäßig bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2, 2. Alt. KrWG – gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des ÖRE bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen wird, sondern sich die UUB einer diese Interessen würdigenden Entscheidung gerade enthält, d.h. rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entscheidet,

vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16 und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 17.

Denn hier hat der Beklagte ausdrücklich die Interessen der Kommunen als ÖRE bzw. der von diesen beauftragten Dritten „in die Waagschale geworfen“, die angesichts seiner Verwertungs- und sogar Sammlungstätigkeit über die KWA auch seine Interessen sind (s.o. I.3.b)aa)). Gerade zum Schutz dieser Interessen hat er die Untersagung ausgesprochen. Dies wird darin deutlich, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die Eignung des gewählten Mittels der Untersagung allein auf den Zweck bezogen wurde, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden mit diesem Zweck begründet.

c)

Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche innerhalb des Beklagten ist hier jedoch nicht hinreichend vorgenommen worden. Stattdessen ist praktisch die gesamte Bearbeitung des Verwaltungsverfahrens, einschließlich Anzeigenbearbeitung und Anhörung, insbesondere aber der Erlass der Untersagungsverfügung, und sogar die Bearbeitung des Klageverfahrens mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erfolgt, für die weder personell noch organisatorisch sichergestellt war und ist, dass sie vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt ist.

aa)

Zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung bestand hier keine personelle Trennung, da die Aufgaben der UUB und des ÖRE nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen waren.

Bis zur Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die betroffenen Sachbearbeiter, Frau T.          und Herrn X.    , und deren praktischer Umsetzung ist dies wohl auch nach Ansicht des Beklagten ausgeschlossen. Bis dahin war Frau T.          , Stelle 661000, neben ordnungsbehördlichen Maßnahmen im Abfallrecht auch noch für Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben sowie Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht zuständig. Sie vertrat mithin den Beklagten als ÖRE sogar in verwaltungsgerichtlichen Verfahren und war an der Verwaltung seines Tätigkeitsfeldes beteiligt, stand mithin „in dessen Lager“.

Dementsprechend hat auch der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , gegenüber dem Gericht später eingeräumt, bis 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T.          zugewiesen gewesen. Auch die Organisationsabteilung des Beklagten hat dies nachträglich bestätigt.

Die Angabe des Beklagten vom 28. Februar 2013 gegenüber dem Gericht, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen, war vor diesem Hintergrund unzutreffend.

Dies hat der Beklagte auch spätestens mit dem Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – erkannt, da Herr G. beklagtenintern schon am 21. März 2013 darauf hinwies, dass durch die seinerzeitige Aufgabenverteilung eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche nicht sichergestellt sei. Seiner damaligen Auffassung nach war sogar die Abgabe der Stellungnahme des ÖRE im Anzeigeverfahren der Stelle 661000 (Frau T.          ) zugewiesen. Da jedenfalls ersteres nicht in Zweifel steht, kommt es nicht darauf an, weshalb der Fachdienstleiter 66, Herr G. , unter dem 17. Oktober 2013 gegenüber dem Gericht das Gegenteil der letztgenannten Aussage behauptete, nämlich die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen.

Auch nach Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die beiden betroffenen Sachbearbeiter verblieb bei Frau T.          neben der Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Maßnahmen im Abfallrecht noch die Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201). Sie trägt insoweit weiter Verantwortung hinsichtlich der Erfüllung der Aufgabe des ÖRE und gerade auch deren finanzieller Seite, indem sie die Gebühren verantworten muss, die der Beklagte von den Kommunen für die Verwertung zu erheben hat. Diese fallen unstreitig höher aus, wenn dem Beklagten als ÖRE bzw. dem von ihm beauftragten Dritten weniger werthaltige Abfälle zugeführt werden, etwa durch Ausdehnung gewerblicher Altkleidersammlungen.

bb)

Dass sich daran bis heute etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die noch in Abstimmung befindliche Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013 weist diese Aufgabe weiter Frau T.          zu. Dies geschieht – ohne dass es darauf für die Beurteilung der personellen Trennungsmaßnahmen vom 27. März 2013 als unzureichend ankäme – anscheinend im vollen Bewusstsein, dass es einer neutralen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, da Herr G. bereits am 21. März 2013 unmissverständlich darauf hinwies, auch diese Produktverantwortung müsse verlagert werden, und auch die Organisationsabteilung in der am 27. März 2013 vorgenommenen Aufgabenverlagerung nur einen ersten von mehreren notwendigen Schritten zur Beachtung des Neutralitätsgebot des Staates sah.

Es kann dahinstehen, ob es beklagtenintern bezweckt war, über die ihr zugewiesene Produktverantwortung Frau T.          weiterhin so sehr in die Interessen des ÖRE einzubinden, dass sie sich von diesen auch bei Entscheidungen als UUB nicht ganz würde freimachen können, bildlich gesprochen stets „zwei Herzen in ihrer Brust schlagen sollten“. Jedenfalls hat der Beklagte sie weiter in einer derartigen personalstrukturell unbewältigten Interessenkollision belassen und einen rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren „bösen Schein“ auf ihr Verwaltungshandeln geworfen bzw. diesen aufrechterhalten.

Ebenfalls dahinstehen kann, ob sich die weitere personelle Einbindung – statt Trennung – von Frau T.          in das „Lager“ des ÖRE darüber hinaus auch durch die bei Ihr belassene Aufgabe „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“ ergibt. Immerhin hat die Organisationsabteilung des Beklagten in ihrer Äußerung aus Dezember 2013 für beide Aufgaben (sowohl als UUB als auch als ÖRE) an diesem Punkt der Aufgabenzuweisung für die Stelle von Frau T.          angeknüpft. Eine Herauslösung des abfallwirtschaftlichen Aspektes ÖRE bzw. Abfallentsorgung aus dieser Koordinationsaufgabe durch einen Zusatz wie „mit Ausnahme von …“ oder etwa dergestalt, dass ausdrücklich in einem anderen Fachdienst oder direkt im Vorstandsbereich 5 die „Koordination Abfall“ soweit sie diesen Aspekt betrifft angesiedelt wäre, ergibt sich auch nicht aus der noch in Abstimmung befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013.

cc)

Abgesehen davon, dass schon die fehlende personelle Trennung allein einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bedeutet, fehlt auch eine hinreichende organisatorische Trennung.

Zwar ist klar, dass bei einem Rechtsträger zumindest auf der höchsten Ebene Zuständigkeiten zusammenfallen müssen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, S. 3.

Doch ist eine organisatorische Trennung schon begrifflich etwas anderes als die bloß personelle. D.h. es genügt nicht die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter. Diese müssen zugleich unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lässt, dass zumindest der unmittelbare Vorgesetzte ein anderer ist.

(1)

Dies war hier zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung nicht gegeben. Unabhängig davon, ob und wann eine personelle Trennung der Aufgaben eintrat, also die Stelle 661000, Frau T.          , keine Aufgaben des Beklagten als ÖRE mehr wahrnahm, war diese auch nach den Ausführungen der Organisationsabteilung des Beklagten mindestens bis zur Beteiligung des Personalrates organisatorisch von der Stelle 661140, Herr X.    , nicht getrennt. Beide waren dem Fachdienst 66 mit Herrn G. als unmittelbarem Vorgesetzten zugewiesen.

Dass angeblich Herr X.    „faktisch“ schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden sein soll, ist ohne Bedeutung. Geht es um den „bösen Schein“ fehlender Neutralität staatlichen Handelns für den Außenstehenden aufgrund eines nichtbewältigten Interessenkonflikts, muss dieser durch eine objektivierbare und auch für einen Außenstehenden nachvollziehbar schriftlich fixierte Organisationsstruktur ausgeschlossen sein. Davon kann keine Rede sein, wenn nicht einmal in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und auf vielfache diesbezügliche gerichtliche Hinweise und Nachfragen ein auch hinsichtlich der zeitlichen Geltung klares Bild dieser angeblichen „faktischen“ Organisation entsteht. Dies gilt umso mehr, als hier eine abweichende Organisationsstruktur eindeutig schriftlich fixiert besteht. Nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 sind die Stellen 661000 (Frau T.          ) und 661140 (Herr X.    ) schon ihren Anfangsziffern nach, aber auch von der tabellarischen Eingliederung her unmissverständlich dem Fachdienst 66 zugeordnet. Um von einer derartigen eindeutigen schriftlichen Zuweisung abzuweichen, ist, jedenfalls soweit es um den „bösen Schein“ mangelnder Neutralität geht, eine ebenso eindeutige und schriftliche anderweitige Zuweisung erforderlich. Abgesehen davon, ob es einem Beschäftigten des Beklagten zustünde oder auch nur zumutbar wäre, sich Weisungen seines nach dem Dienststellenverteilungsplan unmittelbaren Vorgesetzten aufgrund einer nebulösen „faktischen“ anderweitigen Stellenzuweisung zu widersetzen, könnte derartiges jedenfalls kein Vertrauen Außenstehender in eine solche, sich von dem widerstreitenden Interesse freimachende – neutralitätssichernde/faire – Handlungsweise innerhalb des Beklagten begründen. Dies wird auch darin deutlich, dass Herr G. als nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 zuständiger unmittelbarer Vorgesetzter schon unter dem 21. März 2013 eine abschließende Klärung der Organisationsstruktur anmahnte, sich also nicht in der Lage sah, auf irgendwelche „faktischen“ Gepflogenheiten hin, von der Wahrnehmung seiner Vorgesetztenpflichten abzusehen. Überdies ist schon fraglich, ob er derartige Vorstellungen, ein anderer könne alleiniger Vorgesetzter des Herrn X.    sein, überhaupt kannte. Immerhin hat er noch am 17. Oktober 2013 dem Gericht mitgeteilt, die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet. Eine organisatorische Trennung ist erkennbar nicht vollzogen, wenn nicht einmal der Fachdienstleiter weiß, dass jemand nicht in seinem Fachdienst tätig ist, Aufgaben dort nicht mehr angesiedelt sind und er insofern nicht mehr Vorgesetzter ist. Dies ist auch deshalb von besonderer Brisanz, weil durch eine organisatorische Trennung der unmittelbare Vorgesetzte dem Sachbearbeiter den nötigen Rückhalt geben kann, um ihn so vor Einflüssen anderer Interessen innerhalb des Beklagten zu schützen, damit er allein am Gesetz orientiert tätig werden kann. Sieht Herr G. sich aber weiter als unmittelbarer Vorgesetzter nicht nur von Frau T.          , sondern auch von Herrn X.    , müsste er sich im Interessenkonflikt zwischen UUB und ÖRE ggf. schützend gegen sich selbst stellen.

Das von der Organisationsabteilung des Beklagten dargestellte Bedürfnis, Umstrukturierungen in eiligen Fällen auch ohne gänzliche Neuaufstellung des Dienstverteilungsplanes vornehmen zu können, ist zwar nachvollziehbar, steht aber einer Einhaltung eines Mindestmaßes an Transparenz nicht entgegen. Wie die schriftliche Organisationsverfügung vom 27. März 2013 zeigt, ist derartiges auch dem Beklagten ohne weiteres möglich.

Mit ihrer Stellungnahme aus Dezember 2013 verdeutlicht die Organisationsabteilung des Beklagten auch, dass sie dies erfasst hat. Sie selbst sah noch nach dem 27. März 2013 weitere Schritte, insbesondere auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung als erforderlich an.

(2)

Auch bis heute ist eine hinreichende organisatorische Trennung beim Beklagten durch nichts belegt.

Die laut seiner Organisationsabteilung nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 zu nicht näher definierten Zeitpunkten umgesetzten personellen und organisatorischen Änderungen lassen ebenfalls jede Form vermissen und waren dementsprechend ebenfalls auch noch am 17. Oktober 2013 Herrn G. unbekannt. Insofern kann dahinstehen, welcher Änderung der Personalrat überhaupt zugestimmt bzw. welche Änderung genau umgesetzt worden sein soll. Unklar ist dies, da in der Bitte um Zustimmung des Landrates des Beklagten vom 26. Juni 2013 gerade offen gelassen wurde, ob eine zusammengeführte Stelle des Herrn X.    künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde. Dies sollte abschließend erst später entschieden werden, ggf. durch das neue Vorstandsmitglied, welches aber gar nicht vor dem 1. Oktober 2013 im Amt war.

Auch aus einer noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 kann sich nichts ergeben, da diese gerade noch nicht endgültig ist.

Eine angeblich kurz nach seinem Dienstantritt (1. Oktober 2013) von Herrn D.      getroffene Entscheidung, dass Herr X.    in Gänze als direkt dem Vorstandsmitglied unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen werden solle, hat mangels Einhaltung jeder Form ebenfalls keine Bedeutung für eine im Hinblick auf die Erkennbarkeit für Außenstehende vorzunehmende Betrachtung der Wahrung staatlicher Neutralität. Bezeichnenderweise war auch eine derartige Entscheidung Herrn G. offenbar mindestens bis zum 17. Oktober 2013 verborgen geblieben.

Auch in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte nichts Schriftliches betreffend eine Umorganisation vorlegen.

(3)

Da insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass dadurch Frau T.          und Herr X.    jeweils einen unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten gehabt hätten, ist der Frage nicht weiter nachzugehen, mit welcher Berechtigung der Beklagte am 16. Mai 2013 gegenüber dem Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ‑ 17 L 797/13 ‑ behauptet hat, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen, was möglicherweise das OVG NRW veranlasste, in seinem Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – auszuführen, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Selbst aus der noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 ergibt sich (wie bereits ausgeführt, s.o. I.3.c)bb)) keine Aufgabenzuweisung Koordination „ÖRE“ oder „Abfallentsorgung“ außerhalb der bei Frau T.          angesiedelten „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“. Die zumindest missverständliche, da eine organisatorische Trennung suggerierende Äußerung vom 16. Mai 2013 haben zudem weder Herr G. noch die Organisationsabteilung des Beklagten später wiederholt.

4.

Selbst wenn – anders als festgestellt – zwischenzeitlich der Beklagte eine Organisationsstruktur und Aufgabenzuweisung aufweisen sollte, die bei Neuerlass von Untersagungsverfügungen eine hinreichende personelle und organisatorische Trennung darstellen sollte, wäre dadurch der diesbezügliche frühere Verstoß noch nicht (automatisch) unbeachtlich. Denn die Untersagungsverfügung ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch eine unter Verstoß gegen das Gebot des fairen Verfahrens in Gestalt des Neutralitätsgebotes des Staates erlassene/neugefasste, d.h. eine Untersagung aus einer nicht aufgelösten Interessenkollision heraus. Daran änderte auch nichts, wenn heute zufällig behördenintern dieselbe Person einen neuen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Der „böse Schein“ betreffend den bereits erlassenen Verwaltungsakt ist dadurch schließlich nicht beseitigt.

5.

Abgesehen davon, dass vorliegend keine darauf gerichtete Handlung oder Willensäußerung des Beklagten ersichtlich und auch die personelle und funktionelle Trennung noch nicht verwirklicht ist, scheidet auch eine Beseitigung dieses „bösen Scheins“ mittels Heilung der Untersagungsverfügung aus. Deren Rechtswidrigkeit zugrunde liegt ein nicht durch eine rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende verwaltungsinterne Zuständigkeitsregel gelöster Interessenkonflikt.

Ein Verstoß gegen die (sachliche) Zuständigkeit ist keiner der in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW geregelten Fälle einer Heilung,

vgl. zum insoweit identischen dortigen Landesrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 30.

Im Einzelfall kommt zwar auch bei in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genannten Form- und Verfahrensvorschriften eine Heilung durch deren nachträgliche Erfüllung in Betracht, aber nur wenn sich nicht aus der Natur der jeweiligen Verfahrensvorschrift eine Heilung verbietet (vergleichbare Interessenlage),

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 10; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 4; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 12.

Nicht heilbar ohne Hinzutreten weiterer Umstände wie Gesetzesänderungen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 48/82 –, juris, Rn. 34,

sind aber Verstöße gegen die Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1968 – I C 81.67 –, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 ‑ 2 L 2398/10 ‑, juris, Rn. 23.

Weder gehört Letztere zu den Regelungsgegenständen des im VwVfG NRW kodifizierten Verwaltungsverfahrensrechts, noch sehen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts die Heilung sachlicher Zuständigkeitsmängel vor, sondern allein eine (Neu-)Entscheidung durch die zuständige Behörde,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45 Rn. 9; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rn. 2; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 2.

Ohnehin findet die Heilbarkeit ihre Grenzen, wenn die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatlich begründete Funktion nicht mehr erfüllen könnte und deshalb eine hinreichend offene Entscheidungssituation nicht mehr gegeben ist;

vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 16; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 11; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11/07 –, juris, Rn. 24.

Hier geht es der Sache nach nicht nur um eine staatsorganisatorisch vorgegebene Zuständigkeitszuweisung, sondern um einen Verstoß gegen ein „faires Verfahren“ ‑ illustrierend, wenn auch mangels Kodifizierung nichts anderes ausdrückend: eine sog. „institutionelle Befangenheit“ ‑. Diesem Verstoß ist hier nicht hinreichend durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionelle Vorkehrungen entgegengewirkt worden. Wie bereits ausgeführt, ist die Untersagungsverfügung mit Frau T.          durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erlassen worden, für die personell und organisatorisch nicht sichergestellt war, dass sie vor Einflussnahmen seitens des ÖRE hinreichend geschützt ist. Das aufgrund seinerzeitiger Verstöße mit einem „bösen Schein“ behaftete Verwaltungsverfahren ist hier zudem durch eine Ermessensentscheidung abgeschlossen worden. D.h. die Interessenkollision/„institutionelle Befangenheit“ ist möglicherweise in der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung, § 114 Satz 1 VwGO, zum Tragen gekommen. Frau T.          oblag sogar noch die Bearbeitung des Klageverfahrens. Auch bei dieser war sie – mindestens anfänglich – nicht hinreichend vor Einflussnahmen seitens des ÖRE geschützt.

Der „böse Schein“ kann jedenfalls in diesem Einzelfall nur durch eine nach außen hin erkennbare – von Interessenkollisionen freie – Neuentscheidung beseitigt werden.

Bei der (nur) insoweit vergleichbaren Konstellation eines „unfairen Verfahrens“ durch Mitwirkung persönlich befangener Amtsträger, ist  eine Heilung des Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW mittels Neuvornahme oder Bestätigung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Amtsträger regelmäßig ohnehin nur vor Abschluss des fehlerhaften Verfahrens anerkannt,

vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 20, Rn. 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9 und 10, und § 20 Rn. 68; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 35; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 34; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 64; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 33.

Zumal auch dort aus der Mitwirkung eines gemäß § 20 VwVfG NRW ausgeschlossenen Amtsträgers bei Ermessensentscheidungen üblicherweise auch die Ermessensfehlerhaftigkeit folgt,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 66.

Darauf, ob die ausgeschlossene Person ihr Amt tatsächlich neutral und unvoreingenommen ausgeübt hat, kommt es dafür nicht an,

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66a; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 2.

Eine Besonderheit des konkreten Einzelfalles ist es darüber hinaus, dass mit Frau T.          dieselbe Person, die in der Vergangenheit das Verfahren im Rahmen einer objektiv bestehenden Interessenkollision  bearbeitet und abschließend entschieden sowie diesen Bescheid im Klageverfahren verteidigt hat, nunmehr durch Umorganisation zur Entscheidung in einem fairen Verfahren befugt wäre – wenn inzwischen eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung für entsprechende Verwaltungsverfahren gegeben wäre –.

Insofern besteht ein besonderes Bedürfnis, sich von der aus einer personell und organisatorisch nicht hinreichend bewältigten Interessenkollision heraus gefällten Entscheidung auch nach außen erkennbar gänzlich zu lösen.

6.

Der Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bleibt auch nicht nach § 46 VwVfG NRW folgenlos. Unabhängig davon, ob diese Vorschrift trotz ihrer ausdrücklichen Erwähnung nur der örtlichen Zuständigkeit überhaupt auf Konstellationen wie die vorliegende Anwendung finden kann,

vgl. ablehnend zum insoweit identischen dortigen Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. September 2005 – OVG 11 S 14.05 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 – 2 L 2398/10 –, juris, Rn. 25,

ist schon nicht offensichtlich, dass die die sachliche Zuständigkeit berührende Verletzung des Neutralitätsgebotes die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei § 62 KrWG um eine Ermessensvorschrift handelt. Eine Ermessensreduzierung „auf Null“ kommt angesichts der weitgehend ungeklärten Rechtsfragen im Hinblick auf Sammlungsuntersagungen nach § 62 KrWG wegen vermeintlich unvollständiger Anzeigen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 8,

erkennbar nicht in Betracht.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist schon deshalb nicht ersichtlich, da das Urteil auf der Subsumtion eines Einzelfalles unter bereits vom Bundesverwaltungsgericht und OVG NRW geklärte Grundsätze beruht. Dies wird deutlich in der kaum verallgemeinerungsfähigen außergewöhnlichen Situation, dass ein Landkreis auf den nachdrücklichen Hinweis eines Fachdienstleiters, ohne im einzelnen bestimmte organisatorische und personelle Maßnahmen keine neutrale Aufgabenwahrnehmung der UUB sicherstellen zu können, nicht vollumfänglich bzw. nachvollziehbar reagiert hat.

Eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte liegt nicht vor. Die Beschlüsse des OVG NRW vom 11. Dezember 2013 ‑ 20 B 355/13 ‑ und 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – sind aufgrund der darin vorgenommenen bloß summarischen Prüfung der Zuständigkeit des Beklagten diesbezüglich schon keine Entscheidungen im Sinne der Norm,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 12.

Zudem lagen diesen Angaben des Beklagten in den beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einer personellen und organisatorischen Trennung zugrunde, die auf Basis der zwischenzeitlichen Erkenntnisse unzutreffend bzw. unvollständig waren.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 35.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.

Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint grundsätzlich eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 als interessengerecht,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.

Der danach entscheidende Jahresgewinn der Klägerin aus dem Kreisgebiet des Beklagten ist anhand der von ihr im Verwaltungsverfahren angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 175 t, einem Erlös pro Tonne von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung

- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -

rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,

3.

Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,

4.

eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie

5.

eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.

(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.

(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.

Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O.     - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.

Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O.     , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1.           H.    (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L.       AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E.        , H1.            , K.      und S.              umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.

Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N.         und O.     ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K.      , O.     , S.              und - teilweise - N.         ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K.      , O.     und S.              nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1.            , E.        und N.         . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.

Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K.      , L1.      , L2.              , O.     und S.              europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X.    Wertstoffkontor H.    (im Folgenden: X.    ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E.        , H1.            und N.         schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.

Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O.     , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O.     H.    , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O.     aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O.     . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O.     sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O.     die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.

Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O.     in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O.     wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O.     -H2.        transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O.     angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.

Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O.     flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O.     den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O.     vorübergehend ruhend.

Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H.    (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O.     anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.

Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O.     ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.

Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O.     an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.

Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O.     zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.

Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O.     sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O.     als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O.     tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.

Die Klägerin hat beantragt,

die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O.     im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O.     in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O.     übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O.     habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O.     , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O.     ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O.     den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O.     im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O.     nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O.     keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.

Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O.     an.

Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat Erfolg.

Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.

Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.

Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.

Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.

In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.

Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.

Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.

Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O.     als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.

Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.

Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.

Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.

Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).

Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.

Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.

Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.

Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.

Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.

Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O.     . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O.     untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O.     sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O.     , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.

Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.

Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.

Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.

Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O.     Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.

Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.

Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.

Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,

ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O.     bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.

Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.

Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).

Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).

Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.

Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).

Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.

Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.

Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.

Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.

Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.

Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.

Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.

Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.

Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.

Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O.     tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.

Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O.     aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.

Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O.     auftauchen.

Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O.     - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.

Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O.     ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O.     öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O.     mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O.     ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O.     mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.

Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O.     sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.

Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.

Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O.     ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.

Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.

Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.

Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.

Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.

Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.

In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.

§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.

Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.

Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.

So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.

Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.

Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O.     ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O.     zurechnen lassen müsste.

Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.

Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.

Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.

Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).

Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.

Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.

Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,

vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,

ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.

Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.

Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.

Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.

Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).

Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.

Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.

Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.

Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.

Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.

Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.

Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.

Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,

ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.

Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").

Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.

Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.

Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.

Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.

Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O.     faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O.     bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.

Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O.     eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O.     auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.

Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O.     auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.

Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O.     als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.

Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.

Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.

Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.

Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".

Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.

Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.

Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.

Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.

Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X.    als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X.    als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X.    kein Altpapier aus O.     verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X.    verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X.    gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.

Was Altpapier aus O.     anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O.     als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O.     außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O.     kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.

Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O.     freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O.     nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.

Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O.     anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O.     . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1.      ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O.     ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.

Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.

Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.

Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.

Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).

Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.

Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen

- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -

konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.

Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.

Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.

Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O.     angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O.     die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O.     anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O.     diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O.     (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.

Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.

A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.

Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.

Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.

Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.

Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).

Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.

Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88

Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,

in der es heißt:

"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."

Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.

Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O.     , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.

Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.

Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.

Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).

Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,

vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,

liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O.     kalkuliert wurden.

Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.

Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt

- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -

und diesbezüglich ausgeführt:

"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."

Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K.      , L1.      und O.     , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K.      , L1.      und O.     , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.

Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O.     könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O.     vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O.     entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.

Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.

Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.

Was die Stadt O.     anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O.     hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.

Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O.     - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X.    einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O.     sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O.     außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O.     wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.

Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X.    in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O.     sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X.    durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.

Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.

Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.

Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O.     keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O.     weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X.    und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O.     aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X.    auch mit der Verwertung von Altpapier aus O.     beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O.     erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O.     zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.

Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O.     für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.

Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O.     agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O.     ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O.     übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.

Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X.    und der EGN. Speziell der mit der X.    geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O.     , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O.     dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X.    , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.

Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.

Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.

Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.

Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Tenor

Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.

Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O.     - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.

Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O.     , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1.           H.    (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L.       AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E.        , H1.            , K.      und S.              umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.

Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N.         und O.     ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K.      , O.     , S.              und - teilweise - N.         ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K.      , O.     und S.              nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1.            , E.        und N.         . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.

Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K.      , L1.      , L2.              , O.     und S.              europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X.    Wertstoffkontor H.    (im Folgenden: X.    ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E.        , H1.            und N.         schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.

Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O.     , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O.     H.    , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O.     aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O.     . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O.     sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O.     die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.

Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O.     in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O.     wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O.     -H2.        transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O.     angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.

Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O.     flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O.     den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O.     vorübergehend ruhend.

Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H.    (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O.     anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.

Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O.     ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.

Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O.     an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.

Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O.     zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.

Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O.     sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O.     als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O.     tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.

Die Klägerin hat beantragt,

die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O.     im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O.     in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O.     übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O.     habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O.     , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O.     ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O.     den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O.     im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O.     nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O.     keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.

Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O.     an.

Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat Erfolg.

Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.

Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.

Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.

Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.

In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.

Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.

Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.

Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O.     als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.

Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.

Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.

Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.

Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).

Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.

Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.

Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.

Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.

Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.

Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O.     . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O.     untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O.     sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O.     , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.

Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.

Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.

Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.

Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O.     Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.

Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.

Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.

Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,

ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O.     bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.

Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.

Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).

Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).

Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.

Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).

Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.

Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.

Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.

Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.

Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.

Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.

Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.

Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.

Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.

Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O.     tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.

Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O.     aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.

Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O.     auftauchen.

Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O.     - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.

Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O.     ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O.     öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O.     mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O.     ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O.     mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.

Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O.     sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.

Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.

Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O.     ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.

Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.

Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.

Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.

Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.

Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.

In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.

§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.

Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.

Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.

So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.

Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.

Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O.     ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O.     zurechnen lassen müsste.

Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.

Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.

Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.

Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).

Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.

Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.

Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,

vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,

ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.

Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.

Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.

Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.

Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).

Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.

Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.

Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.

Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.

Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.

Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.

Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.

Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,

ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.

Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").

Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.

Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.

Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.

Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.

Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O.     faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O.     bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.

Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O.     eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O.     auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.

Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O.     auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.

Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O.     als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.

Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.

Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.

Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.

Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".

Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.

Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.

Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.

Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.

Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X.    als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X.    als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X.    kein Altpapier aus O.     verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X.    verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X.    gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.

Was Altpapier aus O.     anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O.     als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O.     außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O.     kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.

Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O.     freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O.     nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.

Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O.     anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O.     . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1.      ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O.     ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.

Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.

Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.

Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.

Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).

Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.

Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen

- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -

konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.

Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.

Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.

Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O.     angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O.     die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O.     anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O.     diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O.     (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.

Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.

A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.

Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.

Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.

Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.

Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).

Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.

Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88

Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,

in der es heißt:

"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."

Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.

Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O.     , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.

Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.

Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.

Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).

Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,

vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,

liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O.     kalkuliert wurden.

Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.

Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt

- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -

und diesbezüglich ausgeführt:

"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."

Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K.      , L1.      und O.     , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K.      , L1.      und O.     , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.

Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O.     könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O.     vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O.     entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.

Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.

Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.

Was die Stadt O.     anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O.     hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.

Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O.     - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X.    einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O.     sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O.     außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O.     wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.

Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X.    in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O.     sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X.    durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.

Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.

Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.

Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O.     keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O.     weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X.    und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O.     aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X.    auch mit der Verwertung von Altpapier aus O.     beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O.     erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O.     zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.

Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O.     für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.

Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O.     agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O.     ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O.     übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.

Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X.    und der EGN. Speziell der mit der X.    geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O.     , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O.     dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X.    , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.

Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.

Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.

Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.

Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 13.200,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1580/13) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 29. Januar 2013 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Das mit Schriftsatz vom 19. April 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.

Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.

Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin zusammengefasst damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2013 angesichts einer unvollständigen Sammlungsanzeige der Antragstellerin auf der Grundlage von § 62 KrWG offenkundig rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung dürfte hier anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.

Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin spricht ferner nichts Überwiegendes dafür, dass der vom Antragsgegner und dem Verwaltungsgericht als Ermächtigungsgrundlage herangezogene § 62 KrWG hier nicht greift. Vom Grundsatz her stellt zwar § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die speziellere Vorschrift für die Untersagung einer angezeigten gewerblichen Sammlung dar, so denn die dort normierten Voraussetzungen vorliegen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass damit andere Rechtsvorschriften, insbesondere § 62 KrWG, als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung zwingend auch dann gesperrt sind, wenn die Voraussetzungen für eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht vorliegen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, juris.

Eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG im Zusammenhang mit einer unvollständigen Anzeige ist weiterhin nicht deshalb ausgeschlossen, weil § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG die Möglichkeit bietet, das Fehlen einer ordnungsgemäßen Anzeige als Ordnungswidrigkeit zu ahnden. Aufgrund der unterschiedlichen Zielrichtungen der beiden Maßnahmen kann § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG nicht als speziellere, die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 62 KrWG verdrängende Vorschrift angesehen werden.

Soweit sich die Antragstellerin gegen die Qualifizierung der Sammlungsuntersagung als vorübergehend durch das Verwaltungsgericht wendet, verhilft auch das ihrem Begehren nicht zum Erfolg. Damit wollte das Verwaltungsgericht nicht den Charakter der Untersagung als Dauerverwaltungsakt in Abrede stellen, sondern gemeint ist nach den Ausführungen am Ende des ersten Absatzes auf Seite 3 des angegriffenen Beschlusses, dass der Fortbestand der Untersagung im Fall der Vorlage vollständiger Unterlagen von einer vorzunehmenden abschließenden Prüfung des Vorliegens etwaiger (endgültiger) Untersagungsgründe gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abhängig ist.

Weiterhin dringt die Antragstellerin mit ihrer Auffassung, sie habe alle nach § 18 Abs. 2 KrWG erforderlichen Angaben und Darlegungen gemacht, nicht durch. Der Antragsgegner hat in dem angefochtenen Bescheid bestimmte, seiner Ansicht nach fehlende Angaben bezeichnet. Entsprechendes gilt für das Verwaltungsgericht. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht ausreichend auseinander, wenn sie lediglich pauschal darauf hinweist, alle erforderlichen Angaben und Darlegungen gemacht zu haben. Dies trifft im Übrigen nicht zu, weil die Sammlungsanzeige der Antragstellerin jedenfalls keine Angaben zu Maßnahmen zur Sicherstellung der Kapazitäten im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG enthielt. Gerade darauf hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen, ohne insoweit Nachweise zu verlangen. Im Übrigen ist diese Angabe weder identisch mit der Angabe des Verwertungswegs als solchem nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG noch mit den nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG erforderlichen Darlegungen zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Weiterhin hat die Antragstellerin die Anzahl der aufgestellten oder aufzustellenden Sammelbehälter nicht mitgeteilt. Die Erforderlichkeit einer entsprechenden Angabe dürfte sich aus der Verwendung des Begriffs "Ausmaß" in § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG ergeben, zumal ohne eine solche Angabe die (weitere) Angabe der Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige, die Sammlung solle "flächendeckend" erfolgen, nicht plausibel oder nachvollziehbar ist. In diesem Zusammenhang ist es irrelevant, ob ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Einwände gegen die Sammlung der Antragstellerin erhoben hat oder nicht, zumal der Antragsgegner aufgrund der Unvollständigkeit der Anzeige von einer Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abgesehen hat.

Unabhängig von dem Beschwerdevorbringen wird sich die Sammlungsuntersagung voraussichtlich jedenfalls (auch) auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als rechtmäßig erweisen. Nach gegenwärtigem Stand spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin als unzuverlässig einzuschätzen ist. Insoweit wird auf die Beschlüsse des Senats vom heutigen Tag in den (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 444/13 und 20 B 627/13 Bezug genommen.

Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.

Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (11 t monatlich x 12 Monate = 132 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 26.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung

- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -

rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,

3.

Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,

4.

eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie

5.

eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.

(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.

(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.

die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,

2.

die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,

3.

die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,

4.

die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1.

Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,

2.

die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder

3.

die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.

(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,

3.

Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,

4.

eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie

5.

eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.

Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie

2.

Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.

(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.

(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung

- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -

rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn

1.

der für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird;

2.

die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird;

3.

die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird;

4.

der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird;

5.

die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.

(2) Handlungen nach Absatz 1 können bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsaktes versäumt worden, so gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 32 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

(1) In einem Verwaltungsverfahren darf für eine Behörde nicht tätig werden,

1.

wer selbst Beteiligter ist;

2.

wer Angehöriger eines Beteiligten ist;

3.

wer einen Beteiligten kraft Gesetzes oder Vollmacht allgemein oder in diesem Verwaltungsverfahren vertritt;

4.

wer Angehöriger einer Person ist, die einen Beteiligten in diesem Verfahren vertritt;

5.

wer bei einem Beteiligten gegen Entgelt beschäftigt ist oder bei ihm als Mitglied des Vorstands, des Aufsichtsrates oder eines gleichartigen Organs tätig ist; dies gilt nicht für den, dessen Anstellungskörperschaft Beteiligte ist;

6.

wer außerhalb seiner amtlichen Eigenschaft in der Angelegenheit ein Gutachten abgegeben hat oder sonst tätig geworden ist.

(2) Absatz 1 gilt nicht für Wahlen zu einer ehrenamtlichen Tätigkeit und für die Abberufung von ehrenamtlich Tätigen.

(3) Wer nach Absatz 1 ausgeschlossen ist, darf bei Gefahr im Verzug unaufschiebbare Maßnahmen treffen.

(4) Hält sich ein Mitglied eines Ausschusses (§ 88) für ausgeschlossen oder bestehen Zweifel, ob die Voraussetzungen des Absatzes 1 gegeben sind, ist dies dem Vorsitzenden des Ausschusses mitzuteilen. Der Ausschuss entscheidet über den Ausschluss. Der Betroffene darf an dieser Entscheidung nicht mitwirken. Das ausgeschlossene Mitglied darf bei der weiteren Beratung und Beschlussfassung nicht zugegen sein.

(5) Angehörige im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2 und 4 sind:

1.

der Verlobte,

2.

der Ehegatte,

2a.

der Lebenspartner,

3.

Verwandte und Verschwägerte gerader Linie,

4.

Geschwister,

5.

Kinder der Geschwister,

6.

Ehegatten der Geschwister und Geschwister der Ehegatten,

6a.

Lebenspartner der Geschwister und Geschwister der Lebenspartner,

7.

Geschwister der Eltern,

8.

Personen, die durch ein auf längere Dauer angelegtes Pflegeverhältnis mit häuslicher Gemeinschaft wie Eltern und Kind miteinander verbunden sind (Pflegeeltern und Pflegekinder).

1.

in den Fällen der Nummern 2, 3 und 6 die die Beziehung begründende Ehe nicht mehr besteht;

1a.

in den Fällen der Nummern 2a, 3 und 6a die die Beziehung begründende Lebenspartnerschaft nicht mehr besteht;

2.

in den Fällen der Nummern 3 bis 7 die Verwandtschaft oder Schwägerschaft durch Annahme als Kind erloschen ist;

3.

im Falle der Nummer 8 die häusliche Gemeinschaft nicht mehr besteht, sofern die Personen weiterhin wie Eltern und Kind miteinander verbunden sind.

Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, kann nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung

- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -

rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Klage der Antragstellerin (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Zwangsgeldandrohung unter III. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 wird angeordnet.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin zu drei Viertel und die Antragsgegnerin zu einem Viertel.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 26.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer III. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung sei § 62 KrWG, weil die Antragstellerin ihre Sammlung nicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt habe. Bei den gesammelten Altkleidern und -schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgegeben hätten. Die Zwangsgeldandrohung unter III. der Ordnungsverfügung sei noch verhältnismäßig. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem fristgemäßen Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die von der Antragsgegnerin vorgenommene Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Vorliegend erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts auch deshalb fernliegend, weil die Ordnungsverfügung ohne Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausgesprochen wurde und die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin gar keine getrennte Alttextiliensammlung oder -erfassung vornimmt. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen internen Organisationsregelungen (systematisch) missachtet. Dass es bei einer vorangegangenen, inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin zu einer Abweichung von diesen Organisationsregelungen gekommen ist, hat zum einen die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren plausibel erklärt und stellt zum anderen nicht in Frage, dass bei Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Organisationsregelungen beachtet wurden.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist. Weiterhin bezieht sich die von der Antragstellerin angeführte Wiederverwendungsquote - soweit ersichtlich - lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt-)Textilien und (Alt-)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der Abgebenden aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer. Der von der Antragstellerin in Bezug genommene Fernsehbericht des WDR vom 13. September 2013 gibt für die Annahme einer Zweckbestimmung auch nicht ansatzweise etwas her; bestenfalls können dem Bericht Anhaltspunkte für eine auf einen "guten Zweck" zielende Motivationslage der Abgebenden entnommen werden.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es - auch nach der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage - unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die fehlende Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin auch nachträglich ihrer Anzeigepflicht trotz entsprechender Anhörung durch die Antragsgegnerin nicht nachgekommen ist und ohne Anzeige die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht erstattet hat. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige- wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn man unterstellt, dass die Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG zu vernachlässigen ist, weil die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragstellerin keine getrennte Sammlung von Alttextilien und -schuhen betreibt, verbleibt die Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG, die mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin (vgl. insoweit § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG) nicht vorgenommen werden kann. Im Übrigen kann diese Prüfung nicht mit dem Argument als entbehrlich angesehen werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die ohne Anzeige sammelnde Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Erstattung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten kommt ferner die bereits vom Verwaltungsgericht betonte Nachahmungsgefahr zum Tragen. Zwar weist die Antragstellerin diesbezüglich zutreffend darauf hin, dass unmittelbar von den von ihr aufgestellten Sammelcontainern keine Nachahmungsgefahr ausgeht, weil ihnen nicht anzusehen ist, ob eine Anzeige erstattet wurde oder nicht. Eine Nachahmungsgefahr leitet sich jedoch daraus ab, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne Anzeige begonnen und trotz fehlender Anzeige weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung der erforderlichen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Erfolg hat die Beschwerde dagegen im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung unter III. des angefochtenen Bescheids, weil sich die Androhung als offensichtlich rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig erweist. Dies ergibt sich daraus, dass das angedrohte Zwangsgeld von 2.500,00 €, wie ausdrücklich in dem angefochtenen Bescheid angeordnet, für jeden Tag der Zuwiderhandlung gilt und darüber hinaus, da sich die Androhung ebenfalls ausdrücklich auch auf die nicht vollständige Befolgung der Untersagung unter I. des Bescheids bezieht, in voller Höhe selbst dann "fällig" wird, wenn die Antragstellerin auch nur mit einem Container weitersammelt. Mit Blick auf diese Fallkonstellation erweist sich die Androhung auch oder gerade unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Betroffenen an der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW) als unangemessen. Denn ein Zwangsgeld von 2.500,00 € pro Tag bei einem Sammelcontainer liegt offensichtlich so weit von dem Umsatz entfernt, der mit einem einzelnen Sammelcontainer täglich erzielt werden kann, dass hier eine Unverhältnismäßigkeit auf der Hand liegt.

Vgl. in diesem Sinn auch schon VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2013 - 9 L 337/13 -.

Dass die Antragsgegnerin möglicherweise hinsichtlich der zuvor behandelten Fallkonstellation keine (besondere) Regelungsintention hatte, ist unerheblich, weil eine Verhältnismäßigkeit der Androhung nur dann angenommen werden kann, wenn sie sich in jedem (einzelnen) in Betracht kommenden Anwendungsfall als angemessen erweist, was hier - wie zuvor dargestellt - nicht der Fall ist, wenn die Antragstellerin gegebenenfalls - entgegen der Untersagungsverfügung - lediglich mit einem Container weitersammelt. Angesichts dieser wirtschaftlichen Gegebenheiten kann eine Verhältnismäßigkeit nicht allein deshalb angenommen werden, weil das pro Tag angedrohte Zwangsgeld am unteren Rand der in § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW genannten Spanne liegt. Der von der Antragsgegnerin gegebenenfalls anzustellende Ermittlungsaufwand zur Feststellung möglicher Zuwiderhandlungen gegen die Untersagungsverfügung dürfte mit Blick auf § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW bereits vom Ansatz her kein tauglicher Gesichtspunkt zur Bemessung der Höhe des Zwangsgeldes darstellen und vermag dementsprechend ebenfalls nicht die Annahme der Verhältnismäßigkeit zu begründen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 26 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 52.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs außer Betracht. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.

(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.

wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2.

wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3.

wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4.

wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5.

wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.