Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 05. März 2014 - 8 S 808/12

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1	Die Klägerin begehrt eine Genehmigung für die 2. Änderung ihres Flächennutzungsplans.
2	Gegenstand der Änderung ist die Ausweisung einer gewerblichen Baufläche für ein Industrie- und Gewerbegebiet, welches die Klägerin zusammen mit den Gemeinden Bad Waldsee, Bergatreute und Wolfegg, verwirklichen will. Hierfür will die Klägerin auf bisher landwirtschaftlich genutzten Flächen an der L 314, südöstlich des Weilers Zwings, einen 27,84 ha großen Bereich als gewerbliche Baufläche (G) ausweisen. Zugleich will die Klägerin einen bisher als gewerbliche Baufläche (G) ausgewiesenen, etwa 21 ha großen, an der B 465, südlich von Brugg, gelegenen, weitgehend ausgekiesten Bereich zukünftig als Fläche für Landwirtschaft ausweisen. Die geografische Lage der Bauflächen Zwings und Brugg ergibt sich aus folgender Karte:
3	Stern: Standort Zwings Kreis: Standort Brugg
4	Der bei Zwings für das Gewerbe- und Industriegebiet vorgesehene Bereich ist etwa 700 m mal 400 m groß. Er befindet sich außerhalb des Siedlungszusammenhangs in freier Landschaft, ca. 1000 m nordwestlich des Rohrsees, ca. 2000 m südwestlich des Wurzacher Rieds und in einem zentralen Bereich der Haidgauer Heide. Das Plangebiet liegt vom jetzigen westlichen Ortsrand von Bad Wurzach ca. 4 km (Luftlinie) entfernt, vom Ortsrand Bad Waldsee ca. 5 km, vom Ortsrand von Bergatreute ca. 6 km und vom Ortsrand von Wolfegg ca. 7 km. Westlich des vorgesehenen Plangebiets beginnt in einer Entfernung von etwa 500 m die Gemarkung Bad Waldsee. In der Umgebung des Plangebiets befindet sich das FFH-Gebiet „Wurzacher Ried und Rohrsee“. Dieses umfasst eine Fläche von insgesamt 1.890 ha, wobei etwa 95 ha auf den Gebietsteil NSG 4.013 „Vogelfreistätte Rohrsee“ und knapp 1.800 ha auf das NSG „Wurzacher Ried“ entfallen. Das Wurzacher Ried nimmt weite Teile des Wurzacher Beckens nördlich und westlich von Bad Wurzach ein. Das Moorgebiet gilt aufgrund seiner Größe und der Spannweite seiner Standortbedingungen bzw. den entsprechend vielfältigen Lebensräumen und Lebensgemeinschaften als eines der bedeutendsten Feuchtgebiete Europas. Ihm wurde daher das Europadiplom für Schutzgebiete verliehen und zuletzt bis zum 18.6.2019 verlängert. Der Rohrsee, ein Flachsee mit bislang natürlicherweise stark gebremster Verlandungstendenz, liegt unweit südlich des Wurzacher Rieds und nördlich der Ortschaft Rohr. Die Seefläche umfasst in Normaljahren etwa 52 bis 60 ha. Ungefähr 4,5 ha werden von Schilf- und Seggenkomplexen eingenommen. Bei der Haidgauer Heide handelt es sich um eine Ebene, die beim Rückzug der Vergletscherung, aus nacheiszeitlichen Schotter- bzw. Sanderflächen gebildet wurde und die durch Moränenhügel gegen Norden, Westen und Süden eine Abgrenzung erfahren hat. Im nordöstlichen Bereich der Haidgauer Heide befindet sich der Übergang zum Wurzacher Ried, mit dem zusammen die Haidgauer Heide das Wurzacher Becken bildet. Auf der für das Plangebiet bei Zwings vorgesehenen Fläche befindet sich eine aufgelassene Kiesgrube mit Vorkommen u.a. von Fledermäusen (Zwergfledermaus, Kleine Bartfledermaus, Großes Mausohr), Vögeln (Goldammer), Zauneidechsen, Tag- und Nachfaltern, Wildbienen (zahlreiche Arten) und Heuschrecken (7 Arten). Von der erwähnten Kiesgrube abgesehen, werden das Plangebiet und seine Umgebung intensiv landwirtschaftlich genutzt. Das Gebiet und seine Umgebung sind Lebensraum der Feldlerche mit einem Bestand von 14 Revieren. In der näheren Umgebung befinden sich 10 ausgewiesene Biotope, zwei davon mit einer Kartierung gefährdeter Pflanzenarten. Nördlich des Plangebiets verläuft die Landesstraße 314, südlich davon die von der Klägerin betriebene eingleisige Güterbahnlinie Roßberg-Bad Wurzach. Siedlungssplitter mit Wohnnutzungen befinden sich in der Umgebung der geplanten Baufläche in Zwings, Böckis, Sattler, Neuhäusler und Klingenhof in einer Entfernung von etwa 170 bis 400 m zum geplanten Gebiet. Die Entfernung zum Ortsteil Mennisweiler beträgt etwa 700 bis 800 m.
5	Das Plangebiet Zwings ist bislang nicht qualifiziert überplant. Der Flächennutzungsplan der Klägerin sieht für den Bereich bisher Flächen für die Landwirtschaft (Bestand) und für den Bereich der Güterbahnlinie die Nutzung als Bahnanlage vor. Hinweise auf die im Plangebiet vorhandene Kiesgrube als Biotop und auf einzelne vorhandene Bäume im nördlichen Plangebiet als Naturdenkmal wurden nachrichtlich in den bisherigen Flächennutzungsplan übernommen.
6	Die in der Vergangenheit durchgeführten Planungen des Landratsamts Ravensburg zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets für den Bereich des Wurzacher Beckens mit der Haidgauer Heide, das den Planbereich Zwings mit umfassen würde, sind nach Behördenangaben nicht aufgegeben worden. Die Planungen würden aber seit etwa 2002 nicht mehr aktiv weitergeführt. Es sei beabsichtigt, die Planungen für das Landschaftsschutzgebiet bei entsprechendem Bedarf wieder aufzugreifen.
7	Der Landschaftsplan der Klägerin nach § 18 Abs. 1 LNatSchG vom 8.6.1998 beschreibt in der Nr. 11 das Wurzacher Becken mit der Haidgauer Heide als homogene Einheit. Hierzu wird im Landschaftsplan ausgeführt: „Das Wurzacher Becken mit Haidgauer Heide wird maßgeblich durch die weitgehend ebene Morphologie sowie durch die großen Riedflächen geprägt. Die Haidgauer Heide, die südlich an das Wurzacher Ried anschließt, ist sehr stark von der Landwirtschaft gekennzeichnet. die ebenen Flächen werden überwiegend, wie im Allgäu üblich, als Dauergrünland genutzt. Der Frühjahrsaspekt wird hier durch die gelbe Löwenzahnblüte zu einem unvergesslichen Landschaftserleben. Zu einem geringeren Anteil wird in diesem Landschaftsraum auch Ackerbau betrieben. Die Randlagen dieses Raumes sind durch Siedlungen, die sich am Hangfuß zu den Moränenwällen reihen, und von großflächigen Waldungen geprägt.“ Die Ebene der Haidgauer Heide hat nach dem Plan die Funktion einer Kaltluftbahn für die Stadt Bad Wurzach. Die Bereiche südlich und nördlich der Haidgauer Heide mit ihren Sichtverbindungen über die Ebene hinweg werden vom Landschaftsplan als besonders attraktive Bereiche für Freizeit und Erholung erwähnt. Nach dem Teilplan Naturschutz, Ökologie und Biotopverbund verläuft durch die Haidgauer Heide eine „Regionale Wanderungsbahn für Pflanzen und Tiere“.
8	Regionalplanerisch handelt es sich bei der klägerischen Gemeinde nach den Festsetzungen des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben aus dem Jahr 1996 um ein Unterzentrum mit einem Schwerpunkt für Industrie und Gewerbe. Der Regionalplan sieht zudem zwischen Bad Waldsee, Bad Wurzach und Leutkirch eine regionale Entwicklungsachse vor. Für den von der Planung betroffenen Bereich der Haidgauer Heide setzte der Regionalplan im Kapitel 3.3.5 als Ziel einen freizuhaltenden besonderen Grundwasserschutzbereich fest. In den Teilregionalplänen „Oberflächennahe Rohstoffe“ von 2003 und „Windenergie“ von 2006 wird die Gesamtheit des Wurzacher Beckens mit Wurzacher Ried und Haidgauer Heide als geologische Einheit bewertet und als besonders schutzwürdig eingestuft. Ob das Wurzacher Becken in seiner Gesamtheit als überregional bedeutsamer naturnaher Landschaftsraum nach Kapitel 5.1 des Landesentwicklungsplans aus dem Jahr 2002 eingestuft oder einzustufen ist, ist zwischen den Beteiligten streitig. Der Regionalverband Bodensee-Oberschwaben hat hierzu bislang keine Entscheidung getroffen, will dies aber im Rahmen der Fortschreibung des derzeit geltenden Regionalplans aus dem Jahr 1996 nachholen.
9	Der streitgegenständlichen 2. Änderung des Flächennutzungsplans ging die gescheiterte Ansiedlung eines Großbetriebs der Holzindustrie voraus. Die Fa. K. AG aus W. suchte 2005 einen neuen Betriebsstandort für ihre industrielle Holzproduktion. Sie gab die für ihr Großsägewerk benötigte Mindestfläche mit 50 ha an und wollte in der Umgebung von Wolfegg ansiedeln, um ihre Arbeitnehmer nicht zu verlieren. Im Auftrag der Klägerin wurde daraufhin vom Ingenieurbüro Dr. B.und Dr. O., E., eine Studie zur Vorprüfung von möglichen Standortalternativen hinsichtlich der Umweltverträglichkeit erstellt. Die auf ein Industriegebiet mit mindestens 50 ha bezogene Studie vom 8.9.2005 befasste sich nach Ausschluss von fünf weiteren, zu kleinen Standorten mit den fünf Standorten Mennisweiler / Zwings, Osterhofen, Haisterkirch, Rohrbach und Ziegelbach. Zum Standort Mennisweiler / Zwings wurde in der Studie auf den Seiten 21 und 22 ausgeführt: „... Die Lage in einem zentralen Bereich der geomorphologisch besonders wertvollen Sanderlandschaft der Haidgauer Heide mit den begleitenden Seitenmoränen ist als eher kritisch zu werten. ... Aufgrund der flachen Landschaft in der weitgehend offenen Lage der Haidgauer Heide bzw. des Wurzacher Beckens und des weitgehend mangelnden Anschlusses an bestehende gewerblich-industrielle Siedlungs- und Infrastrukturen liegt dieser Standortbereich voraussichtlich im Bereich der Erheblichkeitsschwelle. ...“ Die Studie kam auf Seite 53 zum Ergebnis, dass der Standort Mennisweiler / Zwings neben dem Standort Haisterkirch voraussichtlich für das geplante Großsägewerk geeignet sei und insgesamt die relativ geringsten räumlichen Konflikte und geringste Betroffenheit von Schutzgütern aufweise. Die Ansiedlung der K. AG erledigte sich im ersten Halbjahr 2006, weil die Firma das Interesse an einer Ansiedlung in Bad Wurzach verlor.
10	Zwischen 2005 und 2008 erwarb die Klägerin 23 ha der für das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings erforderlichen Flächen. 70% dieser Flächen wurden von ihr vor dem Scheitern der Ansiedlung der Fa. K. AG erworben.
11	Die Klägerin gab nach dem Scheitern der Ansiedlung der Fa. K. AG die Planung für die Ausweisung eines Industriegebiets auf den Flächen bei Zwings nicht auf, sondern strebte für den Standort nunmehr die Realisierung eines Industriegebiets zusammen mit anderen Gemeinden an, und zwar zunächst zusammen mit Bad Waldsee und Wolfegg. Für ein gemeinsam mit diesen Partnern zu realisierendes, „interkommunales“ Industriegebiet wurde von der Klägerin eine weitere Standortalternativenprüfung in Auftrag gegeben. Die wiederum vom Ingenieurbüro Dr. B. - Dr. O., E., erarbeitete Studie vom 8.12.2006 bezog sich zunächst auf neun Standorte, von denen die drei Standorte Wasserstall (Bad Waldsee), Frauenlob (Bad Wurzach) und HIWo (Gemeinde Wolfegg; aufzulassender Standort der Fa. K. AG) sofort wieder ausgeschieden wurden wegen offensichtlicher Nichteignung. Die Standorte Enzisreute, Osterhofen, Zwings, Ziegelbach, Baierz, Brugg und Molpertshaus mit einer realisierbaren Industriegebietsgröße zwischen 31,3 ha und 50,3 ha wurden einer eingehenden Untersuchung unterzogen. In der Studie wurde für das zu realisierende Industriegebiet eine Größe von 35 ha als Minimum vorausgesetzt und eine Fläche von weniger 35 ha als hoch negativ bewertet. Zum Landschaftswert wurde ausgeführt: „... Der Standort 3 (Zwings) ist ebenfalls ausgeräumt und weitgehend strukturlos, liegt in einer eher weiten Ebene und weist direkte Bezüge zu Verkehrsstraßen (Landesstraße und Bahnlinie), aber nur mittelbar zu größeren Gewerbeentwicklungen (bei Bad Wurzach) auf. ...“ Im Ergebnis kam die Studie zu einer Bewertung der Auswirkungen des Industriegebiets auf Landschaft und Erholung (Skala mit sieben Stufen von hoch positiv bis hoch negativ) auf mittel negativ. Die realisierbare Größe des Gebiets bei Zwings gab die Studie mit 50,3 ha an und bewertete dies als hoch positiv. Die Lage des Gebiets bei Zwings zwischen den beteiligungswilligen Gemeinden Bad Waldsee, Bad Wurzach und Wolfegg wurde wegen seiner Zentralität (Entfernung zu den Siedlungsschwerpunkten) als hoch positiv bewertet. Die Standortuntersuchung kam im Bericht vom 8.12.2006 zum Ergebnis, dass in der Summe aller Kriterien der jetzt vorgesehene Standort bei Zwings im Vergleich zu den anderen Standorten vorrangig als Standort geeignet sei. In der Kriteriengruppe 3 (Prospektive Auswirkungen auf Landschaft und Erholung) nehme er die Spitzenstellung ein.
12	Für die Realisierung des Gewerbe- und Industriegebiets bei Zwings wurde in der Folgezeit der Zweckverband „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach“ gegründet. Die Gemeinderäte der Mitglieder Bad Wurzach, Bad Waldsee, Wolfegg und Bergatreute stimmten der Satzung des Zweckverbands im April 2008 zu. Die Bekanntmachung der Satzung erfolgte am 31.5.2008. An dem Zweckverband sind die Stadt Bad Wurzach mit 47 %, die Stadt Bad Waldsee mit 33 % und die Gemeinden Wolfegg und Bergatreute mit jeweils 10 % beteiligt. Das Verbandsgebiet umfasst nach § 2 Abs. 1 der Satzung ausschließlich das Gewerbe- und Industriegebiet Bad Wurzach auf der Markung Bad-Wurzach-Haidgau. Als Verbandszweck ist in § 4 Abs. 1 der Satzung angegeben, die Erschließung des gemeinsamen Gewerbe- und Industriegebiets „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach - OGI -“ und die dortige Ansiedlung von Betrieben. Das Eigentum an den von der Klägerin zwischen 2005 und 2008 in Zwings erworbenen Flächen wurde von ihr nach der Gründung auf den Zweckverband übertragen.
13	Der Gemeinderat der Klägerin fasste am 5.5.2008 einen Aufstellungsbeschluss zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans und einen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach (OGI)“.
14	Mit Faltblatt vom Juni/Juli 2008 bewarb die Klägerin unter dem Titel „Bauen, Wohnen und Arbeiten im Herzen Oberschwabens“ unter anderem auch den „Oberschwäbischen Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach“ bei Zwings und bot Ansiedlungswilligen den Verkauf von Grundstücken ab 5.000 m² Größe an, zu einem Kaufpreis von 55 EUR pro m².
15	Am 22.9.2008 beantragte der Zweckverband beim Regierungspräsidium Tübingen für das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings mit einer projektierten Fläche von 25 ha gemäß § 24 LPlG eine Abweichung vom Ziel „Schutzbedürftiger Bereich für die Wasserwirtschaft, Grundwasserschutz Nr. 10 Haidgauer Heide, Waldseerinne,“ im Regionalplan von 1996, Kapitel 3.3.5. Die im Zielabweichungsverfahren angehörten Naturschutzreferate beim Regierungspräsidium erklärten schriftlich, es handele sich beim Zielabweichungsverfahren lediglich um die Festsetzung „Schutzbedürftiger Bereich für die Wasserwirtschaft“. Daher werde von den Naturschutzreferaten auf eine naturschutzfachliche Stellungnahme verzichtet. Im Zielabweichungsverfahren wurde problematisiert, dass in den Zweckverbandsgemeinden rechnerisch ein Überschuss von Gewerbeflächen vorhanden war. Eine im Juni 2008 vorgelegte Flächenbilanz für die Zweckverbandsgemeinden (ohne das Gebiet bei Zwings) zeigte folgendes Ergebnis:
16	Kommune Flächenanzahl Flächengröße Bedarf * Bad Waldsee 13 41,03 ha 40 ha Bad Wurzach 9 44,90 ha 29 ha Bergatreute 2 15,19 ha 6,5 ha Wolfegg 4 13,79 ha 7 ha gesamt 28 114,91 ha 82 ha
17	* Faustformel des Regionalverbandes Bodensee-Oberschwaben: 12 bis 20 ha pro 10.000 Einwohner
18	Damit war kein Bedarf an zusätzlichen Gewerbeflächen, sondern ein Überschuss von etwa 32 ha, mit Zwings von etwa 60 ha, festgestellt.
19	Mit Entscheidung des Regierungspräsidiums vom 22.12.2008 wurde die beantragte Zielabweichung mit der Maßgabe zugelassen, dass dem vorbeugenden Grundwasserschutz auf der Ebene der Bauleitplanung in besonderem Maße Rechnung zu tragen sei. Im Zielabweichungsbescheid wurde zur Flächenbilanz ausgeführt: „Zudem wurde von den beteiligten Kommunen eine detaillierte Bilanzierung der noch vorhandenen Gewerbeflächenpotentiale vorgenommen und eine Flächenkompensation auf den eigenen Markungen in einer Größenordnung von über 40 ha wie folgt zugesagt:
20	Flächen, die aufgegeben werden geplante Gewerbeentwicklungen (nicht bereits im FNP) mögliche Gewerbeentwicklungen (bereits im FNP) Bad Wurzach          OGI      25 ha 6 ha Brugg  21 ha Gewerbepark-West 4 ha          Bad Waldsee                   44,90 ha 29 ha Bereich B30/Abfahrt Bad Waldsee Ost 8,5 ha Wasserstall 11 ha 11 ha Bereich L285 und Untermöllenbronner Weg 2,4 ha                            Bergatreute                   15,19 ha 6,5 ha          0 ha Eigenentwicklung nur innerhalb des Siedlungszusammenhangs 3 ha 0 ha Wolfegg                                     Schlupfenmösle 8,2 ha          - 4 ha insgesamt 40,1 ha          43 ha 21 ha
21	Der von der Klägerin in der Folgezeit parallel zum Flächennutzungsplan für Zwings entwickelte Bebauungsplanentwurf „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark (OGI)“ sieht ein mit erheblichen Einschränkungen versehenes Gewerbe- und Industriegebiet vor. Unter anderem werden unter den Nrn. 2.13 und 2.14 der textlichen Festsetzungen Emissionskontingente für Stickstoff- und Geräuschemissionen festgesetzt. Mehrere Nutzungen, die in den Spalten 1 und 2 des Anhangs zur 4. BImSchV aufgeführt sind (Wärmeerzeugung, Bergbau, Energie; Steine und Erden, Glas, Keramik, Baustoffe; Stahl, Eisen und sonstige Metalle einschließlich Verarbeitung; Chemische Erzeugnisse, Arzneimittel, Mineralölraffination und Weiterverarbeitung; Verwertung und Beseitigung von Abfällen und sonstigen Stoffen; Lagerung, Be- und Entladen von Stoffen und Zubereitungen ...), werden in der Nr. 2.12 ausgeschlossen. In der Begründung zum Bebauungsplan wird bezüglich der Einschränkungen auf die Sensibilität der in der Umgebung vorhandenen Naturschutz-, FFH- und Vogelschutzgebiete verwiesen, sowie auf die Schutzbedürftigkeit der umliegenden Siedlungen und der Wohnbevölkerung. Die vom Baubebauungsplan vorgesehene Gesamtfläche beträgt 28,79 ha, wobei auf den Bereich Industriegebiet eine tatsächlich überbaubare Fläche von 8,23 ha entfällt und auf den Bereich Gewerbegebiet eine tatsächlich überbaubare Fläche von 9,06 ha. Damit umfasst die geplante überbaubare Fläche 17,29 ha.
22	In dem für das Gewerbegebiet Zwings durchgeführten Flächennutzungsplanänderungsverfahren erhoben zahlreiche Bürger, Landwirte, ein Demeterbetrieb, die Bürgerinitiative Wurzacher Becken, die Bürgerinitiative Lebenswertes Haistergau und der Naturschutzverband Baden-Württemberg e.V. Einwendungen. Kritische Stellungnahmen kamen auch vom Landratsamt Ravensburg und vom Regierungspräsidium Tübingen. Zuvor hatten bereits im Zielabweichungsverfahren die Naturschutzverbände BUND, LNV und NABU Einwände erhoben. Die Bürgerinitiative Wurzacher Becken wandte sich am 7.4.2009 mit einer Beschwerde an die EU-Kommission, um eine Gefährdung des FFH-Gebiets Wurzacher Ried und Rohrsee durch das geplante Gewerbe- und Industriegebiet zu verhindern. Das Beschwerdeverfahren wurde nach den Angaben der Bürgerinitiative von der EU-Kommission ruhend gestellt, um die gerichtliche Entscheidung zu Zwings / OGI abzuwarten.
23	Am 18.2.2009 wurde vom Gemeinderat Bad Wurzach die 2. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Mit Schreiben vom 20.3.2009, der Behörde zugegangen am 23.3.2009, beantragte die Klägerin beim Landratsamt Ravensburg die Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans.
24	Mit hier streitgegenständlicher Entscheidung vom 16.6.2009 lehnte das Landratsamt Ravensburg den Antrag der Klägerin auf Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil die Flächennutzungsplanänderung bezüglich Zwings Fehler aufweise. Die Planung sei nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Denn sie sei wegen entgegenstehender fachgesetzlicher Regelungen unzulässig und habe daher auf Dauer keine Aussicht auf Verwirklichung. Zugleich fehle es an einem schlüssigen, städtebaulichen Konzept. Insofern wird auf die unterschiedlichen Anforderungen an den Gebietsumfang bei der Standortprüfung und in den Bauleitplänen verwiesen. Ungereimt sei auch, dass zunächst ein Industriegebiet angestrebt worden sei, schließlich jedoch in der Gesamtbetrachtung nur ein Gewerbegebiet oder sogar nur ein eingeschränktes Gewerbegebiet realisiert werden solle. Daher fehle ein schlüssiges - in sich widerspruchsloses - städtebauliches Konzept. Außerdem bestünden Abwägungsfehler. Sowohl bei der Ermittlung und Bewertung der umweltrelevanten Belange, im Umweltbericht, als auch bei der Standtortalternativenprüfung, aber auch der generellen Abwägung und bei der weiteren Abwägung der Belange der Standort- bzw. Alternativenprüfung lägen Abwägungsfehler vor. Dabei bestehe auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planentscheidung anders ausgefallen wäre, wenn jeder einzelne Fehler vermieden worden wäre. Die umweltrelevanten Belange seien hinsichtlich der Auswirkungen bzw. der Bewertungen der Luftschadstoffeinträge und der Einträge von Stäuben in die FFH-Vogelschutzgebiete, der Wechselwirkungen zwischen den FFH-Vogelschutzgebieten und bezüglich der Lichtemissionen entweder nicht erkannt oder nicht in der erforderlichen Tiefe ermittelt oder nicht in die Abwägung eingestellt worden. Die Auseinandersetzung mit dem Landschaftsbild sei unzureichend und stelle eine Abwägungsfehleinschätzung dar. Die Feststellung einer landschaftlichen Unerheblichkeit des Eingriffs in Zwings, wie im Umweltbericht erfolgt, stehe nicht im Einklang mit den bisherigen Bewertungen des Landschaftsbildes. In seiner Bewertung weiche der Umweltbericht vom Landschaftsplan ab. Im Landschaftsplan werde die Einheit und Homogenität des Wurzacher Beckens und der Haidgauer Heide hervorgehoben, im Umweltbericht werde dies verneint. Die visuell wahrnehmbare Weite eines Landschaftsraumes werde nicht gesehen und verkannt, dass die Weite der Haidgauer Heide nicht primär durch intensive landwirtschaftliche Nutzung geprägt oder entstanden, sondern glazial-geogenen Ursprungs sei. Die Bewertung des Landschaftsbilds in seiner Eigenart sei, da maßgebliche Faktoren unberücksichtigt blieben, fehlerhaft. Die Standortalternativenprüfung sei auf einer unzureichenden Entscheidungsgrundlage getroffen worden. Insbesondere die vorgenommene Bewertung der Umweltverträglichkeit (Spitzenstellung) lasse sich angesichts der Schwächen und Fehler nicht halten. Zielsetzung der Standortalternativenprüfung sei es gewesen, einen Standort für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet zu finden. Hierfür seien auf den betroffenen Gemarkungen die geeigneten Standorte zu bestimmen und untereinander abzuwägen. Die Standortalternativenprüfung „für ein Industriegebiet mit einer Größe von 50 ha“ habe nicht alle mit einem GI dieser Größenordnung erwartungsgemäß einhergehenden umweltrelevanten Auswirkungen vollständig erfasst. Auch unter Berücksichtigung der Vorbelastung aus Industrie und Gewerbe sei eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Thema Emissionen / Immissionen erforderlich gewesen. Die Standortalternativenprüfung sei unvollständig. In der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vom 7.9.2005, auf die die Standortprüfung explizit Bezug nehme, seien Luftschadstoffe nicht behandelt worden. Bei der Abwägung der weiteren Belange der Standort- und Alternativenprüfung liege ein Abwägungsdefizit vor. Aufgrund der mittlerweile bekannten Rahmenbedingungen für das Plangebiet, die nur ein deutlich eingeschränktes Industrie- und Gewerbegebiet zuließen, liege eine Abwägungsfehleinschätzung vor. Es solle nunmehr, wie aus den aktuellen Planungen ersichtlich, lediglich eine Fläche von nicht einmal 30 ha realisiert werden. Nach den Bewertungskriterien der Standortalternativenprüfung habe dies eine Bewertung von „hoch negativ" zur Folge gehabt. Hinsichtlich der FFH-Verträglichkeit sei die Ermittlung der umweltrelevanten Belange unzureichend und fehlerhaft. Sie könnten nicht den Nachweis zu erbringen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks der FFH- und Vogelschutzgebiete auszuschließen sei. Das Vorhaben sei daher bis zur genaueren Untersuchung gemäß §§ 37, 38 Abs. 1, 8, 40 NatSchG, 35 BNatSchG unzulässig. Pläne und Projekte seien vor ihrer Zulassung auf Verträglichkeit mit den Natura 2000 - Erhaltungszielen zu prüfen. Wenn erhebliche Beeinträchtigungen zu erwarten seien, sei der Plan unzulässig. Bereits vernünftige Zweifel am Ausbleiben erheblicher Beeinträchtigungen bedingten eine Verträglichkeitsprüfung. Dem Vorhaben stehe daher bis auf weiteres das Verbot des § 37 NatSchG entgegen.
25	Gegen die der Klägerin am 19.6.2009 per Fax bekanntgegebene und am 22.6.2009 förmlich gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Ablehnungsentscheidung legten die Bevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 16.7.2009 Widerspruch ein und trugen mit weiterem Schreiben vom 3.9.2009 zur Begründung im Wesentlichen vor, mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans reagiere die Stadt Bad Wurzach auf einen dringenden Bedarf nach gewerblichen Bauflächen in den Gemeinden des Zweckverbands "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach". Im gesamten Landkreis herrsche ein Mangel an freien Industrieflächen. Der Mangel an gewerblichen Flächen korrespondiere in Bad Wurzach und Wolfegg mit einer negativen Arbeitsmarktentwicklung. Zwischen 2000 und 2007 habe die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten in Bad Wurzach um 11 %, in Wolfegg um 13 % abgenommen, während sie in derselben Zeit im Landkreis Ravensburg um 1,5 % zugenommen habe. Bei der von den Städten Bad Wurzach und Bad Waldsee sowie den Gemeinden Bergatreute und Wolfegg veranlassten Standortuntersuchung habe sich der Standort Zwings unter allen Gesichtspunkten als der geeignetste herausgestellt. Die Gemeinden hätten auf Wunsch des Landratsamts das geplante Gewerbegebiet um die Hälfte auf ca. 25 ha reduziert. Außerdem hätten sie in Aussicht gestellt, bereits ausgewiesene gewerbliche Bauflächen aus dem Flächennutzungsplan herauszunehmen und damit den Neueingriff zu kompensieren. Auf der Basis dieses Kompromisses habe das Landratsamt eine Zustimmung in Aussicht gestellt. Auch das Regierungspräsidium habe gegenüber dem Projekt eine grundsätzlich positive Haltung eingenommen und der Planung mit Zielabweichungsentscheidung vom Dezember 2008 zugestimmt. Den zahlreichen Forderungen des Landratsamts sei weitgehend entsprochen worden und es seien neben FFH- und Artenschutzverträglichkeitsprüfungen zahlreiche - aufwendige und teure - Gutachten, u.a. auch ein Luftreinhaltegutachten eingeholt worden. Aus letzterem ergebe sich, dass bei einer entsprechenden Schadstoffkontingentierung nachteilige Wirkungen für das Wurzacher Ried ausgeschlossen werden könnten. Ungeachtet dieser Nachbesserungen habe das Landratsamt den Beteiligten im Mai mitgeteilt, dass eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht in Aussicht gestellt werden könne. Die Stadt Bad Wurzach habe jedoch einen Anspruch auf Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans aus §§ 6 Abs. 2, 1 Abs. 8 BauGB. Das Landratsamt habe durch eine Überspannung der rechtlichen Anforderungen und falsche Sachannahmen eine Zweckmäßigkeitskontrolle durchgeführt. Im Übrigen sei ungeachtet der Durchführung eines Parallelverfahrens Gegenstand der rechtlichen Prüfung nicht der Bebauungsplan "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach", sondern die 2. Änderung des Flächennutzungsplans. Zu Unrecht verneine das Landratsamt die Planerforderlichkeit gemäß § 1 Abs.3 BauGB. Die Gemeinden stellten ihre Bauleitpläne in eigener Verantwortung auf (§ 2 Abs.1 Satz 1 BauGB). Ihnen stehe daher ein großer Beurteilungsspielraum bei der Beurteilung der Planerforderlichkeit zu. Notwendig sei allein ein schlüssiges städtebauliches Konzept. Dieses liege ausweislich der Planbegründung vor. Danach sei es das Ziel der Planung, den Bedarf der im Zweckverband "Oberschwäbisches Gewerbe- und Industriegebiet Bad Wurzach" zusammengeschlossenen Gemeinden nach gewerblichen Bauflächen zu decken, um Arbeitsplätze in einem möglichst breitgefächerten Branchenspektrum zu schaffen und zu erhalten und dadurch zu einer ausgewogenen Zusammensetzung der Bevölkerung beizutragen. Diese Zielsetzung habe das Regierungspräsidium Tübingen in der Zielabweichungsentscheidung vom 22.12.2008 als tragfähig und derart gewichtig erachtet, dass es zu ihrer Verwirklichung die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen habe. Es sei nicht im Ansatz erkennbar, inwiefern die Reduktion der ursprünglich angestrebten Fläche von 50 ha auf 25 ha Fläche, die auf Drängen des Landratsamts vorgenommen worden sei, das Ziel der Schaffung gewerblicher Flächen in Frage stellen würde. Die im Bebauungsplan vorgenommenen Ausschlüsse und Kontingentierungen beträfen nur den Bebauungsplan, nicht aber den Flächennutzungsplan. Im Übrigen seien die im Bebauungsplan vorgenommenen Ausschlüsse und Kontingentierungen das Ergebnis einer vom Landratsamt geforderten rücksichtsvollen und vorsorglichen Planung. Die Ausschlüsse und Kontingentierungen führten auch keineswegs zu einem generellen GE-Charakter des OGI mit der Folge, dass ein Bedarf zu verneinen wäre. Die derzeitigen Bemühungen um die C.-Ansiedung in Bad Wurzach belegten dies. Völlig unverständlich sei schließlich die Kritik des Landratsamts an der Flächenkompensation, die auf Forderung des Landratsamts und des Regierungspräsidiums vorgenommen worden sei. Die 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bad Wurzach weise auch keine Abwägungsfehler auf. Die umweltrelevanten Belange seien mit hinreichender Tiefe ermittelt, berücksichtigt und zutreffend abgewogen worden. Bei dem Flächennutzungsplan, der gem. § 5 Abs.1 BauGB die beabsichtigte Entwicklung lediglich in den Grundzügen darstelle, beschränke sich die Umweltprüfung nur auf die Grundzüge. Unabhängig hiervon sei die Umweltprüfung bei dem Projekt OGI mit sehr großer Untersuchungstiefe durchgeführt worden; deshalb gingen auch die Ausführungen des Landratsamts zur angeblich unzureichenden Bearbeitungstiefe möglicher Luftschadstoffe und Stickstoffeinträge fehl. Das Landratsamt vermische insoweit die Planungsebenen. Im Übrigen sei die Thematik Luftschadstoffe und Stickstoffeinträge im Bebauungsplanverfahren rechtsfehlerfrei abgearbeitet worden. Der Vorwurf einer mangelnden Bearbeitungstiefe sei haltlos. Entgegen der Behauptung des Landratsamts sei es nicht notwendig, die Stickstoffproblematik für alle Lebensraumtypen des Wurzacher Rieds separat zu prüfen. In dem Gutachten von iMA vom 30.3.2009 sei zur Bestimmung der Irrelevanzschwelle zu Recht auf das empfindlichste Ökosystem, nämlich das Hochmoor, abgestellt worden. Die Forderung nach einer Summationsbetrachtung sei völlig unverständlich, da bei einer Irrelevanzbetrachtung eine Summationsbetrachtung gerade nicht nötig sei. Auch die Kritik an der angeblich zu niedrig angesetzten Windgeschwindigkeit gehe fehl, da eine höhere Windgeschwindigkeit nicht zu höheren, sondern gerade zu niedrigeren Stickstoffeinträgen führen würde. Der Vorwurf, man habe den Rohrsee nicht hinreichend betrachtet, sei ebenfalls unbegründet. Das Gutachten von iMA belege, dass die am Rohrsee ankommenden Luftschadstoffe noch geringer seien als im Wurzacher Ried. Außerdem seien die im Rohrseegebiet vorkommenden Lebensraumtypen aufgrund ihrer natürlich nährstoffreichen Standorte unempfindlich gegen geringe Stickstoffeinträge aus der Luft. Die Forderung nach einer Untersuchung weiterer potentiell beeinträchtigender Schadstoffe sei unbegründet. Es seien alle Stoffe untersucht worden, die erfahrungsgemäß zu Schädigungen von Ökosystemen führen könnten. Dasselbe gelte hinsichtlich der schädlichen Wirkung von Stäuben. Auch die Beanstandung einer fehlenden Betrachtung des Einflusses des Projekts auf Wanderbewegungen von (nachtaktiven) Tierarten zwischen den FFH-/Vogelgebieten sei nicht nachvollziehbar. Die mögliche Steigerung der Zerschneidungswirkungen überörtlicher Straßen einschließlich des Kollisionsrisikos seien in der FFH-VU für Insekten und Vögel untersucht worden. Darin sei auch nachgewiesen, dass eine nennenswerte Beeinflussung der Zusammenhänge zwischen den Teilgebieten durch Lichtimmissionen ausgeschlossen werden könne. Auch die Ausführungen des Landratsamts zum Landschaftsbild und zum Landschaftsplan seien unzutreffend. Hier gelte ebenfalls, dass dieser Aspekt auf Flächennutzungsplanebene nicht detailliert bearbeitet werden könne. Gleichwohl gingen die Ausführungen im Umweltbericht zum Flächennutzungsplan in der Bearbeitungstiefe bereits sehr weit. Im Umweltbericht zum Bebauungsplan werde ausdrücklich auf den Landschaftsplan und dessen Bedeutung hingewiesen. Der Eingriff in das Landschaftsbild werde als erheblich qualifiziert. Daher seien zur Vermeidung und zum Ausgleich spezifische Maßnahmen der Geländegestaltung sowie Grünordnungsmaßnahmen vorgesehen. Dies halte sich eindeutig im Rahmen des gemeindlichen Abwägungsspielraums. Auch mit seiner Kritik an der Standortalternativenprüfung überschreite das Landratsamt seine Kontrollkompetenz. Eine dem Bauleitplanverfahren vorgeschaltete Alternativenprüfung, wie sie hier vorgenommen worden sei, sei rechtlich nicht erforderlich. Die vorgelegte Alternativenprüfung gehe über das gesetzlich Geforderte hinaus, weil der Suchraum der Standortalternativenprüfung im Bauleitplanverfahren maximal den Geltungsbereich des jeweiligen Bauleitplans, hier also das Gemeindegebiet der Stadt Bad Wurzach umfasse. Im Übrigen gebe es keinen Alternativstandort, der sich als vorzugswürdig aufdränge. Auch das Landratsamt selbst nenne keinen vorzugswürdigen Standort. Ein Mangel der Standortalternativenprüfung liege auch nicht darin begründet, dass der Standortalternativenprüfung zunächst eine "Wunschgröße" des geplanten Industrie-/Gewerbeparks von 50 ha zugrunde gelegt worden sei. Das Landratsamt sei grundsätzlich bereit gewesen, den Standort OGI dann zu akzeptieren, wenn das Gebiet um die Hälfte reduziert werde und eine Kompensation durch bestehende Gewerbeflächen erfolge. Es sei daher nicht nachvollziehbar, wenn das Landratsamt jetzt der Klägerin vorwerfe, sie habe die Fläche reduziert, ohne erneut eine Standortalternativenprüfung durchzuführen. Im Übrigen ändere sich auch bei reduzierter Fläche an den potentiellen Standorten nichts. Es bleibe dabei, dass auch dann Zwings und Ziegelbach die besten Standorte seien. Für ein Gewerbe- und Industriegebiet mit dem konkreten Zuschnitt des OGI gebe es zu dem Standort Zwings keine bessere Alternative. Hinsichtlich der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei der Maßstab nicht durch §§ 37 ff. Naturschutzgesetz, sondern durch § 1a Abs.4 BauGB i.V.m. §§ 34 ff. Bundesnaturschutzgesetz vorgegeben. Die vom Landratsamt angemahnte FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei mit der erforderlichen Bearbeitungstiefe durchgeführt worden, mit dem Ergebnis, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebietes nicht zu erwarten sei.
26	Mit Widerspruchsbescheid vom 26.2.2010 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch gegen die Ablehnung der Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans zurück. Die Begründung wiederholt und vertieft im Wesentlichen die Ausführungen im Ausgangsbescheid. Zusätzlich wurde ausgeführt, die der Flächennutzungsplanung vorausgehende vergleichende Standortprüfung für ein interkommunales Industriegebiet der Kommunen Bad Wurzach, Bad Waldsee und Wolfegg sei für ein Industriegebiet mit einer Größe von 50 ha erfolgt. Diese Größe sei u.a. damit begründet, die Kommunen müssten gerade bei Ansiedlungsnachfragen größerer Betriebe schnell handeln und entscheiden können. Entsprechende Erfahrungen seien mit der im Jahr 2005 geprüften Ansiedlung der Firma K. im Raum Bad Wurzach gemacht worden. Dementsprechend seien in dem Standortvergleich auch Flächengrößen <= 35 ha als ungeeignet und hoch negativ bewertet worden. Wie sich in dem parallel zum Flächennutzungsplanverfahren durchgeführten und damit als vorhandene Erkenntnisquelle auch bei der Beurteilung des Flächennutzungsplans zu berücksichtigenden Bebauungsplanverfahren nunmehr jedoch gezeigt habe, sei am Standort "Zwings" unter Berücksichtigung der vorhandenen Rahmenbedingungen nur ein Industriegebiet mit einer wesentlich kleineren Fläche und mit weitgehenden Einschränkungen zulässig. Ergebnis des Planungsprozesses im Bebauungsplanverfahren sei ein Bebauungsplan mit einer Gesamtfläche von 28,79 ha und einer tatsächlichen Baufläche des GE von 9,06 ha und des GI von 8,23 ha. Die Fläche des GI von 8,23 ha entspreche einem Sechstel der ursprünglichen Konzeption. Die meisten Betriebsarten nach den Spalten 1 und 2 des Anhangs zur 4. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes seien ausgeschlossen. Für die Emissionen von Lärm und Stickoxiden seien Emissionskontingente festgelegt. Aufgrund dessen habe das Gewerbe- und Industriegebiet bei einer Gesamtbetrachtung eher den Charakter eines GE/GEE-Gebietes als eines Industriegebietes. Insgesamt sei die Abweichung von der ursprünglichen Plankonzeption so erheblich, dass das Gewerbe- und Industriegebiet zur Erreichung des ursprünglichen Planungsziels als nicht geeignet und damit auch nicht erforderlich zu bewerten sei. Entgegen dem Vortrag der Bevollmächtigten der Widerspruchsführerin beruhten die Einschränkungen des Gewerbe- und Industriegebiets nicht entscheidend auf der Forderung des Landratsamts, das ursprünglich mit 50 ha geplante Industriegebiet auf 25 ha zu verkleinern, sondern auf Restriktionen, die sich aus der plangegebenen Situation ergeben. Nachdem die Klägerin mit Ausnahme der Firma C., die jedoch im Bereich des Gewerbegebiets Bad Wurzach-West untergebracht werde, keinen weiteren aktuellen Flächenbedarf für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geltend mache, sei davon auszugehen, dass die bei der Klägerin und den anderen beteiligten Gemeinden vorhandenen und in Ausweisung befindlichen Gewerbeflächen nicht nur kurz -, sondern auch mittelfristig zur Abdeckung des zu erwartenden Bedarfs ausreichten. Es gebe daher keine gewichtigen städtebaulichen Allgemeinwohlbelange, die noch für die vorliegende Planung angeführt werden können. Es liege auch ein Abwägungsfehler vor. Die Ausweisung einer gewerblichen Fläche ohne Anbindung an den bestehenden Siedlungsbereich, wie im vorliegenden Fall, sei zwar nicht notwendigerweise ein Verstoß gegen die Verpflichtung aus § 1 Abs. 4 BauGB, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Gleichwohl bedeute die Ausweisung einer gewerblichen Baufläche außerhalb des Siedlungszusammenhangs eine Abweichung von den planerischen Leitvorstellungen des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans, die im Rahmen der Verpflichtung nach § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch, bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, mit dem entsprechenden Gewicht in die Abwägung einzustellen ist. Dies sei hier nicht geschehen. Die Bedeutung der Planungsziele einschließlich der Bedeutung der Erhaltung von Freiräumen in der Landschaft sei verkannt und daher insbesondere auch die Möglichkeit, unter Verzicht auf das geplante interkommunale Gewerbe- und Industriegebiet innerhalb der beteiligten Gemeinden kleinflächigere Alternativen an städtebaulich integrierten Standorten zu realisieren, nicht bzw. nicht ernsthaft geprüft. Mit der Zielabweichungsentscheidung vom 22.12.2008 sei entgegen der Ansicht der Klägerin keine grundsätzliche Entscheidung über den Standort des Gewerbe- und Industriegebiets getroffen worden. Dies ergebe sich auch aus der Begründung der Entscheidung, in der ausgeführt worden sei, dass das Zielabweichungsverfahren keine grundsätzliche Standortentscheidung treffe, sondern lediglich durch die Ausräumung vorhandener Ziele der Raumordnung den Weg frei mache für eine Planungsentscheidung der betroffenen Kommunen. Diese habe sich dann im Detail mit den vielen weiteren fachlichen Belangen auseinanderzusetzen. Nur wenn auch die entsprechenden Fragestellungen voll umfänglich abgearbeitet werden könnten, könne am vorgesehenen Standort die Ausweisung eines Gewerbe- und Industriegebiets auch tatsächlich erfolgen.
27	Darüber hinaus sei auch die Abwägung der Belange des Umweltschutzes nach § 1 Abs. 6 Nr. 7a und b BauGB fehlerhaft. Das Gewerbe- und Industriegebiet solle in der Haidgauer Heide realisiert werden. Diese bilde zusammen mit dem Wurzacher Ried geomorphologisch eine Einheit, das Wurzacher Becken. Es handele sich um eine sehr weiträumige, offene Landschaft mit enormen Sichtbezügen in alle Richtungen, in der die nacheiszeitliche Landschaftsgenese mit den dafür typischen Landschaftsteilen, hier insbesondere dem ebenen Sander, nachvollzogen werden könne. Die Realisierung des Gewerbe- und Industriegebiets in dieser Landschaft bedeute einen massiven Eingriff in das Landschaftsbild. Die Errichtung von bis zu 190 m langen und bis zu 21 m hohen Gebäuden an diesem städtebaulich nicht integrierten Standort zerschneide den Landschaftsraum der Haidgauer Heide und überpräge ihn weithin sichtbar. Die vorgesehenen landschaftspflegerischen Begleitmaßnahmen könnten diesen Eingriff allenfalls, und dann auch erst in Jahrzehnten, abmildern, aber die zerschneidende Wirkung und die technische Überprägung dieses Landschaftsraums nicht beseitigen. Die für diesen Bereich charakteristische Ebene, die hier die Eigenart der Landschaft ganz wesentlich ausmache, sei in der Folge der Realisierung der Planung nicht mehr erfahrbar. Die Klägerin verkenne insofern auch die Bedeutung der Erhaltung eines intakten Landschaftsbildes für Bad Wurzach als Kur- und Badeort.
28	Die Umweltinformationen seien nicht in ausreichendem Maße erhoben worden. Der Abwägungsprozess leide damit an einem schwerwiegenden Fehler, da eine ausreichende Abarbeitung zu einer Änderung der Planung habe führen können. Insgesamt bewerte es das Regierungspräsidium Tübingen als schwerwiegenden Abwägungsfehler, dass die Klägerin angesichts der fehlenden besonderen Rechtfertigung für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet einerseits und der gravierenden Auswirkungen der Planung auf die Landschaft und das Landschaftsbild sowie der zum Teil nicht abschließend geklärten Auswirkungen auf die Umwelt, einschließlich der Naturschutzgebiete Wurzacher Ried und Rohrsee sowie der Kiesgrube im Planungsgebiet andererseits, an dem Konzept eines interkommunalen Gewerbe- und Industriegebiets festgehalten habe. Vor dem Hintergrund des jetzigen Planungsergebnisses, also eines eher kleinflächigen Industrie- und Gewerbegebiets mit erheblichen Einschränkungen, habe erneut geprüft werden müssen, ob nicht eine Inanspruchnahme bestehender Gewerbegebietsflächen bzw. die Ausweisung von Gewerbegebietsflächen in den durch die Flächennutzungspläne der beteiligten Gemeinden überplanten Flächen eine landschafts- und umweltschonendere Alternative gewesen wäre. Insoweit habe es allerdings auf Grund der Fixierung der Klägerin auf ein interkommunales Industrie- und Gewerbegebiet an der erforderlichen Abwägungsoffenheit gefehlt.
29	Der Widerspruchsbescheid wurde am 5.3.2010 zugestellt.
30	Die Klägerin hat am 1.4.2010 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung werden die Ausführungen aus dem Widerspruch wiederholt und vertieft. Im Einzelnen wird ausgeführt, der Nachweis eines Rechtsverstoßes obliege den Genehmigungsbehörden. Ein solcher Nachweis sei aber nicht erfolgt. Die Erforderlichkeit der Planung sei bezüglich des interkommunalen Plangebiets Zwings / OGI gegeben. Die Entscheidung darüber, ob, wo und in welchem Umfang Gewerbegebiete ausgewiesen würden, sei im Grunde eine Frage der Gemeindepolitik. Die Zielsetzung, mit der Ausweisung von Gewerbeflächen Arbeitsplätze in einem möglichst breit gefächerten Branchenspektrum zu schaffen, sei legitim. Die ursprüngliche Plankonzeption könne der Erforderlichkeit der Planung nicht entgegen gehalten werden. Gegenstand der zu genehmigenden Planung sei nicht das ursprüngliche Konzept (50 ha), sondern das jetzt geplante Gewerbegebiet mit einer Größe von 25 ha. Eine Änderung des Planungsziels durch die Gemeinde sei zulässig und Ausdruck der gestalterischen Planungsfreiheit. Eine teilweise Befriedigung des Bedarfs sei für die Klägerin besser als die gänzliche Nichterfüllung des Bedarfs. Die Einschränkungen und Kontingentierungen im Bebauungsplan hätten keinen Einfluss auf die Erforderlichkeit des Flächennutzungsplans. Dieser weise lediglich ein Gewerbegebiet ohne Differenzierung nach Gewerbe- und Industriegebiet aus. Der Bebauungsplan, der eine solche Differenzierung vornehme, sei nicht Prüfungsgegenstand. Zu Unrecht werde der Flächenbedarf verneint und dies der Erforderlichkeit der Planung entgegen gehalten. Es werde übersehen, dass ungenutzte Gewerbeflächen tatsächlich zum Teil nicht verfügbar seien oder nicht heutigen Anforderungen entsprächen. Dies sei gerade der Anlass gewesen für die Änderung der bisherigen Planung und die Konzentration der gewerblichen Entwicklung an einem Standort. Die angeblich fehlende Nachfrage stehe der Erforderlichkeit der Planung ebenfalls nicht entgegen. Bei der Bauleitplanung handele es sich um eine Angebotsplanung. Einer Bedarfsanalyse bedürfe es zum Nachweis nicht. Die Gemeinde könne auch einem künftigen Bedarf entsprechen. Die Planung sei zwingend geboten, um Arbeitsplätze zu schaffen. Die Behauptung, dass es keinen Bedarf in Bad Waldsee/Bad Wurzach gebe, treffe nicht zu. Es bestehe in Oberschwaben ein außerordentlich großer Bedarf an Gewerbeflächen. Das zeige auch die Ansiedlung der Verzinkerei Fa. C. in Bad Wurzach, die von der Klägerin im Gewerbepark Bad Wurzach West angesiedelt worden sei. Weitere Gewerbeflächen stünden in Bad Wurzach nicht zur Verfügung. Daher sei für eine Ansiedlung in den letzten Jahren nicht geworben worden. Im Hinblick auf die Rechtsunsicherheit seien Anfragen in den vergangenen Jahren abschlägig beschieden worden. Die Ziele der Raumordnung stünden dem Plangebiet nicht entgegen. Bezüglich des Ziels 3.3.5 des Regionalplans habe das Regierungspräsidium Tübingen eine Abweichung mit Entscheidung vom 22.12.2008 zugelassen. Die Grundsätze in den Ziffern 2.2.1 und 3.1.9 des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg stünden der Ausweisung des Gebiets Zwings / OGI nicht entgegen. Der Wortlaut der Plansätze verdeutliche, dass der festgelegte Vorrang (3.1.9: Ausrichtung der Siedlungsentwicklung am Bestand, 2.2.1: Konzentration der Siedlungsentwicklung auf die Siedlungsbereiche) nicht absolut, sondern nur im Rahmen des Möglichen gelte. Danach handele es sich - entgegen der Bezeichnung als Ziele - um Grundsätze der Raumordnung und damit um Abwägungsdirektiven. Die Abwägung zur Änderung des Flächennutzungsplans sei nicht zu beanstanden. Der interkommunale Planungsansatz werde vom Landesentwicklungsplan in den Ziffern 2.3.2 und 2.4.2 ausdrücklich aufgegriffen. Die dort aufgestellten Grundsätze stünden den vom Regierungspräsidium angeführten Plansätzen gegenüber. Der interkommunale Ansatz stelle eine Minderung des Eingriffs in Natur und Landschaft dar. Durch den Verzicht auf den interkommunalen Ansatz habe keine Eingriffsminimierung erreicht werden können. Auch gehe aus dem Umweltbericht hervor, dass sämtliche relevanten raumordnerischen Gesichtspunkte in die Abwägungsentscheidung eingeflossen seien. Abwägungsfehler lägen damit nicht vor. Die Gemeinde sei bei ihrer Abwägung den im Zielabweichungsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen aufgestellten Grundsätzen gefolgt und habe diese wörtlich in den Bebauungsplanentwurf übernommen. Dies könne nur schwerlich einen Abwägungsfehler begründen. Die Aussagen des Regierungspräsidiums Tübingen im Zielabweichungsverfahren seien verbindlich. An diesen Aussagen müsse sich die Behörde festhalten lassen. Dies gelte auch für die Ausführungen in der Begründung. Im Zielabweichungsverfahren seien die Vorgaben der Raumordnung umfassend geprüft worden. Mit der Stattgabe im Zielabweichungsverfahren sei damit die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Vorgaben der Raumordnung bescheinigt worden. Jedenfalls habe das Regierungspräsidium Tübingen mit seinen Ausführungen im Zielabweichungsbescheid einen Vertrauenstatbestand bei der Klägerin geschaffen. Auf die Richtigkeit und den Bestand der Bewertung des Standorts Zwings unter raumordnerischen Gesichtspunkten habe sich die Klägerin verlassen dürfen. Es bestehe keine besondere Rechtfertigungspflicht für das interkommunale Planungskonzept. Eine solche Pflicht sei nicht normiert. Das interkommunale Konzept für das OGI entspreche den Leitlinien von Landesentwicklungsplan und Regionalplan im Hinblick auf die Entwicklung von Gewerbe und Industrie. Der Hinweis des Regierungspräsidiums und des Landratsamts auf die nicht erlassene Landschaftsschutzverordnung sei unzulässig, da die nicht erlassene Vorschrift der Planung des OGI nicht entgegen stehen könne. Das Europadiplom für das Wurzacher Ried stehe der gewerblichen Entwicklung der Stadt nicht entgegen, was sich aus den Ausführungen zu den Verlängerungsentscheidungen des Europarats ergebe. Das OGI stelle am Standort Zwings die geomorphologische Struktur des Wurzacher Beckens nicht in Frage; die Struktur bleibe weiterhin erkennbar. Eine Beeinträchtigung des Kur- und Badebetriebs in Bad Wurzach sei nicht erkennbar. Die umweltrelevanten Belange seien mit hinreichender Tiefe ermittelt, berücksichtigt und zutreffend bewertet worden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass beim vorbereitenden Bauleitplan kein Detaillierungsgrad verlangt werden könne, wie beim Bebauungsplan. Abwägungsfehler lägen auch bezüglich der Umweltbelange nicht vor. Die Bedeutung der Kiesgrube im Plangebiet für die Fauna sei nicht verkannt worden. Die in den Bescheiden geübte Kritik könne im Bebauungsplanverfahren geprüft werden und dort möglicherweise zur Optimierung der Planung beitragen. Für die Rechtmäßigkeit des Flächennutzungsplans sei die Kritik nicht relevant. Anhaltspunkte dafür, dass sich andeutende Konflikte (Stäube, Wechselwirkungen mit FFH- und Vogelschutzgebieten, Lichteinwirkungen und nachteilige Auswirkungen auf das Landschaftsbild) im Bebauungsplanverfahren nicht lösen lassen würden, lägen nicht vor. Die Lösung setze allerdings die Kenntnis von erst im Bebauungsplanverfahren zu ermittelnden, relevanten Faktoren voraus (z.B. Höhe der Gebäude, Eingrünungskonzept). Die FFH- und Vogelschutzgebietverträglichkeitsprüfung sei fehlerfrei und vollständig durchgeführt worden. Ihr Ergebnis belege, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH- und/oder Vogelschutzgebietes ausgeschlossen sei. Eine vorgeschaltete Alternativenprüfung sei nicht erforderlich. Die Alternativenprüfung beziehe sich nur auf das Gemeindegebiet von Bad Wurzach bzw. auf das von deren Flächennutzungsplan erfasste Gebiet. Die Alternativenprüfung müsse sich nur auf die Planungsziele der Klägerin beziehen. Dem entsprechend sei ausschließlich nach einem Standort für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet gesucht worden. Der Gemeinde stehe ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu, der erst überschritten sei, wenn die Planung im Hinblick auf eindeutig bessere Alternativen, unhaltbar sei. Dies sei nicht der Fall. Das Planungsziel, ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet im Flächennutzungsplan der Stadt Bad Wurzach auszuweisen, sei durch einen kommunalen Planungsansatz von vornherein nicht erreichbar. Dennoch zeige die Standortalternativenprüfung, dass sich die Klägerin auch mit einem kommunalen Alternativkonzept auseinandergesetzt habe. Dieses sei jedoch aus guten Gründen verworfen worden. Fehler der Standortalternativenprüfung seien auch bei der Anlegung eines strengsten Maßstabes nicht zu erkennen. Es gebe schlicht keinen vorzugswürdigen Alternativstandort für das interkommunale Gewerbe- und Industriegebiet. Der Standort Zwings sei vorrangig geeignet und erreiche insbesondere in Bezug auf die Umweltverträglichkeit die besten Werte. Die verbleibenden, vom Landratsamt benannten Risiken (stoffliche Emissionen, Lebensraum der Feldlerche) könnten durch planerische Festsetzungen im Bebauungsplan bewältigt werden. Im Zielabweichungsverfahren habe auch das Regierungspräsidium festgestellt, dass es neben dem Standort Zwings keine schonenderen oder geeigneteren Alternativen gebe. Die FFH-Verträglichkeit sei beim Standort Zwings gegeben. Die Erhaltungsziele und der Schutzzweck des FFH-Gebiets“ Wurzacher Ried und Rohrsee“ und des europäischen Vogelschutzgebiets „Wurzacher Ried“ seien bei der Bauleitplanung beachtet worden. Nach der durchgeführten Verträglichkeitsprüfung könnten erhebliche Beeinträchtigungen der Schutzgebiete durch das Planvorhaben ausgeschlossen werden. Das Regierungspräsidium komme insofern zu einem anderen Ergebnis, weil erneut die Planungsebenen vermischt und dabei der Prüfung des Flächennutzungsplans das zugrunde gelegt würde, was nur im Rahmen des Bebauungsplans geprüft werden könne. Die Verträglichkeitsprüfung müsse auch nicht auf ein Nullrisiko für die betroffenen Gebiete ausgerichtet werden, da hierfür der wissenschaftliche Nachweis nie geführt werden könne.
31	Die Klägerin beantragt,
32	den Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16. Juni 2009 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26. Februar 2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die 2. Änderung des Flächennutzungsplans, entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 23. März 2009, zu genehmigen, sowie die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
33	Der Beklagte beantragt,
34	die Klage abzuweisen.
35	Zur Begründung wird auf die Ausführungen in den Bescheiden verwiesen. Weiter wird vorgebracht, die Berücksichtigung der Erkenntnisse des Bebauungsplanverfahrens müsse erfolgen, weil die Klägerin diese durch Verweisungen selbst in das Flächennutzungsplanverfahren eingeführt habe. So werde im Umweltbericht zum Flächennutzungsplanverfahren auf die Umweltuntersuchung im Bebauungsplanverfahren verwiesen und diese zur Basis des Umweltberichts erklärt. Weiter werde im Umweltbericht auf die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung im Bebauungsplanverfahren verwiesen. Daher habe die Behörde diese Punkte bei der Prüfung der Genehmigungsfähigkeit des Flächennutzungsplans berücksichtigen müssen. Sie habe nichts vermischt. Die Aussagen zum Bebauungsplan seien auch von Amts wegen zu berücksichtigen gewesen. Die Klägerin habe die Verfahren parallel durchgeführt und dabei das Flächennutzungsplanverfahren als Anhängsel des Bebauungsplanverfahrens behandelt. Die sich im Bebauungsplan abzeichnenden Nutzungskonflikte und Vollzugshindernisse habe man in dieser Situation bei der Prüfung des Flächennutzungsplans berücksichtigen müssen. Es sei nicht zulässig, bereits bekannte Probleme auf die nachfolgende Planungsebene zu verlagern um eine „einfachere“ Abwägung im Flächennutzungsplanverfahren durchführen zu können. Dies gelte zumindest dann, wenn die vorgesehenen Lösungswege möglicherweise nicht realisierbar seien. Der für die Genehmigung des Flächennutzungsplans angelegte Prüfungsmaßstab sei berechtigt. Folgende Faktoren hätten den Maßstab erforderlich gemacht: Die Lage des Plangebiets zwischen zwei FFH-/Vogelschutzgebieten. Die Ausweisung des Wurzacher Rieds als Naturschutzgebiet. Die Existenz zahlreicher Biotope in der näheren Umgebung des Plangebiets. Das Plangebiet sei bisher frei von Bebauung. Aus dem Bebauungsplanverfahren seien bereits eine Vielzahl von Informationen bekannt gewesen. Es sei beim Prüfungsmaßstab auch zu beachten, dass es auch auf der Ebene des Flächennutzungsplans zulässig sei, Einschränkungen des Gebietstyps (GI/GE) vorzunehmen und Immissionsgrenzwerte festzusetzen, wenn dies erforderlich sei, um einen Nutzungskonflikt von grundlegender Bedeutung für die gesamträumliche Entwicklung planerisch zu bewältigen. Wenn bei erstmaliger Darstellung des Plangebiets im Flächennutzungsplan bereits klar sei, dass unter den G-Entwicklungstypen einer davon nur unter Einhaltung bestimmter Grenzwerte zulässig ist, erfordere dies auch auf der Ebene des Flächennutzungsplans eine entsprechend detaillierte Abarbeitung. Die Erforderlichkeit sei bezüglich der Planung nicht gegeben. Der der Planung zugrunde gelegte Bedarf an Gewerbeflächen sei nicht schlüssig und plausibel dargestellt und rechtfertige daher die Planung nicht. Der ursprünglich gegebene Bedarf an Industriefläche sei entfallen. Werde jetzt eine Entwicklung des neuen Plangebiets für Gewerbeflächen beabsichtigt, seien für diesen Gewerbeflächenbedarf auch andere nicht genutzte Gewerbeflächen in den Blick zu nehmen. Dies gelte auch hinsichtlich des nur geringen GI-Anteils von noch 8,23 ha. Es sei nicht plausibel von einem generellen Bedarf der Klägerin an Gewerbeflächen zu sprechen, wenn bei einem Wegfall des Gebiets Brugg unter Berücksichtigung des neuen Gebiets die verfügbare Gewerbefläche abnehme. Auch das Argument, eine teilweise Befriedigung des Bedarfs sei besser als eine Nichterfüllung, könne den hieraus sich ergebenden Widerspruch nicht auflösen. Standortwahl und Standortalternativprüfung seien zu beanstanden. Die zur Rechtfertigung des Plangebiets herangezogenen Ergebnisse der Standortalternativenprüfung seien überholt. Die Planung habe sich quantitativ und qualitativ deutlich verändert. Früher habe die Klägerin ein Industriegebiet mit 50 ha geplant. Nun sei ein 25 ha großes Gewerbegebiet mit großen Einschränkungen vorgesehen. Der Industriegebietsanteil liege nur noch bei 8,23 ha. Dennoch werde im Umweltbericht zum Flächennutzungsplan und zum Bebauungsplan auf das Ergebnis der Standortalternativprüfung von 2006 verwiesen. Aus der Ungeeignetheit der Standortalternativprüfung, die denkbare Alternativen wegen falscher Größenannahmen nicht berücksichtige, ergebe sich ein Abwägungsdefizit. Eine Flächenbilanzierung für das Gebiet der Klägerin durch das Landratsamt zeige für die nunmehr geplante Größe des Plangebiets Alternativen auf. Diese dürften nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Der interkommunale Ansatz erfordere eine Standortalternativenprüfung auf den Gebieten aller beteiligten Gemeinden. Es treffe nicht zu, dass bei einem interkommunalen Gebiet nur die Alternativen auf dem Gebiet der Klägerin geprüft werden müssten. Das Plangebiet widerspreche auch den raumordnerischen Zielsetzungen. Der Leitgedanke aus der Nummer 2.4.2 des Regionalplans, dass beim Fehlen geeigneter Flächen und zur Konzentration des Flächenbedarfs die Entwicklung und Nutzung von Gewerbegebieten für mehrere Gemeinden anzustreben seien, stelle keinen Belang dar, dem die weiteren raumordnerischen oder sonstigen Belange unterzuordnen seien. Insofern habe die Klägerin die Tragweite der Belange verkannt. Der Belang „interkommunaler Ansatz“ sei nicht dergestalt gewichtig, dass er geeignet sei, die negativen Aspekte des Plans auszugleichen oder zu rechtfertigen. Nur die Ausweisung eines großen Industriegebiets hätte dazu führen können, dass die Vorzüge des Standorts im Verhältnis zu den negativen Auswirkungen des Plans (Eingriff in Natur und Landschaft, Flächenverbrauch) eine hohe Bewertung erfahren hätten. Das jetzt vorgesehene kleine Gebiet mit geringem Entwicklungspotential könne den damit verbundenen massiven Eingriff in Natur und Landschaft nicht rechtfertigen. Die Genehmigung im Zielabweichungsverfahren stelle keine Billigung der Standortentscheidung dar. Gegenstand des Verfahrens sei lediglich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem schutzbedürftigen Bereich für die Wasserwirtschaft gewesen. Eine Bindungswirkung sei schon wegen der unterschiedlichen Prüfungsgegenstände nicht gegeben. Zudem sei im Zielabweichungsverfahren von einem großflächigen Industriegebiet ausgegangen worden. Mit dem neuen Planungsziel (Verkleinerung) ändere sich auch die Bewertung der raumordnerischen Gesichtspunkte. Die FFH-Verträglichkeit sei beim Plangebiet nicht gegeben. Die Grenzen der Belastbarkeit der FFH-Gebiete bezüglich des Eintrags von Stickstoffen und Nitraten seien nicht hinreichend ermittelt worden. Die Annahme einer pauschalen Irrelevanzschwelle von 10% sei nicht zulässig. Die Gutachten gingen jedoch von einer solchen Irrelevanzschwelle aus. Die vorgelegten Berichte und Gutachten belegten daher eine Verträglichkeit des Plangebiets mit den Erhaltungszielen des FFH-Schutzgebiets nicht. Dem Vollzug des Plangebiets stehe daher das Verbot gemäß §§ 36, 34 BNatSchG entgegen. Bezüglich des Landschaftsbilds sei die Abwägung fehlerhaft. Das Landschaftsbild sei an der vorgesehenen Stelle hochwertig und schützenswert. Es sei als Belang mit und ohne Landschaftsschutzgebietsverordnung in die Abwägung einzustellen.
36	Die Klägerin hat am 5.10.2011 eine weitere Standortalternativenprüfung des Ingenieurbüros „… F. und U.“, Ü., vom Juni 2011 vorgelegt, mit einer vergleichenden Untersuchung der 7 Standorte 1. Bad Wurzach, a) Gewerbepark West (6 ha), b) Krattenweiler (8 ha); 2. Brugg; 3. Seibranz; 4. Truschwende; 5. Molpertshaus, Kiesgrube Queck; 6. Unterschwarzach und 7. Zwings. Die weitere Untersuchung kommt zum Ergebnis, dass sich die Standorte Bad Wurzach, Brugg, Unterschwarzach, Seibranz und Molpertshaus aus unterschiedlichen Gründen nicht eignen. Die Standorte Truschwende und Zwings seien geeignet, dabei sei Zwings vorzugswürdig. Truschwende liege an der Hauptzufahrt für Kurgäste, habe keine Bahnanbindung und verfüge nicht über Erweiterungsmöglichkeiten. Gegen Truschwende spreche auch die fehlende interkommunale Eignung. Jedweder Bezug dieses Standorts zu Bad Waldsee, Bergatreute und Wolfegg fehle. Zwings liege in zentraler Lage zwischen den interkommunalen Siedlungsschwerpunkten, habe eine Bahnanbindung und verfüge über Erweiterungsmöglichkeiten in Richtung Westen. Zu diesem Ergebnis der Studie vom Juni 2011 lässt die Klägerin vortragen, der Vorwurf einer mangelhaften Standortuntersuchung treffe nicht zu. Das gelte nach dem Ergebnis der Nachuntersuchung auch dann, wenn man deutliche Abstriche bei der Standorteignung mache. Der bestgeeignetste Standort sei durch einen aufwändigen und teuren Untersuchungsprozess ermittelt worden. Das Manko sei lediglich, dass das Landratsamt Zwings als „heiligen Boden“ einstufe und deswegen erbittert ablehne.
37	Zur nachgereichten Standortalternativenprüfung vom Juni 2011 trägt der Beklagte vor, es seien nicht die Standorte in den anderen Mitgliedsgemeinden des Zweckverbands untersucht worden. Es seien nur die Standorte untersucht worden, auf die das Landratsamt die Klägerin auf ihrem Gebiet hingewiesen habe, um eventuell mögliche Gewerbeflächenpotentiale aufzuzeigen. Wegen der interkommunalen Zielsetzung und der Beauftragung durch den Zweckverband, habe aber die Pflicht bestanden, auch die möglichen Standorte auf den Gebieten der anderen Zweckverbandsgemeinden zu untersuchen. Es liege daher eine fehlerhafte Ermittlung des Abwägungsmaterials vor. Die Möglichkeit, kleinere Flächen im Anschluss an bestehende Siedlungen auszuweisen, sei ohne überzeugende Gründe verworfen worden. Auch sei nicht geprüft worden, ob im vorliegenden Fall der interkommunale Ansatz überhaupt die gewollten Vorteile bzw. Synergieeffekte mit sich bringe. Erst dann erhalte der interkommunale Ansatz nämlich ein entsprechendes Gewicht. Weiterhin fehle eine plausible Darstellung des Flächenbedarfs. Daran ändere auch die Anpassung der Flächensuchgröße auf 15-25 ha nichts. Bei der Untersuchung würde die verkehrstechnische Anbindung und hierbei insbesondere die Bahnanbindung überbewertet. Die Verlagerung auf die Schiene sei zwar wünschenswert, entspreche aber nicht der gewerblichen Praxis. Die Untersuchung gehe auch nicht darauf ein, dass weitere Flächen derzeit bereits überplant würden (3. Änderung des Flächennutzungsplans, Erweiterung von Wurzach-West, vorhabenbezogener Bebauungsplan C.). Das Argument, Truschwende eigne sich nicht als interkommunaler Standort, weil es keine räumliche Beziehung zu den anderen Zweckverbandsgemeinden aufweise, treffe nicht zu. Weitere geplante bzw. bereits durchgeführte Ausweisungen von Gewerbeflächen in Bad Wurzach (Fa. C. plus 6,4 ha) und Bad Waldsee (plus 8,6 ha, minus 10,9 ha G-Fläche umgewandelt zu W-Fläche) hätten den Flächenbedarf weiter verändert. Trotz abgeschlossener Genehmigungsverfahren habe die Fa. C., der einzige Interessent zum Zeitpunkt der Entscheidung des Landratsamts, bisher mit dem Bau nicht begonnen.
38	Die Beteiligten und die im Sitzungssaal anwesenden Vertreter der anderen Zweckverbandsgemeinden wurden zu der Möglichkeit, den Zweckverband bzw. die anderen Zweckverbandsgemeinden zum Rechtstreit gemäß § 65 Abs. 1 VwGO beizuladen angehört. Nachdem eine Beiladung von keiner Seite gewünscht wurde, hat das Gericht von der Beiladung des Zweckverbands und der Zweckverbandsgemeinden abgesehen.
39	In der mündlichen Verhandlung gab der Bürgermeister der Klägerin an, ihm sei noch 4 Wochen vor der Versagung der Genehmigung vom Landratsamt Unterstützung bezüglich des Plangebiets Zwings / OGI in Aussicht gestellt worden. Herr S. vom Umweltamt habe ihm nach dem Scheitern der Ansiedlung K. gesagt, dass er bezüglich des Gebiets mit einem Bedarf von 15 ha ins Rennen gehen solle. Die Klägerin habe 70% der Flächen für Zwings / OGI vor dem Scheitern der Ansiedlung K. im Mai 2006 erworben. Die Klägerin habe bei Grundstücksflächen im Umfang von 7 ha ein Rücktrittsrecht, das am 31.12.2011 auslaufe. Für Grundstücksflächen im Umfang von 10 ha hätten die Verkäufer ein Rücktrittsrecht. Die Klägerin habe für die Flächen durchweg nur den landwirtschaftlichen Preis bezahlt, nebst einem Zuschlag von unter 50% Prozent des landwirtschaftlichen Preises. Die Flächen seien mittlerweile auf den Zweckverband übertragen. Eine Positionierung des interkommunalen Gewerbe- und Industriegebiets in einem Bereich wie Brugg sei zwischen den Zweckverbandsgemeinden nicht konsensfähig gewesen. Die Partnergemeinden hätten dabei nicht nur die Abgabenseite im Blick gehabt, sondern auch die Möglichkeit der Erreichbarkeit des Standorts für ihre Gemeindebürger. Insofern sollten auch die Auswirkungen des neuen Gebiets bezüglich der Entstehung neuer Arbeitsplätze verbunden mit dem Zuzug neuer Bewohner gerecht geteilt werden. Die Zweckverbandsgemeinden hätten bislang keine Vereinbarung zur Flächenkompensation geschlossen. Sie sähen sich durch den Zielabweichungsbescheid, der das Flächenkompensationskonzept enthalte, als gebunden an. Falls ein veränderter Bedarf bei einer Gemeinde auftrete, werde man beim Landratsamt und beim Regierungspräsidium um eine vom Konzept abweichende Entscheidung nachsuchen. Es gebe auch keine gemeinsamen Flächennutzungspläne. Der Auftrag zur Fortschreibung des Landschaftsplans vom 8.6.1998 sei erteilt worden, die Fortschreibung sei noch nicht erfolgt. Die kürzlich am 23.9.2011 erfolgte Änderung des Landschaftsplans der Klägerin betreffe nur den Teilbereich Bad-Wurzach-West. Die Klägerin verfüge über ein Gewerbeentwicklungskonzept aus dem Jahr 2000. Dieses Konzept sei durch spätere Entwicklungen überholt. Zum Beschlusszeitpunkt am 18.2.2009 habe es einen konkreten Ansiedlungsinteressenten gegeben, nämlich die Fa. C.. Für diese sei mittlerweile eine Fläche in Bad Wurzach Gewerbepark-West gefunden worden. Die Firma habe diese Fläche mittlerweile auch von der Klägerin erworben. Der Bürgermeister der Stadt Bad Waldsee gab an, die im Flächenkompensationskonzept angegebene Fläche in Bad Waldsee, B30/Abfahrt Bad Waldsee Ost, sei im Umfang von 8,5 ha in Wohnbaufläche umgewandelt worden. Der Bürgermeister der Gemeinde Wolfegg gab an, bezüglich der Herausnahme des Gewerbegebiets „Schlupfenmösle“ gebe es einen Beschluss des Gemeinderats. Der Vollzug sei aufgeschoben. Bei der nächsten Fortschreibung des Flächennutzungsplans solle das „Schlupfenmösle“ als Gewerbegebiet aus dem Flächennutzungsplan herausgenommen werden. Weiter erklärten die Zweckverbandsmitglieder gegenüber dem Gericht, dass die Mitgliedsgemeinden ab dem Zeitpunkt der Nutzbarkeit des Industrie- und Gewerbegebiets Zwings und bis zur vollständigen Ausnutzung der dort verfügbaren Flächen auf die Ausweisung eigener Flächen für Neuansiedlungen, für die Zwings geeignet sei, verzichten und hierfür geeignete Neuansiedlungen ausschließlich in Zwings vornehmen werden. Von der Vertreterin des Landratsamts Ravensburg wurde in der mündlichen Verhandlung angegeben, das Landratsamt habe das Plangebiet Zwings / OGI bezogen auf die Ansiedlung der Fa. K. unterstützt. Nach dem Scheitern dieser Ansiedlung sei eine neue Situation entstanden. Das Landratsamt sei bezüglich der veränderten Situation der Ansicht, dass Zwings für OGI kein geeigneter Standort sei. Darauf habe das Landratsamt hingewiesen und unter anderem eine Rundfahrt mit dem Landrat durchgeführt, um einen anderen, geeigneten Standort zu finden. Für den Fall, dass die Behörde mit den im Genehmigungsverfahren vorgebrachten rechtlichen Bedenken gegen das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings in dem gerichtlichen Verfahren nicht durchdringen könne, behalte sich das Landratsamt die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets vor.
40	In der mündlichen Verhandlung wurde dem Gericht vom Vertreter der Klägerin eine schriftliche Erklärung übergeben, in der die Zweckverbandsgemeinden „sich hiermit rechtsverbindlich gegenüber dem Land Baden-Württemberg“ verpflichten „das im Zielabweichungsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.12.2008 ... dargestellte Flächenkompensationskonzept umzusetzen, sofern die 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bad Wurzach genehmigt wird. An diese Verpflichtungserklärung halten sich die Städte und Gemeinden gebunden, solange die Fläche für den Oberschwäbischen Gewerbe- und Industriepark im Flächennutzungsplan der Stadt Bad Wurzach darstellt ist“.
41	Das Gericht hat im vorgesehenen Plangebiet und in seiner Umgebung einen Augenschein eingenommen; bezüglich des Ergebnisses wird auf den Inhalt der Anlage zur Sitzungsniederschrift und auf die beim Augenschein gefertigten Fotografien verwiesen.
42	Dem Gericht haben die Planakten der Klägerin zu den Bauleitplanverfahren Zwings / OGI und die Behördenakten des Landratsamts Ravensburg und des Regierungspräsidiums Tübingen auch zum Zielabweichungsverfahren vorgelegen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

Gründe

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.

die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,

2.

die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,

3.

die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,

4.

die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,

5.

die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,

6.

die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,

7.

die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere

a)

die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,

b)

die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,

c)

umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,

d)

umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,

e)

die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,

f)

die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,

g)

die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,

h)

die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,

i)

die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,

j)

unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,

8.

die Belange

a)

der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,

b)

der Land- und Forstwirtschaft,

c)

der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,

d)

des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,

e)

der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,

f)

der Sicherung von Rohstoffvorkommen,

9.

die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,

10.

die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,

11.

die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,

12.

die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,

13.

die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,

14.

die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(1) Der Flächennutzungsplan bedarf der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde.

(2) Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

(3) Können Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden, kann die höhere Verwaltungsbehörde räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplans von der Genehmigung ausnehmen.

(4) Über die Genehmigung ist binnen eines Monats zu entscheiden; die höhere Verwaltungsbehörde kann räumliche und sachliche Teile des Flächennutzungsplans vorweg genehmigen. Aus wichtigen Gründen kann die Frist auf Antrag der Genehmigungsbehörde von der zuständigen übergeordneten Behörde verlängert werden, in der Regel jedoch nur bis zu drei Monaten. Die Gemeinde ist von der Fristverlängerung in Kenntnis zu setzen. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist unter Angabe von Gründen abgelehnt wird.

(5) Die Erteilung der Genehmigung ist ortsüblich bekannt zu machen. Mit der Bekanntmachung wird der Flächennutzungsplan wirksam. Jedermann kann den Flächennutzungsplan, die Begründung und die zusammenfassende Erklärung nach § 6a Absatz 1 einsehen und über deren Inhalt Auskunft verlangen.

(6) Mit dem Beschluss über eine Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans kann die Gemeinde auch bestimmen, dass der Flächennutzungsplan in der Fassung, die er durch die Änderung oder Ergänzung erfahren hat, neu bekannt zu machen ist.

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.

die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,

2.

die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,

3.

die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,

4.

die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,

5.

die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,

6.

die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,

7.

die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere

a)

die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,

b)

die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,

c)

umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,

d)

umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,

e)

die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,

f)

die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,

g)

die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,

h)

die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,

i)

die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,

j)

unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,

8.

die Belange

a)

der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,

b)

der Land- und Forstwirtschaft,

c)

der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,

d)

des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,

e)

der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,

f)

der Sicherung von Rohstoffvorkommen,

9.

die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,

10.

die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,

11.

die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,

12.

die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,

13.

die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,

14.

die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen sind die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne des Artikels 3 Nummer 13 der Richtlinie 2012/18/EU in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete, insbesondere öffentlich genutzte Gebiete, wichtige Verkehrswege, Freizeitgebiete und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle oder besonders empfindliche Gebiete und öffentlich genutzte Gebäude, so weit wie möglich vermieden werden. Bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Gebieten, in denen die in Rechtsverordnungen nach § 48a Absatz 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte und Zielwerte nicht überschritten werden, ist bei der Abwägung der betroffenen Belange die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität als Belang zu berücksichtigen.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1	Die Klägerin begehrt eine Genehmigung für die 2. Änderung ihres Flächennutzungsplans.
2	Gegenstand der Änderung ist die Ausweisung einer gewerblichen Baufläche für ein Industrie- und Gewerbegebiet, welches die Klägerin zusammen mit den Gemeinden Bad Waldsee, Bergatreute und Wolfegg, verwirklichen will. Hierfür will die Klägerin auf bisher landwirtschaftlich genutzten Flächen an der L 314, südöstlich des Weilers Zwings, einen 27,84 ha großen Bereich als gewerbliche Baufläche (G) ausweisen. Zugleich will die Klägerin einen bisher als gewerbliche Baufläche (G) ausgewiesenen, etwa 21 ha großen, an der B 465, südlich von Brugg, gelegenen, weitgehend ausgekiesten Bereich zukünftig als Fläche für Landwirtschaft ausweisen. Die geografische Lage der Bauflächen Zwings und Brugg ergibt sich aus folgender Karte:
3	Stern: Standort Zwings Kreis: Standort Brugg
4	Der bei Zwings für das Gewerbe- und Industriegebiet vorgesehene Bereich ist etwa 700 m mal 400 m groß. Er befindet sich außerhalb des Siedlungszusammenhangs in freier Landschaft, ca. 1000 m nordwestlich des Rohrsees, ca. 2000 m südwestlich des Wurzacher Rieds und in einem zentralen Bereich der Haidgauer Heide. Das Plangebiet liegt vom jetzigen westlichen Ortsrand von Bad Wurzach ca. 4 km (Luftlinie) entfernt, vom Ortsrand Bad Waldsee ca. 5 km, vom Ortsrand von Bergatreute ca. 6 km und vom Ortsrand von Wolfegg ca. 7 km. Westlich des vorgesehenen Plangebiets beginnt in einer Entfernung von etwa 500 m die Gemarkung Bad Waldsee. In der Umgebung des Plangebiets befindet sich das FFH-Gebiet „Wurzacher Ried und Rohrsee“. Dieses umfasst eine Fläche von insgesamt 1.890 ha, wobei etwa 95 ha auf den Gebietsteil NSG 4.013 „Vogelfreistätte Rohrsee“ und knapp 1.800 ha auf das NSG „Wurzacher Ried“ entfallen. Das Wurzacher Ried nimmt weite Teile des Wurzacher Beckens nördlich und westlich von Bad Wurzach ein. Das Moorgebiet gilt aufgrund seiner Größe und der Spannweite seiner Standortbedingungen bzw. den entsprechend vielfältigen Lebensräumen und Lebensgemeinschaften als eines der bedeutendsten Feuchtgebiete Europas. Ihm wurde daher das Europadiplom für Schutzgebiete verliehen und zuletzt bis zum 18.6.2019 verlängert. Der Rohrsee, ein Flachsee mit bislang natürlicherweise stark gebremster Verlandungstendenz, liegt unweit südlich des Wurzacher Rieds und nördlich der Ortschaft Rohr. Die Seefläche umfasst in Normaljahren etwa 52 bis 60 ha. Ungefähr 4,5 ha werden von Schilf- und Seggenkomplexen eingenommen. Bei der Haidgauer Heide handelt es sich um eine Ebene, die beim Rückzug der Vergletscherung, aus nacheiszeitlichen Schotter- bzw. Sanderflächen gebildet wurde und die durch Moränenhügel gegen Norden, Westen und Süden eine Abgrenzung erfahren hat. Im nordöstlichen Bereich der Haidgauer Heide befindet sich der Übergang zum Wurzacher Ried, mit dem zusammen die Haidgauer Heide das Wurzacher Becken bildet. Auf der für das Plangebiet bei Zwings vorgesehenen Fläche befindet sich eine aufgelassene Kiesgrube mit Vorkommen u.a. von Fledermäusen (Zwergfledermaus, Kleine Bartfledermaus, Großes Mausohr), Vögeln (Goldammer), Zauneidechsen, Tag- und Nachfaltern, Wildbienen (zahlreiche Arten) und Heuschrecken (7 Arten). Von der erwähnten Kiesgrube abgesehen, werden das Plangebiet und seine Umgebung intensiv landwirtschaftlich genutzt. Das Gebiet und seine Umgebung sind Lebensraum der Feldlerche mit einem Bestand von 14 Revieren. In der näheren Umgebung befinden sich 10 ausgewiesene Biotope, zwei davon mit einer Kartierung gefährdeter Pflanzenarten. Nördlich des Plangebiets verläuft die Landesstraße 314, südlich davon die von der Klägerin betriebene eingleisige Güterbahnlinie Roßberg-Bad Wurzach. Siedlungssplitter mit Wohnnutzungen befinden sich in der Umgebung der geplanten Baufläche in Zwings, Böckis, Sattler, Neuhäusler und Klingenhof in einer Entfernung von etwa 170 bis 400 m zum geplanten Gebiet. Die Entfernung zum Ortsteil Mennisweiler beträgt etwa 700 bis 800 m.
5	Das Plangebiet Zwings ist bislang nicht qualifiziert überplant. Der Flächennutzungsplan der Klägerin sieht für den Bereich bisher Flächen für die Landwirtschaft (Bestand) und für den Bereich der Güterbahnlinie die Nutzung als Bahnanlage vor. Hinweise auf die im Plangebiet vorhandene Kiesgrube als Biotop und auf einzelne vorhandene Bäume im nördlichen Plangebiet als Naturdenkmal wurden nachrichtlich in den bisherigen Flächennutzungsplan übernommen.
6	Die in der Vergangenheit durchgeführten Planungen des Landratsamts Ravensburg zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets für den Bereich des Wurzacher Beckens mit der Haidgauer Heide, das den Planbereich Zwings mit umfassen würde, sind nach Behördenangaben nicht aufgegeben worden. Die Planungen würden aber seit etwa 2002 nicht mehr aktiv weitergeführt. Es sei beabsichtigt, die Planungen für das Landschaftsschutzgebiet bei entsprechendem Bedarf wieder aufzugreifen.
7	Der Landschaftsplan der Klägerin nach § 18 Abs. 1 LNatSchG vom 8.6.1998 beschreibt in der Nr. 11 das Wurzacher Becken mit der Haidgauer Heide als homogene Einheit. Hierzu wird im Landschaftsplan ausgeführt: „Das Wurzacher Becken mit Haidgauer Heide wird maßgeblich durch die weitgehend ebene Morphologie sowie durch die großen Riedflächen geprägt. Die Haidgauer Heide, die südlich an das Wurzacher Ried anschließt, ist sehr stark von der Landwirtschaft gekennzeichnet. die ebenen Flächen werden überwiegend, wie im Allgäu üblich, als Dauergrünland genutzt. Der Frühjahrsaspekt wird hier durch die gelbe Löwenzahnblüte zu einem unvergesslichen Landschaftserleben. Zu einem geringeren Anteil wird in diesem Landschaftsraum auch Ackerbau betrieben. Die Randlagen dieses Raumes sind durch Siedlungen, die sich am Hangfuß zu den Moränenwällen reihen, und von großflächigen Waldungen geprägt.“ Die Ebene der Haidgauer Heide hat nach dem Plan die Funktion einer Kaltluftbahn für die Stadt Bad Wurzach. Die Bereiche südlich und nördlich der Haidgauer Heide mit ihren Sichtverbindungen über die Ebene hinweg werden vom Landschaftsplan als besonders attraktive Bereiche für Freizeit und Erholung erwähnt. Nach dem Teilplan Naturschutz, Ökologie und Biotopverbund verläuft durch die Haidgauer Heide eine „Regionale Wanderungsbahn für Pflanzen und Tiere“.
8	Regionalplanerisch handelt es sich bei der klägerischen Gemeinde nach den Festsetzungen des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben aus dem Jahr 1996 um ein Unterzentrum mit einem Schwerpunkt für Industrie und Gewerbe. Der Regionalplan sieht zudem zwischen Bad Waldsee, Bad Wurzach und Leutkirch eine regionale Entwicklungsachse vor. Für den von der Planung betroffenen Bereich der Haidgauer Heide setzte der Regionalplan im Kapitel 3.3.5 als Ziel einen freizuhaltenden besonderen Grundwasserschutzbereich fest. In den Teilregionalplänen „Oberflächennahe Rohstoffe“ von 2003 und „Windenergie“ von 2006 wird die Gesamtheit des Wurzacher Beckens mit Wurzacher Ried und Haidgauer Heide als geologische Einheit bewertet und als besonders schutzwürdig eingestuft. Ob das Wurzacher Becken in seiner Gesamtheit als überregional bedeutsamer naturnaher Landschaftsraum nach Kapitel 5.1 des Landesentwicklungsplans aus dem Jahr 2002 eingestuft oder einzustufen ist, ist zwischen den Beteiligten streitig. Der Regionalverband Bodensee-Oberschwaben hat hierzu bislang keine Entscheidung getroffen, will dies aber im Rahmen der Fortschreibung des derzeit geltenden Regionalplans aus dem Jahr 1996 nachholen.
9	Der streitgegenständlichen 2. Änderung des Flächennutzungsplans ging die gescheiterte Ansiedlung eines Großbetriebs der Holzindustrie voraus. Die Fa. K. AG aus W. suchte 2005 einen neuen Betriebsstandort für ihre industrielle Holzproduktion. Sie gab die für ihr Großsägewerk benötigte Mindestfläche mit 50 ha an und wollte in der Umgebung von Wolfegg ansiedeln, um ihre Arbeitnehmer nicht zu verlieren. Im Auftrag der Klägerin wurde daraufhin vom Ingenieurbüro Dr. B.und Dr. O., E., eine Studie zur Vorprüfung von möglichen Standortalternativen hinsichtlich der Umweltverträglichkeit erstellt. Die auf ein Industriegebiet mit mindestens 50 ha bezogene Studie vom 8.9.2005 befasste sich nach Ausschluss von fünf weiteren, zu kleinen Standorten mit den fünf Standorten Mennisweiler / Zwings, Osterhofen, Haisterkirch, Rohrbach und Ziegelbach. Zum Standort Mennisweiler / Zwings wurde in der Studie auf den Seiten 21 und 22 ausgeführt: „... Die Lage in einem zentralen Bereich der geomorphologisch besonders wertvollen Sanderlandschaft der Haidgauer Heide mit den begleitenden Seitenmoränen ist als eher kritisch zu werten. ... Aufgrund der flachen Landschaft in der weitgehend offenen Lage der Haidgauer Heide bzw. des Wurzacher Beckens und des weitgehend mangelnden Anschlusses an bestehende gewerblich-industrielle Siedlungs- und Infrastrukturen liegt dieser Standortbereich voraussichtlich im Bereich der Erheblichkeitsschwelle. ...“ Die Studie kam auf Seite 53 zum Ergebnis, dass der Standort Mennisweiler / Zwings neben dem Standort Haisterkirch voraussichtlich für das geplante Großsägewerk geeignet sei und insgesamt die relativ geringsten räumlichen Konflikte und geringste Betroffenheit von Schutzgütern aufweise. Die Ansiedlung der K. AG erledigte sich im ersten Halbjahr 2006, weil die Firma das Interesse an einer Ansiedlung in Bad Wurzach verlor.
10	Zwischen 2005 und 2008 erwarb die Klägerin 23 ha der für das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings erforderlichen Flächen. 70% dieser Flächen wurden von ihr vor dem Scheitern der Ansiedlung der Fa. K. AG erworben.
11	Die Klägerin gab nach dem Scheitern der Ansiedlung der Fa. K. AG die Planung für die Ausweisung eines Industriegebiets auf den Flächen bei Zwings nicht auf, sondern strebte für den Standort nunmehr die Realisierung eines Industriegebiets zusammen mit anderen Gemeinden an, und zwar zunächst zusammen mit Bad Waldsee und Wolfegg. Für ein gemeinsam mit diesen Partnern zu realisierendes, „interkommunales“ Industriegebiet wurde von der Klägerin eine weitere Standortalternativenprüfung in Auftrag gegeben. Die wiederum vom Ingenieurbüro Dr. B. - Dr. O., E., erarbeitete Studie vom 8.12.2006 bezog sich zunächst auf neun Standorte, von denen die drei Standorte Wasserstall (Bad Waldsee), Frauenlob (Bad Wurzach) und HIWo (Gemeinde Wolfegg; aufzulassender Standort der Fa. K. AG) sofort wieder ausgeschieden wurden wegen offensichtlicher Nichteignung. Die Standorte Enzisreute, Osterhofen, Zwings, Ziegelbach, Baierz, Brugg und Molpertshaus mit einer realisierbaren Industriegebietsgröße zwischen 31,3 ha und 50,3 ha wurden einer eingehenden Untersuchung unterzogen. In der Studie wurde für das zu realisierende Industriegebiet eine Größe von 35 ha als Minimum vorausgesetzt und eine Fläche von weniger 35 ha als hoch negativ bewertet. Zum Landschaftswert wurde ausgeführt: „... Der Standort 3 (Zwings) ist ebenfalls ausgeräumt und weitgehend strukturlos, liegt in einer eher weiten Ebene und weist direkte Bezüge zu Verkehrsstraßen (Landesstraße und Bahnlinie), aber nur mittelbar zu größeren Gewerbeentwicklungen (bei Bad Wurzach) auf. ...“ Im Ergebnis kam die Studie zu einer Bewertung der Auswirkungen des Industriegebiets auf Landschaft und Erholung (Skala mit sieben Stufen von hoch positiv bis hoch negativ) auf mittel negativ. Die realisierbare Größe des Gebiets bei Zwings gab die Studie mit 50,3 ha an und bewertete dies als hoch positiv. Die Lage des Gebiets bei Zwings zwischen den beteiligungswilligen Gemeinden Bad Waldsee, Bad Wurzach und Wolfegg wurde wegen seiner Zentralität (Entfernung zu den Siedlungsschwerpunkten) als hoch positiv bewertet. Die Standortuntersuchung kam im Bericht vom 8.12.2006 zum Ergebnis, dass in der Summe aller Kriterien der jetzt vorgesehene Standort bei Zwings im Vergleich zu den anderen Standorten vorrangig als Standort geeignet sei. In der Kriteriengruppe 3 (Prospektive Auswirkungen auf Landschaft und Erholung) nehme er die Spitzenstellung ein.
12	Für die Realisierung des Gewerbe- und Industriegebiets bei Zwings wurde in der Folgezeit der Zweckverband „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach“ gegründet. Die Gemeinderäte der Mitglieder Bad Wurzach, Bad Waldsee, Wolfegg und Bergatreute stimmten der Satzung des Zweckverbands im April 2008 zu. Die Bekanntmachung der Satzung erfolgte am 31.5.2008. An dem Zweckverband sind die Stadt Bad Wurzach mit 47 %, die Stadt Bad Waldsee mit 33 % und die Gemeinden Wolfegg und Bergatreute mit jeweils 10 % beteiligt. Das Verbandsgebiet umfasst nach § 2 Abs. 1 der Satzung ausschließlich das Gewerbe- und Industriegebiet Bad Wurzach auf der Markung Bad-Wurzach-Haidgau. Als Verbandszweck ist in § 4 Abs. 1 der Satzung angegeben, die Erschließung des gemeinsamen Gewerbe- und Industriegebiets „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach - OGI -“ und die dortige Ansiedlung von Betrieben. Das Eigentum an den von der Klägerin zwischen 2005 und 2008 in Zwings erworbenen Flächen wurde von ihr nach der Gründung auf den Zweckverband übertragen.
13	Der Gemeinderat der Klägerin fasste am 5.5.2008 einen Aufstellungsbeschluss zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans und einen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach (OGI)“.
14	Mit Faltblatt vom Juni/Juli 2008 bewarb die Klägerin unter dem Titel „Bauen, Wohnen und Arbeiten im Herzen Oberschwabens“ unter anderem auch den „Oberschwäbischen Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach“ bei Zwings und bot Ansiedlungswilligen den Verkauf von Grundstücken ab 5.000 m² Größe an, zu einem Kaufpreis von 55 EUR pro m².
15	Am 22.9.2008 beantragte der Zweckverband beim Regierungspräsidium Tübingen für das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings mit einer projektierten Fläche von 25 ha gemäß § 24 LPlG eine Abweichung vom Ziel „Schutzbedürftiger Bereich für die Wasserwirtschaft, Grundwasserschutz Nr. 10 Haidgauer Heide, Waldseerinne,“ im Regionalplan von 1996, Kapitel 3.3.5. Die im Zielabweichungsverfahren angehörten Naturschutzreferate beim Regierungspräsidium erklärten schriftlich, es handele sich beim Zielabweichungsverfahren lediglich um die Festsetzung „Schutzbedürftiger Bereich für die Wasserwirtschaft“. Daher werde von den Naturschutzreferaten auf eine naturschutzfachliche Stellungnahme verzichtet. Im Zielabweichungsverfahren wurde problematisiert, dass in den Zweckverbandsgemeinden rechnerisch ein Überschuss von Gewerbeflächen vorhanden war. Eine im Juni 2008 vorgelegte Flächenbilanz für die Zweckverbandsgemeinden (ohne das Gebiet bei Zwings) zeigte folgendes Ergebnis:
16	Kommune Flächenanzahl Flächengröße Bedarf * Bad Waldsee 13 41,03 ha 40 ha Bad Wurzach 9 44,90 ha 29 ha Bergatreute 2 15,19 ha 6,5 ha Wolfegg 4 13,79 ha 7 ha gesamt 28 114,91 ha 82 ha
17	* Faustformel des Regionalverbandes Bodensee-Oberschwaben: 12 bis 20 ha pro 10.000 Einwohner
18	Damit war kein Bedarf an zusätzlichen Gewerbeflächen, sondern ein Überschuss von etwa 32 ha, mit Zwings von etwa 60 ha, festgestellt.
19	Mit Entscheidung des Regierungspräsidiums vom 22.12.2008 wurde die beantragte Zielabweichung mit der Maßgabe zugelassen, dass dem vorbeugenden Grundwasserschutz auf der Ebene der Bauleitplanung in besonderem Maße Rechnung zu tragen sei. Im Zielabweichungsbescheid wurde zur Flächenbilanz ausgeführt: „Zudem wurde von den beteiligten Kommunen eine detaillierte Bilanzierung der noch vorhandenen Gewerbeflächenpotentiale vorgenommen und eine Flächenkompensation auf den eigenen Markungen in einer Größenordnung von über 40 ha wie folgt zugesagt:
20	Flächen, die aufgegeben werden geplante Gewerbeentwicklungen (nicht bereits im FNP) mögliche Gewerbeentwicklungen (bereits im FNP) Bad Wurzach          OGI      25 ha 6 ha Brugg  21 ha Gewerbepark-West 4 ha          Bad Waldsee                   44,90 ha 29 ha Bereich B30/Abfahrt Bad Waldsee Ost 8,5 ha Wasserstall 11 ha 11 ha Bereich L285 und Untermöllenbronner Weg 2,4 ha                            Bergatreute                   15,19 ha 6,5 ha          0 ha Eigenentwicklung nur innerhalb des Siedlungszusammenhangs 3 ha 0 ha Wolfegg                                     Schlupfenmösle 8,2 ha          - 4 ha insgesamt 40,1 ha          43 ha 21 ha
21	Der von der Klägerin in der Folgezeit parallel zum Flächennutzungsplan für Zwings entwickelte Bebauungsplanentwurf „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark (OGI)“ sieht ein mit erheblichen Einschränkungen versehenes Gewerbe- und Industriegebiet vor. Unter anderem werden unter den Nrn. 2.13 und 2.14 der textlichen Festsetzungen Emissionskontingente für Stickstoff- und Geräuschemissionen festgesetzt. Mehrere Nutzungen, die in den Spalten 1 und 2 des Anhangs zur 4. BImSchV aufgeführt sind (Wärmeerzeugung, Bergbau, Energie; Steine und Erden, Glas, Keramik, Baustoffe; Stahl, Eisen und sonstige Metalle einschließlich Verarbeitung; Chemische Erzeugnisse, Arzneimittel, Mineralölraffination und Weiterverarbeitung; Verwertung und Beseitigung von Abfällen und sonstigen Stoffen; Lagerung, Be- und Entladen von Stoffen und Zubereitungen ...), werden in der Nr. 2.12 ausgeschlossen. In der Begründung zum Bebauungsplan wird bezüglich der Einschränkungen auf die Sensibilität der in der Umgebung vorhandenen Naturschutz-, FFH- und Vogelschutzgebiete verwiesen, sowie auf die Schutzbedürftigkeit der umliegenden Siedlungen und der Wohnbevölkerung. Die vom Baubebauungsplan vorgesehene Gesamtfläche beträgt 28,79 ha, wobei auf den Bereich Industriegebiet eine tatsächlich überbaubare Fläche von 8,23 ha entfällt und auf den Bereich Gewerbegebiet eine tatsächlich überbaubare Fläche von 9,06 ha. Damit umfasst die geplante überbaubare Fläche 17,29 ha.
22	In dem für das Gewerbegebiet Zwings durchgeführten Flächennutzungsplanänderungsverfahren erhoben zahlreiche Bürger, Landwirte, ein Demeterbetrieb, die Bürgerinitiative Wurzacher Becken, die Bürgerinitiative Lebenswertes Haistergau und der Naturschutzverband Baden-Württemberg e.V. Einwendungen. Kritische Stellungnahmen kamen auch vom Landratsamt Ravensburg und vom Regierungspräsidium Tübingen. Zuvor hatten bereits im Zielabweichungsverfahren die Naturschutzverbände BUND, LNV und NABU Einwände erhoben. Die Bürgerinitiative Wurzacher Becken wandte sich am 7.4.2009 mit einer Beschwerde an die EU-Kommission, um eine Gefährdung des FFH-Gebiets Wurzacher Ried und Rohrsee durch das geplante Gewerbe- und Industriegebiet zu verhindern. Das Beschwerdeverfahren wurde nach den Angaben der Bürgerinitiative von der EU-Kommission ruhend gestellt, um die gerichtliche Entscheidung zu Zwings / OGI abzuwarten.
23	Am 18.2.2009 wurde vom Gemeinderat Bad Wurzach die 2. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Mit Schreiben vom 20.3.2009, der Behörde zugegangen am 23.3.2009, beantragte die Klägerin beim Landratsamt Ravensburg die Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans.
24	Mit hier streitgegenständlicher Entscheidung vom 16.6.2009 lehnte das Landratsamt Ravensburg den Antrag der Klägerin auf Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil die Flächennutzungsplanänderung bezüglich Zwings Fehler aufweise. Die Planung sei nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Denn sie sei wegen entgegenstehender fachgesetzlicher Regelungen unzulässig und habe daher auf Dauer keine Aussicht auf Verwirklichung. Zugleich fehle es an einem schlüssigen, städtebaulichen Konzept. Insofern wird auf die unterschiedlichen Anforderungen an den Gebietsumfang bei der Standortprüfung und in den Bauleitplänen verwiesen. Ungereimt sei auch, dass zunächst ein Industriegebiet angestrebt worden sei, schließlich jedoch in der Gesamtbetrachtung nur ein Gewerbegebiet oder sogar nur ein eingeschränktes Gewerbegebiet realisiert werden solle. Daher fehle ein schlüssiges - in sich widerspruchsloses - städtebauliches Konzept. Außerdem bestünden Abwägungsfehler. Sowohl bei der Ermittlung und Bewertung der umweltrelevanten Belange, im Umweltbericht, als auch bei der Standtortalternativenprüfung, aber auch der generellen Abwägung und bei der weiteren Abwägung der Belange der Standort- bzw. Alternativenprüfung lägen Abwägungsfehler vor. Dabei bestehe auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planentscheidung anders ausgefallen wäre, wenn jeder einzelne Fehler vermieden worden wäre. Die umweltrelevanten Belange seien hinsichtlich der Auswirkungen bzw. der Bewertungen der Luftschadstoffeinträge und der Einträge von Stäuben in die FFH-Vogelschutzgebiete, der Wechselwirkungen zwischen den FFH-Vogelschutzgebieten und bezüglich der Lichtemissionen entweder nicht erkannt oder nicht in der erforderlichen Tiefe ermittelt oder nicht in die Abwägung eingestellt worden. Die Auseinandersetzung mit dem Landschaftsbild sei unzureichend und stelle eine Abwägungsfehleinschätzung dar. Die Feststellung einer landschaftlichen Unerheblichkeit des Eingriffs in Zwings, wie im Umweltbericht erfolgt, stehe nicht im Einklang mit den bisherigen Bewertungen des Landschaftsbildes. In seiner Bewertung weiche der Umweltbericht vom Landschaftsplan ab. Im Landschaftsplan werde die Einheit und Homogenität des Wurzacher Beckens und der Haidgauer Heide hervorgehoben, im Umweltbericht werde dies verneint. Die visuell wahrnehmbare Weite eines Landschaftsraumes werde nicht gesehen und verkannt, dass die Weite der Haidgauer Heide nicht primär durch intensive landwirtschaftliche Nutzung geprägt oder entstanden, sondern glazial-geogenen Ursprungs sei. Die Bewertung des Landschaftsbilds in seiner Eigenart sei, da maßgebliche Faktoren unberücksichtigt blieben, fehlerhaft. Die Standortalternativenprüfung sei auf einer unzureichenden Entscheidungsgrundlage getroffen worden. Insbesondere die vorgenommene Bewertung der Umweltverträglichkeit (Spitzenstellung) lasse sich angesichts der Schwächen und Fehler nicht halten. Zielsetzung der Standortalternativenprüfung sei es gewesen, einen Standort für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet zu finden. Hierfür seien auf den betroffenen Gemarkungen die geeigneten Standorte zu bestimmen und untereinander abzuwägen. Die Standortalternativenprüfung „für ein Industriegebiet mit einer Größe von 50 ha“ habe nicht alle mit einem GI dieser Größenordnung erwartungsgemäß einhergehenden umweltrelevanten Auswirkungen vollständig erfasst. Auch unter Berücksichtigung der Vorbelastung aus Industrie und Gewerbe sei eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Thema Emissionen / Immissionen erforderlich gewesen. Die Standortalternativenprüfung sei unvollständig. In der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vom 7.9.2005, auf die die Standortprüfung explizit Bezug nehme, seien Luftschadstoffe nicht behandelt worden. Bei der Abwägung der weiteren Belange der Standort- und Alternativenprüfung liege ein Abwägungsdefizit vor. Aufgrund der mittlerweile bekannten Rahmenbedingungen für das Plangebiet, die nur ein deutlich eingeschränktes Industrie- und Gewerbegebiet zuließen, liege eine Abwägungsfehleinschätzung vor. Es solle nunmehr, wie aus den aktuellen Planungen ersichtlich, lediglich eine Fläche von nicht einmal 30 ha realisiert werden. Nach den Bewertungskriterien der Standortalternativenprüfung habe dies eine Bewertung von „hoch negativ" zur Folge gehabt. Hinsichtlich der FFH-Verträglichkeit sei die Ermittlung der umweltrelevanten Belange unzureichend und fehlerhaft. Sie könnten nicht den Nachweis zu erbringen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks der FFH- und Vogelschutzgebiete auszuschließen sei. Das Vorhaben sei daher bis zur genaueren Untersuchung gemäß §§ 37, 38 Abs. 1, 8, 40 NatSchG, 35 BNatSchG unzulässig. Pläne und Projekte seien vor ihrer Zulassung auf Verträglichkeit mit den Natura 2000 - Erhaltungszielen zu prüfen. Wenn erhebliche Beeinträchtigungen zu erwarten seien, sei der Plan unzulässig. Bereits vernünftige Zweifel am Ausbleiben erheblicher Beeinträchtigungen bedingten eine Verträglichkeitsprüfung. Dem Vorhaben stehe daher bis auf weiteres das Verbot des § 37 NatSchG entgegen.
25	Gegen die der Klägerin am 19.6.2009 per Fax bekanntgegebene und am 22.6.2009 förmlich gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Ablehnungsentscheidung legten die Bevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 16.7.2009 Widerspruch ein und trugen mit weiterem Schreiben vom 3.9.2009 zur Begründung im Wesentlichen vor, mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans reagiere die Stadt Bad Wurzach auf einen dringenden Bedarf nach gewerblichen Bauflächen in den Gemeinden des Zweckverbands "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach". Im gesamten Landkreis herrsche ein Mangel an freien Industrieflächen. Der Mangel an gewerblichen Flächen korrespondiere in Bad Wurzach und Wolfegg mit einer negativen Arbeitsmarktentwicklung. Zwischen 2000 und 2007 habe die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten in Bad Wurzach um 11 %, in Wolfegg um 13 % abgenommen, während sie in derselben Zeit im Landkreis Ravensburg um 1,5 % zugenommen habe. Bei der von den Städten Bad Wurzach und Bad Waldsee sowie den Gemeinden Bergatreute und Wolfegg veranlassten Standortuntersuchung habe sich der Standort Zwings unter allen Gesichtspunkten als der geeignetste herausgestellt. Die Gemeinden hätten auf Wunsch des Landratsamts das geplante Gewerbegebiet um die Hälfte auf ca. 25 ha reduziert. Außerdem hätten sie in Aussicht gestellt, bereits ausgewiesene gewerbliche Bauflächen aus dem Flächennutzungsplan herauszunehmen und damit den Neueingriff zu kompensieren. Auf der Basis dieses Kompromisses habe das Landratsamt eine Zustimmung in Aussicht gestellt. Auch das Regierungspräsidium habe gegenüber dem Projekt eine grundsätzlich positive Haltung eingenommen und der Planung mit Zielabweichungsentscheidung vom Dezember 2008 zugestimmt. Den zahlreichen Forderungen des Landratsamts sei weitgehend entsprochen worden und es seien neben FFH- und Artenschutzverträglichkeitsprüfungen zahlreiche - aufwendige und teure - Gutachten, u.a. auch ein Luftreinhaltegutachten eingeholt worden. Aus letzterem ergebe sich, dass bei einer entsprechenden Schadstoffkontingentierung nachteilige Wirkungen für das Wurzacher Ried ausgeschlossen werden könnten. Ungeachtet dieser Nachbesserungen habe das Landratsamt den Beteiligten im Mai mitgeteilt, dass eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht in Aussicht gestellt werden könne. Die Stadt Bad Wurzach habe jedoch einen Anspruch auf Genehmigung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans aus §§ 6 Abs. 2, 1 Abs. 8 BauGB. Das Landratsamt habe durch eine Überspannung der rechtlichen Anforderungen und falsche Sachannahmen eine Zweckmäßigkeitskontrolle durchgeführt. Im Übrigen sei ungeachtet der Durchführung eines Parallelverfahrens Gegenstand der rechtlichen Prüfung nicht der Bebauungsplan "Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach", sondern die 2. Änderung des Flächennutzungsplans. Zu Unrecht verneine das Landratsamt die Planerforderlichkeit gemäß § 1 Abs.3 BauGB. Die Gemeinden stellten ihre Bauleitpläne in eigener Verantwortung auf (§ 2 Abs.1 Satz 1 BauGB). Ihnen stehe daher ein großer Beurteilungsspielraum bei der Beurteilung der Planerforderlichkeit zu. Notwendig sei allein ein schlüssiges städtebauliches Konzept. Dieses liege ausweislich der Planbegründung vor. Danach sei es das Ziel der Planung, den Bedarf der im Zweckverband "Oberschwäbisches Gewerbe- und Industriegebiet Bad Wurzach" zusammengeschlossenen Gemeinden nach gewerblichen Bauflächen zu decken, um Arbeitsplätze in einem möglichst breitgefächerten Branchenspektrum zu schaffen und zu erhalten und dadurch zu einer ausgewogenen Zusammensetzung der Bevölkerung beizutragen. Diese Zielsetzung habe das Regierungspräsidium Tübingen in der Zielabweichungsentscheidung vom 22.12.2008 als tragfähig und derart gewichtig erachtet, dass es zu ihrer Verwirklichung die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen habe. Es sei nicht im Ansatz erkennbar, inwiefern die Reduktion der ursprünglich angestrebten Fläche von 50 ha auf 25 ha Fläche, die auf Drängen des Landratsamts vorgenommen worden sei, das Ziel der Schaffung gewerblicher Flächen in Frage stellen würde. Die im Bebauungsplan vorgenommenen Ausschlüsse und Kontingentierungen beträfen nur den Bebauungsplan, nicht aber den Flächennutzungsplan. Im Übrigen seien die im Bebauungsplan vorgenommenen Ausschlüsse und Kontingentierungen das Ergebnis einer vom Landratsamt geforderten rücksichtsvollen und vorsorglichen Planung. Die Ausschlüsse und Kontingentierungen führten auch keineswegs zu einem generellen GE-Charakter des OGI mit der Folge, dass ein Bedarf zu verneinen wäre. Die derzeitigen Bemühungen um die C.-Ansiedung in Bad Wurzach belegten dies. Völlig unverständlich sei schließlich die Kritik des Landratsamts an der Flächenkompensation, die auf Forderung des Landratsamts und des Regierungspräsidiums vorgenommen worden sei. Die 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bad Wurzach weise auch keine Abwägungsfehler auf. Die umweltrelevanten Belange seien mit hinreichender Tiefe ermittelt, berücksichtigt und zutreffend abgewogen worden. Bei dem Flächennutzungsplan, der gem. § 5 Abs.1 BauGB die beabsichtigte Entwicklung lediglich in den Grundzügen darstelle, beschränke sich die Umweltprüfung nur auf die Grundzüge. Unabhängig hiervon sei die Umweltprüfung bei dem Projekt OGI mit sehr großer Untersuchungstiefe durchgeführt worden; deshalb gingen auch die Ausführungen des Landratsamts zur angeblich unzureichenden Bearbeitungstiefe möglicher Luftschadstoffe und Stickstoffeinträge fehl. Das Landratsamt vermische insoweit die Planungsebenen. Im Übrigen sei die Thematik Luftschadstoffe und Stickstoffeinträge im Bebauungsplanverfahren rechtsfehlerfrei abgearbeitet worden. Der Vorwurf einer mangelnden Bearbeitungstiefe sei haltlos. Entgegen der Behauptung des Landratsamts sei es nicht notwendig, die Stickstoffproblematik für alle Lebensraumtypen des Wurzacher Rieds separat zu prüfen. In dem Gutachten von iMA vom 30.3.2009 sei zur Bestimmung der Irrelevanzschwelle zu Recht auf das empfindlichste Ökosystem, nämlich das Hochmoor, abgestellt worden. Die Forderung nach einer Summationsbetrachtung sei völlig unverständlich, da bei einer Irrelevanzbetrachtung eine Summationsbetrachtung gerade nicht nötig sei. Auch die Kritik an der angeblich zu niedrig angesetzten Windgeschwindigkeit gehe fehl, da eine höhere Windgeschwindigkeit nicht zu höheren, sondern gerade zu niedrigeren Stickstoffeinträgen führen würde. Der Vorwurf, man habe den Rohrsee nicht hinreichend betrachtet, sei ebenfalls unbegründet. Das Gutachten von iMA belege, dass die am Rohrsee ankommenden Luftschadstoffe noch geringer seien als im Wurzacher Ried. Außerdem seien die im Rohrseegebiet vorkommenden Lebensraumtypen aufgrund ihrer natürlich nährstoffreichen Standorte unempfindlich gegen geringe Stickstoffeinträge aus der Luft. Die Forderung nach einer Untersuchung weiterer potentiell beeinträchtigender Schadstoffe sei unbegründet. Es seien alle Stoffe untersucht worden, die erfahrungsgemäß zu Schädigungen von Ökosystemen führen könnten. Dasselbe gelte hinsichtlich der schädlichen Wirkung von Stäuben. Auch die Beanstandung einer fehlenden Betrachtung des Einflusses des Projekts auf Wanderbewegungen von (nachtaktiven) Tierarten zwischen den FFH-/Vogelgebieten sei nicht nachvollziehbar. Die mögliche Steigerung der Zerschneidungswirkungen überörtlicher Straßen einschließlich des Kollisionsrisikos seien in der FFH-VU für Insekten und Vögel untersucht worden. Darin sei auch nachgewiesen, dass eine nennenswerte Beeinflussung der Zusammenhänge zwischen den Teilgebieten durch Lichtimmissionen ausgeschlossen werden könne. Auch die Ausführungen des Landratsamts zum Landschaftsbild und zum Landschaftsplan seien unzutreffend. Hier gelte ebenfalls, dass dieser Aspekt auf Flächennutzungsplanebene nicht detailliert bearbeitet werden könne. Gleichwohl gingen die Ausführungen im Umweltbericht zum Flächennutzungsplan in der Bearbeitungstiefe bereits sehr weit. Im Umweltbericht zum Bebauungsplan werde ausdrücklich auf den Landschaftsplan und dessen Bedeutung hingewiesen. Der Eingriff in das Landschaftsbild werde als erheblich qualifiziert. Daher seien zur Vermeidung und zum Ausgleich spezifische Maßnahmen der Geländegestaltung sowie Grünordnungsmaßnahmen vorgesehen. Dies halte sich eindeutig im Rahmen des gemeindlichen Abwägungsspielraums. Auch mit seiner Kritik an der Standortalternativenprüfung überschreite das Landratsamt seine Kontrollkompetenz. Eine dem Bauleitplanverfahren vorgeschaltete Alternativenprüfung, wie sie hier vorgenommen worden sei, sei rechtlich nicht erforderlich. Die vorgelegte Alternativenprüfung gehe über das gesetzlich Geforderte hinaus, weil der Suchraum der Standortalternativenprüfung im Bauleitplanverfahren maximal den Geltungsbereich des jeweiligen Bauleitplans, hier also das Gemeindegebiet der Stadt Bad Wurzach umfasse. Im Übrigen gebe es keinen Alternativstandort, der sich als vorzugswürdig aufdränge. Auch das Landratsamt selbst nenne keinen vorzugswürdigen Standort. Ein Mangel der Standortalternativenprüfung liege auch nicht darin begründet, dass der Standortalternativenprüfung zunächst eine "Wunschgröße" des geplanten Industrie-/Gewerbeparks von 50 ha zugrunde gelegt worden sei. Das Landratsamt sei grundsätzlich bereit gewesen, den Standort OGI dann zu akzeptieren, wenn das Gebiet um die Hälfte reduziert werde und eine Kompensation durch bestehende Gewerbeflächen erfolge. Es sei daher nicht nachvollziehbar, wenn das Landratsamt jetzt der Klägerin vorwerfe, sie habe die Fläche reduziert, ohne erneut eine Standortalternativenprüfung durchzuführen. Im Übrigen ändere sich auch bei reduzierter Fläche an den potentiellen Standorten nichts. Es bleibe dabei, dass auch dann Zwings und Ziegelbach die besten Standorte seien. Für ein Gewerbe- und Industriegebiet mit dem konkreten Zuschnitt des OGI gebe es zu dem Standort Zwings keine bessere Alternative. Hinsichtlich der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei der Maßstab nicht durch §§ 37 ff. Naturschutzgesetz, sondern durch § 1a Abs.4 BauGB i.V.m. §§ 34 ff. Bundesnaturschutzgesetz vorgegeben. Die vom Landratsamt angemahnte FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei mit der erforderlichen Bearbeitungstiefe durchgeführt worden, mit dem Ergebnis, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebietes nicht zu erwarten sei.
26	Mit Widerspruchsbescheid vom 26.2.2010 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch gegen die Ablehnung der Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans zurück. Die Begründung wiederholt und vertieft im Wesentlichen die Ausführungen im Ausgangsbescheid. Zusätzlich wurde ausgeführt, die der Flächennutzungsplanung vorausgehende vergleichende Standortprüfung für ein interkommunales Industriegebiet der Kommunen Bad Wurzach, Bad Waldsee und Wolfegg sei für ein Industriegebiet mit einer Größe von 50 ha erfolgt. Diese Größe sei u.a. damit begründet, die Kommunen müssten gerade bei Ansiedlungsnachfragen größerer Betriebe schnell handeln und entscheiden können. Entsprechende Erfahrungen seien mit der im Jahr 2005 geprüften Ansiedlung der Firma K. im Raum Bad Wurzach gemacht worden. Dementsprechend seien in dem Standortvergleich auch Flächengrößen <= 35 ha als ungeeignet und hoch negativ bewertet worden. Wie sich in dem parallel zum Flächennutzungsplanverfahren durchgeführten und damit als vorhandene Erkenntnisquelle auch bei der Beurteilung des Flächennutzungsplans zu berücksichtigenden Bebauungsplanverfahren nunmehr jedoch gezeigt habe, sei am Standort "Zwings" unter Berücksichtigung der vorhandenen Rahmenbedingungen nur ein Industriegebiet mit einer wesentlich kleineren Fläche und mit weitgehenden Einschränkungen zulässig. Ergebnis des Planungsprozesses im Bebauungsplanverfahren sei ein Bebauungsplan mit einer Gesamtfläche von 28,79 ha und einer tatsächlichen Baufläche des GE von 9,06 ha und des GI von 8,23 ha. Die Fläche des GI von 8,23 ha entspreche einem Sechstel der ursprünglichen Konzeption. Die meisten Betriebsarten nach den Spalten 1 und 2 des Anhangs zur 4. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes seien ausgeschlossen. Für die Emissionen von Lärm und Stickoxiden seien Emissionskontingente festgelegt. Aufgrund dessen habe das Gewerbe- und Industriegebiet bei einer Gesamtbetrachtung eher den Charakter eines GE/GEE-Gebietes als eines Industriegebietes. Insgesamt sei die Abweichung von der ursprünglichen Plankonzeption so erheblich, dass das Gewerbe- und Industriegebiet zur Erreichung des ursprünglichen Planungsziels als nicht geeignet und damit auch nicht erforderlich zu bewerten sei. Entgegen dem Vortrag der Bevollmächtigten der Widerspruchsführerin beruhten die Einschränkungen des Gewerbe- und Industriegebiets nicht entscheidend auf der Forderung des Landratsamts, das ursprünglich mit 50 ha geplante Industriegebiet auf 25 ha zu verkleinern, sondern auf Restriktionen, die sich aus der plangegebenen Situation ergeben. Nachdem die Klägerin mit Ausnahme der Firma C., die jedoch im Bereich des Gewerbegebiets Bad Wurzach-West untergebracht werde, keinen weiteren aktuellen Flächenbedarf für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geltend mache, sei davon auszugehen, dass die bei der Klägerin und den anderen beteiligten Gemeinden vorhandenen und in Ausweisung befindlichen Gewerbeflächen nicht nur kurz -, sondern auch mittelfristig zur Abdeckung des zu erwartenden Bedarfs ausreichten. Es gebe daher keine gewichtigen städtebaulichen Allgemeinwohlbelange, die noch für die vorliegende Planung angeführt werden können. Es liege auch ein Abwägungsfehler vor. Die Ausweisung einer gewerblichen Fläche ohne Anbindung an den bestehenden Siedlungsbereich, wie im vorliegenden Fall, sei zwar nicht notwendigerweise ein Verstoß gegen die Verpflichtung aus § 1 Abs. 4 BauGB, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Gleichwohl bedeute die Ausweisung einer gewerblichen Baufläche außerhalb des Siedlungszusammenhangs eine Abweichung von den planerischen Leitvorstellungen des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans, die im Rahmen der Verpflichtung nach § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch, bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, mit dem entsprechenden Gewicht in die Abwägung einzustellen ist. Dies sei hier nicht geschehen. Die Bedeutung der Planungsziele einschließlich der Bedeutung der Erhaltung von Freiräumen in der Landschaft sei verkannt und daher insbesondere auch die Möglichkeit, unter Verzicht auf das geplante interkommunale Gewerbe- und Industriegebiet innerhalb der beteiligten Gemeinden kleinflächigere Alternativen an städtebaulich integrierten Standorten zu realisieren, nicht bzw. nicht ernsthaft geprüft. Mit der Zielabweichungsentscheidung vom 22.12.2008 sei entgegen der Ansicht der Klägerin keine grundsätzliche Entscheidung über den Standort des Gewerbe- und Industriegebiets getroffen worden. Dies ergebe sich auch aus der Begründung der Entscheidung, in der ausgeführt worden sei, dass das Zielabweichungsverfahren keine grundsätzliche Standortentscheidung treffe, sondern lediglich durch die Ausräumung vorhandener Ziele der Raumordnung den Weg frei mache für eine Planungsentscheidung der betroffenen Kommunen. Diese habe sich dann im Detail mit den vielen weiteren fachlichen Belangen auseinanderzusetzen. Nur wenn auch die entsprechenden Fragestellungen voll umfänglich abgearbeitet werden könnten, könne am vorgesehenen Standort die Ausweisung eines Gewerbe- und Industriegebiets auch tatsächlich erfolgen.
27	Darüber hinaus sei auch die Abwägung der Belange des Umweltschutzes nach § 1 Abs. 6 Nr. 7a und b BauGB fehlerhaft. Das Gewerbe- und Industriegebiet solle in der Haidgauer Heide realisiert werden. Diese bilde zusammen mit dem Wurzacher Ried geomorphologisch eine Einheit, das Wurzacher Becken. Es handele sich um eine sehr weiträumige, offene Landschaft mit enormen Sichtbezügen in alle Richtungen, in der die nacheiszeitliche Landschaftsgenese mit den dafür typischen Landschaftsteilen, hier insbesondere dem ebenen Sander, nachvollzogen werden könne. Die Realisierung des Gewerbe- und Industriegebiets in dieser Landschaft bedeute einen massiven Eingriff in das Landschaftsbild. Die Errichtung von bis zu 190 m langen und bis zu 21 m hohen Gebäuden an diesem städtebaulich nicht integrierten Standort zerschneide den Landschaftsraum der Haidgauer Heide und überpräge ihn weithin sichtbar. Die vorgesehenen landschaftspflegerischen Begleitmaßnahmen könnten diesen Eingriff allenfalls, und dann auch erst in Jahrzehnten, abmildern, aber die zerschneidende Wirkung und die technische Überprägung dieses Landschaftsraums nicht beseitigen. Die für diesen Bereich charakteristische Ebene, die hier die Eigenart der Landschaft ganz wesentlich ausmache, sei in der Folge der Realisierung der Planung nicht mehr erfahrbar. Die Klägerin verkenne insofern auch die Bedeutung der Erhaltung eines intakten Landschaftsbildes für Bad Wurzach als Kur- und Badeort.
28	Die Umweltinformationen seien nicht in ausreichendem Maße erhoben worden. Der Abwägungsprozess leide damit an einem schwerwiegenden Fehler, da eine ausreichende Abarbeitung zu einer Änderung der Planung habe führen können. Insgesamt bewerte es das Regierungspräsidium Tübingen als schwerwiegenden Abwägungsfehler, dass die Klägerin angesichts der fehlenden besonderen Rechtfertigung für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet einerseits und der gravierenden Auswirkungen der Planung auf die Landschaft und das Landschaftsbild sowie der zum Teil nicht abschließend geklärten Auswirkungen auf die Umwelt, einschließlich der Naturschutzgebiete Wurzacher Ried und Rohrsee sowie der Kiesgrube im Planungsgebiet andererseits, an dem Konzept eines interkommunalen Gewerbe- und Industriegebiets festgehalten habe. Vor dem Hintergrund des jetzigen Planungsergebnisses, also eines eher kleinflächigen Industrie- und Gewerbegebiets mit erheblichen Einschränkungen, habe erneut geprüft werden müssen, ob nicht eine Inanspruchnahme bestehender Gewerbegebietsflächen bzw. die Ausweisung von Gewerbegebietsflächen in den durch die Flächennutzungspläne der beteiligten Gemeinden überplanten Flächen eine landschafts- und umweltschonendere Alternative gewesen wäre. Insoweit habe es allerdings auf Grund der Fixierung der Klägerin auf ein interkommunales Industrie- und Gewerbegebiet an der erforderlichen Abwägungsoffenheit gefehlt.
29	Der Widerspruchsbescheid wurde am 5.3.2010 zugestellt.
30	Die Klägerin hat am 1.4.2010 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung werden die Ausführungen aus dem Widerspruch wiederholt und vertieft. Im Einzelnen wird ausgeführt, der Nachweis eines Rechtsverstoßes obliege den Genehmigungsbehörden. Ein solcher Nachweis sei aber nicht erfolgt. Die Erforderlichkeit der Planung sei bezüglich des interkommunalen Plangebiets Zwings / OGI gegeben. Die Entscheidung darüber, ob, wo und in welchem Umfang Gewerbegebiete ausgewiesen würden, sei im Grunde eine Frage der Gemeindepolitik. Die Zielsetzung, mit der Ausweisung von Gewerbeflächen Arbeitsplätze in einem möglichst breit gefächerten Branchenspektrum zu schaffen, sei legitim. Die ursprüngliche Plankonzeption könne der Erforderlichkeit der Planung nicht entgegen gehalten werden. Gegenstand der zu genehmigenden Planung sei nicht das ursprüngliche Konzept (50 ha), sondern das jetzt geplante Gewerbegebiet mit einer Größe von 25 ha. Eine Änderung des Planungsziels durch die Gemeinde sei zulässig und Ausdruck der gestalterischen Planungsfreiheit. Eine teilweise Befriedigung des Bedarfs sei für die Klägerin besser als die gänzliche Nichterfüllung des Bedarfs. Die Einschränkungen und Kontingentierungen im Bebauungsplan hätten keinen Einfluss auf die Erforderlichkeit des Flächennutzungsplans. Dieser weise lediglich ein Gewerbegebiet ohne Differenzierung nach Gewerbe- und Industriegebiet aus. Der Bebauungsplan, der eine solche Differenzierung vornehme, sei nicht Prüfungsgegenstand. Zu Unrecht werde der Flächenbedarf verneint und dies der Erforderlichkeit der Planung entgegen gehalten. Es werde übersehen, dass ungenutzte Gewerbeflächen tatsächlich zum Teil nicht verfügbar seien oder nicht heutigen Anforderungen entsprächen. Dies sei gerade der Anlass gewesen für die Änderung der bisherigen Planung und die Konzentration der gewerblichen Entwicklung an einem Standort. Die angeblich fehlende Nachfrage stehe der Erforderlichkeit der Planung ebenfalls nicht entgegen. Bei der Bauleitplanung handele es sich um eine Angebotsplanung. Einer Bedarfsanalyse bedürfe es zum Nachweis nicht. Die Gemeinde könne auch einem künftigen Bedarf entsprechen. Die Planung sei zwingend geboten, um Arbeitsplätze zu schaffen. Die Behauptung, dass es keinen Bedarf in Bad Waldsee/Bad Wurzach gebe, treffe nicht zu. Es bestehe in Oberschwaben ein außerordentlich großer Bedarf an Gewerbeflächen. Das zeige auch die Ansiedlung der Verzinkerei Fa. C. in Bad Wurzach, die von der Klägerin im Gewerbepark Bad Wurzach West angesiedelt worden sei. Weitere Gewerbeflächen stünden in Bad Wurzach nicht zur Verfügung. Daher sei für eine Ansiedlung in den letzten Jahren nicht geworben worden. Im Hinblick auf die Rechtsunsicherheit seien Anfragen in den vergangenen Jahren abschlägig beschieden worden. Die Ziele der Raumordnung stünden dem Plangebiet nicht entgegen. Bezüglich des Ziels 3.3.5 des Regionalplans habe das Regierungspräsidium Tübingen eine Abweichung mit Entscheidung vom 22.12.2008 zugelassen. Die Grundsätze in den Ziffern 2.2.1 und 3.1.9 des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg stünden der Ausweisung des Gebiets Zwings / OGI nicht entgegen. Der Wortlaut der Plansätze verdeutliche, dass der festgelegte Vorrang (3.1.9: Ausrichtung der Siedlungsentwicklung am Bestand, 2.2.1: Konzentration der Siedlungsentwicklung auf die Siedlungsbereiche) nicht absolut, sondern nur im Rahmen des Möglichen gelte. Danach handele es sich - entgegen der Bezeichnung als Ziele - um Grundsätze der Raumordnung und damit um Abwägungsdirektiven. Die Abwägung zur Änderung des Flächennutzungsplans sei nicht zu beanstanden. Der interkommunale Planungsansatz werde vom Landesentwicklungsplan in den Ziffern 2.3.2 und 2.4.2 ausdrücklich aufgegriffen. Die dort aufgestellten Grundsätze stünden den vom Regierungspräsidium angeführten Plansätzen gegenüber. Der interkommunale Ansatz stelle eine Minderung des Eingriffs in Natur und Landschaft dar. Durch den Verzicht auf den interkommunalen Ansatz habe keine Eingriffsminimierung erreicht werden können. Auch gehe aus dem Umweltbericht hervor, dass sämtliche relevanten raumordnerischen Gesichtspunkte in die Abwägungsentscheidung eingeflossen seien. Abwägungsfehler lägen damit nicht vor. Die Gemeinde sei bei ihrer Abwägung den im Zielabweichungsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen aufgestellten Grundsätzen gefolgt und habe diese wörtlich in den Bebauungsplanentwurf übernommen. Dies könne nur schwerlich einen Abwägungsfehler begründen. Die Aussagen des Regierungspräsidiums Tübingen im Zielabweichungsverfahren seien verbindlich. An diesen Aussagen müsse sich die Behörde festhalten lassen. Dies gelte auch für die Ausführungen in der Begründung. Im Zielabweichungsverfahren seien die Vorgaben der Raumordnung umfassend geprüft worden. Mit der Stattgabe im Zielabweichungsverfahren sei damit die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Vorgaben der Raumordnung bescheinigt worden. Jedenfalls habe das Regierungspräsidium Tübingen mit seinen Ausführungen im Zielabweichungsbescheid einen Vertrauenstatbestand bei der Klägerin geschaffen. Auf die Richtigkeit und den Bestand der Bewertung des Standorts Zwings unter raumordnerischen Gesichtspunkten habe sich die Klägerin verlassen dürfen. Es bestehe keine besondere Rechtfertigungspflicht für das interkommunale Planungskonzept. Eine solche Pflicht sei nicht normiert. Das interkommunale Konzept für das OGI entspreche den Leitlinien von Landesentwicklungsplan und Regionalplan im Hinblick auf die Entwicklung von Gewerbe und Industrie. Der Hinweis des Regierungspräsidiums und des Landratsamts auf die nicht erlassene Landschaftsschutzverordnung sei unzulässig, da die nicht erlassene Vorschrift der Planung des OGI nicht entgegen stehen könne. Das Europadiplom für das Wurzacher Ried stehe der gewerblichen Entwicklung der Stadt nicht entgegen, was sich aus den Ausführungen zu den Verlängerungsentscheidungen des Europarats ergebe. Das OGI stelle am Standort Zwings die geomorphologische Struktur des Wurzacher Beckens nicht in Frage; die Struktur bleibe weiterhin erkennbar. Eine Beeinträchtigung des Kur- und Badebetriebs in Bad Wurzach sei nicht erkennbar. Die umweltrelevanten Belange seien mit hinreichender Tiefe ermittelt, berücksichtigt und zutreffend bewertet worden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass beim vorbereitenden Bauleitplan kein Detaillierungsgrad verlangt werden könne, wie beim Bebauungsplan. Abwägungsfehler lägen auch bezüglich der Umweltbelange nicht vor. Die Bedeutung der Kiesgrube im Plangebiet für die Fauna sei nicht verkannt worden. Die in den Bescheiden geübte Kritik könne im Bebauungsplanverfahren geprüft werden und dort möglicherweise zur Optimierung der Planung beitragen. Für die Rechtmäßigkeit des Flächennutzungsplans sei die Kritik nicht relevant. Anhaltspunkte dafür, dass sich andeutende Konflikte (Stäube, Wechselwirkungen mit FFH- und Vogelschutzgebieten, Lichteinwirkungen und nachteilige Auswirkungen auf das Landschaftsbild) im Bebauungsplanverfahren nicht lösen lassen würden, lägen nicht vor. Die Lösung setze allerdings die Kenntnis von erst im Bebauungsplanverfahren zu ermittelnden, relevanten Faktoren voraus (z.B. Höhe der Gebäude, Eingrünungskonzept). Die FFH- und Vogelschutzgebietverträglichkeitsprüfung sei fehlerfrei und vollständig durchgeführt worden. Ihr Ergebnis belege, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH- und/oder Vogelschutzgebietes ausgeschlossen sei. Eine vorgeschaltete Alternativenprüfung sei nicht erforderlich. Die Alternativenprüfung beziehe sich nur auf das Gemeindegebiet von Bad Wurzach bzw. auf das von deren Flächennutzungsplan erfasste Gebiet. Die Alternativenprüfung müsse sich nur auf die Planungsziele der Klägerin beziehen. Dem entsprechend sei ausschließlich nach einem Standort für ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet gesucht worden. Der Gemeinde stehe ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu, der erst überschritten sei, wenn die Planung im Hinblick auf eindeutig bessere Alternativen, unhaltbar sei. Dies sei nicht der Fall. Das Planungsziel, ein interkommunales Gewerbe- und Industriegebiet im Flächennutzungsplan der Stadt Bad Wurzach auszuweisen, sei durch einen kommunalen Planungsansatz von vornherein nicht erreichbar. Dennoch zeige die Standortalternativenprüfung, dass sich die Klägerin auch mit einem kommunalen Alternativkonzept auseinandergesetzt habe. Dieses sei jedoch aus guten Gründen verworfen worden. Fehler der Standortalternativenprüfung seien auch bei der Anlegung eines strengsten Maßstabes nicht zu erkennen. Es gebe schlicht keinen vorzugswürdigen Alternativstandort für das interkommunale Gewerbe- und Industriegebiet. Der Standort Zwings sei vorrangig geeignet und erreiche insbesondere in Bezug auf die Umweltverträglichkeit die besten Werte. Die verbleibenden, vom Landratsamt benannten Risiken (stoffliche Emissionen, Lebensraum der Feldlerche) könnten durch planerische Festsetzungen im Bebauungsplan bewältigt werden. Im Zielabweichungsverfahren habe auch das Regierungspräsidium festgestellt, dass es neben dem Standort Zwings keine schonenderen oder geeigneteren Alternativen gebe. Die FFH-Verträglichkeit sei beim Standort Zwings gegeben. Die Erhaltungsziele und der Schutzzweck des FFH-Gebiets“ Wurzacher Ried und Rohrsee“ und des europäischen Vogelschutzgebiets „Wurzacher Ried“ seien bei der Bauleitplanung beachtet worden. Nach der durchgeführten Verträglichkeitsprüfung könnten erhebliche Beeinträchtigungen der Schutzgebiete durch das Planvorhaben ausgeschlossen werden. Das Regierungspräsidium komme insofern zu einem anderen Ergebnis, weil erneut die Planungsebenen vermischt und dabei der Prüfung des Flächennutzungsplans das zugrunde gelegt würde, was nur im Rahmen des Bebauungsplans geprüft werden könne. Die Verträglichkeitsprüfung müsse auch nicht auf ein Nullrisiko für die betroffenen Gebiete ausgerichtet werden, da hierfür der wissenschaftliche Nachweis nie geführt werden könne.
31	Die Klägerin beantragt,
32	den Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16. Juni 2009 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26. Februar 2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die 2. Änderung des Flächennutzungsplans, entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 23. März 2009, zu genehmigen, sowie die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
33	Der Beklagte beantragt,
34	die Klage abzuweisen.
35	Zur Begründung wird auf die Ausführungen in den Bescheiden verwiesen. Weiter wird vorgebracht, die Berücksichtigung der Erkenntnisse des Bebauungsplanverfahrens müsse erfolgen, weil die Klägerin diese durch Verweisungen selbst in das Flächennutzungsplanverfahren eingeführt habe. So werde im Umweltbericht zum Flächennutzungsplanverfahren auf die Umweltuntersuchung im Bebauungsplanverfahren verwiesen und diese zur Basis des Umweltberichts erklärt. Weiter werde im Umweltbericht auf die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung im Bebauungsplanverfahren verwiesen. Daher habe die Behörde diese Punkte bei der Prüfung der Genehmigungsfähigkeit des Flächennutzungsplans berücksichtigen müssen. Sie habe nichts vermischt. Die Aussagen zum Bebauungsplan seien auch von Amts wegen zu berücksichtigen gewesen. Die Klägerin habe die Verfahren parallel durchgeführt und dabei das Flächennutzungsplanverfahren als Anhängsel des Bebauungsplanverfahrens behandelt. Die sich im Bebauungsplan abzeichnenden Nutzungskonflikte und Vollzugshindernisse habe man in dieser Situation bei der Prüfung des Flächennutzungsplans berücksichtigen müssen. Es sei nicht zulässig, bereits bekannte Probleme auf die nachfolgende Planungsebene zu verlagern um eine „einfachere“ Abwägung im Flächennutzungsplanverfahren durchführen zu können. Dies gelte zumindest dann, wenn die vorgesehenen Lösungswege möglicherweise nicht realisierbar seien. Der für die Genehmigung des Flächennutzungsplans angelegte Prüfungsmaßstab sei berechtigt. Folgende Faktoren hätten den Maßstab erforderlich gemacht: Die Lage des Plangebiets zwischen zwei FFH-/Vogelschutzgebieten. Die Ausweisung des Wurzacher Rieds als Naturschutzgebiet. Die Existenz zahlreicher Biotope in der näheren Umgebung des Plangebiets. Das Plangebiet sei bisher frei von Bebauung. Aus dem Bebauungsplanverfahren seien bereits eine Vielzahl von Informationen bekannt gewesen. Es sei beim Prüfungsmaßstab auch zu beachten, dass es auch auf der Ebene des Flächennutzungsplans zulässig sei, Einschränkungen des Gebietstyps (GI/GE) vorzunehmen und Immissionsgrenzwerte festzusetzen, wenn dies erforderlich sei, um einen Nutzungskonflikt von grundlegender Bedeutung für die gesamträumliche Entwicklung planerisch zu bewältigen. Wenn bei erstmaliger Darstellung des Plangebiets im Flächennutzungsplan bereits klar sei, dass unter den G-Entwicklungstypen einer davon nur unter Einhaltung bestimmter Grenzwerte zulässig ist, erfordere dies auch auf der Ebene des Flächennutzungsplans eine entsprechend detaillierte Abarbeitung. Die Erforderlichkeit sei bezüglich der Planung nicht gegeben. Der der Planung zugrunde gelegte Bedarf an Gewerbeflächen sei nicht schlüssig und plausibel dargestellt und rechtfertige daher die Planung nicht. Der ursprünglich gegebene Bedarf an Industriefläche sei entfallen. Werde jetzt eine Entwicklung des neuen Plangebiets für Gewerbeflächen beabsichtigt, seien für diesen Gewerbeflächenbedarf auch andere nicht genutzte Gewerbeflächen in den Blick zu nehmen. Dies gelte auch hinsichtlich des nur geringen GI-Anteils von noch 8,23 ha. Es sei nicht plausibel von einem generellen Bedarf der Klägerin an Gewerbeflächen zu sprechen, wenn bei einem Wegfall des Gebiets Brugg unter Berücksichtigung des neuen Gebiets die verfügbare Gewerbefläche abnehme. Auch das Argument, eine teilweise Befriedigung des Bedarfs sei besser als eine Nichterfüllung, könne den hieraus sich ergebenden Widerspruch nicht auflösen. Standortwahl und Standortalternativprüfung seien zu beanstanden. Die zur Rechtfertigung des Plangebiets herangezogenen Ergebnisse der Standortalternativenprüfung seien überholt. Die Planung habe sich quantitativ und qualitativ deutlich verändert. Früher habe die Klägerin ein Industriegebiet mit 50 ha geplant. Nun sei ein 25 ha großes Gewerbegebiet mit großen Einschränkungen vorgesehen. Der Industriegebietsanteil liege nur noch bei 8,23 ha. Dennoch werde im Umweltbericht zum Flächennutzungsplan und zum Bebauungsplan auf das Ergebnis der Standortalternativprüfung von 2006 verwiesen. Aus der Ungeeignetheit der Standortalternativprüfung, die denkbare Alternativen wegen falscher Größenannahmen nicht berücksichtige, ergebe sich ein Abwägungsdefizit. Eine Flächenbilanzierung für das Gebiet der Klägerin durch das Landratsamt zeige für die nunmehr geplante Größe des Plangebiets Alternativen auf. Diese dürften nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Der interkommunale Ansatz erfordere eine Standortalternativenprüfung auf den Gebieten aller beteiligten Gemeinden. Es treffe nicht zu, dass bei einem interkommunalen Gebiet nur die Alternativen auf dem Gebiet der Klägerin geprüft werden müssten. Das Plangebiet widerspreche auch den raumordnerischen Zielsetzungen. Der Leitgedanke aus der Nummer 2.4.2 des Regionalplans, dass beim Fehlen geeigneter Flächen und zur Konzentration des Flächenbedarfs die Entwicklung und Nutzung von Gewerbegebieten für mehrere Gemeinden anzustreben seien, stelle keinen Belang dar, dem die weiteren raumordnerischen oder sonstigen Belange unterzuordnen seien. Insofern habe die Klägerin die Tragweite der Belange verkannt. Der Belang „interkommunaler Ansatz“ sei nicht dergestalt gewichtig, dass er geeignet sei, die negativen Aspekte des Plans auszugleichen oder zu rechtfertigen. Nur die Ausweisung eines großen Industriegebiets hätte dazu führen können, dass die Vorzüge des Standorts im Verhältnis zu den negativen Auswirkungen des Plans (Eingriff in Natur und Landschaft, Flächenverbrauch) eine hohe Bewertung erfahren hätten. Das jetzt vorgesehene kleine Gebiet mit geringem Entwicklungspotential könne den damit verbundenen massiven Eingriff in Natur und Landschaft nicht rechtfertigen. Die Genehmigung im Zielabweichungsverfahren stelle keine Billigung der Standortentscheidung dar. Gegenstand des Verfahrens sei lediglich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem schutzbedürftigen Bereich für die Wasserwirtschaft gewesen. Eine Bindungswirkung sei schon wegen der unterschiedlichen Prüfungsgegenstände nicht gegeben. Zudem sei im Zielabweichungsverfahren von einem großflächigen Industriegebiet ausgegangen worden. Mit dem neuen Planungsziel (Verkleinerung) ändere sich auch die Bewertung der raumordnerischen Gesichtspunkte. Die FFH-Verträglichkeit sei beim Plangebiet nicht gegeben. Die Grenzen der Belastbarkeit der FFH-Gebiete bezüglich des Eintrags von Stickstoffen und Nitraten seien nicht hinreichend ermittelt worden. Die Annahme einer pauschalen Irrelevanzschwelle von 10% sei nicht zulässig. Die Gutachten gingen jedoch von einer solchen Irrelevanzschwelle aus. Die vorgelegten Berichte und Gutachten belegten daher eine Verträglichkeit des Plangebiets mit den Erhaltungszielen des FFH-Schutzgebiets nicht. Dem Vollzug des Plangebiets stehe daher das Verbot gemäß §§ 36, 34 BNatSchG entgegen. Bezüglich des Landschaftsbilds sei die Abwägung fehlerhaft. Das Landschaftsbild sei an der vorgesehenen Stelle hochwertig und schützenswert. Es sei als Belang mit und ohne Landschaftsschutzgebietsverordnung in die Abwägung einzustellen.
36	Die Klägerin hat am 5.10.2011 eine weitere Standortalternativenprüfung des Ingenieurbüros „… F. und U.“, Ü., vom Juni 2011 vorgelegt, mit einer vergleichenden Untersuchung der 7 Standorte 1. Bad Wurzach, a) Gewerbepark West (6 ha), b) Krattenweiler (8 ha); 2. Brugg; 3. Seibranz; 4. Truschwende; 5. Molpertshaus, Kiesgrube Queck; 6. Unterschwarzach und 7. Zwings. Die weitere Untersuchung kommt zum Ergebnis, dass sich die Standorte Bad Wurzach, Brugg, Unterschwarzach, Seibranz und Molpertshaus aus unterschiedlichen Gründen nicht eignen. Die Standorte Truschwende und Zwings seien geeignet, dabei sei Zwings vorzugswürdig. Truschwende liege an der Hauptzufahrt für Kurgäste, habe keine Bahnanbindung und verfüge nicht über Erweiterungsmöglichkeiten. Gegen Truschwende spreche auch die fehlende interkommunale Eignung. Jedweder Bezug dieses Standorts zu Bad Waldsee, Bergatreute und Wolfegg fehle. Zwings liege in zentraler Lage zwischen den interkommunalen Siedlungsschwerpunkten, habe eine Bahnanbindung und verfüge über Erweiterungsmöglichkeiten in Richtung Westen. Zu diesem Ergebnis der Studie vom Juni 2011 lässt die Klägerin vortragen, der Vorwurf einer mangelhaften Standortuntersuchung treffe nicht zu. Das gelte nach dem Ergebnis der Nachuntersuchung auch dann, wenn man deutliche Abstriche bei der Standorteignung mache. Der bestgeeignetste Standort sei durch einen aufwändigen und teuren Untersuchungsprozess ermittelt worden. Das Manko sei lediglich, dass das Landratsamt Zwings als „heiligen Boden“ einstufe und deswegen erbittert ablehne.
37	Zur nachgereichten Standortalternativenprüfung vom Juni 2011 trägt der Beklagte vor, es seien nicht die Standorte in den anderen Mitgliedsgemeinden des Zweckverbands untersucht worden. Es seien nur die Standorte untersucht worden, auf die das Landratsamt die Klägerin auf ihrem Gebiet hingewiesen habe, um eventuell mögliche Gewerbeflächenpotentiale aufzuzeigen. Wegen der interkommunalen Zielsetzung und der Beauftragung durch den Zweckverband, habe aber die Pflicht bestanden, auch die möglichen Standorte auf den Gebieten der anderen Zweckverbandsgemeinden zu untersuchen. Es liege daher eine fehlerhafte Ermittlung des Abwägungsmaterials vor. Die Möglichkeit, kleinere Flächen im Anschluss an bestehende Siedlungen auszuweisen, sei ohne überzeugende Gründe verworfen worden. Auch sei nicht geprüft worden, ob im vorliegenden Fall der interkommunale Ansatz überhaupt die gewollten Vorteile bzw. Synergieeffekte mit sich bringe. Erst dann erhalte der interkommunale Ansatz nämlich ein entsprechendes Gewicht. Weiterhin fehle eine plausible Darstellung des Flächenbedarfs. Daran ändere auch die Anpassung der Flächensuchgröße auf 15-25 ha nichts. Bei der Untersuchung würde die verkehrstechnische Anbindung und hierbei insbesondere die Bahnanbindung überbewertet. Die Verlagerung auf die Schiene sei zwar wünschenswert, entspreche aber nicht der gewerblichen Praxis. Die Untersuchung gehe auch nicht darauf ein, dass weitere Flächen derzeit bereits überplant würden (3. Änderung des Flächennutzungsplans, Erweiterung von Wurzach-West, vorhabenbezogener Bebauungsplan C.). Das Argument, Truschwende eigne sich nicht als interkommunaler Standort, weil es keine räumliche Beziehung zu den anderen Zweckverbandsgemeinden aufweise, treffe nicht zu. Weitere geplante bzw. bereits durchgeführte Ausweisungen von Gewerbeflächen in Bad Wurzach (Fa. C. plus 6,4 ha) und Bad Waldsee (plus 8,6 ha, minus 10,9 ha G-Fläche umgewandelt zu W-Fläche) hätten den Flächenbedarf weiter verändert. Trotz abgeschlossener Genehmigungsverfahren habe die Fa. C., der einzige Interessent zum Zeitpunkt der Entscheidung des Landratsamts, bisher mit dem Bau nicht begonnen.
38	Die Beteiligten und die im Sitzungssaal anwesenden Vertreter der anderen Zweckverbandsgemeinden wurden zu der Möglichkeit, den Zweckverband bzw. die anderen Zweckverbandsgemeinden zum Rechtstreit gemäß § 65 Abs. 1 VwGO beizuladen angehört. Nachdem eine Beiladung von keiner Seite gewünscht wurde, hat das Gericht von der Beiladung des Zweckverbands und der Zweckverbandsgemeinden abgesehen.
39	In der mündlichen Verhandlung gab der Bürgermeister der Klägerin an, ihm sei noch 4 Wochen vor der Versagung der Genehmigung vom Landratsamt Unterstützung bezüglich des Plangebiets Zwings / OGI in Aussicht gestellt worden. Herr S. vom Umweltamt habe ihm nach dem Scheitern der Ansiedlung K. gesagt, dass er bezüglich des Gebiets mit einem Bedarf von 15 ha ins Rennen gehen solle. Die Klägerin habe 70% der Flächen für Zwings / OGI vor dem Scheitern der Ansiedlung K. im Mai 2006 erworben. Die Klägerin habe bei Grundstücksflächen im Umfang von 7 ha ein Rücktrittsrecht, das am 31.12.2011 auslaufe. Für Grundstücksflächen im Umfang von 10 ha hätten die Verkäufer ein Rücktrittsrecht. Die Klägerin habe für die Flächen durchweg nur den landwirtschaftlichen Preis bezahlt, nebst einem Zuschlag von unter 50% Prozent des landwirtschaftlichen Preises. Die Flächen seien mittlerweile auf den Zweckverband übertragen. Eine Positionierung des interkommunalen Gewerbe- und Industriegebiets in einem Bereich wie Brugg sei zwischen den Zweckverbandsgemeinden nicht konsensfähig gewesen. Die Partnergemeinden hätten dabei nicht nur die Abgabenseite im Blick gehabt, sondern auch die Möglichkeit der Erreichbarkeit des Standorts für ihre Gemeindebürger. Insofern sollten auch die Auswirkungen des neuen Gebiets bezüglich der Entstehung neuer Arbeitsplätze verbunden mit dem Zuzug neuer Bewohner gerecht geteilt werden. Die Zweckverbandsgemeinden hätten bislang keine Vereinbarung zur Flächenkompensation geschlossen. Sie sähen sich durch den Zielabweichungsbescheid, der das Flächenkompensationskonzept enthalte, als gebunden an. Falls ein veränderter Bedarf bei einer Gemeinde auftrete, werde man beim Landratsamt und beim Regierungspräsidium um eine vom Konzept abweichende Entscheidung nachsuchen. Es gebe auch keine gemeinsamen Flächennutzungspläne. Der Auftrag zur Fortschreibung des Landschaftsplans vom 8.6.1998 sei erteilt worden, die Fortschreibung sei noch nicht erfolgt. Die kürzlich am 23.9.2011 erfolgte Änderung des Landschaftsplans der Klägerin betreffe nur den Teilbereich Bad-Wurzach-West. Die Klägerin verfüge über ein Gewerbeentwicklungskonzept aus dem Jahr 2000. Dieses Konzept sei durch spätere Entwicklungen überholt. Zum Beschlusszeitpunkt am 18.2.2009 habe es einen konkreten Ansiedlungsinteressenten gegeben, nämlich die Fa. C.. Für diese sei mittlerweile eine Fläche in Bad Wurzach Gewerbepark-West gefunden worden. Die Firma habe diese Fläche mittlerweile auch von der Klägerin erworben. Der Bürgermeister der Stadt Bad Waldsee gab an, die im Flächenkompensationskonzept angegebene Fläche in Bad Waldsee, B30/Abfahrt Bad Waldsee Ost, sei im Umfang von 8,5 ha in Wohnbaufläche umgewandelt worden. Der Bürgermeister der Gemeinde Wolfegg gab an, bezüglich der Herausnahme des Gewerbegebiets „Schlupfenmösle“ gebe es einen Beschluss des Gemeinderats. Der Vollzug sei aufgeschoben. Bei der nächsten Fortschreibung des Flächennutzungsplans solle das „Schlupfenmösle“ als Gewerbegebiet aus dem Flächennutzungsplan herausgenommen werden. Weiter erklärten die Zweckverbandsmitglieder gegenüber dem Gericht, dass die Mitgliedsgemeinden ab dem Zeitpunkt der Nutzbarkeit des Industrie- und Gewerbegebiets Zwings und bis zur vollständigen Ausnutzung der dort verfügbaren Flächen auf die Ausweisung eigener Flächen für Neuansiedlungen, für die Zwings geeignet sei, verzichten und hierfür geeignete Neuansiedlungen ausschließlich in Zwings vornehmen werden. Von der Vertreterin des Landratsamts Ravensburg wurde in der mündlichen Verhandlung angegeben, das Landratsamt habe das Plangebiet Zwings / OGI bezogen auf die Ansiedlung der Fa. K. unterstützt. Nach dem Scheitern dieser Ansiedlung sei eine neue Situation entstanden. Das Landratsamt sei bezüglich der veränderten Situation der Ansicht, dass Zwings für OGI kein geeigneter Standort sei. Darauf habe das Landratsamt hingewiesen und unter anderem eine Rundfahrt mit dem Landrat durchgeführt, um einen anderen, geeigneten Standort zu finden. Für den Fall, dass die Behörde mit den im Genehmigungsverfahren vorgebrachten rechtlichen Bedenken gegen das Gewerbe- und Industriegebiet bei Zwings in dem gerichtlichen Verfahren nicht durchdringen könne, behalte sich das Landratsamt die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets vor.
40	In der mündlichen Verhandlung wurde dem Gericht vom Vertreter der Klägerin eine schriftliche Erklärung übergeben, in der die Zweckverbandsgemeinden „sich hiermit rechtsverbindlich gegenüber dem Land Baden-Württemberg“ verpflichten „das im Zielabweichungsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.12.2008 ... dargestellte Flächenkompensationskonzept umzusetzen, sofern die 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bad Wurzach genehmigt wird. An diese Verpflichtungserklärung halten sich die Städte und Gemeinden gebunden, solange die Fläche für den Oberschwäbischen Gewerbe- und Industriepark im Flächennutzungsplan der Stadt Bad Wurzach darstellt ist“.
41	Das Gericht hat im vorgesehenen Plangebiet und in seiner Umgebung einen Augenschein eingenommen; bezüglich des Ergebnisses wird auf den Inhalt der Anlage zur Sitzungsniederschrift und auf die beim Augenschein gefertigten Fotografien verwiesen.
42	Dem Gericht haben die Planakten der Klägerin zu den Bauleitplanverfahren Zwings / OGI und die Behördenakten des Landratsamts Ravensburg und des Regierungspräsidiums Tübingen auch zum Zielabweichungsverfahren vorgelegen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

Gründe