I. Die ... geborene Klägerin begründete mit notarieller Urkunde vom 27. März 2009 eine eingetragene Lebenspartnerschaft. Eine Kopie der Lebenspartnerschaftsurkunde übergab die Klägerin persönlich der JVA Stadelheim, bei der sie zum damaligen Zeitpunkt als Obersekretärin tätig war. Die JVA Stadelheim übersandte die Urkunde mit Schreiben vom 15. April 2009 an das Bayerische Staatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz sowie in Abdruck an das Landesamt für Finanzen, Bezügestelle Besoldung, wo das Schreiben mit Anlage am 16. April 2009 einging. Weiteres wurde von dort nicht veranlasst.
Mit Wirkung vom 2. Juni 2009 wurde die Klägerin an die JVA Nürnberg versetzt.
Am 24. Januar 2011 gab die Klägerin gegenüber dem Landesamt für Finanzen, Dienststelle W., (Landesamt) eine Erklärung zum Bezug von familienbezogenen Leistungen, Familienzuschlag, Ortszuschlag, Sozialzuschlag (FOS-Erklärung) ab und gab an, in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft zu leben. Beginnend für den Monat Januar 2011 erhält die Klägerin den Familienzuschlag der Stufe 1.
Mit Schreiben vom 1. August 2011 beantragte die Klägerin beim Landesamt ihr den Familienzuschlag für den Zeitraum ab ihrer Verpartnerung am 27. März 2009 bis zum 31. Dezember 2010 nachzuzahlen.
Das Landesamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 19. Juni 2013 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 2013 zurück.
Mit Urteil vom 12. November 2013 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 19. Juni 2013 und des Widerspruchsbescheids vom 11. Juli 2013 verurteilt, der Klägerin den Familienzuschlag der Stufe 1 ab dem 27. März 2009 bis zum 31. Dezember 2010 gemäß Anlage V des Bundesbesoldungsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zu zahlen, zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz, beginnend mit dem 1. August 2013. Beamte in eingetragener Lebenspartnerschaft seien in Bayern seit 1. Januar 2011 Verheirateten gleichgestellt. Nach Art. 108 Abs. 12 BayBG erhielten Beamte, Beamtinnen, Richter und Richterinnen im Sinn des Art. 1 Abs. 1 BayBesG in einer Lebenspartnerschaft (jeweils Lebenspartnerschaft im Sinn des Lebenspartnerschaftsgesetzes) für den Zeitraum vom 1. August 2001 bis 31. Dezember 2010 den Familienzuschlag der Stufe 1 oder einer höheren Stufe wegen Haushaltsaufnahme eines Kindes des jeweiligen Lebenspartners oder der jeweiligen Lebenspartnerin nach den jeweils geltenden bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften, sofern sie ihren Anspruch innerhalb des genannten Zeitraums geltend gemacht hätten, ohne dass über ihren Anspruch schon abschließend entschieden sei. Ein entsprechendes Antragsverfahren habe die Klägerin jedoch erst im Jahr 2011 durch Abgabe der Erklärung zum Bezug von familienbezogenen Leistungen, Familienzuschlag, Ortzuschlag, Sozialzuschlag (FOS-Erklärung) und damit verspätet eingeleitet. In der bloßen Aushändigung der notariellen Urkunde über die Begründung der eingetragenen Lebenspartnerschaft an die Beschäftigungsstelle sei keine Geltendmachung (Antragstellung) zu sehen, wie sie der Gesetzgeber in Art. 108 Abs. 12 BayBesG voraussetze. Der Anspruch der Klägerin ergebe sich jedoch unmittelbar aus Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf. Die Klägerin könne sich auf die Richtlinie unmittelbar berufen, insbesondere stehe dem Anspruch der Klägerin nicht entgegen, dass der bayerische Landesgesetzgeber inzwischen mit Art. 108 Abs. 12 BayBesG eine Regelung zur (rückwirkenden) besoldungsrechtlichen Gleichstellung eingetragener Lebenspartnerschaften erlassen habe. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH könne sich der Einzelne in allen Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie - wie hier - inhaltlich unbedingt und hinreichend genau seien, vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen auch dann berufen, wenn dieser die Richtlinie nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt habe. Der bayerische Landesgesetzgeber habe in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 die europarechtlichen Vorgaben aus der Richtlinie 2000/78/EG nur unzureichend umgesetzt, da Art. 108 Abs. 12 BayBesG eine Nachzahlung des Familienzuschlags erst ab dem Jahr der Antragstellung ermögliche. Diese zeitliche Beschränkung sei jedoch mit der genannten Richtlinie nicht vereinbar.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und vom Beklagten am 6. Dezember 2013 eingelegte und am 27. Januar 2014 begründete Berufung, mit der dieser beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der unionsrechtliche Anspruch unterliege ebenso wie der Anspruch nach nationalem Recht der Voraussetzung einer zeitnahen Geltendmachung. Zur Begründung wurde auf die Schlussanträge des Generalanwaltes vom 28. November 2011 vor dem Europäischen Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen C-501/12 bis C-506/12 und C-541/12 verwiesen.
Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie auf die beigezogenen Behördenakten verwiesen.
II. Über die Berufung konnte durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat die Berufung des Beklagten gemäß § 130a VwGO einstimmig für begründet erachtet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Parteien wurden hierzu gemäß § 130a Satz 2 i. V. m.. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört.
Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass der in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft lebende Beamte einen Anspruch auf Zahlung des Familienzuschlags hat (vgl. B. v. 19.6.2012 - 2 BvR 1397/09 - BVerfGE 131, 239 - juris). Streitig zwischen den Parteien ist hier allein, ob der Anspruch der zeitnahen Geltendmachung im jeweiligen Haushaltsjahr unterliegt.
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet.
Nach Art. 108 Abs. 12 Satz 1 BayBesG erhalten Beamte, Beamtinnen, Richter und Richterinnen in einer Lebenspartnerschaft (jeweils Lebenspartnerschaft im Sinn des Lebenspartnerschaftsgesetzes) für den Zeitraum vom 1. August 2001 bis 31. Dezember 2010 den Familienzuschlag der Stufe 1 oder einer höheren Stufe wegen Haushaltsaufnahme eines Kindes des jeweiligen Lebenspartners oder der jeweiligen Lebenspartnerin nach den jeweils geltenden bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften, sofern sie ihren Anspruch innerhalb des genannten Zeitraums geltend gemacht haben, ohne dass über ihren Anspruch schon abschließend entschieden worden ist. Nach Satz 2 erfolgt eine Nachzahlung nach Satz 1 frühestens mit Wirkung ab dem 1. Januar des Haushaltsjahres, in dem ein Antrag gestellt wurde.
1. In der bloßen Aushändigung der notariellen Urkunde über die Begründung der eingetragenen Lebenspartnerschaft an die Beschäftigungsstelle ist keine Geltendmachung (Antragstellung) der Auszahlung des Familienzuschlags der Stufe 1 zu sehen, wie sie der Gesetzgeber in Art. 108 Abs. 12 BayBesG voraussetzt.
Zur Auslegung des Begriffs „Antragstellung“ in Art. 108 Abs. 12 BayBesG ist die Gesetzesbegründung zu Art. 108 Abs. 12 BayBesG in den Blick zu nehmen. Daraus ist ersichtlich, dass mit der Vorschrift dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juni 2012 (2 BvR 1397/09 - BVerfGE 131, 239 - juris) Rechnung getragen werden soll, wonach der Gesetzgeber verpflichtet ist, rückwirkend zum Zeitpunkt der Einführung des Instituts der eingetragenen Lebenspartnerschaft mit Wirkung vom 1. August 2001 eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, die allen Beamten und Beamtinnen, die ihre Ansprüche auf Familienzuschlag zeitnah geltend gemacht haben, einen Anspruch auf Nachzahlung des Familienzuschlags ab dem Zeitpunkt seiner erstmaligen Beanspruchung einräumt. Auch hinsichtlich des Begriffs „zeitnahe Geltendmachung“ nimmt der bayerische Gesetzgeber auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bezug (B. v. 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 - BVerfGE 99, 300 - juris). Unter zeitnaher Geltendmachung sei danach zu verstehen, dass Beamte und Beamtinnen ihre Ansprüche während des laufenden Haushaltsjahres gerichtlich oder durch Widerspruch geltend gemacht hätten, ohne dass über ihren Anspruch schon abschließend entschieden worden sei. Nach dem Verständnis des bayerischen Gesetzgebers gilt dies auch für nicht bestandskräftig abgeschlossene Antragsverfahren, da diese - wie Widerspruchsverfahren - nur eine Vorstufe möglicher gerichtlicher Klageverfahren seien (vgl. LT-Drs. 16/15832, Seite 14). Dieses Verständnis korrespondiert mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2001 (2 C 48/00 - BVerwGE 114, 350 - juris Rn. 13 unter Bezugnahme auf BVerfG, B. v. 11.7.1996 - 2 BvR 571/96 - ZBR 1997, 90 - juris), wonach bei einer unzureichenden Besoldung ein anspruchswahrender Widerspruch auch ohne vorherigen Antrag und dessen Ablehnung durch Verwaltungsakt eingelegt werden kann. Den höchstrichterlichen Entscheidungen ist gemein, dass der (vermeintliche) Anspruch geltend gemacht werden muss, sei es durch Antrag oder Widerspruch bzw. Klage. Es war ersichtlich nicht das Ziel des bayerischen Gesetzgebers, völlig vom Antragserfordernis Abstand zu nehmen und eine bloße Mitteilung der Begründung einer eingetragenen Lebenspartnerschaft (durch Übersendung der entsprechenden notariellen Urkunde) ausreichen zu lassen.
Die Klägerin weist darauf hin, dass mangels entsprechender Antragsformulare im Jahr 2009 nur eine Anzeigemöglichkeit durch Vorlage der Lebenspartnerschaftsurkunde bestanden habe. Sie könne nicht darauf verwiesen werden, dass sie im Kalenderjahr 2009 oder 2010 einen Widerspruch gegen einen bis dahin nicht existenten Bescheid einlegen solle, zumal ein solches Rechtsmittel mangels Erfolgsaussicht zum damaligen Zeitpunkt von Anfang an als unbegründet abgewiesen worden wäre. Ihr förmlicher Antrag vom 1. August 2011 sei nicht nur Neubeantragung, sondern zugleich auch im Wege der laienfreundlichen Umdeutung als Untätigkeitswiderspruch gegen die Untätigkeit der Beklagten in den Jahren 2009 und 2010 zu sehen.
Damit kann sie das Erfordernis eines Antrags nicht relativieren. Es hätte genügt, dass die Beamtin schriftlich zum Ausdruck gebracht hätte, dass sie den Familienzuschlag der Stufe 1 begehrt. Die Erklärung soll den Dienstherrn auf ein mögliches Alimentationsdefizit aufmerksam machen, damit er sich auf mögliche finanzielle Mehrbelastungen einstellen kann. Die Anzeige der eingegangenen Lebenspartnerschaft ist nicht Antrag im Sinne des Art. 108 Abs. 12 BayBesG, zumal damit keinerlei Forderungen bzw. Geltendmachung von Ansprüchen verbunden war. Dagegen kann auch nicht eingewandt werden, dem Beamten werde auferlegt, Ansprüche geltend zu machen, deren Existenz und Umfang sich noch nicht absehen lassen. Ein Erfolgsrisiko ist mit vielen Anträgen und Rechtsbehelfen verbunden. Zudem trifft Beamte bei erfolglosen Anträgen und Widersprüchen in dienstrechtlichen Angelegenheiten keine Kostenerstattungspflicht (Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz Nr. 1 BayVwVfG; vgl. BVerwG, U. v. 27.5.2010 - 2 C 33/09 - juris Rn. 15). Eine Umdeutung ihres Antrags vom 1. August 2011 in eine Untätigkeitsklage gegen die Untätigkeit der Beklagten in den Jahren 2009 und 2010 vermag dem klägerischen Anliegen ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen, weil mit einer entsprechenden Umdeutung dem Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung nicht mehr Rechnung getragen werden kann.
2. Art. 108 Abs. 12 BayBesG ermöglicht eine Nachzahlung des Familienzuschlags erst ab dem Jahr der Antragstellung („Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung“). Diese zeitliche Beschränkung widerspricht nicht dem Unionsrecht.
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind durch das nach der angefochtenen Entscheidung ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19. Juni 2014 in einem Vorabentscheidungsersuchen zur Richtlinie 2000/78/EG überholt. Danach steht das Unionsrecht einer nationalen Vorschrift, nach der ein Beamter Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah, nämlich vor dem Ende des jeweiligen Haushaltsjahrs, geltend machen muss, nicht entgegen, wenn diese Vorschrift weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt (vgl. EuGH, U. v. 19.6.2014 - Rs. C-501/12 - ZBR 2014, 306 - juris Rn. 115).
In der Anwendung des Grundsatzes der zeitnahen Geltendmachung liegt in der vorliegenden Konstellation weder ein Verstoß gegen den Äquivalenzgrundsatz noch eine Verletzung des Effektivitätsgrundsatzes.
a. Das nationale Recht darf im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, rein nationale Fälle entschieden wird, nicht ungünstiger sein (Diskriminierungsgebot oder Äquivalenzgrundsatz; vgl. Karpenstein, Praxis des EU-Rechts, 2. Auflage 2013 Rn. 258 und Streinz, Europarecht, 9. Auflage 2012, Rn. 593). Ein Verstoß gegen den Äquivalenzgrundsatz liegt nicht vor, weil der (zunächst richterrechtlich entwickelte) Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung von nicht unmittelbar durch Gesetz begründeten Ansprüchen sowohl für nationale Ansprüche, z. B. für die zeitnahe Geltendmachung kinderbezogener Besoldungsanteile (vgl. BVerwG, U. v. 28.6.2011 - 2 C 40/10 - juris) als auch für den hier aus dem Unionsrecht abgeleiteten Anspruch gilt.
b. Der Effektivitätsgrundsatz besagt, dass die Anwendung der nationalen Vorschriften nicht darauf hinauslaufen darf, „dass die Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts praktisch unmöglich wird“. Die nationalen Verwaltungsverfahren dürfen insbesondere „die Ausübung der durch die Gemeinschaftsordnung verliehenen Rechts nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren“ (vgl. Karpenstein, Praxis des EU-Rechts, 2. Auflage 2013 Rn. 258 und Streinz, Europarecht, 9. Auflage 2012, Rn. 593). Der Effektivitätsgrundsatz ist hier nicht verletzt, weil in der zeitnahen Geltendmachung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine übermäßige Erschwerung der Durchsetzung von Unionsrecht liegt (vgl. U. v. 29.9.2011 - 2 C 32.10 - juris Rn. 20). Der zeitnahe Antrag ist erforderlich, damit der Dienstherr sich auf zukünftige Ansprüche einstellen kann. Es wäre mit dem gegenseitigen Treueverhältnis nicht vereinbar, erst im Nachhinein den Familienzuschlag der (hier) Stufe 1 geltend zu machen, der u.U. aus den Haushaltsmitteln der betreffenden Jahre dann nicht mehr gedeckt werden könnte (vgl. BVerwG, U. v. 13.11.2008 - 2 C 21/07 - juris Rn. 20). Eine übermäßige Erschwerung der Durchsetzung von Unionsrecht liegt darin ebenso wenig wie beispielsweise in der normativen Festsetzung angemessener Ausschluss- und Verjährungsfristen (vgl. EuGH, U. v. 19.6.2014 - Rs. C-501/12 - ZBR 2014, 306 - juris Rn. 114 mit weiteren Nachweisen).
Der Berufung des Beklagten war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO. Der Streitwert ergibt sich aus § 47, § 52 Abs. 3 GKG.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht vorliegen.
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