Art. 2 der 2. Verordnung des Saarländischen Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft vom 20. April 2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 172) zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 11. Juni 2010 (Amtsbl. 2010 I, S. 1160), geändert durch Verordnung vom 28. Februar 2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 74) wird im Wege einstweiliger Anordnung für das Wintersemester 2011/2012 außer Vollzug gesetzt.
Die Kosten des Verfahrens fallen dem Antragsgegner zur Last; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird für das Anordnungsverfahren auf 2.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragsteller, die in den Jahren 2009 (Antragstellerin zu 1.) und 2008 (Antragsteller zu 2.) die allgemeine Hochschulreife erworben haben, erstreben die Zulassung zum Studium der Humanmedizin. In ihren Bewerbungen bei der Stiftung für Hochschulzulassung haben sie im Auswahlverfahren der Hochschulen den Studienort B-Stadt/Homburg nicht angegeben. Die Antragstellerin zu 1. hat freilich bei ihrer Bewerbung in der Abiturbestenquote die Beigeladene an erster Stelle bei den Studienorten genannt. Der Zulassungsantrag der Antragstellerin zu 1. datiert vom 14.5.2011; derjenige des Antragstellers zu 2. trägt kein Datum. Beide Antragsteller versichern an Eides statt, dass sie ihre Zulassungsanträge bis zum 31.5.2011 bei der Stiftung für Hochschulzulassung eingereicht haben. Die Antragsteller beabsichtigen für den Fall, dass es ihnen nicht gelingt, im zentralen Vergabeverfahren einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin zu erhalten, unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes die Zulassung zum Medizinstudium an der Beigeladenen auf einen außerkapazitären Studienplatz zu erstreiten.
Mit der „Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 20.4.2011, Amtsbl. I vom 5.5.2011, S. 172, die in ihrem Art. 2 den Tag nach ihrer Verkündung als Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestimmt (6.5.2011), wurde in die VergabeVO Stiftung SL vom 12.6.2010, Amtsbl. I, (S. 1160) in der Fassung der 1. ÄnderungsVO vom 28.2.2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 74) soweit hier wesentlich folgender § 23 eingefügt:
„§ 23 Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Universität des Saarlandes eingegangen sein (Ausschlussfristen). Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren.“
Am 13.7.2011 haben die Antragsteller beim Oberverwaltungsgericht einen Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung von Art. 2 zur Änderung der VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 eingereicht. Sie tragen im Wesentlichen vor, ihre Anträge seien zulässig, insbesondere sei es nicht erforderlich, dass sie bereits Normenkontrollanträge eingereicht hätten. Sie wollten Humanmedizin studieren. Sie hätten im Auswahlverfahren der Hochschulen den Studienort B-Stadt/Homburg nicht angegeben. Von ihren Prozessbevollmächtigten seien sie vor Einreichung ihrer Zulassungsanträge dahin unterrichtet worden, dass es im Saarland eine § 24 VergabeVO Stiftung BW vergleichbare Vorschrift nicht gebe. Vom Erlass des § 23 VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 hätten ihre Prozessbevollmächtigten erst am 31.5.2011 erfahren. Sie (die Antragsteller) hätten ihre Bevollmächtigten mit der Erhebung von Kapazitätsklagen beauftragt. Als Saarländer wollten sie auch die Beigeladene verklagen. Aufgrund ihrer Abiturnoten hätten sie keine Chance, im zentralen Vergabeverfahren bei der Stiftung oder im Auswahlverfahren der Hochschulen einen Studienplatz zu erhalten. Gleiches gelte für eine Studienplatzvergabe in der Wartezeitquote. Aufgrund der Kenntnis der Grenzwerte für die Zulassung zum Medizinstudium im Wintersemester 2010/2011 hätten sie sich bereits frühzeitig für die Führung von Kapazitätsprozessen zum Wintersemester 2011/2012 entschieden. Von daher hätten sie frühzeitig ihre Prozessbevollmächtigten beauftragt und über diese auch rechtzeitig Kenntnis von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – erlangt. Danach verstoße die landesrechtliche Bindung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der Kapazität an die Kriterien des für die innerkapazitäre Vergabe von Studienplätzen vorgesehenen Auswahlverfahrens der Hochschulen nicht gegen Bundesrecht. Eine derartige Bindung habe nach ihrer Kenntnis für die Zulassungsverfahren in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern gegolten. Die Regelung in Sachsen-Anhalt vom 1.7.2010 sei vom betreffenden Verordnungsgeber erst zum Wintersemester 2011/2012 für anwendbar erklärt worden. Insoweit hätten sie bei ihrer Entscheidung, welche Hochschulen sie bei ihrer Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren im Rahmen der Abiturbestenquote und insbesondere in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen benennen sollten, auch die jeweilige Ortspräferenz berücksichtigen müssen. Es gebe eine ganze Reihe von Hochschulen, die eine Bewerbung nur dann berücksichtigten, wenn der Studienbewerber diese Hochschule in erster Ortspräferenz benannt habe. Bei der Kontaktaufnahme mit ihrem Prozessbevollmächtigten hätten sie deren Bewerbungsempfehlungen für die Bewerbung bei der Stiftung für Hochschulzulassung gekannt. Diese hätten mit Blick auf die Kapazitätsklagen Empfehlungen für die Studienorte Nr. 1 bis 5 gegeben, die sechste Bewerbungsgelegenheit hingegen ins Belieben gestellt, weil dies für eine Kapazitätsklage keine Bedeutung gehabt habe. Für sie (die Antragsteller) sei es angesichts ihrer Abiturnoten und der daraus resultierenden Chancenlosigkeit, einen Studienplatz im zentralen Vergabeverfahren oder im Auswahlverfahren der Hochschulen zu erhalten, selbstverständlich gewesen, die Ortswahl im Auswahlverfahren der Hochschulen unter dem Gesichtspunkt der Wahrung von Chancen in Kapazitätsprozessen auszuüben. Ihre Prozessbevollmächtigten hätten von der Einführung von § 23 VergabeVO Stiftung SL erst am 31.5.2011 Kenntnis erlangt. Das Amtsblatt des Saarlandes erscheine nicht mehr in Papierform, sondern elektronisch, so dass diese keine Möglichkeit hätten, bei Sichtung ihrer Eingangspost festzustellen, welche Rechtsänderungen es im Saarland gebe. Es könne auch nicht Aufgabe eines Rechtsanwaltes sein, im Internet täglich prophylaktisch zu forschen, ob es neue Gesetze oder Verordnungen gebe. Ihre Prozessbevollmächtigten hätten nach Kenntniserlangung von der Rechtsänderung zwar sofort reagiert und empfohlen, im Bewerbungsantrag bei der Stiftung B-Stadt auf dem sechsten Rangplatz anzugeben. Hiervon hätten sie jedoch nicht mehr rechtzeitig Kenntnis erlangt. Ihr Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO richte sich gegen das Inkrafttreten der Änderungsverordnung mit sofortiger Wirkung. Auch bestünden gegen die Regelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Insoweit werde auf die Argumentation in dem Normenkontrollverfahren 2 C 300/11 Bezug genommen. Vorliegend sei entscheidend, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt sei. Auf die diesbezügliche Argumentation des VGH Mannheim in seinem Urteil vom 29.10.2009 – 9 S 1158/09 – nähmen sie Bezug. Die in Rede stehende Änderungsverordnung sei im Amtsblatt vom 5.5.2011 veröffentlicht worden. Die Bewerbungsfrist für sie als sogenannte Alt-Abiturienten sei am 31.5.2011 abgelaufen. Möglich gewesen sei eine Bewerbung bei der Stiftung für Hochschulzulassung für Alt-Abiturienten ab dem 19.4.2011. Seitens des Saarlandes sei an keiner Stelle kommuniziert worden, dass sich die VergabeVO Stiftung SL nach Beginn des Bewerbungsverfahrens geändert habe. Von daher stehe außer Frage, dass ein Verstoß gegen das aus dem Rechtsstaatsgebot folgende Erfordernis eines Vertrauensschutzes vorliege.
Die Antragsteller beantragen,
Artikel 2 der zweiten Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung vom 20.4.2011 vorläufig außer Kraft zu setzen.
Der Antragsgegner stellt keinen Antrag.
Er trägt vor, die Antragsteller beriefen sich zu Unrecht darauf, zu spät von der Änderungsverordnung Kenntnis erlangt zu haben und nicht verpflichtet gewesen zu sein, sich bis zum Ablauf der Bewerbungsfrist über die jeweils aktuelle Rechtslage zu informieren. Neben Baden-Württemberg hätten bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bereits Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern über vergleichbare Regelungen verfügt. Von daher sei für die in Kapazitätsprozessen erfahrenen Rechtsanwälte der Antragsteller damit zu rechnen gewesen, dass weitere Länder entsprechende Regelungen erlassen würden, nachdem bekannt geworden sei, dass das Bundesverwaltungsgericht die baden-württembergische Regelung bestätigt habe. Die Prozessbevollmächtigten der Antragsteller hätten in einem auf ihrer Homepage vorgehaltenen Sonder-Info selbst darauf hingewiesen, dass nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Regelung in Baden-Württemberg nicht ausgeschlossen werden könne, das andere Länder nachzögen. Da sie von den Antragstellern frühzeitig mit der Führung einer Kapazitätsklage gegen die Beigeladene beauftragt worden seien, seien sie gehalten gewesen, bis zum Ablauf der Bewerbungsfristen für Alt- und für Neu-Abiturienten zu überwachen, ob die in dem Sonderinfo aufgezeigte Situation im Saarland eintrete. Mögliche Änderungen der VergabeVO Stiftung seien problemlos im Internet-Auftritt des Amtsblattes abrufbar. Gerade wenn die Prozessbevollmächtigten im Internet eine Seite mit Bewerbungsempfehlungen einstellten, hätten sie dafür Sorge zu tragen, dass diese der aktuellen Rechtslage entspreche. Wären die Prozessbevollmächtigten der Antragsteller ihrer Verpflichtung nachgekommen, hätten sie ihre Mandanten nach Verkündung der Änderungsverordnung veranlassen können, ihre Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren bei der Ortswahl im Auswahlverfahren der Hochschulen um den Studienort Homburg zu ergänzen. Die Stiftung für Hochschulzulassung weise in ihren Empfehlungen ausdrücklich darauf hin, dass Änderungen bereits eingereichter Bewerbungen bis zum Ablauf der Bewerbungsfrist möglich seien. Warum die Antragstellerin zu 1. bei ihrer Bewerbung im Auswahlverfahren der Hochschulen anders als in der Abiturbestenquote den Studienort B-Stadt/Homburg nicht genannt habe, sei nicht bekannt. Nach Inkrafttreten der Änderungsverordnung hätte die Antragstellerin zu 1. den Studienort in ihre Bewerbung im Auswahlverfahren der Hochschulen aufnehmen müssen, um gegebenenfalls im außerkapazitären Verfahren einen Studienplatz am Studienort B-Stadt/Homburg erhalten zu können. Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.3.2011 zu der baden-württembergischen Regelung sei insoweit ausgeführt, der Studienort im Sinne von § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW müsse im innerkapazitären Vergabeverfahren in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen angegeben werden.
Die Antragsteller treten dem entgegen und führen aus, es sei ihren Prozessbevollmächtigten als bundesweit tätigen Rechtsanwälten im Hochschulzulassungsrecht schlechthin nicht möglich und zumutbar, die Verkündungsblätter aller 16 Bundesländer täglich auf unter Umständen vorgenommene Rechtsänderungen hin zu überprüfen. Erst recht gelte das hinsichtlich der für die Entscheidung über die Wahl des Studienortes bedeutsamen Auswahlsatzungen der einzelnen Hochschulen. Sie selbst hätten auch bei einer Einsichtnahme in die Informationen über die Einschreibung und die Bewerbung bei der Beigeladenen, die über die Homepage der Stiftung für Hochschulzulassung zugänglich seien, und auch im Internetauftritt der Beigeladenen kein Hinweis auf die in Rede stehende Rechtsänderung erhalten können. Der Link bei „hochschulstart.de“, der auf die betreffenden Informationen bei der Beigeladenen verweise, habe noch am 1.9.2011 zum Studienangebot Medizin im Wintersemester 2010/2011 geführt. Auch den Bewerberinformationen der Beigeladenen zum Wintersemester 2011/2012 lasse sich nicht entnehmen, dass sich hinsichtlich des Medizinstudiums etwas geändert habe. Bei ihren Bewerbungen im Auswahlverfahren der Hochschule hätten sie ihre Studienortwahl mit Blick auf das sich abzeichnende Erfordernis von Kapazitätsklagen daran ausgerichtet, wo eine Teilnahme an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze eine vorherige Bewerbung für den betreffenden Studienort voraussetze. Das seien nach damaligem Kenntnisstand ausschließlich Hochschulen in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern gewesen.
Der Antragsgegner wiederholt und vertieft mit Schriftsatz vom 14.9.2011 seinen Rechtsstandpunkt und macht insbesondere geltend, Abonnenten des Amtsblattes könnten nach dessen Umstellung auf elektronische Form nunmehr sogar am Erscheinungstag des betreffenden Amtsblattes per E-Mail über neues Recht informiert werden.
Die Beigeladene hat sich nicht geäußert und auch keinen Antrag gestellt.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 2 C 300/11, 2 B 307/11 und 2 B 308/11 Bezug genommen.
II.
Den von den Antragstellern gestellten Anträgen auf vorläufige Außervollzugsetzung von Art. 2 der zweiten Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 ist zu entsprechen.
Die Anträge sind statthaft. Die Antragsteller haben zwar noch keine Normenkontrollanträge mit dem Ziel bei Gericht eingereicht, die in Rede stehende Regelung für unwirksam zu erklären. In Literatur und Rechtsprechung ist jedoch anerkannt, dass Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO bereits statthaft sind, bevor die beanstandete Rechtsnorm in einem Normenkontrollverfahren zum Gegenstand der gerichtlichen Nachprüfung gemacht wird.
vgl. zum Beispiel Finkelnburg//Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage 2008, Rdnr. 567; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rdnr. 146; OVG Münster, Beschluss vom 14.2.1980 – 10 a ND 14/90 – Baurecht 1991, 47; VGH München, Beschluss vom 11.6.2991 – 14 NE 91.1098 – Bay. Verwaltungsblätter 1992, 245.
Auf entsprechenden Antrag des Antragsgegners, der bislang nicht gestellt wurde, kann das Gericht gemäß den §§ 172 VwGO, 936, 926 ZPO (analog) den Antragstellern eine Frist zur Einreichung eines Normenkontrollantrages setzen.
Die Rechtsgrundlage für das Begehren der Antragsteller, die angegriffene Bestimmung vorläufig außer Vollzug zu setzen, ergibt sich aus § 47 Abs. 6 VwGO. Danach kann das (Normenkontroll-)Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Die Antragsteller sind befugt, einen derartigen Anordnungsantrag zu stellen, zumal auch ihre Normenkontrollbefugnis zu bejahen ist. Die Antragsteller sind Inhaber von Hochschulzugangsberechtigungen. Ihnen vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG (bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen) prinzipiell ein Recht auf Zulassung zu einem Studium ihrer Wahl an einem von ihnen gewählten Studienort. In der – was unter anderem die medizinischen Studiengänge anbelangt – durch ein weit hinter der Nachfrage zurückbleibendes Studienangebot bestimmten Situation haben sie ein aus den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip abgeleitetes Recht auf Teilhabe an der Vergabe der verfügbaren Studienplätze. Können sich die Antragsteller auf diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen berufen, so kann vorliegend nicht von der Hand gewiesen werden, dass sie durch die von ihnen beanstandete normative Festlegung des Zeitpunktes des Inkrafttretens einer Neuregelung des Hochschulzugangs – hier: der Beteiligung von Studienbewerbern an der Vergabe von unter Umständen (gerichtlich) ermittelten außerkapazitären Studienplätzen – in ihren Rechten verletzt werden.
Die danach bestehende Möglichkeit einer Verletzung von Rechten durch die von ihnen angegriffene Regelung des Art. 2 der zweiten Änderungsverordnung zur VergabeVO Stiftung SL impliziert bei den vorliegenden Gegebenheiten ein schützenswertes Interesse der Antragsteller an der erstrebten einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO. Die gemäß Art. 2 der am 5.5.2011 im Amtsblatt verkündeten 2. Änderungsverordnung der VergabeVO Stiftung SL am 6.5.2011 in Kraft gesetzte Regelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL macht nach ihrem Satz 2 eine Zulassung außerhalb der Kapazität von einem vorherigen Antrag auf Zulassung im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg abhängig. Diese Anforderung ist nach der Auslegung dieser Norm, die der Antragsgegner gestützt auf Entscheidungen des VGH Mannheim Urteile vom 29.10.2009 – 9 S 1858/09 und 9 S 1611/09 – und des Bundesverwaltungsgerichts Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 –
zur Auslegung der weitgehend wortgleichen Bestimmung des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW vertritt, dahin zu verstehen, dass der Studienbewerber/die Studienbewerberin den Studienort B-Stadt/Homburg in seinem innerkapazitären Zulassungsantrag in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen angegeben haben muss. Diese Voraussetzungen haben die Antragsteller, die als sogenannte Alt-Abiturienten ihre innerkapazitären Zulassungsanträge für das Wintersemester 2011/2012 bis zum 31.5.2011 eingereicht haben mussten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL), nach eigenem Bekunden nicht erfüllt, da sie von der Rechtsänderung, die die zweite Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 mit sich gebracht hat, vor Ablauf der Bewerbungsfrist keine Kenntnis erlangt hatten. Die vorläufige Außervollzugsetzung von Art. 2 der zweiten Änderungsverordnung für das Wintersemester 2011/2012 würde daher die Position der Antragsteller bei ihren Bestrebungen verbessern, die Zulassung zum Medizinstudium an der Beigeladenen auf einem außerkapazitären Studienplatz zu erstreiten. Denn ihre Teilnahme an der Vergabe von unter Umständen gerichtlich ermittelten außerkapazitären Studienplätzen hinge nicht mehr davon ab, dass sie in ihrem Antrag auf innerkapazitäre Zulassung in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule den Studienort B-Stadt beziehungsweise Homburg angegeben haben.
Die Anordnungsanträge nach § 47 Abs. 6 VwGO haben auch in der Sache Erfolg.
Die Aussetzung des Vollzugs einer Rechtsvorschrift auf dieser Grundlage ist, wie schon der Wortlaut der letztgenannten Regelung zeigt, wegen des prinzipiellen Geltungsanspruchs der Norm und der regelmäßig weitreichenden Folgen auch ihrer nur vorläufigen Außerkraftsetzung nur unter besonders strengen Voraussetzungen möglich. Die Anforderungen gehen insoweit deutlich über diejenigen hinaus, die an den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu stellen sind.
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 18.9.2009 – 2 B 431/09 – m.w.N.
Für die Beurteilung kommt es dabei abgesehen von den Fällen, in denen sich die Frage der Gültigkeit der zur Nachprüfung gestellten Norm bereits nach dem Ergebnis der im einstweiligen Anordnungsverfahren nur möglichen überschlägigen Beurteilung in der einen oder in der anderen Richtung eindeutig beantworten lässt, nicht auf eine Prognose des voraussichtlichen Ausgangs des in der Hauptsache betriebenen Normenkontrollverfahrens an. Vielmehr ist die Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO, da sich der Wortlaut dieser Regelung an die Bestimmung des § 32 BVerfGG anlehnt, unter Heranziehung derjenigen Grundsätze zu treffen, die für den Erlass einstweiliger Anordnungen durch das Bundesverfassungsgericht maßgeblich sind. Danach ist eine Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen, bei der einerseits die Vor- und Nachteile in den Blick zu nehmen sind, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die angegriffene Norm sich indes im Normenkontrollverfahren als gültig erweist, und andererseits die Folgen zu berücksichtigen sind, die eintreten, wenn die Norm vollzogen wird, sich aber später ihre Ungültigkeit herausstellt. Dabei ist freilich hervorzuheben, dass die durch § 47 Abs. 6 VwGO eröffnete Möglichkeit des Erlasses einer einstweiligen Anordnung „zur Abwehr schwerer Nachteile“ nach der Rechtsprechung ungeachtet des prinzipiell objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO dem Individualrechtsschutz dient. Das bedeutet, dass ein „schwerer Nachteil“ nur aus einer negativen Betroffenheit eigener, das heißt Antragstellerinteressen, nicht aber aus der Beeinträchtigung sonstiger Belange oder gar von Drittinteressen hergeleitet werden kann
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 16.9.2004 – 1 U 5/04 -, m.w.N.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe überwiegen vorliegend die Außervollzugsetzungsinteressen der Antragsteller.
Nach dem Ergebnis der in dem vorliegenden Antragsverfahren nur möglichen überschlägigen Würdigung der Sach- und Rechtslage lässt sich der Ausgang des von den Antragstellern noch einzuleitenden Normenkontrollverfahrens weder in der einen noch in der anderen Richtung verlässlich prognostizieren. Denn nach dem derzeitigen Erkenntnisstand kann weder im Sinne von Offenkundigkeit festgestellt werden, dass Art. 2 der zweiten Änderungsverordnung der VergabeVO Stiftung SL mit höherrangigem, insbesondere mit Verfassungsrecht in Einklang steht; eben so wenig kann freilich von der offensichtlichen Rechtsfehlerhaftigkeit der angegriffenen Norm ausgegangen werden.
Die Antragsteller wenden insbesondere ein, Art. 2 der zweiten Änderungsverordnung der VergabeVO Stiftung SL verletze den aus dem Rechtsstaatsgebot Art. 20 Abs. 3 abzuleitenden Anspruch auf Vertrauensschutz, indem er als Zeitpunkt des Inkrafttretens von § 23 VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 den Tag nach der Verkündung der zweiten Änderungsverordnung (im Amtsbl. vom 5.5.2011), mithin den 6.5.2011, bestimme und damit Alt-Abiturienten, die sich ab dem 19.4.2011 auf innerkapazitäre Studienplätze bewerben konnten und für die die Bewerbungsfrist am 31.5.2011 endete (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL) keine realistische Chance eröffnete, sich bei ihrer Bewerbung, insbesondere bei der Entscheidung über die Wahl der Studienorte im Auswahlverfahren der Hochschulen auf die Rechtsänderung einzustellen. Die Antragsteller berufen sich in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des VGH Mannheim
Urteil vom 29.10.2009 - 9 S 1611/09 – zitiert nach Juris,
zu Art. 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums Baden-Württemberg zur Änderung der VergabeVO Stiftung BW vom 29.6.2009 und machen geltend, sie hätten erst nach Fristablauf über ihre Prozessbevollmächtigen von der Rechtsänderung erfahren. Diese hätten ihrerseits erst am 31.5.2011 Kenntnis von der Rechtsänderung erlangt. Ihren Prozessbevollmächtigten sei es nicht zuzumuten, täglich gleichsam auf Verdacht im Internet zu kontrollieren, ob im Saarland oder in einem der anderen Bundesländer eine Änderung im Bereich des Hochschulzulassungsrechts eingetreten sei. Ob diese die individuelle Situation der Antragsteller betreffende Argumentation im Hauptsacheverfahren durchgreifen wird, erscheint freilich zweifelhaft. Zutreffend ist, dass Rechtsnormen zu ihrem Wirksamwerden der Bekanntgabe bedürfen. Dementsprechend schreibt die saarländische Landesverfassung für saarländische Gesetze und für Rechtsverordnungen, sofern bei letzteren keine andere Form der Veröffentlichung gesetzlich vorgesehen ist, die Verkündung im Amtsblatt vor (Art. 102, 104 Abs. 2 Satz 1 Verf SL). Rechtsverordnungen treten, soweit sie nichts anderes bestimmen, mit dem Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Erfolgt die Veröffentlichung einer Rechtsnorm – wie hier – in der verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weise, so lässt sich gegenüber ihrem Geltungsanspruch zumindest in aller Regel nicht mit Erfolg einwenden, es sei unzumutbar, von einem Bürger oder von dessen Rechtsanwalt zu verlangen, dass er – bei der im Saarland eingeführten elektronischen Verkündung von Rechtsnormen – täglich anhand des über das Internet zugänglichen Amtsblattes kontrolliere, ob und in welchen Bereichen Rechtsänderungen eingetreten seien. Der Normgeber ist nicht verpflichtet (auch wenn dies in bestimmten Fällen sinnvoll erscheinen mag), über das Inkrafttreten neuen Rechts über die dafür erforderliche Verkündung hinaus auf sonstigen Wegen zu informieren. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass das (elektronische) Amtsblatt im Saarland über einen Informationsdienst verfügt, der Abonnenten die Amtsblätter am Tag des Erscheinens auf elektronischem Weg übermittelt.
Letztlich dürfte es jedoch entscheidend darauf ankommen, ob den Betroffenen gerechnet ab dem normativ bestimmten Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rechtsänderung genügend Zeit bleibt, sich auf sie einzustellen und ihr Verhalten an dem neuen Recht auszurichten. Das hält der Senat nach dem derzeitigen Stand vorliegend für fraglich. Während nach bisherigem Recht für Studienbewerber, die bei der Vergabe von Studienplätzen in „harten“ NC-Fächern leer ausgingen, im Saarland ohne weiteres die Möglichkeit bestand, gegen die Beigeladene einen Rechtsstreit mit dem Ziel einzuleiten, diese zu verpflichten, ihnen einen (eventuell vorhandenen) außerkapazitären Studienplatz zuzuweisen, bestimmt § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011, seine Gültigkeit einmal unterstellt, nunmehr, dass Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ein Antrag auf Zulassung nach § 3 VergabeVO Stiftung SL im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg ist, wobei der Antragsgegner diese Bestimmung anknüpfend an die bereits angeführte Rechtsprechung des VGH Mannheim
Urteile vom 29.10.2009 – 9 S 1858/09 – und 9 S 1611/09 –
und des Bundesverwaltungsgerichts
Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 –
zur Auslegung der nahezu wortgleichen Regelung des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW dahin auslegt, dass der Studienort B-Stadt/Homburg bei der Bewerbung in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen benannt werden muss. Die Regelung des § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL bestimmt ferner, dass festgestellte Studienplätze außerhalb der Kapazität – die nach der ständigen saarländischen Praxis bisher im Wege einer gerichtlich angeordneten Verlosung vergeben werden – nunmehr in Orientierung an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, was der Antragsgegner auf der Grundlage der zitierten Rechtsprechung des VGH Mannheim und des Bundesverwaltungsgerichts dahin versteht, dass die Verteilung nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen erfolgt. Da auch andere Bundesländer diese Verknüpfung der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze mit einer Bewerbung im innerkapazitären Verfahren in den Quoten des Auswahlverfahrens an der betreffenden Hochschule eingeführt haben und einige Hochschulen zudem Studienbewerber offenbar nur dann am Auswahlverfahren der Hochschulen beteiligen, wenn diese die betreffende Hochschule an erster Stelle der Ortswünsche benannt haben (erste Ortspräferenz), verlangt diese Rechtsänderung von Studienbewerbern, die das legitime Interesse verfolgen, in der durch einen gravierenden Mangel an Medizinstudienplätzen gekennzeichneten Situation ihre Zulassungschancen zu maximieren, neue und zusätzliche Überlegungen und Entscheidungen dahin, welche Studienorte sie in welcher Reihenfolge im Auswahlverfahren der Hochschulen benennen. Letzteres bringt es mit sich, dass es sich vorher sowohl über die Chancen einer innerkapazitären wie auch einer außerkapazitären Zulassung – auch mit Blick auf die geänderte Rechtslage im Saarland – informieren müssen, was naturgemäß eine gewisse Zeit erfordert. Von daher hält es der Senat mit Blick auf die sogenannten Alt-Abiturienten für fraglich, ob die diesen zur Verfügung stehende Zeit von gerade einmal etwas mehr als drei Wochen zwischen dem normativ bestimmten Zeitpunkt des Inkrafttretens der Norm (6.5.2011) und dem Ablauf der Bewerbungsfrist (31.5.2011) unter dem Gesichtspunkt des gebotenen Vertrauensschutzes als ausreichend erachtet werden kann, um sich auf die Rechtsänderung einzustellen. Insoweit ist zudem eine gewisse Ungleichbehandlung von Alt- und Neu-Abiturienten zu verzeichnen, da für letztere die Bewerbungsfrist erst mit dem 15.7.2011 abgelaufen ist, diesen mithin eine entsprechend längere Zeit für eine Reaktion auf die Rechtsänderung zur Verfügung stand. Hinzu kommt – im Rahmen der in einem noch einzuleitenden Hauptsacheverfahren gebotenen objektiven, das heißt losgelöst von der individuellen Situation der Antragsteller vorzunehmenden Rechtskontrolle – Folgendes: Nach unbestrittenem Vorbringen der Antragsteller bestand für Alt-Abiturienten bereits ab 19.4.2011 die Möglichkeit, sich auf einen Studienplatz in einem medizinischen Studiengang für das Wintersemester 2011/2012 zu bewerben. Für Bewerber, die ihre Zulassungsanträge ab diesem Zeitpunkt bis zum 6.5.2011 bereits gestellt hatten, bedeutet die Rechtsänderung eine nachträgliche Veränderung der Rechtslage in einem für sie (mit Einreichung ihrer Bewerbung) abgeschlossenen Sachverhalt. Ob demgegenüber mit Erfolg darauf verwiesen werden kann, dass Studienortwünsche noch bis zum Fristablauf (31.5.2011) geändert werden konnten (siehe § 3 Abs. 3 Satz 5 VergabeVO Stiftung SL), hält der Senat für zweifelhaft. Denn prinzipiell hat ein Studienplatzbewerber mit der fristgerechten Einreichung seines innerkapazitären Zulassungsantrages zunächst einmal das Seine getan. Ob von ihm darüber hinaus verlangt werden darf, das geltende Hochschulzulassungsrecht auch danach bis zum Fristablauf „im Auge zu behalten“, und gegebenenfalls auf Rechtsänderungen zu reagieren, erscheint bei summarischer Beurteilung eher fernliegend, zumal für ihn kein Grund für die sich keineswegs aufdrängende Annahme bestand, es könne im laufenden Bewerbungsverfahren nach Abgabe seines Zulassungsantrages zu einer auch in betreffenden nachteiligen Rechtsänderung kommen.
Nach dem Ergebnis der summarischen, wenn auch bereits vertieften Prüfung im vorliegenden Anordnungsverfahren ist somit davon auszugehen, dass der Ausgang des von den Antragstellern noch einzuleitenden Normenkontrollverfahrens noch offen ist. Die in diesem Falle nach den eingangs dargelegten Grundsätzen vorzunehmende Folgenabwägung fällt zu ihren Gunsten aus. Gegenüberzustellen sind den Folgen, die eintreten, wenn der Anordnungsantrag abgelehnt wird, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg hat, diejenigen Folgen, die eintreten, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen wird, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber erfolglos bleibt.
Für die insoweit vorzunehmende Würdigung kann auf die Erwägungen zurückgegriffen werden, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 20.5.2010
6 VR 1.10 – Beck RS 2010/52479 –
in dem Verfahren betreffend den Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung von § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW angestellt hat und die sich auch auf die vorliegende Konstellation übertragen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt:
„Ergeht in dem zur Entscheidung stehenden Verfahren die einstweilige Anordnung nicht, hat der Normenkontrollantrag aber in der Sache Erfolg, hat der Antragsteller unwiederbringlich die Chance verloren, sich bei allen baden-württembergischen Universitäten mit medizinischer Fakultät für zumindest ein, möglicherweise aber auch für weitere Semester um eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität zu bemühen. Die Ausbildung in dem gewünschten Studiengang der Humanmedizin ist in hohem Maße auf rasche Realisierung angewiesen, so dass der Verlust von (zusätzlichen) Chancen der Zulassung schwer wiegt. Ergeht die einstweilige Anordnung, hat der Normenkontrollantrag in der Sache aber keinen Erfolg, müssen die Universitäten des Landes Baden-Württemberg nicht mehr Studenten aufnehmen, als es der vorhandenen Kapazität entspricht. Sie müssen nur die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenden Studienplätze nicht zwingend nach den Maßstäben des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS verteilen. Dies ist ihnen umso mehr zuzumuten, als die Vermeidung eines gegebenenfalls mehrmaligen Wechsels des Zulassungssystems auch ihrem eigenen und dem öffentlichen Interesse entspricht. Zwar müssen bei der Abwägung auch die Interessen der weiteren Normadressaten berücksichtigt werden, also solcher Bewerber, die sich ebenfalls in dem betreffenden Studiengang um eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität bemühen. Die Erfolgsaussichten dieser Bewerbungen hängen jeweils davon ab, ob das bisherige oder aber das durch die angegriffene Regelung neu eingeführte Auswahlsystem zur Anwendung gelangt. Die insoweit betroffenen Interessen neutralisieren sich somit gleichsam; sie können deshalb bei der Abwägung nicht den Ausschlag geben.“
Hiervon ausgehend ist antragsgemäß die beantragte vorläufige Außervollzugsetzung von Art. 2 der zweiten Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung SL, der nach nahezu einhelliger Meinung, der sich der Senat anschließt, Allgemeinverbindlichkeit zukommt
vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rdnr. 404; Finkelnburg//Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage 2008, Rdnr. 611; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rdnr. 182; VGH Kassel, Beschluss vom 3.5.1990 – 4 NC 1329/89 – BRS 50 Nr. 54; OVG Münster, Beschluss vom 18.4.1970 – 10 a IV D 7/80 – BRS 36 Nr. 38; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.10.1981 – 6 D 6/81 – BRS 38 Nr. 57; anderer Ansicht: Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 47 Rdnr. 150,
auf der Grundlage von § 47 Abs. 6 VwGO auszusprechen. Die einstweilige Anordnung war dabei auf das Wintersemester 2011/2012 zu beschränken, da damit der schwere Nachteil, den die Antragsteller dadurch erleiden, dass sie bei Wirksamwerden der Neuregelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL vom 6.5.2011 mangels Bewerbung im Auswahlverfahren der Hochschulen für den Studienort B-Stadt/Homburg von der Vergabe eventuell ermittelter außerkapazitärer Studienplätze im Wintersemester 2011/2012 ausgeschlossen werden, durch diese Regelung ausgeräumt wird. Zulassungsanträge für spätere Semester können sie in Kenntnis der neuen Rechtslage stellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO wobei zu einem Kostenausspruch zugunsten der Beigeladenen keine Veranlassung besteht, da sie sich im Verfahren nicht geäußert hat.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 52, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 GKG, wobei für jeden der Antragsteller ein Streitwert von 1.000,-- Euro auszubringen ist, was zu dem festgesetzten Gesamtstreitwert von 2.000,-- Euro führt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 21. Sept. 2011 - 2 B 307/11
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Ant
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung: 1. über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlas
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im
(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 de
(1) Das Bundesverfassungsgericht kann im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dring
Kommt die Behörde in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des § 123 der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nach, so kann das Gericht des ersten Rechtszugs auf Antrag unter Fristsetzung gegen
(1) Abweichend von § 16 gelten bei der Nutzung eines dynamischen Beschaffungssystems die Bestimmungen der Absätze 2 bis 5.
(2) Die Mindestfrist für den Eingang der Teilnahmeanträge beträgt 30 Tage, gerechnet ab dem Tag nach der Absendung der Auft
Tenor
§ 23 Sätze 2 und 3 Vergabeverordnung Stiftung (Saarland) vom 20. Februar 2011, Amtsblatt I, Seite 172, werden für unwirksam erklärt.Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht ersta
Tenor
§ 23 Sätze 2 und 3 der Verordnung des Saarländischen Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 11. Juni 2010 (Amtsbl. 2010 I, S.
Tenor
Art. 2 der 2. Verordnung des Saarländischen Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft vom 20. April 2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 172) zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulas
Tenor
Artikel 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29. Juni 2009 (GBl. S. 309) wird für unwirksam erklärt, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung Z
Tenor
Die Anträge werden zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu jeweils 1/5; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird au
Tenor
Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 6. Dezember 2011 - 1 L 1757/11.NC, 1 L 1119/11.NC und 1 L 1410/11.NC - werden aufgehoben.Die Sachen werden an das Verwaltungsgericht zur erneuten Entscheidung über das jeweilige Antrags
Tenor
§ 23 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung Stiftung (Saarland) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung vom 20. April 2011, Amtsblatt I, Seite 172, in Verbindung mit Artikel 2, Zweite Änderungsverordnung
Tenor
§ 23 Sätze 2 und 3 Vergabeverordnung Stiftung (Saarland) vom 20. Februar 2011, Amtsblatt I, Seite 172, werden für unwirksam erklärt.Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht ersta
Tenor
§ 23 Sätze 2 und 3 der Verordnung des Saarländischen Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 11. Juni 2010 (Amtsbl. 2010 I, S.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Antragsteller, die jeweils bereits erfolgreich ein Erststudium absolviert haben, erstreben die Zulassung zum Studium der Humanmedizin (Antragsteller zu 1, 3, 4 und 5) beziehungsweise Zahnmedizin (Antragstellerin zu 2) als sogenannte Zweitstudienbewerber. Zum Teil haben sie in ihren Bewerbungen bei der Stiftung für Hochschulzulassung die Beigeladene als gewünschte Hochschule beziehungsweise den Studienort B-Stadt/Homburg benannt (Antragsteller zu 3: Platz 6; Antragsteller zu 4: Platz 1). Die Antragsteller beabsichtigen für den Fall, dass es ihnen nicht gelingt, im zentralen Vergabeverfahren in der Quote der Zweitstudienbewerber einen Studienplatz in dem gewünschten Studiengang zu erhalten, unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes die Zulassung zum Medizin- beziehungsweise Zahnmedizinstudium an der Beigeladenen auf einem außerkapazitären Studienplatz zu erstreiten.
Mit der „Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung)“ vom 20.4.2011, Amtsbl. 2011 I vom 5.5.2011, S. 172, die in ihrem Art. 2 den Tag nach ihrer Verkündung als Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestimmt (6.5.2011), wurde in die Vergabeverordnung Stiftung SL vom 12.6.2010 (Amtsbl. 2010 I, S. 1160) in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 28.2.2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 74) soweit hier wesentlich folgender neuer § 23 eingefügt:
„§ 23 Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Universität des Saarlandes eingegangen sein (Ausschlussfristen). Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren.“
Am 5.7.2011 haben die Antragsteller beim Oberverwaltungsgericht ein Normenkontrollverfahren eingeleitet. Zur Begründung ihrer Normenkontrollanträge führen die Antragsteller im Wesentlichen aus, die Bestimmungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL seien § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW nachgebildet. Die baden-württembergische Regelung habe der VGH Mannheim dahin ausgelegt, dass im gerichtlichen Verfahren aufgedeckte Restkapazitäten, die nach den Kriterien des Vergabeverfahrens bei der Stiftung für Hochschulzulassung zu verteilen seien, nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben seien, da es kein Nachrückverfahren im Rahmen der Abiturbesten- und der Wartezeitquote gebe, sondern in diesen Quoten nicht in Anspruch genommene Studienplätze der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zugeschlagen würden. Insoweit regelten die Bestimmungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW ein besonderes Nachrückverfahren. Demzufolge sei für den geforderten Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort die Studienortangabe im Auswahlverfahren der Hochschulen maßgeblich. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Rechtsprechung gebilligt. Über eine hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde sei noch nicht entschieden. Die hier maßgeblichen Regelungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL verletzten sie als Zweitstudienbewerber in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1, 19 Abs. 4 GG jeweils in Verbindung mit Verstößen gegen das Rechts- und Sozialstaatsprinzip. Würde, was freilich keineswegs zweifelsfrei sei, die in Rede stehende saarländische Regelung in gleicher Weise ausgelegt wie § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim, so führte das im Ergebnis zu einem mit den Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden generellen Ausschluss von Zweitstudienbewerbern von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze. Zweitstudienbewerber könnten sich nämlich aufgrund ausdrücklicher Ausschlussregelungen nicht in den Quoten der Abiturbesten, der Altwarter und des Auswahlverfahrens der Hochschulen bewerben. Wenn man mit dem Bundesverwaltungsgericht davon ausgehe, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den Ranglisten vergeben würden, die im Auswahlverfahren der betreffenden Hochschule erstellt würden, scheide eine Berücksichtigung von Zweitstudienbewerbern aus, da diese aus Rechtsgründen keine Möglichkeit hätten, auf diese Ranglisten zu gelangen. Abgesehen hiervon sei die Auslegung von § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim mit dem Wortlaut dieser Norm nicht zu vereinbaren, da nach diesem eine Bewerbung für den betreffenden Studienort im zentralen Vergabeverfahren und eben nicht im davon zu unterscheidenden Auswahlverfahren der Hochschulen gefordert werde und auch die Vergabe aufgedeckter Studienplätze in Orientierung an den Kriterien des zentralen Vergabeverfahrens und nicht nach denjenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen angeordnet werde. Der VGH Mannheim habe aufgrund seiner Auslegung seiner Beurteilung letztlich eine Norm zugrunde gelegt, die der Verordnungsgeber gar nicht erlassen habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich an diese Auslegung gebunden gesehen. Im Übrigen verstoße § 23 VergabeVO Stiftung SL ebenso wie § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW gegen das Erfordernis einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, da die vom VGH Mannheim herangezogene Regelung des Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 – im Folgenden: Staatsvertrag 2008 -, ratifiziert im Saarland durch Gesetz Nr. 1666 zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 (Amtsbl. 2009, 331), eine solche Ermächtigung für die Regelung der Vergabe auch außerkapazitärer Studienplätze nicht enthalte. Bisher sei es im Übrigen einhellige Auffassung gewesen, dass es Sache der Verwaltungsgerichte sei, die Art des Vergabeverfahrens bei aufgedeckten außerkapazitären Studienplätzen anzuordnen. Zudem verletze § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL das durch Art. 12 Abs. 1 GG unter anderem gewährleistete Recht auf freie Wahl des Studienortes. Denn es sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen bei Anträgen auf Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der Kapazität eine Bindung an die Ortswahl im Verfahren betreffend die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der Kapazität erforderlich sein sollte. Zudem werde, jedenfalls von den Alt-Abiturienten, für die die reguläre Bewerbungsfrist am 31.5. ablaufe, eine „taktische“ Entscheidung über die Ortswahl zu einem Zeitpunkt gefordert, zu dem die Bundesländer ihre Zulassungszahlenverordnungen noch nicht veröffentlicht hätten und daher die Zulassungschancen im innerkapazitären und im außerkapazitären Verfahren noch nicht beurteilt werden könnten. Eine Beschränkung auf die Ortswahl lasse sich insbesondere dann nicht rechtfertigen, wenn – wie in den medizinischen Studiengängen an der Beigeladenen - auch im Auswahlverfahren der Hochschulen lediglich eine Auswahl nach der Abiturnote erfolge. Verschärft werde die Situation, wenn – wie dies häufig der Fall sei – die Beteiligung am Auswahlverfahren einer Hochschule von ihrer Benennung an erster Stelle (erste Ortspräferenz) abhängig gemacht werde. Letztlich gehe es offenbar nur darum, die Möglichkeiten der Erhebung von Kapazitätsklagen einzuschränken.
Mittlerweile habe das OVG Magdeburg die weitgehend inhaltsgleiche Regelung in Sachsen-Anhalt wegen des mit Art. 25 Abs. 1 LVerf S-A nicht zu vereinbarenden Ausschlusses ausländischer Studienbewerber von der Kapazitätsklage für unwirksam erklärt. Die betreffende Verfassungsnorm entspreche weitgehend der Regelung in Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerF SL. Auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt seien die angegriffenen Bestimmungen daher einer Nachprüfung im Normenkontrollverfahren zu unterziehen, da es insoweit auf eine Verletzung von Rechten der Antragsteller nicht ankomme. Im Übrigen sei eine Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren absolut sinnlos, solang die Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen allein nach der Abiturnote vergeben würden.
Die Antragsteller beantragen,
§ 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO-Stiftung vom 20.2.2011, Abl. S. 172, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Normenkontrollanträge zurückzuweisen.
Er nimmt zur Auslegung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO-Stiftung SL Bezug auf seinen Vortrag in dem Antragsverfahren 2 B 308/11 betreffend die vorläufige Außervollzugsetzung der angegriffenen Regelung. In jenem Verfahren hat er ausgeführt, es treffe zu, dass sich Zweitstudienbewerber im innerkapazitären Zulassungsverfahren nicht in der Abiturbesten-, der Wartezeit- und insbesondere nicht in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen bewerben könnten. Sie seien auf eine Bewerbung in einem eigenen Zugangsweg, die sogenannte Vorabquote, beschränkt. Weiter sei im Staatsvertrag geregelt, dass nicht in Anspruch genommene Studienplätze für Zweitstudienbewerber aus der Vorabquote nicht in einem gesonderten Nachrückverfahren vergeben würden, sondern der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zufielen und dort vergeben würden. Da Zweitstudienbewerber sich im Auswahlverfahren der Hochschulen nicht bewerben könnten, würden sie zugunsten von Erststudienbewerbern von der Vergabe dieser nicht in Anspruch genommenen Studienplätze ausgeschlossen. Die im Staatsvertrag getroffenen Regelungen zu Lasten der Zweistudienbewerber seien nach der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung auch verfassungsgemäß. Das zeige insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.11.1982 – 1 BvR 900/78 -. Gemäß § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL habe sich die Vergabe nachträglich aufgedeckter Studienplätze an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren. Das bedeute, dass die Vergabe in einer besonderen Form des innerkapazitär in entsprechender Weise durchzuführenden Nachrückverfahrens erfolge. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur identischen baden-württembergischen Regelung habe der Landesgesetzgeber mit den Maßstäben des Auswahlverfahrens der Hochschulen den für die Verwirklichung der Chancengleichheit rechtssystematisch geeigneten Teil der Auswahlkriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens auf die Vergabe nachträglich aufgedeckter Studienplätze übertragen. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch deutlich gemacht, dass ein vollständiger Gleichlauf von innerkapazitärem und außerkapazitärem Verfahren mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Da der größte Teil der Studienplätze innerkapazitär im Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werde, sei es angesichts des Anspruches der Studienbewerber auf Chancengleichheit gerechtfertigt, aufgedeckte Reststudienplätze entsprechend den Regeln des innerkapazitären Nachrückverfahrens zu vergeben, an dem die Zweitstudienbewerber nicht teilnähmen. Die Beigeladene wäre aber wegen der überschaubaren Anzahl von Studienplätzen im Saarland in den medizinischen Fächern nach eigenem Bekunden auch in der Lage, Zweitstudienplatzkläger bei der Vergabe der außerkapazitär aufgedeckten Studienplätze zu berücksichtigen für den Fall, das so viele Studienplätze aufgedeckt würden, dass sich bei der Bildung der Vorabquote rechnerisch ein oder mehrere Studienplätze für Zweitstudienbewerber ergäben. Die Beigeladene könne hierbei auf die von der Stiftung erstellten Ranglisten für Zweitstudienbewerber zurückgreifen. Voraussetzung für eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität wäre allerdings auch für Zweitstudienbewerber, dass sie nach Maßgabe des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL einen Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt beziehungsweise Homburg stellten. Auch bei der Bewerbung im Rahmen der Vorabquote seien gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL die gewünschten Studienorte in einer Reihenfolge anzugeben.
In seiner Antragserwiderung im vorliegenden Normenkontrollverfahren macht der Antragsgegner ergänzend geltend, der saarländische Verordnungsgeber sei dem baden-württembergischen gefolgt, nachdem das Bundesverwaltungsgericht dessen Regelungen als mit Bundesrecht vereinbar bestätigt habe. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts beanspruchten daher auch für § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL Geltung. Der saarländische Verordnungsgeber habe den Wortlaut von § 24 VergabeVO Stiftung BW mit Ausnahme des letzten Teilsatzes von Satz 3, dem kein Anwendungsbereich zukomme, übernommen. Rechtsgrundlage für die saarländische Regelung sei Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag 2008. Hinsichtlich der Bestimmtheit der Norm sei mit dem Bundesverwaltungsgericht davon auszugehen, dass mit Bewerbungen für den betreffenden Studienort „im zentralen Vergabeverfahren“ im Wege verfassungskonformer Auslegung auf das Auswahlverfahren der Hochschule Bezug genommen werde. In diesem Verfahren werde dem Grundsatz der Chancengleichheit in möglichst großem Umfang Rechnung getragen. Eine vollständige Übernahme der Kriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens würde hingegen zu Schwierigkeiten führen. Im Übrigen könnten auch Zweitstudienbewerber in ihrer Bewerbung gewünschte Studienorte angeben.
Die Beigeladene hat sich im Normenkontrollverfahren nicht im Einzelnen geäußert und auch keinen Antrag gestellt.
Wegen des Sachverhaltes im Übrigen wird auf die Gerichtsakten 2 C 300/11 – 2 B 308/11 sowie 2 C 404/11 – 2 B 307/11 Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller sind zulässig und begründet.
Die Antragsteller sind befugt, die von ihnen angegriffenen Regelungen der §§ 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung vom 20.4.2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 172) mit Normenkontrollanträgen zur gerichtlichen Nachprüfung zu stellen.
Sie sind sämtlich Inhaber von Hochschulzugangsberechtigungen, und ihnen vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen prinzipiell ein Recht auf Zulassung zu einem Studium ihrer Wahl an einem von ihnen gewählten Studienort beziehungsweise haben sie in der – was die medizinischen Studiengänge anbelangt – durch ein weit hinter der Nachfrage zurückbleibendes Studienplatzangebot bestimmten Situation ein aus den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip abgeleitetes Recht auf Teilhabe an der Vergabe der verfügbaren Studienplätze. Dem steht nicht entgegen, dass sie bereits ein Hochschulstudium absolviert haben und sich als sogenannte Zweitstudienbewerber um Studienplätze in medizinischen Studiengängen bewerben. Denn es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl durch Absolvierung eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung grundsätzlich gebilligt hat, wenn in zulassungsbeschränkten Studiengängen im Interesse von Erstbewerbern, die noch keinen berufsqualifizierten Abschluss erreicht haben, der Zugang von Bewerbern mit abgeschlossener Hochschulausbildung zum Zweitstudium selbst erheblich erschwert wird. Können sich danach auch Zweitstudienbewerber hinsichtlich des von ihnen erhobenen Anspruchs auf Zulassung zu einem weiteren Studium prinzipiell auf die Eingangs angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen berufen, so kann unter Zugrundelegung des hier maßgeblichen Maßstabes des § 47 Abs. 2 VwGO nicht von der Hand gewiesen werden, dass die Antragsteller durch § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL, die die Teilnahme an der Vergabe von eventuell festgestellten außerkapazitären Studienplätzen einschränken und Zweitstudienbewerber unter Umständen sogar vollständig von der Vergabe solcher Studienplätze ausschließen, in ihren (Teilhabe-)Rechten verletzt werden.
Die danach bestehende Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Antragsteller impliziert bei den vorliegenden Gegebenheiten ein schützenswertes Interesse an der sachlichen Entscheidung über ihre Normenkontrollanträge. Die begehrte Feststellung der Unwirksamkeit von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL würde die Position der Antragsteller in den von ihnen beabsichtigten Kapazitätsprozessen mit der Beigeladenen offenkundig verbessern, da die Beteiligung an der Vergabe eventuell festgestellter außerkapazitärer Studienplätze nicht zusätzlich von der Erfüllung der Voraussetzungen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL abhinge und die Vergabe sich nicht nach dem in § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL vorgegebenen Vergabemodus – wie auch immer die Bestimmung auszulegen ist – richtete.
Dass die Antragsteller mit ihren am 5.7.2011 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollanträgen die mit Bekanntmachung der angegriffenen Norm am 5.5.2011 in Lauf gesetzte Jahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO gewahrt haben, bedarf keiner näheren Erörterung.
Den Normenkontrollanträgen ist auch in der Sache zu entsprechen.
Die von den Antragstellern angegriffenen Regelungen in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL verstoßen, versteht man sie ausgehend von den Regelungsintentionen des Antragsgegners dahin, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig macht, dass der Studienbewerber fristgerecht einen innerkapazitären Zulassungsantrag gestellt hat, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule gewählt wurde, und § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschule vorschreibt, gegen das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. Dieses Gebot verlangt, dass normative Regelungen so gefasst sind, dass ihnen die Betroffenen die Rechtslage so klar entnehmen können, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Anforderungen an die Bestimmtheit erhöhen sich dabei mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelung in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden darf. Nicht nur bei Eingriffen in die Freiheitssphäre des Einzelnen, sondern auch bei der Gewährung von Leistungen müssen die Normen in ihrem Inhalt entsprechend ihrer Zwecksetzung für die Betroffenen klar und nachvollziehbar sowie in ihrer Ausgestaltung widerspruchsfrei sein. Daraus folgt freilich nicht, dass eine Norm überhaupt keine Anwendungsprobleme aufwerfen darf. Dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit ist vielmehr auch dann Rechnung getragen, wenn sich mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung der Vorschriften des selben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normenzusammenhanges oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für das Verständnis und die Anwendung der Norm gewinnen lässt
vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 3.6.1992 – 2 BvR 1041/88, 78/89 – E 86, 288, 311; Beschluss vom 27.11.1990 – 1 BvR 402/87 – E 83, 130, 145; Beschluss vom 26.7.2005 – 1 BvR 782/94, 957/96 – E 114, 1, 53.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe gelangt der Senat vorliegend zu dem Ergebnis, dass die in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL getroffenen Regelungen in der den Regelungsabsichten des Antragsgegners entsprechenden Auslegung das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit verletzen. Die Bestimmung des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung macht die Teilnahme an der Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen davon abhängig, dass der Studienbewerber einen Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg gestellt hat. Nach § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL hat sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren. In Abs. 1 des in § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL in Bezug genommenen § 3 VergabeVO Stiftung SL ist geregelt, dass sich Zulassungsanträge zugleich auf die Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren und auf die Teilnahme am Auswahlverfahren der Hochschule richten. Aus § 7 VergabeVO Stiftung SL – „Ablauf des zentralen Vergabeverfahrens“ – ergibt sich, dass im zentralen Vergabeverfahren die Studienplätze in der Abiturbestenquote (§ 7 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL) und „danach“ die Studienplätze in den Quoten nach § 6 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL von der Stiftung für Hochschulzulassung vergeben werden (§ 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung). In § 6 Abs. 2 Satz 1 VergabeVO Stiftung SL sind die Quoten für Fälle außergewöhnlicher Härte (Nr. 1), für Bewerberinnen und Bewerber mit besonderer Hochschulzugangsberechtigung (Nr. 2) und für Zweitstudienbewerber (Nr. 3) festgelegt. Die Vorschrift des § 6 Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL betrifft die sogenannte Wartezeitquote. Ferner bestimmt § 9 VergabeVO Stiftung SL, dass mit der Vergabe der Studienplätze nach § 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL das zentrale Vergabeverfahren abgeschlossen ist und Studienplätze in den von der Stiftung für Hochschulzulassung vergebenen Quoten, dienach Abschluss des Vergabeverfahrens noch verfügbar sind oder wieder verfügbar werden, im Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werden. Das Auswahlverfahren der Hochschulen ist dann (gesondert) in § 10 VergabeVO Stiftung SL geregelt.
Die Wahl von Studienorten ist begrenzt auf – jeweils – bis zu sechs in der Abiturbestenquote und im Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 3 Abs. 3 Sätze 3 und 4 VergabeVO Stiftung SL) sowie – ohne diese zahlenmäßige Begrenzung – in den weiteren durch die Stiftung vergebenen Quoten (§ 3 Abs. 3 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL), unter anderem in der Quote für Zweitstudienbewerber vorgesehen.
Ausgehend davon, dass § 3 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL, indem er festlegt, dass Zulassungsanträge sowohl für die Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren als auch zugleich für die Teilnahme am Auswahlverfahren der Hochschulen gelten, zum Ausdruck bringt, dass es sich insoweit um zwei unterschiedliche Verfahren handelt, § 7 VergabeVO Stiftung SL aufführt, welche Studienplätze in welchen Quoten in welcher Reihenfolge im zentralen Vergabeverfahren vergeben werden, und nach § 9 VergabeVO Stiftung SL das zentrale Vergabeverfahren mit der Vergabe der Studienplätze nach § 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL abgeschlossen ist und etwaige noch verbliebene oder wieder frei gewordene Studienplätze dann in dem in § 10 VergabeVO Stiftung SL gesondert geregelten Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werden, ist der Schluss gerechtfertigt, dass die Vergabeverordnung Stiftung SL zwischen dem zentralen Vergabeverfahren einerseits und dem Auswahlverfahren der Hochschulen andererseits unterscheidet. Von daher drängt sich bei unbefangener Lektüre von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL unter Heranziehung der übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL eine Auslegung der umstrittenen Regelung dahin auf, dass den Anforderungen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL dann Rechnung getragen ist, wenn ein Antrag auf innerkapazitäre Zulassung gestellt worden ist, bei dem in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren (§ 7 VergabeVO Stiftung SL) verteilt werden, als gewünschter Studienort B-Stadt/Homburg angegeben wird, und nach § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL außerkapazitäre Studienplätze in Orientierung an den Kriterien vergeben werden, nach denen die Studienplätze in den im zentralen Vergabeverfahren abgearbeiteten Quoten verteilt werden. Ein Anhaltspunkt dahin, dass die Studienortwahl (B-Stadt oder Homburg) in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule ausreichend oder sogar allein maßgebend wäre, liefert der Wortlaut von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung selbst dann nicht, wenn zu seiner Auslegung die übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL herangezogen werden. Diese auf den Wortlaut der umstrittenen Regelungen unter Heranziehung der übrigen Vorschriften der Vergabeverordnung Stiftung SL abstellende Auslegung entspricht jedoch nicht den Regelungsintentionen des Antragsgegners. Wie die „Entstehungsgeschichte“ von § 23 VergabeVO Stiftung SL zeigt, wollte der Antragsgegner offenbar die weitgehend wortgleichen Regelungen in § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW übernehmen, nachdem der VGH Mannheim einen gegen diese Norm gerichtete Normenkontrollantrag abgelehnt
VGH Mannheim, Urteil vom 29.10.2009 – 9 S 1611/09 – zitiert nach Juris
und das Bundesverwaltungsgericht
Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3/10 –
die gegen diese Entscheidung eingelegte Revision zurückgewiesen hat. Das ergibt sich zum einen aus dem Umstand, dass der saarländische Verordnungsgeber § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW bis auf den letzten Teilsatz des Satzes 3 dieser Vorschrift -„…, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt“ – und die Angabe des konkreten saarländischen Studienortes – B-Stadt oder Homburg – in Satz 2 in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL wörtlich übernommen und diese Regelungen unmittelbar im Anschluss an das Bekanntwerden des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.3.2011 erlassen hat.
Der VGH Mannheim hat indes das in § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW ebenfalls begründete Erfordernis eines Antrages auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort dahin ausgelegt, dass die Bewerbung für den betreffenden Studienort im Auswahlverfahren der Hochschulen (in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule) erfolgen muss und die Vergabe von unter Umständen festgestellten außerkapazitären Studienplätzen in Orientierung an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren sich nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der betreffenden Hochschulen richtet
Das Bundesverwaltungsgericht ist in seinem Urteil vom 20.3.2011 zu dem Ergebnis gelangt, dass die baden-württembergischen Regelungen in der Auslegung, die sie durch den VGH Mannheim gefunden haben und an die es sich – wie es mehrfach hervorgehoben hat - gebunden gesehen hat, nicht gegen Bundesrecht verstoßen und hat ergänzend ausgeführt, dass der Landesverordnungsgeber in Anbetracht der Vorgaben aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 Staatsvertrag 2006 (jetzt Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag 2008), Art. 13 Abs. 4 Staatsvertrag 2006 (Art. 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008) und Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2006 (Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2008) auf die Übernahme der Maßstäbe der von den Hochschulen für die innerkapazitäre Studienplatzvergabe durchzuführenden Auswahlverfahren (§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HRG) gesetzlich festgelegt sei
BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 22 und Rdnr. 18.
Hieran anknüpfend hat der Antragsgegner im vorliegenden Normenkontrollverfahren mit Schriftsatz vom 2.11.2011 klargestellt, dass der saarländische Verordnungsgeber mit § 23 VergabeVO Stiftung SL dem baden-württembergischen Verordnungsgeber gefolgt sei, nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung des VGH Mannheim zu § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW gebilligt habe; die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den letztgenannten Regelungen würden auch für die saarländische Regelung Geltung beanspruchen.
Gemessen an dem vom Antragsgegner insoweit der Sache nach genannten Regelungsziel, in Übernahme der Auslegung von § 24 Satz 2 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim auch im Saarland die Beteiligung eines Studienbewerbers an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig zu machen, dass er einen innerkapazitären Zulassungsantrag stellt, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen gewählt wird, und etwaige außerkapazitäre Studienplätze nach den Auswahlkriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben, tragen die Regelungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL der aus dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit abzuleitenden Forderung, dass eine Norm den Betroffenen in die Lage versetzen muss, klar zu erkennen, was von ihm verlangt wird, nicht hinreichend Rechnung. Ausgehend davon, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL nach seinem Wortlaut die Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg im Rahmen eines innerkapazitären Zulassungsantrag „nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren“ verlangt, - wie dargelegt – sowohl § 3 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL als auch die Bestimmungen der §§ 7, 9 und 10 VergabeVO Stiftung SL, also Bestimmungen der selben Verordnung, die zur Ermittlung des Normverständnisses heranzuziehen sind, zwischen dem zentralen Vergabeverfahren, in dem die Studienplätze in verschiedenen Quoten verteilt werden, einerseits und dem Auswahlverfahren der Hochschulen andererseits unterscheiden, geben die umstrittenen Regelungen selbst dem Studienbewerber gerade keinerlei Hinweis darauf, dass für die Teilhabe an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze eben nicht die Studienortwahl in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, sondern - und zwar ausschließlich - die Studienortwahl in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule maßgeblich ist beziehungsweise sein soll. Der Wortlaut der Norm ist insoweit geeignet, den Studienbewerber zu der nach Regelungsvorstellungen des saarländischen Verordnungsgebers unzutreffenden Annahme zu verleiten, mit der Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg in einer der Quoten, in denen die Studienplätze gemäß § 7 VergabeVO Stiftung SL im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, den Anforderungen des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL Rechnung getragen zu haben. Insoweit unterscheiden sich die umstrittenen saarländischen Regelungen in ihrem Wortlaut von denjenigen, die der baden-württembergische Verordnungsgeber in § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW getroffen hat. Denn § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW bestimmt zwar ebenso wie § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL, dass sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren hat, enthält aber den weiteren Teilsatz – „, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt“, der in der saarländischen Regelung fehlt. Zwar hat der VGH Mannheim insoweit ausgeführt, dass diesem Konditionalsatz kein Anwendungsbereich zukomme, da im Auswahlverfahren der Hochschulen stets Ranglisten erstellt würden (siehe auch § 10 Abs. 4 bis 7 VergabeVO Stiftung SL), und dies war dann wohl auch Anlass für den saarländischen Verordnungsgeber, von der Übernahme dieses Teilsatzes abzusehen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der VGH Mannheim gerade in diesem Teilsatz
einen ganz wesentlichen Anhaltspunkt für seine Auslegung dahin gesehen hat, dass mit der Wahl des betreffenden Studienortes diejenige in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint ist. Der VGH Mannheim hat in diesem Zusammenhang ausgeführt:
„Nach Artikel 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.6.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 VergabeVO ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten – und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt; diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20:20:60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 VergabeVO ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsinhalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS genannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den jeweiligen Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf der Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, das mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen naheliegt. Dies gilt umso mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im Zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil VergabeVO ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach den selben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.“
wenn auch in einem etwas anderen Zusammenhang – die Verknüpfung angeführt, „die § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS Stiftung/BW mit dem Auswahlverfahren der Hochschulen herstellt“. Weicht der Wortlaut der saarländischen Regelung danach in einem vom VGH Mannheim für die von ihm gefundene Auslegung durchaus bedeutsamen Punkt von dem Wortlaut der baden-württembergischen Regelung ab, so kann der saarländische Verordnungsgeber zur Ermittlung des Inhaltes von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL nicht mit Erfolg auf das Vorliegen einer gefestigten Rechtsprechung zur Auslegung entsprechender Bestimmungen verweisen. Ergänzend ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass auch in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL vergleichbaren Bestimmungen anderer Bundesländer - soweit ersichtlich - der Bezug zum Auswahlverfahren der Hochschulen teils in einer § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW entsprechenden, teils in einer sogar noch deutlicheren Weise hergestellt wird. So verweist § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung MV auf die Vergabekriterien des § 4 Abs. 3 Satz 1 Hochschulzulassungsgesetz MV, die das Auswahlverfahren der Hochschulen betreffen, und enthält außerdem den Teilsatz –, „wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassung entsprechende Ranglisten erstellt“ -. Nach § 23 Abs. 2 Satz 2 VergabeVO Stiftung SA, erfolgt die Auswahl unter den Bewerberinnen und Bewerbern um außerkapazitäre Studienplätze „entsprechend der für den entsprechenden Studiengang im zentralen Vergabeverfahren für das Auswahlverfahren der Hochschule erstellten Rangliste“. Die Regelung des § 24 a Abs. 2 Satz 2 VergabeVO Stiftung Thüringen bestimmt, dass sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen für diesen Studiengang zu orientieren hat. Zwar mag sich gerade der Umstand, dass eine Reihe von anderen Bundesländern inhaltlich § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW entsprechende Regelungen getroffen hat, als Argument dafür anführen lassen, dass auch die vom saarländischen Verordnungsgeber erlassene Regelung trotz des abweichenden Wortlautes ebenfalls in diesem Sinne auszulegen ist und mag auch das Verständnis des Verfahrens zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze als Sonderfall des innerkapazitären Nachrückverfahrens in Verbindung mit den gesetzlichen Ermächtigungen der Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag 2008 und Art. 9 Abs. 2 Satz 4, 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008 eine Auslegung dahin stützen, dass es im Anwendungsbereich von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL auf die Studienortwahl im Auswahlverfahren der Hochschulen ankommt und die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gemäß § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL mangels erkennbarer anderweitiger gesetzlicher Ermächtigung bei verfassungskonformer Auslegung nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu erfolgen hat. Das ändert freilich nichts daran, dass die in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL getroffenen Regelungen in ihrem Wortlaut nicht nur keinerlei Bezüge aufweisen, die einem betroffenen Studienbewerber einen Anhaltspunkt dahin vermitteln, dass gerade nicht die Studienortwahl in den Quoten des in der Norm ausdrücklich in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens, sondern diejenige in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule (allein) maßgeblich ist und dass die Studienplatzvergabe nach diesen Kriterien erfolgt. Sie sind vielmehr, indem sie ihn auf das nach den §§ 3 Abs. 1, 7, 9 und 10 VergabeVO Stiftung SL vom Auswahlverfahren der Hochschulen zu unterscheidende zentrale Vergabeverfahren verweisen, in dessen Quote ebenfalls Studienorte zu wählen sind oder gewählt werden können, in einer Weise formuliert, die geeignet ist, einem Irrtum dahin Vorschub zu leisten, mit der Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg im innerkapazitären Zulassungsverfahren in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren vergeben werden, die Voraussetzungen §§ 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL für eine Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze erfüllt zu haben.
Ist danach für einen betroffenen Studienbewerber nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennbar, welche Anforderungen § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL an ihn stellt, damit er an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze beteiligt wird, und lässt § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL nicht mit hinreichender Sicherheit erkennen, nach welchen Kriterien solche Studienplätze vergeben werden, so ist mit Blick auf die Regelungsvorstellungen des Antragsgegners dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit nicht hinreichend Rechnung getragen.
In diesem Zusammenhang ist freilich ergänzend zu bemerken, dass der Antragsgegner selbst keine eindeutige Haltung hinsichtlich des von ihm vertretenen Normenverständnisses eingenommen hat. Während er in dem Verfahren 2 B 307/11 die Wahl des Studienortes B-Stadt in der Abiturbestenquote nicht für ausreichend erachtet hatte, hat er in dem Verfahren 2 B 308/11 die Möglichkeit einer Vergabe außerkapazitärer Studienplätze an Zweitstudienbewerber, die den Studienort B-Stadt/Homburg (in ihrer Quote) gewählt haben, zumindest in den Raum gestellt. Zudem hat er in der Antragserwiderung im vorliegenden Normenkontrollverfahren eine Auslegung von § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL dahin vertreten, dass die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschule zu erfolgen hat, während er in der Antragserwiderung des „ Parallelverfahrens“ 2 C 404/11 eine verfassungskonforme Auslegung dahin in den Raum gestellt hat, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den gleichen Regelungen vergeben werden wie innerkapazitäre im zentralen Vergabeverfahren. Allerdings hat er dann in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass es ihm darum gegangen sei, eine § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW inhaltsgleiche Regelung zu erlassen, er aber mit Blick auf vom Senat geäußerte Bedenken und die Einwände der Antragsteller auch andere in Betracht zu ziehende (verfassungskonforme) Auslegungen der umstrittenen Regelungen habe aufzeigen wollen.
Aber auch wenn man der Auffassung sein sollte, eine Auslegung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL dahin, dass die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze einen innerkapazitären Zulassungsantrag voraussetzt, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen genannt wird, und dass die Vergabe solcher Studienplätze dann nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen erfolgt, sei – ausgehend von der „Entstehungsgeschichte“ der Regelungen und die Auslegung der jedenfalls vergleichbaren Bestimmungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim – mit dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit zu vereinbaren, läge ein die Unwirksamkeit der angegriffenen Bestimmungen bewirkender Verstoß gegen höherrangiges Recht vor. Denn diese Auslegung hätte zur Folge, dass Zweitstudienbewerber wie die Antragsteller keine Chance auf Zulassung zum Studium in einem medizinischen Studiengang an der Beigeladenen auf einem eventuell gerichtlich festgestellten außerkapazitären Studienplatz hätten. Sie sind nämlich durch die §§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL rechtlich gehindert, sich im Auswahlverfahren der Hochschule zu bewerben und im Rahmen dieser Bewerbung – wie von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL verlangt – einen Studienort zu wählen, sondern auf eine Bewerbung im Rahmen der Vorabquote für Zweitstudienbewerber (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL: 3 v.H. der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen) beschränkt. Dieser Ausschluss der Zweitstudienbewerber von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze ist mit dem verfassungsrechtlich durch die Art. 3 Abs. 1, 12 GG i.V.m. mit dem Sozialstaatsprinzip gewährleisteten Teilhaberecht auch der Zweitstudienbewerber an der Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen nicht zu vereinbaren. Es entspricht insoweit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Wunschstudium (bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen) durch den Abschluss eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Es trifft sicherlich zu, dass – worauf auch der Antragsgegner zu Recht hinweist – das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung weiter ausführt, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, im Interesse der Erstbewerber, die noch kein berufsqualifizierendes Hochschulstudium absolviert haben, den Zugang von Zweitstudienbewerbern mit bereits abgeschlossener Hochschulausbildung sogar erheblich zu erschweren. Der Gesetzgeber ist danach sogar nicht einmal gehalten, die Zulassungsregelungen in einer Weise auszugestalten, die sämtlichen Zweitstudienbewerbern eine Zulassungschance eröffnet. Zu berücksichtigen ist freilich, dass es die unterschiedlichsten Gruppen von Zweitstudienbewerbern gibt, die sich hinsichtlich der Gründe für den Wunsch nach Durchführung eines weiteren Studiums und der Bedeutung dieser Gründe unterscheiden. So hält es das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung für rechtmäßig, Zweitstudienbewerber, die ihr erstes Studium als sogenanntes Parkstudium absolviert haben, vom Zugang zum Medizinstudium als Zweitstudium auszuschließen. Gleiches gilt hinsichtlich solcher Zweitstudienbewerber, die durch den Wunsch nach einer beruflichen Veränderung motiviert sind, wobei den Fällen, in denen der Wechselwunsch auf gesundheitliche Gründe zurückgeht, im Rahmen der sogenannten Härtefallquote (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL) Rechnung getragen werden soll. Hiervon zu unterscheiden sind freilich Fallgruppen, in denen die Durchführung des Zweitstudiums, das heißt der Erwerb einer Doppelqualifikation sachlich gerechtfertigt oder für die Ausübung des erstrebten Berufs sogar zwingend geboten ist. Ferner gibt es die Gruppe der sogenannten „unechten“ Zweitstudienbewerber, die die Zugangsberechtigung zu dem erstrebten Zweitstudium erst mit dem erfolgreichen Abschluss des Erststudiums erworben haben. Diese Fallgruppen, bei denen dem Interesse an der Zulassung zu einem Zweitstudium vor dem Hintergrund der Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG objektiv eine nicht von der Hand zu weisende gewichtige Bedeutung beizumessen ist, waren für den Normgeber letztlich auch Grund, Zweitstudienbewerber nicht generell von der Vergabe von Studienplätzen in den medizinischen Studiengängen auszuschließen, sondern den betreffenden Bewerbern eine Zulassungsmöglichkeit im Rahmen der Sonderquote des § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL zu eröffnen, wobei die Auswahl unter den Bewerbern durch eine Messzahl bestimmt wird, in die der Grad der Bedeutung der Gründe für das Zweitstudium eingeht (vgl. § 17 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL i.V.m. Anlage 3 zu dieser Verordnung).
Ausgehend von dieser differenzierenden Regelung ist es mit den angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen nicht zu vereinbaren, Zweitstudienbewerber generell von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen. Dem kann nach Ansicht des Senats nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, den Regelungen der §§ 6 Abs. 6, 9 VergabeVO Stiftung SL lasse sich entnehmen, dass in den Fällen, in denen Studienplätze im Rahmen der Zweitstudienbewerberquote verfügbar blieben oder nach Abschluss des zentralen Vergabeverfahrens wieder verfügbar würden, die freigebliebenen Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen, das heißt ebenfalls unter Ausschluss von Zweitstudienbewerbern, vergeben würden. Nach Ansicht des Senats sind das Freibleiben von Studienplätzen, die der Quote der Zweitstudienbewerber zugewiesen sind, das typischerweise eine für die Ausschöpfung der Quote nicht ausreichende Nachfrage indiziert, und das Freiwerden mangels rechtzeitiger Inanspruchnahme zugeteilter Studienplätze vor dem Hintergrund der Gewährleistung von Art. 12 Abs. 1 GG anders zu beurteilen als die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze, deren Aufdeckung letztlich bedeutet, dass die Zahl der verfügbaren Studienplätze rechtsfehlerhaft zu niedrig ermittelt und festgesetzt wurde. Denn eine zu Unrecht zu niedrig festgesetzte Zulassungszahl kann durchaus zur Folge haben, dass auch die Zahlen der in die Quoten des § 6 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL fallenden Studienplätze zu niedrig angesetzt wurden und dadurch Studienbewerber, die sich in diesen Quoten bewerben und auf sie beschränkt sind, um ihre Zulassungschance gebracht werden. Dass eine solche Folge keineswegs nur theoretisch eintreten kann, zeigen die Gegebenheiten betreffend die Zulassung zum Studium der Humanmedizin an der Beigeladenen zum Wintersemester 2011/2012. Die Zulassungszahlenverordnung 2011/2012 vom 5.5.2011 (Amtsbl. S. 176), setzt für das Medizinstudium eine Zulassungszahl von 283 fest. Die Zahl der auf die Zweitstudienbewerberquote entfallenden Studienplätze – gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL 3 v.H. der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen – beträgt (rechnerisch 3 v.H. von 283 =) 8,49, abgerundet 8 Studienplätze. Bei Feststellung eines weiteren außerkapazitären Studienplatzes, das heißt einer wirklichen Kapazität von 284 Studienplätzen ergäben sich rechnerisch (3 v.H. von 284 =) 8,52 Studienplätze, aufgerundet 9 Studienplätze. Diese exemplarische Betrachtung ist allerdings letztlich nicht entscheidungserheblich, sie soll lediglich zeigen, dass selbst geringfügige Veränderungen bei der Zahl der wirklich vorhandenen Studienbewerber Einfluss auf die Zahlen der auf die einzelnen Quoten entfallenden Studienplätze und damit auf die Zulassungschancen derjenigen Studienbewerber haben können, die sich (nur) in diesen Quoten bewerben können.
Für ausschlaggebend hält der Senat, dass eine vor den Anforderungen der Gewährleistungen der Art. 3 Satz 1, 12 Abs. 1 GG und des Sozialstaatsprinzips standhaltende Rechtfertigung dafür, Zweitstudienbewerber, deren Zulassungschancen im Rahmen der für sie vorgesehenen Sonderquote durch eine rechtsfehlerhaft zu niedrige Festsetzung von Zulassungs- (Höchst)zahlen beeinträchtigt werden können, von vornherein und generell von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen, nicht erkennbar ist.
Erweist sich danach § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL, verstanden als Regelung, die die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig macht, dass fristgerecht ein innerkapazitärer Zulassungsantrag für den betreffenden Studiengang gestellt wurde, in dem B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen als Studienort gewählt wurde, als unvereinbar mit den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, da er wegen Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 7 Staatsvertrag 2008, §§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL Zweitstudienbewerber von der Teilhabe an der Vergabe solcher Studienplätze ausschließt, so bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob, wofür allerdings zumindest sehr viel spricht, die so ausgelegte Regelung ferner aus den vom OVG Magdeburg in seinem Urteil vom 19.10.2011 – 3 K 326/11 – angeführten Gründen gegen die als „Jedermann“-Grundrecht
vgl. VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 2.5.1983 – Lv 2-4/82 – NVwZ 1983, 604,
ausgestaltete Gewährleistung des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL verstieße, da Ausländer, soweit sie nicht zulassungsrechtlich Deutschen gleichgestellt sind, im innerkapazitären Vergabeverfahren ebenfalls auf eine Bewerbung in der für sie vorgesehenen Vorabquote beschränkt und von einer Bewerbung im Hochschulauswahlverfahren ausgeschlossen sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 7 Staatsvertrag 2008, §§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL). Auch insoweit würde gelten, dass eine rechtsfehlerhaft zu niedrige Festsetzung der Zulassungszahlen die Zahl der auf die Quote des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL entfallenden Studienplätze verringern und damit die Zulassungschancen der Ausländer im innerkapazitären Vergabeverfahren beeinträchtigen könnte.
Verletzt danach die umstrittene Norm in der von dem Antragsgegner vertretenen oder zumindest favorisierten Auslegung höherrangiges Recht, so gilt im Ergebnis nichts anderes, wenn – was offenbar nicht den Regelungsabsichten des Antragsgegners entspräche, von diesem aber in seiner Antragserwiderung im Parallelverfahren 2 C 404/11 als eventuell mögliche Auslegung in den Raum gestellt wird - § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL zumindest weitgehend im Wortsinne ausgelegt würden. In diesem Falle würde bereits der Umstand, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL wörtlich einen Antrag auf Zulassung nach § 3 VergabeVO Stiftung SL im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt/Homburg verlangt, in Anbetracht der bereits dargelegten Unterscheidung zwischen dem zentralen Vergabeverfahren und dem Auswahlverfahren der Hochschulen in den übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL Anlass geben, die Frage aufzuwerfen, ob – gleichsam im Gegenteil zu den Regelungsintentionen des Antragsgegners – eine Bewerbung für den Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen überhaupt die Voraussetzungen dieser Bestimmung für die Teilnahme an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze erfüllte. Bereits insoweit müsste – unter Zurückstellung von Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Gebote der Normenklarheit und -bestimmtheit – eine verfassungskonforme Auslegung dahin Platz greifen dass, obwohl der Wortlaut keinen dahingehenden Anhaltspunkt liefert, auch Studienortbewerbungen für B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen im Rahmen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL ausreichten, da eine sachliche Rechtfertigung dafür, solche Bewerbungen anders zu behandeln als Studienortbewerbungen in den Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, schlechthin nicht erkennbar ist.
Ist es aber für die Erfüllung der Voraussetzungen des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL gleich, in welcher der Quoten sich ein Studienbewerber für den Studienort B-Stadt/Homburg entscheidet, so fehlt es an einer vor Art. 12 Abs. 1 GG standhaltenden sachlichen Rechtfertigung für die umstrittenen Regelungen überhaupt. Erscheint es, einmal unbeschadet der bereits erörterten Frage der Berücksichtigung beziehungsweise des Ausschlusses von Zweitstudienbewerbern (und gegebenenfalls Ausländern) bei der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze, noch nachvollziehbar, als Voraussetzung für die Beteiligung an der Vergabe solcher Studienplätze innerkapazitär eine Bewerbung für den betreffenden Studienort in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu verlangen, um der Hochschule schon im innerkapazitären Vergabeverfahren die Einordnung der Studienbewerber nach den Kriterien ihres Auswahlverfahrens in die gemäß § 10 Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL zu erstellenden Ranglisten und nach etwaiger gerichtlicher Feststellung außerkapazitärer Studienplätze, deren Vergabe in der sich aus diesen Ranglisten ergebenden Reihenfolgen zu ermöglichen, so lässt sich dieser Zweck nicht erreichen, wenn es keine Rolle spielt, in welcher Quote sich Studienbewerber für den Studienort B-Stadt/Homburg beworben haben. In diesem Falle müssten nämlich die Studienbewerber, die an der Verteilung außerkapazitärer Studienplätze teilnehmen wollen, der Hochschule eine Bewerbung für B-Stadt/Homburg in einer der Quoten, in denen Studienplätze innerkapazitär verteilt werden, nachweisen, was zum Beispiel bei Zweitstudienbewerbern schon deswegen Schwierigkeiten bereiten dürfte, da diese ebenso wie im Übrigen Bewerber in der Wartezeitquote und anders als Bewerber in der Abiturbestenquote und der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen nicht auf (jeweils) sechs Bewerbungen beschränkt sind (§ 3 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL) und die Praxis der Stiftung für Hochschulzulassung ausweislich des Merkblattes für die Zulassung zum Zweitstudium
M08-04.2011; hochschulstart.de, siehe dort Seite 4, Stichworte „Nachrangige Orte“ und „Orte ausschließen“,
dahin geht, nicht ausdrücklich genannte Studienorte gleichsam „von Amts wegen“ nachzutragen und die Ortspräferenz zu bestimmen, es sei denn, der nicht genannte Studienort wurde vom Studienbewerber ausdrücklich ausgeschlossen. Bezieht sich danach eine Bewerbung in der Quote der Zweitstudienbewerber – vorbehaltlich der Möglichkeit des Ausschlusses bestimmter Studienorte – potentiell auf alle Studienorte, die den betreffenden Studiengang anbieten, so kann in der Forderung, eine solche Bewerbung im innerkapazitären Auswahlwahlverfahren „auch“ für B-Stadt/Homburg einzureichen, auch kein Mittel gesehen werden, um dem Wunsch nach einem Studium an einem bestimmten Studienort Geltung zu verschaffen. Denn bei einer sich potentiell auf alle einschlägigen Studienorte erstreckenden Bewerbung ist es letztlich eher Zufall, ob B-Stadt/Homburg als Studienort ausdrücklich benannt oder von der Stiftung für Hochschulzulassung „nachgetragen“ wird. Ferner wäre bei der Verteilung außerkapazitärer Studienplätze ein Rückgriff auf die im innerkapazitären Hochschulauswahlverfahren erstellten Ranglisten nicht möglich. Die Hochschule wäre gehalten, diejenigen Studienbewerber, die sich in einer der Quoten des zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt/Homburg entschieden haben, in die im Hochschulauswahlverfahren erstellte Rangliste unter Zugrundelegung der Auswahlkriterien dieses Verfahrens an der zutreffenden Stelle der Rangfolge einzuarbeiten. Das ließe sich vielleicht noch relativ einfach handhaben, wenn – wie in den medizinischen Studiengängen an der Beigeladenen – im Auswahlverfahren der Hochschule allein auf den Grad der Qualifikation, ausgedrückt durch die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung, abgestellt wird
vgl. Anlage 1 Nr. 1 zur Ordnung für das Hochschulauswahlverfahren der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge an der Universität des Saarlandes vom 15.2.2006, Dienstblatt der Hochschulen des Saarlandes vom 24.5.2006, 100, 104,
wobei sich freilich insoweit zum Beispiel das Problem der zutreffenden Einreihung sogenannter unechter Zweitstudienbewerber, die ihre Hochschulzugangsberechtigung durch das Erststudium erworben haben, und – unter Umständen - von Deutschen nicht gleichgestellten Ausländern mit ausländischer Hochschulzugangsberechtigung stellen dürfte, falls letztere wegen Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze zu beteiligen sein sollten.
Größere Schwierigkeiten ergäben sich freilich dann, wenn – wie etwa im Studiengang Pharmazie an der Beigeladenen – im Hochschulauswahlverfahren zusätzliche Kriterien für maßgeblich erklärt werden
vgl. Anlage 1 Nr. 2 zur Ordnung für das Hochschulauswahlverfahren der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge an der Universität des Saarlandes vom 15.2.2006, a.a.O..
Da diese Anpassungen letztlich während der Kapazitätsstreitigkeiten zu leisten wären, wenn diejenigen Studienbewerber, die einen außerkapazitären Studienplatz erstreiten wollen, bekannt sind, ist nicht erkennbar, aus welchen Gründen die Studienortentscheidung für B-Stadt/Homburg schon im innerkapazitären Vergabeverfahren Voraussetzung für die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gerechtfertigt sein sollte.
Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, der von § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW abweichende Wortlaut von § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL lasse – verfassungskonform – die Auslegung zu, dass eine an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren orientierte Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auch in der Weise erfolgen könne, dass die Kriterien und Quoten des innerkapazitären Vergabeverfahrens vollständig übernommen würden, rechtfertigt das keine andere Beurteilung. Zweifelhaft ist bereits, ob dieser Weg überhaupt praktikabel wäre. Soweit ersichtlich besteht in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit darüber, dass ein vollständiger Gleichlauf der Verteilung von innerkapazitären und außerkapazitären Studienplätzen nicht möglich wäre
vgl. zum Beispiel Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 35; Müller, ? über den Kampf gegen das Glücksspiel im Hochschulzulassungsrecht, NVwZ – Extra 2010, Heft 24, Seite 18, Fußnote 65 m.w.N., und Seite 25.
Angeführt werden soll in diesem Zusammenhang lediglich die Frage der Berücksichtigung der Quote nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL (Sanitätsoffiziersdienst) und die Entscheidungskompetenz für die Auswahl nach Härtegesichtspunkten (§§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 7 Abs. 3 Satz 4 Nr. 4, 15 VergabeVO Stiftung SL), die im innerkapazitären Vergabeverfahren bei der Stiftung für Hochschulzulassung liegt.
Unabhängig hiervon müsste ausgehend von dem Verständnis der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze als Sonderform des Nachrückverfahrens von einer den Verordnungsgeber bindenden gesetzlichen Vorgabe in Art. 9 Abs. 2 Sätze 3 und 4, Art. 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008 dahin ausgegangen werden, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben sind
vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 18.
Hiervon ausgehend würde eine Auslegung von § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL dahin, dass unter Vergabe außerkapazitärer Studienplätze in Orientierung an den Vergabekriterien des zentralen Vergabeverfahrens eine Vergabe im Wege vollständiger Nachbildung des innerkapazitären Vergabeverfahrens mit Vorab- und Hauptquoten zu verstehen ist, zu einem Norminhalt führen, der mit der gesetzlichen Ermächtigung nicht im Einklang stünde.
Nach allem sind daher die offenkundig aufeinander bezogenen Bestimmungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären.
Auf die Veröffentlichungspflicht des § 47 Abs. 5 Satz 2 letzter Halbsatz VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren auf (5 x 1.000,-- Euro =) 5.000,-- Euro festgesetzt, da es für die Antragsteller in den von ihnen eingeleiteten Normenkontrollverfahren letztlich nur um die Erhaltung einer Loschance bei der etwaigen Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gehen kann (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Gründe
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller sind zulässig und begründet.
Die Antragsteller sind befugt, die von ihnen angegriffenen Regelungen der §§ 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung vom 20.4.2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 172) mit Normenkontrollanträgen zur gerichtlichen Nachprüfung zu stellen.
Sie sind sämtlich Inhaber von Hochschulzugangsberechtigungen, und ihnen vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen prinzipiell ein Recht auf Zulassung zu einem Studium ihrer Wahl an einem von ihnen gewählten Studienort beziehungsweise haben sie in der – was die medizinischen Studiengänge anbelangt – durch ein weit hinter der Nachfrage zurückbleibendes Studienplatzangebot bestimmten Situation ein aus den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip abgeleitetes Recht auf Teilhabe an der Vergabe der verfügbaren Studienplätze. Dem steht nicht entgegen, dass sie bereits ein Hochschulstudium absolviert haben und sich als sogenannte Zweitstudienbewerber um Studienplätze in medizinischen Studiengängen bewerben. Denn es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl durch Absolvierung eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung grundsätzlich gebilligt hat, wenn in zulassungsbeschränkten Studiengängen im Interesse von Erstbewerbern, die noch keinen berufsqualifizierten Abschluss erreicht haben, der Zugang von Bewerbern mit abgeschlossener Hochschulausbildung zum Zweitstudium selbst erheblich erschwert wird. Können sich danach auch Zweitstudienbewerber hinsichtlich des von ihnen erhobenen Anspruchs auf Zulassung zu einem weiteren Studium prinzipiell auf die Eingangs angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen berufen, so kann unter Zugrundelegung des hier maßgeblichen Maßstabes des § 47 Abs. 2 VwGO nicht von der Hand gewiesen werden, dass die Antragsteller durch § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL, die die Teilnahme an der Vergabe von eventuell festgestellten außerkapazitären Studienplätzen einschränken und Zweitstudienbewerber unter Umständen sogar vollständig von der Vergabe solcher Studienplätze ausschließen, in ihren (Teilhabe-)Rechten verletzt werden.
Die danach bestehende Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Antragsteller impliziert bei den vorliegenden Gegebenheiten ein schützenswertes Interesse an der sachlichen Entscheidung über ihre Normenkontrollanträge. Die begehrte Feststellung der Unwirksamkeit von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL würde die Position der Antragsteller in den von ihnen beabsichtigten Kapazitätsprozessen mit der Beigeladenen offenkundig verbessern, da die Beteiligung an der Vergabe eventuell festgestellter außerkapazitärer Studienplätze nicht zusätzlich von der Erfüllung der Voraussetzungen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL abhinge und die Vergabe sich nicht nach dem in § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL vorgegebenen Vergabemodus – wie auch immer die Bestimmung auszulegen ist – richtete.
Dass die Antragsteller mit ihren am 5.7.2011 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollanträgen die mit Bekanntmachung der angegriffenen Norm am 5.5.2011 in Lauf gesetzte Jahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO gewahrt haben, bedarf keiner näheren Erörterung.
Den Normenkontrollanträgen ist auch in der Sache zu entsprechen.
Die von den Antragstellern angegriffenen Regelungen in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL verstoßen, versteht man sie ausgehend von den Regelungsintentionen des Antragsgegners dahin, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig macht, dass der Studienbewerber fristgerecht einen innerkapazitären Zulassungsantrag gestellt hat, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule gewählt wurde, und § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschule vorschreibt, gegen das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. Dieses Gebot verlangt, dass normative Regelungen so gefasst sind, dass ihnen die Betroffenen die Rechtslage so klar entnehmen können, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Anforderungen an die Bestimmtheit erhöhen sich dabei mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelung in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden darf. Nicht nur bei Eingriffen in die Freiheitssphäre des Einzelnen, sondern auch bei der Gewährung von Leistungen müssen die Normen in ihrem Inhalt entsprechend ihrer Zwecksetzung für die Betroffenen klar und nachvollziehbar sowie in ihrer Ausgestaltung widerspruchsfrei sein. Daraus folgt freilich nicht, dass eine Norm überhaupt keine Anwendungsprobleme aufwerfen darf. Dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit ist vielmehr auch dann Rechnung getragen, wenn sich mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung der Vorschriften des selben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normenzusammenhanges oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für das Verständnis und die Anwendung der Norm gewinnen lässt
vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 3.6.1992 – 2 BvR 1041/88, 78/89 – E 86, 288, 311; Beschluss vom 27.11.1990 – 1 BvR 402/87 – E 83, 130, 145; Beschluss vom 26.7.2005 – 1 BvR 782/94, 957/96 – E 114, 1, 53.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe gelangt der Senat vorliegend zu dem Ergebnis, dass die in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL getroffenen Regelungen in der den Regelungsabsichten des Antragsgegners entsprechenden Auslegung das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit verletzen. Die Bestimmung des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung macht die Teilnahme an der Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen davon abhängig, dass der Studienbewerber einen Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg gestellt hat. Nach § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL hat sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren. In Abs. 1 des in § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL in Bezug genommenen § 3 VergabeVO Stiftung SL ist geregelt, dass sich Zulassungsanträge zugleich auf die Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren und auf die Teilnahme am Auswahlverfahren der Hochschule richten. Aus § 7 VergabeVO Stiftung SL – „Ablauf des zentralen Vergabeverfahrens“ – ergibt sich, dass im zentralen Vergabeverfahren die Studienplätze in der Abiturbestenquote (§ 7 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL) und „danach“ die Studienplätze in den Quoten nach § 6 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL von der Stiftung für Hochschulzulassung vergeben werden (§ 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung). In § 6 Abs. 2 Satz 1 VergabeVO Stiftung SL sind die Quoten für Fälle außergewöhnlicher Härte (Nr. 1), für Bewerberinnen und Bewerber mit besonderer Hochschulzugangsberechtigung (Nr. 2) und für Zweitstudienbewerber (Nr. 3) festgelegt. Die Vorschrift des § 6 Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL betrifft die sogenannte Wartezeitquote. Ferner bestimmt § 9 VergabeVO Stiftung SL, dass mit der Vergabe der Studienplätze nach § 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL das zentrale Vergabeverfahren abgeschlossen ist und Studienplätze in den von der Stiftung für Hochschulzulassung vergebenen Quoten, dienach Abschluss des Vergabeverfahrens noch verfügbar sind oder wieder verfügbar werden, im Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werden. Das Auswahlverfahren der Hochschulen ist dann (gesondert) in § 10 VergabeVO Stiftung SL geregelt.
Die Wahl von Studienorten ist begrenzt auf – jeweils – bis zu sechs in der Abiturbestenquote und im Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 3 Abs. 3 Sätze 3 und 4 VergabeVO Stiftung SL) sowie – ohne diese zahlenmäßige Begrenzung – in den weiteren durch die Stiftung vergebenen Quoten (§ 3 Abs. 3 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL), unter anderem in der Quote für Zweitstudienbewerber vorgesehen.
Ausgehend davon, dass § 3 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL, indem er festlegt, dass Zulassungsanträge sowohl für die Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren als auch zugleich für die Teilnahme am Auswahlverfahren der Hochschulen gelten, zum Ausdruck bringt, dass es sich insoweit um zwei unterschiedliche Verfahren handelt, § 7 VergabeVO Stiftung SL aufführt, welche Studienplätze in welchen Quoten in welcher Reihenfolge im zentralen Vergabeverfahren vergeben werden, und nach § 9 VergabeVO Stiftung SL das zentrale Vergabeverfahren mit der Vergabe der Studienplätze nach § 7 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL abgeschlossen ist und etwaige noch verbliebene oder wieder frei gewordene Studienplätze dann in dem in § 10 VergabeVO Stiftung SL gesondert geregelten Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werden, ist der Schluss gerechtfertigt, dass die Vergabeverordnung Stiftung SL zwischen dem zentralen Vergabeverfahren einerseits und dem Auswahlverfahren der Hochschulen andererseits unterscheidet. Von daher drängt sich bei unbefangener Lektüre von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL unter Heranziehung der übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL eine Auslegung der umstrittenen Regelung dahin auf, dass den Anforderungen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL dann Rechnung getragen ist, wenn ein Antrag auf innerkapazitäre Zulassung gestellt worden ist, bei dem in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren (§ 7 VergabeVO Stiftung SL) verteilt werden, als gewünschter Studienort B-Stadt/Homburg angegeben wird, und nach § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL außerkapazitäre Studienplätze in Orientierung an den Kriterien vergeben werden, nach denen die Studienplätze in den im zentralen Vergabeverfahren abgearbeiteten Quoten verteilt werden. Ein Anhaltspunkt dahin, dass die Studienortwahl (B-Stadt oder Homburg) in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule ausreichend oder sogar allein maßgebend wäre, liefert der Wortlaut von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung selbst dann nicht, wenn zu seiner Auslegung die übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL herangezogen werden. Diese auf den Wortlaut der umstrittenen Regelungen unter Heranziehung der übrigen Vorschriften der Vergabeverordnung Stiftung SL abstellende Auslegung entspricht jedoch nicht den Regelungsintentionen des Antragsgegners. Wie die „Entstehungsgeschichte“ von § 23 VergabeVO Stiftung SL zeigt, wollte der Antragsgegner offenbar die weitgehend wortgleichen Regelungen in § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW übernehmen, nachdem der VGH Mannheim einen gegen diese Norm gerichtete Normenkontrollantrag abgelehnt
VGH Mannheim, Urteil vom 29.10.2009 – 9 S 1611/09 – zitiert nach Juris
und das Bundesverwaltungsgericht
Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3/10 –
die gegen diese Entscheidung eingelegte Revision zurückgewiesen hat. Das ergibt sich zum einen aus dem Umstand, dass der saarländische Verordnungsgeber § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW bis auf den letzten Teilsatz des Satzes 3 dieser Vorschrift -„…, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt“ – und die Angabe des konkreten saarländischen Studienortes – B-Stadt oder Homburg – in Satz 2 in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL wörtlich übernommen und diese Regelungen unmittelbar im Anschluss an das Bekanntwerden des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.3.2011 erlassen hat.
Der VGH Mannheim hat indes das in § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW ebenfalls begründete Erfordernis eines Antrages auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort dahin ausgelegt, dass die Bewerbung für den betreffenden Studienort im Auswahlverfahren der Hochschulen (in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule) erfolgen muss und die Vergabe von unter Umständen festgestellten außerkapazitären Studienplätzen in Orientierung an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren sich nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der betreffenden Hochschulen richtet
Das Bundesverwaltungsgericht ist in seinem Urteil vom 20.3.2011 zu dem Ergebnis gelangt, dass die baden-württembergischen Regelungen in der Auslegung, die sie durch den VGH Mannheim gefunden haben und an die es sich – wie es mehrfach hervorgehoben hat - gebunden gesehen hat, nicht gegen Bundesrecht verstoßen und hat ergänzend ausgeführt, dass der Landesverordnungsgeber in Anbetracht der Vorgaben aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 Staatsvertrag 2006 (jetzt Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag 2008), Art. 13 Abs. 4 Staatsvertrag 2006 (Art. 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008) und Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2006 (Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2008) auf die Übernahme der Maßstäbe der von den Hochschulen für die innerkapazitäre Studienplatzvergabe durchzuführenden Auswahlverfahren (§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HRG) gesetzlich festgelegt sei
BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 22 und Rdnr. 18.
Hieran anknüpfend hat der Antragsgegner im vorliegenden Normenkontrollverfahren mit Schriftsatz vom 2.11.2011 klargestellt, dass der saarländische Verordnungsgeber mit § 23 VergabeVO Stiftung SL dem baden-württembergischen Verordnungsgeber gefolgt sei, nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung des VGH Mannheim zu § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW gebilligt habe; die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den letztgenannten Regelungen würden auch für die saarländische Regelung Geltung beanspruchen.
Gemessen an dem vom Antragsgegner insoweit der Sache nach genannten Regelungsziel, in Übernahme der Auslegung von § 24 Satz 2 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim auch im Saarland die Beteiligung eines Studienbewerbers an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig zu machen, dass er einen innerkapazitären Zulassungsantrag stellt, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen gewählt wird, und etwaige außerkapazitäre Studienplätze nach den Auswahlkriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben, tragen die Regelungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL der aus dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit abzuleitenden Forderung, dass eine Norm den Betroffenen in die Lage versetzen muss, klar zu erkennen, was von ihm verlangt wird, nicht hinreichend Rechnung. Ausgehend davon, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL nach seinem Wortlaut die Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg im Rahmen eines innerkapazitären Zulassungsantrag „nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren“ verlangt, - wie dargelegt – sowohl § 3 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL als auch die Bestimmungen der §§ 7, 9 und 10 VergabeVO Stiftung SL, also Bestimmungen der selben Verordnung, die zur Ermittlung des Normverständnisses heranzuziehen sind, zwischen dem zentralen Vergabeverfahren, in dem die Studienplätze in verschiedenen Quoten verteilt werden, einerseits und dem Auswahlverfahren der Hochschulen andererseits unterscheiden, geben die umstrittenen Regelungen selbst dem Studienbewerber gerade keinerlei Hinweis darauf, dass für die Teilhabe an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze eben nicht die Studienortwahl in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, sondern - und zwar ausschließlich - die Studienortwahl in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule maßgeblich ist beziehungsweise sein soll. Der Wortlaut der Norm ist insoweit geeignet, den Studienbewerber zu der nach Regelungsvorstellungen des saarländischen Verordnungsgebers unzutreffenden Annahme zu verleiten, mit der Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg in einer der Quoten, in denen die Studienplätze gemäß § 7 VergabeVO Stiftung SL im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, den Anforderungen des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL Rechnung getragen zu haben. Insoweit unterscheiden sich die umstrittenen saarländischen Regelungen in ihrem Wortlaut von denjenigen, die der baden-württembergische Verordnungsgeber in § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW getroffen hat. Denn § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW bestimmt zwar ebenso wie § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL, dass sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren hat, enthält aber den weiteren Teilsatz – „, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt“, der in der saarländischen Regelung fehlt. Zwar hat der VGH Mannheim insoweit ausgeführt, dass diesem Konditionalsatz kein Anwendungsbereich zukomme, da im Auswahlverfahren der Hochschulen stets Ranglisten erstellt würden (siehe auch § 10 Abs. 4 bis 7 VergabeVO Stiftung SL), und dies war dann wohl auch Anlass für den saarländischen Verordnungsgeber, von der Übernahme dieses Teilsatzes abzusehen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der VGH Mannheim gerade in diesem Teilsatz
einen ganz wesentlichen Anhaltspunkt für seine Auslegung dahin gesehen hat, dass mit der Wahl des betreffenden Studienortes diejenige in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint ist. Der VGH Mannheim hat in diesem Zusammenhang ausgeführt:
„Nach Artikel 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.6.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 VergabeVO ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten – und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt; diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20:20:60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 VergabeVO ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsinhalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS genannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den jeweiligen Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf der Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, das mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen naheliegt. Dies gilt umso mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im Zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil VergabeVO ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach den selben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.“
wenn auch in einem etwas anderen Zusammenhang – die Verknüpfung angeführt, „die § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS Stiftung/BW mit dem Auswahlverfahren der Hochschulen herstellt“. Weicht der Wortlaut der saarländischen Regelung danach in einem vom VGH Mannheim für die von ihm gefundene Auslegung durchaus bedeutsamen Punkt von dem Wortlaut der baden-württembergischen Regelung ab, so kann der saarländische Verordnungsgeber zur Ermittlung des Inhaltes von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL nicht mit Erfolg auf das Vorliegen einer gefestigten Rechtsprechung zur Auslegung entsprechender Bestimmungen verweisen. Ergänzend ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass auch in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL vergleichbaren Bestimmungen anderer Bundesländer - soweit ersichtlich - der Bezug zum Auswahlverfahren der Hochschulen teils in einer § 24 VergabeVO ZVS/Stiftung BW entsprechenden, teils in einer sogar noch deutlicheren Weise hergestellt wird. So verweist § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung MV auf die Vergabekriterien des § 4 Abs. 3 Satz 1 Hochschulzulassungsgesetz MV, die das Auswahlverfahren der Hochschulen betreffen, und enthält außerdem den Teilsatz –, „wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassung entsprechende Ranglisten erstellt“ -. Nach § 23 Abs. 2 Satz 2 VergabeVO Stiftung SA, erfolgt die Auswahl unter den Bewerberinnen und Bewerbern um außerkapazitäre Studienplätze „entsprechend der für den entsprechenden Studiengang im zentralen Vergabeverfahren für das Auswahlverfahren der Hochschule erstellten Rangliste“. Die Regelung des § 24 a Abs. 2 Satz 2 VergabeVO Stiftung Thüringen bestimmt, dass sich die Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen an den Vergabekriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen für diesen Studiengang zu orientieren hat. Zwar mag sich gerade der Umstand, dass eine Reihe von anderen Bundesländern inhaltlich § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW entsprechende Regelungen getroffen hat, als Argument dafür anführen lassen, dass auch die vom saarländischen Verordnungsgeber erlassene Regelung trotz des abweichenden Wortlautes ebenfalls in diesem Sinne auszulegen ist und mag auch das Verständnis des Verfahrens zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze als Sonderfall des innerkapazitären Nachrückverfahrens in Verbindung mit den gesetzlichen Ermächtigungen der Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag 2008 und Art. 9 Abs. 2 Satz 4, 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008 eine Auslegung dahin stützen, dass es im Anwendungsbereich von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL auf die Studienortwahl im Auswahlverfahren der Hochschulen ankommt und die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gemäß § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL mangels erkennbarer anderweitiger gesetzlicher Ermächtigung bei verfassungskonformer Auslegung nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu erfolgen hat. Das ändert freilich nichts daran, dass die in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL getroffenen Regelungen in ihrem Wortlaut nicht nur keinerlei Bezüge aufweisen, die einem betroffenen Studienbewerber einen Anhaltspunkt dahin vermitteln, dass gerade nicht die Studienortwahl in den Quoten des in der Norm ausdrücklich in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens, sondern diejenige in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule (allein) maßgeblich ist und dass die Studienplatzvergabe nach diesen Kriterien erfolgt. Sie sind vielmehr, indem sie ihn auf das nach den §§ 3 Abs. 1, 7, 9 und 10 VergabeVO Stiftung SL vom Auswahlverfahren der Hochschulen zu unterscheidende zentrale Vergabeverfahren verweisen, in dessen Quote ebenfalls Studienorte zu wählen sind oder gewählt werden können, in einer Weise formuliert, die geeignet ist, einem Irrtum dahin Vorschub zu leisten, mit der Wahl des Studienortes B-Stadt/Homburg im innerkapazitären Zulassungsverfahren in einer der Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren vergeben werden, die Voraussetzungen §§ 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL für eine Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze erfüllt zu haben.
Ist danach für einen betroffenen Studienbewerber nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennbar, welche Anforderungen § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL an ihn stellt, damit er an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze beteiligt wird, und lässt § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL nicht mit hinreichender Sicherheit erkennen, nach welchen Kriterien solche Studienplätze vergeben werden, so ist mit Blick auf die Regelungsvorstellungen des Antragsgegners dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit nicht hinreichend Rechnung getragen.
In diesem Zusammenhang ist freilich ergänzend zu bemerken, dass der Antragsgegner selbst keine eindeutige Haltung hinsichtlich des von ihm vertretenen Normenverständnisses eingenommen hat. Während er in dem Verfahren 2 B 307/11 die Wahl des Studienortes B-Stadt in der Abiturbestenquote nicht für ausreichend erachtet hatte, hat er in dem Verfahren 2 B 308/11 die Möglichkeit einer Vergabe außerkapazitärer Studienplätze an Zweitstudienbewerber, die den Studienort B-Stadt/Homburg (in ihrer Quote) gewählt haben, zumindest in den Raum gestellt. Zudem hat er in der Antragserwiderung im vorliegenden Normenkontrollverfahren eine Auslegung von § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL dahin vertreten, dass die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschule zu erfolgen hat, während er in der Antragserwiderung des „ Parallelverfahrens“ 2 C 404/11 eine verfassungskonforme Auslegung dahin in den Raum gestellt hat, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den gleichen Regelungen vergeben werden wie innerkapazitäre im zentralen Vergabeverfahren. Allerdings hat er dann in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass es ihm darum gegangen sei, eine § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW inhaltsgleiche Regelung zu erlassen, er aber mit Blick auf vom Senat geäußerte Bedenken und die Einwände der Antragsteller auch andere in Betracht zu ziehende (verfassungskonforme) Auslegungen der umstrittenen Regelungen habe aufzeigen wollen.
Aber auch wenn man der Auffassung sein sollte, eine Auslegung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL dahin, dass die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze einen innerkapazitären Zulassungsantrag voraussetzt, in dem der Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen genannt wird, und dass die Vergabe solcher Studienplätze dann nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen erfolgt, sei – ausgehend von der „Entstehungsgeschichte“ der Regelungen und die Auslegung der jedenfalls vergleichbaren Bestimmungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW durch den VGH Mannheim – mit dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit zu vereinbaren, läge ein die Unwirksamkeit der angegriffenen Bestimmungen bewirkender Verstoß gegen höherrangiges Recht vor. Denn diese Auslegung hätte zur Folge, dass Zweitstudienbewerber wie die Antragsteller keine Chance auf Zulassung zum Studium in einem medizinischen Studiengang an der Beigeladenen auf einem eventuell gerichtlich festgestellten außerkapazitären Studienplatz hätten. Sie sind nämlich durch die §§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL rechtlich gehindert, sich im Auswahlverfahren der Hochschule zu bewerben und im Rahmen dieser Bewerbung – wie von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL verlangt – einen Studienort zu wählen, sondern auf eine Bewerbung im Rahmen der Vorabquote für Zweitstudienbewerber (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL: 3 v.H. der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen) beschränkt. Dieser Ausschluss der Zweitstudienbewerber von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze ist mit dem verfassungsrechtlich durch die Art. 3 Abs. 1, 12 GG i.V.m. mit dem Sozialstaatsprinzip gewährleisteten Teilhaberecht auch der Zweitstudienbewerber an der Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen nicht zu vereinbaren. Es entspricht insoweit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Wunschstudium (bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen) durch den Abschluss eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Es trifft sicherlich zu, dass – worauf auch der Antragsgegner zu Recht hinweist – das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung weiter ausführt, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, im Interesse der Erstbewerber, die noch kein berufsqualifizierendes Hochschulstudium absolviert haben, den Zugang von Zweitstudienbewerbern mit bereits abgeschlossener Hochschulausbildung sogar erheblich zu erschweren. Der Gesetzgeber ist danach sogar nicht einmal gehalten, die Zulassungsregelungen in einer Weise auszugestalten, die sämtlichen Zweitstudienbewerbern eine Zulassungschance eröffnet. Zu berücksichtigen ist freilich, dass es die unterschiedlichsten Gruppen von Zweitstudienbewerbern gibt, die sich hinsichtlich der Gründe für den Wunsch nach Durchführung eines weiteren Studiums und der Bedeutung dieser Gründe unterscheiden. So hält es das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung für rechtmäßig, Zweitstudienbewerber, die ihr erstes Studium als sogenanntes Parkstudium absolviert haben, vom Zugang zum Medizinstudium als Zweitstudium auszuschließen. Gleiches gilt hinsichtlich solcher Zweitstudienbewerber, die durch den Wunsch nach einer beruflichen Veränderung motiviert sind, wobei den Fällen, in denen der Wechselwunsch auf gesundheitliche Gründe zurückgeht, im Rahmen der sogenannten Härtefallquote (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL) Rechnung getragen werden soll. Hiervon zu unterscheiden sind freilich Fallgruppen, in denen die Durchführung des Zweitstudiums, das heißt der Erwerb einer Doppelqualifikation sachlich gerechtfertigt oder für die Ausübung des erstrebten Berufs sogar zwingend geboten ist. Ferner gibt es die Gruppe der sogenannten „unechten“ Zweitstudienbewerber, die die Zugangsberechtigung zu dem erstrebten Zweitstudium erst mit dem erfolgreichen Abschluss des Erststudiums erworben haben. Diese Fallgruppen, bei denen dem Interesse an der Zulassung zu einem Zweitstudium vor dem Hintergrund der Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG objektiv eine nicht von der Hand zu weisende gewichtige Bedeutung beizumessen ist, waren für den Normgeber letztlich auch Grund, Zweitstudienbewerber nicht generell von der Vergabe von Studienplätzen in den medizinischen Studiengängen auszuschließen, sondern den betreffenden Bewerbern eine Zulassungsmöglichkeit im Rahmen der Sonderquote des § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL zu eröffnen, wobei die Auswahl unter den Bewerbern durch eine Messzahl bestimmt wird, in die der Grad der Bedeutung der Gründe für das Zweitstudium eingeht (vgl. § 17 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL i.V.m. Anlage 3 zu dieser Verordnung).
Ausgehend von dieser differenzierenden Regelung ist es mit den angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen nicht zu vereinbaren, Zweitstudienbewerber generell von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen. Dem kann nach Ansicht des Senats nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, den Regelungen der §§ 6 Abs. 6, 9 VergabeVO Stiftung SL lasse sich entnehmen, dass in den Fällen, in denen Studienplätze im Rahmen der Zweitstudienbewerberquote verfügbar blieben oder nach Abschluss des zentralen Vergabeverfahrens wieder verfügbar würden, die freigebliebenen Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen, das heißt ebenfalls unter Ausschluss von Zweitstudienbewerbern, vergeben würden. Nach Ansicht des Senats sind das Freibleiben von Studienplätzen, die der Quote der Zweitstudienbewerber zugewiesen sind, das typischerweise eine für die Ausschöpfung der Quote nicht ausreichende Nachfrage indiziert, und das Freiwerden mangels rechtzeitiger Inanspruchnahme zugeteilter Studienplätze vor dem Hintergrund der Gewährleistung von Art. 12 Abs. 1 GG anders zu beurteilen als die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze, deren Aufdeckung letztlich bedeutet, dass die Zahl der verfügbaren Studienplätze rechtsfehlerhaft zu niedrig ermittelt und festgesetzt wurde. Denn eine zu Unrecht zu niedrig festgesetzte Zulassungszahl kann durchaus zur Folge haben, dass auch die Zahlen der in die Quoten des § 6 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL fallenden Studienplätze zu niedrig angesetzt wurden und dadurch Studienbewerber, die sich in diesen Quoten bewerben und auf sie beschränkt sind, um ihre Zulassungschance gebracht werden. Dass eine solche Folge keineswegs nur theoretisch eintreten kann, zeigen die Gegebenheiten betreffend die Zulassung zum Studium der Humanmedizin an der Beigeladenen zum Wintersemester 2011/2012. Die Zulassungszahlenverordnung 2011/2012 vom 5.5.2011 (Amtsbl. S. 176), setzt für das Medizinstudium eine Zulassungszahl von 283 fest. Die Zahl der auf die Zweitstudienbewerberquote entfallenden Studienplätze – gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL 3 v.H. der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen – beträgt (rechnerisch 3 v.H. von 283 =) 8,49, abgerundet 8 Studienplätze. Bei Feststellung eines weiteren außerkapazitären Studienplatzes, das heißt einer wirklichen Kapazität von 284 Studienplätzen ergäben sich rechnerisch (3 v.H. von 284 =) 8,52 Studienplätze, aufgerundet 9 Studienplätze. Diese exemplarische Betrachtung ist allerdings letztlich nicht entscheidungserheblich, sie soll lediglich zeigen, dass selbst geringfügige Veränderungen bei der Zahl der wirklich vorhandenen Studienbewerber Einfluss auf die Zahlen der auf die einzelnen Quoten entfallenden Studienplätze und damit auf die Zulassungschancen derjenigen Studienbewerber haben können, die sich (nur) in diesen Quoten bewerben können.
Für ausschlaggebend hält der Senat, dass eine vor den Anforderungen der Gewährleistungen der Art. 3 Satz 1, 12 Abs. 1 GG und des Sozialstaatsprinzips standhaltende Rechtfertigung dafür, Zweitstudienbewerber, deren Zulassungschancen im Rahmen der für sie vorgesehenen Sonderquote durch eine rechtsfehlerhaft zu niedrige Festsetzung von Zulassungs- (Höchst)zahlen beeinträchtigt werden können, von vornherein und generell von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen, nicht erkennbar ist.
Erweist sich danach § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL, verstanden als Regelung, die die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze davon abhängig macht, dass fristgerecht ein innerkapazitärer Zulassungsantrag für den betreffenden Studiengang gestellt wurde, in dem B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen als Studienort gewählt wurde, als unvereinbar mit den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, da er wegen Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 7 Staatsvertrag 2008, §§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL Zweitstudienbewerber von der Teilhabe an der Vergabe solcher Studienplätze ausschließt, so bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob, wofür allerdings zumindest sehr viel spricht, die so ausgelegte Regelung ferner aus den vom OVG Magdeburg in seinem Urteil vom 19.10.2011 – 3 K 326/11 – angeführten Gründen gegen die als „Jedermann“-Grundrecht
vgl. VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 2.5.1983 – Lv 2-4/82 – NVwZ 1983, 604,
ausgestaltete Gewährleistung des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL verstieße, da Ausländer, soweit sie nicht zulassungsrechtlich Deutschen gleichgestellt sind, im innerkapazitären Vergabeverfahren ebenfalls auf eine Bewerbung in der für sie vorgesehenen Vorabquote beschränkt und von einer Bewerbung im Hochschulauswahlverfahren ausgeschlossen sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 7 Staatsvertrag 2008, §§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL). Auch insoweit würde gelten, dass eine rechtsfehlerhaft zu niedrige Festsetzung der Zulassungszahlen die Zahl der auf die Quote des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL entfallenden Studienplätze verringern und damit die Zulassungschancen der Ausländer im innerkapazitären Vergabeverfahren beeinträchtigen könnte.
Verletzt danach die umstrittene Norm in der von dem Antragsgegner vertretenen oder zumindest favorisierten Auslegung höherrangiges Recht, so gilt im Ergebnis nichts anderes, wenn – was offenbar nicht den Regelungsabsichten des Antragsgegners entspräche, von diesem aber in seiner Antragserwiderung im Parallelverfahren 2 C 404/11 als eventuell mögliche Auslegung in den Raum gestellt wird - § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL zumindest weitgehend im Wortsinne ausgelegt würden. In diesem Falle würde bereits der Umstand, dass § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL wörtlich einen Antrag auf Zulassung nach § 3 VergabeVO Stiftung SL im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt/Homburg verlangt, in Anbetracht der bereits dargelegten Unterscheidung zwischen dem zentralen Vergabeverfahren und dem Auswahlverfahren der Hochschulen in den übrigen Bestimmungen der Vergabeverordnung Stiftung SL Anlass geben, die Frage aufzuwerfen, ob – gleichsam im Gegenteil zu den Regelungsintentionen des Antragsgegners – eine Bewerbung für den Studienort B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen überhaupt die Voraussetzungen dieser Bestimmung für die Teilnahme an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze erfüllte. Bereits insoweit müsste – unter Zurückstellung von Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Gebote der Normenklarheit und -bestimmtheit – eine verfassungskonforme Auslegung dahin Platz greifen dass, obwohl der Wortlaut keinen dahingehenden Anhaltspunkt liefert, auch Studienortbewerbungen für B-Stadt/Homburg in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen im Rahmen von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL ausreichten, da eine sachliche Rechtfertigung dafür, solche Bewerbungen anders zu behandeln als Studienortbewerbungen in den Quoten, in denen die Studienplätze im zentralen Vergabeverfahren verteilt werden, schlechthin nicht erkennbar ist.
Ist es aber für die Erfüllung der Voraussetzungen des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL gleich, in welcher der Quoten sich ein Studienbewerber für den Studienort B-Stadt/Homburg entscheidet, so fehlt es an einer vor Art. 12 Abs. 1 GG standhaltenden sachlichen Rechtfertigung für die umstrittenen Regelungen überhaupt. Erscheint es, einmal unbeschadet der bereits erörterten Frage der Berücksichtigung beziehungsweise des Ausschlusses von Zweitstudienbewerbern (und gegebenenfalls Ausländern) bei der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze, noch nachvollziehbar, als Voraussetzung für die Beteiligung an der Vergabe solcher Studienplätze innerkapazitär eine Bewerbung für den betreffenden Studienort in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu verlangen, um der Hochschule schon im innerkapazitären Vergabeverfahren die Einordnung der Studienbewerber nach den Kriterien ihres Auswahlverfahrens in die gemäß § 10 Abs. 5 VergabeVO Stiftung SL zu erstellenden Ranglisten und nach etwaiger gerichtlicher Feststellung außerkapazitärer Studienplätze, deren Vergabe in der sich aus diesen Ranglisten ergebenden Reihenfolgen zu ermöglichen, so lässt sich dieser Zweck nicht erreichen, wenn es keine Rolle spielt, in welcher Quote sich Studienbewerber für den Studienort B-Stadt/Homburg beworben haben. In diesem Falle müssten nämlich die Studienbewerber, die an der Verteilung außerkapazitärer Studienplätze teilnehmen wollen, der Hochschule eine Bewerbung für B-Stadt/Homburg in einer der Quoten, in denen Studienplätze innerkapazitär verteilt werden, nachweisen, was zum Beispiel bei Zweitstudienbewerbern schon deswegen Schwierigkeiten bereiten dürfte, da diese ebenso wie im Übrigen Bewerber in der Wartezeitquote und anders als Bewerber in der Abiturbestenquote und der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen nicht auf (jeweils) sechs Bewerbungen beschränkt sind (§ 3 Abs. 3 VergabeVO Stiftung SL) und die Praxis der Stiftung für Hochschulzulassung ausweislich des Merkblattes für die Zulassung zum Zweitstudium
M08-04.2011; hochschulstart.de, siehe dort Seite 4, Stichworte „Nachrangige Orte“ und „Orte ausschließen“,
dahin geht, nicht ausdrücklich genannte Studienorte gleichsam „von Amts wegen“ nachzutragen und die Ortspräferenz zu bestimmen, es sei denn, der nicht genannte Studienort wurde vom Studienbewerber ausdrücklich ausgeschlossen. Bezieht sich danach eine Bewerbung in der Quote der Zweitstudienbewerber – vorbehaltlich der Möglichkeit des Ausschlusses bestimmter Studienorte – potentiell auf alle Studienorte, die den betreffenden Studiengang anbieten, so kann in der Forderung, eine solche Bewerbung im innerkapazitären Auswahlwahlverfahren „auch“ für B-Stadt/Homburg einzureichen, auch kein Mittel gesehen werden, um dem Wunsch nach einem Studium an einem bestimmten Studienort Geltung zu verschaffen. Denn bei einer sich potentiell auf alle einschlägigen Studienorte erstreckenden Bewerbung ist es letztlich eher Zufall, ob B-Stadt/Homburg als Studienort ausdrücklich benannt oder von der Stiftung für Hochschulzulassung „nachgetragen“ wird. Ferner wäre bei der Verteilung außerkapazitärer Studienplätze ein Rückgriff auf die im innerkapazitären Hochschulauswahlverfahren erstellten Ranglisten nicht möglich. Die Hochschule wäre gehalten, diejenigen Studienbewerber, die sich in einer der Quoten des zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt/Homburg entschieden haben, in die im Hochschulauswahlverfahren erstellte Rangliste unter Zugrundelegung der Auswahlkriterien dieses Verfahrens an der zutreffenden Stelle der Rangfolge einzuarbeiten. Das ließe sich vielleicht noch relativ einfach handhaben, wenn – wie in den medizinischen Studiengängen an der Beigeladenen – im Auswahlverfahren der Hochschule allein auf den Grad der Qualifikation, ausgedrückt durch die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung, abgestellt wird
vgl. Anlage 1 Nr. 1 zur Ordnung für das Hochschulauswahlverfahren der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge an der Universität des Saarlandes vom 15.2.2006, Dienstblatt der Hochschulen des Saarlandes vom 24.5.2006, 100, 104,
wobei sich freilich insoweit zum Beispiel das Problem der zutreffenden Einreihung sogenannter unechter Zweitstudienbewerber, die ihre Hochschulzugangsberechtigung durch das Erststudium erworben haben, und – unter Umständen - von Deutschen nicht gleichgestellten Ausländern mit ausländischer Hochschulzugangsberechtigung stellen dürfte, falls letztere wegen Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze zu beteiligen sein sollten.
Größere Schwierigkeiten ergäben sich freilich dann, wenn – wie etwa im Studiengang Pharmazie an der Beigeladenen – im Hochschulauswahlverfahren zusätzliche Kriterien für maßgeblich erklärt werden
vgl. Anlage 1 Nr. 2 zur Ordnung für das Hochschulauswahlverfahren der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge an der Universität des Saarlandes vom 15.2.2006, a.a.O..
Da diese Anpassungen letztlich während der Kapazitätsstreitigkeiten zu leisten wären, wenn diejenigen Studienbewerber, die einen außerkapazitären Studienplatz erstreiten wollen, bekannt sind, ist nicht erkennbar, aus welchen Gründen die Studienortentscheidung für B-Stadt/Homburg schon im innerkapazitären Vergabeverfahren Voraussetzung für die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gerechtfertigt sein sollte.
Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, der von § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW abweichende Wortlaut von § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL lasse – verfassungskonform – die Auslegung zu, dass eine an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren orientierte Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auch in der Weise erfolgen könne, dass die Kriterien und Quoten des innerkapazitären Vergabeverfahrens vollständig übernommen würden, rechtfertigt das keine andere Beurteilung. Zweifelhaft ist bereits, ob dieser Weg überhaupt praktikabel wäre. Soweit ersichtlich besteht in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit darüber, dass ein vollständiger Gleichlauf der Verteilung von innerkapazitären und außerkapazitären Studienplätzen nicht möglich wäre
vgl. zum Beispiel Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 35; Müller, ? über den Kampf gegen das Glücksspiel im Hochschulzulassungsrecht, NVwZ – Extra 2010, Heft 24, Seite 18, Fußnote 65 m.w.N., und Seite 25.
Angeführt werden soll in diesem Zusammenhang lediglich die Frage der Berücksichtigung der Quote nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL (Sanitätsoffiziersdienst) und die Entscheidungskompetenz für die Auswahl nach Härtegesichtspunkten (§§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 7 Abs. 3 Satz 4 Nr. 4, 15 VergabeVO Stiftung SL), die im innerkapazitären Vergabeverfahren bei der Stiftung für Hochschulzulassung liegt.
Unabhängig hiervon müsste ausgehend von dem Verständnis der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze als Sonderform des Nachrückverfahrens von einer den Verordnungsgeber bindenden gesetzlichen Vorgabe in Art. 9 Abs. 2 Sätze 3 und 4, Art. 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008 dahin ausgegangen werden, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben sind
vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – Rdnr. 18.
Hiervon ausgehend würde eine Auslegung von § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL dahin, dass unter Vergabe außerkapazitärer Studienplätze in Orientierung an den Vergabekriterien des zentralen Vergabeverfahrens eine Vergabe im Wege vollständiger Nachbildung des innerkapazitären Vergabeverfahrens mit Vorab- und Hauptquoten zu verstehen ist, zu einem Norminhalt führen, der mit der gesetzlichen Ermächtigung nicht im Einklang stünde.
Nach allem sind daher die offenkundig aufeinander bezogenen Bestimmungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären.
Auf die Veröffentlichungspflicht des § 47 Abs. 5 Satz 2 letzter Halbsatz VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren auf (5 x 1.000,-- Euro =) 5.000,-- Euro festgesetzt, da es für die Antragsteller in den von ihnen eingeleiteten Normenkontrollverfahren letztlich nur um die Erhaltung einer Loschance bei der etwaigen Vergabe außerkapazitärer Studienplätze gehen kann (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).
§ 23 Sätze 2 und 3 der Verordnung des Saarländischen Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 11. Juni 2010 (Amtsbl. 2010 I, S. 1160), geändert durch Verordnung vom 28. Februar 2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 74), in der Fassung der 2. ÄnderungsVO vom 20. April 2011 (Amtsbl. I vom 5. Mai 2011, S. 172) wird bis zum Abschluss des von den Antragstellern eingeleiteten Normenkontrollverfahrens (2 C 300/11) außer Vollzug gesetzt.
Die Kosten des Verfahrens fallen dem Antragsgegner zur Last; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird für das Anordnungsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragsteller, die jeweils bereits erfolgreich ein Erststudium absolviert haben, erstreben die Zulassung zum Studium der Humanmedizin (Antragsteller zu 1, 3, 4 und 5) beziehungsweise Zahnmedizin (Antragstellerin zu 2) als sogenannte Zweitstudienbewerber. Zum Teil haben sie in ihren Bewerbungen bei der Stiftung für Hochschulzulassung die Beigeladene als gewünschte Hochschule beziehungsweise den Studienort B-Stadt/Homburg benannt (Antragsteller zu 3: Platz 6; Antragsteller zu 4: Platz 1). Die Antragsteller beabsichtigen für den Fall, dass es ihnen nicht gelingt, im zentralen Vergabeverfahren in der Quote der Zweitstudienbewerber einen Studienplatz in dem gewünschten Studiengang zu erhalten, unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes die Zulassung zum Medizin- beziehungsweise Zahnmedizinstudium an der Beigeladenen auf einem außerkapazitären Studienplatz zu erstreiten.
Mit der „Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 20.4.2011, Amtsbl. 2011 I vom 5.5.2011, S. 172, die in ihrem Art. 2 den Tag nach ihrer Verkündung als Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestimmt (6.5.2011), wurde in die VergabeVO Stiftung vom 12.6.2010 (Amtsbl. 2010 I, S. 1160) in der Fassung der 1. ÄnderungsVO vom 28.2.2011 (Amtsbl. 2011 I, S. 74) soweit hier wesentlich folgender neuer § 23 eingefügt:
„§ 23 Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Universität des Saarlandes eingegangen sein (Ausschlussfristen). Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren.“
Am 5.7.2011 haben die Antragsteller beim Oberverwaltungsgericht ein Normenkontrollverfahren (Geschäfts-Nr. 2 C 300/11) mit dem Antrag eingeleitet,
„§ 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO-Stiftung vom 20.4.2011, Amtsbl. S. 172, für unwirksam zu erklären.“
Zur Begründung ihrer Normenkontrollanträge führen die Antragsteller im Wesentlichen aus, die Bestimmungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL seien § 24 VergabeVO Stiftung BW nachgebildet. Die baden-württembergische Regelung habe der VGH Mannheim dahin ausgelegt, dass im gerichtlichen Verfahren aufgedeckte Restkapazitäten, die nach den Kriterien des Vergabeverfahrens bei der Stiftung für Hochschulzulassung zu verteilen seien, nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen zu vergeben seien, da es kein Nachrückverfahren im Rahmen der Abiturbesten- und der Wartezeitquoten gebe, sondern in diesen Quoten nicht in Anspruch genommene Studienplätze der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zugeschlagen würden. Insoweit regelten die Bestimmungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW ein besonderes Nachrückverfahren. Demzufolge sei für den geforderten Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort die Studienortangabe im Auswahlverfahren der Hochschulen maßgeblich. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Rechtsprechung gebilligt. Über eine hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde sei noch nicht entschieden. Die hier maßgeblichen Regelungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL verletzten sie als Zweitstudienbewerber in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1, 19 Abs. 4 GG jeweils in Verbindung mit Verstößen gegen das Rechts- und Sozialstaatsprinzip. Würde, was freilich keineswegs zweifelsfrei sei, die in Rede stehende saarländische Regelung in gleicher Weise ausgelegt wie § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW durch den VGH Mannheim, so führte das im Ergebnis zu einem mit den Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden generellen Ausschluss von Zweitstudienbewerbern von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze. Zweitstudienbewerber könnten sich nämlich aufgrund ausdrücklicher Ausschlussregelungen nicht in den Quoten der Abiturbesten, der Altwarter und des Auswahlverfahrens der Hochschulen bewerben. Wenn man mit dem Bundesverwaltungsgericht davon ausgehe, dass außerkapazitäre Studienplätze nach den Ranglisten vergeben werden, die im Auswahlverfahren der betreffenden Hochschule erstellt würden, scheide eine Berücksichtigung von Zweitstudienbewerbern aus, da diese aus Rechtsgründen keine Möglichkeit hätten, auf diese Ranglisten zu gelangen. Abgesehen hiervon sei die Auslegung von § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW durch den VGH Mannheim mit dem Wortlaut dieser Norm nicht zu vereinbaren, da nach diesem eine Bewerbung für den betreffenden Studienort im zentralen Vergabeverfahren und eben nicht im davon zu unterscheidenden Auswahlverfahren der Hochschulen gefordert werde und auch die Vergabe aufgedeckter Studienplätze in Orientierung an den Kriterien des zentralen Vergabeverfahrens und nicht nach denjenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen angeordnet werde. Der VGH Mannheim habe aufgrund seiner Auslegung seiner Beurteilung letztlich eine Norm zugrunde gelegt, die der Verordnungsgeber gar nicht erlassen habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich an diese Auslegung gebunden gesehen. Im Übrigen verstoße § 23 VergabeVO Stiftung SL ebenso wie § 24 VergabeVO Stiftung BW gegen das Erfordernis einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, da die vom VGH Mannheim herangezogene Regelung des Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008, ratifiziert im Saarland durch Gesetz Nr. 1666 zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 (Amtsbl. 2009, 331), eine solche Ermächtigung für die Regelung der Vergabe auch außerkapazitärer Studienplätze nicht enthalte. Bisher sei es im Übrigen einhellige Auffassung gewesen, dass es Sache der Verwaltungsgerichte sei, die Art des Vergabeverfahrens bei aufgedeckten außerkapazitären Studienplätzen anzuordnen. Zudem verletze § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL das durch Art. 12 Abs. 1 GG unter anderem gewährleistete Recht auf freie Wahl des Studienortes. Denn es sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen bei Anträgen auf Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der Kapazität eine Bindung an die Ortswahl im Verfahren betreffend die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der Kapazität erforderlich sein sollte. Zudem werde, jedenfalls von den Alt-Abiturienten, für die die reguläre Bewerbungsfrist am 31.5. ablaufe, eine „taktische“ Entscheidung über die Ortswahl zu einem Zeitpunkt gefordert, zu dem die Bundesländer ihre Zulassungszahlenverordnungen noch nicht veröffentlicht hätten und daher die Zulassungschancen im innerkapazitären und im außerkapazitären Verfahren noch nicht beurteilt werden könnten. Eine Beschränkung auf die Ortswahl lasse sich insbesondere dann nicht rechtfertigen, wenn – wie in den medizinischen Studiengängen an der Beigeladenen - auch im Auswahlverfahren der Hochschulen lediglich eine Auswahl nach der Abiturnote erfolge. Verschärft werde die Situation, wenn – wie dies häufig der Fall sei – die Beteiligung am Auswahlverfahren einer Hochschule von ihrer Benennung an erster Stelle (erste Ortspräferenz) abhängig gemacht werde. Letztlich gehe es offenbar nur darum, die Möglichkeiten der Erhebung von Kapazitätsklagen einzuschränken.
Im vorliegenden Antragsverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO nehmen die Antragsteller Bezug auf ihr Vorbringen im Normenkontrollverfahren und machen geltend, nach § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL müssten sie sich, obwohl sie Zweitstudienbewerber seien, im Auswahlverfahren der Hochschulen bewerben und dort Hochschulen benennen. Da sie sich in diesem Verfahren überhaupt nicht bewerben könnten, könnten sie danach die Beigeladene nicht mehr auf Zulassung zum Studium in den medizinischen Studiengängen verklagen. Im Übrigen seien sie nicht rechtzeitig über die Rechtsänderung informiert worden. Als Alt-Abiturienten sei für sie die Bewerbungsfrist am 31.5.2011 abgelaufen; die Rechtsänderung sei am 5.5.2011 im Amtsblatt verkündet worden. Eine sachliche Notwendigkeit, die Rechtänderung bereits zum Wintersemester 2011/2012 wirksam werden zu lassen, sei nicht erkennbar.
Die Antragsteller beantragen,
§ 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung vom 20.4.2011, Amtsbl. S. 172, vorläufig außer Kraft zu setzen.
Der Antragsgegner stellt keinen Antrag.
Er führt aus, es treffe zu, dass sich Zweitstudienbewerber im innerkapazitären Zulassungsverfahren nicht in der Abiturbesten-, der Wartezeit- und insbesondere nicht in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen bewerben könnten. Sie seien auf eine Bewerbung in einem eigenen Zugangsweg, die sogenannte Vorabquote, beschränkt. Weiter sei im Staatsvertrag geregelt, dass nicht in Anspruch genommene Studienplätze für Zweitstudienbewerber aus der Vorabquote nicht in einem gesonderten Nachrückverfahren vergeben würden, sondern der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen zufielen und dort vergeben würden. Da Zweitstudienbewerber sich im Auswahlverfahren der Hochschulen nicht bewerben könnten, würden sie zugunsten von Erststudienbewerbern von der Vergabe dieser nicht in Anspruch genommenen Studienplätze ausgeschlossen. Die im Staatsvertrag getroffenen Regelungen zu Lasten der Zweistudienbewerber seien nach der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung auch verfassungsgemäß. Das zeige insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.11.1982 – 1 BvR 900/78 -. Gemäß § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL habe sich die Vergabe nachträglich aufgedeckter Studienplätze an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren. Das bedeute, dass die Vergabe in einer besonderen Form des innerkapazitär in entsprechender Weise durchzuführenden Nachrückverfahrens erfolge. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur identischen baden-württembergischen Regelung habe der Landesgesetzgeber mit den Maßstäben des Auswahlverfahrens der Hochschulen den für die Verwirklichung der Chancengleichheit rechtssystematisch geeigneten Teil der Auswahlkriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens auf die Vergabe nachträglich aufgedeckter Studienplätze übertragen. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch deutlich gemacht, dass ein vollständiger Gleichlauf von innerkapazitärem und außerkapazitärem Verfahren mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Da der größte Teil der Studienplätze innerkapazitär im Auswahlverfahren der Hochschulen vergeben werde, sei es angesichts des Anspruches der Studienbewerber auf Chancengleichheit gerechtfertigt, aufgedeckte Reststudienplätze entsprechend den Regeln des innerkapazitären Nachrückverfahrens zu vergeben, an dem die Zweitstudienbewerber nicht teilnähmen. Die Beigeladene wäre aber wegen der überschaubaren Anzahl von Studienplätzen im Saarland in den medizinischen Fächern nach eigenem Bekunden auch in der Lage, Zweitstudienplatzkläger bei der Vergabe der außerkapazitär aufgedeckten Studienplätze zu berücksichtigen für den Fall, das so viele Studienplätze aufgedeckt würden, dass sich bei der Bildung der Vorabquote rechnerisch ein oder mehrere Studienplätze für Zweitstudienbewerber ergäben. Die Beigeladene könne hierbei auf die von der Stiftung erstellten Ranglisten für Zweitstudienbewerber zurückgreifen. Voraussetzung für eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität wäre auch für Zweitstudienbewerber, dass sie nach Maßgabe des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL einen Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Standort B-Stadt beziehungsweise Homburg stellten. Auch bei der Bewerbung im Rahmen der Vorabquote seien gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL die gewünschten Studienorte in einer Reihenfolge anzugeben.
Die Beigeladene hat sich in dem Antragsverfahren nicht geäußert und auch keinen Antrag gestellt.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 2 C 300/11, 2 B 308/11 und 2 B 307/11 Bezug genommen.
II.
Den von den Antragstellerin gestellten Anträgen auf vorläufige Außervollzugsetzung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL in der Fassung vom 20.4.2011 ist zu entsprechen.
Die Antragsteller haben mit ihren Normenkontrollanträgen vom 5.7.2001 (2 C 300/11) die vorgenannten Regelungen zur gerichtlichen Nachprüfung gestellt. Die Rechtsgrundlage für ihr Begehren, die angegriffene Bestimmung vorläufig außer Vollzug zu setzen, ergibt sich aus § 47 Abs. 6 VwGO. Danach kann das (Normenkontroll-)Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Die Antragsteller sind befugt, einen derartigen Anordnungsantrag zu stellen, zumal auch ihre Normenkontrollbefugnis zu bejahen ist. Sie sind sämtlich Inhaber von Hochschulzugangsberechtigungen, und ihnen vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen prinzipiell ein Recht auf Zulassung zu einem Studium ihrer Wahl an einem von ihnen gewählten Studienort beziehungsweise haben sie in der – was die medizinischen Studiengänge anbelangt – durch ein weit hinter der Nachfrage zurückbleibendes Studienplatzangebot bestimmten Situation ein aus den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip abgeleitetes Recht auf Teilhabe an der Vergabe der verfügbaren Studienplätze. Dem steht nicht entgegen, dass sie bereits ein Hochschulstudium absolviert haben und sich als sogenannte Zweitstudienbewerber um Studienplätze in medizinischen Studiengängen bewerben. Denn es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl durch Absolvierung eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es das Verfassungsgericht in der zitierten Entscheidung grundsätzlich gebilligt hat, wenn in zulassungsbeschränkten Studiengängen im Interesse von Erstbewerbern, die noch keinen berufsqualifizierten Abschluss erreicht haben, der Zugang von Bewerbern mit abgeschlossener Hochschulausbildung zum Zweitstudium selbst erheblich erschwert wird. Können sich danach auch Zweitstudienbewerber hinsichtlich des von ihnen erhobenen Anspruchs auf Zulassung zu einem weiteren Studium prinzipiell auf die Eingangs angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen berufen, so kann unter Zugrundelegung des hier maßgeblichen Maßstabes des § 47 Abs. 2 VwGO nicht von der Hand gewiesen werden, dass § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL, die die Teilnahme an der Vergabe von eventuell festgestellten außerkapazitären Studienplätzen einschränken und Zweitstudienbewerber unter Umständen sogar vollständig von der Vergabe solcher Studienplätze ausschließen, die Antragsteller in ihren Rechten verletzt.
Die danach bestehende Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Antragsteller impliziert bei den vorliegenden Gegebenheiten ihr schützenswertes Interesse am Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Die begehrte vorläufige Außervollzugsetzung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL würde die Chancen der Antragsteller, die beabsichtigen, die gerichtliche Verpflichtung der Beigeladenen zu erwirken, ihnen (jeweils) einen Studienplatz in einem der medizinischen Studiengänge zuzuweisen, wahren oder zumindest verbessern, da die Teilnahme an der Vergabe etwa festgestellter außerkapazitärer Studienplätze nicht davon abhinge, dass sie einen innerkapazitären Zulassungsantrag im Auswahlverfahren der Hochschulen unter Angabe des Studienortes B-Stadt/Homburg gestellt haben und die Verteilung außerkapazitärer Studienplätze nicht zwingend nach den Kriterien des zentralen Vergabeverfahrens erfolgte.
Die Anordnungsanträge nach § 47 Abs. 6 VwGO haben auch in der Sache Erfolg.
Die Aussetzung des Vollzugs einer Rechtsvorschrift auf dieser Grundlage ist, wie schon der Wortlaut der letztgenannten Regelung zeigt, wegen des prinzipiellen Geltungsanspruchs der Norm und der regelmäßig weitreichenden Folgen auch ihrer nur vorläufigen Außerkraftsetzung nur unter besonders strengen Voraussetzungen möglich. Die Anforderungen gehen insoweit deutlich über diejenigen hinaus, die an den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu stellen sind.
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 18.9.2009 – 2 B 431/09 – m.w.N.
Für die Beurteilung kommt es dabei abgesehen von den Fällen, in denen sich die Frage der Gültigkeit der zur Nachprüfung gestellten Norm bereits nach dem Ergebnis der im einstweiligen Anordnungsverfahren nur möglichen überschlägigen Beurteilung in der einen oder in der anderen Richtung eindeutig beantworten lässt, nicht auf eine Prognose des voraussichtlichen Ausgangs des in der Hauptsache betriebenen Normenkontrollverfahrens an. Vielmehr ist die Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO, da sich der Wortlaut dieser Regelung an die Bestimmung des § 32 BVerfGG anlehnt, unter Heranziehung derjenigen Grundsätze zu treffen, die für den Erlass einstweiliger Anordnungen durch das Bundesverfassungsgericht maßgeblich sind. Danach ist eine Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen, bei der einerseits die Vor- und Nachteile in den Blick zu nehmen sind, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die angegriffene Norm sich indes im Normenkontrollverfahren als gültig erweist, und andererseits die Folgen zu berücksichtigen sind, die eintreten, wenn die Norm vollzogen wird, sich aber später ihre Ungültigkeit herausstellt. Dabei ist freilich hervorzuheben, dass die durch § 47 Abs. 6 VwGO eröffnete Möglichkeit des Erlasses einer einstweiligen Anordnung „zur Abwehr schwerer Nachteile“ nach der Rechtsprechung ungeachtet des prinzipiell objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO dem Individualrechtsschutz dient. Das bedeutet, dass ein „schwerer Nachteil“ nur aus einer negativen Betroffenheit eigener, das heißt Antragstellerinteressen, nicht aber aus der Beeinträchtigung sonstiger Belange oder gar von Drittinteressen hergeleitet werden kann
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 16.9.2004 – 1 U 5/04 -, m.w.N.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe überwiegen vorliegend die Außervollzugsetzungsinteressen der Antragsteller.
Zunächst lassen sich nach dem Ergebnis der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Beurteilung der Sach- und Rechtslage die Erfolgsaussichten der von den Antragstellern eingereichten Normenkontrollanträge weder in der einen noch in der anderen Richtung verlässlich prognostizieren. Denn nach dem derzeitigen Erkenntnisstand lässt sich weder im Sinne von Offenkundigkeit feststellen, dass § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL mit höherrangigem, insbesondere mit Verfassungsrecht in Einklang steht. Eben so wenig kann freilich angenommen werden, dass die angegriffene Norm an offensichtlichen Rechtsfehlern leidet und im Normenkontrollverfahren für unwirksam erklärt werden wird.
Für die Beurteilung in dem vorliegenden summarischen Antragsverfahren ist dabei zunächst davon auszugehen, dass, was offenbar der Antragsgegner, dem es ersichtlich um den Erlass einer inhaltsgleichen Regelung gegangen ist, annimmt, die Auslegung, die § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW in der vom Bundesverwaltungsgericht
Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – gebilligten Auslegung des VGH Mannheim
Urteile vom 29.10.2009 – 9 S 1858/09 – und - 9 S 1611/09 – zitiert nach Juris,
gefunden hat, auch für die – weitgehend – wortgleiche Regelung des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL maßgebend ist. Danach ist, obwohl im Wortlaut von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL von einer Antragstellung im „zentralen Vergabeverfahren“ die Rede ist, Voraussetzung für die Zulassung eines Studienbewerbers außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen, dass er einen Antrag auf Zulassung innerhalb der Kapazität gestellt und in diesem Antrag in der Quote der im Auswahlverfahren der Hochschulen zu vergebenden Studienplätze als Studienort B-Stadt/Homburg benannt hat
Ferner erfolgt die Vergabe von etwa ermittelten Studienplätzen außerhalb der Kapazität, auch wenn in § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL ebenfalls allgemein von einer Orientierung an den Vergabekriterien im „zentralen Vergabeverfahren“ die Rede ist, nach den Kriterien des innerkapazitären Auswahlverfahrens der Hochschule
Setzt nach dieser Auslegung die Zulassung auf einem Studienplatz außerhalb der Kapazität danach einen innerkapazitären Zulassungsantrag voraus, in dem für das Auswahlverfahren der Hochschulen B-Stadt beziehungsweise Homburg als Studienort benannt wird, so hätte das zur Folge, dass Zweitstudienbewerber wie die Antragsteller keine Chance auf Zulassung zum Studium in einem medizinischen Studiengang an der Beigeladenen auf einen eventuell gerichtlich festgestellten außerkapazitäre Studienplatz hätten, da sie durch die §§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 VergabeVO Stiftung SL rechtlich gehindert sind, sich im Auswahlverfahren der Hochschulen zu bewerben, sondern auf eine Bewerbung im Rahmen der Vorabquote für Zweitstudienbewerber (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL: 3 v.H der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen) beschränkt sind. Dass dieser Ausschluss der Zweitstudienbewerber von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze mit den verfassungsrechtlich durch die Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip gewährleisteten Teilhaberechten auch der Zweitstudienbewerber an der Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen zu vereinbaren ist, hält der Senat für keineswegs offenkundig. Wie bereits angeführt, entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch zum Wunschstudium (bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen) durch den Abschluss eines Erststudiums nicht verbraucht wird
Es trifft sicherlich zu, dass – worauf auch der Antragsgegner zu Recht hinweist – das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung weiter ausführt, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, im Interesse der Erstbewerber, die noch kein berufsqualifizierendes Hochschulstudium absolviert haben, den Zugang von Zweitstudienbewerbern mit bereits abgeschlossener Hochschulausbildung sogar erheblich zu erschweren. Der Gesetzgeber ist danach sogar nicht einmal gehalten, die Zulassungsregelungen in einer Weise auszugestalten, die sämtlichen Zweitstudienbewerbern eine Zulassungschance eröffnet. Zu berücksichtigen ist freilich, dass es die unterschiedlichsten Gruppen von Zweitstudienbewerbern gibt, die sich hinsichtlich der Gründe für den Wunsch nach Durchführung eines weiteren Studiums und der Bedeutung dieser Gründe unterscheiden. So hält es das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung für rechtmäßig, Zweitstudienbewerber, die ihr erstes Studium als sogenanntes Parkstudium absolviert haben, vom Zugang zum Medizinstudium als Zweitstudium auszuschließen. Gleiches gilt hinsichtlich solcher Zweitstudienbewerber, die durch den Wunsch nach einer beruflichen Veränderung motiviert sind, wobei den Fällen, in denen der Wechselwunsch auf gesundheitliche Gründe zurückgeht, im Rahmen der sogenannten Härtefallquote (§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO Stiftung SL) Rechnung getragen werden soll. Hiervon zu unterscheiden sind freilich Fallgruppen, in denen die Durchführung des Zweitstudiums, das heißt der Erwerb einer Doppelqualifikation sachlich gerechtfertigt oder für die Ausübung des erstrebten Berufs sogar zwingend geboten ist. Diese Fallgruppen, in denen dem Interesse an der Zulassung zu einem Zweitstudium vor dem Hintergrund der Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG objektiv eine nicht von der Hand zu weisende gewichtige Bedeutung beizumessen ist, waren für den Normgeber letztlich auch Grund, Zweitstudienbewerber nicht generell von der Vergabe von Studienplätzen in den medizinischen Studiengängen auszuschließen, sondern den betreffenden Bewerbern eine Zulassungsmöglichkeit im Rahmen der Sonderquote des § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL zu eröffnen, wobei die Auswahl unter den Bewerbern durch eine Messzahl bestimmt wird, in die der Grad der Bedeutung der Gründe für das Zweitstudium eingeht (vgl. § 17 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL i.V.m. Anlage 3 zu dieser Verordnung). Ausgehend von diesen differenzierenden Regelungen begegnet der hier in Rede stehende generelle Ausschluss von Zweitstudienbewerbern von der Vergabe von außerkapazitären Studienplätzen verfassungsrechtlichen Bedenken. Fraglich ist, ob dem mit Erfolg entgegen gehalten werden kann, den Regelungen der §§ 6 Abs. 6, 9 VergabeVO Stiftung SL lasse sich entnehmen, dass in den Fällen, in denen Studienplätze im Rahmen der Zweitstudienbewerberquote verfügbar blieben oder nach Abschluss des zentralen Vergabeverfahrens wieder verfügbar werden, die freigebliebenen Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen, das heißt ebenfalls unter Ausschluss von Zweitstudienbewerbern, vergeben würden. Unter Umständen sind das Freibleiben von Studienplätzen, die der Quote der Zweitstudienbewerber zugewiesen sind, das typischerweise eine für die Ausschöpfung der Quote nicht ausreichende Nachfrage indiziert, und das Freiwerden mangels rechtzeitiger Inanspruchnahme zugeteilter Studienplätze vor dem Hintergrund der Gewährleistung von Art. 12 Abs. 1 GG anders zu beurteilen als die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze, deren Feststellung letztlich bedeutet, dass die Zulassungszahl rechtsfehlerhaft zu niedrig ermittelt und festgesetzt wurde. Denn eine zu Unrecht zu niedrig festgesetzte Zulassungszahl kann durchaus zur Folge haben, dass auch die Zahlen der in die Quoten des § 6 Abs. 2 VergabeVO Stiftung SL fallenden Studienplätze zu niedrig angesetzt werden und dadurch Studienbewerber, die sich in diesen Quoten bewerben (müssen), um ihre Zulassungschance gebracht werden. Dass eine solche Folge keineswegs nur theoretisch eintreten kann, zeigen die Gegebenheiten betreffend die Zulassung zum Studium der Humanmedizin an der Beigeladenen zum Wintersemester 2011/2012. Die Zulassungszahlenverordnung 2010/2011 vom 5.5.2011 (Amtsbl. S. 176), setzt für das Medizinstudium eine Zulassungszahl von 283 fest. Die Zahl der auf die Zweitstudienbewerberquote entfallenden Studienplätze – gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VergabeVO Stiftung SL 3 v.H. der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen – beträgt (rechnerisch 3 v.H. von 283 =) 8,49, abgerundet 8 Studienplätze. Bei Feststellung eines weiteren außerkapazitären Studienplatzes, das heißt einer wirklichen Kapazität von 284 Studienplätzen ergäben sich rechnerisch (3 v.H. von 284 =) 8,52 Studienplätze, aufgerundet 9 Studienplätze. Diese exemplarische Betrachtung ist allerdings letztlich nicht entscheidungserheblich. Ausschlaggebend ist, dass die Frage, ob es mit den Gewährleistungen der Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG und des Sozialstaatsprinzips zu vereinbaren ist, dass Zweitstudienbewerber, deren Zulassungschancen im Rahmen der für sie vorgesehenen Sonderquote durch eine rechtsfehlerhaft zu niedrige Festsetzung von Zulassungszahlen beeinträchtigt werden können, generell von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze ausgeschlossen werden, im Rahmen des nur eine summarische Würdigung ermöglichenden Anordnungsverfahrens nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht in dem einen oder in dem anderen Sinne eindeutig im Sinne von Offenkundigkeit beantwortet werden kann, sondern einer umfassenden Würdigung bedarf, die dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss.
Ebenfalls nicht ohne weiteres zu beantworten ist die unter Umständen aufzuwerfende weitere Frage, ob § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL, wird die Bestimmung in gleicher Weise ausgelegt wie § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW durch die angeführte Entscheidung des VGH Mannheim, den aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitenden Anforderungen an die Normenbestimmtheit und Normenklarheit genügt. Den Geboten der Normenbestimmtheit und Normenklarheit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vgl. zum Beispiel Entscheidung vom 26.7.2005 – 1 BvR 782/94 – zitiert nach Juris, Rdnr. 189,
Rechnung getragen, wenn die betreffende Norm den Betroffenen befähigt, die Rechtslage zu erkennen und sein Verhalten danach auszurichten. Ob das hinsichtlich der Regelungen des § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL angenommen werden kann, erscheint zumindest näher erörterungsbedürftig. Immerhin wird eine Regelung, die nach ihrem Wortlaut verlangt, dass eine Bewerbung für einen bestimmten Studienort im „zentralen Vergabeverfahren“ eingereicht wird, dahin ausgelegt, dass in der Bewerbung der betreffende Studienort im „Auswahlverfahren der Hochschulen“ benannt wird. Das dürfte einen Studienbewerber, jedenfalls wenn er vor seiner Bewerbung nicht zunächst um anwaltlichen Rat nachsucht und hierbei auf die Rechtsprechung des VGH Mannheim und des Bundesverwaltungsgerichts hingewiesen wird, zumindest vor nicht unbeträchtliche Schwierigkeiten stellen. Ein Blick auf Abs. 1 der in § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL in Bezug genommenen Regelung des § 3 VergabeVO Stiftung SL zeigt, dass der Normgeber offenbar zwischen dem zentralen Vergabeverfahren und dem Auswahlverfahren der Hochschulen unterscheidet, wenn er eine ausdrückliche Regelung dahin für erforderlich hält, dass sich Zulassungsanträge zugleich auf die Teilnahme an beiden Verfahren richten. Auch in § 7 VergabeVO Stiftung SL, der den Ablauf des zentralen Vergabeverfahrens regelt, ist vom Auswahlverfahren der Hochschulen keine Rede. Dieses ist gesondert in § 10 VergabeVO Stiftung SL normiert. Das zeigt, dass die Erkenntnis, für § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL komme es trotz des auf das zentrale Vergabeverfahren hinweisenden Wortlautes entscheidend auf die Studienortwahl im Auswahlverfahren der Hochschulen an, sich zumindest nicht gerade aufdrängt. Soweit demgegenüber angeführt wird, das Bundesverwaltungsgericht habe die dahingehende Auslegung der Regelungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW gebilligt, ist darauf zu verweisen, dass die saarländische und die baden-württembergische Regelung in ihren Wortlauten nicht völlig identisch sind. § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW enthält einen in § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL nicht aufgenommenen Halbsatz – „…, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassung entsprechende Ranglisten aufstellt. –.“
hat für diesen letzten Satzteil des § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW zwar keinen Anwendungsfall gesehen. Er hat jedoch dem Umstand, dass in § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW Ranglisten angesprochen sind, die typischerweise (nur) im Auswahlverfahren der Hochschulen erstellt werden, für seine Normauslegung durchaus Bedeutung beigemessen.
Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 29.10.2009, a.a.O.
Ein streng am Wortlaut von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung ausgerichtetes Verständnis der Norm dahin, dass es für einen Antrag auf Zulassung auf einem außerkapazitären Studienplatz ausreicht, wenn im innerkapazitären Zulassungsantrag für die Quoten des zentralen Vergabeverfahrens der Studienort B-Stadt/Homburg genannt wird, drängt sich freilich ebenfalls nicht auf, da dies umgekehrt die Frage aufwerfen würde, wie Studienbewerber zu behandeln sind, die den Studienort B-Stadt eben nicht im zentralen Vergabeverfahren, sondern im Auswahlverfahren der Hochschulen benannt haben. Dass diese Gruppe bei wörtlichem Verständnis von § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze ausgeschlossen bliebe, dürfte mit Sicherheit nicht dem Willen des Normengebers entsprechen.
Nach dem Ergebnis der summarischen, wenn auch bereits vertieften Prüfung im vorliegenden Anordnungsverfahren ist somit davon auszugehen, dass der Ausgang des von den Antragstellern eingeleiteten Normenkontrollverfahrens noch offen ist. Die in diesem Falle nach den eingangs dargelegten Grundsätzen vorzunehmende Folgenabwägung fällt zu ihren Gunsten aus. Gegenüberzustellen sind den Folgen, die eintreten, wenn der Anordnungsantrag abgelehnt wird, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg hat, diejenigen Folgen, die eintreten, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen wird, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber erfolglos bleibt.
Für die insoweit vorzunehmende Würdigung kann auf die Erwägungen zurückgegriffen werden, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 20.5.2010
6 VR 1.10 – Beck RS 2010/52479 –
in dem Verfahren betreffend den Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung von § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW angestellt hat und die sich auch auf die vorliegende Konstellation übertragen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt:
„Ergeht in dem zur Entscheidung stehenden Verfahren die einstweilige Anordnung nicht, hat der Normenkontrollantrag aber in der Sache Erfolg, hat der Antragsteller unwiederbringlich die Chance verloren, sich bei allen baden-württembergischen Universitäten mit medizinischer Fakultät für zumindest ein, möglicherweise aber auch für weitere Semester um eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität zu bemühen. Die Ausbildung in dem gewünschten Studiengang der Humanmedizin ist in hohem Maße auf rasche Realisierung angewiesen, so dass der Verlust von (zusätzlichen) Chancen der Zulassung schwer wiegt. Ergeht die einstweilige Anordnung, hat der Normenkontrollantrag in der Sache aber keinen Erfolg, müssen die Universitäten des Landes Baden-Württemberg nicht mehr Studenten aufnehmen, als es der vorhandenen Kapazität entspricht. Sie müssen nur die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenden Studienplätze nicht zwingend nach den Maßstäben des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS verteilen. Dies ist ihnen umso mehr zuzumuten, als die Vermeidung eines gegebenenfalls mehrmaligen Wechsels des Zulassungssystems auch ihrem eigenen und dem öffentlichen Interesse entspricht. Zwar müssen bei der Abwägung auch die Interessen der weiteren Normadressaten berücksichtigt werden, also solcher Bewerber, die sich ebenfalls in dem betreffenden Studiengang um eine Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität bemühen. Die Erfolgsaussichten dieser Bewerbungen hängen jeweils davon ab, ob das bisherige oder aber das durch die angegriffene Regelung neu eingeführte Auswahlsystem zur Anwendung gelangt. Die insoweit betroffenen Interessen neutralisieren sich somit gleichsam; sie können deshalb bei der Abwägung nicht den Ausschlag geben.“
Hiervon ausgehend ist die antragsgemäß beantragte vorläufige Außervollzugsetzung von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL, der nach nahezu einhelliger Meinung, der sich der Senat anschließt, Allgemeinverbindlichkeit zukommt
vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rdnr. 404; Finkelnburg//Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage 2008, Rdnr. 611; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rdnr. 182; VGH Kassel, Beschluss vom 3.5.1990 – 4 NC 1329/89 – BRS 50 Nr. 54; OVG Münster, Beschluss vom 18.4.1970 – 10 a IV D 7/80 – BRS 36 Nr. 38; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.10.1981 – 6 D 6/81 – BRS 38 Nr. 57; anderer Ansicht: Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 47 Rdnr. 150,
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO wobei zu einem Kostenausspruch zugunsten der Beigeladenen keine Veranlassung besteht, da sie sich im Verfahren nicht geäußert hat.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 52, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 GKG, wobei für jeden der Antragsteller ein Streitwert von 1.000,-- Euro auszubringen ist, was zu dem festgesetzten Gesamtstreitwert von 5.000,-- Euro führt.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Kommt die Behörde in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des § 123 der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nach, so kann das Gericht des ersten Rechtszugs auf Antrag unter Fristsetzung gegen sie ein Zwangsgeld bis zehntausend Euro durch Beschluß androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken. Das Zwangsgeld kann wiederholt angedroht, festgesetzt und vollstreckt werden.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Artikel 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29. Juni 2009 (GBl. S. 309) wird für unwirksam erklärt, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung ZVS bereits zum Wintersemester 2009/2010 angeordnet worden ist. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgewiesen.
Der Antragsteller trägt 2/3 und der Antragsgegner 1/3 der Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob und inwieweit der Landesverordnungsgeber das Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität normativ bestimmen und vorgeben darf. Der Antragsteller bezweifelt insbesondere die Rechtmäßigkeit des angeordneten Erfordernisses einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung für den betreffenden Studienort sowie die Anwendbarkeit der Novellierungen schon im Wintersemester 2009/2010.
2
Die Vergabe eines Studienplatzes in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang - wie etwa das vom Antragsteller begehrte Fach Medizin - setzt einen Zulassungsantrag bei der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) voraus. Bewerbungsvoraussetzungen und Auswahlkriterien für diese Studienplatzvergabe sind in einer Reihe von Rechtsnormen geregelt. Einbezogen in dieses Auswahlverfahren sind indes nur diejenigen Plätze, die als Aufnahmekapazität der Hochschule berechnet und in Gestalt einer „Zulassungszahl“ festgesetzt worden sind. Neben diesen „ordnungsgemäß“ vergebenen Studienplätzen werden in der Praxis weitere Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität aufgrund gerichtlicher Anordnung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vergeben. Hierbei handelt es sich um zusätzliche Ausbildungskapazitäten, deren Vorhandensein erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist. Diese „außerkapazitären“ Studienplätze beruhen mithin auf einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung und darauf aufbauend einer zu niedrigen Festsetzung der Zahl der von der entsprechenden Hochschule aufzunehmenden Bewerber. Um dem verfassungsrechtlich verankerten Gebot der vollständigen Kapazitätsauslastung Genüge zu tun, werden auch diese Reststudienplätze durch die Verwaltungsgerichte zugewiesen.
3
Normative Vorgaben zu inhaltlichen Kriterien oder Verfahrensmodalitäten für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze sind indes kaum vorhanden. § 24 Satz 1 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen - Vergabeverordnung ZVS - in der Fassung vom 27.01.2005 (GBl. S. 167) enthielt insoweit lediglich eine Fristenregelung. Anträge, mit denen ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, waren danach innerhalb der für den „regulären“ ZVS-Zulassungsantrag geltenden Fristen zu stellen. Die Vorschrift wurde in der Neufassung der Vergabeverordnung ZVS vom 23.04.2006 (GBl. S. 114) ohne wesentliche Änderung übernommen.
4
Durch die am 08.07.2009 im Gesetzblatt (GBl. S. 309) bekannt gemachte Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29.06.2009 wurde § 24 Vergabeverordnung ZVS geändert (Art. 1 Nr. 4 der Änderungsverordnung) und um die streitgegenständlichen Sätze 2 und 3 erweitert. Die Vorschrift lautet nun:
5
§ 24
Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss
1. für das Sommersemester bis zum 15. Januar,
2. für das Wintersemester bis zum 15. Juli
bei der Hochschule eingegangen sein (Ausschlussfristen).
Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt.
6
Das Inkrafttreten der Änderungsverordnung ist in deren Art. 2 ausdrücklich geregelt und sieht vor:
7
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie gilt erstmals für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010.
8
Der Antragsteller hat am 27.06.2009 die Allgemeine Hochschulreife in Nordrhein-Westfalen mit einer Durchschnittsnote von 2,4 erworben. Er bewarb sich am 03.07.2009 erfolglos bei der ZVS im Studiengang Medizin und benannte für das Auswahlverfahren der Hochschulen die Universitäten Greifswald, Jena, Halle, Magdeburg, Saarbrücken und Ulm. Mit Schriftsätzen vom 10.07.2009 ließ der Antragsteller seinen Bevollmächtigten überdies Anträge auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festen Kapazität an den Universitäten Freiburg, Heidelberg und Tübingen stellen. Insoweit sind jeweils Eilanträge beim Verwaltungsgericht anhängig.
9
Am 20.07.2009 erhob der Antragsteller Normenkontrollantrag (und zugleich Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO) zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gegen die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS. Zur Begründung trägt er vor, die Neuregelung verletze seine Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2,Art. 19 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG; jedenfalls könne das novellierte Verfahren im Wintersemester 2009/2010 keine Anwendung finden. § 24 Vergabeverordnung ZVS n.F. bewirke, dass der Antragsteller nicht mehr in der Lage sei, alle Hochschulen des Landes Baden-Württemberg auf die Vergabe eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität in Anspruch zu nehmen. Diese Einschränkung verstoße gegen das in Art. 12 Abs. 1 GG verbürgte Recht der Ausbildungsfreiheit, das nach den Grundsätzen des Grundrechtsschutzes durch Verfahren auch Gewährleistungen gegen eine restriktive, den effektiven Grundrechtsschutz beeinträchtigende Verfahrensgestaltung beinhalte. Die Rechtsänderung bewirke auch eine Verletzung der Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil ihm die Möglichkeit genommen werde, im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren einen Studienplatz zu erstreiten, sofern er sich für die jeweilige Universität im Rahmen seines ZVS-Zulassungsantrages nicht beworben habe. Insoweit verstoße die Neubestimmung auch gegen das vom Bundesverfassungsgericht betonte Gebot der vollständigen Kapazitätsausschöpfung, weil es dem Antragsteller unmöglich gemacht werde, alle Universitäten des Bundeslandes parallel auf eine Zulassung außerhalb der festen Kapazität in Anspruch zu nehmen. Der Regelung fehle eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung, weil sie nicht einer effizienten Durchführung des gerichtlichen Verfahrens, sondern der zielgerichteten Beschränkung der Bewerbungsmöglichkeiten für Studienplätze außerhalb der festen Kapazität diene. Jedenfalls müsse die Regelung insoweit als unverhältnismäßig betrachtet werden. Es sei dem Antragsteller unzumutbar, bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung diejenigen Universitäten auszuwählen, die später im Wege der außerkapazitären Klage in Anspruch genommen werden sollen. Die Eingrenzung auf die sechs, im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte widerspreche auch dem verfassungsrechtlichen Prinzip, dass Ortswünsche für die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG bedeutungslos seien. Dementsprechend sei bislang für die Zuweisung außerkapazitärer Studienplätze auf die Ortswahlentscheidung im Rahmen des ZVS-Antrags auch nicht abgestellt worden. Die Neufassung verstoße schließlich gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil eine Berücksichtigung des Antragstellers bei der Vergabe von Studienplätzen an im ZVS-Zulassungsantrag nicht benannten Hochschulen danach selbst dann ausscheide, wenn er eine bessere Abiturnote oder eine längere Wartezeit als die anderen Antragsteller aufweise. Schließlich bestünden auch Zweifel an der Zuständigkeit des Verordnungsgebers, da mit der Neufassung Sachurteilsvoraussetzungen eines gerichtlichen Verfahrens und damit Fragen des Prozessrechts geregelt würden. Jedenfalls könne die Novellierung für das Vergabeverfahren im Wintersemester 2009/2010 noch nicht zur Anwendung kommen, weil eine angemessene Übergangsfrist nicht gewährt worden sei. Für Altabiturienten liege angesichts des bereits vor Bekanntmachung der Änderungsverordnung eingetretenen Fristablaufs für eine ZVS-Bewerbung bereits eine echte Rückwirkung vor. Auch der Antragsteller indes habe bis zum Fristablauf vom 15.07.2009 von der Rechtsänderung nichts erfahren. Insoweit treffe ihn jedoch keine Obliegenheit, sich im laufenden Bewerbungsverfahren über etwaige Rechtsänderungen kundig zu machen.
10
Der Antragsteller beantragt,
11
§ 24 Satz 2 und Satz 3 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 für unwirksam zu erklären,
12
hilfsweise,
13
Art. 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29.06.2009 für unwirksam zu erklären, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung ZVS bereits zum Wintersemester 2009/2010 angeordnet worden ist.
14
Der Antragsgegner beantragt,
15
die Anträge abzuweisen.
16
Er hält die Normenkontrolle hinsichtlich der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung bereits für unzulässig. Da die Vergabe nachträglich festgestellter Studienplätze auch bereits zuvor in Orientierung an die ZVS-Auswahlkriterien hätten vergeben werden können und dies auch praktiziert worden sei, regle die Vorschrift nichts Neues. Mit einer Nichtigkeitserklärung könne der Antragsteller seine Rechtsposition daher in keiner Weise verbessern. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Dies ergebe sich bereits daraus, dass das vom Antragsteller behauptete Recht, alle Hochschulen auf die Vergabe eines außerkapazitären Studienplatzes verklagen zu dürfen, nicht bestehe. Vielmehr sei Studienbewerbern auch im ordnungsgemäßen ZVS-Verfahren grundsätzlich nur die Befugnis eingeräumt, sich für sechs Hochschulen zu bewerben. Das aus Art. 12 Abs. 1 GG abgeleitete Teilhaberecht könne hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität aber nicht weiter reichen als im ordentlichen Verfahren. Tatsächlich realisiere sich die grundgesetzlich gewährleistete Berufsfreiheit in erster Linie im ordnungsgemäßen ZVS-Verfahren. Wenn der Gesetzgeber für dieses - grundsätzlich abschließend gedachte - Verfahren Auswahlkriterien festlege, sei damit jedoch grundsätzlich auch die gesetzgeberische Erwartung verbunden, dass auch etwaige weitere Studienplätze nach diesen Maßstäben vergeben würden. Ziel der Neuregelung sei es daher gewesen, für die Vergabe von Studienplätzen, die nachträglich durch ein Gericht festgestellt worden sind, eine sach- und chancengerechtere Verteilung zu ermöglichen. § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS orientiere sich daher an den Vorgaben der ordnungsgemäßen Vergabe. Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt habe, sei für eine Vergabe nach Ranglisten indes erforderlich, dass sich die jeweiligen Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz im betreffenden Studiengang beworben hätten. Nur so könnten die zur Ranglistenbildung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden.
17
Soweit der Antragsteller vorgetragen habe, Ortswünsche dürften für die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG keine Bedeutung haben, werde die Neuordnung des Hochschulzulassungsrechts verkannt. Denn seit der Novellierung des Hochschulrahmengesetzes und dem Erlass des neuen Staatsvertrages stünden im Interesse der nationalen und internationalen Konkurrenzfähigkeit Wettbewerbsorientierung, Profilbildung und Differenzierung im Vordergrund. Während es früher ein weitgehend homogenes Lehrangebot gegeben habe, sei zwischenzeitlich eine stärkere Vielfalt und Schwerpunktbildung bei der Gestaltung der Hochschul- und Ausbildungskonzepte vorhanden. Im Bereich der medizinischen Lehre etwa gebe es das „Tübinger Programm zur Förderung Innovativer Lehre“, die Studienkonzepte „Heicumed“ und „Marecum“ der medizinischen Fakultäten Heidelberg und Heidelberg/Mannheim sowie eine besondere Praxisorientierung an der Universität Ulm. Dieser Profilbildung entsprechend sei Leitgedanke im Hochschulzulassungsrecht gewesen, hochqualifizierten Bewerbern die Auswahl „ihrer“ Hochschule zu ermöglichen, sowie umgekehrt den Hochschulen die Möglichkeit zu verschaffen, die dem hochschuleigenen Anforderungsprofil am besten entsprechenden Bewerber selbst auszuwählen. Die Wahl des Studienortes spiele daher gegenwärtig bei der Vergabe von Studienplätzen eine zentrale Rolle. Mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS sei die gesetzgeberische Entscheidung zur stärkeren Betonung des Ortsbezugs auf die außerkapazitäre Vergabe von Studienplätzen nachvollzogen worden; überdies stelle die Neuregelung sicher, dass die zeitnahe Erstellung von Ranglisten nach ZVS-Kriterien überhaupt möglich sei. Die angegriffene Verordnung entspreche deshalb den Vorgaben aus Art. 12 Abs. 1 GG. Eine Verletzung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG scheide schon deshalb aus, weil diese Grundgesetznorm nicht selbst Rechte gewähre, sondern zu schützende Positionen voraussetze. Im Übrigen stehe der Rechtsschutz auch bei Anwendung des § 24 Vergabeverordnung ZVS n.F. offen; die Erfolgsaussicht einer etwaigen Klage werde sogar besser kalkulierbar.
18
Schließlich bewirke die Rechtsänderung auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liege auch für Altabiturienten nicht vor, weil das in Rede stehende Verfahren zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Novellierung noch gar nicht begonnen habe. Gemäß § 24 Satz 1 Nr. 2 Vergabeverordnung ZVS sei Stichtag insoweit vielmehr der 15.07.2009. Die mit der Änderungsverordnung bewirkte unechte Rückwirkung sei indes zulässig, weil der Antragsteller vor Veränderung des § 24 Vergabeverordnung ZVS keine Dispositionen auf ein medizinisches Studium getroffen habe, die gegenüber der Gesamtheit der Bewerber schützenswert seien. Denn er habe sich - wie im ordnungsgemäßen Verfahrensablauf auch vorgesehen - bei der ZVS für sechs Studienorte beworben. Soweit sich der Antragsteller nun auf prozesstaktische Erwägungen beziehe, seien diese gegenüber der Allgemeinheit nicht schützenswert. Im Übrigen habe der Antragsteller auch nicht auf die dauerhafte Beibehaltung des Losverfahrens vertrauen dürfen. Denn die bisherige, nicht auf einer gesetzlichen Regelung fußende Verfahrensweise der Losvergabe sei spätestens seit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2008 in Frage gestellt. Darüber hinaus seien alle mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte - darunter auch der Bevollmächtigte des Antragstellers - von der Universität Ulm mit Schreiben vom 08.07.2009 über die neue Rechtslage informiert worden.
19
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Akten des Senats Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
20
Die Normenkontrollanträge des Antragstellers sind zulässig (I.), aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet (II.). Die angegriffene Neufassung zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität in § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verstößt nicht gegen die geltend gemachten Rechte aus Art. 12 Abs. 1,Art. 19 Abs. 4 oderArt. 3 Abs. 1 GG. Die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung angeordnete Geltung für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 dagegen verstößt gegen den durch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz.
I.
21
Die vom Antragsteller erhobenen Anträge sind zulässig.
22
Die Normenkontrolle betrifft die Gültigkeit des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung vom 29.06.2009 und damit im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, deren Vollzug zu verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten führt. Der Antrag ist damit gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Jahresfrist gestellt. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu werden, denn die angegriffene Verordnung regelt die Voraussetzungen, unter denen ein Studienplatz erworben werden kann.
23
Dem Antragsteller kommt auch ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Normenkontrollentscheidung zu. Soweit der Antragsgegner vorgetragen hat, § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS beinhalte keine Neuregelung, so dass der Antragsteller auch aus einer etwaigen Nichtigkeitsfeststellung keinen Vorteil ziehen könne, trifft dies nicht zu. Denn nach bisheriger Rechtslage waren die Hochschulen nicht daran gehindert, im Falle der gerichtlichen Verpflichtung zur Vergabe weiterer Studienplätze auf das Losverfahren als Auswahlkriterium zurückzugreifen. Vielmehr hat auch der erkennende Senat im Beschluss vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) die betroffene Hochschule nur verpflichtet, „eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. Dementsprechend ist die nachfolgende Vergabe auf Grundlage eines auf Grundlage der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt worden (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -). Unter Geltung des § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS kommt den Hochschulen ein entsprechender Spielraum jedenfalls dann nicht mehr zu, wenn sie entsprechende Ranglisten erstellt haben. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller, der die Vergabe im Wege des Losverfahrens erstrebt, seine Rechtsstellung mit der begehrten Feststellung der Unwirksamkeit verbessert.
II.
24
Die Normenkontrollanträge sind aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet.
25
Das beklagte Land durfte die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens für die in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze durch eine Änderung der Vergabeverordnung ZVS regeln (1.) und dabei das Erfordernis einer vorherigen Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren statuieren (2.); dies gilt auch im Hinblick auf die in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordnete Beschränkung der „außerkapazitären“ Platzzuweisung auf diejenigen Studienorte, bei denen eine Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren stattgefunden hat (3.). Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen das Rückwirkungsverbot und ist unwirksam (4.).
26
1. Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen in Art. 1 Nr. 4b der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 sind einer normativen Regelung zugänglich (a). Sie unterfallen der Verbandskompetenz des Landes (b), konnten in Gestalt einer Rechtsverordnung geregelt werden (c) und sind in der Vergabeverordnung ZVS auch nicht an falscher Stelle verortet (d).
27
a) Die Tatsache, dass Bestimmungen über die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität einen Fall betreffen, der bei ordnungsgemäßem Verfahrensablauf nicht eintreten darf, steht einer normativen Regelung nicht entgegen (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406).
28
Es ist für eine Rechtsvorschrift vielmehr nicht ungewöhnlich, Vorkehrungen und Vorgaben für die „Reparatur“ fehlerhafter Entscheidungen vorzusehen, wie in den Vorschriften über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte in § 48 LVwVfG exemplarisch deutlich wird. Hierfür besteht auch ein Bedürfnis, denn gerade im Falle vorangegangener Fehler erscheint es nicht angezeigt, die Entscheidung über das ob und wie der Korrektur sowie das zugehörige Verfahren der situativen Einzelfallbewältigung der Behörden zu überlassen. Mit normativen Vorgaben zur Bewältigung von Fehlerfolgen übernimmt die Legislative vielmehr die ihr zustehende Aufgabe, Verfahren und Kriterien eines Verwaltungsverfahrens in geordnete und vorgegebene Bahnen zu lenken.
29
Jedenfalls im Falle grundrechtsrelevanter Tätigkeitsfelder - wie hier der Vergabe von Studienplätzen und der damit verbundenen Zuteilung von „Lebenschancen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [332]) - erscheinen normative Vorgaben zur Verfahrensweise im Fehlerfalle dringend geboten. Dabei kann es im Hinblick auf die grundrechtliche Schutzwirkung nicht von Belang sein, ob die Studienplätze ordnungsgemäß in der Zulassungszahlenverordnung erfasst worden sind oder nicht. Die fehlerhafte Berechnung der Aufnahmekapazität nimmt den gleichwohl bestehenden Restplätzen nicht deren grundrechtliche Relevanz. Vielmehr besteht auch hinsichtlich dieser Studienplätze eine rechtlich geschützte Zuweisungschance (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [272]; Beschluss vom 31.03.2004 - 1 BvR 356/04 -, BVerfGK 3, 135), so dass es auch im Hinblick auf diese Restkapazitäten bei der grundsätzlich dem Gesetzgeber obliegenden Pflicht verbleibt, für die Erfüllung des verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der hochschulreifen Bewerber zu sorgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.02.1984 - 1 BvR 580/83 u.a. -, BVerfGE 66, 155 [178]). Es liegt daher sogar nahe, den für die Festsetzung der Zulassungszahl und die Vergabekriterien unstreitig geltenden Gesetzesvorbehalt jedenfalls insoweit auch auf „außerkapazitäre“ Studienplätze zu erstrecken, als nicht nur Verfahrensfragen (vgl. zur Erstreckung auf die Bestimmung des Klagegegners BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 -, BVerfGE 39, 276 [295]), sondern inhaltliche Vorgaben in Rede stehen. Jedenfalls bestehen keine Bedenken dagegen, dass diese Fragen von der Legislative mit normativen Regelungen bestimmt und konturiert werden.
30
b) Die angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze unterfallen auch der Regelungskompetenz des Landes.
31
Allerdings hat der Antragsteller zutreffend darauf verwiesen, dass dem Landesverordnungsgeber keine Kompetenz zukommt, prozessrechtliche Fragen zu regeln. Denn mit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung hat der Bundesgesetzgeber das verwaltungsgerichtliche Verfahren grundsätzlich erschöpfend geregelt (vgl. dazu bereits BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 - 2 BvL 15/64 -, BVerfGE 20, 238 [248]), so dass für entsprechende Vorgaben, auch in Gestalt von Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.07.1980 - I C 54/75 -, DVBl 1980, 960), kein Gestaltungsraum der Länder mehr verbleibt. Insoweit gingen Ansätze, mit der Bestimmung die Verfahrensweise der Gerichte lenken oder einschränken zu wollen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bevollmächtigten der Universitäten Freiburg, Heidelberg und Ulm vom 22.06.2009 zum Verordnungsentwurf, Bl. 100 der Behördenakten), fehl. Die in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS enthaltene Anordnung ist aber - jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung - nicht als Regelung des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu verstehen. Vielmehr knüpft die Bestimmung ersichtlich an den vom erkennenden Senat beschlossenen Tenor vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) an, mit dem den Hochschulen die Wahl überlassen worden war, welches der zulässigen Auswahlkriterien für die Vergabe der im Gerichtsverfahren aufgedeckten Reststudienplätze angewendet werden soll. Mit der vom Antragsgegner erlassenen Bestimmung wird dieses Ermessen konturiert und gelenkt. Die angegriffene Norm findet also Anwendung, wenn sich die der festgestellten Zulassungszahl zugrunde liegende Kapazitätsberechnung an einer der Hochschulen des Landes als unzutreffend erweist und daraufhin durch ein Verwaltungsgericht erneut die Verpflichtung zur vorläufigen Studienzulassung ausgesprochen werden muss. Sie wendet sich damit an die Hochschulen und regelt die Verfahrensweise, soweit konkrete Vorgaben nicht bereits in der gerichtlichen Anordnung getroffen sind oder die Vergabe entsprechender Studienplätze nach Abschluss des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens in Rede steht. § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS betrifft damit keine der konkurrierenden (Bundes-)Gesetzgebung unterfallende Frage des Prozessrechts. In dieser Auslegung sind überdies auch die angesprochenen Bestimmtheitszweifel im Hinblick auf den Normadressaten ausgeräumt.
32
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist der Landesverordnungsgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs grundsätzlich auch nicht daran gehindert, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen. Art. 3 Abs. 1 GG ist insoweit bereits nicht berührt, weil sich der Anspruch auf Gleichbehandlung nur auf den Geltungsbereich des jeweiligen Normgebers erstrecken kann. Es ist aber gerade Sinn der föderalistischen Kompetenzstruktur des Grundgesetzes, den Ländern Raum für eigenständige Gestaltungen zu belassen und die Länder in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht zur Uniformität zu zwingen. Allerdings stellt die Studienplatzvergabe in den ins zentrale ZVS-Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen ein zusammenhängendes System dar, das nicht in Gänze der Regelungsmacht des Landes unterstellt ist. Dies wird bereits daran deutlich, dass die Materie sowohl in § 29 Abs. 1 Satz 1 HRG als auch im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 (GBl. 2007 S. 510) geregelt und unter die Zielsetzung „einheitlicher Maßstäbe“ (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Staatsvertrags) gestellt worden ist. Bei derartig übergreifenden Lebenssachverhalten hat der Landesgesetzgeber daher sorgsam zu prüfen, ob sich die innerhalb seines Kompetenzbereiches getroffene Regelung im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes hält „und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [352 f.]). Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages ordnet insoweit ausdrücklich an, dass die in der Regelungsmacht der Länder verbliebenen Rechtsverordnungen nach Absatz 1 übereinstimmen müssen, soweit dies für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist.
33
Die angefochtene Bestimmung in § 24 Vergabeverordnung ZVS verweist indes gerade auf die Regelungen des zentralen Vergabeverfahrens, so dass - unbeschadet möglicher inhaltlicher Zweifel - jedenfalls im Hinblick auf die gebotene Einheitlichkeit Bedenken nicht bestehen. Zweifel hinsichtlich der Verbandskompetenz des Landes bestehen mithin nicht.
34
Dies gilt um so mehr, als für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze, die ja gerade nicht ins zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden sind, Anforderungen aus dem Gebot der Bundeseinheitlichkeit jedenfalls nur in untergeordnetem Maße zur Geltung gebracht werden können (vgl. auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455) und insoweit daher grundsätzlich ein weitreichender Gestaltungsraum der Länder anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb bereits ausdrücklich ausgesprochen, dass die Regelung der Auswahlmodalitäten für „außerkapazitäre“ Studienplätze dem Landesrecht unterfällt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl 1990, 531).
35
c) Die Regelung kann auch auf eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.
36
Allerdings kommt § 2a Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung zum Hochschulstudium in Baden-Württemberg in der Fassung vom 15.09.2005 (GBl. S. 629, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 511 - HZG -) als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil die von der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS umfassten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität gerade nicht „innerhalb der Quote nach Artikel 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages“ berücksichtigt sind und der Anwendungsbereich aus Absatz 1 der Vorschrift damit nicht eröffnet ist.
37
Gleiches gilt im Ergebnis für die Ermächtigungsgrundlagen in § 11 Abs. 1 HZG, denn bei der Zuweisung „außerkapazitärer“ Plätze handelt es sich nicht um eine „Studienplatzvergabe nach §§ 6 bis 10“ des Gesetzes. Im Übrigen wäre dann gemäß § 11 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 HZG auch das Einvernehmen des Kultusministeriums für den Erlass der Rechtsverordnung erforderlich gewesen.
38
Die angefochtenen Bestimmungen können aber auf die Ermächtigung in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 gestützt werden, die - in Übereinstimmung mit Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung - auch in der Änderungsverordnung angegeben worden ist. Denn bei den getroffenen Anordnungen zur Obliegenheit einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung und zum Auswahlkriterium handelt es sich um Vorschriften über die Vergabe „aus anderen Gründen frei gebliebener Plätze“.
39
Der Vorschrift kann weder von ihrem Wortlaut noch im Hinblick auf ihre Zweckbestimmung entnommen werden, dass sie für „außerkapazitäre“ Studienplätze keine Anwendung finden soll. Im Gegenteil sind sowohl die gesetzlichen Regelungen des Hochschulrahmengesetzes als auch der Staatsvertrag auf die vollständige Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags) und erstrecken sich daher auch auf die Vergabe von Restplätzen, die bei der Festsetzung der Zulassungszahl zunächst unberücksichtigt geblieben sind (vgl. dazu bereits ausführlich Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 - zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung in Art. 16 Abs. 1 des Staatsvertrags vom 24.06.1999). Auch insoweit handelt es sich um die im Staatsvertrag geregelte Zuweisung von Studienplätzen in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags). Anhaltspunkte dafür, dass von den Regelungen des Staatsvertrags die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze nicht umfasst sein soll, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages (in Übereinstimmung mit §§ 32 Abs. 3 Nr. 3, 31 Abs. 3 Satz 2 HRG) an, dass die Studienplätze „im Übrigen“ von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens zu vergeben sind. Dies deutet bereits begrifflich auf eine abschließende Regelung hin. Denn auch Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität werden außerhalb des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Staatsvertrags vorgesehenen Verfahrens und damit „im Übrigen“ vergeben. Schließlich spricht auch die offen gehaltene Formulierung der „aus anderen Gründen frei gebliebenen Plätze“ in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags für eine weite Interpretation. Warum diejenigen Plätze, die aus Gründen einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung frei geblieben sind, hierzu nicht gehören sollten, erschließt sich dem Senat nicht. Schließlich legt auch die Anordnung in Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages nahe, dass die Ermächtigung umfassend für die Vergabe aller grundsätzlich in das zentrale Vergabeverfahren einbezogener Studienplätze gedacht war und das Erfordernis der Bundeseinheitlichkeit weit gezogen werden sollte. Andernfalls wäre das bei Erlass des Staatsvertrages hinreichend bekannte Problem der Zuweisung „außerkapazitärer“ Studienplätze der alleinigen Regelungsmacht der Länder unterstellt, was den Anforderungen der bundesweit geregelten Materie offenkundig nicht entspricht.
40
Die Tatsache, dass „außerkapazitäre“ Plätze nicht durch die ZVS, sondern die Hochschulen selbst vergeben werden, steht diesem Ergebnis nicht entgegen (a.A. offenbar Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2005 – 2 NB 466/05 -, NVwZ-RR 2006, 330). Denn der Staatsvertrag regelt nicht nur die Vergabe durch die Zentralstelle, sondern enthält auch die Vorgaben für das von den Hochschulen durchzuführende Auswahlverfahren (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3) und die durch die Hochschulen auszusprechende Zulassung (Art. 14). Der Staatsvertrag erstreckt sich damit in sachlicher Hinsicht auch auf die Studienplatzvergabe durch die Hochschulen. Aus § 1 Satz 1 HZG ergibt sich nichts anderes; der dort gegebene Hinweis auf „ergänzende“ Vorschriften zum Staatsvertrag belegt vielmehr, dass auch der Staatsvertrag Regelungen über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen enthalten muss.
41
Die Regelungen des Staatsvertrages umfassen daher grundsätzlich alle in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze und weisen den Ländern in Art. 15 Abs. 1 die Regelungsmacht für ergänzende Vorschriften zu. Da diese Interpretation den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus Art. 12 Abs. 1 GG gerecht wird, ist ihr auch im Hinblick auf die Erzielung eines verfassungsgemäßen Zustandes der Vorzug zu geben. Diese Verordnungsermächtigung ist aber, wie ihr eindeutiger Wortlaut zeigt, nicht nur auf Verfahrensvorschriften beschränkt, sondern umfasst auch die „dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien“. Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages enthält somit eine hinreichende und den Maßgaben aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung entsprechende Ermächtigungsgrundlage, die sich auch auf die „aus anderen Gründen“ - nämlich der Nichtberücksichtigung in der Zulassungszahlenverordnung - frei gebliebenen Plätze bezieht. Die Zuständigkeit des Wissenschaftsministeriums schließlich ist in § 2 Abs. 1 HZG ausdrücklich bestimmt und damit nicht zu beanstanden.
42
Damit ist auch den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts Genüge getan. Dies folgt in formeller Hinsicht bereits daraus, dass auch der Staatsvertrag selbst den Rang eines Landesgesetzes genießt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 214/08 - m.w.N.) und die Anordnung damit auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Im Übrigen liegt mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007 (GBl. S. 505) auch die unmittelbare Parlamentsentscheidung vor. Insbesondere aber übernimmt § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung für die Kriterien zur Vergabe von Studienplätzen und überträgt sie auch auf die Zuweisung von nachträglich festgestellten Restkapazitäten außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl. Die inhaltlichen Vorgaben des Gesetzgebers werden deshalb gerade gewahrt, so dass nicht ersichtlich ist, warum es für diese Verfahrensweise einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers bedürfte. Insoweit liegt sogar nahe, in Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages bereits eine unmittelbare Vorgabe des Gesetzgebers zu sehen. Denn der Staatsvertrag ist von seinem Selbstverständnis auf die Ausschöpfung der tatsächlich vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet und betrifft daher die Vergabe aller Studienplätze (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
43
d) Die vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in Studiengängen, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, wurden in der Vergabeverordnung ZVS auch an systematisch zutreffender Stelle geregelt. Auf die Frage, welche Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß hiergegen ergeben könnte, kommt es daher nicht an.
44
Entgegen der mit dem Normenkontrollantrag vorgebrachten Auffassung wäre eine Regelung in der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen vom 13.01.2003 (GBl. S. 53, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 505 - HVVO -) nicht im Interesse der Normenklarheit und -wahrheit vorzugswürdig gewesen. Dies folgt bereits daraus, dass die HVVO auf der Ermächtigung des § 11 HZG beruht, die - wie bereits ausgeführt - für die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge keine Anwendung finden kann (vgl. dazu auch bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Eine Regelung an dieser Stelle scheidet daher bereits mangels entsprechender Rechtsgrundlage aus (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung). Die Nichtanwendbarkeit der HVVO wird überdies an deren Regelungsbereich deutlich, der sich materiell auf die Vergabe von zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen und die Vergabe von Studienplätzen für höhere Fachsemester beschränkt. Auch in tatsächlicher Hinsicht sind damit Regelungen über Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, in der HVVO nicht enthalten, so dass sich die mit der Normenkontrolle angegriffenen Bestimmungen hier als Fremdkörper erweisen würden.
45
Zutreffender systematischer Regelungsort für Bestimmungen zu Verfahren und Auswahlkriterien für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang ist daher die Vergabeverordnung ZVS. Diese beruht auf der insoweit zutreffenden Ermächtigungsgrundlage aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags und trifft auch inhaltlich die hierfür maßgeblichen Anordnungen.
46
2. Die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der festgesetzten Kapazität und die Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze sind zwar unterschiedliche Verfahren (a) und bedürfen daher nicht zwingend einer exakten Gleichführung (b), sie sind aber materiell auf dasselbe Ziel gerichtet und verfahrensmäßig aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann (c).
47
a) Zu Recht hat der Antragsteller indes darauf verwiesen, dass es sich bei der Vergabe von Studienplätzen im zentralen ZVS-Vergabeverfahren und bei dem Begehren um Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der in der Zulassungszahlenverordnung festgesetzten Kapazität um unterschiedliche Verfahrens- und Streitgegenstände handelt (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 27.04.2006 - NC 9 S 45/06 -).
48
Hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens sind bereits unterschiedliche - und eigenständige - Zulassungsanträge erforderlich, die im Falle der „regulären“ Bewerbung an die ZVS, für „außerkapazitäre“ Anträge aber an die jeweilige Hochschule zu richten sind. Insoweit gelten nicht nur unterschiedliche Regelungen zu Form- und Fristanforderungen, mit denen bereits normativ vorgegeben ist, dass es sich um unterschiedliche Verwaltungsgegenstände handelt (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1993 - NC 9 S 59/93 -). Die Unabhängigkeit der Verfahren wird vielmehr auch dadurch deutlich, dass für die Geltendmachung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität der Ablehnungsbescheid der ZVS im innerkapazitären Verfahren nicht angefochten werden muss (vgl. Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 313). Die Bestandskraft des ZVS-Bescheides steht dem Begehren auf Zuweisung eines „außerkapazitären“ Studienplatzes nicht entgegen, weil der Ablehnungsbescheid zu dieser Frage keine Regelung enthält. Inhaltlich bezieht sich der ZVS-Bescheid nur auf die ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze, so dass die im „Kapazitätsstreit“ relevante Frage, ob die Hochschule weitere Studienplätze über die festgesetzte Kapazität hinaus zur Verfügung stellen kann, nicht betroffen ist. Auch vom materiellen Streitgegenstand her betreffen die Verfahren daher „gänzlich andere Kriterien“ (vgl. bereits Senatsurteil vom 10.09.1986 - NC 9 S 2342/85 -; dazu auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455). Die hinsichtlich der „außerkapazitären“ Studienplätze im Vordergrund stehende Kapazitätsberechnung ist für die „reguläre“ Studienplatzvergabe ohne Bedeutung.
49
Schließlich ergibt sich die Unterschiedlichkeit der Verfahren auch aus der jeweiligen Gerichtszuständigkeit. Denn Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe von Studienplätzen durch die ZVS sind vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auszutragen (vgl. § 52 Nr. 3 Satz 4 VwGO), während sich die Gerichtszuständigkeit für das Begehren auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität nach dem Sitz der jeweiligen Hochschule richtet. Die Differenzierung und Trennung der Beanspruchung eines Studienplatzes innerhalb der festgesetzten Kapazität von der Geltendmachung weiterer Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität ist daher in der Senatsrechtsprechung stets betont (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 16.03.1977 - IX 929/76 -) und die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität als selbständiges Verfahren qualifiziert worden, das neben dem gesetzlich normierten ZVS-Vergabeverfahren steht (vgl. Senatsbeschluss vom 17.09.2008 - NC 9 S 1792/08 -).
50
Unterschiede ergeben sich aber nicht nur hinsichtlich des Streitgegenstandes, vielmehr ist auch die tatsächliche Konkurrenzsituation in den beiden Vergabeverfahren nicht identisch. Denn bei der Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität, deren Existenz erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist, stehen nur diejenigen Bewerber zur Auswahl, die eine entsprechende Vergabe beantragt und gerichtlich verfolgt haben. Die Wettbewerbssituation unterscheidet sich daher nicht unerheblich von derjenigen im ZVS-Vergabeverfahren, weil regelmäßig gerade diejenigen Studienbewerber, die eine Zulassung nur knapp verpasst und daher gute Chancen auf einen Platz im Nachrückverfahren oder im nächsten Semester haben, von den Mühen und finanziellen Risiken einer gerichtlichen Studienplatzklage absehen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [269]).
51
Schließlich ist auch nicht zu verkennen, dass das zentrale Vergabeverfahren der ZVS den Gesetzlichkeiten eines Masseverfahrens folgt, die auf die meist nur wenige Plätze betreffende Verteilung „außerkapazitärer“ Studienplätze nur eingeschränkt passen. Dies wird etwa an der Anordnung in § 12 Abs. 1 der Vergabeverordnung ZVS deutlich, die für die Erstellung von Landesquoten einen Anwendungsbereich von mehr als 15 Studienplätzen voraussetzt, manifestiert sich aber insbesondere in dem in § 6 Vergabeverordnung ZVS geregelten Quotensystem. Denn die Verteilung im Verhältnis 20 : 20 : 60 setzt eine hinreichende Mindestzahl voraus und wirft im Falle der Zuweisung nur einzelner oder einiger weniger Plätze erhebliche Aufteilungsschwierigkeiten auf.
52
b) Angesichts dieser Unterschiede ist eine strikte Gleichführung der Vergabemodalitäten nicht zwingend geboten.
53
Um den Besonderheiten des „außerkapazitären“ Vergabeverfahrens sowie der besonderen Eilbedürftigkeit der Zuweisung dieser Plätze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2005 - 1 BvR 584/05 -) Rechnung zu tragen, hat der Senat bislang auch keine strikte Anwendung der ZVS-Vergabekriterien, sondern lediglich eine an diesen Maßstäben „orientierte“ Zuteilung verlangt (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -). Er hat demnach etwa die Vergabe anhand eines an Hand der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt und ausgeführt (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -):
54
„Durch Beschluss vom 12.05.2009 hat der erkennende Senat der Vollstreckungsschuldnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung auferlegt, 23 weitere Studienbewerber vorläufig zum Teilstudium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2008/2009 zuzulassen. Abweichend von der früheren Praxis und in Anknüpfung an die zum Wintersemester 2007/2008 vom Senat gegebenen Hinweise (vgl. Beschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -) hat der Senat die Hochschule dabei nicht verpflichtet, die erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität durch Losentscheid zu vergeben. Für die Auswahl unter denjenigen Studienbewerbern, deren Anspruch noch im Beschwerdeverfahren anhängig ist, ist der Hochschule vielmehr aufgegeben worden, „bis zum 15.06.2009 eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. […]
55
Normative Vorgaben zu der Frage, wie und an wen Studienplätze zu vergeben sind, deren Vorhandensein erst in einem Rechtsstreit als Folge unzureichender Kapazitätsausnutzung nachgewiesen worden sind, bestehen nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [268]). Auch die Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 (GBl. S. 114; zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.05.2008, GBl. S. 164 - Vergabeverordnung ZVS -) regelt hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl nur Bewerbungsfristen. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann diese Regelungslücke sowohl durch eine analoge Anwendung der ZVS-Auswahlkriterien als auch durch eine Vergabe nach Losverfahren geschlossen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25; Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl. 1990, 531). […]
56
Dieser Maßgabe ist der erkennende Senat mit der Tenorfassung des Beschlusses vom 12.05.2009 gefolgt. Er hat dabei die Entscheidung über die Auswahl des Vergabekriteriums nicht selbst getroffen, sondern der Hochschule die Wahl belassen, welche der im Tenor benannten zulässigen Auswahlverfahren zur Anwendung kommen sollen. Mit der Formulierung, dass die Rangliste „an den Vergabekriterien der ZVS orientiert“ sein muss, ist dabei klargestellt, dass die Vollstreckungsschuldnerin nicht verpflichtet ist, das System der Vergabeverordnung ZVS unmittelbar und deckungsgleich zu übernehmen, insbesondere also auch nicht das dort normierte Verhältnis von Abiturbestenquote, Wartezeit und Hochschulauswahlverfahren. Vielmehr ist eine Rangliste auch dann an den Vergabekriterien der ZVS orientiert, wenn sie nur einer der geltenden und für das zentrale Vergabeverfahren normierten Auswahlregelungen entspricht (vgl. dazu ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [32]). Eine exakte Nachzeichnung des ZVS-Vergabesystems mit dem dort geltenden Quotensystem ist daher im Tenor des zu vollstreckenden Beschlusses nicht vorgeschrieben. […]
57
Der Senat hält es indes im Hinblick auf die zu gewährende Chancengleichheit für vorzugswürdig, die im gerichtlichen Verfahren nachträglich aufgedeckten Restkapazitäten nach denselben Auswahlkriterien zu vergeben, die für die ordnungsgemäß festgesetzten Studienplätze gelten (vgl. zur diesbezüglichen Entscheidungskompetenz des Senats auch BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Nur so kann ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). […]
58
Hierfür ist indes erforderlich, dass sich - wie vorliegend auch durch fast alle Bewerber geschehen - der jeweilige Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz in dem betreffenden Studiengang beworben hat (vgl. dazu auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -). Nur so können die zur Ranglistenerstellung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden. Diese Verfahrensweise liegt im Übrigen auch deshalb nahe, weil das von einem Studienplatzbewerber verfolgte Ziel der Vergabe eines Studienplatzes im Studiengang Medizin vorrangig eine ordnungsgemäße Verfahrensbewerbung erfordert.“
59
Diese Erwägungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS aufgegriffen.
60
c) Die Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im zentralen Auswahlverfahren ist auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Ungeachtet der beschriebenen Unterschiede sind sowohl das „innerkapazitäre“ als auch das „außerkapazitäre“ Verfahren der Studienplatzvergabe auf dasselbe Ziel gerichtet und in verfahrenstechnischer Hinsicht aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann
61
Sowohl die Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren als auch das Begehren auf Zuweisung eines in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesenen Studienplatzes zielen auf das Begehren, in dem entsprechenden Semester einen Studienplatz des gewählten Studiengangs zu erhalten. In tatsächlicher Hinsicht ist das Anliegen daher identisch; denn ob der in Anspruch genommene Studienplatz in der Zulassungszahlenverordnung berücksichtigt war oder nicht, ist für denjenigen, der im Ergebnis eine Zulassung erreicht, nicht von Belang. Dementsprechend ist das angestrebte Ziel auch nur einmal erreichbar, denn § 60 Abs. 4 Satz 2 LHG lässt grundsätzlich nur die Zulassung an einer Hochschule zu. „Unabhängig“ voneinander sind die Verfahrenswege daher nicht.
62
Überdies sind die beiden Verfahrenswege auch in rechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und in wechselseitigem Abhängigkeitsverhältnis verwoben. Dies folgt bereits daraus, dass Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität nur als Folge einer fehlerhaften Bestimmung der im „innerkapazitären“ Verfahren zu vergebenden Plätze entstehen und daher bereits von ihrem Wesen her nachrangig sind. Restkapazitäten sind ausschließlich denkbar, wenn die Aufnahmekapazität in der Zulassungszahlenverordnung unzutreffend berechnet worden ist; sie sind damit eine Form der Fehlerkorrektur. Die vom Antragsteller erstrebte Vergabe im Wege gerichtlicher Anordnung ist indes nicht die einzig denkbare Möglichkeit, eine vollständige Ausschöpfung der Ausbildungskapazitäten zu erreichen. Insoweit besteht auch kein Anspruch auf Beibehaltung gerade dieses – normativ nicht vorgegebenen – Systems. Dementsprechend ist in der Senatsrechtsprechung geklärt, dass „außerkapazitäre“ Studienplätze nicht ausschließlich für diejenigen Bewerber „reserviert“ oder vorbehalten sind, die derartige Studienplätze im Wege eines gegen die Hochschule gerichteten Gerichtsverfahrens geltend gemacht haben. Eine derartige Kontingentierung findet im geltenden Recht keine Stütze. Vielmehr tritt die im Hochschulrahmengesetz, im Staatsvertrag, in den einschlägigen Landesgesetzen und Rechtsverordnungen vorgesehene Normierung für die Vergabe von Studienplätzen nur für den Fall zurück, dass ein vorhandener Studienplatz infolge unzureichender Kapazitätsermittlung nicht ins Vergabeverfahren einbezogen wird und daher ungenutzt bliebe (ebenso Brehm/Zimmerling, NVwZ 2008, 1303 [1308]). Ein derartiger Fall muss im Hinblick auf den verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der vollständigen Kapazitätsauslastung vermieden werden.
63
Führen jedoch auch andere Wege zur Verhinderung des von Verfassungs wegen zu vermeidenden Zustandes einer Nichtausschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten, sind hiergegen grundsätzliche Einwände nicht zu erheben. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebieten nicht, in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesene Studienplätze gerade oder ausschließlich im Wege der „Studienplatzklage“ zu vergeben. Vielmehr können entsprechende Restplätze auch durch Nachmeldung (vgl. Senatsbeschluss vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. -), Überbuchung (vgl. Senatsbeschluss vom 02.10.1995 – NC 9 S 19/95 –; Hess. VGH, Beschluss vom 18.01.2001 – 8 GM 3131/00.SO.T -, NVwZ-RR 2001, 448) oder andere Korrektursysteme (vgl. zur „Auffüllung“ etwa Senatsbeschluss vom 17.09.2008 – NC 9 S 1792/08 -) vergeben und eine Kapazitätsausschöpfung damit gewährleistet werden. Hierdurch werden subjektive Rechte etwaiger Studienplatzkläger jedenfalls dann nicht berührt, wenn sie nicht nachträglich und ohne sachlichen Grund um die Früchte des bereits beschrittenen Gerichtsverfahrens gebracht werden - was vorliegend nicht in Rede steht (vgl. zur Begrenzung der Rechtsschutzmöglichkeiten von Studienbewerbern auf eigene Rechtspositionen auch BVerfG, Beschluss vom 03.07.1980 - 1 BvR 967/78 u.a. -, BVerfGE 54, 173 [194]). Die Zulässigkeit anderer Vergabewege gilt aber erst recht, wenn diese Verfahren dichter an den normativen Vorgaben des „regulären“ Vergabeverfahrens liegen oder sogar – wie hier - vom zuständigen Normgeber angeordnet worden sind.
64
Um eine entsprechende Vergabe ermöglichen zu können, ist der Normgeber auch befugt, die Obliegenheit eines „regulären“ Zulassungsantrags im zentralen Vergabeverfahren zu statuieren. Denn die Rechtsordnung verbietet es nicht, die Durchsetzung des Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 GG mit zumutbaren formellen Anforderungen zu verbinden (so bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406). Diese Einschätzung steht nicht in Widerspruch zu dem Umstand, dass der Senat die vorangegangene ZVS-Bewerbung bislang nicht als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Kapazitätsklage angesehen hat. Denn Anknüpfungspunkt für eine entsprechende Forderung durch das Gericht wäre die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses. Dies aber ist jedenfalls dann nicht ganz frei von Zweifeln, wenn ein etwaiger Bewerber angesichts seiner Abiturnote und fehlender Wartezeiten keine realistische Chance auf Zulassung im zentralen Bewerbungsverfahren besitzt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 08.08.2006 - 7 CE 06.10020 u.a. -, NVwZ-RR 2007, 175). Denn dann könnte nicht ohne weiteres von einem einfacheren und schnelleren Weg gesprochen werden, der die Inanspruchnahme der Gerichte als überflüssig erscheinen lässt. Ob anderes im Hinblick auf die Möglichkeit der Bewerbung für das Hochschulauswahlverfahren gilt, bei dem – jedenfalls im Falle geschickter Ortswahl – eine Zulassungschance wohl nie mit Sicherheit verneint werden kann (vgl. dazu Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -), muss vorliegend nicht entschieden werden. Denn durch die vom Verordnungsgeber in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierte Vergabevoraussetzung steht nicht der Fall eines von der Judikative angenommenen Fehlens des Rechtsschutzinteresses im Streit – das grundsätzlich nicht restriktiv gehandhabt werden darf (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20.02.2003 - 8 MM 3953/02.W2 -, NVwZ-RR 2003, 756) –, sondern die Anordnung durch die Legislative im Wege der Rechtsverordnung. Insoweit sind die Maßstäbe nicht identisch, es besteht vielmehr grundsätzlich ein legislativer Gestaltungsraum des zuständigen Normgebers.
65
Die dargestellte Verfahrensabhängigkeit der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom zentralen Vergabeverfahren ist aber ein hinreichend sachlicher Grund und rechtfertigt die vorliegend eingeführte Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren jedenfalls dann, wenn dies für eine an den Kriterien des zentralen Verfahrens orientierte Vergabe der Restplätze erforderlich ist (vgl. dazu auch Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 351). Anders als im Falle der Losvergabe ist hier ein unmittelbarer Verfahrenskonnex gegeben, weil die nachträgliche Einordnung etwaiger Bewerber in eine nach ZVS-Kriterien zu erstellende Rangliste ohne entsprechende Bewerbung unmöglich oder jedenfalls erheblich erschwert würde. Das Erfordernis einer „regulären“ Bewerbung muss auch als zumutbar bewertet werden, weil mit der Obliegenheit nur eine geringfügige Beeinträchtigung für den Bewerber verbunden ist. Selbst wenn seine Auswahlchancen im zentralen Vergabeverfahren möglicherweise gering sein mögen und die Bewerbung daher letztlich nur der Offenhaltung einer „außerkapazitären“ Vergabe dienen sollte, liegt darin keine unerträgliche oder unangemessene Belastung.
66
3. Der Verordnungsgeber durfte die Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes auch an die Voraussetzung einer vorherigen Bewerbung gerade an der betreffenden Hochschule knüpfen. Die Regelung entspricht der Struktur der Bestimmungen zur Vergabe zusätzlicher Plätze (a) sowie der Bedeutung der Ortswahlentscheidung im Verfahren der Studienplatzvergabe (b) und führt auch nicht zu unverhältnismäßigen Beschränkungen des Zulassungsrechts studierwilliger Bewerber (c).
67
a) Systematisch betrachtet handelt es sich bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität um eine Sonderform des Nachrückverfahrens. Denn die im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten hätten, wenn ihr Vorhandensein früher bemerkt worden wäre, nachgemeldet und so im Nachrückverfahren berücksichtigt werden können (vgl. § 5 Abs. 3 KapVO VII, § 10 Abs. 10 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS; zum Vorrang der Vergabe nach dem System der Vergabeverordnung ZVS auch Senatsbeschlüsse vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 - und vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. - sowie Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Um die Systemgerechtigkeit zu wahren und die durch die fehlerhafte Kapazitätsfestsetzung entstehenden Folgen und Verzerrungen möglichst gering zu halten, liegt es daher nahe, die Vergabe dieser in einem besonderen „Nachrückverfahren“ zu vergebenden Plätze möglichst in gleicher Weise zu handhaben wie die Vergabe „regulärer“ Nachrückplätze. Genau dies aber hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS getan.
68
Nach Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten- und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt, diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20 : 20 : 60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 Vergabeverordnung ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsgehalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den betreffenden Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, dass mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen nahe liegt. Dies gilt um so mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil Vergabeverordnung ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach denselben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.
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Für eine Berücksichtigung im Rahmen des Nachrückverfahrens ist aber - sogar im Falle der nachrangigen Vergabe durch Los nach § 10 Abs. 12 Vergabeverordnung ZVS (deren Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags nicht frei von Zweifeln ist) - Voraussetzung, dass eine Zulassung bei der jeweiligen Hochschule beantragt worden ist. Das Nachrückverfahren, das in seiner Ausgestaltung dem Auswahlverfahren der Hochschule zugeordnet ist, findet daher stets nur unter denjenigen Bewerberinnen und Bewerbern statt, die sich zuvor bei der entsprechenden Hochschule um einen Studienplatz in dem jeweiligen Studiengang beworben haben. Die mit dem Zulassungsantrag getroffene Ortswahlentscheidung behält damit auch für das weitere (Nachrück-)Verfahren Geltung.
70
b) Die Verknüpfung des Nachrückverfahrens mit der gewählten Hochschule entspricht auch der besonderen Bedeutung, die der Ortswahl im Verfahren der Studienplatzvergabe generell zukommt. Der besondere Stellenwert, den der Gesetzgeber der Ortswahlentscheidung zugemessen hat, wird zunächst bereits daran deutlich, dass die Bindung an die Ortspräferenz selbst für einen unter die „Abiturbestenquote“ fallenden Bewerber zum Verlust des Studienplatzes führen kann. Denn der Verteilungswettbewerb findet gemäß § 20 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS nur zwischen den Bewerberinnen und Bewerbern statt, die den betreffenden Studienort an gleicher Stelle genannt haben. Wenn sich also für eine besonders beliebte Hochschule unter den Abiturbesten mehr Bewerber in gleicher Ortspräferenz gemeldet haben, als die ZVS dort unterbringen kann, werden die nachrangigen Antragsteller an diesem Studienort nicht zugelassen. Für den an nächster Stelle benannten Studienort kommen sie indes (unabhängig von ihrem Rangplatz) erst zum Zuge, wenn die Bewerber mit besserer Ortspräferenz vollständig ausgeschöpft worden sind, so dass die Zulassungschance mit nachrangiger Ortspräferenz deutlich fällt. Durch die Beschränkung auf maximal sechs Ortswünsche indes kann es so dazu kommen, dass ein im Rahmen der Abiturbestenquote ausgewählter Bewerber keiner von ihm benannten Hochschule zugeteilt werden kann und damit in der Bestenquote doch keine Zulassung erhält (vgl. dazu auch ZVS-info, S. 10). Eine Ausdehnung auf andere Studienorte oder ein Nachrückverfahren findet insoweit nicht statt, die übrig gebliebenen Plätze werden vielmehr der Quote für das Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen.
71
Gleiches gilt für das Auswahlverfahren der Hochschulen, in dem der jeweiligen Ortswahl noch größere Bedeutung für die Zulassungsentscheidung zukommt. Denn die Hochschule darf die Zahl der Teilnehmenden am Auswahlverfahren „nach dem Grad der Ortspräferenz“ begrenzen (vgl. § 32 Abs. 3 HRG, Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages sowie § 10 Abs. 5 Vergabeverordnung ZVS), was im Ergebnis zu einer gravierenden Verengung der grundsätzlich vorgesehenen sechs Ortswünsche führen kann. In Baden-Württemberg etwa haben für den Studiengang Humanmedizin mit Ausnahme der Universität Ulm alle Hochschulen das Vorauswahlkriterium der ersten (so die Maßgabe der Universität Tübingen) oder jedenfalls zweiten Ortspräferenz (so die Voraussetzung für eine Teilnahme an den Studienorten Freiburg, Heidelberg und Mannheim) aufgestellt, sodass im Ergebnis allenfalls drei der fünf möglichen Studienorte des Landes „angewählt“ werden können. Der Ortswahl wird daher im Vergabeverfahren eine dominierende Rolle eingeräumt, die durchaus zum Verlust einer grundsätzlich bestehenden Zulassungschance führen kann.
72
Diese Entscheidung hat der Hochschulgesetzgeber auch bewusst getroffen. Denn das insoweit maßgebliche Siebte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes verfolgte gerade den Zweck, die „Profilbildung“ der Hochschulen durch eine Ausdehnung des eigenen Auswahlrechts zu stärken (vgl. BT-Drs. 15/1498 S. 7; vgl. zur Stärkung der hochschulpolitischen Eigenständigkeit durch Freistellung von den Bindungen des ZVS-Beispielstudienplans auch Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -, ESVGH 59, 12). Durch die eigene Mitwirkung sollte es den Hochschulen ermöglicht werden, die Qualifikationsprofile von Studienbewerbern besser mit den Anforderungen ihres Studienganges abzustimmen und sich auf Bewerber mit einer besonderen Identifikation für die Hochschule konzentrieren zu können (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 7 und 10; dazu auch bereits Bode/Weber, Hochschulzulassung, in: Flämig (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 673 [709]). Die damit verbundenen Einschränkungen für die Studienplatzbewerber sind dabei durchaus gesehen und diskutiert, im Hinblick auf die Entlastung der Hochschulen aber als erforderlich und zulässig bewertet worden (vgl. dazu auch LT-Drs. 14/5 S. 18 f.).
73
Die Betonung der Ortswahlentscheidung entspricht schließlich auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert nicht nur die freie Wahl des Berufes, sondern erwähnt ausdrücklich auch die „Ausbildungsstätte“. Insoweit wurde bei den Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates betont, es müsse unter allen Umständen die Freiheit gesichert werden, zwischen den verschiedenen Universitäten wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können (vgl. StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses vom 19.01.1949, S. 575 ff.; vgl. zur aktuellen Bedeutung im Hinblick auf die Herausbildung von „Eliteuniversitäten“ auch Verfassungsgerichtshof Berlin, Beschluss vom 16.09.2008 - 81/08 u.a. -). Das Recht zur freien Wahl der Hochschule korrespondiert daher mit dem durch Wissenschaftspluralismus charakterisierten Lernangebot in einer für verschiedene Auffassungen und Schulrichtungen offenen freiheitlichen Gesellschaft. Auch das Bundesverfassungsgericht hat deshalb klargestellt, dass Auswahl und Verteilung der Studienbewerber „unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen“ muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [338]). Diesem Ansatz entspricht es aber durchaus, die jeweilige Ortswahlentscheidung des Studienbewerbers ernst zu nehmen und ihr auch im Rahmen des Vergabeverfahrens maßgebliche Bedeutung zukommen zu lassen. Die Orientierung an der getroffenen Wahl hat als Kehrseite aber auch deren Verbindlichkeit zur Folge. Nicht gewählte Studienorte unterfallen insoweit nicht demselben Schutz.
74
c) Warum eine dem „regulären“ Zulassungsverfahren entsprechende Regelung für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze unzulässig sein und ein etwaiger Antragsteller Anspruch auf Beteiligung am Vergabeverfahren jeder beliebigen Hochschule haben sollte, ist nicht ersichtlich. Für das vom Antragsteller behauptete Recht (und damit auch das Substrat der behaupteten Verletzung in Art. 19 Abs. 4 GG), alle Hochschulen verklagen zu können, ist eine Grundlage nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint es sachgerecht und entspricht dem Anliegen stimmiger Systembildung, die von Staatsvertrag und Gesetzgeber (vgl. Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007, GBl. S. 505) vorgesehene Beschränkung der Ortswahl auch in diesem Verfahrensstadium aufrecht zu erhalten. Der Senat hat insoweit auch bereits bekräftigt, dass das Teilhaberecht in Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität nicht weiter reichen kann als im ordentlichen Vergabeverfahren (vgl. Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
75
Nur so kann im Übrigen ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). An diesem Befund vermag ein etwaiges „Unbehagen“ an den bestehenden Auswahlkriterien – und dabei insbesondere der Bezugnahme auf die Abiturdurchschnittsnote – nichts zu ändern. Dies gilt zunächst schon deshalb, weil sich derartige Angriffe primär gegen das normativ angeordnete und auch zahlenmäßig viel bedeutsamere „reguläre“ Auswahlverfahren richten müssten. Hinsichtlich der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze gehen die Rügen daher am Kern der Sache vorbei. Überdies soll aber gerade das so gestärkte Auswahlverfahren der Hochschulen gewährleisten, dass die Vergabe der Studienplätze nicht alleine nach Maßgabe der Abiturdurchschnittsnote erfolgt und damit auch Studienbewerbern mit schlechteren Schulnoten die Chance verbleibt, den gewünschten Beruf zu ergreifen (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [350]). Mit einer Umstellung der Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze wird daher der Fokus auf das rechtlich relevante Problem der Zulassungskriterien im Hochschulauswahlverfahren gerückt. Darüber hinaus ermöglicht die Abkehr vom Losverfahren auch „gerechtere“ Kostenentscheidungen und trägt dazu bei, prozessuale Schwierigkeiten hinsichtlich der zutreffenden und sachdienlichen Antragstellung zu vermeiden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -).
76
Überdies ist im Gesetzgebungsverfahren zur Novellierung des Hochschulrahmengesetzes wiederholt betont worden, dass es dringend vermieden werden müsse, den Hochschulen im eigenen Auswahlverfahren abgelehnte Bewerber durch andere Zulassungswege doch noch zuzuweisen (vgl. etwa BT-Drs. 15/3475 S. 7 f.). Auch dieses Anliegen würde mit einer Abkoppelung der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom Hochschulauswahlverfahren konterkariert. Der durch die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS hergestellte Gleichlauf bei der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze und deren Einbeziehung ins Auswahlverfahren der Hochschulen dagegen trägt der vom Gesetzgeber gewollten Eigenständigkeit und Profilbildung der Hochschulen Rechnung und respektiert die vom jeweiligen Bewerber getroffene Ortswahlentscheidung.
77
Soweit der Antragsteller schließlich die Auffassung vertreten hat, es verletze den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wenn ein „außerkapazitärer“ Studienplatz an einen hinsichtlich Abiturnote oder Wartezeit nachrangigen Bewerber vergeben würde, weil sich der Antragsteller mangels Benennung des Studienortes bereits nicht um die Vergabe habe bewerben können, wird übersehen, dass eine hinreichend vergleichbare Gruppe nur im Hinblick auf denjenigen Personenkreis angenommen werden kann, der sich im Bewerbungsverfahren befindet. Das Bundesverfassungsgericht hat zu diesem Einwand ausdrücklich klargestellt, dass „nichtklagende Bewerber mit besseren Rangstellen am Prozess gar nicht beteiligt sind“ (BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [273]).
78
Durchgreifende Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Regelung bestehen ebenfalls nicht. Richtig ist indes, dass die vorgesehene Eingrenzung der Bewerbungsmöglichkeit für „außerkapazitäre“ Plätze auf die bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte eine beschränkende Wirkung entfaltet. Diese folgt zwar nicht unmittelbar aus § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS, denn diese Vorschrift selbst begrenzt die Zahl der möglichen Studienorte nicht. Sie ergibt sich aber aus den eingeschränkten Ortswahlmöglichkeiten des in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens. Im Zusammenspiel könnten diese Vorschriften im Endeffekt, wenn sie auch in anderen Bundesländern eingeführt würden, die Möglichkeit der Bewerbung um einen bei der Festsetzung der Zulassungszahlen nicht berücksichtigten Studienplatz auf wenige Hochschulen begrenzen. Die bislang vielfach praktizierte Verfahrensweise des „Rundumschlages“ gegen alle oder jedenfalls zahlreiche Hochschulen wäre damit vereitelt. Damit wird indes kein anderes Ergebnis erreicht als das vom Gesetzgeber im zentralen Vergabeverfahren gewollte und vorgeschriebene System, das angesichts der Tatsache, dass eine Bewerbung bei mindestens sechs Hochschulen verbleibt, nicht unangemessen erscheint. Insoweit ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Zulassungschance durch die Wahl eines weniger nachgefragten Standortes verbessert werden kann (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 8) und die Prognoseentscheidung, wo sich Bewerber hinreichende Aussicht auf Erfolg beimessen, mit einer Begrenzung auf sechs Studienorte nicht zu sehr erschwert wird (S. 9).
79
Eine abweichende Regelung für die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenen Studienplätze ist von Rechts wegen nicht geboten. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass zu den wesentlichen Bestandteilen eines verfassungsgemäßen Rechts auch seine Durchsetzbarkeit gehört. Insoweit ist auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]). Da die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze aber nur erfolgen kann, wenn ihr Vorhandensein in einem Rechtsstreit aufgedeckt und festgestellt wird, darf die Ausgestaltung des Verfahrens nicht dazu führen, dass die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Kapazitätsfeststellungen überhaupt unterbleibt. Dies könnte zu befürchten sein, wenn sich durch restriktive Ortspräferenzregelungen keine oder jedenfalls nicht ausreichend viele Kläger für entsprechende Verfahren finden würden.
80
Hiervon kann indes nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht ausgegangen werden; jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die ihm insoweit zustehende Prognoseprärogative überschritten hätte. Vielmehr steht angesichts des bestehenden Bewerberüberhangs an allen medizinischen Fakultäten des Landes mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass auch künftig eine hinreichende Zahl von Interessenten bei der Studienplatzvergabe durch die Hochschulen nicht berücksichtigt werden kann, und damit potentielle Kläger zur Ausschöpfung etwaiger Restkapazitäten vorhanden sein werden. Ob diese nachfolgend tatsächlich auch den Rechtsweg beschreiten und eine Kapazitätskontrolle durch die Gerichte herbeiführen, ist dagegen auch im gegenwärtigen - vom Antragsteller nicht beanstandeten - Verfahren nicht gesichert. Vielmehr hat etwa für die Berechnungen der Universität Tübingen seit vielen Jahren eine entsprechende Überprüfung nicht mehr stattgefunden, weil etwaige Gerichtsverfahren durch Vergleich beendet worden sind.
81
Im Übrigen trifft den Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Vergabe von Studienplätzen unter den Bedingungen einer absoluten Zulassungsschranke ohnehin eine verfassungsrechtlich bedingte Beobachtungspflicht, so dass bei etwaigen Entwicklungen, die zu einem Brachliegen vorhandener Restkapazitäten führen würden, angemessen zu reagieren und die Verfahrensgestaltung zu überdenken wäre.
82
4. Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen den aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vertrauensschutz. Die hiervon betroffenen Antragsteller konnten sich auf die mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS verbundenen Änderungen nicht mehr einrichten und durften auf den Fortbestand der bestehenden Regelungen für das Wintersemester 2009/2010 vertrauen.
83
a) Hinsichtlich der sog. Altabiturienten, die ihre Hochschulzugangsberechtigung schon zuvor erworben haben und sich daher bereits zu einem früheren Semester um einen Studienplatz hätten bewerben können, handelt es sich bei der in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffenen Regelung bereits um eine Anordnung mit echter Rückwirkung. Denn mit der in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordneten Verpflichtung, sich für eine Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz zuvor im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz an dem betreffenden Studienort beworben zu haben, ist hinsichtlich des Wintersemesters 2009/2010 eine Änderung statuiert, deren neue Rechtsfolgen in der Vergangenheit beginnen. Die Bewerbungsfrist für den Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren lief für Altabiturienten gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 Vergabeverordnung ZVS am 31.05.2009 ab. Im Zeitpunkt der Verkündung der Neubestimmung vom 08.07.2009 war das Bewerbungsverfahren daher bereits beendet, so dass die mit der Novelle neu begründeten Voraussetzungen nachträglich einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt betreffen. Änderungen des Zulassungsantrages sind nach Ablauf der Bewerbungsfrist nicht mehr möglich (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 5 Vergabeverordnung ZVS).
84
Anders als im Falle der „Rückanknüpfung“ entfalten die neuen Regelungen ihre Wirkung somit nicht erst in der Gegenwart. Vielmehr bewirkt die veränderte Bedingung für einen ordnungsgemäßen Antrag auf Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes, dass an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere tritt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.12.1961 - 2 BvR 2/60 -, BVerfGE 13, 279 [282]). Um den in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierten Obliegenheiten bereits für das Wintersemester 2009/2010 Genüge zu tun, hätte ein entsprechender Antragsteller sein Verhalten bereits in einem vor Inkrafttreten der Verordnung liegenden Zeitraum ändern müssen.
85
Derartig echte Rückwirkungen sind angesichts des verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes indes grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [181]). Ausreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Ausnahmekonstellation sind nicht ersichtlich. Das Vertrauen etwaiger Antragsteller in den Fortbestand der Bewerbungsmodalitäten war vielmehr schutzwürdig und musste auch nicht im Hinblick auf unabweisbare Gemeinwohlinteressen zurückweichen. Dies gilt auch in Anbetracht der vom erkennenden Senat seit dem Beschluss vom 13.06.2008 (- NC 9 S 241/08 -) gegebenen Hinweise auf die Vorzugswürdigkeit einer Vergabe an Hand der ZVS-Kriterien. Denn aus diesen Anregungen konnte allenfalls auf die mögliche Obliegenheit einer ZVS-Bewerbung an sich geschlossen werden, die der Antragsteller auch vorgenommen hat. Anhaltspunkte für eine Einschränkung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität auf die im ZVS-Zulassungsantrag benannten Studienorte dagegen waren der Rechtsprechung nicht zu entnehmen.
86
Auch der Antragsgegner selbst hat die Problematik im Rahmen des Normgebungsverfahrens im Übrigen erkannt. In den hierzu gefertigten Aktenvermerken wird die Geltung für das Wintersemester 2009/2010 im Hinblick auf die bereits vorher ablaufende Bewerbungsfrist für Altabiturienten zutreffend als „besonders kritisch“ eingestuft und darauf hingewiesen, dass „die Vorschrift für das Wintersemester 2009/2010 beanstandet werden könnte“ (Aktenvermerk vom 23.06.2009, Bl. 119 ff. der Behördenakte). Sachliche Gründe für die gleichwohl aufgenommene Bestimmung finden sich indes auch in den Behördenakten nicht. Danach wird vielmehr deutlich, dass mit der Regelung nur eine befürchtete Kostenlast der Hochschulen wegen der vom erkennenden Senat geänderten Kostenrechtsprechung im Falle der Vergabe von Studienplätzen durch Losentscheid (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -) vermieden werden sollte. Dieses Anliegen ist zwar legitim, rechtfertigt indes nicht den beschrittenen Weg. Um Kostenbeteiligungen im Kapazitätsprozess zu vermeiden, wäre es vielmehr sachgerecht, eine zutreffende Berechnung der Ausbildungskapazitäten sicherzustellen.
87
b) Auch die anderen Bewerber, deren Bewerbungsfrist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 Vergabeverordnung ZVS am 15.07.2009 – und damit nach dem Inkrafttreten der Novelle – ablief, wurden indes nicht in hinreichender Weise in die Lage versetzt, ihr Verhalten an den Neuregelungen zu orientieren.
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Allerdings kommt der Bestimmung für den Kreis der „Neuabiturienten“ keine Rückwirkung im „echten“ Sinne zu. Denn die am 08.07.2009 im Gesetzblatt verkündete und damit gemäß Art. 2 Satz 1 der Änderungsverordnung am 09.07.2009 in Kraft getretene Regelung wirkt auch hinsichtlich des Vergabeverfahrens zum Wintersemester 2009/2010 nicht „zurück“. Vielmehr endete die Bewerbungsfrist für einen Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren insoweit am 15.07.2009 und damit zeitlich nach dem Inkrafttreten der Änderungsbestimmungen.
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Allein diese Einordnung hat indes nicht die Zulässigkeit des in Art. 2 Satz 2 geregelten Inkrafttretens der Novelle zur Folge. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist vielmehr auch für diejenigen Fallkonstellationen von Bedeutung, bei denen die geänderte Rechtsfolge zwar erst in der Zukunft eintritt und daher nicht im eigentlichen Sinne „zurück“ wirkt, gleichwohl aber an der Vergangenheit anknüpft, weil eine bestehende Rechtslage abgeändert wird. Vertrauensschutz in diesen Fällen sog. „unechter“ Rückwirkung ist daher auf die in einem Rechtsstaat grundsätzlich schutzwürdige Erwartung gerichtet, dass die bestehende Rechtsordnung auch in Zukunft Beachtung finden wird (vgl. dazu Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 3. Aufl. 2006, § 79 Rn. 12). Die Stoßrichtung dieser Kontinuitätsgewähr ist folglich nicht gegen den materiellen Gehalt einer Änderung gerichtet, sondern bezieht sich auf den Zeitpunkt der Verbindlichkeit einer Kursänderung. Abrupte Änderungen, die dem Rechtsunterworfenen nicht die Möglichkeit einer angemessenen Reaktion belassen, sind daher zu vermeiden, um das Vertrauen in die Beständigkeit und Verbindlichkeit des Rechts sowie die Dispositionsfähigkeit der Rechtsunterworfenen nicht unnötig zu beeinträchtigen. Die Zulässigkeit derartig „unechter“ Rückwirkungen wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb an dem betroffenen Grundrecht und dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange gemessen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [182]).
90
Bei Beachtung dieser Grundsätze kann die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffene Anordnung der Gültigkeit bereits für das Vergabeverfahren 2009/2010 keinen Bestand haben. Dies ergibt sich zunächst bereits in Ansehung der grundrechtlichen Schutzdimension. Denn die vom Verordnungsgeber getroffene Entscheidung hat zur Folge, dass alle Antragsteller, die von der Rechtsänderung nicht innerhalb der verbliebenen Frist von einer Woche Kenntnis erlangt und zutreffend reagiert haben, von der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze im Anwendungsbereich der Vergabeverordnung ZVS des Landes ausgeschlossen sind. Der grundrechtlich verbürgte und vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die absolute Zulassungsschranke einer Numerus-Clausus-Regelung strikt betonte Teilhabeanspruch an der Vergabe vorhandener Studienplätze wird damit für einen Großteil potentieller Bewerber vereitelt. Die Vorwirkung der Grundrechte auf das Verfahren gebietet im Hinblick auf eine effektive Rechtsgewährleistung jedoch, auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]).
91
Diesem „Grundrechtsschutz durch Verfahren“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 [65]) wird die Regelung zum Inkrafttreten nicht gerecht. Anhaltspunkte dafür, dass das Vertrauen in den Fortbestand der in § 24 Satz 1 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung für die Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz nicht schutzwürdig gewesen sein könnte, liegen nicht vor. Dies gilt in besonderer Weise, weil die vom Antragsgegner beabsichtigte Änderung des Bewerbungsverfahrens in keiner Weise kommuniziert worden ist und daher auch für Interessierte selbst bei Durchsicht der Presse- und Internetmitteilungen nicht erkennbar war. Hinsichtlich des Zeitpunktes hatte der erkennende Senat im Beschluss vom 29.06.2009 (- NC 9 S 1462/09 -) vielmehr noch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass von der Statuierung der Obliegenheit einer vorangegangen ZVS-Bewerbung „schon im Hinblick darauf, dass die entsprechenden Fristen bereits abgelaufen sind, vorläufig bewusst abgesehen“ worden war. Klargestellt hat der Senat in dieser Entscheidung im Übrigen auch bereits, dass es nicht zu rechtfertigen wäre, „Antragsteller, die sich nicht bei der ZVS beworben haben, ohne vorherigen Hinweis von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen“.
92
Die vom Antragsgegner insoweit ins Feld geführte Benachrichtigung der mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte stellt schon deshalb keine hinreichende Kompensationsmaßnahme dar, weil ein Großteil der Antragsteller jedenfalls zunächst auf die Inanspruchnahme rechtsanwaltlicher Hilfe verzichtet. Die aufgeworfene Frage, ob die erstellte Rechtsanwaltsliste vollständig ist und ob der Bevollmächtigte des Antragstellers hierauf noch im laufenden Bewerbungsverfahren hätte reagieren müssen, bedarf daher keiner weiteren Erörterung. Hieran dürften indes bereits deshalb Zweifel bestehen, weil in dem Informationsschreiben vom 08.07.2009 nur die materiellen Änderungen des § 24 Vergabeverordnung ZVS zitiert worden sind, auf einen Hinweis, dass die Neuregelung bereits auf das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 Anwendung finden soll, jedoch verzichtet worden ist.
Ein Grund zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO besteht nicht. Die Rechtssache weist zwar grundsätzliche Bedeutung auf, diese bezieht sich indes auf Fragen des Landesrechts und ist damit der Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich.
95
Beschluss vom 29. Oktober 2009
96
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 18.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004).
97
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Gründe
20
Die Normenkontrollanträge des Antragstellers sind zulässig (I.), aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet (II.). Die angegriffene Neufassung zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität in § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verstößt nicht gegen die geltend gemachten Rechte aus Art. 12 Abs. 1,Art. 19 Abs. 4 oderArt. 3 Abs. 1 GG. Die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung angeordnete Geltung für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 dagegen verstößt gegen den durch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz.
I.
21
Die vom Antragsteller erhobenen Anträge sind zulässig.
22
Die Normenkontrolle betrifft die Gültigkeit des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung vom 29.06.2009 und damit im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, deren Vollzug zu verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten führt. Der Antrag ist damit gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Jahresfrist gestellt. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu werden, denn die angegriffene Verordnung regelt die Voraussetzungen, unter denen ein Studienplatz erworben werden kann.
23
Dem Antragsteller kommt auch ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Normenkontrollentscheidung zu. Soweit der Antragsgegner vorgetragen hat, § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS beinhalte keine Neuregelung, so dass der Antragsteller auch aus einer etwaigen Nichtigkeitsfeststellung keinen Vorteil ziehen könne, trifft dies nicht zu. Denn nach bisheriger Rechtslage waren die Hochschulen nicht daran gehindert, im Falle der gerichtlichen Verpflichtung zur Vergabe weiterer Studienplätze auf das Losverfahren als Auswahlkriterium zurückzugreifen. Vielmehr hat auch der erkennende Senat im Beschluss vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) die betroffene Hochschule nur verpflichtet, „eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. Dementsprechend ist die nachfolgende Vergabe auf Grundlage eines auf Grundlage der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt worden (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -). Unter Geltung des § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS kommt den Hochschulen ein entsprechender Spielraum jedenfalls dann nicht mehr zu, wenn sie entsprechende Ranglisten erstellt haben. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller, der die Vergabe im Wege des Losverfahrens erstrebt, seine Rechtsstellung mit der begehrten Feststellung der Unwirksamkeit verbessert.
II.
24
Die Normenkontrollanträge sind aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet.
25
Das beklagte Land durfte die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens für die in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze durch eine Änderung der Vergabeverordnung ZVS regeln (1.) und dabei das Erfordernis einer vorherigen Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren statuieren (2.); dies gilt auch im Hinblick auf die in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordnete Beschränkung der „außerkapazitären“ Platzzuweisung auf diejenigen Studienorte, bei denen eine Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren stattgefunden hat (3.). Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen das Rückwirkungsverbot und ist unwirksam (4.).
26
1. Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen in Art. 1 Nr. 4b der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 sind einer normativen Regelung zugänglich (a). Sie unterfallen der Verbandskompetenz des Landes (b), konnten in Gestalt einer Rechtsverordnung geregelt werden (c) und sind in der Vergabeverordnung ZVS auch nicht an falscher Stelle verortet (d).
27
a) Die Tatsache, dass Bestimmungen über die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität einen Fall betreffen, der bei ordnungsgemäßem Verfahrensablauf nicht eintreten darf, steht einer normativen Regelung nicht entgegen (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406).
28
Es ist für eine Rechtsvorschrift vielmehr nicht ungewöhnlich, Vorkehrungen und Vorgaben für die „Reparatur“ fehlerhafter Entscheidungen vorzusehen, wie in den Vorschriften über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte in § 48 LVwVfG exemplarisch deutlich wird. Hierfür besteht auch ein Bedürfnis, denn gerade im Falle vorangegangener Fehler erscheint es nicht angezeigt, die Entscheidung über das ob und wie der Korrektur sowie das zugehörige Verfahren der situativen Einzelfallbewältigung der Behörden zu überlassen. Mit normativen Vorgaben zur Bewältigung von Fehlerfolgen übernimmt die Legislative vielmehr die ihr zustehende Aufgabe, Verfahren und Kriterien eines Verwaltungsverfahrens in geordnete und vorgegebene Bahnen zu lenken.
29
Jedenfalls im Falle grundrechtsrelevanter Tätigkeitsfelder - wie hier der Vergabe von Studienplätzen und der damit verbundenen Zuteilung von „Lebenschancen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [332]) - erscheinen normative Vorgaben zur Verfahrensweise im Fehlerfalle dringend geboten. Dabei kann es im Hinblick auf die grundrechtliche Schutzwirkung nicht von Belang sein, ob die Studienplätze ordnungsgemäß in der Zulassungszahlenverordnung erfasst worden sind oder nicht. Die fehlerhafte Berechnung der Aufnahmekapazität nimmt den gleichwohl bestehenden Restplätzen nicht deren grundrechtliche Relevanz. Vielmehr besteht auch hinsichtlich dieser Studienplätze eine rechtlich geschützte Zuweisungschance (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [272]; Beschluss vom 31.03.2004 - 1 BvR 356/04 -, BVerfGK 3, 135), so dass es auch im Hinblick auf diese Restkapazitäten bei der grundsätzlich dem Gesetzgeber obliegenden Pflicht verbleibt, für die Erfüllung des verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der hochschulreifen Bewerber zu sorgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.02.1984 - 1 BvR 580/83 u.a. -, BVerfGE 66, 155 [178]). Es liegt daher sogar nahe, den für die Festsetzung der Zulassungszahl und die Vergabekriterien unstreitig geltenden Gesetzesvorbehalt jedenfalls insoweit auch auf „außerkapazitäre“ Studienplätze zu erstrecken, als nicht nur Verfahrensfragen (vgl. zur Erstreckung auf die Bestimmung des Klagegegners BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 -, BVerfGE 39, 276 [295]), sondern inhaltliche Vorgaben in Rede stehen. Jedenfalls bestehen keine Bedenken dagegen, dass diese Fragen von der Legislative mit normativen Regelungen bestimmt und konturiert werden.
30
b) Die angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze unterfallen auch der Regelungskompetenz des Landes.
31
Allerdings hat der Antragsteller zutreffend darauf verwiesen, dass dem Landesverordnungsgeber keine Kompetenz zukommt, prozessrechtliche Fragen zu regeln. Denn mit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung hat der Bundesgesetzgeber das verwaltungsgerichtliche Verfahren grundsätzlich erschöpfend geregelt (vgl. dazu bereits BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 - 2 BvL 15/64 -, BVerfGE 20, 238 [248]), so dass für entsprechende Vorgaben, auch in Gestalt von Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.07.1980 - I C 54/75 -, DVBl 1980, 960), kein Gestaltungsraum der Länder mehr verbleibt. Insoweit gingen Ansätze, mit der Bestimmung die Verfahrensweise der Gerichte lenken oder einschränken zu wollen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bevollmächtigten der Universitäten Freiburg, Heidelberg und Ulm vom 22.06.2009 zum Verordnungsentwurf, Bl. 100 der Behördenakten), fehl. Die in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS enthaltene Anordnung ist aber - jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung - nicht als Regelung des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu verstehen. Vielmehr knüpft die Bestimmung ersichtlich an den vom erkennenden Senat beschlossenen Tenor vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) an, mit dem den Hochschulen die Wahl überlassen worden war, welches der zulässigen Auswahlkriterien für die Vergabe der im Gerichtsverfahren aufgedeckten Reststudienplätze angewendet werden soll. Mit der vom Antragsgegner erlassenen Bestimmung wird dieses Ermessen konturiert und gelenkt. Die angegriffene Norm findet also Anwendung, wenn sich die der festgestellten Zulassungszahl zugrunde liegende Kapazitätsberechnung an einer der Hochschulen des Landes als unzutreffend erweist und daraufhin durch ein Verwaltungsgericht erneut die Verpflichtung zur vorläufigen Studienzulassung ausgesprochen werden muss. Sie wendet sich damit an die Hochschulen und regelt die Verfahrensweise, soweit konkrete Vorgaben nicht bereits in der gerichtlichen Anordnung getroffen sind oder die Vergabe entsprechender Studienplätze nach Abschluss des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens in Rede steht. § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS betrifft damit keine der konkurrierenden (Bundes-)Gesetzgebung unterfallende Frage des Prozessrechts. In dieser Auslegung sind überdies auch die angesprochenen Bestimmtheitszweifel im Hinblick auf den Normadressaten ausgeräumt.
32
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist der Landesverordnungsgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs grundsätzlich auch nicht daran gehindert, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen. Art. 3 Abs. 1 GG ist insoweit bereits nicht berührt, weil sich der Anspruch auf Gleichbehandlung nur auf den Geltungsbereich des jeweiligen Normgebers erstrecken kann. Es ist aber gerade Sinn der föderalistischen Kompetenzstruktur des Grundgesetzes, den Ländern Raum für eigenständige Gestaltungen zu belassen und die Länder in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht zur Uniformität zu zwingen. Allerdings stellt die Studienplatzvergabe in den ins zentrale ZVS-Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen ein zusammenhängendes System dar, das nicht in Gänze der Regelungsmacht des Landes unterstellt ist. Dies wird bereits daran deutlich, dass die Materie sowohl in § 29 Abs. 1 Satz 1 HRG als auch im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 (GBl. 2007 S. 510) geregelt und unter die Zielsetzung „einheitlicher Maßstäbe“ (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Staatsvertrags) gestellt worden ist. Bei derartig übergreifenden Lebenssachverhalten hat der Landesgesetzgeber daher sorgsam zu prüfen, ob sich die innerhalb seines Kompetenzbereiches getroffene Regelung im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes hält „und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [352 f.]). Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages ordnet insoweit ausdrücklich an, dass die in der Regelungsmacht der Länder verbliebenen Rechtsverordnungen nach Absatz 1 übereinstimmen müssen, soweit dies für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist.
33
Die angefochtene Bestimmung in § 24 Vergabeverordnung ZVS verweist indes gerade auf die Regelungen des zentralen Vergabeverfahrens, so dass - unbeschadet möglicher inhaltlicher Zweifel - jedenfalls im Hinblick auf die gebotene Einheitlichkeit Bedenken nicht bestehen. Zweifel hinsichtlich der Verbandskompetenz des Landes bestehen mithin nicht.
34
Dies gilt um so mehr, als für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze, die ja gerade nicht ins zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden sind, Anforderungen aus dem Gebot der Bundeseinheitlichkeit jedenfalls nur in untergeordnetem Maße zur Geltung gebracht werden können (vgl. auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455) und insoweit daher grundsätzlich ein weitreichender Gestaltungsraum der Länder anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb bereits ausdrücklich ausgesprochen, dass die Regelung der Auswahlmodalitäten für „außerkapazitäre“ Studienplätze dem Landesrecht unterfällt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl 1990, 531).
35
c) Die Regelung kann auch auf eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.
36
Allerdings kommt § 2a Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung zum Hochschulstudium in Baden-Württemberg in der Fassung vom 15.09.2005 (GBl. S. 629, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 511 - HZG -) als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil die von der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS umfassten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität gerade nicht „innerhalb der Quote nach Artikel 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages“ berücksichtigt sind und der Anwendungsbereich aus Absatz 1 der Vorschrift damit nicht eröffnet ist.
37
Gleiches gilt im Ergebnis für die Ermächtigungsgrundlagen in § 11 Abs. 1 HZG, denn bei der Zuweisung „außerkapazitärer“ Plätze handelt es sich nicht um eine „Studienplatzvergabe nach §§ 6 bis 10“ des Gesetzes. Im Übrigen wäre dann gemäß § 11 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 HZG auch das Einvernehmen des Kultusministeriums für den Erlass der Rechtsverordnung erforderlich gewesen.
38
Die angefochtenen Bestimmungen können aber auf die Ermächtigung in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 gestützt werden, die - in Übereinstimmung mit Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung - auch in der Änderungsverordnung angegeben worden ist. Denn bei den getroffenen Anordnungen zur Obliegenheit einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung und zum Auswahlkriterium handelt es sich um Vorschriften über die Vergabe „aus anderen Gründen frei gebliebener Plätze“.
39
Der Vorschrift kann weder von ihrem Wortlaut noch im Hinblick auf ihre Zweckbestimmung entnommen werden, dass sie für „außerkapazitäre“ Studienplätze keine Anwendung finden soll. Im Gegenteil sind sowohl die gesetzlichen Regelungen des Hochschulrahmengesetzes als auch der Staatsvertrag auf die vollständige Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags) und erstrecken sich daher auch auf die Vergabe von Restplätzen, die bei der Festsetzung der Zulassungszahl zunächst unberücksichtigt geblieben sind (vgl. dazu bereits ausführlich Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 - zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung in Art. 16 Abs. 1 des Staatsvertrags vom 24.06.1999). Auch insoweit handelt es sich um die im Staatsvertrag geregelte Zuweisung von Studienplätzen in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags). Anhaltspunkte dafür, dass von den Regelungen des Staatsvertrags die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze nicht umfasst sein soll, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages (in Übereinstimmung mit §§ 32 Abs. 3 Nr. 3, 31 Abs. 3 Satz 2 HRG) an, dass die Studienplätze „im Übrigen“ von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens zu vergeben sind. Dies deutet bereits begrifflich auf eine abschließende Regelung hin. Denn auch Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität werden außerhalb des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Staatsvertrags vorgesehenen Verfahrens und damit „im Übrigen“ vergeben. Schließlich spricht auch die offen gehaltene Formulierung der „aus anderen Gründen frei gebliebenen Plätze“ in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags für eine weite Interpretation. Warum diejenigen Plätze, die aus Gründen einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung frei geblieben sind, hierzu nicht gehören sollten, erschließt sich dem Senat nicht. Schließlich legt auch die Anordnung in Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages nahe, dass die Ermächtigung umfassend für die Vergabe aller grundsätzlich in das zentrale Vergabeverfahren einbezogener Studienplätze gedacht war und das Erfordernis der Bundeseinheitlichkeit weit gezogen werden sollte. Andernfalls wäre das bei Erlass des Staatsvertrages hinreichend bekannte Problem der Zuweisung „außerkapazitärer“ Studienplätze der alleinigen Regelungsmacht der Länder unterstellt, was den Anforderungen der bundesweit geregelten Materie offenkundig nicht entspricht.
40
Die Tatsache, dass „außerkapazitäre“ Plätze nicht durch die ZVS, sondern die Hochschulen selbst vergeben werden, steht diesem Ergebnis nicht entgegen (a.A. offenbar Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2005 – 2 NB 466/05 -, NVwZ-RR 2006, 330). Denn der Staatsvertrag regelt nicht nur die Vergabe durch die Zentralstelle, sondern enthält auch die Vorgaben für das von den Hochschulen durchzuführende Auswahlverfahren (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3) und die durch die Hochschulen auszusprechende Zulassung (Art. 14). Der Staatsvertrag erstreckt sich damit in sachlicher Hinsicht auch auf die Studienplatzvergabe durch die Hochschulen. Aus § 1 Satz 1 HZG ergibt sich nichts anderes; der dort gegebene Hinweis auf „ergänzende“ Vorschriften zum Staatsvertrag belegt vielmehr, dass auch der Staatsvertrag Regelungen über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen enthalten muss.
41
Die Regelungen des Staatsvertrages umfassen daher grundsätzlich alle in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze und weisen den Ländern in Art. 15 Abs. 1 die Regelungsmacht für ergänzende Vorschriften zu. Da diese Interpretation den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus Art. 12 Abs. 1 GG gerecht wird, ist ihr auch im Hinblick auf die Erzielung eines verfassungsgemäßen Zustandes der Vorzug zu geben. Diese Verordnungsermächtigung ist aber, wie ihr eindeutiger Wortlaut zeigt, nicht nur auf Verfahrensvorschriften beschränkt, sondern umfasst auch die „dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien“. Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages enthält somit eine hinreichende und den Maßgaben aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung entsprechende Ermächtigungsgrundlage, die sich auch auf die „aus anderen Gründen“ - nämlich der Nichtberücksichtigung in der Zulassungszahlenverordnung - frei gebliebenen Plätze bezieht. Die Zuständigkeit des Wissenschaftsministeriums schließlich ist in § 2 Abs. 1 HZG ausdrücklich bestimmt und damit nicht zu beanstanden.
42
Damit ist auch den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts Genüge getan. Dies folgt in formeller Hinsicht bereits daraus, dass auch der Staatsvertrag selbst den Rang eines Landesgesetzes genießt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 214/08 - m.w.N.) und die Anordnung damit auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Im Übrigen liegt mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007 (GBl. S. 505) auch die unmittelbare Parlamentsentscheidung vor. Insbesondere aber übernimmt § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung für die Kriterien zur Vergabe von Studienplätzen und überträgt sie auch auf die Zuweisung von nachträglich festgestellten Restkapazitäten außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl. Die inhaltlichen Vorgaben des Gesetzgebers werden deshalb gerade gewahrt, so dass nicht ersichtlich ist, warum es für diese Verfahrensweise einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers bedürfte. Insoweit liegt sogar nahe, in Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages bereits eine unmittelbare Vorgabe des Gesetzgebers zu sehen. Denn der Staatsvertrag ist von seinem Selbstverständnis auf die Ausschöpfung der tatsächlich vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet und betrifft daher die Vergabe aller Studienplätze (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
43
d) Die vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in Studiengängen, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, wurden in der Vergabeverordnung ZVS auch an systematisch zutreffender Stelle geregelt. Auf die Frage, welche Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß hiergegen ergeben könnte, kommt es daher nicht an.
44
Entgegen der mit dem Normenkontrollantrag vorgebrachten Auffassung wäre eine Regelung in der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen vom 13.01.2003 (GBl. S. 53, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 505 - HVVO -) nicht im Interesse der Normenklarheit und -wahrheit vorzugswürdig gewesen. Dies folgt bereits daraus, dass die HVVO auf der Ermächtigung des § 11 HZG beruht, die - wie bereits ausgeführt - für die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge keine Anwendung finden kann (vgl. dazu auch bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Eine Regelung an dieser Stelle scheidet daher bereits mangels entsprechender Rechtsgrundlage aus (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung). Die Nichtanwendbarkeit der HVVO wird überdies an deren Regelungsbereich deutlich, der sich materiell auf die Vergabe von zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen und die Vergabe von Studienplätzen für höhere Fachsemester beschränkt. Auch in tatsächlicher Hinsicht sind damit Regelungen über Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, in der HVVO nicht enthalten, so dass sich die mit der Normenkontrolle angegriffenen Bestimmungen hier als Fremdkörper erweisen würden.
45
Zutreffender systematischer Regelungsort für Bestimmungen zu Verfahren und Auswahlkriterien für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang ist daher die Vergabeverordnung ZVS. Diese beruht auf der insoweit zutreffenden Ermächtigungsgrundlage aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags und trifft auch inhaltlich die hierfür maßgeblichen Anordnungen.
46
2. Die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der festgesetzten Kapazität und die Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze sind zwar unterschiedliche Verfahren (a) und bedürfen daher nicht zwingend einer exakten Gleichführung (b), sie sind aber materiell auf dasselbe Ziel gerichtet und verfahrensmäßig aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann (c).
47
a) Zu Recht hat der Antragsteller indes darauf verwiesen, dass es sich bei der Vergabe von Studienplätzen im zentralen ZVS-Vergabeverfahren und bei dem Begehren um Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der in der Zulassungszahlenverordnung festgesetzten Kapazität um unterschiedliche Verfahrens- und Streitgegenstände handelt (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 27.04.2006 - NC 9 S 45/06 -).
48
Hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens sind bereits unterschiedliche - und eigenständige - Zulassungsanträge erforderlich, die im Falle der „regulären“ Bewerbung an die ZVS, für „außerkapazitäre“ Anträge aber an die jeweilige Hochschule zu richten sind. Insoweit gelten nicht nur unterschiedliche Regelungen zu Form- und Fristanforderungen, mit denen bereits normativ vorgegeben ist, dass es sich um unterschiedliche Verwaltungsgegenstände handelt (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1993 - NC 9 S 59/93 -). Die Unabhängigkeit der Verfahren wird vielmehr auch dadurch deutlich, dass für die Geltendmachung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität der Ablehnungsbescheid der ZVS im innerkapazitären Verfahren nicht angefochten werden muss (vgl. Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 313). Die Bestandskraft des ZVS-Bescheides steht dem Begehren auf Zuweisung eines „außerkapazitären“ Studienplatzes nicht entgegen, weil der Ablehnungsbescheid zu dieser Frage keine Regelung enthält. Inhaltlich bezieht sich der ZVS-Bescheid nur auf die ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze, so dass die im „Kapazitätsstreit“ relevante Frage, ob die Hochschule weitere Studienplätze über die festgesetzte Kapazität hinaus zur Verfügung stellen kann, nicht betroffen ist. Auch vom materiellen Streitgegenstand her betreffen die Verfahren daher „gänzlich andere Kriterien“ (vgl. bereits Senatsurteil vom 10.09.1986 - NC 9 S 2342/85 -; dazu auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455). Die hinsichtlich der „außerkapazitären“ Studienplätze im Vordergrund stehende Kapazitätsberechnung ist für die „reguläre“ Studienplatzvergabe ohne Bedeutung.
49
Schließlich ergibt sich die Unterschiedlichkeit der Verfahren auch aus der jeweiligen Gerichtszuständigkeit. Denn Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe von Studienplätzen durch die ZVS sind vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auszutragen (vgl. § 52 Nr. 3 Satz 4 VwGO), während sich die Gerichtszuständigkeit für das Begehren auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität nach dem Sitz der jeweiligen Hochschule richtet. Die Differenzierung und Trennung der Beanspruchung eines Studienplatzes innerhalb der festgesetzten Kapazität von der Geltendmachung weiterer Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität ist daher in der Senatsrechtsprechung stets betont (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 16.03.1977 - IX 929/76 -) und die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität als selbständiges Verfahren qualifiziert worden, das neben dem gesetzlich normierten ZVS-Vergabeverfahren steht (vgl. Senatsbeschluss vom 17.09.2008 - NC 9 S 1792/08 -).
50
Unterschiede ergeben sich aber nicht nur hinsichtlich des Streitgegenstandes, vielmehr ist auch die tatsächliche Konkurrenzsituation in den beiden Vergabeverfahren nicht identisch. Denn bei der Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität, deren Existenz erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist, stehen nur diejenigen Bewerber zur Auswahl, die eine entsprechende Vergabe beantragt und gerichtlich verfolgt haben. Die Wettbewerbssituation unterscheidet sich daher nicht unerheblich von derjenigen im ZVS-Vergabeverfahren, weil regelmäßig gerade diejenigen Studienbewerber, die eine Zulassung nur knapp verpasst und daher gute Chancen auf einen Platz im Nachrückverfahren oder im nächsten Semester haben, von den Mühen und finanziellen Risiken einer gerichtlichen Studienplatzklage absehen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [269]).
51
Schließlich ist auch nicht zu verkennen, dass das zentrale Vergabeverfahren der ZVS den Gesetzlichkeiten eines Masseverfahrens folgt, die auf die meist nur wenige Plätze betreffende Verteilung „außerkapazitärer“ Studienplätze nur eingeschränkt passen. Dies wird etwa an der Anordnung in § 12 Abs. 1 der Vergabeverordnung ZVS deutlich, die für die Erstellung von Landesquoten einen Anwendungsbereich von mehr als 15 Studienplätzen voraussetzt, manifestiert sich aber insbesondere in dem in § 6 Vergabeverordnung ZVS geregelten Quotensystem. Denn die Verteilung im Verhältnis 20 : 20 : 60 setzt eine hinreichende Mindestzahl voraus und wirft im Falle der Zuweisung nur einzelner oder einiger weniger Plätze erhebliche Aufteilungsschwierigkeiten auf.
52
b) Angesichts dieser Unterschiede ist eine strikte Gleichführung der Vergabemodalitäten nicht zwingend geboten.
53
Um den Besonderheiten des „außerkapazitären“ Vergabeverfahrens sowie der besonderen Eilbedürftigkeit der Zuweisung dieser Plätze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2005 - 1 BvR 584/05 -) Rechnung zu tragen, hat der Senat bislang auch keine strikte Anwendung der ZVS-Vergabekriterien, sondern lediglich eine an diesen Maßstäben „orientierte“ Zuteilung verlangt (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -). Er hat demnach etwa die Vergabe anhand eines an Hand der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt und ausgeführt (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -):
54
„Durch Beschluss vom 12.05.2009 hat der erkennende Senat der Vollstreckungsschuldnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung auferlegt, 23 weitere Studienbewerber vorläufig zum Teilstudium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2008/2009 zuzulassen. Abweichend von der früheren Praxis und in Anknüpfung an die zum Wintersemester 2007/2008 vom Senat gegebenen Hinweise (vgl. Beschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -) hat der Senat die Hochschule dabei nicht verpflichtet, die erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität durch Losentscheid zu vergeben. Für die Auswahl unter denjenigen Studienbewerbern, deren Anspruch noch im Beschwerdeverfahren anhängig ist, ist der Hochschule vielmehr aufgegeben worden, „bis zum 15.06.2009 eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. […]
55
Normative Vorgaben zu der Frage, wie und an wen Studienplätze zu vergeben sind, deren Vorhandensein erst in einem Rechtsstreit als Folge unzureichender Kapazitätsausnutzung nachgewiesen worden sind, bestehen nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [268]). Auch die Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 (GBl. S. 114; zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.05.2008, GBl. S. 164 - Vergabeverordnung ZVS -) regelt hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl nur Bewerbungsfristen. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann diese Regelungslücke sowohl durch eine analoge Anwendung der ZVS-Auswahlkriterien als auch durch eine Vergabe nach Losverfahren geschlossen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25; Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl. 1990, 531). […]
56
Dieser Maßgabe ist der erkennende Senat mit der Tenorfassung des Beschlusses vom 12.05.2009 gefolgt. Er hat dabei die Entscheidung über die Auswahl des Vergabekriteriums nicht selbst getroffen, sondern der Hochschule die Wahl belassen, welche der im Tenor benannten zulässigen Auswahlverfahren zur Anwendung kommen sollen. Mit der Formulierung, dass die Rangliste „an den Vergabekriterien der ZVS orientiert“ sein muss, ist dabei klargestellt, dass die Vollstreckungsschuldnerin nicht verpflichtet ist, das System der Vergabeverordnung ZVS unmittelbar und deckungsgleich zu übernehmen, insbesondere also auch nicht das dort normierte Verhältnis von Abiturbestenquote, Wartezeit und Hochschulauswahlverfahren. Vielmehr ist eine Rangliste auch dann an den Vergabekriterien der ZVS orientiert, wenn sie nur einer der geltenden und für das zentrale Vergabeverfahren normierten Auswahlregelungen entspricht (vgl. dazu ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [32]). Eine exakte Nachzeichnung des ZVS-Vergabesystems mit dem dort geltenden Quotensystem ist daher im Tenor des zu vollstreckenden Beschlusses nicht vorgeschrieben. […]
57
Der Senat hält es indes im Hinblick auf die zu gewährende Chancengleichheit für vorzugswürdig, die im gerichtlichen Verfahren nachträglich aufgedeckten Restkapazitäten nach denselben Auswahlkriterien zu vergeben, die für die ordnungsgemäß festgesetzten Studienplätze gelten (vgl. zur diesbezüglichen Entscheidungskompetenz des Senats auch BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Nur so kann ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). […]
58
Hierfür ist indes erforderlich, dass sich - wie vorliegend auch durch fast alle Bewerber geschehen - der jeweilige Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz in dem betreffenden Studiengang beworben hat (vgl. dazu auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -). Nur so können die zur Ranglistenerstellung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden. Diese Verfahrensweise liegt im Übrigen auch deshalb nahe, weil das von einem Studienplatzbewerber verfolgte Ziel der Vergabe eines Studienplatzes im Studiengang Medizin vorrangig eine ordnungsgemäße Verfahrensbewerbung erfordert.“
59
Diese Erwägungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS aufgegriffen.
60
c) Die Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im zentralen Auswahlverfahren ist auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Ungeachtet der beschriebenen Unterschiede sind sowohl das „innerkapazitäre“ als auch das „außerkapazitäre“ Verfahren der Studienplatzvergabe auf dasselbe Ziel gerichtet und in verfahrenstechnischer Hinsicht aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann
61
Sowohl die Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren als auch das Begehren auf Zuweisung eines in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesenen Studienplatzes zielen auf das Begehren, in dem entsprechenden Semester einen Studienplatz des gewählten Studiengangs zu erhalten. In tatsächlicher Hinsicht ist das Anliegen daher identisch; denn ob der in Anspruch genommene Studienplatz in der Zulassungszahlenverordnung berücksichtigt war oder nicht, ist für denjenigen, der im Ergebnis eine Zulassung erreicht, nicht von Belang. Dementsprechend ist das angestrebte Ziel auch nur einmal erreichbar, denn § 60 Abs. 4 Satz 2 LHG lässt grundsätzlich nur die Zulassung an einer Hochschule zu. „Unabhängig“ voneinander sind die Verfahrenswege daher nicht.
62
Überdies sind die beiden Verfahrenswege auch in rechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und in wechselseitigem Abhängigkeitsverhältnis verwoben. Dies folgt bereits daraus, dass Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität nur als Folge einer fehlerhaften Bestimmung der im „innerkapazitären“ Verfahren zu vergebenden Plätze entstehen und daher bereits von ihrem Wesen her nachrangig sind. Restkapazitäten sind ausschließlich denkbar, wenn die Aufnahmekapazität in der Zulassungszahlenverordnung unzutreffend berechnet worden ist; sie sind damit eine Form der Fehlerkorrektur. Die vom Antragsteller erstrebte Vergabe im Wege gerichtlicher Anordnung ist indes nicht die einzig denkbare Möglichkeit, eine vollständige Ausschöpfung der Ausbildungskapazitäten zu erreichen. Insoweit besteht auch kein Anspruch auf Beibehaltung gerade dieses – normativ nicht vorgegebenen – Systems. Dementsprechend ist in der Senatsrechtsprechung geklärt, dass „außerkapazitäre“ Studienplätze nicht ausschließlich für diejenigen Bewerber „reserviert“ oder vorbehalten sind, die derartige Studienplätze im Wege eines gegen die Hochschule gerichteten Gerichtsverfahrens geltend gemacht haben. Eine derartige Kontingentierung findet im geltenden Recht keine Stütze. Vielmehr tritt die im Hochschulrahmengesetz, im Staatsvertrag, in den einschlägigen Landesgesetzen und Rechtsverordnungen vorgesehene Normierung für die Vergabe von Studienplätzen nur für den Fall zurück, dass ein vorhandener Studienplatz infolge unzureichender Kapazitätsermittlung nicht ins Vergabeverfahren einbezogen wird und daher ungenutzt bliebe (ebenso Brehm/Zimmerling, NVwZ 2008, 1303 [1308]). Ein derartiger Fall muss im Hinblick auf den verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der vollständigen Kapazitätsauslastung vermieden werden.
63
Führen jedoch auch andere Wege zur Verhinderung des von Verfassungs wegen zu vermeidenden Zustandes einer Nichtausschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten, sind hiergegen grundsätzliche Einwände nicht zu erheben. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebieten nicht, in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesene Studienplätze gerade oder ausschließlich im Wege der „Studienplatzklage“ zu vergeben. Vielmehr können entsprechende Restplätze auch durch Nachmeldung (vgl. Senatsbeschluss vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. -), Überbuchung (vgl. Senatsbeschluss vom 02.10.1995 – NC 9 S 19/95 –; Hess. VGH, Beschluss vom 18.01.2001 – 8 GM 3131/00.SO.T -, NVwZ-RR 2001, 448) oder andere Korrektursysteme (vgl. zur „Auffüllung“ etwa Senatsbeschluss vom 17.09.2008 – NC 9 S 1792/08 -) vergeben und eine Kapazitätsausschöpfung damit gewährleistet werden. Hierdurch werden subjektive Rechte etwaiger Studienplatzkläger jedenfalls dann nicht berührt, wenn sie nicht nachträglich und ohne sachlichen Grund um die Früchte des bereits beschrittenen Gerichtsverfahrens gebracht werden - was vorliegend nicht in Rede steht (vgl. zur Begrenzung der Rechtsschutzmöglichkeiten von Studienbewerbern auf eigene Rechtspositionen auch BVerfG, Beschluss vom 03.07.1980 - 1 BvR 967/78 u.a. -, BVerfGE 54, 173 [194]). Die Zulässigkeit anderer Vergabewege gilt aber erst recht, wenn diese Verfahren dichter an den normativen Vorgaben des „regulären“ Vergabeverfahrens liegen oder sogar – wie hier - vom zuständigen Normgeber angeordnet worden sind.
64
Um eine entsprechende Vergabe ermöglichen zu können, ist der Normgeber auch befugt, die Obliegenheit eines „regulären“ Zulassungsantrags im zentralen Vergabeverfahren zu statuieren. Denn die Rechtsordnung verbietet es nicht, die Durchsetzung des Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 GG mit zumutbaren formellen Anforderungen zu verbinden (so bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406). Diese Einschätzung steht nicht in Widerspruch zu dem Umstand, dass der Senat die vorangegangene ZVS-Bewerbung bislang nicht als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Kapazitätsklage angesehen hat. Denn Anknüpfungspunkt für eine entsprechende Forderung durch das Gericht wäre die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses. Dies aber ist jedenfalls dann nicht ganz frei von Zweifeln, wenn ein etwaiger Bewerber angesichts seiner Abiturnote und fehlender Wartezeiten keine realistische Chance auf Zulassung im zentralen Bewerbungsverfahren besitzt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 08.08.2006 - 7 CE 06.10020 u.a. -, NVwZ-RR 2007, 175). Denn dann könnte nicht ohne weiteres von einem einfacheren und schnelleren Weg gesprochen werden, der die Inanspruchnahme der Gerichte als überflüssig erscheinen lässt. Ob anderes im Hinblick auf die Möglichkeit der Bewerbung für das Hochschulauswahlverfahren gilt, bei dem – jedenfalls im Falle geschickter Ortswahl – eine Zulassungschance wohl nie mit Sicherheit verneint werden kann (vgl. dazu Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -), muss vorliegend nicht entschieden werden. Denn durch die vom Verordnungsgeber in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierte Vergabevoraussetzung steht nicht der Fall eines von der Judikative angenommenen Fehlens des Rechtsschutzinteresses im Streit – das grundsätzlich nicht restriktiv gehandhabt werden darf (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20.02.2003 - 8 MM 3953/02.W2 -, NVwZ-RR 2003, 756) –, sondern die Anordnung durch die Legislative im Wege der Rechtsverordnung. Insoweit sind die Maßstäbe nicht identisch, es besteht vielmehr grundsätzlich ein legislativer Gestaltungsraum des zuständigen Normgebers.
65
Die dargestellte Verfahrensabhängigkeit der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom zentralen Vergabeverfahren ist aber ein hinreichend sachlicher Grund und rechtfertigt die vorliegend eingeführte Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren jedenfalls dann, wenn dies für eine an den Kriterien des zentralen Verfahrens orientierte Vergabe der Restplätze erforderlich ist (vgl. dazu auch Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 351). Anders als im Falle der Losvergabe ist hier ein unmittelbarer Verfahrenskonnex gegeben, weil die nachträgliche Einordnung etwaiger Bewerber in eine nach ZVS-Kriterien zu erstellende Rangliste ohne entsprechende Bewerbung unmöglich oder jedenfalls erheblich erschwert würde. Das Erfordernis einer „regulären“ Bewerbung muss auch als zumutbar bewertet werden, weil mit der Obliegenheit nur eine geringfügige Beeinträchtigung für den Bewerber verbunden ist. Selbst wenn seine Auswahlchancen im zentralen Vergabeverfahren möglicherweise gering sein mögen und die Bewerbung daher letztlich nur der Offenhaltung einer „außerkapazitären“ Vergabe dienen sollte, liegt darin keine unerträgliche oder unangemessene Belastung.
66
3. Der Verordnungsgeber durfte die Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes auch an die Voraussetzung einer vorherigen Bewerbung gerade an der betreffenden Hochschule knüpfen. Die Regelung entspricht der Struktur der Bestimmungen zur Vergabe zusätzlicher Plätze (a) sowie der Bedeutung der Ortswahlentscheidung im Verfahren der Studienplatzvergabe (b) und führt auch nicht zu unverhältnismäßigen Beschränkungen des Zulassungsrechts studierwilliger Bewerber (c).
67
a) Systematisch betrachtet handelt es sich bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität um eine Sonderform des Nachrückverfahrens. Denn die im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten hätten, wenn ihr Vorhandensein früher bemerkt worden wäre, nachgemeldet und so im Nachrückverfahren berücksichtigt werden können (vgl. § 5 Abs. 3 KapVO VII, § 10 Abs. 10 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS; zum Vorrang der Vergabe nach dem System der Vergabeverordnung ZVS auch Senatsbeschlüsse vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 - und vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. - sowie Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Um die Systemgerechtigkeit zu wahren und die durch die fehlerhafte Kapazitätsfestsetzung entstehenden Folgen und Verzerrungen möglichst gering zu halten, liegt es daher nahe, die Vergabe dieser in einem besonderen „Nachrückverfahren“ zu vergebenden Plätze möglichst in gleicher Weise zu handhaben wie die Vergabe „regulärer“ Nachrückplätze. Genau dies aber hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS getan.
68
Nach Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten- und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt, diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20 : 20 : 60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 Vergabeverordnung ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsgehalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den betreffenden Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, dass mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen nahe liegt. Dies gilt um so mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil Vergabeverordnung ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach denselben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.
69
Für eine Berücksichtigung im Rahmen des Nachrückverfahrens ist aber - sogar im Falle der nachrangigen Vergabe durch Los nach § 10 Abs. 12 Vergabeverordnung ZVS (deren Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags nicht frei von Zweifeln ist) - Voraussetzung, dass eine Zulassung bei der jeweiligen Hochschule beantragt worden ist. Das Nachrückverfahren, das in seiner Ausgestaltung dem Auswahlverfahren der Hochschule zugeordnet ist, findet daher stets nur unter denjenigen Bewerberinnen und Bewerbern statt, die sich zuvor bei der entsprechenden Hochschule um einen Studienplatz in dem jeweiligen Studiengang beworben haben. Die mit dem Zulassungsantrag getroffene Ortswahlentscheidung behält damit auch für das weitere (Nachrück-)Verfahren Geltung.
70
b) Die Verknüpfung des Nachrückverfahrens mit der gewählten Hochschule entspricht auch der besonderen Bedeutung, die der Ortswahl im Verfahren der Studienplatzvergabe generell zukommt. Der besondere Stellenwert, den der Gesetzgeber der Ortswahlentscheidung zugemessen hat, wird zunächst bereits daran deutlich, dass die Bindung an die Ortspräferenz selbst für einen unter die „Abiturbestenquote“ fallenden Bewerber zum Verlust des Studienplatzes führen kann. Denn der Verteilungswettbewerb findet gemäß § 20 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS nur zwischen den Bewerberinnen und Bewerbern statt, die den betreffenden Studienort an gleicher Stelle genannt haben. Wenn sich also für eine besonders beliebte Hochschule unter den Abiturbesten mehr Bewerber in gleicher Ortspräferenz gemeldet haben, als die ZVS dort unterbringen kann, werden die nachrangigen Antragsteller an diesem Studienort nicht zugelassen. Für den an nächster Stelle benannten Studienort kommen sie indes (unabhängig von ihrem Rangplatz) erst zum Zuge, wenn die Bewerber mit besserer Ortspräferenz vollständig ausgeschöpft worden sind, so dass die Zulassungschance mit nachrangiger Ortspräferenz deutlich fällt. Durch die Beschränkung auf maximal sechs Ortswünsche indes kann es so dazu kommen, dass ein im Rahmen der Abiturbestenquote ausgewählter Bewerber keiner von ihm benannten Hochschule zugeteilt werden kann und damit in der Bestenquote doch keine Zulassung erhält (vgl. dazu auch ZVS-info, S. 10). Eine Ausdehnung auf andere Studienorte oder ein Nachrückverfahren findet insoweit nicht statt, die übrig gebliebenen Plätze werden vielmehr der Quote für das Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen.
71
Gleiches gilt für das Auswahlverfahren der Hochschulen, in dem der jeweiligen Ortswahl noch größere Bedeutung für die Zulassungsentscheidung zukommt. Denn die Hochschule darf die Zahl der Teilnehmenden am Auswahlverfahren „nach dem Grad der Ortspräferenz“ begrenzen (vgl. § 32 Abs. 3 HRG, Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages sowie § 10 Abs. 5 Vergabeverordnung ZVS), was im Ergebnis zu einer gravierenden Verengung der grundsätzlich vorgesehenen sechs Ortswünsche führen kann. In Baden-Württemberg etwa haben für den Studiengang Humanmedizin mit Ausnahme der Universität Ulm alle Hochschulen das Vorauswahlkriterium der ersten (so die Maßgabe der Universität Tübingen) oder jedenfalls zweiten Ortspräferenz (so die Voraussetzung für eine Teilnahme an den Studienorten Freiburg, Heidelberg und Mannheim) aufgestellt, sodass im Ergebnis allenfalls drei der fünf möglichen Studienorte des Landes „angewählt“ werden können. Der Ortswahl wird daher im Vergabeverfahren eine dominierende Rolle eingeräumt, die durchaus zum Verlust einer grundsätzlich bestehenden Zulassungschance führen kann.
72
Diese Entscheidung hat der Hochschulgesetzgeber auch bewusst getroffen. Denn das insoweit maßgebliche Siebte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes verfolgte gerade den Zweck, die „Profilbildung“ der Hochschulen durch eine Ausdehnung des eigenen Auswahlrechts zu stärken (vgl. BT-Drs. 15/1498 S. 7; vgl. zur Stärkung der hochschulpolitischen Eigenständigkeit durch Freistellung von den Bindungen des ZVS-Beispielstudienplans auch Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -, ESVGH 59, 12). Durch die eigene Mitwirkung sollte es den Hochschulen ermöglicht werden, die Qualifikationsprofile von Studienbewerbern besser mit den Anforderungen ihres Studienganges abzustimmen und sich auf Bewerber mit einer besonderen Identifikation für die Hochschule konzentrieren zu können (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 7 und 10; dazu auch bereits Bode/Weber, Hochschulzulassung, in: Flämig (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 673 [709]). Die damit verbundenen Einschränkungen für die Studienplatzbewerber sind dabei durchaus gesehen und diskutiert, im Hinblick auf die Entlastung der Hochschulen aber als erforderlich und zulässig bewertet worden (vgl. dazu auch LT-Drs. 14/5 S. 18 f.).
73
Die Betonung der Ortswahlentscheidung entspricht schließlich auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert nicht nur die freie Wahl des Berufes, sondern erwähnt ausdrücklich auch die „Ausbildungsstätte“. Insoweit wurde bei den Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates betont, es müsse unter allen Umständen die Freiheit gesichert werden, zwischen den verschiedenen Universitäten wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können (vgl. StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses vom 19.01.1949, S. 575 ff.; vgl. zur aktuellen Bedeutung im Hinblick auf die Herausbildung von „Eliteuniversitäten“ auch Verfassungsgerichtshof Berlin, Beschluss vom 16.09.2008 - 81/08 u.a. -). Das Recht zur freien Wahl der Hochschule korrespondiert daher mit dem durch Wissenschaftspluralismus charakterisierten Lernangebot in einer für verschiedene Auffassungen und Schulrichtungen offenen freiheitlichen Gesellschaft. Auch das Bundesverfassungsgericht hat deshalb klargestellt, dass Auswahl und Verteilung der Studienbewerber „unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen“ muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [338]). Diesem Ansatz entspricht es aber durchaus, die jeweilige Ortswahlentscheidung des Studienbewerbers ernst zu nehmen und ihr auch im Rahmen des Vergabeverfahrens maßgebliche Bedeutung zukommen zu lassen. Die Orientierung an der getroffenen Wahl hat als Kehrseite aber auch deren Verbindlichkeit zur Folge. Nicht gewählte Studienorte unterfallen insoweit nicht demselben Schutz.
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c) Warum eine dem „regulären“ Zulassungsverfahren entsprechende Regelung für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze unzulässig sein und ein etwaiger Antragsteller Anspruch auf Beteiligung am Vergabeverfahren jeder beliebigen Hochschule haben sollte, ist nicht ersichtlich. Für das vom Antragsteller behauptete Recht (und damit auch das Substrat der behaupteten Verletzung in Art. 19 Abs. 4 GG), alle Hochschulen verklagen zu können, ist eine Grundlage nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint es sachgerecht und entspricht dem Anliegen stimmiger Systembildung, die von Staatsvertrag und Gesetzgeber (vgl. Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007, GBl. S. 505) vorgesehene Beschränkung der Ortswahl auch in diesem Verfahrensstadium aufrecht zu erhalten. Der Senat hat insoweit auch bereits bekräftigt, dass das Teilhaberecht in Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität nicht weiter reichen kann als im ordentlichen Vergabeverfahren (vgl. Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
75
Nur so kann im Übrigen ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). An diesem Befund vermag ein etwaiges „Unbehagen“ an den bestehenden Auswahlkriterien – und dabei insbesondere der Bezugnahme auf die Abiturdurchschnittsnote – nichts zu ändern. Dies gilt zunächst schon deshalb, weil sich derartige Angriffe primär gegen das normativ angeordnete und auch zahlenmäßig viel bedeutsamere „reguläre“ Auswahlverfahren richten müssten. Hinsichtlich der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze gehen die Rügen daher am Kern der Sache vorbei. Überdies soll aber gerade das so gestärkte Auswahlverfahren der Hochschulen gewährleisten, dass die Vergabe der Studienplätze nicht alleine nach Maßgabe der Abiturdurchschnittsnote erfolgt und damit auch Studienbewerbern mit schlechteren Schulnoten die Chance verbleibt, den gewünschten Beruf zu ergreifen (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [350]). Mit einer Umstellung der Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze wird daher der Fokus auf das rechtlich relevante Problem der Zulassungskriterien im Hochschulauswahlverfahren gerückt. Darüber hinaus ermöglicht die Abkehr vom Losverfahren auch „gerechtere“ Kostenentscheidungen und trägt dazu bei, prozessuale Schwierigkeiten hinsichtlich der zutreffenden und sachdienlichen Antragstellung zu vermeiden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -).
76
Überdies ist im Gesetzgebungsverfahren zur Novellierung des Hochschulrahmengesetzes wiederholt betont worden, dass es dringend vermieden werden müsse, den Hochschulen im eigenen Auswahlverfahren abgelehnte Bewerber durch andere Zulassungswege doch noch zuzuweisen (vgl. etwa BT-Drs. 15/3475 S. 7 f.). Auch dieses Anliegen würde mit einer Abkoppelung der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom Hochschulauswahlverfahren konterkariert. Der durch die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS hergestellte Gleichlauf bei der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze und deren Einbeziehung ins Auswahlverfahren der Hochschulen dagegen trägt der vom Gesetzgeber gewollten Eigenständigkeit und Profilbildung der Hochschulen Rechnung und respektiert die vom jeweiligen Bewerber getroffene Ortswahlentscheidung.
77
Soweit der Antragsteller schließlich die Auffassung vertreten hat, es verletze den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wenn ein „außerkapazitärer“ Studienplatz an einen hinsichtlich Abiturnote oder Wartezeit nachrangigen Bewerber vergeben würde, weil sich der Antragsteller mangels Benennung des Studienortes bereits nicht um die Vergabe habe bewerben können, wird übersehen, dass eine hinreichend vergleichbare Gruppe nur im Hinblick auf denjenigen Personenkreis angenommen werden kann, der sich im Bewerbungsverfahren befindet. Das Bundesverfassungsgericht hat zu diesem Einwand ausdrücklich klargestellt, dass „nichtklagende Bewerber mit besseren Rangstellen am Prozess gar nicht beteiligt sind“ (BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [273]).
78
Durchgreifende Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Regelung bestehen ebenfalls nicht. Richtig ist indes, dass die vorgesehene Eingrenzung der Bewerbungsmöglichkeit für „außerkapazitäre“ Plätze auf die bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte eine beschränkende Wirkung entfaltet. Diese folgt zwar nicht unmittelbar aus § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS, denn diese Vorschrift selbst begrenzt die Zahl der möglichen Studienorte nicht. Sie ergibt sich aber aus den eingeschränkten Ortswahlmöglichkeiten des in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens. Im Zusammenspiel könnten diese Vorschriften im Endeffekt, wenn sie auch in anderen Bundesländern eingeführt würden, die Möglichkeit der Bewerbung um einen bei der Festsetzung der Zulassungszahlen nicht berücksichtigten Studienplatz auf wenige Hochschulen begrenzen. Die bislang vielfach praktizierte Verfahrensweise des „Rundumschlages“ gegen alle oder jedenfalls zahlreiche Hochschulen wäre damit vereitelt. Damit wird indes kein anderes Ergebnis erreicht als das vom Gesetzgeber im zentralen Vergabeverfahren gewollte und vorgeschriebene System, das angesichts der Tatsache, dass eine Bewerbung bei mindestens sechs Hochschulen verbleibt, nicht unangemessen erscheint. Insoweit ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Zulassungschance durch die Wahl eines weniger nachgefragten Standortes verbessert werden kann (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 8) und die Prognoseentscheidung, wo sich Bewerber hinreichende Aussicht auf Erfolg beimessen, mit einer Begrenzung auf sechs Studienorte nicht zu sehr erschwert wird (S. 9).
79
Eine abweichende Regelung für die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenen Studienplätze ist von Rechts wegen nicht geboten. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass zu den wesentlichen Bestandteilen eines verfassungsgemäßen Rechts auch seine Durchsetzbarkeit gehört. Insoweit ist auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]). Da die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze aber nur erfolgen kann, wenn ihr Vorhandensein in einem Rechtsstreit aufgedeckt und festgestellt wird, darf die Ausgestaltung des Verfahrens nicht dazu führen, dass die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Kapazitätsfeststellungen überhaupt unterbleibt. Dies könnte zu befürchten sein, wenn sich durch restriktive Ortspräferenzregelungen keine oder jedenfalls nicht ausreichend viele Kläger für entsprechende Verfahren finden würden.
80
Hiervon kann indes nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht ausgegangen werden; jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die ihm insoweit zustehende Prognoseprärogative überschritten hätte. Vielmehr steht angesichts des bestehenden Bewerberüberhangs an allen medizinischen Fakultäten des Landes mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass auch künftig eine hinreichende Zahl von Interessenten bei der Studienplatzvergabe durch die Hochschulen nicht berücksichtigt werden kann, und damit potentielle Kläger zur Ausschöpfung etwaiger Restkapazitäten vorhanden sein werden. Ob diese nachfolgend tatsächlich auch den Rechtsweg beschreiten und eine Kapazitätskontrolle durch die Gerichte herbeiführen, ist dagegen auch im gegenwärtigen - vom Antragsteller nicht beanstandeten - Verfahren nicht gesichert. Vielmehr hat etwa für die Berechnungen der Universität Tübingen seit vielen Jahren eine entsprechende Überprüfung nicht mehr stattgefunden, weil etwaige Gerichtsverfahren durch Vergleich beendet worden sind.
81
Im Übrigen trifft den Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Vergabe von Studienplätzen unter den Bedingungen einer absoluten Zulassungsschranke ohnehin eine verfassungsrechtlich bedingte Beobachtungspflicht, so dass bei etwaigen Entwicklungen, die zu einem Brachliegen vorhandener Restkapazitäten führen würden, angemessen zu reagieren und die Verfahrensgestaltung zu überdenken wäre.
82
4. Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen den aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vertrauensschutz. Die hiervon betroffenen Antragsteller konnten sich auf die mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS verbundenen Änderungen nicht mehr einrichten und durften auf den Fortbestand der bestehenden Regelungen für das Wintersemester 2009/2010 vertrauen.
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a) Hinsichtlich der sog. Altabiturienten, die ihre Hochschulzugangsberechtigung schon zuvor erworben haben und sich daher bereits zu einem früheren Semester um einen Studienplatz hätten bewerben können, handelt es sich bei der in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffenen Regelung bereits um eine Anordnung mit echter Rückwirkung. Denn mit der in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordneten Verpflichtung, sich für eine Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz zuvor im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz an dem betreffenden Studienort beworben zu haben, ist hinsichtlich des Wintersemesters 2009/2010 eine Änderung statuiert, deren neue Rechtsfolgen in der Vergangenheit beginnen. Die Bewerbungsfrist für den Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren lief für Altabiturienten gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 Vergabeverordnung ZVS am 31.05.2009 ab. Im Zeitpunkt der Verkündung der Neubestimmung vom 08.07.2009 war das Bewerbungsverfahren daher bereits beendet, so dass die mit der Novelle neu begründeten Voraussetzungen nachträglich einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt betreffen. Änderungen des Zulassungsantrages sind nach Ablauf der Bewerbungsfrist nicht mehr möglich (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 5 Vergabeverordnung ZVS).
84
Anders als im Falle der „Rückanknüpfung“ entfalten die neuen Regelungen ihre Wirkung somit nicht erst in der Gegenwart. Vielmehr bewirkt die veränderte Bedingung für einen ordnungsgemäßen Antrag auf Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes, dass an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere tritt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.12.1961 - 2 BvR 2/60 -, BVerfGE 13, 279 [282]). Um den in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierten Obliegenheiten bereits für das Wintersemester 2009/2010 Genüge zu tun, hätte ein entsprechender Antragsteller sein Verhalten bereits in einem vor Inkrafttreten der Verordnung liegenden Zeitraum ändern müssen.
85
Derartig echte Rückwirkungen sind angesichts des verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes indes grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [181]). Ausreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Ausnahmekonstellation sind nicht ersichtlich. Das Vertrauen etwaiger Antragsteller in den Fortbestand der Bewerbungsmodalitäten war vielmehr schutzwürdig und musste auch nicht im Hinblick auf unabweisbare Gemeinwohlinteressen zurückweichen. Dies gilt auch in Anbetracht der vom erkennenden Senat seit dem Beschluss vom 13.06.2008 (- NC 9 S 241/08 -) gegebenen Hinweise auf die Vorzugswürdigkeit einer Vergabe an Hand der ZVS-Kriterien. Denn aus diesen Anregungen konnte allenfalls auf die mögliche Obliegenheit einer ZVS-Bewerbung an sich geschlossen werden, die der Antragsteller auch vorgenommen hat. Anhaltspunkte für eine Einschränkung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität auf die im ZVS-Zulassungsantrag benannten Studienorte dagegen waren der Rechtsprechung nicht zu entnehmen.
86
Auch der Antragsgegner selbst hat die Problematik im Rahmen des Normgebungsverfahrens im Übrigen erkannt. In den hierzu gefertigten Aktenvermerken wird die Geltung für das Wintersemester 2009/2010 im Hinblick auf die bereits vorher ablaufende Bewerbungsfrist für Altabiturienten zutreffend als „besonders kritisch“ eingestuft und darauf hingewiesen, dass „die Vorschrift für das Wintersemester 2009/2010 beanstandet werden könnte“ (Aktenvermerk vom 23.06.2009, Bl. 119 ff. der Behördenakte). Sachliche Gründe für die gleichwohl aufgenommene Bestimmung finden sich indes auch in den Behördenakten nicht. Danach wird vielmehr deutlich, dass mit der Regelung nur eine befürchtete Kostenlast der Hochschulen wegen der vom erkennenden Senat geänderten Kostenrechtsprechung im Falle der Vergabe von Studienplätzen durch Losentscheid (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -) vermieden werden sollte. Dieses Anliegen ist zwar legitim, rechtfertigt indes nicht den beschrittenen Weg. Um Kostenbeteiligungen im Kapazitätsprozess zu vermeiden, wäre es vielmehr sachgerecht, eine zutreffende Berechnung der Ausbildungskapazitäten sicherzustellen.
87
b) Auch die anderen Bewerber, deren Bewerbungsfrist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 Vergabeverordnung ZVS am 15.07.2009 – und damit nach dem Inkrafttreten der Novelle – ablief, wurden indes nicht in hinreichender Weise in die Lage versetzt, ihr Verhalten an den Neuregelungen zu orientieren.
88
Allerdings kommt der Bestimmung für den Kreis der „Neuabiturienten“ keine Rückwirkung im „echten“ Sinne zu. Denn die am 08.07.2009 im Gesetzblatt verkündete und damit gemäß Art. 2 Satz 1 der Änderungsverordnung am 09.07.2009 in Kraft getretene Regelung wirkt auch hinsichtlich des Vergabeverfahrens zum Wintersemester 2009/2010 nicht „zurück“. Vielmehr endete die Bewerbungsfrist für einen Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren insoweit am 15.07.2009 und damit zeitlich nach dem Inkrafttreten der Änderungsbestimmungen.
89
Allein diese Einordnung hat indes nicht die Zulässigkeit des in Art. 2 Satz 2 geregelten Inkrafttretens der Novelle zur Folge. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist vielmehr auch für diejenigen Fallkonstellationen von Bedeutung, bei denen die geänderte Rechtsfolge zwar erst in der Zukunft eintritt und daher nicht im eigentlichen Sinne „zurück“ wirkt, gleichwohl aber an der Vergangenheit anknüpft, weil eine bestehende Rechtslage abgeändert wird. Vertrauensschutz in diesen Fällen sog. „unechter“ Rückwirkung ist daher auf die in einem Rechtsstaat grundsätzlich schutzwürdige Erwartung gerichtet, dass die bestehende Rechtsordnung auch in Zukunft Beachtung finden wird (vgl. dazu Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 3. Aufl. 2006, § 79 Rn. 12). Die Stoßrichtung dieser Kontinuitätsgewähr ist folglich nicht gegen den materiellen Gehalt einer Änderung gerichtet, sondern bezieht sich auf den Zeitpunkt der Verbindlichkeit einer Kursänderung. Abrupte Änderungen, die dem Rechtsunterworfenen nicht die Möglichkeit einer angemessenen Reaktion belassen, sind daher zu vermeiden, um das Vertrauen in die Beständigkeit und Verbindlichkeit des Rechts sowie die Dispositionsfähigkeit der Rechtsunterworfenen nicht unnötig zu beeinträchtigen. Die Zulässigkeit derartig „unechter“ Rückwirkungen wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb an dem betroffenen Grundrecht und dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange gemessen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [182]).
90
Bei Beachtung dieser Grundsätze kann die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffene Anordnung der Gültigkeit bereits für das Vergabeverfahren 2009/2010 keinen Bestand haben. Dies ergibt sich zunächst bereits in Ansehung der grundrechtlichen Schutzdimension. Denn die vom Verordnungsgeber getroffene Entscheidung hat zur Folge, dass alle Antragsteller, die von der Rechtsänderung nicht innerhalb der verbliebenen Frist von einer Woche Kenntnis erlangt und zutreffend reagiert haben, von der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze im Anwendungsbereich der Vergabeverordnung ZVS des Landes ausgeschlossen sind. Der grundrechtlich verbürgte und vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die absolute Zulassungsschranke einer Numerus-Clausus-Regelung strikt betonte Teilhabeanspruch an der Vergabe vorhandener Studienplätze wird damit für einen Großteil potentieller Bewerber vereitelt. Die Vorwirkung der Grundrechte auf das Verfahren gebietet im Hinblick auf eine effektive Rechtsgewährleistung jedoch, auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]).
91
Diesem „Grundrechtsschutz durch Verfahren“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 [65]) wird die Regelung zum Inkrafttreten nicht gerecht. Anhaltspunkte dafür, dass das Vertrauen in den Fortbestand der in § 24 Satz 1 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung für die Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz nicht schutzwürdig gewesen sein könnte, liegen nicht vor. Dies gilt in besonderer Weise, weil die vom Antragsgegner beabsichtigte Änderung des Bewerbungsverfahrens in keiner Weise kommuniziert worden ist und daher auch für Interessierte selbst bei Durchsicht der Presse- und Internetmitteilungen nicht erkennbar war. Hinsichtlich des Zeitpunktes hatte der erkennende Senat im Beschluss vom 29.06.2009 (- NC 9 S 1462/09 -) vielmehr noch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass von der Statuierung der Obliegenheit einer vorangegangen ZVS-Bewerbung „schon im Hinblick darauf, dass die entsprechenden Fristen bereits abgelaufen sind, vorläufig bewusst abgesehen“ worden war. Klargestellt hat der Senat in dieser Entscheidung im Übrigen auch bereits, dass es nicht zu rechtfertigen wäre, „Antragsteller, die sich nicht bei der ZVS beworben haben, ohne vorherigen Hinweis von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen“.
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Die vom Antragsgegner insoweit ins Feld geführte Benachrichtigung der mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte stellt schon deshalb keine hinreichende Kompensationsmaßnahme dar, weil ein Großteil der Antragsteller jedenfalls zunächst auf die Inanspruchnahme rechtsanwaltlicher Hilfe verzichtet. Die aufgeworfene Frage, ob die erstellte Rechtsanwaltsliste vollständig ist und ob der Bevollmächtigte des Antragstellers hierauf noch im laufenden Bewerbungsverfahren hätte reagieren müssen, bedarf daher keiner weiteren Erörterung. Hieran dürften indes bereits deshalb Zweifel bestehen, weil in dem Informationsschreiben vom 08.07.2009 nur die materiellen Änderungen des § 24 Vergabeverordnung ZVS zitiert worden sind, auf einen Hinweis, dass die Neuregelung bereits auf das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 Anwendung finden soll, jedoch verzichtet worden ist.
Ein Grund zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO besteht nicht. Die Rechtssache weist zwar grundsätzliche Bedeutung auf, diese bezieht sich indes auf Fragen des Landesrechts und ist damit der Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich.
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Beschluss vom 29. Oktober 2009
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Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 18.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu jeweils 1/5; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
Dem von den Antragstellern zu 1. bis 4. gestellten Antrag,
„dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zu untersagen, für den Studiengang Humanmedizin die Zulassungszahl 259 gemäß ZZVO vom 18.5.2009, Amtsbl. S. 814, anzuwenden“,
und dem von der im Verfahren verbliebenen Antragstellerin zu 5. - Antragstellerin zu 6. bis zur Abtrennung des unter der Geschäftsnummer 2 B 452/09 fortgeführten und eingestellten Verfahrens betreffend das Begehren der ursprünglichen Antragstellerin zu 5. - gestellten Antrag,
„dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zu untersagen, für den Studiengang Zahnmedizin die Zulassungszahl 24 gemäß ZZVO vom 18.5.2009, Amtsbl. S. 814, anzuwenden“,
kann nicht entsprochen werden.
Grundlage des Begehrens der Antragsteller, die mit ihrem am 13.8.2009 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag erstreben, die vorgenannte Zulassungszahlenverordnung hinsichtlich der für den Studiengang Humanmedizin auf 259 festgesetzten Zulassungszahl (Antragsteller zu 1. bis 4.) beziehungsweise hinsichtlich der für den Studiengang Zahnmedizin auf 24 festgesetzten Zulassungszahl (Antragstellerin zu 5.) für unwirksam (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) zu erklären, ist § 47 Abs. 6 VwGO. Danach kann das (Normenkontroll-)Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Die Aussetzung des Vollzugs einer Rechtsvorschrift auf dieser Grundlage ist, wie schon der Wortlaut des § 47 Abs. 6 VwGO zeigt, wegen des prinzipiellen Geltungsanspruchs der Norm und der regelmäßig weitreichenden Folgen auch ihrer nur vorläufigen Außerkraftsetzung nur unter besonders strengen Voraussetzungen möglich. Die Anforderungen gehen insoweit deutlich über diejenigen hinaus, die an den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu stellen sind
vgl. OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 3.11.1989 - 2 Q 4/89 -, vom 6.7.1992 - 1 Q 1/92 -, DÖV 1992, 1019, und vom 16.9.2004 - 1 U 5/04 -.
Für die Beurteilung kommt es dabei abgesehen von den Fällen, in denen sich die Frage der Gültigkeit der zur Nachprüfung gestellten Norm bereits nach dem Ergebnis der im einstweiligen Anordnungsverfahren nur möglichen überschlägigen Beurteilung in der einen oder in der anderen Richtung eindeutig beantworten lässt, nicht auf eine Prognose des voraussichtlichen Ausgangs des in der Hauptsache betretenen Normenkontrollverfahrens an. Vielmehr ist die Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO, da sich der Wortlaut dieser Regelung an die Bestimmung des § 32 BVerfGG anlehnt, unter Heranziehung derjenigen Grundsätze zu treffen, die für den Erlass einstweiliger Anordnungen durch das Bundesverfassungsgericht maßgeblich sind. Danach ist eine Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen, bei der einerseits die Vor- und Nachteile in den Blick zu nehmen sind, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die angegriffene Norm sich indes im Normenkontrollverfahren als gültig erweist, und andererseits die Folgen zu berücksichtigen sind, die eintreten, wenn die Norm vollzogen wird, sich aber später ihre Ungültigkeit herausstellt. Dabei ist freilich hervorzuheben, dass die durch § 47 Abs. 6 VwGO eröffnete Möglichkeit des Erlasses einer einstweiligen Anordnung „zur Abwehr schwerer Nachteile“ nach der Rechtsprechung ungeachtet des prinzipiell objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO dem Individualrechtsschutz dient. Das bedeutet, dass ein „schwerer Nachteil“ nur aus einer negativen Betroffenheit eigener, d.h. Antragstellerinteressen, nicht aber aus der Beeinträchtigung sonstiger Belange oder gar von Drittinteressen hergeleitet werden kann
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 16.9.2004 - 1 U 5/04 -, m.w.N..
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe vermag der Senat vorliegend keine überwiegenden Außervollzugsetzungsinteressen der Antragsteller festzustellen.
Zunächst kann nach dem Ergebnis der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Beurteilung der Sach- und Rechtslage keine Rede davon sein, dass sich die Zulassungszahlenverordnung vom 18.5.2009 - im folgenden ZZVO 2009/2010 -, soweit sie die Zulassungszahlen im Wintersemester 2009/2010 im Studiengang Humanmedizin nicht höher als 259 und im Studiengang Zahnmedizin nicht höher als 24 festsetzt, aus den von den Antragstellern vorgebrachten Gründen im Normenkontrollverfahren offenkundig als rechtswidrig und damit als ungültig erweisen wird. Die Antragsteller machen im Wesentlichen geltend, die Wissenschaftsverwaltung habe mit den von ihnen beanstandeten Festlegungen der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 die Zahlen der im Wintersemester 2009/2010 verfügbaren Studienplätze in den Studiengängen Humanmedizin und Zahnmedizin an der Universität des Saarlandes rechtsfehlerhaft zu niedrig festgesetzt, da sie es unter Missachtung insbesondere der Gewährleistung des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 Verf-SL, aber auch der Art. 3, 12 GG versäumt habe, die Verschlechterung der Chancen für saarländische Abiturienten des Jahres 2009, zum Wintersemester 2009/2010 an der Universität des Saarlandes in den Studiengängen Humanmedizin oder Zahnmedizin zugelassen zu werden, die sich daraus ergibt, dass im Saarland im Jahre 2009 der letzte Abschlussjahrgang des neunjährigen Gymnasiums - G 9 - mit dem ersten Abschlussjahrgang des achtjährigen Gymnasiums - G 8 - zusammentrifft und dementsprechend eine nahezu doppelt so große Zahl saarländischer Abiturienten wie in den Vor- und auch in den Folgejahren nach Studienplätzen auch in den genannten Studiengängen an der Universität des Saarlands nachfragt, durch Schaffung einer entsprechenden Zahl zusätzlicher Studienplätze in diesen Studiengängen zu verhindern. Dass die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen, auf die sich die Antragsteller berufen, den von ihnen erhobenen Anspruch auf Einrichtung zusätzlicher Studienplätze in den in Rede stehenden Studiengängen begründen, ist nach dem Ergebnis der hier nur möglichen überschlägigen Prüfung der Sach- und Rechtslage zumindest keineswegs offenkundig.
Bundesverfassungsrechtlich ist jedenfalls davon auszugehen, dass die aus den Art. 3 und 12 GG sowie dem Sozialstaatsgebot abgeleitete Gewährleistung des Rechts des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden Studienplatzbewerbers auf Zulassung zu einem Hochschulstudium seiner Wahl an dem von ihm gewünschten Ausbildungsort mit Blick auf die Notwendigkeit der Finanzierung auch anderer wichtiger Gemeinwohlbelange und die zu respektierende Haushaltshoheit des Parlamentes prinzipiell unter dem Vorbehalt des „Möglichen“ beziehungsweise der vorhandenen Kapazität steht. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht
Urteil vom 18.7.1972 - 1 BvL 32/72 und 25/71 - E 33, 303, 338,
bei einer die Grenzen der Kapazität übersteigenden Nachfrage nach Studienplätzen die Verhängung eines absoluten Numerus Clausus für zulässig erachtet, wenn
1. er in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Ausnutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazität angeordnet wird,
2. Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber und unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen.
Obwohl die Gewährleistung des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 Verf-SL, nach der der Zugang zum Hochschulstudium jedem offensteht, in der Literatur
siehe Dörr in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, 2009, Art. 33 Rdnr. 20,
über Art. 12 Abs. 1 GG hinausgehend als subjektives Recht auf Zugang zu den Hochschulen (bei Erfüllung der subjektiven Zugangsvoraussetzungen) verstanden wird, wird der daraus resultierende Zugangsanspruch ebenfalls prinzipiell durch die vorhandene Kapazität begrenzt. Denn auch insoweit ist die Befugnis des Haushaltsgesetzgebers zur Bestimmung des „Möglichen“ zu respektieren
vgl. Dörr, a.a.O., Art. 33 Rdnr. 23.
Freilich geht es den Antragstellern vorliegend, wie sie selbst hervorheben, nicht um eine etwaige Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers zur Bereitstellung von Mitteln zur Einrichtung zusätzlicher Human- und Zahnmedizinstudienplätze, um dem doppelten Abiturientenjahrgang 2009 Rechnung zu tragen, sondern um die Verwendung von der Wissenschaftsverwaltung zur Ausweisung zusätzlicher Studienplätze zur Verfügung stehender finanzieller Mittel. Ob die von den Antragstellern angeführten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen, Abiturienten, die ein Human- oder Zahnmedizinstudium an der Universität des Saarlandes zum Wintersemester 2009/2010 aufnehmen wollen, einen Anspruch darauf vermitteln, dass zur Schaffung zusätzlicher Studienplätze bereitgestellte Finanzmittel mit Blick auf die durch den doppelten Abiturientenjahrgang 2009 ausgelöste zusätzliche Nachfrage (teilweise) zur Einrichtung zusätzlicher Studienplätze in den betreffenden Studiengängen verwendet werden, erscheint indes zumindest fraglich. Gesehen werden muss insoweit, dass die Interessen der an einem Human- oder Zahnmedizinstudium an der Universität des Saarlandes interessierten Abiturienten mit den Interessen derjenigen Abiturienten konkurrieren, die die Zulassung zu anderen Studiengängen an dieser Universität anstreben und deren Chancen sich durch die erhöhte Nachfrage infolge des doppelten Abiturientenjahrganges 2009 ohne Schaffung zusätzlicher Studienplätze jedenfalls in den Studiengängen, in denen ein Bewerberüberhang besteht, ebenfalls verschlechtern. In diesem Zusammenhang ist, da die zur Ausweisung neuer Studienplätze verfügbaren Mittel begrenzt sind und nur einmal ausgegeben werden können, mit Blick auf die deutlich höheren Aufwendungen für einen Humanmedizin- oder Zahnmedizinstudienplatz (nach Angaben des Antragsgegners: 52.000,-- EUR) verglichen mit einem sonstigen Studienplatz (22.000,-- EUR, vgl. Art. 1 § 1 der Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über den Hochschulpakt 2020 vom 20.7.2007, Bundesanzeiger Nr. 171 vom 12.9.2007, S. 7480 - im Folgenden: Hochschulpakt 2020 -) zu berücksichtigen, dass die Schaffung eines zusätzlichen Medizin- oder Zahnmedizinstudienplatzes grob betrachtet den Verzicht auf zwei zusätzliche Studienplätze in anderen Studiengängen bedeutete. Im Hinblick auf diesen Ziel- beziehungsweise Interessenkonflikt könnte es demnach allenfalls um die Pflicht zur sachgerechten Verwendung der zur Schaffung zusätzlicher Studienplätze zur Verfügung gestellten Mittel durch die Wissenschaftsverwaltung beziehungsweise durch die Hochschulen gehen. Dass die insoweit getroffenen Entscheidungen unter Verstoß gegen verfassungsrechtliche Gewährleistungen insbesondere unter Verletzung des Rechts der Antragsteller und anderer an der Aufnahme eines Humanmedizin- oder Zahnmedizinstudiums an der Universität des Saarlandes interessierten Abiturienten aus Art. 33 Abs. 3 Satz 1 Verf-SL ergangen sind, liegt indes keineswegs auf der Hand. Soweit es sich bei den zur Ausweisung zusätzlicher Studienplätze zur Verfügung stehenden Mitteln um solche aus dem Hochschulpakt 2020 handelt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass - was auch den Antragstellern bekannt ist - der Senat in seinem Beschluss vom 14.7.2009 - 2 B 301/09 - in Einklang mit der Rechtsprechung anderer Obergerichte einen Anspruch von Studienbewerbern darauf, dass Mittel des Hochschulpaktes 2020 zur Schaffung zusätzlicher Studienplätze in sogenannten „harten“ Numerus Clausus-Fächern wie unter anderem Humanmedizin oder Zahnmedizin verwendet werden, verneint hat. Dass im Saarland mit Blick auf die Gewährleistung des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 Verf-SL, die - wie bereits angesprochen - ihre Grenze prinzipiell in der vorhandenen Kapazität findet, und die besonderen Gegebenheiten des doppelten Abiturientenjahrganges 2009 etwas anderes zu gelten hätte, kann nach dem Ergebnis überschlägiger Beurteilung nicht angenommen werden. Aber auch wenn zugunsten der Antragsteller einmal unterstellt wird, die letztgenannte Gewährleistung begründe eine auch ihnen gegenüber bestehende und einforderbare Pflicht zur sachgerechten Entscheidung über die Verwendung der - auch im Rahmen des Hochschulpaktes 2020 - zur Verfügung gestellten Mittel, sind insoweit zunächst die aus dieser Verwaltungsvereinbarung resultierenden Bindungen zu beachten, die u.a. die Verpflichtung zur Erhöhung des Anteils der Studienanfängerplätze an Fachhochschulen umfassen (Art. 1 § 1 Abs. 4 Hochschulpakt 2020). Die dementsprechende Verwendung von Mitteln aus dem Hochschulpakt 2020 zur Schaffung zusätzlicher Studienplätze an der Hochschule für Technik und Wirtschaft - HTW - dürfte demnach rechtlich nicht zu beanstanden sein. Abgesehen hiervon ist der Wissenschaftsverwaltung bei der Entscheidung darüber, in welchen Studiengängen zusätzliche Studienplätze zur Verfügung gestellt werden beziehungsweise welche Studiengänge neu eingerichtet werden, eine weite Einschätzungsprärogative zuzubilligen, die weitgehend der gerichtlichen Nachprüfung entzogen ist. Dass die Wissenschaftsverwaltung hiervon vorliegend in einer verfassungsrechtliche Gewährleistungen der Antragsteller verletzenden Weise Gebrauch gemacht hätte, ist im Hinblick auf die von dem Antragsgegner angeführte Erwägung, dass das Angebot an (teuren) Medizinstudienplätzen an der Universität des Saarlandes deutlich über das hinausgeht, was bezogen auf die Einwohnerzahl des Saarlandes nach dem auch dem Hochschulpakt 2020 zugrunde gelegten sogenannten „Königsteiner Schlüssel“ zu erwarten ist, und in Anbetracht des Umstandes, dass bei überschlägiger Auswertung der von dem Antragsgegner vorgelegten Aufstellungen über die Studiengänge, in denen zusätzliche Studienplätze zur Verfügung gestellt werden, und die Nachfrage nach diesen Studienplätzen alles dafür spricht, dass die zusätzlichen Studienplätze jedenfalls zum weitaus überwiegenden Teil in Studiengängen bereitgestellt werden, in denen ebenfalls eine hohe, das Angebot zum Teil beträchtlich übersteigende Nachfrage besteht, keineswegs offenkundig, sondern eher fernliegend. In diesem Zusammenhang kommt aller Voraussicht nach auch der Beantwortung der zwischen Antragstellern und Antragsgegner kontrovers erörterten Fragen, ob die Erhöhung der durch die Zulassungszahlenverordnung 2008/2009 für das Wintersemester 2008/2009 auf 234 festgesetzten Studienplätze im Studiengang Humanmedizin auf 259 für das Wintersemester 2009/2010 durch die angegriffene Regelung der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 allein darauf zurückzuführen ist, dass das Saarland die in zahlreichen anderen Bundesländern schon zuvor vorgenommene Anhebung des Lehrdeputats der Professoren von 8 LVS auf 9 LVS „verspätet“ nachvollzogen hat, oder - so der Antragsgegner - als Maßnahme zur Erhöhung des Studienplatzangebotes für den doppelten Abiturientenjahrgang des Jahres 2009 gewertet werden kann und ob die vorgenommene Erhöhung im Hinblick darauf zu relativieren ist, dass sich aufgrund geführter Kapazitätsprozesse betreffend das Wintersemester 2008/2009 - zum Teil aufgrund eines Vergleichs - eine 234 nicht unbeträchtlich überschreitende Zahl an Studienplätzen im Studiengang Humanmedizin ergeben hat, oder ob insoweit zu berücksichtigen ist, dass die Zahl 259 der angegriffenen Zulassungszahlenverordnung ebenfalls unter dem Vorbehalt der Überprüfung der Kapazitätsberechnung in bereits eingeleiteten oder zu erwartenden Kapazitätsprozessen steht, keine durchgreifende Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang ist lediglich zu bemerken, dass jedenfalls bezogen auf die hier in Rede stehenden normativen Festsetzungen und im Übrigen wohl zeitlich vor Abschluss der Kapazitätsprozesse betreffend das Wintersemester 2008/2009 eine verglichen mit dem letztgenannten Wintersemester deutlich höhere Zahl an Studienplätzen im Wintersemester 2009/2010 jedenfalls für den Studiengang Humanmedizin festgesetzt ist. Der Grund für diese Erhöhung dürfte dabei sekundär sein, denn jedenfalls treffen die an einem Studium der Humanmedizin Interessierten auf ein höheres Angebot an Studienplätzen, auch wenn, was hier keineswegs verkannt werden soll, die Zahl der zusätzlichen Studienplätze den Nachfrageanstieg aufgrund des doppelten Abiturientenjahrganges nicht ausgleichen dürfte. Auf der anderen Seite liegt auf der Hand, dass, wie die Entwicklung im Studiengang Zahnmedizin zeigt, in dem das Studienplatzangebot zum Wintersemester 2009/2010 trotz gestiegener Nachfrage sogar deutlich hinter demjenigen des Wintersemesters 2008/2009 zurückbleibt, ein durch die Erhöhung der Lehrdeputate der Professoren gestiegenes Lehrangebot durch die „kapazitätsungünstige“ Entwicklung anderer Parameter der Kapazitätsberechnung - hier offenbar der Schwundquote - „überkompensiert“ werden kann. Ähnliches hätte im Übrigen auch bei einer Ausweitung des Lehrangebotes durch Schaffung zusätzlicher Stellen geschehen können. Das alles kann indes im Rahmen des vorliegenden Eilrechtsschutzverfahrens nicht weiter vertieft werden. Nach dem Ergebnis der hier nur möglichen überschlägigen Würdigung kann jedenfalls nicht im Sinne von Eindeutigkeit oder Offenkundigkeit angenommen werden, dass sich die angegriffenen Regelungen der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 aus den von den Antragstellern angeführten Gründen im Normenkontrollverfahren als ungültig herausstellen werden. Auch sonstige Rechtsfehler, die zum Erfolg der gestellten Normenkontrollanträge führen werden, liegen keineswegs auf der Hand. Nach dem derzeitigen Erkenntnisstand kann allenfalls zugunsten der Antragsteller von einem noch offenen Ausgang des Normenkontrollverfahrens ausgegangen werden.
Die in diesem Falle nach den eingangs dargelegten Grundsätzen vorzunehmende Interessenabwägung fällt indes zum Nachteil der Antragsteller aus. Der Senat geht davon aus, dass die vorläufige Außerkraftsetzung der angegriffenen Teile der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 zumindest für den Antragsgegner und die Beigeladene, aber auch für andere Studienbewerber, wenn auch nicht im Einzelnen abschätzbare, so doch weitreichende Folgen hätte. So wäre dem derzeit noch nicht abgeschlossenen Auswahlverfahren der Hochschule die Grundlage entzogen. Käme es zu einem Abbruch des Verfahrens, wären diejenigen Abiturienten nachteilig betroffen, die sich aufgrund der erzielten Durchschnittsnote berechtigte Hoffnungen darauf machen durften, spätestens im Nachrückverfahren einen Studienplatz zu erhalten. Geht man davon aus, dass die Antragsgegnerin mit Blick auf die Reichweite des im Raum stehenden Rechtsfehlers nicht gehindert wäre, jedenfalls die festgesetzten 259 Studienplätze nach den normierten rechtlichen Kriterien zu vergeben, da der mögliche Rechtsfehler und die vorläufige Außerkraftsetzung allenfalls die limitierende Wirkung der Festsetzung beträfe, wäre sie gleichwohl gehalten, auf die teilweise Außerkraftsetzung der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 zu reagieren und - gegebenenfalls im Umfang des von den Antragstellern angesprochenen Sicherheitszuschlages von 15 bis 20 % - zusätzliche Studienbewerber in nicht unbeträchtlicher Zahl - wohl nach der Reihenfolge, die sich im Auswahlverfahren der Hochschule ergeben hat - zuzulassen. Dies würde die Bereitstellung einer entsprechenden personellen Kapazität beziehungsweise entsprechender finanzieller Mittel zu einem Zeitpunkt erforderlich machen, zu dem die Dispositionen für das anstehende Studienjahr bereits weitgehend erfolgt sind. Insoweit unterscheidet sich die vorliegende Situation von derjenigen der sonstigen Kapazitätsprozesse, in denen sich die vom Gericht gegebenenfalls zusätzlich festgesetzten Studienplätze aus der vorhandenen Kapazität ergeben, ihre Besetzung mithin keine zusätzlichen Belastungen für die Hochschule mit sich bringt. Die erforderliche Umwidmung personeller und finanzieller Mittel könnte dabei unter Umständen auch zu Lasten anderer Studienplatzbewerber oder Studierender gehen. Sollte die Bereitstellung zusätzlicher personeller und finanzieller Mittel sei es durch Umwidmung, sei es über den Antragsgegner nicht kurzfristig möglich sein, muss davon ausgegangen werden, dass die Zulassung einer nicht unbeträchtlichen Zahl zusätzlicher Studienanfänger bei unverändertem Lehrangebot insbesondere bei den normativ begrenzten Kleingruppenveranstaltungen ebenfalls zu Lasten des Ausbildungsanspruches der übrigen Studienplatzbewerber beziehungsweise Studierenden ginge. Dem entsprechend ist ein gewichtiges Interesse insbesondere der Beigeladenen aber auch des Antragsgegners daran anzuerkennen, dass es vorläufig bei den in der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 festgesetzten Zulassungszahlen in den Studiengängen Humanmedizin und Zahnmedizin für das Wintersemester 2009/2010 verbleibt. Zumindest auf die Beigeladene aber auch andere Studienbewerber beziehungsweise Studierende käme im Falle der begehrten teilweisen Außerkraftsetzung der umstrittenen Zulassungszahlen eine Belastung zu, die allenfalls schwer zumutbar wäre, wenn sich im Normenkontrollverfahren die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Festlegungen herausstellen sollte. Auf der anderen Seite kann nicht angenommen werden, dass die vorläufige Außerkraftsetzung der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 in dem von den Antragstellern begehrten Umfang dazu führte, dass diese Antragsteller zum Wintersemester 2009/2010 an der Universität des Saarlandes einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin (Antragsteller zu 1. bis 4.) beziehungsweise Zahnmedizin (Antragstellerin zu 5.) erhielten. Die Antragsteller können nämlich nicht mit Erfolg geltend machen, die vorläufige Fortgeltung der von ihnen angegriffenen Festlegungen begründe deshalb für sie einen schwerwiegenden Nachteil, weil sie die Zuteilung eines Studienplatzes in dem gewünschten Studiengang an sie hindere, den sie andernfalls, d.h. bei einer aus ihrer Sicht rechtmäßigen Festlegung der Zulassungszahlen erhalten hätten. Das zeigt folgende Betrachtung: Die Antragsteller beanstanden, dass in der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 für das Wintersemester 2009/2010 in den Studiengängen Humanmedizin und Zahnmedizin nicht in dem Umfang zusätzliche Studienplätze festgesetzt werden, der erforderlich wäre, um die Verschlechterung der Zulassungschancen, die sich aufgrund der gestiegenen Nachfrage des doppelten Abiturientenjahrganges 2009 ergibt, auszugleichen. Das rechtfertigt eine vergleichende Betrachtung der Zulassungschancen, die die Antragsteller mit den von ihnen im Abitur erzielten Durchschnittsnoten in den vorangegangenen Jahren unter den Bedingungen eines „einfachen“ Abiturientenjahrganges gehabt hätten. In dieser Betrachtung zeigt sich, dass die Antragsteller mit den von ihnen erzielten Durchschnittsnoten weder im Wintersemester 2007/2008 noch im Wintersemester 2008/2009 zum Zuge gekommen wären. Im Wintersemester 2007/2008 lagen die Auswahlgrenzen im Hochschulauswahlverfahren bei der Universität des Saarlandes im Studiengang Humanmedizin bei 1,7 und im Studiengang Zahnmedizin bei 2,0; im Wintersemester 2008/2009 lagen diese Grenzen bei 1,8 (Humanmedizin) und 2,0 (Zahnmedizin)
vgl. die entsprechenden Daten über die Auswahlgrenzen unter www.zvs.de .
Die von den Antragstellern erzielten Durchschnittsnoten von 2,4 (Antragsteller zu 1.), 2,2 (Antragsteller zu 2.), 2,7 (Antragsteller zu 3.), 2,7 (Antragsteller zu 4.) und 2,5 (Antragstellerin zu 5.) liegen - zum Teil sogar sehr deutlich - über diesen Auswahlgrenzen. Wäre in der angegriffenen Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 eine diese Auswahlgrenzen und damit die entsprechenden Zulassungschancen wahrende zusätzliche Zahl an Studienplätzen in den Studiengängen Humanmedizin und Zahnmedizin festgesetzt worden, hätten die Antragsteller nach Lage der Dinge keinen Studienplatz in den gewünschten Studiengängen erhalten. Das erlaubt letztlich den Schluss, dass die „Verschlechterung“ der Zulassungschancen infolge der höheren Nachfrage des doppelten Abiturientenjahrganges 2009 nicht als ursächlich dafür angesehen werden kann, dass die Antragsteller die von ihnen erstrebten Studienplätze nicht erhalten haben, da auch im Falle einer die früheren Zulassungschancen „einfacher“ Abiturientenjahrgänge wahrenden Ausweisung zusätzlicher Studienplätze für die Antragsteller kein anderes Ergebnis des Auswahlverfahrens zu erwarten wäre. Sollte es den Antragstellern ausgehend von der Annahme, im Falle der begehrten vorläufigen teilweisen Außerkraftsetzung der angegriffenen Regelungen der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 sei in den bereits eingeleiteten beziehungsweise zu erwartenden Kapazitätsprozessen eine im Umfang des von ihnen angesprochenen Sicherheitszuschlages erhöhte Zahl von Studienplätzen festzustellen und nach der Praxis der saarländischen Verwaltungsgerichte unter den Antragstellern der Kapazitätsprozesse zu verlosen, letztlich darum gehen, ihre Chancen in dieser Verlosung, in der die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung keine Rolle spielt, zu erhöhen, so ist zu bemerken: Es ist zunächst keineswegs sicher, dass eine solche Annahme überhaupt zuträfe, denn wie bereits angesprochen, dürfte die Beigeladene auch die Möglichkeit haben, dem im Raum stehenden Rechtsverstoß vorsorglich durch eine Überbuchung zu begegnen und weitere Studienplätze nach der Rangfolge des Hochschulauswahlverfahrens, d.h. nach der Durchschnittsnote, zu vergeben. Zum anderen wäre die Erhöhung der Loschance, die im Übrigen auch ganz wesentlich durch die Zahl der Antragsteller in den Kapazitätsprozessen bestimmt wird, eine Folge des in der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichte gewählten Weges zur Verteilung festgestellter verschwiegener Studienplätze im gerichtlichen Verfahren, stellte sich für die Antragsteller jedoch nicht als Ausgleich von infolge des doppelten Abiturjahrganges verschlechterter Zulassungschancen dar. Denn wie bereits angesprochen, wären die Antragsteller nach Lage der Dinge auch dann nicht zum Zuge gekommen, wenn die Zahl der Studienplätze in den Studiengängen Humanmedizin und Zahnmedizin im Wintersemester 2009/2010 in einem Umfang erhöht worden wäre, dass die Auswahlgrenzen der Vorjahre unverändert geblieben wären. Wenn die Antragsteller nunmehr auf verbesserte Loschancen im Falle der von ihnen erstrebten teilweisen Außerkraftsetzung der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 abzielen sollten, ginge es ihnen letztlich um einen „Vorteil“, den sie bei einem - nach ihren Vorstellungen - rechtmäßigen Verhalten der Wissenschaftsverwaltung so nicht gehabt hätten. Das rechtfertigt es, die Belange der Antragsteller in der hier vorzunehmenden Abwägung geringer zu gewichten als die gegenläufigen Belange des Antragsgegners und der Beigeladenen. Letztlich würde die erstrebte teilweise Außerkraftsetzung der Zulassungszahlenverordnung 2009/2010 nicht der Abwehr eines (schweren) Nachteils dienen, den die Antragsteller gerade infolge der vorläufigen Weitergeltung der angegriffenen Regelungen zu erwarten hätten. Ihre Anordnungsanträge sind daher abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 GKG, wobei für jeden der Antragsteller ein Streitwert von 1.000,-- EUR auszubringen war, was zu dem festgesetzten Gesamtstreitwert von 5.000,-- EUR führt.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
(1) Das Bundesverfassungsgericht kann im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.
(2) Die einstweilige Anordnung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen. Bei besonderer Dringlichkeit kann das Bundesverfassungsgericht davon absehen, den am Verfahren zur Hauptsache Beteiligten, zum Beitritt Berechtigten oder Äußerungsberechtigten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
(3) Wird die einstweilige Anordnung durch Beschluß erlassen oder abgelehnt, so kann Widerspruch erhoben werden. Das gilt nicht für den Beschwerdeführer im Verfahren der Verfassungsbeschwerde. Über den Widerspruch entscheidet das Bundesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlung. Diese muß binnen zwei Wochen nach dem Eingang der Begründung des Widerspruchs stattfinden.
(4) Der Widerspruch gegen die einstweilige Anordnung hat keine aufschiebende Wirkung. Das Bundesverfassungsgericht kann die Vollziehung der einstweiligen Anordnung aussetzen.
(5) Das Bundesverfassungsgericht kann die Entscheidung über die einstweilige Anordnung oder über den Widerspruch ohne Begründung bekanntgeben. In diesem Fall ist die Begründung den Beteiligten gesondert zu übermitteln.
(6) Die einstweilige Anordnung tritt nach sechs Monaten außer Kraft. Sie kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen wiederholt werden.
(7) Ist ein Senat nicht beschlußfähig, so kann die einstweilige Anordnung bei besonderer Dringlichkeit erlassen werden, wenn mindestens drei Richter anwesend sind und der Beschluß einstimmig gefaßt wird. Sie tritt nach einem Monat außer Kraft. Wird sie durch den Senat bestätigt, so tritt sie sechs Monate nach ihrem Erlaß außer Kraft.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Artikel 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29. Juni 2009 (GBl. S. 309) wird für unwirksam erklärt, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung ZVS bereits zum Wintersemester 2009/2010 angeordnet worden ist. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgewiesen.
Der Antragsteller trägt 2/3 und der Antragsgegner 1/3 der Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob und inwieweit der Landesverordnungsgeber das Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität normativ bestimmen und vorgeben darf. Der Antragsteller bezweifelt insbesondere die Rechtmäßigkeit des angeordneten Erfordernisses einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung für den betreffenden Studienort sowie die Anwendbarkeit der Novellierungen schon im Wintersemester 2009/2010.
2
Die Vergabe eines Studienplatzes in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang - wie etwa das vom Antragsteller begehrte Fach Medizin - setzt einen Zulassungsantrag bei der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) voraus. Bewerbungsvoraussetzungen und Auswahlkriterien für diese Studienplatzvergabe sind in einer Reihe von Rechtsnormen geregelt. Einbezogen in dieses Auswahlverfahren sind indes nur diejenigen Plätze, die als Aufnahmekapazität der Hochschule berechnet und in Gestalt einer „Zulassungszahl“ festgesetzt worden sind. Neben diesen „ordnungsgemäß“ vergebenen Studienplätzen werden in der Praxis weitere Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität aufgrund gerichtlicher Anordnung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vergeben. Hierbei handelt es sich um zusätzliche Ausbildungskapazitäten, deren Vorhandensein erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist. Diese „außerkapazitären“ Studienplätze beruhen mithin auf einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung und darauf aufbauend einer zu niedrigen Festsetzung der Zahl der von der entsprechenden Hochschule aufzunehmenden Bewerber. Um dem verfassungsrechtlich verankerten Gebot der vollständigen Kapazitätsauslastung Genüge zu tun, werden auch diese Reststudienplätze durch die Verwaltungsgerichte zugewiesen.
3
Normative Vorgaben zu inhaltlichen Kriterien oder Verfahrensmodalitäten für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze sind indes kaum vorhanden. § 24 Satz 1 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen - Vergabeverordnung ZVS - in der Fassung vom 27.01.2005 (GBl. S. 167) enthielt insoweit lediglich eine Fristenregelung. Anträge, mit denen ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, waren danach innerhalb der für den „regulären“ ZVS-Zulassungsantrag geltenden Fristen zu stellen. Die Vorschrift wurde in der Neufassung der Vergabeverordnung ZVS vom 23.04.2006 (GBl. S. 114) ohne wesentliche Änderung übernommen.
4
Durch die am 08.07.2009 im Gesetzblatt (GBl. S. 309) bekannt gemachte Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29.06.2009 wurde § 24 Vergabeverordnung ZVS geändert (Art. 1 Nr. 4 der Änderungsverordnung) und um die streitgegenständlichen Sätze 2 und 3 erweitert. Die Vorschrift lautet nun:
5
§ 24
Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss
1. für das Sommersemester bis zum 15. Januar,
2. für das Wintersemester bis zum 15. Juli
bei der Hochschule eingegangen sein (Ausschlussfristen).
Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt.
6
Das Inkrafttreten der Änderungsverordnung ist in deren Art. 2 ausdrücklich geregelt und sieht vor:
7
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie gilt erstmals für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010.
8
Der Antragsteller hat am 27.06.2009 die Allgemeine Hochschulreife in Nordrhein-Westfalen mit einer Durchschnittsnote von 2,4 erworben. Er bewarb sich am 03.07.2009 erfolglos bei der ZVS im Studiengang Medizin und benannte für das Auswahlverfahren der Hochschulen die Universitäten Greifswald, Jena, Halle, Magdeburg, Saarbrücken und Ulm. Mit Schriftsätzen vom 10.07.2009 ließ der Antragsteller seinen Bevollmächtigten überdies Anträge auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festen Kapazität an den Universitäten Freiburg, Heidelberg und Tübingen stellen. Insoweit sind jeweils Eilanträge beim Verwaltungsgericht anhängig.
9
Am 20.07.2009 erhob der Antragsteller Normenkontrollantrag (und zugleich Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO) zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gegen die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS. Zur Begründung trägt er vor, die Neuregelung verletze seine Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2,Art. 19 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG; jedenfalls könne das novellierte Verfahren im Wintersemester 2009/2010 keine Anwendung finden. § 24 Vergabeverordnung ZVS n.F. bewirke, dass der Antragsteller nicht mehr in der Lage sei, alle Hochschulen des Landes Baden-Württemberg auf die Vergabe eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität in Anspruch zu nehmen. Diese Einschränkung verstoße gegen das in Art. 12 Abs. 1 GG verbürgte Recht der Ausbildungsfreiheit, das nach den Grundsätzen des Grundrechtsschutzes durch Verfahren auch Gewährleistungen gegen eine restriktive, den effektiven Grundrechtsschutz beeinträchtigende Verfahrensgestaltung beinhalte. Die Rechtsänderung bewirke auch eine Verletzung der Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil ihm die Möglichkeit genommen werde, im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren einen Studienplatz zu erstreiten, sofern er sich für die jeweilige Universität im Rahmen seines ZVS-Zulassungsantrages nicht beworben habe. Insoweit verstoße die Neubestimmung auch gegen das vom Bundesverfassungsgericht betonte Gebot der vollständigen Kapazitätsausschöpfung, weil es dem Antragsteller unmöglich gemacht werde, alle Universitäten des Bundeslandes parallel auf eine Zulassung außerhalb der festen Kapazität in Anspruch zu nehmen. Der Regelung fehle eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung, weil sie nicht einer effizienten Durchführung des gerichtlichen Verfahrens, sondern der zielgerichteten Beschränkung der Bewerbungsmöglichkeiten für Studienplätze außerhalb der festen Kapazität diene. Jedenfalls müsse die Regelung insoweit als unverhältnismäßig betrachtet werden. Es sei dem Antragsteller unzumutbar, bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung diejenigen Universitäten auszuwählen, die später im Wege der außerkapazitären Klage in Anspruch genommen werden sollen. Die Eingrenzung auf die sechs, im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte widerspreche auch dem verfassungsrechtlichen Prinzip, dass Ortswünsche für die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG bedeutungslos seien. Dementsprechend sei bislang für die Zuweisung außerkapazitärer Studienplätze auf die Ortswahlentscheidung im Rahmen des ZVS-Antrags auch nicht abgestellt worden. Die Neufassung verstoße schließlich gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil eine Berücksichtigung des Antragstellers bei der Vergabe von Studienplätzen an im ZVS-Zulassungsantrag nicht benannten Hochschulen danach selbst dann ausscheide, wenn er eine bessere Abiturnote oder eine längere Wartezeit als die anderen Antragsteller aufweise. Schließlich bestünden auch Zweifel an der Zuständigkeit des Verordnungsgebers, da mit der Neufassung Sachurteilsvoraussetzungen eines gerichtlichen Verfahrens und damit Fragen des Prozessrechts geregelt würden. Jedenfalls könne die Novellierung für das Vergabeverfahren im Wintersemester 2009/2010 noch nicht zur Anwendung kommen, weil eine angemessene Übergangsfrist nicht gewährt worden sei. Für Altabiturienten liege angesichts des bereits vor Bekanntmachung der Änderungsverordnung eingetretenen Fristablaufs für eine ZVS-Bewerbung bereits eine echte Rückwirkung vor. Auch der Antragsteller indes habe bis zum Fristablauf vom 15.07.2009 von der Rechtsänderung nichts erfahren. Insoweit treffe ihn jedoch keine Obliegenheit, sich im laufenden Bewerbungsverfahren über etwaige Rechtsänderungen kundig zu machen.
10
Der Antragsteller beantragt,
11
§ 24 Satz 2 und Satz 3 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 für unwirksam zu erklären,
12
hilfsweise,
13
Art. 2 Satz 2 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29.06.2009 für unwirksam zu erklären, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung ZVS bereits zum Wintersemester 2009/2010 angeordnet worden ist.
14
Der Antragsgegner beantragt,
15
die Anträge abzuweisen.
16
Er hält die Normenkontrolle hinsichtlich der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung bereits für unzulässig. Da die Vergabe nachträglich festgestellter Studienplätze auch bereits zuvor in Orientierung an die ZVS-Auswahlkriterien hätten vergeben werden können und dies auch praktiziert worden sei, regle die Vorschrift nichts Neues. Mit einer Nichtigkeitserklärung könne der Antragsteller seine Rechtsposition daher in keiner Weise verbessern. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Dies ergebe sich bereits daraus, dass das vom Antragsteller behauptete Recht, alle Hochschulen auf die Vergabe eines außerkapazitären Studienplatzes verklagen zu dürfen, nicht bestehe. Vielmehr sei Studienbewerbern auch im ordnungsgemäßen ZVS-Verfahren grundsätzlich nur die Befugnis eingeräumt, sich für sechs Hochschulen zu bewerben. Das aus Art. 12 Abs. 1 GG abgeleitete Teilhaberecht könne hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität aber nicht weiter reichen als im ordentlichen Verfahren. Tatsächlich realisiere sich die grundgesetzlich gewährleistete Berufsfreiheit in erster Linie im ordnungsgemäßen ZVS-Verfahren. Wenn der Gesetzgeber für dieses - grundsätzlich abschließend gedachte - Verfahren Auswahlkriterien festlege, sei damit jedoch grundsätzlich auch die gesetzgeberische Erwartung verbunden, dass auch etwaige weitere Studienplätze nach diesen Maßstäben vergeben würden. Ziel der Neuregelung sei es daher gewesen, für die Vergabe von Studienplätzen, die nachträglich durch ein Gericht festgestellt worden sind, eine sach- und chancengerechtere Verteilung zu ermöglichen. § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS orientiere sich daher an den Vorgaben der ordnungsgemäßen Vergabe. Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt habe, sei für eine Vergabe nach Ranglisten indes erforderlich, dass sich die jeweiligen Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz im betreffenden Studiengang beworben hätten. Nur so könnten die zur Ranglistenbildung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden.
17
Soweit der Antragsteller vorgetragen habe, Ortswünsche dürften für die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG keine Bedeutung haben, werde die Neuordnung des Hochschulzulassungsrechts verkannt. Denn seit der Novellierung des Hochschulrahmengesetzes und dem Erlass des neuen Staatsvertrages stünden im Interesse der nationalen und internationalen Konkurrenzfähigkeit Wettbewerbsorientierung, Profilbildung und Differenzierung im Vordergrund. Während es früher ein weitgehend homogenes Lehrangebot gegeben habe, sei zwischenzeitlich eine stärkere Vielfalt und Schwerpunktbildung bei der Gestaltung der Hochschul- und Ausbildungskonzepte vorhanden. Im Bereich der medizinischen Lehre etwa gebe es das „Tübinger Programm zur Förderung Innovativer Lehre“, die Studienkonzepte „Heicumed“ und „Marecum“ der medizinischen Fakultäten Heidelberg und Heidelberg/Mannheim sowie eine besondere Praxisorientierung an der Universität Ulm. Dieser Profilbildung entsprechend sei Leitgedanke im Hochschulzulassungsrecht gewesen, hochqualifizierten Bewerbern die Auswahl „ihrer“ Hochschule zu ermöglichen, sowie umgekehrt den Hochschulen die Möglichkeit zu verschaffen, die dem hochschuleigenen Anforderungsprofil am besten entsprechenden Bewerber selbst auszuwählen. Die Wahl des Studienortes spiele daher gegenwärtig bei der Vergabe von Studienplätzen eine zentrale Rolle. Mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS sei die gesetzgeberische Entscheidung zur stärkeren Betonung des Ortsbezugs auf die außerkapazitäre Vergabe von Studienplätzen nachvollzogen worden; überdies stelle die Neuregelung sicher, dass die zeitnahe Erstellung von Ranglisten nach ZVS-Kriterien überhaupt möglich sei. Die angegriffene Verordnung entspreche deshalb den Vorgaben aus Art. 12 Abs. 1 GG. Eine Verletzung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG scheide schon deshalb aus, weil diese Grundgesetznorm nicht selbst Rechte gewähre, sondern zu schützende Positionen voraussetze. Im Übrigen stehe der Rechtsschutz auch bei Anwendung des § 24 Vergabeverordnung ZVS n.F. offen; die Erfolgsaussicht einer etwaigen Klage werde sogar besser kalkulierbar.
18
Schließlich bewirke die Rechtsänderung auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liege auch für Altabiturienten nicht vor, weil das in Rede stehende Verfahren zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Novellierung noch gar nicht begonnen habe. Gemäß § 24 Satz 1 Nr. 2 Vergabeverordnung ZVS sei Stichtag insoweit vielmehr der 15.07.2009. Die mit der Änderungsverordnung bewirkte unechte Rückwirkung sei indes zulässig, weil der Antragsteller vor Veränderung des § 24 Vergabeverordnung ZVS keine Dispositionen auf ein medizinisches Studium getroffen habe, die gegenüber der Gesamtheit der Bewerber schützenswert seien. Denn er habe sich - wie im ordnungsgemäßen Verfahrensablauf auch vorgesehen - bei der ZVS für sechs Studienorte beworben. Soweit sich der Antragsteller nun auf prozesstaktische Erwägungen beziehe, seien diese gegenüber der Allgemeinheit nicht schützenswert. Im Übrigen habe der Antragsteller auch nicht auf die dauerhafte Beibehaltung des Losverfahrens vertrauen dürfen. Denn die bisherige, nicht auf einer gesetzlichen Regelung fußende Verfahrensweise der Losvergabe sei spätestens seit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2008 in Frage gestellt. Darüber hinaus seien alle mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte - darunter auch der Bevollmächtigte des Antragstellers - von der Universität Ulm mit Schreiben vom 08.07.2009 über die neue Rechtslage informiert worden.
19
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Akten des Senats Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
20
Die Normenkontrollanträge des Antragstellers sind zulässig (I.), aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet (II.). Die angegriffene Neufassung zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität in § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verstößt nicht gegen die geltend gemachten Rechte aus Art. 12 Abs. 1,Art. 19 Abs. 4 oderArt. 3 Abs. 1 GG. Die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung angeordnete Geltung für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 dagegen verstößt gegen den durch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz.
I.
21
Die vom Antragsteller erhobenen Anträge sind zulässig.
22
Die Normenkontrolle betrifft die Gültigkeit des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung vom 29.06.2009 und damit im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, deren Vollzug zu verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten führt. Der Antrag ist damit gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Jahresfrist gestellt. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu werden, denn die angegriffene Verordnung regelt die Voraussetzungen, unter denen ein Studienplatz erworben werden kann.
23
Dem Antragsteller kommt auch ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Normenkontrollentscheidung zu. Soweit der Antragsgegner vorgetragen hat, § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS beinhalte keine Neuregelung, so dass der Antragsteller auch aus einer etwaigen Nichtigkeitsfeststellung keinen Vorteil ziehen könne, trifft dies nicht zu. Denn nach bisheriger Rechtslage waren die Hochschulen nicht daran gehindert, im Falle der gerichtlichen Verpflichtung zur Vergabe weiterer Studienplätze auf das Losverfahren als Auswahlkriterium zurückzugreifen. Vielmehr hat auch der erkennende Senat im Beschluss vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) die betroffene Hochschule nur verpflichtet, „eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. Dementsprechend ist die nachfolgende Vergabe auf Grundlage eines auf Grundlage der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt worden (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -). Unter Geltung des § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS kommt den Hochschulen ein entsprechender Spielraum jedenfalls dann nicht mehr zu, wenn sie entsprechende Ranglisten erstellt haben. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller, der die Vergabe im Wege des Losverfahrens erstrebt, seine Rechtsstellung mit der begehrten Feststellung der Unwirksamkeit verbessert.
II.
24
Die Normenkontrollanträge sind aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet.
25
Das beklagte Land durfte die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens für die in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze durch eine Änderung der Vergabeverordnung ZVS regeln (1.) und dabei das Erfordernis einer vorherigen Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren statuieren (2.); dies gilt auch im Hinblick auf die in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordnete Beschränkung der „außerkapazitären“ Platzzuweisung auf diejenigen Studienorte, bei denen eine Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren stattgefunden hat (3.). Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen das Rückwirkungsverbot und ist unwirksam (4.).
26
1. Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen in Art. 1 Nr. 4b der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 sind einer normativen Regelung zugänglich (a). Sie unterfallen der Verbandskompetenz des Landes (b), konnten in Gestalt einer Rechtsverordnung geregelt werden (c) und sind in der Vergabeverordnung ZVS auch nicht an falscher Stelle verortet (d).
27
a) Die Tatsache, dass Bestimmungen über die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität einen Fall betreffen, der bei ordnungsgemäßem Verfahrensablauf nicht eintreten darf, steht einer normativen Regelung nicht entgegen (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406).
28
Es ist für eine Rechtsvorschrift vielmehr nicht ungewöhnlich, Vorkehrungen und Vorgaben für die „Reparatur“ fehlerhafter Entscheidungen vorzusehen, wie in den Vorschriften über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte in § 48 LVwVfG exemplarisch deutlich wird. Hierfür besteht auch ein Bedürfnis, denn gerade im Falle vorangegangener Fehler erscheint es nicht angezeigt, die Entscheidung über das ob und wie der Korrektur sowie das zugehörige Verfahren der situativen Einzelfallbewältigung der Behörden zu überlassen. Mit normativen Vorgaben zur Bewältigung von Fehlerfolgen übernimmt die Legislative vielmehr die ihr zustehende Aufgabe, Verfahren und Kriterien eines Verwaltungsverfahrens in geordnete und vorgegebene Bahnen zu lenken.
29
Jedenfalls im Falle grundrechtsrelevanter Tätigkeitsfelder - wie hier der Vergabe von Studienplätzen und der damit verbundenen Zuteilung von „Lebenschancen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [332]) - erscheinen normative Vorgaben zur Verfahrensweise im Fehlerfalle dringend geboten. Dabei kann es im Hinblick auf die grundrechtliche Schutzwirkung nicht von Belang sein, ob die Studienplätze ordnungsgemäß in der Zulassungszahlenverordnung erfasst worden sind oder nicht. Die fehlerhafte Berechnung der Aufnahmekapazität nimmt den gleichwohl bestehenden Restplätzen nicht deren grundrechtliche Relevanz. Vielmehr besteht auch hinsichtlich dieser Studienplätze eine rechtlich geschützte Zuweisungschance (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [272]; Beschluss vom 31.03.2004 - 1 BvR 356/04 -, BVerfGK 3, 135), so dass es auch im Hinblick auf diese Restkapazitäten bei der grundsätzlich dem Gesetzgeber obliegenden Pflicht verbleibt, für die Erfüllung des verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der hochschulreifen Bewerber zu sorgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.02.1984 - 1 BvR 580/83 u.a. -, BVerfGE 66, 155 [178]). Es liegt daher sogar nahe, den für die Festsetzung der Zulassungszahl und die Vergabekriterien unstreitig geltenden Gesetzesvorbehalt jedenfalls insoweit auch auf „außerkapazitäre“ Studienplätze zu erstrecken, als nicht nur Verfahrensfragen (vgl. zur Erstreckung auf die Bestimmung des Klagegegners BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 -, BVerfGE 39, 276 [295]), sondern inhaltliche Vorgaben in Rede stehen. Jedenfalls bestehen keine Bedenken dagegen, dass diese Fragen von der Legislative mit normativen Regelungen bestimmt und konturiert werden.
30
b) Die angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze unterfallen auch der Regelungskompetenz des Landes.
31
Allerdings hat der Antragsteller zutreffend darauf verwiesen, dass dem Landesverordnungsgeber keine Kompetenz zukommt, prozessrechtliche Fragen zu regeln. Denn mit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung hat der Bundesgesetzgeber das verwaltungsgerichtliche Verfahren grundsätzlich erschöpfend geregelt (vgl. dazu bereits BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 - 2 BvL 15/64 -, BVerfGE 20, 238 [248]), so dass für entsprechende Vorgaben, auch in Gestalt von Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.07.1980 - I C 54/75 -, DVBl 1980, 960), kein Gestaltungsraum der Länder mehr verbleibt. Insoweit gingen Ansätze, mit der Bestimmung die Verfahrensweise der Gerichte lenken oder einschränken zu wollen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bevollmächtigten der Universitäten Freiburg, Heidelberg und Ulm vom 22.06.2009 zum Verordnungsentwurf, Bl. 100 der Behördenakten), fehl. Die in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS enthaltene Anordnung ist aber - jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung - nicht als Regelung des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu verstehen. Vielmehr knüpft die Bestimmung ersichtlich an den vom erkennenden Senat beschlossenen Tenor vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) an, mit dem den Hochschulen die Wahl überlassen worden war, welches der zulässigen Auswahlkriterien für die Vergabe der im Gerichtsverfahren aufgedeckten Reststudienplätze angewendet werden soll. Mit der vom Antragsgegner erlassenen Bestimmung wird dieses Ermessen konturiert und gelenkt. Die angegriffene Norm findet also Anwendung, wenn sich die der festgestellten Zulassungszahl zugrunde liegende Kapazitätsberechnung an einer der Hochschulen des Landes als unzutreffend erweist und daraufhin durch ein Verwaltungsgericht erneut die Verpflichtung zur vorläufigen Studienzulassung ausgesprochen werden muss. Sie wendet sich damit an die Hochschulen und regelt die Verfahrensweise, soweit konkrete Vorgaben nicht bereits in der gerichtlichen Anordnung getroffen sind oder die Vergabe entsprechender Studienplätze nach Abschluss des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens in Rede steht. § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS betrifft damit keine der konkurrierenden (Bundes-)Gesetzgebung unterfallende Frage des Prozessrechts. In dieser Auslegung sind überdies auch die angesprochenen Bestimmtheitszweifel im Hinblick auf den Normadressaten ausgeräumt.
32
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist der Landesverordnungsgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs grundsätzlich auch nicht daran gehindert, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen. Art. 3 Abs. 1 GG ist insoweit bereits nicht berührt, weil sich der Anspruch auf Gleichbehandlung nur auf den Geltungsbereich des jeweiligen Normgebers erstrecken kann. Es ist aber gerade Sinn der föderalistischen Kompetenzstruktur des Grundgesetzes, den Ländern Raum für eigenständige Gestaltungen zu belassen und die Länder in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht zur Uniformität zu zwingen. Allerdings stellt die Studienplatzvergabe in den ins zentrale ZVS-Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen ein zusammenhängendes System dar, das nicht in Gänze der Regelungsmacht des Landes unterstellt ist. Dies wird bereits daran deutlich, dass die Materie sowohl in § 29 Abs. 1 Satz 1 HRG als auch im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 (GBl. 2007 S. 510) geregelt und unter die Zielsetzung „einheitlicher Maßstäbe“ (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Staatsvertrags) gestellt worden ist. Bei derartig übergreifenden Lebenssachverhalten hat der Landesgesetzgeber daher sorgsam zu prüfen, ob sich die innerhalb seines Kompetenzbereiches getroffene Regelung im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes hält „und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [352 f.]). Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages ordnet insoweit ausdrücklich an, dass die in der Regelungsmacht der Länder verbliebenen Rechtsverordnungen nach Absatz 1 übereinstimmen müssen, soweit dies für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist.
33
Die angefochtene Bestimmung in § 24 Vergabeverordnung ZVS verweist indes gerade auf die Regelungen des zentralen Vergabeverfahrens, so dass - unbeschadet möglicher inhaltlicher Zweifel - jedenfalls im Hinblick auf die gebotene Einheitlichkeit Bedenken nicht bestehen. Zweifel hinsichtlich der Verbandskompetenz des Landes bestehen mithin nicht.
34
Dies gilt um so mehr, als für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze, die ja gerade nicht ins zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden sind, Anforderungen aus dem Gebot der Bundeseinheitlichkeit jedenfalls nur in untergeordnetem Maße zur Geltung gebracht werden können (vgl. auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455) und insoweit daher grundsätzlich ein weitreichender Gestaltungsraum der Länder anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb bereits ausdrücklich ausgesprochen, dass die Regelung der Auswahlmodalitäten für „außerkapazitäre“ Studienplätze dem Landesrecht unterfällt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl 1990, 531).
35
c) Die Regelung kann auch auf eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.
36
Allerdings kommt § 2a Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung zum Hochschulstudium in Baden-Württemberg in der Fassung vom 15.09.2005 (GBl. S. 629, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 511 - HZG -) als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil die von der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS umfassten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität gerade nicht „innerhalb der Quote nach Artikel 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages“ berücksichtigt sind und der Anwendungsbereich aus Absatz 1 der Vorschrift damit nicht eröffnet ist.
37
Gleiches gilt im Ergebnis für die Ermächtigungsgrundlagen in § 11 Abs. 1 HZG, denn bei der Zuweisung „außerkapazitärer“ Plätze handelt es sich nicht um eine „Studienplatzvergabe nach §§ 6 bis 10“ des Gesetzes. Im Übrigen wäre dann gemäß § 11 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 HZG auch das Einvernehmen des Kultusministeriums für den Erlass der Rechtsverordnung erforderlich gewesen.
38
Die angefochtenen Bestimmungen können aber auf die Ermächtigung in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 gestützt werden, die - in Übereinstimmung mit Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung - auch in der Änderungsverordnung angegeben worden ist. Denn bei den getroffenen Anordnungen zur Obliegenheit einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung und zum Auswahlkriterium handelt es sich um Vorschriften über die Vergabe „aus anderen Gründen frei gebliebener Plätze“.
39
Der Vorschrift kann weder von ihrem Wortlaut noch im Hinblick auf ihre Zweckbestimmung entnommen werden, dass sie für „außerkapazitäre“ Studienplätze keine Anwendung finden soll. Im Gegenteil sind sowohl die gesetzlichen Regelungen des Hochschulrahmengesetzes als auch der Staatsvertrag auf die vollständige Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags) und erstrecken sich daher auch auf die Vergabe von Restplätzen, die bei der Festsetzung der Zulassungszahl zunächst unberücksichtigt geblieben sind (vgl. dazu bereits ausführlich Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 - zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung in Art. 16 Abs. 1 des Staatsvertrags vom 24.06.1999). Auch insoweit handelt es sich um die im Staatsvertrag geregelte Zuweisung von Studienplätzen in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags). Anhaltspunkte dafür, dass von den Regelungen des Staatsvertrags die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze nicht umfasst sein soll, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages (in Übereinstimmung mit §§ 32 Abs. 3 Nr. 3, 31 Abs. 3 Satz 2 HRG) an, dass die Studienplätze „im Übrigen“ von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens zu vergeben sind. Dies deutet bereits begrifflich auf eine abschließende Regelung hin. Denn auch Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität werden außerhalb des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Staatsvertrags vorgesehenen Verfahrens und damit „im Übrigen“ vergeben. Schließlich spricht auch die offen gehaltene Formulierung der „aus anderen Gründen frei gebliebenen Plätze“ in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags für eine weite Interpretation. Warum diejenigen Plätze, die aus Gründen einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung frei geblieben sind, hierzu nicht gehören sollten, erschließt sich dem Senat nicht. Schließlich legt auch die Anordnung in Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages nahe, dass die Ermächtigung umfassend für die Vergabe aller grundsätzlich in das zentrale Vergabeverfahren einbezogener Studienplätze gedacht war und das Erfordernis der Bundeseinheitlichkeit weit gezogen werden sollte. Andernfalls wäre das bei Erlass des Staatsvertrages hinreichend bekannte Problem der Zuweisung „außerkapazitärer“ Studienplätze der alleinigen Regelungsmacht der Länder unterstellt, was den Anforderungen der bundesweit geregelten Materie offenkundig nicht entspricht.
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Die Tatsache, dass „außerkapazitäre“ Plätze nicht durch die ZVS, sondern die Hochschulen selbst vergeben werden, steht diesem Ergebnis nicht entgegen (a.A. offenbar Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2005 – 2 NB 466/05 -, NVwZ-RR 2006, 330). Denn der Staatsvertrag regelt nicht nur die Vergabe durch die Zentralstelle, sondern enthält auch die Vorgaben für das von den Hochschulen durchzuführende Auswahlverfahren (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3) und die durch die Hochschulen auszusprechende Zulassung (Art. 14). Der Staatsvertrag erstreckt sich damit in sachlicher Hinsicht auch auf die Studienplatzvergabe durch die Hochschulen. Aus § 1 Satz 1 HZG ergibt sich nichts anderes; der dort gegebene Hinweis auf „ergänzende“ Vorschriften zum Staatsvertrag belegt vielmehr, dass auch der Staatsvertrag Regelungen über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen enthalten muss.
41
Die Regelungen des Staatsvertrages umfassen daher grundsätzlich alle in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze und weisen den Ländern in Art. 15 Abs. 1 die Regelungsmacht für ergänzende Vorschriften zu. Da diese Interpretation den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus Art. 12 Abs. 1 GG gerecht wird, ist ihr auch im Hinblick auf die Erzielung eines verfassungsgemäßen Zustandes der Vorzug zu geben. Diese Verordnungsermächtigung ist aber, wie ihr eindeutiger Wortlaut zeigt, nicht nur auf Verfahrensvorschriften beschränkt, sondern umfasst auch die „dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien“. Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages enthält somit eine hinreichende und den Maßgaben aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung entsprechende Ermächtigungsgrundlage, die sich auch auf die „aus anderen Gründen“ - nämlich der Nichtberücksichtigung in der Zulassungszahlenverordnung - frei gebliebenen Plätze bezieht. Die Zuständigkeit des Wissenschaftsministeriums schließlich ist in § 2 Abs. 1 HZG ausdrücklich bestimmt und damit nicht zu beanstanden.
42
Damit ist auch den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts Genüge getan. Dies folgt in formeller Hinsicht bereits daraus, dass auch der Staatsvertrag selbst den Rang eines Landesgesetzes genießt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 214/08 - m.w.N.) und die Anordnung damit auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Im Übrigen liegt mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007 (GBl. S. 505) auch die unmittelbare Parlamentsentscheidung vor. Insbesondere aber übernimmt § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung für die Kriterien zur Vergabe von Studienplätzen und überträgt sie auch auf die Zuweisung von nachträglich festgestellten Restkapazitäten außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl. Die inhaltlichen Vorgaben des Gesetzgebers werden deshalb gerade gewahrt, so dass nicht ersichtlich ist, warum es für diese Verfahrensweise einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers bedürfte. Insoweit liegt sogar nahe, in Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages bereits eine unmittelbare Vorgabe des Gesetzgebers zu sehen. Denn der Staatsvertrag ist von seinem Selbstverständnis auf die Ausschöpfung der tatsächlich vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet und betrifft daher die Vergabe aller Studienplätze (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
43
d) Die vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in Studiengängen, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, wurden in der Vergabeverordnung ZVS auch an systematisch zutreffender Stelle geregelt. Auf die Frage, welche Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß hiergegen ergeben könnte, kommt es daher nicht an.
44
Entgegen der mit dem Normenkontrollantrag vorgebrachten Auffassung wäre eine Regelung in der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen vom 13.01.2003 (GBl. S. 53, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 505 - HVVO -) nicht im Interesse der Normenklarheit und -wahrheit vorzugswürdig gewesen. Dies folgt bereits daraus, dass die HVVO auf der Ermächtigung des § 11 HZG beruht, die - wie bereits ausgeführt - für die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge keine Anwendung finden kann (vgl. dazu auch bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Eine Regelung an dieser Stelle scheidet daher bereits mangels entsprechender Rechtsgrundlage aus (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung). Die Nichtanwendbarkeit der HVVO wird überdies an deren Regelungsbereich deutlich, der sich materiell auf die Vergabe von zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen und die Vergabe von Studienplätzen für höhere Fachsemester beschränkt. Auch in tatsächlicher Hinsicht sind damit Regelungen über Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, in der HVVO nicht enthalten, so dass sich die mit der Normenkontrolle angegriffenen Bestimmungen hier als Fremdkörper erweisen würden.
45
Zutreffender systematischer Regelungsort für Bestimmungen zu Verfahren und Auswahlkriterien für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang ist daher die Vergabeverordnung ZVS. Diese beruht auf der insoweit zutreffenden Ermächtigungsgrundlage aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags und trifft auch inhaltlich die hierfür maßgeblichen Anordnungen.
46
2. Die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der festgesetzten Kapazität und die Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze sind zwar unterschiedliche Verfahren (a) und bedürfen daher nicht zwingend einer exakten Gleichführung (b), sie sind aber materiell auf dasselbe Ziel gerichtet und verfahrensmäßig aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann (c).
47
a) Zu Recht hat der Antragsteller indes darauf verwiesen, dass es sich bei der Vergabe von Studienplätzen im zentralen ZVS-Vergabeverfahren und bei dem Begehren um Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der in der Zulassungszahlenverordnung festgesetzten Kapazität um unterschiedliche Verfahrens- und Streitgegenstände handelt (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 27.04.2006 - NC 9 S 45/06 -).
48
Hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens sind bereits unterschiedliche - und eigenständige - Zulassungsanträge erforderlich, die im Falle der „regulären“ Bewerbung an die ZVS, für „außerkapazitäre“ Anträge aber an die jeweilige Hochschule zu richten sind. Insoweit gelten nicht nur unterschiedliche Regelungen zu Form- und Fristanforderungen, mit denen bereits normativ vorgegeben ist, dass es sich um unterschiedliche Verwaltungsgegenstände handelt (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1993 - NC 9 S 59/93 -). Die Unabhängigkeit der Verfahren wird vielmehr auch dadurch deutlich, dass für die Geltendmachung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität der Ablehnungsbescheid der ZVS im innerkapazitären Verfahren nicht angefochten werden muss (vgl. Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 313). Die Bestandskraft des ZVS-Bescheides steht dem Begehren auf Zuweisung eines „außerkapazitären“ Studienplatzes nicht entgegen, weil der Ablehnungsbescheid zu dieser Frage keine Regelung enthält. Inhaltlich bezieht sich der ZVS-Bescheid nur auf die ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze, so dass die im „Kapazitätsstreit“ relevante Frage, ob die Hochschule weitere Studienplätze über die festgesetzte Kapazität hinaus zur Verfügung stellen kann, nicht betroffen ist. Auch vom materiellen Streitgegenstand her betreffen die Verfahren daher „gänzlich andere Kriterien“ (vgl. bereits Senatsurteil vom 10.09.1986 - NC 9 S 2342/85 -; dazu auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455). Die hinsichtlich der „außerkapazitären“ Studienplätze im Vordergrund stehende Kapazitätsberechnung ist für die „reguläre“ Studienplatzvergabe ohne Bedeutung.
49
Schließlich ergibt sich die Unterschiedlichkeit der Verfahren auch aus der jeweiligen Gerichtszuständigkeit. Denn Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe von Studienplätzen durch die ZVS sind vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auszutragen (vgl. § 52 Nr. 3 Satz 4 VwGO), während sich die Gerichtszuständigkeit für das Begehren auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität nach dem Sitz der jeweiligen Hochschule richtet. Die Differenzierung und Trennung der Beanspruchung eines Studienplatzes innerhalb der festgesetzten Kapazität von der Geltendmachung weiterer Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität ist daher in der Senatsrechtsprechung stets betont (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 16.03.1977 - IX 929/76 -) und die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität als selbständiges Verfahren qualifiziert worden, das neben dem gesetzlich normierten ZVS-Vergabeverfahren steht (vgl. Senatsbeschluss vom 17.09.2008 - NC 9 S 1792/08 -).
50
Unterschiede ergeben sich aber nicht nur hinsichtlich des Streitgegenstandes, vielmehr ist auch die tatsächliche Konkurrenzsituation in den beiden Vergabeverfahren nicht identisch. Denn bei der Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität, deren Existenz erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist, stehen nur diejenigen Bewerber zur Auswahl, die eine entsprechende Vergabe beantragt und gerichtlich verfolgt haben. Die Wettbewerbssituation unterscheidet sich daher nicht unerheblich von derjenigen im ZVS-Vergabeverfahren, weil regelmäßig gerade diejenigen Studienbewerber, die eine Zulassung nur knapp verpasst und daher gute Chancen auf einen Platz im Nachrückverfahren oder im nächsten Semester haben, von den Mühen und finanziellen Risiken einer gerichtlichen Studienplatzklage absehen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [269]).
51
Schließlich ist auch nicht zu verkennen, dass das zentrale Vergabeverfahren der ZVS den Gesetzlichkeiten eines Masseverfahrens folgt, die auf die meist nur wenige Plätze betreffende Verteilung „außerkapazitärer“ Studienplätze nur eingeschränkt passen. Dies wird etwa an der Anordnung in § 12 Abs. 1 der Vergabeverordnung ZVS deutlich, die für die Erstellung von Landesquoten einen Anwendungsbereich von mehr als 15 Studienplätzen voraussetzt, manifestiert sich aber insbesondere in dem in § 6 Vergabeverordnung ZVS geregelten Quotensystem. Denn die Verteilung im Verhältnis 20 : 20 : 60 setzt eine hinreichende Mindestzahl voraus und wirft im Falle der Zuweisung nur einzelner oder einiger weniger Plätze erhebliche Aufteilungsschwierigkeiten auf.
52
b) Angesichts dieser Unterschiede ist eine strikte Gleichführung der Vergabemodalitäten nicht zwingend geboten.
53
Um den Besonderheiten des „außerkapazitären“ Vergabeverfahrens sowie der besonderen Eilbedürftigkeit der Zuweisung dieser Plätze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2005 - 1 BvR 584/05 -) Rechnung zu tragen, hat der Senat bislang auch keine strikte Anwendung der ZVS-Vergabekriterien, sondern lediglich eine an diesen Maßstäben „orientierte“ Zuteilung verlangt (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -). Er hat demnach etwa die Vergabe anhand eines an Hand der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt und ausgeführt (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -):
54
„Durch Beschluss vom 12.05.2009 hat der erkennende Senat der Vollstreckungsschuldnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung auferlegt, 23 weitere Studienbewerber vorläufig zum Teilstudium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2008/2009 zuzulassen. Abweichend von der früheren Praxis und in Anknüpfung an die zum Wintersemester 2007/2008 vom Senat gegebenen Hinweise (vgl. Beschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -) hat der Senat die Hochschule dabei nicht verpflichtet, die erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität durch Losentscheid zu vergeben. Für die Auswahl unter denjenigen Studienbewerbern, deren Anspruch noch im Beschwerdeverfahren anhängig ist, ist der Hochschule vielmehr aufgegeben worden, „bis zum 15.06.2009 eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. […]
55
Normative Vorgaben zu der Frage, wie und an wen Studienplätze zu vergeben sind, deren Vorhandensein erst in einem Rechtsstreit als Folge unzureichender Kapazitätsausnutzung nachgewiesen worden sind, bestehen nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [268]). Auch die Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 (GBl. S. 114; zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.05.2008, GBl. S. 164 - Vergabeverordnung ZVS -) regelt hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl nur Bewerbungsfristen. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann diese Regelungslücke sowohl durch eine analoge Anwendung der ZVS-Auswahlkriterien als auch durch eine Vergabe nach Losverfahren geschlossen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25; Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl. 1990, 531). […]
56
Dieser Maßgabe ist der erkennende Senat mit der Tenorfassung des Beschlusses vom 12.05.2009 gefolgt. Er hat dabei die Entscheidung über die Auswahl des Vergabekriteriums nicht selbst getroffen, sondern der Hochschule die Wahl belassen, welche der im Tenor benannten zulässigen Auswahlverfahren zur Anwendung kommen sollen. Mit der Formulierung, dass die Rangliste „an den Vergabekriterien der ZVS orientiert“ sein muss, ist dabei klargestellt, dass die Vollstreckungsschuldnerin nicht verpflichtet ist, das System der Vergabeverordnung ZVS unmittelbar und deckungsgleich zu übernehmen, insbesondere also auch nicht das dort normierte Verhältnis von Abiturbestenquote, Wartezeit und Hochschulauswahlverfahren. Vielmehr ist eine Rangliste auch dann an den Vergabekriterien der ZVS orientiert, wenn sie nur einer der geltenden und für das zentrale Vergabeverfahren normierten Auswahlregelungen entspricht (vgl. dazu ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [32]). Eine exakte Nachzeichnung des ZVS-Vergabesystems mit dem dort geltenden Quotensystem ist daher im Tenor des zu vollstreckenden Beschlusses nicht vorgeschrieben. […]
57
Der Senat hält es indes im Hinblick auf die zu gewährende Chancengleichheit für vorzugswürdig, die im gerichtlichen Verfahren nachträglich aufgedeckten Restkapazitäten nach denselben Auswahlkriterien zu vergeben, die für die ordnungsgemäß festgesetzten Studienplätze gelten (vgl. zur diesbezüglichen Entscheidungskompetenz des Senats auch BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Nur so kann ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). […]
58
Hierfür ist indes erforderlich, dass sich - wie vorliegend auch durch fast alle Bewerber geschehen - der jeweilige Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz in dem betreffenden Studiengang beworben hat (vgl. dazu auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -). Nur so können die zur Ranglistenerstellung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden. Diese Verfahrensweise liegt im Übrigen auch deshalb nahe, weil das von einem Studienplatzbewerber verfolgte Ziel der Vergabe eines Studienplatzes im Studiengang Medizin vorrangig eine ordnungsgemäße Verfahrensbewerbung erfordert.“
59
Diese Erwägungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS aufgegriffen.
60
c) Die Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im zentralen Auswahlverfahren ist auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Ungeachtet der beschriebenen Unterschiede sind sowohl das „innerkapazitäre“ als auch das „außerkapazitäre“ Verfahren der Studienplatzvergabe auf dasselbe Ziel gerichtet und in verfahrenstechnischer Hinsicht aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann
61
Sowohl die Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren als auch das Begehren auf Zuweisung eines in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesenen Studienplatzes zielen auf das Begehren, in dem entsprechenden Semester einen Studienplatz des gewählten Studiengangs zu erhalten. In tatsächlicher Hinsicht ist das Anliegen daher identisch; denn ob der in Anspruch genommene Studienplatz in der Zulassungszahlenverordnung berücksichtigt war oder nicht, ist für denjenigen, der im Ergebnis eine Zulassung erreicht, nicht von Belang. Dementsprechend ist das angestrebte Ziel auch nur einmal erreichbar, denn § 60 Abs. 4 Satz 2 LHG lässt grundsätzlich nur die Zulassung an einer Hochschule zu. „Unabhängig“ voneinander sind die Verfahrenswege daher nicht.
62
Überdies sind die beiden Verfahrenswege auch in rechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und in wechselseitigem Abhängigkeitsverhältnis verwoben. Dies folgt bereits daraus, dass Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität nur als Folge einer fehlerhaften Bestimmung der im „innerkapazitären“ Verfahren zu vergebenden Plätze entstehen und daher bereits von ihrem Wesen her nachrangig sind. Restkapazitäten sind ausschließlich denkbar, wenn die Aufnahmekapazität in der Zulassungszahlenverordnung unzutreffend berechnet worden ist; sie sind damit eine Form der Fehlerkorrektur. Die vom Antragsteller erstrebte Vergabe im Wege gerichtlicher Anordnung ist indes nicht die einzig denkbare Möglichkeit, eine vollständige Ausschöpfung der Ausbildungskapazitäten zu erreichen. Insoweit besteht auch kein Anspruch auf Beibehaltung gerade dieses – normativ nicht vorgegebenen – Systems. Dementsprechend ist in der Senatsrechtsprechung geklärt, dass „außerkapazitäre“ Studienplätze nicht ausschließlich für diejenigen Bewerber „reserviert“ oder vorbehalten sind, die derartige Studienplätze im Wege eines gegen die Hochschule gerichteten Gerichtsverfahrens geltend gemacht haben. Eine derartige Kontingentierung findet im geltenden Recht keine Stütze. Vielmehr tritt die im Hochschulrahmengesetz, im Staatsvertrag, in den einschlägigen Landesgesetzen und Rechtsverordnungen vorgesehene Normierung für die Vergabe von Studienplätzen nur für den Fall zurück, dass ein vorhandener Studienplatz infolge unzureichender Kapazitätsermittlung nicht ins Vergabeverfahren einbezogen wird und daher ungenutzt bliebe (ebenso Brehm/Zimmerling, NVwZ 2008, 1303 [1308]). Ein derartiger Fall muss im Hinblick auf den verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der vollständigen Kapazitätsauslastung vermieden werden.
63
Führen jedoch auch andere Wege zur Verhinderung des von Verfassungs wegen zu vermeidenden Zustandes einer Nichtausschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten, sind hiergegen grundsätzliche Einwände nicht zu erheben. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebieten nicht, in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesene Studienplätze gerade oder ausschließlich im Wege der „Studienplatzklage“ zu vergeben. Vielmehr können entsprechende Restplätze auch durch Nachmeldung (vgl. Senatsbeschluss vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. -), Überbuchung (vgl. Senatsbeschluss vom 02.10.1995 – NC 9 S 19/95 –; Hess. VGH, Beschluss vom 18.01.2001 – 8 GM 3131/00.SO.T -, NVwZ-RR 2001, 448) oder andere Korrektursysteme (vgl. zur „Auffüllung“ etwa Senatsbeschluss vom 17.09.2008 – NC 9 S 1792/08 -) vergeben und eine Kapazitätsausschöpfung damit gewährleistet werden. Hierdurch werden subjektive Rechte etwaiger Studienplatzkläger jedenfalls dann nicht berührt, wenn sie nicht nachträglich und ohne sachlichen Grund um die Früchte des bereits beschrittenen Gerichtsverfahrens gebracht werden - was vorliegend nicht in Rede steht (vgl. zur Begrenzung der Rechtsschutzmöglichkeiten von Studienbewerbern auf eigene Rechtspositionen auch BVerfG, Beschluss vom 03.07.1980 - 1 BvR 967/78 u.a. -, BVerfGE 54, 173 [194]). Die Zulässigkeit anderer Vergabewege gilt aber erst recht, wenn diese Verfahren dichter an den normativen Vorgaben des „regulären“ Vergabeverfahrens liegen oder sogar – wie hier - vom zuständigen Normgeber angeordnet worden sind.
64
Um eine entsprechende Vergabe ermöglichen zu können, ist der Normgeber auch befugt, die Obliegenheit eines „regulären“ Zulassungsantrags im zentralen Vergabeverfahren zu statuieren. Denn die Rechtsordnung verbietet es nicht, die Durchsetzung des Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 GG mit zumutbaren formellen Anforderungen zu verbinden (so bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406). Diese Einschätzung steht nicht in Widerspruch zu dem Umstand, dass der Senat die vorangegangene ZVS-Bewerbung bislang nicht als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Kapazitätsklage angesehen hat. Denn Anknüpfungspunkt für eine entsprechende Forderung durch das Gericht wäre die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses. Dies aber ist jedenfalls dann nicht ganz frei von Zweifeln, wenn ein etwaiger Bewerber angesichts seiner Abiturnote und fehlender Wartezeiten keine realistische Chance auf Zulassung im zentralen Bewerbungsverfahren besitzt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 08.08.2006 - 7 CE 06.10020 u.a. -, NVwZ-RR 2007, 175). Denn dann könnte nicht ohne weiteres von einem einfacheren und schnelleren Weg gesprochen werden, der die Inanspruchnahme der Gerichte als überflüssig erscheinen lässt. Ob anderes im Hinblick auf die Möglichkeit der Bewerbung für das Hochschulauswahlverfahren gilt, bei dem – jedenfalls im Falle geschickter Ortswahl – eine Zulassungschance wohl nie mit Sicherheit verneint werden kann (vgl. dazu Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -), muss vorliegend nicht entschieden werden. Denn durch die vom Verordnungsgeber in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierte Vergabevoraussetzung steht nicht der Fall eines von der Judikative angenommenen Fehlens des Rechtsschutzinteresses im Streit – das grundsätzlich nicht restriktiv gehandhabt werden darf (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20.02.2003 - 8 MM 3953/02.W2 -, NVwZ-RR 2003, 756) –, sondern die Anordnung durch die Legislative im Wege der Rechtsverordnung. Insoweit sind die Maßstäbe nicht identisch, es besteht vielmehr grundsätzlich ein legislativer Gestaltungsraum des zuständigen Normgebers.
65
Die dargestellte Verfahrensabhängigkeit der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom zentralen Vergabeverfahren ist aber ein hinreichend sachlicher Grund und rechtfertigt die vorliegend eingeführte Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren jedenfalls dann, wenn dies für eine an den Kriterien des zentralen Verfahrens orientierte Vergabe der Restplätze erforderlich ist (vgl. dazu auch Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 351). Anders als im Falle der Losvergabe ist hier ein unmittelbarer Verfahrenskonnex gegeben, weil die nachträgliche Einordnung etwaiger Bewerber in eine nach ZVS-Kriterien zu erstellende Rangliste ohne entsprechende Bewerbung unmöglich oder jedenfalls erheblich erschwert würde. Das Erfordernis einer „regulären“ Bewerbung muss auch als zumutbar bewertet werden, weil mit der Obliegenheit nur eine geringfügige Beeinträchtigung für den Bewerber verbunden ist. Selbst wenn seine Auswahlchancen im zentralen Vergabeverfahren möglicherweise gering sein mögen und die Bewerbung daher letztlich nur der Offenhaltung einer „außerkapazitären“ Vergabe dienen sollte, liegt darin keine unerträgliche oder unangemessene Belastung.
66
3. Der Verordnungsgeber durfte die Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes auch an die Voraussetzung einer vorherigen Bewerbung gerade an der betreffenden Hochschule knüpfen. Die Regelung entspricht der Struktur der Bestimmungen zur Vergabe zusätzlicher Plätze (a) sowie der Bedeutung der Ortswahlentscheidung im Verfahren der Studienplatzvergabe (b) und führt auch nicht zu unverhältnismäßigen Beschränkungen des Zulassungsrechts studierwilliger Bewerber (c).
67
a) Systematisch betrachtet handelt es sich bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität um eine Sonderform des Nachrückverfahrens. Denn die im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten hätten, wenn ihr Vorhandensein früher bemerkt worden wäre, nachgemeldet und so im Nachrückverfahren berücksichtigt werden können (vgl. § 5 Abs. 3 KapVO VII, § 10 Abs. 10 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS; zum Vorrang der Vergabe nach dem System der Vergabeverordnung ZVS auch Senatsbeschlüsse vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 - und vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. - sowie Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Um die Systemgerechtigkeit zu wahren und die durch die fehlerhafte Kapazitätsfestsetzung entstehenden Folgen und Verzerrungen möglichst gering zu halten, liegt es daher nahe, die Vergabe dieser in einem besonderen „Nachrückverfahren“ zu vergebenden Plätze möglichst in gleicher Weise zu handhaben wie die Vergabe „regulärer“ Nachrückplätze. Genau dies aber hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS getan.
68
Nach Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten- und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt, diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20 : 20 : 60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 Vergabeverordnung ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsgehalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den betreffenden Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, dass mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen nahe liegt. Dies gilt um so mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil Vergabeverordnung ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach denselben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.
69
Für eine Berücksichtigung im Rahmen des Nachrückverfahrens ist aber - sogar im Falle der nachrangigen Vergabe durch Los nach § 10 Abs. 12 Vergabeverordnung ZVS (deren Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags nicht frei von Zweifeln ist) - Voraussetzung, dass eine Zulassung bei der jeweiligen Hochschule beantragt worden ist. Das Nachrückverfahren, das in seiner Ausgestaltung dem Auswahlverfahren der Hochschule zugeordnet ist, findet daher stets nur unter denjenigen Bewerberinnen und Bewerbern statt, die sich zuvor bei der entsprechenden Hochschule um einen Studienplatz in dem jeweiligen Studiengang beworben haben. Die mit dem Zulassungsantrag getroffene Ortswahlentscheidung behält damit auch für das weitere (Nachrück-)Verfahren Geltung.
70
b) Die Verknüpfung des Nachrückverfahrens mit der gewählten Hochschule entspricht auch der besonderen Bedeutung, die der Ortswahl im Verfahren der Studienplatzvergabe generell zukommt. Der besondere Stellenwert, den der Gesetzgeber der Ortswahlentscheidung zugemessen hat, wird zunächst bereits daran deutlich, dass die Bindung an die Ortspräferenz selbst für einen unter die „Abiturbestenquote“ fallenden Bewerber zum Verlust des Studienplatzes führen kann. Denn der Verteilungswettbewerb findet gemäß § 20 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS nur zwischen den Bewerberinnen und Bewerbern statt, die den betreffenden Studienort an gleicher Stelle genannt haben. Wenn sich also für eine besonders beliebte Hochschule unter den Abiturbesten mehr Bewerber in gleicher Ortspräferenz gemeldet haben, als die ZVS dort unterbringen kann, werden die nachrangigen Antragsteller an diesem Studienort nicht zugelassen. Für den an nächster Stelle benannten Studienort kommen sie indes (unabhängig von ihrem Rangplatz) erst zum Zuge, wenn die Bewerber mit besserer Ortspräferenz vollständig ausgeschöpft worden sind, so dass die Zulassungschance mit nachrangiger Ortspräferenz deutlich fällt. Durch die Beschränkung auf maximal sechs Ortswünsche indes kann es so dazu kommen, dass ein im Rahmen der Abiturbestenquote ausgewählter Bewerber keiner von ihm benannten Hochschule zugeteilt werden kann und damit in der Bestenquote doch keine Zulassung erhält (vgl. dazu auch ZVS-info, S. 10). Eine Ausdehnung auf andere Studienorte oder ein Nachrückverfahren findet insoweit nicht statt, die übrig gebliebenen Plätze werden vielmehr der Quote für das Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen.
71
Gleiches gilt für das Auswahlverfahren der Hochschulen, in dem der jeweiligen Ortswahl noch größere Bedeutung für die Zulassungsentscheidung zukommt. Denn die Hochschule darf die Zahl der Teilnehmenden am Auswahlverfahren „nach dem Grad der Ortspräferenz“ begrenzen (vgl. § 32 Abs. 3 HRG, Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages sowie § 10 Abs. 5 Vergabeverordnung ZVS), was im Ergebnis zu einer gravierenden Verengung der grundsätzlich vorgesehenen sechs Ortswünsche führen kann. In Baden-Württemberg etwa haben für den Studiengang Humanmedizin mit Ausnahme der Universität Ulm alle Hochschulen das Vorauswahlkriterium der ersten (so die Maßgabe der Universität Tübingen) oder jedenfalls zweiten Ortspräferenz (so die Voraussetzung für eine Teilnahme an den Studienorten Freiburg, Heidelberg und Mannheim) aufgestellt, sodass im Ergebnis allenfalls drei der fünf möglichen Studienorte des Landes „angewählt“ werden können. Der Ortswahl wird daher im Vergabeverfahren eine dominierende Rolle eingeräumt, die durchaus zum Verlust einer grundsätzlich bestehenden Zulassungschance führen kann.
72
Diese Entscheidung hat der Hochschulgesetzgeber auch bewusst getroffen. Denn das insoweit maßgebliche Siebte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes verfolgte gerade den Zweck, die „Profilbildung“ der Hochschulen durch eine Ausdehnung des eigenen Auswahlrechts zu stärken (vgl. BT-Drs. 15/1498 S. 7; vgl. zur Stärkung der hochschulpolitischen Eigenständigkeit durch Freistellung von den Bindungen des ZVS-Beispielstudienplans auch Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -, ESVGH 59, 12). Durch die eigene Mitwirkung sollte es den Hochschulen ermöglicht werden, die Qualifikationsprofile von Studienbewerbern besser mit den Anforderungen ihres Studienganges abzustimmen und sich auf Bewerber mit einer besonderen Identifikation für die Hochschule konzentrieren zu können (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 7 und 10; dazu auch bereits Bode/Weber, Hochschulzulassung, in: Flämig (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 673 [709]). Die damit verbundenen Einschränkungen für die Studienplatzbewerber sind dabei durchaus gesehen und diskutiert, im Hinblick auf die Entlastung der Hochschulen aber als erforderlich und zulässig bewertet worden (vgl. dazu auch LT-Drs. 14/5 S. 18 f.).
73
Die Betonung der Ortswahlentscheidung entspricht schließlich auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert nicht nur die freie Wahl des Berufes, sondern erwähnt ausdrücklich auch die „Ausbildungsstätte“. Insoweit wurde bei den Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates betont, es müsse unter allen Umständen die Freiheit gesichert werden, zwischen den verschiedenen Universitäten wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können (vgl. StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses vom 19.01.1949, S. 575 ff.; vgl. zur aktuellen Bedeutung im Hinblick auf die Herausbildung von „Eliteuniversitäten“ auch Verfassungsgerichtshof Berlin, Beschluss vom 16.09.2008 - 81/08 u.a. -). Das Recht zur freien Wahl der Hochschule korrespondiert daher mit dem durch Wissenschaftspluralismus charakterisierten Lernangebot in einer für verschiedene Auffassungen und Schulrichtungen offenen freiheitlichen Gesellschaft. Auch das Bundesverfassungsgericht hat deshalb klargestellt, dass Auswahl und Verteilung der Studienbewerber „unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen“ muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [338]). Diesem Ansatz entspricht es aber durchaus, die jeweilige Ortswahlentscheidung des Studienbewerbers ernst zu nehmen und ihr auch im Rahmen des Vergabeverfahrens maßgebliche Bedeutung zukommen zu lassen. Die Orientierung an der getroffenen Wahl hat als Kehrseite aber auch deren Verbindlichkeit zur Folge. Nicht gewählte Studienorte unterfallen insoweit nicht demselben Schutz.
74
c) Warum eine dem „regulären“ Zulassungsverfahren entsprechende Regelung für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze unzulässig sein und ein etwaiger Antragsteller Anspruch auf Beteiligung am Vergabeverfahren jeder beliebigen Hochschule haben sollte, ist nicht ersichtlich. Für das vom Antragsteller behauptete Recht (und damit auch das Substrat der behaupteten Verletzung in Art. 19 Abs. 4 GG), alle Hochschulen verklagen zu können, ist eine Grundlage nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint es sachgerecht und entspricht dem Anliegen stimmiger Systembildung, die von Staatsvertrag und Gesetzgeber (vgl. Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007, GBl. S. 505) vorgesehene Beschränkung der Ortswahl auch in diesem Verfahrensstadium aufrecht zu erhalten. Der Senat hat insoweit auch bereits bekräftigt, dass das Teilhaberecht in Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität nicht weiter reichen kann als im ordentlichen Vergabeverfahren (vgl. Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
75
Nur so kann im Übrigen ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). An diesem Befund vermag ein etwaiges „Unbehagen“ an den bestehenden Auswahlkriterien – und dabei insbesondere der Bezugnahme auf die Abiturdurchschnittsnote – nichts zu ändern. Dies gilt zunächst schon deshalb, weil sich derartige Angriffe primär gegen das normativ angeordnete und auch zahlenmäßig viel bedeutsamere „reguläre“ Auswahlverfahren richten müssten. Hinsichtlich der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze gehen die Rügen daher am Kern der Sache vorbei. Überdies soll aber gerade das so gestärkte Auswahlverfahren der Hochschulen gewährleisten, dass die Vergabe der Studienplätze nicht alleine nach Maßgabe der Abiturdurchschnittsnote erfolgt und damit auch Studienbewerbern mit schlechteren Schulnoten die Chance verbleibt, den gewünschten Beruf zu ergreifen (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [350]). Mit einer Umstellung der Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze wird daher der Fokus auf das rechtlich relevante Problem der Zulassungskriterien im Hochschulauswahlverfahren gerückt. Darüber hinaus ermöglicht die Abkehr vom Losverfahren auch „gerechtere“ Kostenentscheidungen und trägt dazu bei, prozessuale Schwierigkeiten hinsichtlich der zutreffenden und sachdienlichen Antragstellung zu vermeiden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -).
76
Überdies ist im Gesetzgebungsverfahren zur Novellierung des Hochschulrahmengesetzes wiederholt betont worden, dass es dringend vermieden werden müsse, den Hochschulen im eigenen Auswahlverfahren abgelehnte Bewerber durch andere Zulassungswege doch noch zuzuweisen (vgl. etwa BT-Drs. 15/3475 S. 7 f.). Auch dieses Anliegen würde mit einer Abkoppelung der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom Hochschulauswahlverfahren konterkariert. Der durch die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS hergestellte Gleichlauf bei der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze und deren Einbeziehung ins Auswahlverfahren der Hochschulen dagegen trägt der vom Gesetzgeber gewollten Eigenständigkeit und Profilbildung der Hochschulen Rechnung und respektiert die vom jeweiligen Bewerber getroffene Ortswahlentscheidung.
77
Soweit der Antragsteller schließlich die Auffassung vertreten hat, es verletze den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wenn ein „außerkapazitärer“ Studienplatz an einen hinsichtlich Abiturnote oder Wartezeit nachrangigen Bewerber vergeben würde, weil sich der Antragsteller mangels Benennung des Studienortes bereits nicht um die Vergabe habe bewerben können, wird übersehen, dass eine hinreichend vergleichbare Gruppe nur im Hinblick auf denjenigen Personenkreis angenommen werden kann, der sich im Bewerbungsverfahren befindet. Das Bundesverfassungsgericht hat zu diesem Einwand ausdrücklich klargestellt, dass „nichtklagende Bewerber mit besseren Rangstellen am Prozess gar nicht beteiligt sind“ (BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [273]).
78
Durchgreifende Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Regelung bestehen ebenfalls nicht. Richtig ist indes, dass die vorgesehene Eingrenzung der Bewerbungsmöglichkeit für „außerkapazitäre“ Plätze auf die bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte eine beschränkende Wirkung entfaltet. Diese folgt zwar nicht unmittelbar aus § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS, denn diese Vorschrift selbst begrenzt die Zahl der möglichen Studienorte nicht. Sie ergibt sich aber aus den eingeschränkten Ortswahlmöglichkeiten des in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens. Im Zusammenspiel könnten diese Vorschriften im Endeffekt, wenn sie auch in anderen Bundesländern eingeführt würden, die Möglichkeit der Bewerbung um einen bei der Festsetzung der Zulassungszahlen nicht berücksichtigten Studienplatz auf wenige Hochschulen begrenzen. Die bislang vielfach praktizierte Verfahrensweise des „Rundumschlages“ gegen alle oder jedenfalls zahlreiche Hochschulen wäre damit vereitelt. Damit wird indes kein anderes Ergebnis erreicht als das vom Gesetzgeber im zentralen Vergabeverfahren gewollte und vorgeschriebene System, das angesichts der Tatsache, dass eine Bewerbung bei mindestens sechs Hochschulen verbleibt, nicht unangemessen erscheint. Insoweit ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Zulassungschance durch die Wahl eines weniger nachgefragten Standortes verbessert werden kann (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 8) und die Prognoseentscheidung, wo sich Bewerber hinreichende Aussicht auf Erfolg beimessen, mit einer Begrenzung auf sechs Studienorte nicht zu sehr erschwert wird (S. 9).
79
Eine abweichende Regelung für die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenen Studienplätze ist von Rechts wegen nicht geboten. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass zu den wesentlichen Bestandteilen eines verfassungsgemäßen Rechts auch seine Durchsetzbarkeit gehört. Insoweit ist auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]). Da die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze aber nur erfolgen kann, wenn ihr Vorhandensein in einem Rechtsstreit aufgedeckt und festgestellt wird, darf die Ausgestaltung des Verfahrens nicht dazu führen, dass die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Kapazitätsfeststellungen überhaupt unterbleibt. Dies könnte zu befürchten sein, wenn sich durch restriktive Ortspräferenzregelungen keine oder jedenfalls nicht ausreichend viele Kläger für entsprechende Verfahren finden würden.
80
Hiervon kann indes nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht ausgegangen werden; jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die ihm insoweit zustehende Prognoseprärogative überschritten hätte. Vielmehr steht angesichts des bestehenden Bewerberüberhangs an allen medizinischen Fakultäten des Landes mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass auch künftig eine hinreichende Zahl von Interessenten bei der Studienplatzvergabe durch die Hochschulen nicht berücksichtigt werden kann, und damit potentielle Kläger zur Ausschöpfung etwaiger Restkapazitäten vorhanden sein werden. Ob diese nachfolgend tatsächlich auch den Rechtsweg beschreiten und eine Kapazitätskontrolle durch die Gerichte herbeiführen, ist dagegen auch im gegenwärtigen - vom Antragsteller nicht beanstandeten - Verfahren nicht gesichert. Vielmehr hat etwa für die Berechnungen der Universität Tübingen seit vielen Jahren eine entsprechende Überprüfung nicht mehr stattgefunden, weil etwaige Gerichtsverfahren durch Vergleich beendet worden sind.
81
Im Übrigen trifft den Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Vergabe von Studienplätzen unter den Bedingungen einer absoluten Zulassungsschranke ohnehin eine verfassungsrechtlich bedingte Beobachtungspflicht, so dass bei etwaigen Entwicklungen, die zu einem Brachliegen vorhandener Restkapazitäten führen würden, angemessen zu reagieren und die Verfahrensgestaltung zu überdenken wäre.
82
4. Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen den aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vertrauensschutz. Die hiervon betroffenen Antragsteller konnten sich auf die mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS verbundenen Änderungen nicht mehr einrichten und durften auf den Fortbestand der bestehenden Regelungen für das Wintersemester 2009/2010 vertrauen.
83
a) Hinsichtlich der sog. Altabiturienten, die ihre Hochschulzugangsberechtigung schon zuvor erworben haben und sich daher bereits zu einem früheren Semester um einen Studienplatz hätten bewerben können, handelt es sich bei der in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffenen Regelung bereits um eine Anordnung mit echter Rückwirkung. Denn mit der in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordneten Verpflichtung, sich für eine Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz zuvor im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz an dem betreffenden Studienort beworben zu haben, ist hinsichtlich des Wintersemesters 2009/2010 eine Änderung statuiert, deren neue Rechtsfolgen in der Vergangenheit beginnen. Die Bewerbungsfrist für den Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren lief für Altabiturienten gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 Vergabeverordnung ZVS am 31.05.2009 ab. Im Zeitpunkt der Verkündung der Neubestimmung vom 08.07.2009 war das Bewerbungsverfahren daher bereits beendet, so dass die mit der Novelle neu begründeten Voraussetzungen nachträglich einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt betreffen. Änderungen des Zulassungsantrages sind nach Ablauf der Bewerbungsfrist nicht mehr möglich (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 5 Vergabeverordnung ZVS).
84
Anders als im Falle der „Rückanknüpfung“ entfalten die neuen Regelungen ihre Wirkung somit nicht erst in der Gegenwart. Vielmehr bewirkt die veränderte Bedingung für einen ordnungsgemäßen Antrag auf Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes, dass an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere tritt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.12.1961 - 2 BvR 2/60 -, BVerfGE 13, 279 [282]). Um den in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierten Obliegenheiten bereits für das Wintersemester 2009/2010 Genüge zu tun, hätte ein entsprechender Antragsteller sein Verhalten bereits in einem vor Inkrafttreten der Verordnung liegenden Zeitraum ändern müssen.
85
Derartig echte Rückwirkungen sind angesichts des verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes indes grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [181]). Ausreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Ausnahmekonstellation sind nicht ersichtlich. Das Vertrauen etwaiger Antragsteller in den Fortbestand der Bewerbungsmodalitäten war vielmehr schutzwürdig und musste auch nicht im Hinblick auf unabweisbare Gemeinwohlinteressen zurückweichen. Dies gilt auch in Anbetracht der vom erkennenden Senat seit dem Beschluss vom 13.06.2008 (- NC 9 S 241/08 -) gegebenen Hinweise auf die Vorzugswürdigkeit einer Vergabe an Hand der ZVS-Kriterien. Denn aus diesen Anregungen konnte allenfalls auf die mögliche Obliegenheit einer ZVS-Bewerbung an sich geschlossen werden, die der Antragsteller auch vorgenommen hat. Anhaltspunkte für eine Einschränkung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität auf die im ZVS-Zulassungsantrag benannten Studienorte dagegen waren der Rechtsprechung nicht zu entnehmen.
86
Auch der Antragsgegner selbst hat die Problematik im Rahmen des Normgebungsverfahrens im Übrigen erkannt. In den hierzu gefertigten Aktenvermerken wird die Geltung für das Wintersemester 2009/2010 im Hinblick auf die bereits vorher ablaufende Bewerbungsfrist für Altabiturienten zutreffend als „besonders kritisch“ eingestuft und darauf hingewiesen, dass „die Vorschrift für das Wintersemester 2009/2010 beanstandet werden könnte“ (Aktenvermerk vom 23.06.2009, Bl. 119 ff. der Behördenakte). Sachliche Gründe für die gleichwohl aufgenommene Bestimmung finden sich indes auch in den Behördenakten nicht. Danach wird vielmehr deutlich, dass mit der Regelung nur eine befürchtete Kostenlast der Hochschulen wegen der vom erkennenden Senat geänderten Kostenrechtsprechung im Falle der Vergabe von Studienplätzen durch Losentscheid (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -) vermieden werden sollte. Dieses Anliegen ist zwar legitim, rechtfertigt indes nicht den beschrittenen Weg. Um Kostenbeteiligungen im Kapazitätsprozess zu vermeiden, wäre es vielmehr sachgerecht, eine zutreffende Berechnung der Ausbildungskapazitäten sicherzustellen.
87
b) Auch die anderen Bewerber, deren Bewerbungsfrist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 Vergabeverordnung ZVS am 15.07.2009 – und damit nach dem Inkrafttreten der Novelle – ablief, wurden indes nicht in hinreichender Weise in die Lage versetzt, ihr Verhalten an den Neuregelungen zu orientieren.
88
Allerdings kommt der Bestimmung für den Kreis der „Neuabiturienten“ keine Rückwirkung im „echten“ Sinne zu. Denn die am 08.07.2009 im Gesetzblatt verkündete und damit gemäß Art. 2 Satz 1 der Änderungsverordnung am 09.07.2009 in Kraft getretene Regelung wirkt auch hinsichtlich des Vergabeverfahrens zum Wintersemester 2009/2010 nicht „zurück“. Vielmehr endete die Bewerbungsfrist für einen Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren insoweit am 15.07.2009 und damit zeitlich nach dem Inkrafttreten der Änderungsbestimmungen.
89
Allein diese Einordnung hat indes nicht die Zulässigkeit des in Art. 2 Satz 2 geregelten Inkrafttretens der Novelle zur Folge. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist vielmehr auch für diejenigen Fallkonstellationen von Bedeutung, bei denen die geänderte Rechtsfolge zwar erst in der Zukunft eintritt und daher nicht im eigentlichen Sinne „zurück“ wirkt, gleichwohl aber an der Vergangenheit anknüpft, weil eine bestehende Rechtslage abgeändert wird. Vertrauensschutz in diesen Fällen sog. „unechter“ Rückwirkung ist daher auf die in einem Rechtsstaat grundsätzlich schutzwürdige Erwartung gerichtet, dass die bestehende Rechtsordnung auch in Zukunft Beachtung finden wird (vgl. dazu Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 3. Aufl. 2006, § 79 Rn. 12). Die Stoßrichtung dieser Kontinuitätsgewähr ist folglich nicht gegen den materiellen Gehalt einer Änderung gerichtet, sondern bezieht sich auf den Zeitpunkt der Verbindlichkeit einer Kursänderung. Abrupte Änderungen, die dem Rechtsunterworfenen nicht die Möglichkeit einer angemessenen Reaktion belassen, sind daher zu vermeiden, um das Vertrauen in die Beständigkeit und Verbindlichkeit des Rechts sowie die Dispositionsfähigkeit der Rechtsunterworfenen nicht unnötig zu beeinträchtigen. Die Zulässigkeit derartig „unechter“ Rückwirkungen wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb an dem betroffenen Grundrecht und dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange gemessen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [182]).
90
Bei Beachtung dieser Grundsätze kann die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffene Anordnung der Gültigkeit bereits für das Vergabeverfahren 2009/2010 keinen Bestand haben. Dies ergibt sich zunächst bereits in Ansehung der grundrechtlichen Schutzdimension. Denn die vom Verordnungsgeber getroffene Entscheidung hat zur Folge, dass alle Antragsteller, die von der Rechtsänderung nicht innerhalb der verbliebenen Frist von einer Woche Kenntnis erlangt und zutreffend reagiert haben, von der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze im Anwendungsbereich der Vergabeverordnung ZVS des Landes ausgeschlossen sind. Der grundrechtlich verbürgte und vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die absolute Zulassungsschranke einer Numerus-Clausus-Regelung strikt betonte Teilhabeanspruch an der Vergabe vorhandener Studienplätze wird damit für einen Großteil potentieller Bewerber vereitelt. Die Vorwirkung der Grundrechte auf das Verfahren gebietet im Hinblick auf eine effektive Rechtsgewährleistung jedoch, auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]).
91
Diesem „Grundrechtsschutz durch Verfahren“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 [65]) wird die Regelung zum Inkrafttreten nicht gerecht. Anhaltspunkte dafür, dass das Vertrauen in den Fortbestand der in § 24 Satz 1 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung für die Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz nicht schutzwürdig gewesen sein könnte, liegen nicht vor. Dies gilt in besonderer Weise, weil die vom Antragsgegner beabsichtigte Änderung des Bewerbungsverfahrens in keiner Weise kommuniziert worden ist und daher auch für Interessierte selbst bei Durchsicht der Presse- und Internetmitteilungen nicht erkennbar war. Hinsichtlich des Zeitpunktes hatte der erkennende Senat im Beschluss vom 29.06.2009 (- NC 9 S 1462/09 -) vielmehr noch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass von der Statuierung der Obliegenheit einer vorangegangen ZVS-Bewerbung „schon im Hinblick darauf, dass die entsprechenden Fristen bereits abgelaufen sind, vorläufig bewusst abgesehen“ worden war. Klargestellt hat der Senat in dieser Entscheidung im Übrigen auch bereits, dass es nicht zu rechtfertigen wäre, „Antragsteller, die sich nicht bei der ZVS beworben haben, ohne vorherigen Hinweis von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen“.
92
Die vom Antragsgegner insoweit ins Feld geführte Benachrichtigung der mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte stellt schon deshalb keine hinreichende Kompensationsmaßnahme dar, weil ein Großteil der Antragsteller jedenfalls zunächst auf die Inanspruchnahme rechtsanwaltlicher Hilfe verzichtet. Die aufgeworfene Frage, ob die erstellte Rechtsanwaltsliste vollständig ist und ob der Bevollmächtigte des Antragstellers hierauf noch im laufenden Bewerbungsverfahren hätte reagieren müssen, bedarf daher keiner weiteren Erörterung. Hieran dürften indes bereits deshalb Zweifel bestehen, weil in dem Informationsschreiben vom 08.07.2009 nur die materiellen Änderungen des § 24 Vergabeverordnung ZVS zitiert worden sind, auf einen Hinweis, dass die Neuregelung bereits auf das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 Anwendung finden soll, jedoch verzichtet worden ist.
Ein Grund zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO besteht nicht. Die Rechtssache weist zwar grundsätzliche Bedeutung auf, diese bezieht sich indes auf Fragen des Landesrechts und ist damit der Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich.
95
Beschluss vom 29. Oktober 2009
96
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 18.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004).
97
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Gründe
20
Die Normenkontrollanträge des Antragstellers sind zulässig (I.), aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet (II.). Die angegriffene Neufassung zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität in § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verstößt nicht gegen die geltend gemachten Rechte aus Art. 12 Abs. 1,Art. 19 Abs. 4 oderArt. 3 Abs. 1 GG. Die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung angeordnete Geltung für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 dagegen verstößt gegen den durch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz.
I.
21
Die vom Antragsteller erhobenen Anträge sind zulässig.
22
Die Normenkontrolle betrifft die Gültigkeit des § 24 Satz 2 und 3 Vergabeverordnung ZVS in der Fassung vom 29.06.2009 und damit im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, deren Vollzug zu verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten führt. Der Antrag ist damit gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Jahresfrist gestellt. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu werden, denn die angegriffene Verordnung regelt die Voraussetzungen, unter denen ein Studienplatz erworben werden kann.
23
Dem Antragsteller kommt auch ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Normenkontrollentscheidung zu. Soweit der Antragsgegner vorgetragen hat, § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS beinhalte keine Neuregelung, so dass der Antragsteller auch aus einer etwaigen Nichtigkeitsfeststellung keinen Vorteil ziehen könne, trifft dies nicht zu. Denn nach bisheriger Rechtslage waren die Hochschulen nicht daran gehindert, im Falle der gerichtlichen Verpflichtung zur Vergabe weiterer Studienplätze auf das Losverfahren als Auswahlkriterium zurückzugreifen. Vielmehr hat auch der erkennende Senat im Beschluss vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) die betroffene Hochschule nur verpflichtet, „eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. Dementsprechend ist die nachfolgende Vergabe auf Grundlage eines auf Grundlage der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt worden (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -). Unter Geltung des § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS kommt den Hochschulen ein entsprechender Spielraum jedenfalls dann nicht mehr zu, wenn sie entsprechende Ranglisten erstellt haben. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller, der die Vergabe im Wege des Losverfahrens erstrebt, seine Rechtsstellung mit der begehrten Feststellung der Unwirksamkeit verbessert.
II.
24
Die Normenkontrollanträge sind aber nur hinsichtlich des Hilfsantrages begründet.
25
Das beklagte Land durfte die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens für die in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze durch eine Änderung der Vergabeverordnung ZVS regeln (1.) und dabei das Erfordernis einer vorherigen Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren statuieren (2.); dies gilt auch im Hinblick auf die in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordnete Beschränkung der „außerkapazitären“ Platzzuweisung auf diejenigen Studienorte, bei denen eine Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren stattgefunden hat (3.). Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen das Rückwirkungsverbot und ist unwirksam (4.).
26
1. Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen in Art. 1 Nr. 4b der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 sind einer normativen Regelung zugänglich (a). Sie unterfallen der Verbandskompetenz des Landes (b), konnten in Gestalt einer Rechtsverordnung geregelt werden (c) und sind in der Vergabeverordnung ZVS auch nicht an falscher Stelle verortet (d).
27
a) Die Tatsache, dass Bestimmungen über die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität einen Fall betreffen, der bei ordnungsgemäßem Verfahrensablauf nicht eintreten darf, steht einer normativen Regelung nicht entgegen (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406).
28
Es ist für eine Rechtsvorschrift vielmehr nicht ungewöhnlich, Vorkehrungen und Vorgaben für die „Reparatur“ fehlerhafter Entscheidungen vorzusehen, wie in den Vorschriften über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte in § 48 LVwVfG exemplarisch deutlich wird. Hierfür besteht auch ein Bedürfnis, denn gerade im Falle vorangegangener Fehler erscheint es nicht angezeigt, die Entscheidung über das ob und wie der Korrektur sowie das zugehörige Verfahren der situativen Einzelfallbewältigung der Behörden zu überlassen. Mit normativen Vorgaben zur Bewältigung von Fehlerfolgen übernimmt die Legislative vielmehr die ihr zustehende Aufgabe, Verfahren und Kriterien eines Verwaltungsverfahrens in geordnete und vorgegebene Bahnen zu lenken.
29
Jedenfalls im Falle grundrechtsrelevanter Tätigkeitsfelder - wie hier der Vergabe von Studienplätzen und der damit verbundenen Zuteilung von „Lebenschancen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [332]) - erscheinen normative Vorgaben zur Verfahrensweise im Fehlerfalle dringend geboten. Dabei kann es im Hinblick auf die grundrechtliche Schutzwirkung nicht von Belang sein, ob die Studienplätze ordnungsgemäß in der Zulassungszahlenverordnung erfasst worden sind oder nicht. Die fehlerhafte Berechnung der Aufnahmekapazität nimmt den gleichwohl bestehenden Restplätzen nicht deren grundrechtliche Relevanz. Vielmehr besteht auch hinsichtlich dieser Studienplätze eine rechtlich geschützte Zuweisungschance (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [272]; Beschluss vom 31.03.2004 - 1 BvR 356/04 -, BVerfGK 3, 135), so dass es auch im Hinblick auf diese Restkapazitäten bei der grundsätzlich dem Gesetzgeber obliegenden Pflicht verbleibt, für die Erfüllung des verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der hochschulreifen Bewerber zu sorgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.02.1984 - 1 BvR 580/83 u.a. -, BVerfGE 66, 155 [178]). Es liegt daher sogar nahe, den für die Festsetzung der Zulassungszahl und die Vergabekriterien unstreitig geltenden Gesetzesvorbehalt jedenfalls insoweit auch auf „außerkapazitäre“ Studienplätze zu erstrecken, als nicht nur Verfahrensfragen (vgl. zur Erstreckung auf die Bestimmung des Klagegegners BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 -, BVerfGE 39, 276 [295]), sondern inhaltliche Vorgaben in Rede stehen. Jedenfalls bestehen keine Bedenken dagegen, dass diese Fragen von der Legislative mit normativen Regelungen bestimmt und konturiert werden.
30
b) Die angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze unterfallen auch der Regelungskompetenz des Landes.
31
Allerdings hat der Antragsteller zutreffend darauf verwiesen, dass dem Landesverordnungsgeber keine Kompetenz zukommt, prozessrechtliche Fragen zu regeln. Denn mit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung hat der Bundesgesetzgeber das verwaltungsgerichtliche Verfahren grundsätzlich erschöpfend geregelt (vgl. dazu bereits BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 - 2 BvL 15/64 -, BVerfGE 20, 238 [248]), so dass für entsprechende Vorgaben, auch in Gestalt von Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.07.1980 - I C 54/75 -, DVBl 1980, 960), kein Gestaltungsraum der Länder mehr verbleibt. Insoweit gingen Ansätze, mit der Bestimmung die Verfahrensweise der Gerichte lenken oder einschränken zu wollen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bevollmächtigten der Universitäten Freiburg, Heidelberg und Ulm vom 22.06.2009 zum Verordnungsentwurf, Bl. 100 der Behördenakten), fehl. Die in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS enthaltene Anordnung ist aber - jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung - nicht als Regelung des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu verstehen. Vielmehr knüpft die Bestimmung ersichtlich an den vom erkennenden Senat beschlossenen Tenor vom 12.05.2009 (- NC 9 S 240/09 -) an, mit dem den Hochschulen die Wahl überlassen worden war, welches der zulässigen Auswahlkriterien für die Vergabe der im Gerichtsverfahren aufgedeckten Reststudienplätze angewendet werden soll. Mit der vom Antragsgegner erlassenen Bestimmung wird dieses Ermessen konturiert und gelenkt. Die angegriffene Norm findet also Anwendung, wenn sich die der festgestellten Zulassungszahl zugrunde liegende Kapazitätsberechnung an einer der Hochschulen des Landes als unzutreffend erweist und daraufhin durch ein Verwaltungsgericht erneut die Verpflichtung zur vorläufigen Studienzulassung ausgesprochen werden muss. Sie wendet sich damit an die Hochschulen und regelt die Verfahrensweise, soweit konkrete Vorgaben nicht bereits in der gerichtlichen Anordnung getroffen sind oder die Vergabe entsprechender Studienplätze nach Abschluss des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens in Rede steht. § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS betrifft damit keine der konkurrierenden (Bundes-)Gesetzgebung unterfallende Frage des Prozessrechts. In dieser Auslegung sind überdies auch die angesprochenen Bestimmtheitszweifel im Hinblick auf den Normadressaten ausgeräumt.
32
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist der Landesverordnungsgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs grundsätzlich auch nicht daran gehindert, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen. Art. 3 Abs. 1 GG ist insoweit bereits nicht berührt, weil sich der Anspruch auf Gleichbehandlung nur auf den Geltungsbereich des jeweiligen Normgebers erstrecken kann. Es ist aber gerade Sinn der föderalistischen Kompetenzstruktur des Grundgesetzes, den Ländern Raum für eigenständige Gestaltungen zu belassen und die Länder in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht zur Uniformität zu zwingen. Allerdings stellt die Studienplatzvergabe in den ins zentrale ZVS-Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen ein zusammenhängendes System dar, das nicht in Gänze der Regelungsmacht des Landes unterstellt ist. Dies wird bereits daran deutlich, dass die Materie sowohl in § 29 Abs. 1 Satz 1 HRG als auch im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 (GBl. 2007 S. 510) geregelt und unter die Zielsetzung „einheitlicher Maßstäbe“ (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Staatsvertrags) gestellt worden ist. Bei derartig übergreifenden Lebenssachverhalten hat der Landesgesetzgeber daher sorgsam zu prüfen, ob sich die innerhalb seines Kompetenzbereiches getroffene Regelung im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes hält „und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [352 f.]). Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages ordnet insoweit ausdrücklich an, dass die in der Regelungsmacht der Länder verbliebenen Rechtsverordnungen nach Absatz 1 übereinstimmen müssen, soweit dies für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist.
33
Die angefochtene Bestimmung in § 24 Vergabeverordnung ZVS verweist indes gerade auf die Regelungen des zentralen Vergabeverfahrens, so dass - unbeschadet möglicher inhaltlicher Zweifel - jedenfalls im Hinblick auf die gebotene Einheitlichkeit Bedenken nicht bestehen. Zweifel hinsichtlich der Verbandskompetenz des Landes bestehen mithin nicht.
34
Dies gilt um so mehr, als für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze, die ja gerade nicht ins zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden sind, Anforderungen aus dem Gebot der Bundeseinheitlichkeit jedenfalls nur in untergeordnetem Maße zur Geltung gebracht werden können (vgl. auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455) und insoweit daher grundsätzlich ein weitreichender Gestaltungsraum der Länder anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb bereits ausdrücklich ausgesprochen, dass die Regelung der Auswahlmodalitäten für „außerkapazitäre“ Studienplätze dem Landesrecht unterfällt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl 1990, 531).
35
c) Die Regelung kann auch auf eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.
36
Allerdings kommt § 2a Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung zum Hochschulstudium in Baden-Württemberg in der Fassung vom 15.09.2005 (GBl. S. 629, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 511 - HZG -) als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil die von der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS umfassten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität gerade nicht „innerhalb der Quote nach Artikel 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages“ berücksichtigt sind und der Anwendungsbereich aus Absatz 1 der Vorschrift damit nicht eröffnet ist.
37
Gleiches gilt im Ergebnis für die Ermächtigungsgrundlagen in § 11 Abs. 1 HZG, denn bei der Zuweisung „außerkapazitärer“ Plätze handelt es sich nicht um eine „Studienplatzvergabe nach §§ 6 bis 10“ des Gesetzes. Im Übrigen wäre dann gemäß § 11 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 HZG auch das Einvernehmen des Kultusministeriums für den Erlass der Rechtsverordnung erforderlich gewesen.
38
Die angefochtenen Bestimmungen können aber auf die Ermächtigung in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 gestützt werden, die - in Übereinstimmung mit Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung - auch in der Änderungsverordnung angegeben worden ist. Denn bei den getroffenen Anordnungen zur Obliegenheit einer vorangegangenen ZVS-Bewerbung und zum Auswahlkriterium handelt es sich um Vorschriften über die Vergabe „aus anderen Gründen frei gebliebener Plätze“.
39
Der Vorschrift kann weder von ihrem Wortlaut noch im Hinblick auf ihre Zweckbestimmung entnommen werden, dass sie für „außerkapazitäre“ Studienplätze keine Anwendung finden soll. Im Gegenteil sind sowohl die gesetzlichen Regelungen des Hochschulrahmengesetzes als auch der Staatsvertrag auf die vollständige Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags) und erstrecken sich daher auch auf die Vergabe von Restplätzen, die bei der Festsetzung der Zulassungszahl zunächst unberücksichtigt geblieben sind (vgl. dazu bereits ausführlich Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 - zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung in Art. 16 Abs. 1 des Staatsvertrags vom 24.06.1999). Auch insoweit handelt es sich um die im Staatsvertrag geregelte Zuweisung von Studienplätzen in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags). Anhaltspunkte dafür, dass von den Regelungen des Staatsvertrags die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze nicht umfasst sein soll, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages (in Übereinstimmung mit §§ 32 Abs. 3 Nr. 3, 31 Abs. 3 Satz 2 HRG) an, dass die Studienplätze „im Übrigen“ von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens zu vergeben sind. Dies deutet bereits begrifflich auf eine abschließende Regelung hin. Denn auch Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität werden außerhalb des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Staatsvertrags vorgesehenen Verfahrens und damit „im Übrigen“ vergeben. Schließlich spricht auch die offen gehaltene Formulierung der „aus anderen Gründen frei gebliebenen Plätze“ in Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags für eine weite Interpretation. Warum diejenigen Plätze, die aus Gründen einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung frei geblieben sind, hierzu nicht gehören sollten, erschließt sich dem Senat nicht. Schließlich legt auch die Anordnung in Art. 15 Abs. 2 des Staatsvertrages nahe, dass die Ermächtigung umfassend für die Vergabe aller grundsätzlich in das zentrale Vergabeverfahren einbezogener Studienplätze gedacht war und das Erfordernis der Bundeseinheitlichkeit weit gezogen werden sollte. Andernfalls wäre das bei Erlass des Staatsvertrages hinreichend bekannte Problem der Zuweisung „außerkapazitärer“ Studienplätze der alleinigen Regelungsmacht der Länder unterstellt, was den Anforderungen der bundesweit geregelten Materie offenkundig nicht entspricht.
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Die Tatsache, dass „außerkapazitäre“ Plätze nicht durch die ZVS, sondern die Hochschulen selbst vergeben werden, steht diesem Ergebnis nicht entgegen (a.A. offenbar Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2005 – 2 NB 466/05 -, NVwZ-RR 2006, 330). Denn der Staatsvertrag regelt nicht nur die Vergabe durch die Zentralstelle, sondern enthält auch die Vorgaben für das von den Hochschulen durchzuführende Auswahlverfahren (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3) und die durch die Hochschulen auszusprechende Zulassung (Art. 14). Der Staatsvertrag erstreckt sich damit in sachlicher Hinsicht auch auf die Studienplatzvergabe durch die Hochschulen. Aus § 1 Satz 1 HZG ergibt sich nichts anderes; der dort gegebene Hinweis auf „ergänzende“ Vorschriften zum Staatsvertrag belegt vielmehr, dass auch der Staatsvertrag Regelungen über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen enthalten muss.
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Die Regelungen des Staatsvertrages umfassen daher grundsätzlich alle in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze und weisen den Ländern in Art. 15 Abs. 1 die Regelungsmacht für ergänzende Vorschriften zu. Da diese Interpretation den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus Art. 12 Abs. 1 GG gerecht wird, ist ihr auch im Hinblick auf die Erzielung eines verfassungsgemäßen Zustandes der Vorzug zu geben. Diese Verordnungsermächtigung ist aber, wie ihr eindeutiger Wortlaut zeigt, nicht nur auf Verfahrensvorschriften beschränkt, sondern umfasst auch die „dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien“. Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages enthält somit eine hinreichende und den Maßgaben aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung entsprechende Ermächtigungsgrundlage, die sich auch auf die „aus anderen Gründen“ - nämlich der Nichtberücksichtigung in der Zulassungszahlenverordnung - frei gebliebenen Plätze bezieht. Die Zuständigkeit des Wissenschaftsministeriums schließlich ist in § 2 Abs. 1 HZG ausdrücklich bestimmt und damit nicht zu beanstanden.
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Damit ist auch den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts Genüge getan. Dies folgt in formeller Hinsicht bereits daraus, dass auch der Staatsvertrag selbst den Rang eines Landesgesetzes genießt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 214/08 - m.w.N.) und die Anordnung damit auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Im Übrigen liegt mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007 (GBl. S. 505) auch die unmittelbare Parlamentsentscheidung vor. Insbesondere aber übernimmt § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung für die Kriterien zur Vergabe von Studienplätzen und überträgt sie auch auf die Zuweisung von nachträglich festgestellten Restkapazitäten außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl. Die inhaltlichen Vorgaben des Gesetzgebers werden deshalb gerade gewahrt, so dass nicht ersichtlich ist, warum es für diese Verfahrensweise einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers bedürfte. Insoweit liegt sogar nahe, in Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages bereits eine unmittelbare Vorgabe des Gesetzgebers zu sehen. Denn der Staatsvertrag ist von seinem Selbstverständnis auf die Ausschöpfung der tatsächlich vorhandenen Ausbildungskapazität gerichtet und betrifft daher die Vergabe aller Studienplätze (vgl. dazu bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
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d) Die vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen zur Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in Studiengängen, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, wurden in der Vergabeverordnung ZVS auch an systematisch zutreffender Stelle geregelt. Auf die Frage, welche Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß hiergegen ergeben könnte, kommt es daher nicht an.
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Entgegen der mit dem Normenkontrollantrag vorgebrachten Auffassung wäre eine Regelung in der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen vom 13.01.2003 (GBl. S. 53, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.11.2007, GBl. S. 505 - HVVO -) nicht im Interesse der Normenklarheit und -wahrheit vorzugswürdig gewesen. Dies folgt bereits daraus, dass die HVVO auf der Ermächtigung des § 11 HZG beruht, die - wie bereits ausgeführt - für die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge keine Anwendung finden kann (vgl. dazu auch bereits Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Eine Regelung an dieser Stelle scheidet daher bereits mangels entsprechender Rechtsgrundlage aus (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung). Die Nichtanwendbarkeit der HVVO wird überdies an deren Regelungsbereich deutlich, der sich materiell auf die Vergabe von zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen und die Vergabe von Studienplätzen für höhere Fachsemester beschränkt. Auch in tatsächlicher Hinsicht sind damit Regelungen über Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, in der HVVO nicht enthalten, so dass sich die mit der Normenkontrolle angegriffenen Bestimmungen hier als Fremdkörper erweisen würden.
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Zutreffender systematischer Regelungsort für Bestimmungen zu Verfahren und Auswahlkriterien für die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze in einem ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang ist daher die Vergabeverordnung ZVS. Diese beruht auf der insoweit zutreffenden Ermächtigungsgrundlage aus Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrags und trifft auch inhaltlich die hierfür maßgeblichen Anordnungen.
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2. Die Vergabe von Studienplätzen innerhalb der festgesetzten Kapazität und die Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze sind zwar unterschiedliche Verfahren (a) und bedürfen daher nicht zwingend einer exakten Gleichführung (b), sie sind aber materiell auf dasselbe Ziel gerichtet und verfahrensmäßig aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann (c).
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a) Zu Recht hat der Antragsteller indes darauf verwiesen, dass es sich bei der Vergabe von Studienplätzen im zentralen ZVS-Vergabeverfahren und bei dem Begehren um Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der in der Zulassungszahlenverordnung festgesetzten Kapazität um unterschiedliche Verfahrens- und Streitgegenstände handelt (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 27.04.2006 - NC 9 S 45/06 -).
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Hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens sind bereits unterschiedliche - und eigenständige - Zulassungsanträge erforderlich, die im Falle der „regulären“ Bewerbung an die ZVS, für „außerkapazitäre“ Anträge aber an die jeweilige Hochschule zu richten sind. Insoweit gelten nicht nur unterschiedliche Regelungen zu Form- und Fristanforderungen, mit denen bereits normativ vorgegeben ist, dass es sich um unterschiedliche Verwaltungsgegenstände handelt (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1993 - NC 9 S 59/93 -). Die Unabhängigkeit der Verfahren wird vielmehr auch dadurch deutlich, dass für die Geltendmachung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität der Ablehnungsbescheid der ZVS im innerkapazitären Verfahren nicht angefochten werden muss (vgl. Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 313). Die Bestandskraft des ZVS-Bescheides steht dem Begehren auf Zuweisung eines „außerkapazitären“ Studienplatzes nicht entgegen, weil der Ablehnungsbescheid zu dieser Frage keine Regelung enthält. Inhaltlich bezieht sich der ZVS-Bescheid nur auf die ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze, so dass die im „Kapazitätsstreit“ relevante Frage, ob die Hochschule weitere Studienplätze über die festgesetzte Kapazität hinaus zur Verfügung stellen kann, nicht betroffen ist. Auch vom materiellen Streitgegenstand her betreffen die Verfahren daher „gänzlich andere Kriterien“ (vgl. bereits Senatsurteil vom 10.09.1986 - NC 9 S 2342/85 -; dazu auch Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2003, S. 455). Die hinsichtlich der „außerkapazitären“ Studienplätze im Vordergrund stehende Kapazitätsberechnung ist für die „reguläre“ Studienplatzvergabe ohne Bedeutung.
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Schließlich ergibt sich die Unterschiedlichkeit der Verfahren auch aus der jeweiligen Gerichtszuständigkeit. Denn Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe von Studienplätzen durch die ZVS sind vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auszutragen (vgl. § 52 Nr. 3 Satz 4 VwGO), während sich die Gerichtszuständigkeit für das Begehren auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität nach dem Sitz der jeweiligen Hochschule richtet. Die Differenzierung und Trennung der Beanspruchung eines Studienplatzes innerhalb der festgesetzten Kapazität von der Geltendmachung weiterer Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität ist daher in der Senatsrechtsprechung stets betont (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 16.03.1977 - IX 929/76 -) und die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität als selbständiges Verfahren qualifiziert worden, das neben dem gesetzlich normierten ZVS-Vergabeverfahren steht (vgl. Senatsbeschluss vom 17.09.2008 - NC 9 S 1792/08 -).
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Unterschiede ergeben sich aber nicht nur hinsichtlich des Streitgegenstandes, vielmehr ist auch die tatsächliche Konkurrenzsituation in den beiden Vergabeverfahren nicht identisch. Denn bei der Zuweisung von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität, deren Existenz erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgedeckt worden ist, stehen nur diejenigen Bewerber zur Auswahl, die eine entsprechende Vergabe beantragt und gerichtlich verfolgt haben. Die Wettbewerbssituation unterscheidet sich daher nicht unerheblich von derjenigen im ZVS-Vergabeverfahren, weil regelmäßig gerade diejenigen Studienbewerber, die eine Zulassung nur knapp verpasst und daher gute Chancen auf einen Platz im Nachrückverfahren oder im nächsten Semester haben, von den Mühen und finanziellen Risiken einer gerichtlichen Studienplatzklage absehen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [269]).
51
Schließlich ist auch nicht zu verkennen, dass das zentrale Vergabeverfahren der ZVS den Gesetzlichkeiten eines Masseverfahrens folgt, die auf die meist nur wenige Plätze betreffende Verteilung „außerkapazitärer“ Studienplätze nur eingeschränkt passen. Dies wird etwa an der Anordnung in § 12 Abs. 1 der Vergabeverordnung ZVS deutlich, die für die Erstellung von Landesquoten einen Anwendungsbereich von mehr als 15 Studienplätzen voraussetzt, manifestiert sich aber insbesondere in dem in § 6 Vergabeverordnung ZVS geregelten Quotensystem. Denn die Verteilung im Verhältnis 20 : 20 : 60 setzt eine hinreichende Mindestzahl voraus und wirft im Falle der Zuweisung nur einzelner oder einiger weniger Plätze erhebliche Aufteilungsschwierigkeiten auf.
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b) Angesichts dieser Unterschiede ist eine strikte Gleichführung der Vergabemodalitäten nicht zwingend geboten.
53
Um den Besonderheiten des „außerkapazitären“ Vergabeverfahrens sowie der besonderen Eilbedürftigkeit der Zuweisung dieser Plätze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2005 - 1 BvR 584/05 -) Rechnung zu tragen, hat der Senat bislang auch keine strikte Anwendung der ZVS-Vergabekriterien, sondern lediglich eine an diesen Maßstäben „orientierte“ Zuteilung verlangt (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -). Er hat demnach etwa die Vergabe anhand eines an Hand der Abiturnote gebildeten „Zulassungsnähequotienten“ gebilligt und ausgeführt (Senatsbeschluss vom 12.06.2009 - NC 9 S 1329/09 -):
54
„Durch Beschluss vom 12.05.2009 hat der erkennende Senat der Vollstreckungsschuldnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung auferlegt, 23 weitere Studienbewerber vorläufig zum Teilstudium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2008/2009 zuzulassen. Abweichend von der früheren Praxis und in Anknüpfung an die zum Wintersemester 2007/2008 vom Senat gegebenen Hinweise (vgl. Beschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -) hat der Senat die Hochschule dabei nicht verpflichtet, die erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität durch Losentscheid zu vergeben. Für die Auswahl unter denjenigen Studienbewerbern, deren Anspruch noch im Beschwerdeverfahren anhängig ist, ist der Hochschule vielmehr aufgegeben worden, „bis zum 15.06.2009 eine an den Vergabekriterien der ZVS orientierte Rangliste aufzustellen oder ein Losverfahren durchzuführen“. […]
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Normative Vorgaben zu der Frage, wie und an wen Studienplätze zu vergeben sind, deren Vorhandensein erst in einem Rechtsstreit als Folge unzureichender Kapazitätsausnutzung nachgewiesen worden sind, bestehen nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [268]). Auch die Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23.04.2006 (GBl. S. 114; zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.05.2008, GBl. S. 164 - Vergabeverordnung ZVS -) regelt hinsichtlich der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl nur Bewerbungsfristen. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann diese Regelungslücke sowohl durch eine analoge Anwendung der ZVS-Auswahlkriterien als auch durch eine Vergabe nach Losverfahren geschlossen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25; Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 17/89 -, DVBl. 1990, 531). […]
56
Dieser Maßgabe ist der erkennende Senat mit der Tenorfassung des Beschlusses vom 12.05.2009 gefolgt. Er hat dabei die Entscheidung über die Auswahl des Vergabekriteriums nicht selbst getroffen, sondern der Hochschule die Wahl belassen, welche der im Tenor benannten zulässigen Auswahlverfahren zur Anwendung kommen sollen. Mit der Formulierung, dass die Rangliste „an den Vergabekriterien der ZVS orientiert“ sein muss, ist dabei klargestellt, dass die Vollstreckungsschuldnerin nicht verpflichtet ist, das System der Vergabeverordnung ZVS unmittelbar und deckungsgleich zu übernehmen, insbesondere also auch nicht das dort normierte Verhältnis von Abiturbestenquote, Wartezeit und Hochschulauswahlverfahren. Vielmehr ist eine Rangliste auch dann an den Vergabekriterien der ZVS orientiert, wenn sie nur einer der geltenden und für das zentrale Vergabeverfahren normierten Auswahlregelungen entspricht (vgl. dazu ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [32]). Eine exakte Nachzeichnung des ZVS-Vergabesystems mit dem dort geltenden Quotensystem ist daher im Tenor des zu vollstreckenden Beschlusses nicht vorgeschrieben. […]
57
Der Senat hält es indes im Hinblick auf die zu gewährende Chancengleichheit für vorzugswürdig, die im gerichtlichen Verfahren nachträglich aufgedeckten Restkapazitäten nach denselben Auswahlkriterien zu vergeben, die für die ordnungsgemäß festgesetzten Studienplätze gelten (vgl. zur diesbezüglichen Entscheidungskompetenz des Senats auch BVerwG, Urteil vom 08.02.1980 - 7 C 93/77 -, BVerwGE 60, 25 [35]). Nur so kann ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). […]
58
Hierfür ist indes erforderlich, dass sich - wie vorliegend auch durch fast alle Bewerber geschehen - der jeweilige Studienbewerber auch bei der ZVS im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz in dem betreffenden Studiengang beworben hat (vgl. dazu auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -). Nur so können die zur Ranglistenerstellung erforderlichen Daten zeitnah bereitgestellt werden. Diese Verfahrensweise liegt im Übrigen auch deshalb nahe, weil das von einem Studienplatzbewerber verfolgte Ziel der Vergabe eines Studienplatzes im Studiengang Medizin vorrangig eine ordnungsgemäße Verfahrensbewerbung erfordert.“
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Diese Erwägungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS aufgegriffen.
60
c) Die Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im zentralen Auswahlverfahren ist auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Ungeachtet der beschriebenen Unterschiede sind sowohl das „innerkapazitäre“ als auch das „außerkapazitäre“ Verfahren der Studienplatzvergabe auf dasselbe Ziel gerichtet und in verfahrenstechnischer Hinsicht aufeinander bezogen, so dass die vom Verordnungsgeber angeordnete Obliegenheit einer „regulären“ Bewerbung nicht als unzumutbar bewertet werden kann
61
Sowohl die Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren als auch das Begehren auf Zuweisung eines in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesenen Studienplatzes zielen auf das Begehren, in dem entsprechenden Semester einen Studienplatz des gewählten Studiengangs zu erhalten. In tatsächlicher Hinsicht ist das Anliegen daher identisch; denn ob der in Anspruch genommene Studienplatz in der Zulassungszahlenverordnung berücksichtigt war oder nicht, ist für denjenigen, der im Ergebnis eine Zulassung erreicht, nicht von Belang. Dementsprechend ist das angestrebte Ziel auch nur einmal erreichbar, denn § 60 Abs. 4 Satz 2 LHG lässt grundsätzlich nur die Zulassung an einer Hochschule zu. „Unabhängig“ voneinander sind die Verfahrenswege daher nicht.
62
Überdies sind die beiden Verfahrenswege auch in rechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und in wechselseitigem Abhängigkeitsverhältnis verwoben. Dies folgt bereits daraus, dass Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität nur als Folge einer fehlerhaften Bestimmung der im „innerkapazitären“ Verfahren zu vergebenden Plätze entstehen und daher bereits von ihrem Wesen her nachrangig sind. Restkapazitäten sind ausschließlich denkbar, wenn die Aufnahmekapazität in der Zulassungszahlenverordnung unzutreffend berechnet worden ist; sie sind damit eine Form der Fehlerkorrektur. Die vom Antragsteller erstrebte Vergabe im Wege gerichtlicher Anordnung ist indes nicht die einzig denkbare Möglichkeit, eine vollständige Ausschöpfung der Ausbildungskapazitäten zu erreichen. Insoweit besteht auch kein Anspruch auf Beibehaltung gerade dieses – normativ nicht vorgegebenen – Systems. Dementsprechend ist in der Senatsrechtsprechung geklärt, dass „außerkapazitäre“ Studienplätze nicht ausschließlich für diejenigen Bewerber „reserviert“ oder vorbehalten sind, die derartige Studienplätze im Wege eines gegen die Hochschule gerichteten Gerichtsverfahrens geltend gemacht haben. Eine derartige Kontingentierung findet im geltenden Recht keine Stütze. Vielmehr tritt die im Hochschulrahmengesetz, im Staatsvertrag, in den einschlägigen Landesgesetzen und Rechtsverordnungen vorgesehene Normierung für die Vergabe von Studienplätzen nur für den Fall zurück, dass ein vorhandener Studienplatz infolge unzureichender Kapazitätsermittlung nicht ins Vergabeverfahren einbezogen wird und daher ungenutzt bliebe (ebenso Brehm/Zimmerling, NVwZ 2008, 1303 [1308]). Ein derartiger Fall muss im Hinblick auf den verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der vollständigen Kapazitätsauslastung vermieden werden.
63
Führen jedoch auch andere Wege zur Verhinderung des von Verfassungs wegen zu vermeidenden Zustandes einer Nichtausschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten, sind hiergegen grundsätzliche Einwände nicht zu erheben. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebieten nicht, in der Zulassungszahlenverordnung nicht ausgewiesene Studienplätze gerade oder ausschließlich im Wege der „Studienplatzklage“ zu vergeben. Vielmehr können entsprechende Restplätze auch durch Nachmeldung (vgl. Senatsbeschluss vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. -), Überbuchung (vgl. Senatsbeschluss vom 02.10.1995 – NC 9 S 19/95 –; Hess. VGH, Beschluss vom 18.01.2001 – 8 GM 3131/00.SO.T -, NVwZ-RR 2001, 448) oder andere Korrektursysteme (vgl. zur „Auffüllung“ etwa Senatsbeschluss vom 17.09.2008 – NC 9 S 1792/08 -) vergeben und eine Kapazitätsausschöpfung damit gewährleistet werden. Hierdurch werden subjektive Rechte etwaiger Studienplatzkläger jedenfalls dann nicht berührt, wenn sie nicht nachträglich und ohne sachlichen Grund um die Früchte des bereits beschrittenen Gerichtsverfahrens gebracht werden - was vorliegend nicht in Rede steht (vgl. zur Begrenzung der Rechtsschutzmöglichkeiten von Studienbewerbern auf eigene Rechtspositionen auch BVerfG, Beschluss vom 03.07.1980 - 1 BvR 967/78 u.a. -, BVerfGE 54, 173 [194]). Die Zulässigkeit anderer Vergabewege gilt aber erst recht, wenn diese Verfahren dichter an den normativen Vorgaben des „regulären“ Vergabeverfahrens liegen oder sogar – wie hier - vom zuständigen Normgeber angeordnet worden sind.
64
Um eine entsprechende Vergabe ermöglichen zu können, ist der Normgeber auch befugt, die Obliegenheit eines „regulären“ Zulassungsantrags im zentralen Vergabeverfahren zu statuieren. Denn die Rechtsordnung verbietet es nicht, die Durchsetzung des Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 GG mit zumutbaren formellen Anforderungen zu verbinden (so bereits Senatsurteil vom 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 u.a. -, DVBl 1988, 406). Diese Einschätzung steht nicht in Widerspruch zu dem Umstand, dass der Senat die vorangegangene ZVS-Bewerbung bislang nicht als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Kapazitätsklage angesehen hat. Denn Anknüpfungspunkt für eine entsprechende Forderung durch das Gericht wäre die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses. Dies aber ist jedenfalls dann nicht ganz frei von Zweifeln, wenn ein etwaiger Bewerber angesichts seiner Abiturnote und fehlender Wartezeiten keine realistische Chance auf Zulassung im zentralen Bewerbungsverfahren besitzt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 08.08.2006 - 7 CE 06.10020 u.a. -, NVwZ-RR 2007, 175). Denn dann könnte nicht ohne weiteres von einem einfacheren und schnelleren Weg gesprochen werden, der die Inanspruchnahme der Gerichte als überflüssig erscheinen lässt. Ob anderes im Hinblick auf die Möglichkeit der Bewerbung für das Hochschulauswahlverfahren gilt, bei dem – jedenfalls im Falle geschickter Ortswahl – eine Zulassungschance wohl nie mit Sicherheit verneint werden kann (vgl. dazu Hamburgisches OVG, Beschluss vom 23.04.2008 - 3 NC 216/07 -), muss vorliegend nicht entschieden werden. Denn durch die vom Verordnungsgeber in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierte Vergabevoraussetzung steht nicht der Fall eines von der Judikative angenommenen Fehlens des Rechtsschutzinteresses im Streit – das grundsätzlich nicht restriktiv gehandhabt werden darf (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20.02.2003 - 8 MM 3953/02.W2 -, NVwZ-RR 2003, 756) –, sondern die Anordnung durch die Legislative im Wege der Rechtsverordnung. Insoweit sind die Maßstäbe nicht identisch, es besteht vielmehr grundsätzlich ein legislativer Gestaltungsraum des zuständigen Normgebers.
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Die dargestellte Verfahrensabhängigkeit der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom zentralen Vergabeverfahren ist aber ein hinreichend sachlicher Grund und rechtfertigt die vorliegend eingeführte Obliegenheit einer vorangegangenen Bewerbung im „regulären“ Auswahlverfahren jedenfalls dann, wenn dies für eine an den Kriterien des zentralen Verfahrens orientierte Vergabe der Restplätze erforderlich ist (vgl. dazu auch Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, 2003, Rn. 351). Anders als im Falle der Losvergabe ist hier ein unmittelbarer Verfahrenskonnex gegeben, weil die nachträgliche Einordnung etwaiger Bewerber in eine nach ZVS-Kriterien zu erstellende Rangliste ohne entsprechende Bewerbung unmöglich oder jedenfalls erheblich erschwert würde. Das Erfordernis einer „regulären“ Bewerbung muss auch als zumutbar bewertet werden, weil mit der Obliegenheit nur eine geringfügige Beeinträchtigung für den Bewerber verbunden ist. Selbst wenn seine Auswahlchancen im zentralen Vergabeverfahren möglicherweise gering sein mögen und die Bewerbung daher letztlich nur der Offenhaltung einer „außerkapazitären“ Vergabe dienen sollte, liegt darin keine unerträgliche oder unangemessene Belastung.
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3. Der Verordnungsgeber durfte die Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes auch an die Voraussetzung einer vorherigen Bewerbung gerade an der betreffenden Hochschule knüpfen. Die Regelung entspricht der Struktur der Bestimmungen zur Vergabe zusätzlicher Plätze (a) sowie der Bedeutung der Ortswahlentscheidung im Verfahren der Studienplatzvergabe (b) und führt auch nicht zu unverhältnismäßigen Beschränkungen des Zulassungsrechts studierwilliger Bewerber (c).
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a) Systematisch betrachtet handelt es sich bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität um eine Sonderform des Nachrückverfahrens. Denn die im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten hätten, wenn ihr Vorhandensein früher bemerkt worden wäre, nachgemeldet und so im Nachrückverfahren berücksichtigt werden können (vgl. § 5 Abs. 3 KapVO VII, § 10 Abs. 10 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS; zum Vorrang der Vergabe nach dem System der Vergabeverordnung ZVS auch Senatsbeschlüsse vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 - und vom 31.01.2003 - NC 9 S 45/02 u.a. - sowie Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -). Um die Systemgerechtigkeit zu wahren und die durch die fehlerhafte Kapazitätsfestsetzung entstehenden Folgen und Verzerrungen möglichst gering zu halten, liegt es daher nahe, die Vergabe dieser in einem besonderen „Nachrückverfahren“ zu vergebenden Plätze möglichst in gleicher Weise zu handhaben wie die Vergabe „regulärer“ Nachrückplätze. Genau dies aber hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS getan.
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Nach Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 22.06.2006 und dem folgend § 9 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS werden nicht in Anspruch genommene Studienplätze, die von der ZVS nach dem Grad der Qualifikation und der Wartezeit zuzuweisen gewesen wären, von den Hochschulen nach dem Ergebnis ihres Auswahlverfahrens vergeben. Ein Nachrückverfahren für das zentral durch die ZVS durchgeführte Auswahlverfahren der Abiturbesten- und der Wartezeitquote findet folglich nicht statt, diese Plätze werden vielmehr dem Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen. Das Nachrückverfahren berücksichtigt somit das Quotensystem von 20 : 20 : 60 nicht, sondern bringt ausschließlich das Vergabesystem der jeweiligen Hochschule zur Anwendung. Im Auswahlverfahren der Hochschulen aber sind gemäß § 10 Abs. 9 Vergabeverordnung ZVS „Ranglisten“ zu erstellen, auf die § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS ersichtlich Bezug genommen hat. Unbeschadet des insoweit unklaren Vortrags des Antragsgegners im vorliegenden Gerichtsverfahren lässt der objektive Regelungsgehalt der Norm daher den Schluss zu, dass mit den in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten diejenigen des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemeint und benannt sind. Dieses Ergebnis wird durch den systematischen Bezug der in § 24 Satz 3 Vergabeverordnung ZVS benannten Ranglisten auf die in Satz 2 angeordnete Bewerbung für den betreffenden Studienort bestätigt. Denn das Erfordernis einer Bewerbung gerade am jeweiligen Studienort besteht nur für eine Vergabe auf Grundlage der Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens. Das Gesamtregelungssystem macht daher hinreichend deutlich, dass mit der Bewerbung für den betreffenden Studienort diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug genommen ist und mit den entsprechenden Ranglisten somit die Ergebnisse des Hochschulauswahlverfahrens angesprochen sind. Nur die im Hochschulauswahlverfahren gewählten Studienorte werden im Übrigen auch im ZVS-Ablehnungsbescheid ausgewiesen. Die Ortsangaben in der Abiturbestenquote und nach Wartezeit können dagegen den Bescheiden nicht entnommen werden, so dass die Bezugnahme auf die für das Hochschulauswahlverfahren benannten Studienorte auch schon aus Praktikabilitätsgründen nahe liegt. Dies gilt um so mehr, als die Ranglisten des Hochschulauswahlverfahrens ohnehin im zentralen Vergabeverfahren erstellt werden müssen und die Bezugnahme hierauf damit eine zeitnahe Vergabe der „außerkapazitären“ Studienplätze erleichtert. Die in § 24 Satz 3 letzter Satzteil Vergabeverordnung ZVS angelegte Alternativvariante ist damit indes ohne Anwendungsfall, denn entsprechende Ranglisten hat die Hochschule stets zu erstellen. Im Ergebnis werden damit „außerkapazitäre“ Studienplätze nach denselben Kriterien vergeben wie Nachrückplätze.
69
Für eine Berücksichtigung im Rahmen des Nachrückverfahrens ist aber - sogar im Falle der nachrangigen Vergabe durch Los nach § 10 Abs. 12 Vergabeverordnung ZVS (deren Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 4 des Staatsvertrags nicht frei von Zweifeln ist) - Voraussetzung, dass eine Zulassung bei der jeweiligen Hochschule beantragt worden ist. Das Nachrückverfahren, das in seiner Ausgestaltung dem Auswahlverfahren der Hochschule zugeordnet ist, findet daher stets nur unter denjenigen Bewerberinnen und Bewerbern statt, die sich zuvor bei der entsprechenden Hochschule um einen Studienplatz in dem jeweiligen Studiengang beworben haben. Die mit dem Zulassungsantrag getroffene Ortswahlentscheidung behält damit auch für das weitere (Nachrück-)Verfahren Geltung.
70
b) Die Verknüpfung des Nachrückverfahrens mit der gewählten Hochschule entspricht auch der besonderen Bedeutung, die der Ortswahl im Verfahren der Studienplatzvergabe generell zukommt. Der besondere Stellenwert, den der Gesetzgeber der Ortswahlentscheidung zugemessen hat, wird zunächst bereits daran deutlich, dass die Bindung an die Ortspräferenz selbst für einen unter die „Abiturbestenquote“ fallenden Bewerber zum Verlust des Studienplatzes führen kann. Denn der Verteilungswettbewerb findet gemäß § 20 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS nur zwischen den Bewerberinnen und Bewerbern statt, die den betreffenden Studienort an gleicher Stelle genannt haben. Wenn sich also für eine besonders beliebte Hochschule unter den Abiturbesten mehr Bewerber in gleicher Ortspräferenz gemeldet haben, als die ZVS dort unterbringen kann, werden die nachrangigen Antragsteller an diesem Studienort nicht zugelassen. Für den an nächster Stelle benannten Studienort kommen sie indes (unabhängig von ihrem Rangplatz) erst zum Zuge, wenn die Bewerber mit besserer Ortspräferenz vollständig ausgeschöpft worden sind, so dass die Zulassungschance mit nachrangiger Ortspräferenz deutlich fällt. Durch die Beschränkung auf maximal sechs Ortswünsche indes kann es so dazu kommen, dass ein im Rahmen der Abiturbestenquote ausgewählter Bewerber keiner von ihm benannten Hochschule zugeteilt werden kann und damit in der Bestenquote doch keine Zulassung erhält (vgl. dazu auch ZVS-info, S. 10). Eine Ausdehnung auf andere Studienorte oder ein Nachrückverfahren findet insoweit nicht statt, die übrig gebliebenen Plätze werden vielmehr der Quote für das Auswahlverfahren der Hochschulen zugeschlagen.
71
Gleiches gilt für das Auswahlverfahren der Hochschulen, in dem der jeweiligen Ortswahl noch größere Bedeutung für die Zulassungsentscheidung zukommt. Denn die Hochschule darf die Zahl der Teilnehmenden am Auswahlverfahren „nach dem Grad der Ortspräferenz“ begrenzen (vgl. § 32 Abs. 3 HRG, Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages sowie § 10 Abs. 5 Vergabeverordnung ZVS), was im Ergebnis zu einer gravierenden Verengung der grundsätzlich vorgesehenen sechs Ortswünsche führen kann. In Baden-Württemberg etwa haben für den Studiengang Humanmedizin mit Ausnahme der Universität Ulm alle Hochschulen das Vorauswahlkriterium der ersten (so die Maßgabe der Universität Tübingen) oder jedenfalls zweiten Ortspräferenz (so die Voraussetzung für eine Teilnahme an den Studienorten Freiburg, Heidelberg und Mannheim) aufgestellt, sodass im Ergebnis allenfalls drei der fünf möglichen Studienorte des Landes „angewählt“ werden können. Der Ortswahl wird daher im Vergabeverfahren eine dominierende Rolle eingeräumt, die durchaus zum Verlust einer grundsätzlich bestehenden Zulassungschance führen kann.
72
Diese Entscheidung hat der Hochschulgesetzgeber auch bewusst getroffen. Denn das insoweit maßgebliche Siebte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes verfolgte gerade den Zweck, die „Profilbildung“ der Hochschulen durch eine Ausdehnung des eigenen Auswahlrechts zu stärken (vgl. BT-Drs. 15/1498 S. 7; vgl. zur Stärkung der hochschulpolitischen Eigenständigkeit durch Freistellung von den Bindungen des ZVS-Beispielstudienplans auch Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -, ESVGH 59, 12). Durch die eigene Mitwirkung sollte es den Hochschulen ermöglicht werden, die Qualifikationsprofile von Studienbewerbern besser mit den Anforderungen ihres Studienganges abzustimmen und sich auf Bewerber mit einer besonderen Identifikation für die Hochschule konzentrieren zu können (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 7 und 10; dazu auch bereits Bode/Weber, Hochschulzulassung, in: Flämig (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 673 [709]). Die damit verbundenen Einschränkungen für die Studienplatzbewerber sind dabei durchaus gesehen und diskutiert, im Hinblick auf die Entlastung der Hochschulen aber als erforderlich und zulässig bewertet worden (vgl. dazu auch LT-Drs. 14/5 S. 18 f.).
73
Die Betonung der Ortswahlentscheidung entspricht schließlich auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert nicht nur die freie Wahl des Berufes, sondern erwähnt ausdrücklich auch die „Ausbildungsstätte“. Insoweit wurde bei den Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates betont, es müsse unter allen Umständen die Freiheit gesichert werden, zwischen den verschiedenen Universitäten wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können (vgl. StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses vom 19.01.1949, S. 575 ff.; vgl. zur aktuellen Bedeutung im Hinblick auf die Herausbildung von „Eliteuniversitäten“ auch Verfassungsgerichtshof Berlin, Beschluss vom 16.09.2008 - 81/08 u.a. -). Das Recht zur freien Wahl der Hochschule korrespondiert daher mit dem durch Wissenschaftspluralismus charakterisierten Lernangebot in einer für verschiedene Auffassungen und Schulrichtungen offenen freiheitlichen Gesellschaft. Auch das Bundesverfassungsgericht hat deshalb klargestellt, dass Auswahl und Verteilung der Studienbewerber „unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen“ muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [338]). Diesem Ansatz entspricht es aber durchaus, die jeweilige Ortswahlentscheidung des Studienbewerbers ernst zu nehmen und ihr auch im Rahmen des Vergabeverfahrens maßgebliche Bedeutung zukommen zu lassen. Die Orientierung an der getroffenen Wahl hat als Kehrseite aber auch deren Verbindlichkeit zur Folge. Nicht gewählte Studienorte unterfallen insoweit nicht demselben Schutz.
74
c) Warum eine dem „regulären“ Zulassungsverfahren entsprechende Regelung für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung nicht berücksichtigten Studienplätze unzulässig sein und ein etwaiger Antragsteller Anspruch auf Beteiligung am Vergabeverfahren jeder beliebigen Hochschule haben sollte, ist nicht ersichtlich. Für das vom Antragsteller behauptete Recht (und damit auch das Substrat der behaupteten Verletzung in Art. 19 Abs. 4 GG), alle Hochschulen verklagen zu können, ist eine Grundlage nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint es sachgerecht und entspricht dem Anliegen stimmiger Systembildung, die von Staatsvertrag und Gesetzgeber (vgl. Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.11.2007, GBl. S. 505) vorgesehene Beschränkung der Ortswahl auch in diesem Verfahrensstadium aufrecht zu erhalten. Der Senat hat insoweit auch bereits bekräftigt, dass das Teilhaberecht in Verfahren zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität nicht weiter reichen kann als im ordentlichen Vergabeverfahren (vgl. Senatsurteil vom 22.02.2006 - 9 S 1840/05 -).
75
Nur so kann im Übrigen ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen Studienplätze und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vermieden werden, die der auch vom Bundesverfassungsgericht geforderten Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [357]) nicht entspricht und im Ergebnis dazu führt, dass die nachträglich festgestellten Studienplätze solchen Bewerbern zufallen, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [296]; Beschluss vom 29.09.2008 - 1 BvR 1464/07 -). An diesem Befund vermag ein etwaiges „Unbehagen“ an den bestehenden Auswahlkriterien – und dabei insbesondere der Bezugnahme auf die Abiturdurchschnittsnote – nichts zu ändern. Dies gilt zunächst schon deshalb, weil sich derartige Angriffe primär gegen das normativ angeordnete und auch zahlenmäßig viel bedeutsamere „reguläre“ Auswahlverfahren richten müssten. Hinsichtlich der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze gehen die Rügen daher am Kern der Sache vorbei. Überdies soll aber gerade das so gestärkte Auswahlverfahren der Hochschulen gewährleisten, dass die Vergabe der Studienplätze nicht alleine nach Maßgabe der Abiturdurchschnittsnote erfolgt und damit auch Studienbewerbern mit schlechteren Schulnoten die Chance verbleibt, den gewünschten Beruf zu ergreifen (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303 [350]). Mit einer Umstellung der Zuweisung „außerkapazitärer“ Restplätze wird daher der Fokus auf das rechtlich relevante Problem der Zulassungskriterien im Hochschulauswahlverfahren gerückt. Darüber hinaus ermöglicht die Abkehr vom Losverfahren auch „gerechtere“ Kostenentscheidungen und trägt dazu bei, prozessuale Schwierigkeiten hinsichtlich der zutreffenden und sachdienlichen Antragstellung zu vermeiden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 13.06.2008 - NC 9 S 241/08 -).
76
Überdies ist im Gesetzgebungsverfahren zur Novellierung des Hochschulrahmengesetzes wiederholt betont worden, dass es dringend vermieden werden müsse, den Hochschulen im eigenen Auswahlverfahren abgelehnte Bewerber durch andere Zulassungswege doch noch zuzuweisen (vgl. etwa BT-Drs. 15/3475 S. 7 f.). Auch dieses Anliegen würde mit einer Abkoppelung der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze vom Hochschulauswahlverfahren konterkariert. Der durch die Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS hergestellte Gleichlauf bei der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze und deren Einbeziehung ins Auswahlverfahren der Hochschulen dagegen trägt der vom Gesetzgeber gewollten Eigenständigkeit und Profilbildung der Hochschulen Rechnung und respektiert die vom jeweiligen Bewerber getroffene Ortswahlentscheidung.
77
Soweit der Antragsteller schließlich die Auffassung vertreten hat, es verletze den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wenn ein „außerkapazitärer“ Studienplatz an einen hinsichtlich Abiturnote oder Wartezeit nachrangigen Bewerber vergeben würde, weil sich der Antragsteller mangels Benennung des Studienortes bereits nicht um die Vergabe habe bewerben können, wird übersehen, dass eine hinreichend vergleichbare Gruppe nur im Hinblick auf denjenigen Personenkreis angenommen werden kann, der sich im Bewerbungsverfahren befindet. Das Bundesverfassungsgericht hat zu diesem Einwand ausdrücklich klargestellt, dass „nichtklagende Bewerber mit besseren Rangstellen am Prozess gar nicht beteiligt sind“ (BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/73 -, BVerfGE 39, 258 [273]).
78
Durchgreifende Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Regelung bestehen ebenfalls nicht. Richtig ist indes, dass die vorgesehene Eingrenzung der Bewerbungsmöglichkeit für „außerkapazitäre“ Plätze auf die bereits im Rahmen der ZVS-Bewerbung angegebenen Studienorte eine beschränkende Wirkung entfaltet. Diese folgt zwar nicht unmittelbar aus § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS, denn diese Vorschrift selbst begrenzt die Zahl der möglichen Studienorte nicht. Sie ergibt sich aber aus den eingeschränkten Ortswahlmöglichkeiten des in Bezug genommenen zentralen Vergabeverfahrens. Im Zusammenspiel könnten diese Vorschriften im Endeffekt, wenn sie auch in anderen Bundesländern eingeführt würden, die Möglichkeit der Bewerbung um einen bei der Festsetzung der Zulassungszahlen nicht berücksichtigten Studienplatz auf wenige Hochschulen begrenzen. Die bislang vielfach praktizierte Verfahrensweise des „Rundumschlages“ gegen alle oder jedenfalls zahlreiche Hochschulen wäre damit vereitelt. Damit wird indes kein anderes Ergebnis erreicht als das vom Gesetzgeber im zentralen Vergabeverfahren gewollte und vorgeschriebene System, das angesichts der Tatsache, dass eine Bewerbung bei mindestens sechs Hochschulen verbleibt, nicht unangemessen erscheint. Insoweit ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Zulassungschance durch die Wahl eines weniger nachgefragten Standortes verbessert werden kann (vgl. BT-Drs. 15/3475 S. 8) und die Prognoseentscheidung, wo sich Bewerber hinreichende Aussicht auf Erfolg beimessen, mit einer Begrenzung auf sechs Studienorte nicht zu sehr erschwert wird (S. 9).
79
Eine abweichende Regelung für die außerhalb der festgesetzten Kapazität zu vergebenen Studienplätze ist von Rechts wegen nicht geboten. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass zu den wesentlichen Bestandteilen eines verfassungsgemäßen Rechts auch seine Durchsetzbarkeit gehört. Insoweit ist auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]). Da die Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze aber nur erfolgen kann, wenn ihr Vorhandensein in einem Rechtsstreit aufgedeckt und festgestellt wird, darf die Ausgestaltung des Verfahrens nicht dazu führen, dass die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Kapazitätsfeststellungen überhaupt unterbleibt. Dies könnte zu befürchten sein, wenn sich durch restriktive Ortspräferenzregelungen keine oder jedenfalls nicht ausreichend viele Kläger für entsprechende Verfahren finden würden.
80
Hiervon kann indes nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht ausgegangen werden; jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die ihm insoweit zustehende Prognoseprärogative überschritten hätte. Vielmehr steht angesichts des bestehenden Bewerberüberhangs an allen medizinischen Fakultäten des Landes mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass auch künftig eine hinreichende Zahl von Interessenten bei der Studienplatzvergabe durch die Hochschulen nicht berücksichtigt werden kann, und damit potentielle Kläger zur Ausschöpfung etwaiger Restkapazitäten vorhanden sein werden. Ob diese nachfolgend tatsächlich auch den Rechtsweg beschreiten und eine Kapazitätskontrolle durch die Gerichte herbeiführen, ist dagegen auch im gegenwärtigen - vom Antragsteller nicht beanstandeten - Verfahren nicht gesichert. Vielmehr hat etwa für die Berechnungen der Universität Tübingen seit vielen Jahren eine entsprechende Überprüfung nicht mehr stattgefunden, weil etwaige Gerichtsverfahren durch Vergleich beendet worden sind.
81
Im Übrigen trifft den Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Vergabe von Studienplätzen unter den Bedingungen einer absoluten Zulassungsschranke ohnehin eine verfassungsrechtlich bedingte Beobachtungspflicht, so dass bei etwaigen Entwicklungen, die zu einem Brachliegen vorhandener Restkapazitäten führen würden, angemessen zu reagieren und die Verfahrensgestaltung zu überdenken wäre.
82
4. Das in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 geregelte Inkrafttreten der Novellierung dagegen verstößt gegen den aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vertrauensschutz. Die hiervon betroffenen Antragsteller konnten sich auf die mit der Neufassung des § 24 Vergabeverordnung ZVS verbundenen Änderungen nicht mehr einrichten und durften auf den Fortbestand der bestehenden Regelungen für das Wintersemester 2009/2010 vertrauen.
83
a) Hinsichtlich der sog. Altabiturienten, die ihre Hochschulzugangsberechtigung schon zuvor erworben haben und sich daher bereits zu einem früheren Semester um einen Studienplatz hätten bewerben können, handelt es sich bei der in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffenen Regelung bereits um eine Anordnung mit echter Rückwirkung. Denn mit der in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS angeordneten Verpflichtung, sich für eine Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz zuvor im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz an dem betreffenden Studienort beworben zu haben, ist hinsichtlich des Wintersemesters 2009/2010 eine Änderung statuiert, deren neue Rechtsfolgen in der Vergangenheit beginnen. Die Bewerbungsfrist für den Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren lief für Altabiturienten gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 Vergabeverordnung ZVS am 31.05.2009 ab. Im Zeitpunkt der Verkündung der Neubestimmung vom 08.07.2009 war das Bewerbungsverfahren daher bereits beendet, so dass die mit der Novelle neu begründeten Voraussetzungen nachträglich einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt betreffen. Änderungen des Zulassungsantrages sind nach Ablauf der Bewerbungsfrist nicht mehr möglich (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 5 Vergabeverordnung ZVS).
84
Anders als im Falle der „Rückanknüpfung“ entfalten die neuen Regelungen ihre Wirkung somit nicht erst in der Gegenwart. Vielmehr bewirkt die veränderte Bedingung für einen ordnungsgemäßen Antrag auf Vergabe eines „außerkapazitären“ Studienplatzes, dass an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere tritt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.12.1961 - 2 BvR 2/60 -, BVerfGE 13, 279 [282]). Um den in § 24 Satz 2 Vergabeverordnung ZVS statuierten Obliegenheiten bereits für das Wintersemester 2009/2010 Genüge zu tun, hätte ein entsprechender Antragsteller sein Verhalten bereits in einem vor Inkrafttreten der Verordnung liegenden Zeitraum ändern müssen.
85
Derartig echte Rückwirkungen sind angesichts des verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes indes grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [181]). Ausreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Ausnahmekonstellation sind nicht ersichtlich. Das Vertrauen etwaiger Antragsteller in den Fortbestand der Bewerbungsmodalitäten war vielmehr schutzwürdig und musste auch nicht im Hinblick auf unabweisbare Gemeinwohlinteressen zurückweichen. Dies gilt auch in Anbetracht der vom erkennenden Senat seit dem Beschluss vom 13.06.2008 (- NC 9 S 241/08 -) gegebenen Hinweise auf die Vorzugswürdigkeit einer Vergabe an Hand der ZVS-Kriterien. Denn aus diesen Anregungen konnte allenfalls auf die mögliche Obliegenheit einer ZVS-Bewerbung an sich geschlossen werden, die der Antragsteller auch vorgenommen hat. Anhaltspunkte für eine Einschränkung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität auf die im ZVS-Zulassungsantrag benannten Studienorte dagegen waren der Rechtsprechung nicht zu entnehmen.
86
Auch der Antragsgegner selbst hat die Problematik im Rahmen des Normgebungsverfahrens im Übrigen erkannt. In den hierzu gefertigten Aktenvermerken wird die Geltung für das Wintersemester 2009/2010 im Hinblick auf die bereits vorher ablaufende Bewerbungsfrist für Altabiturienten zutreffend als „besonders kritisch“ eingestuft und darauf hingewiesen, dass „die Vorschrift für das Wintersemester 2009/2010 beanstandet werden könnte“ (Aktenvermerk vom 23.06.2009, Bl. 119 ff. der Behördenakte). Sachliche Gründe für die gleichwohl aufgenommene Bestimmung finden sich indes auch in den Behördenakten nicht. Danach wird vielmehr deutlich, dass mit der Regelung nur eine befürchtete Kostenlast der Hochschulen wegen der vom erkennenden Senat geänderten Kostenrechtsprechung im Falle der Vergabe von Studienplätzen durch Losentscheid (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2009 - NC 9 S 240/09 -) vermieden werden sollte. Dieses Anliegen ist zwar legitim, rechtfertigt indes nicht den beschrittenen Weg. Um Kostenbeteiligungen im Kapazitätsprozess zu vermeiden, wäre es vielmehr sachgerecht, eine zutreffende Berechnung der Ausbildungskapazitäten sicherzustellen.
87
b) Auch die anderen Bewerber, deren Bewerbungsfrist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 Vergabeverordnung ZVS am 15.07.2009 – und damit nach dem Inkrafttreten der Novelle – ablief, wurden indes nicht in hinreichender Weise in die Lage versetzt, ihr Verhalten an den Neuregelungen zu orientieren.
88
Allerdings kommt der Bestimmung für den Kreis der „Neuabiturienten“ keine Rückwirkung im „echten“ Sinne zu. Denn die am 08.07.2009 im Gesetzblatt verkündete und damit gemäß Art. 2 Satz 1 der Änderungsverordnung am 09.07.2009 in Kraft getretene Regelung wirkt auch hinsichtlich des Vergabeverfahrens zum Wintersemester 2009/2010 nicht „zurück“. Vielmehr endete die Bewerbungsfrist für einen Zulassungsantrag auf Teilnahme am zentralen Vergabeverfahren insoweit am 15.07.2009 und damit zeitlich nach dem Inkrafttreten der Änderungsbestimmungen.
89
Allein diese Einordnung hat indes nicht die Zulässigkeit des in Art. 2 Satz 2 geregelten Inkrafttretens der Novelle zur Folge. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist vielmehr auch für diejenigen Fallkonstellationen von Bedeutung, bei denen die geänderte Rechtsfolge zwar erst in der Zukunft eintritt und daher nicht im eigentlichen Sinne „zurück“ wirkt, gleichwohl aber an der Vergangenheit anknüpft, weil eine bestehende Rechtslage abgeändert wird. Vertrauensschutz in diesen Fällen sog. „unechter“ Rückwirkung ist daher auf die in einem Rechtsstaat grundsätzlich schutzwürdige Erwartung gerichtet, dass die bestehende Rechtsordnung auch in Zukunft Beachtung finden wird (vgl. dazu Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 3. Aufl. 2006, § 79 Rn. 12). Die Stoßrichtung dieser Kontinuitätsgewähr ist folglich nicht gegen den materiellen Gehalt einer Änderung gerichtet, sondern bezieht sich auf den Zeitpunkt der Verbindlichkeit einer Kursänderung. Abrupte Änderungen, die dem Rechtsunterworfenen nicht die Möglichkeit einer angemessenen Reaktion belassen, sind daher zu vermeiden, um das Vertrauen in die Beständigkeit und Verbindlichkeit des Rechts sowie die Dispositionsfähigkeit der Rechtsunterworfenen nicht unnötig zu beeinträchtigen. Die Zulässigkeit derartig „unechter“ Rückwirkungen wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb an dem betroffenen Grundrecht und dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange gemessen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 [182]).
90
Bei Beachtung dieser Grundsätze kann die in Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung vom 29.06.2009 getroffene Anordnung der Gültigkeit bereits für das Vergabeverfahren 2009/2010 keinen Bestand haben. Dies ergibt sich zunächst bereits in Ansehung der grundrechtlichen Schutzdimension. Denn die vom Verordnungsgeber getroffene Entscheidung hat zur Folge, dass alle Antragsteller, die von der Rechtsänderung nicht innerhalb der verbliebenen Frist von einer Woche Kenntnis erlangt und zutreffend reagiert haben, von der Vergabe „außerkapazitärer“ Studienplätze im Anwendungsbereich der Vergabeverordnung ZVS des Landes ausgeschlossen sind. Der grundrechtlich verbürgte und vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die absolute Zulassungsschranke einer Numerus-Clausus-Regelung strikt betonte Teilhabeanspruch an der Vergabe vorhandener Studienplätze wird damit für einen Großteil potentieller Bewerber vereitelt. Die Vorwirkung der Grundrechte auf das Verfahren gebietet im Hinblick auf eine effektive Rechtsgewährleistung jedoch, auch bei Regelungen zur Ausgestaltung des Verfahrens darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und dass dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276 [295]).
91
Diesem „Grundrechtsschutz durch Verfahren“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 [65]) wird die Regelung zum Inkrafttreten nicht gerecht. Anhaltspunkte dafür, dass das Vertrauen in den Fortbestand der in § 24 Satz 1 Vergabeverordnung ZVS getroffenen Regelung für die Bewerbung um einen „außerkapazitären“ Studienplatz nicht schutzwürdig gewesen sein könnte, liegen nicht vor. Dies gilt in besonderer Weise, weil die vom Antragsgegner beabsichtigte Änderung des Bewerbungsverfahrens in keiner Weise kommuniziert worden ist und daher auch für Interessierte selbst bei Durchsicht der Presse- und Internetmitteilungen nicht erkennbar war. Hinsichtlich des Zeitpunktes hatte der erkennende Senat im Beschluss vom 29.06.2009 (- NC 9 S 1462/09 -) vielmehr noch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass von der Statuierung der Obliegenheit einer vorangegangen ZVS-Bewerbung „schon im Hinblick darauf, dass die entsprechenden Fristen bereits abgelaufen sind, vorläufig bewusst abgesehen“ worden war. Klargestellt hat der Senat in dieser Entscheidung im Übrigen auch bereits, dass es nicht zu rechtfertigen wäre, „Antragsteller, die sich nicht bei der ZVS beworben haben, ohne vorherigen Hinweis von der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze auszuschließen“.
92
Die vom Antragsgegner insoweit ins Feld geführte Benachrichtigung der mit Kapazitätsklagen befassten Rechtsanwälte stellt schon deshalb keine hinreichende Kompensationsmaßnahme dar, weil ein Großteil der Antragsteller jedenfalls zunächst auf die Inanspruchnahme rechtsanwaltlicher Hilfe verzichtet. Die aufgeworfene Frage, ob die erstellte Rechtsanwaltsliste vollständig ist und ob der Bevollmächtigte des Antragstellers hierauf noch im laufenden Bewerbungsverfahren hätte reagieren müssen, bedarf daher keiner weiteren Erörterung. Hieran dürften indes bereits deshalb Zweifel bestehen, weil in dem Informationsschreiben vom 08.07.2009 nur die materiellen Änderungen des § 24 Vergabeverordnung ZVS zitiert worden sind, auf einen Hinweis, dass die Neuregelung bereits auf das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010 Anwendung finden soll, jedoch verzichtet worden ist.
Ein Grund zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO besteht nicht. Die Rechtssache weist zwar grundsätzliche Bedeutung auf, diese bezieht sich indes auf Fragen des Landesrechts und ist damit der Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich.
95
Beschluss vom 29. Oktober 2009
96
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 18.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004).
97
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
(1) Abweichend von § 16 gelten bei der Nutzung eines dynamischen Beschaffungssystems die Bestimmungen der Absätze 2 bis 5.
(2) Die Mindestfrist für den Eingang der Teilnahmeanträge beträgt 30 Tage, gerechnet ab dem Tag nach der Absendung der Auftragsbekanntmachung, oder im Falle einer Vorinformation nach § 38 Absatz 4 nach der Absendung der Aufforderung zur Interessensbestätigung. Sobald die Aufforderung zur Angebotsabgabe für die erste einzelne Auftragsvergabe im Rahmen eines dynamischen Beschaffungssystems abgesandt worden ist, gelten keine weiteren Fristen für den Eingang der Teilnahmeanträge.
(3) Der öffentliche Auftraggeber bewertet den Antrag eines Unternehmens auf Teilnahme an einem dynamischen Beschaffungssystem unter Zugrundelegung der Eignungskriterien innerhalb von zehn Arbeitstagen nach dessen Eingang. In begründeten Einzelfällen, insbesondere wenn Unterlagen geprüft werden müssen oder um auf sonstige Art und Weise zu überprüfen, ob die Eignungskriterien erfüllt sind, kann die Frist auf 15 Arbeitstage verlängert werden. Wurde die Aufforderung zur Angebotsabgabe für die erste einzelne Auftragsvergabe im Rahmen eines dynamischen Beschaffungssystems noch nicht versandt, kann der öffentliche Auftraggeber die Frist verlängern, sofern während der verlängerten Frist keine Aufforderung zur Angebotsabgabe versandt wird. Die Fristverlängerung ist in den Vergabeunterlagen anzugeben. Jedes Unternehmen wird unverzüglich darüber informiert, ob es zur Teilnahme an einem dynamischen Beschaffungssystem zugelassen wurde oder nicht.
(4) Die Frist für den Eingang der Angebote beträgt mindestens zehn Tage, gerechnet ab dem Tag nach der Absendung der Aufforderung zur Angebotsabgabe. § 16 Absatz 6 findet Anwendung.
(5) Der öffentliche Auftraggeber kann von den zu einem dynamischen Beschaffungssystem zugelassenen Bewerbern jederzeit verlangen, innerhalb von fünf Arbeitstagen nach Übermittlung der Aufforderung zur Angebotsabgabe eine erneute und aktualisierte Einheitliche Europäische Eigenerklärung nach § 48 Absatz 3 einzureichen. § 48 Absatz 3 bis 6 findet Anwendung.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen,
2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts,
3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung),
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
