I.
Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.
Der Antragsteller betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in seiner Bahnhofsbuchhandlung befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis enthält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.
Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.
Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 31. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.
Am 5. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte am 8. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.
Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall seien die Annahmestelle und die Spielhalle in aneinander anschließenden, zusammenhängenden Gebäudeteilen untergebracht. Man könne mit wenigen Schritten, auch wenn man den überdachten Bereich verlassen müsse, von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest hier im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle seien benachbart und mit wenigen Schritten erreichbar. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.
Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 3. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.
Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Die Annahmestelle des Antragstellers befinde sich in der Bahnhofshalle, zu der man über den Eingang des Gebäudes gelange. Die Spielhalle habe einen eigenen Eingang, der sich ca. 15 Meter neben dem Eingang zur Bahnhofshalle befinde. Eine Sichtbeziehung zwischen der Annahmestelle zur Spielhalle bestehe nicht. Ein weiterer Zugang zur Spielhalle bestehe von den Gleisen aus, also wiederum außerhalb der Bahnhofshalle. Auch von diesem Eingang aus bestehe keine Blickbeziehung zur Annahmestelle. Es könne keine entscheidende Bedeutung haben, dass der Fußweg von der Spielhalle zur Bahnhofshalle auf der Gleisseite überdacht sei. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.
Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.
Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.
II.
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.
Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).
1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drucks. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drucks. 16/11995 S. 32).
1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).
1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern erkennbaren Größe des Bahnhofs und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit verschiedenen Gebäuden bzw. Gebäudeteilen und Eingängen zu den Nutzungseinheiten, die im Inneren (wohl) nicht alle miteinander verbunden sind, dürfte der Bahnhof nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Bahnhof ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drucks. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in§ 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 15/8486 S. 19) sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.
Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Bahnhof vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung über eine am 9. Oktober 2013 durchgeführte Ortseinsicht (mit Luftbild und Fotos) und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Bahnhofshalle, in der sich u. a. die Bahnhofsbuchhandlung mit der Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Bahnhofshalle nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade des Bahnhofs ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Bahnhofsbuchhandlung auch eine Annahmestelle für Sportwetten befindet, während die Spielhalle von außen deutlich sichtbar beworben wird. Auch auf der Gleisseite, wo die Buchhandlung und der Eingang zur Spielhalle direkt nebeneinander liegen, ist ein Hinweis auf das Vorhandensein einer Sportwettenannahmestelle in der Buchhandlung nicht ersichtlich. Insoweit lässt sich jedenfalls noch nicht abschließend beurteilen, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.
1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.
1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B. v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drucks. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drucks. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.
Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.
2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drucks. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Untersagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
