Verwaltungsgericht Ansbach Beschluss, 16. März 2015 - AN 1 E 15.00373

1. Der Antrag wird abgelehnt.

2. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf 5.000.- EUR festgesetzt.

I.

Der am ... 1980 geborene Antragsteller steht als Kriminalhauptmeister (BesGr A 9) im Dienste des Antragsgegners und ist beim Polizeipräsidium ... in ... tätig.

Er begehrt im vorliegenden Verfahren die vorläufige Zulassung zur Vorprüfung der Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung für die 3. Qualifikationsebene (TAUVE-Test).

Der Antragsteller erhielt in der letzten periodischen dienstlichen Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 31. Mai 2014 als Kriminalhauptmeister (Ernennung zum 1.2.2012) das Gesamturteil „14 Punkte“ zugesprochen. Ihm wurde die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung zuerkannt.

Der Antragsteller bewarb sich erfolglos für die Teilnahme am sog. „TAUVE Test“ zur Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die Ämter ab der 3. Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst für das Jahr 2015.

Die Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß § 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz - FachV-Pol/VS (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 23.4.2011, Az.: IC 3-0604-119, in der durch Richtlinie vom 17.11.2014 geänderten Fassung) trifft unter Ziffer 2 zur Zulassung zur Vorprüfung folgende Regelungen:

„2.1 Die nach Ziffer 1 dieser Richtlinie erfassten Bewerberinnen und Bewerber werden getrennt nach Besoldungsgruppen anhand folgender Kriterien gereiht, wobei auf das jeweils nächstfolgende Kriterium nur im Falle eines Gleichstandes zurückgegriffen werden darf:

a) Höheres Gesamturteil in der aktuellen dienstlichen Beurteilung

b) Höhere Gesamtpunktzahl bei Addierung derjenigen Einzelmerkmale, die bei den Bewerberinnen und Bewerbern in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen doppelt gewichtet wurden

c) Niedrigerer Quotient aus erzielter Platzziffer und Anzahl der Gesamtteilnehmer/innen an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der zweiten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (bzw. vor dem 1.1.2011 der Laufbahnprüfung für den mittleren Polizeivollzugsdienst)

d) Vorliegen einer Schwerbehinderung (§ 2 Abs. 2 und 3 SGB IX)

e) Längere Dienstzeit in Ämtern ab der 2. Qualifikationsebene seit dem allgemeinen Dienstzeitbeginn gemäß § 2 Abs. 2 FachV-Pol/VS i. V. m. Art. 15 LlbG.

Die Berechnung des unter Buchstaben c) aufgeführten Kriteriums erfolgt auf drei Dezimalstellen, eine Rundung anhand der vierten Dezimalstelle unterbleibt.

2.2 Maßgeblich für die Besoldungsgruppenzugehörigkeit ist das Amt, das die Bewerberin bzw. der Bewerber am letzten Tag des der aktuellen Beurteilung zugrunde liegenden Beurteilungszeitraums innehat.

2.3 Das Staatsministerium entscheidet ausgehend von der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze, welche Kriterien in den jeweiligen Besoldungsgruppen mindestens erfüllt sein müssen, um am weiteren Verfahren (Vorprüfung) teilnehmen zu können. Die prozentuale Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen der Bewerberinnen und Bewerber erfolgt dabei im Einvernehmen mit dem Hauptpersonalrat.“

Mit Schreiben vom 18. Februar 2015 teilte das Bayerische Staatsministerium des Innern für Bau und Verkehr den Präsidien der Bayerischen Polizei, dem Bayerischen Landeskriminalamt, dem Bayerischen Landesamt für Verfassungsschutz und der FHVR - Fachbereich Polizei mit, es seien insgesamt 1.314 Bewerbungen von Beamtinnen und Beamten zum Auswahlverfahren des Jahres 2015 für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der 3. Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst eingegangen, die zum maßgeblichen Stichtag 1. September 2015 voraussichtlich die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen würden.

Die Entscheidung über die Teilnahme an der Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS richte sich nach den Kriterien in Ziffer 2 der hierzu ergangenen Richtlinie vom 23. April 2011, geändert durch Richtlinie vom 17. November 2014.

Im Einzelnen könnten an der Vorprüfung teilnehmen,

a) Bewerberinnen und Bewerber aus der Besoldungsgruppe A 8 die,

→ in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder

→ ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei der Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 72 oder

→ bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 71 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,227 vorzuweisen haben

b) Bewerberinnen und Bewerber aus der Besoldungsgruppe A 9, die

→ in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder

→ ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei der Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 71 oder

→ bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 70 und einen Platzziffernquotienten von höchstens 0,282 vorzuweisen haben.

Ferner würden drei Beamtinnen und Beamte des Landesamtes für Verfassungsschutz sowie zwei Beamte der Polizeihubschrauberstaffel Bayern an der Vorprüfung teilnehmen.

Unter Ziffer 6 des genannten Schreibens ist ausgeführt, zur Vorprüfung würden mehr Bewerberinnen und Bewerber eingeladen, als im September 2015 und März 2015 insgesamt Studienplätze zur Verfügung stünden.

Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 4. März 2015 ließ der Antragsteller beantragen,

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller vorläufig zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung für die 3. Qualifikationsebene (TAUVE-Test) in der Zeit vom 18. März und 19. März 2015 zuzulassen, bis über das Zulassungsbegehren des Antragstellers bestandskräftig entschieden ist.

Zur Begründung des Antrags wurde vorgetragen, der Antragsteller könne sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft machen.

Der Anordnungsgrund folge aus der Tatsache, dass des Vortest bereits am 18./19. März 2015 stattfinden solle. Bis dahin werde eine Entscheidung über das Begehren des Antragstellers, an dem Auswahlverfahren teilzunehmen, nicht entschieden sein. Die Vorprüfung als Zulassungsvoraussetzungen zur Ausbildungsqualifizierung stehe aber unmittelbar bevor.

Der Antragsteller könne auch einen Anordnungsanspruch geltend machen.

Das Auswahlverfahren für die Vorprüfung verstoße gegen den Leistungsgrundsatz. Der Anordnungsanspruch des Antragstellers folge daraus, dass die Auslese für die Vorprüfung nicht in materiell-rechtlicher Hinsicht fehlerfrei getroffen worden sei und dass sich zumindest die Möglichkeit der Kausalität des Fehlers für das Auswahlergebnis nicht ausschließen lasse. Art. 33 Abs. 2 GG beanspruche Geltung bereits für den Zugang zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss die Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Laufbahnaufstieg sei. Beim Zugang zum Aufstieg in eine höhere Laufbahn gehe es zwar nicht unmittelbar um die Vergabe eines Amtes im statusrechtlichen Sinn, jedoch sei die Teilnahme an der Aufstiegsausbildung und deren erfolgreicher Abschluss Voraussetzung dafür, dass ein Laufbahnbeamter aufsteigen, d. h. Ämter erreichen könne, die einer höheren Laufbahn zugeordnet seien. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen könnten grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber beträfen. Anderen Gesichtspunkten dürfe nur Bedeutung beigemessen werden, wenn sie ihrerseits Verfassungsrang hätten oder aber sich aus dem Vergleich anhand von unmittelbar leistungsbezogenen Gesichtspunkten kein Vorsprung von Bewerbern ergebe (vgl. insoweit noch zum Laufbahnaufstieg, BVerwG, E. vom 26.9.2012, 2 C 74/10).

Somit habe der Antragsteller bereits bei der Entscheidung darüber, wer an der Vorprüfung, dem Tauve Test, teilnehmen könne, einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung als Voraussetzung für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die dritte Qualifikationsebene (§ 57 FachV-Pol/VS).

Der Antragsteller rüge eine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung und mache insoweit eine Verletzung des Leistungsgrundsatzes geltend.

Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 11. März 2015,

den Antrag abzulehnen.

Der Antrag sei unbegründet, da jedenfalls kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht sei.

Der Antragsteller erfülle die in Ziffer 2 b des IMS vom 18. Februar 2015 festgelegten Voraussetzungen nicht. Er habe als in Besoldungsgruppe A 9 beurteilter Beamter in der aktuellen periodischen Beurteilung zwar ein Gesamtprädikat von 14 Punkten, bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale jedoch lediglich eine Summe von 68 erreicht.

Der Antragsgegner sichere jedoch zu, dem Antragsteller das Ablegen der Vorprüfung unverzüglich und rechtzeitig vor Beginn des Studienbeginns im September 2015 nachträglich zu ermöglichen, sollte in diesem Verfahren rechtskräftig festgestellt werden, dass die Entscheidung, dem Antragsteller die Teilnahme an der Vorprüfung nicht zu gestatten, rechtswidrig gewesen sei.

Der Antragsteller könne keinen Anordnungsanspruch glaubhaft machen.

Eine Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden subjektiven Rechts des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung allein nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung liege nicht vor.

Die Auswahl der Beamtinnen und Beamten, die die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung (AQ) erhielten, erfolge nach folgendem Schema:

1. Für das Zulassungsverfahren 2015 (Studienbeginn 09/2015 und 03/2016) stünden 280 Ausbildungsplätze zur Verfügung.

2. Im nächsten Schritt werde das Verhältnis von Studienteilnehmern in den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 festgelegt. Wie viele Beamtinnen und Beamte aus diesen Besoldungsgruppen am Auswahlverfahren teilnähmen, werde proportional dazu verteilt, wie viele Bewerber aus diesen Besoldungsgruppen stammten. Von den 1.314 Bewerbern seien 329 aus der Besoldungsgruppe A 8 (dies entspreche 25,0%) und 985 aus der Besoldungsgruppe A 9 (75,0%). Um das Bewerberinteresse in der Teilnehmerzahl gerecht abzubilden, seien daher 75% der 280 Plätze (also 210) an Beamtinnen und Beamte aus der Besoldungsgruppe A 9 vergeben, die restlichen 25% der 280 Plätze (also 70 Plätze) an Beamtinnen und Beamte aus der Besoldungsgruppe A 8.

Zu dieser Mischung aus Studierenden aus den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 sei auszuführen, dass gesetzlich nicht geregelt sei, welcher Besoldungsgruppe ein Teilnehmer zu entstammen habe. Ein generelles Ausschließen der Bewerber aus der Besoldungsgruppe A 8 würde diese demnach in deren grundgesetzlich geschützten Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung allein nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung verletzen. Auch lasse sich nicht pauschal behaupten, ein Beamter in Besoldungsgruppe A 9 wäre besser als ein Beamter in der Besoldungsgruppe A 8, zumal ja alle in der Besoldungsgruppe A 9 befindliche Beamten auf ihrem vorherigen A 8-Dienstposten ebenfalls die Möglichkeit der erfolgreichen Bewerbung gehabt hätten. Mithin befänden sich im A 9-Bewerberkreis nur Beamte, die sich aus der Besoldungsgruppe A 8 zuvor nicht hätten qualifizieren können. Das System des Verteilungsprozesses anhand der eingegangenen Bewerbungen spiegle das Leistungsniveau der Bewerber der verschiedenen Besoldungsgruppen somit am besten wieder.

Die Auswahl der Bewerber innerhalb der Besoldungsgruppen erfolge sodann nach den in der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die AQ vom 22. April 2011 in der geänderten Fassung vom 17. November 2014 festgelegten Grundsätzen.

Der Antragsteller moniere die Zulassung von drei Beamten des Landesamtes für Verfassungsschutz und zwei Beamten der Polizeihubschrauberstaffel, sowie die Aufteilungsmodalität der Zulassung von Bewerbern aus den Besoldungsgruppen A 8 und A 9.

Diesbezüglich sei anzumerken, dass der Antragsteller auch innerhalb der Besoldungsgruppe A 9 nicht unter den besten 280 Bewerbern, sondern dort auf Rang 414 liege. Daher wäre er selbst für den Fall, dass das Gericht Bewerbungen aus A 8 gänzlich als nachrangig sehen würde oder die Aufteilungsmodalität für unzutreffend hielte und die zwei Beamten der Polizeihubschrauberstaffel herausrechnete, weit davon entfernt, zugelassen zu werden. Bezüglich der Beamten des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz verkenne der Antragsteller, dass diese Beamten aufgrund des eigenständigen Stellenplans dieser Behörde bei Kapitel 0315 nicht in Konkurrenz zu ihm stünden.

Im Ergebnis sei das Auswahlverfahren rechtmäßig durchgeführt worden. Eine Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden subjektiven Rechts des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung allein nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung liege nicht vor, so dass der Antrag als unbegründet abzulehnen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist zulässig, sachlich aber nicht begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis erlassen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sowie die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 und § 924 ZPO glaubhaft zu machen.

Wird mit einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen hingegen nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit größter Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.

Der Antragsteller hat zwar einen Anordnungsgrund (Eilbedürftigkeit der Entscheidung), nicht aber einen Anordnungsanspruch glaubhaft machen können. Der Antragsgegner hat die (ablehnende) Auswahlentscheidung hinsichtlich der Zulassung zur Vorprüfung gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS zur Ausbildungsqualifizierung nicht fehlerhaft, insbesondere nicht unter Missachtung des auch insoweit maßgeblichen Leistungsgrundsatzes nach Art. 33 Abs. 2 GG getroffen, mithin den hieraus folgenden Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers nicht verletzt.

Die Voraussetzungen zur Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung sind auf der Grundlage der Ermächtigungsnorm des Art. 68 Abs. 2 LlbG abweichend von Art. 37 LlbG in §§ 57 ff. der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz (FachV-Pol/VS) vom 9. Dezember 2010, GVBl 2010, 821, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014, GVBl 2014, 286, geregelt worden.

Wenn - wie vorliegend - mehrere Beamte die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung erfüllen, hat eine allein nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 2 GG leistungsbezogene Auswahl zu erfolgen, sofern nicht anderweitige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regeln (vgl. BVerfG, B. v. 10.12.2008 - 2 BvR 2571/07; BVerwG, U. v. 26.9.2012 - 2 C 74.10; BayVGH, B. v. 1.2.2005 - 3 CE 04.2323; OVG Münster, B. v. 5.11.2007 - 6 A 1249/06; OVG Berlin, B. v. 8.12.2000 - 4 SN 60.00; VGH Kassel, B. v. 20.8.1996 - 1 TG 3026/96; OVG Saarlouis, B. v. 11.3.1993 - 1 W 11/93).

Insoweit gelten im Wesentlichen dieselben Grundsätze, die auch für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich sind.

Das Auswahlverfahren muss als leistungsbezogene Vorentscheidung (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 9 BeamtStG, Rn. 149 ff.) demnach dem Leistungsgrundsatz genügen. Das gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Eignung als auch für die Festlegung einer Rangfolge zwischen mehreren geeigneten Personen. Das Auswahlverfahren muss generell objektiv geeignet sein, aussagekräftige Erkenntnisse für die Auswahlentscheidung beizutragen (vgl. Zängl in GKÖD, § 25 BBG, Rn. 43, 45, m. w. N.; BVerwG, U. v. 9.12.1999 - 2 C 38/98; U. v. 22.9.1988 - 2 C 35/86).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U. v. 22.9.1988 - 2 C 35/86; B. v. 11.2.1983 - 2 B 103/81), dürfen für die Zulassung zur Qualifizierung über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende zusätzliche Auslesekriterien - wie ein für die Ausbildungsqualifizierung vorgesehenes Zulassungsverfahren - aufgestellt werden (vgl. dazu auch Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., § 9 BeamtStG, Rn. 150b).

§ 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS bestimmt hierzu, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung das Bestehen einer Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraussetzt. Die Reihenfolge der Zulassung richtet sich nach einer Rangliste. Das Staatsministerium erlässt hierzu Richtlinien.

Vorliegend handelt es sich um die Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS vom 24. April 2011 in der Fassung vom 17. November 2014 (nachfolgend: Richtlinie).

Da die Beamten, die die Ausbildungsqualifizierung durchlaufen, in Konkurrenz zu den originären Absolventen der jeweiligen Ausbildung treten, hat der Dienstherr auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen beiden Personengruppen zu achten. Es ist weder vertretbar, den Nachwuchsbedarf ausschließlich oder überwiegend mit Beamten zu decken, die die Ausbildungsqualifizierung absolvieren, noch dass der Dienstherr seinen Beamten den Weg der Ausbildungsqualifizierung gänzlich versperrt (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., Art. 37 LlbG, Rn. 17; Keck/Puchta/Konrad, Laufbahnrecht in Bayern, Art. 37 LlbG, Rn. 3).

Soweit der Dienstherr hierfür entsprechende Möglichkeiten schafft, steuert er bereits den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen (vgl. BVerwG, U. v. 22.9.1988 - 2 C 35.86; B. v. 11.2.1983 - 2 B 103/81; B. v. 7.11.2006 - 2 B 46.06; B. v. 11.12.2003 - 1 WB 28.03; VGH Kassel, B. v. 20.8.1996 - 1 TG 3026/96; U. v. 1.12.1993 - 1 UE 691/91). Insoweit ist ihm eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und gegebenenfalls in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Qualifikationsebene wesentlich hinausgehende Eignung für die höhere Qualifikationsebene besitzt bzw. erwarten lässt, ferner eine Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U. v. 2.7.1981 - 2 C 22.80, a. a. O.).

Andererseits kann der Beamte beanspruchen, dass über die von ihm begehrte Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung ohne Rechtsfehler entschieden sowie von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird (vgl. OVG Bautzen, B. v. 31.8.2009 - 1 M 63/09; U. v. 9.4.2008 - 1 M 25/08; OVG Greifswald, B. v. 12.9.2007 - 2 M 159/07). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich insoweit darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind - wie vorliegend - Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, U. v. 22.9.1988, 2 C 35/86, a. a. O., sowie für Beförderungsentscheidungen auch VGH Mannheim, B. v. 4.10.1999, 4 S 292/97, IÖD 2000, 62 ff.; OVG Münster, U. v. 29.7.1998, 12 A 7539/95).

Die bereits genannten Richtlinien zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz vom 23. April 2011 in der Fassung vom 17. November 2014 halten einer Überprüfung an den Maßstäben des Art. 33 Abs. 2 GG stand.

Dies gilt zunächst für die in Ziffer 2.1 der Richtlinie getroffene Vorentscheidung, über die Zulassung zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen zu entscheiden.

Auf die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, die den früheren Regelaufstieg in den mittleren und gehobenen Dienst inhaltlich weitgehend unverändert ersetzt (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 37 LlbG, Rn. 2; Eck/Hoffmeyer, Leistungslaufbahngesetz, Art. 37 Rn. 1; Keck/Puchta/Konrad, a. a. O., Art. 37 LlbG, Rn. 2), besteht - selbst wenn die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllt sind - kein Rechtsanspruch; sie steht im Ermessen des Dienstherrn. Dem Ermessen des Dienstherrn obliegt es auch, zunächst zu entscheiden, ob und wie viele Beamte - abhängig von dem erkannten dienstlichen Bedarf - zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden (vgl. zum früheren Laufbahnaufstieg BVerwG, U. v. 2.7.1981 - 2 C 22.80; U. v. 27.5.1982 - 2 A 1.79). Subjektive Rechte der Beamten werden durch diese im Vorfeld der späteren Auswahlentscheidung über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung getroffenen Organisationsentscheidung des Dienstherrn nicht berührt (vgl. BayVGH, B. v. 25.10.2013 - 3 CE 13.1839 und vom 7.2.2014 - 3 CE 13.2374).

Der Dienstherr hat im Rahmen der Ausübung des personalpolitischen Ermessens allerdings zu berücksichtigen, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nicht davon abhängt, welches Amt innerhalb der Qualifikationsebene der Beamte inne hat und ob er bereits die allgemeinen Voraussetzungen für die Beförderung erfüllt (Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., Art. 37 LlbG, Rn. 16).

Gerade um diesem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen, ist die personalpolitische Entscheidung des Antragsgegners, die Entscheidung über die Zulassung zur Vorprüfung im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen zu treffen, sachgerecht und gerichtlich nicht zu beanstanden. Sie stellt sicher, dass auch Beamte der Besoldungsgruppe A 8, die Möglichkeit erhalten, an der Ausbildungsqualifizierung teilzunehmen. Müssten diese Beamte bei der Zulassungsentscheidung mit Beamten der nächst höheren Besoldungsgruppe A 9 konkurrieren, wäre bei einer hohen Gesamtbewerberzahl und in Relation hierzu vergleichsweise geringen Zahl von Ausbildungsplätzen eine Zulassung von Beamten der Besoldungsgruppe A 8 zur Ausbildungsqualifizierung - wie das vorliegende Verfahren zeigt - faktisch erheblich erschwert, wenn nicht gar unmöglich. Wie die vom Antragsgegner übermittelte Übersicht der Gesamturteile der Bewerber ausweist, erhielten lediglich 24 Bewerber der BesGr A 8 das Gesamturteil „15 Punkte“. Demgegenüber wurden 426 Bewerber der BesGr A 9 im Gesamturteil mit „14 Punkten“, 47 Bewerber mit „15 Punkten“ und 3 Bewerber mit „16 Punkten bewertet“. Bei einem unmittelbaren Leistungsvergleich (vgl. hierzu noch nachfolgend) zwischen den Bewerbern der beiden Besoldungsgruppen wäre bei 280 verfügbaren Plätzen somit voraussichtlich kein Bewerber der Besoldungsgruppe A 8 zum Zuge gekommen, wodurch die Zielsetzung des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS, auch Beamte aus einer niedrigeren Besoldungsgruppe den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung zu ermöglichen, verfehlt würde.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass sich in der Regel turnusmäßig eine Vielzahl von Beamten aus der Besoldungsgruppen A 8 und A 9 für die Zulassung zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung bewerben, vorliegend 1314 Beamte. Ein Leistungsvergleich zwischen allen Bewerbern beider Besoldungsgruppen wäre nur mit einem erheblichen personellen und zeitlichen Aufwand möglich, da periodische dienstliche Beurteilungen aus unterschiedlichen Besoldungsgruppen nicht unmittelbar miteinander verglichen werden können und deshalb in jedem Einzelfall festgestellt werden müsste, ob bei unterschiedlichen Gesamturteilen in verschiedenen Besoldungsgruppen ein Leistungsgleichstand angenommen werden kann und welcher Beamte letztlich zur Vorprüfung zugelassen wird (vgl. BVerfG, B. v. 20.3.2007 - 2 BvR 2470/06; BayVGH, B. v. 8.8.2007 - 3 CE 07.2821 und v. 22.11.2007 - 3 CE 07.2274).

Lösungsmöglichkeiten für diese Problematik wurden bereits mehrfach in Arbeitsgruppen des Antragsgegners diskutiert (vgl. 1. und 2. Abschlussbericht der Arbeitsgruppe Bestellungsverfahren vom Februar 2007 und November 2009). Auch dieser Gesichtspunkt rechtfertigt die personalpolitische Entscheidung des Antragsgegners, die Auswahlentscheidungen im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen zu treffen.

Ebenfalls im personalpolitischen Ermessen steht auch die der Auswahlentscheidung vorgelagerte Entscheidung des Antragsgegners, in welchem Verhältnis die zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung (hier: 280) auf die Besoldungsgruppen A 8 und A 9 verteilt werden. Subjektive Rechte der Bewerber werden hierdurch ebenfalls nicht berührt. Vorsorglich wird jedoch darauf hingewiesen, dass nach Auffassung der Kammer die vom Antragsgegner gewählte Form der anteiligen Aufteilung der verfügbaren Plätze nach dem Verhältnis der Bewerberzahlen in den beiden Besoldungsgruppen sich als sachgerecht und damit als ermessensfehlerfrei darstellt.

Die in Ziffer 2.1 der Richtlinie festgelegten Kriterien, nach denen über die Zulassung zur Vorprüfung entschieden wird, stehen mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG im Einklang.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass für Auswahlentscheidungen, die unter Beachtung der Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG zu treffen sind, zunächst auf das Gesamturteil der aktuellen periodischen dienstlichen Beurteilung abzustellen ist (vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - 2 VR 1/13). Bei gleichem Gesamturteil ist es zulässig, als nächsten Schritt eine „innere Ausschöpfung“ anhand besonders bedeutsamer Beurteilungsmerkmale durchzuführen. Die maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien vom 8. April 2011, geändert durch Bekanntmachung vom 10. April 2012 sehen für die Bildung des Gesamturteils die doppelte Gewichtung von verschiedenen Einzelmerkmalen vor, auf die auch zur inneren Ausschöpfung der dienstlichen Beurteilung für die Auswahlentscheidung abgestellt werden kann (vgl. BayVGH, B. v. 16.8.2011 - 3 CE 11.897; hierzu auch Ziffer 7.2 des Abschlussberichts der Arbeitsgruppe Bestellungsverfahren 2009).

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass bei danach weiterhin bestehendem Gleichstand als nächster Schritt (Ziffer 2.1. c) der Richtlinie) auf den niedrigeren Quotienten aus erzielter Platzziffer und Anzahl der Gesamtteilnehmer/innen an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der zweiten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst abgestellt wird.

Es ist zwar grundsätzlich zutreffend, dass bei einem Leistungsgleichstand nach umfassender inhaltliche Auswertung (sog. Binnendifferenzierung) der aktuellen periodischen dienstlichen Beurteilungen jedenfalls im Grundsatz zunächst auch die vorhergehende periodische dienstliche Beurteilung in den Blick zu nehmen sind (vgl. BVerwG, B. v. 25.3.2010 - 1 WB 27.09, unter Hinweis auf B. v. 18.10.2007 - 1 WB 6.07, m. w. N.; B. v. 16.12.2008 - 1 WB 39.07). Diese stellen keine Hilfskriterien für eine zu treffende Auswahlentscheidung dar. Es handelt sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig heranzuziehen sind. Zwar verhalten sie sich nicht zu dessen nunmehr erreichtem Leistungsstand in seinem derzeitigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie vor allem bei einem Vergleich von Bewerbern bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn frühere Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen, können vor allem bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern den Ausschlag geben. Ihre zusätzliche Berücksichtigung bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten (bzw. Richtern) zu treffen ist (vgl. BVerwG, U. vom 19.12.2002 - 2 C 31/01 und vom 27.2.2003 - 2 C 16.02).

Vorliegend sind jedoch die Besonderheiten der Zulassung zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst zu berücksichtigen, die es rechtfertigten, von einer vorrangigen Berücksichtigung früherer dienstliche Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung abzusehen. Insbesondere die in der Besoldungsgruppe A 8 befindlichen Bewerber für die Vorprüfung wurden aufgrund ihres häufig noch niedrigen Lebensalters meist erst einmal periodisch dienstlich beurteilt. In diesem Fall stünde jedoch keine frühere periodische dienstliche Beurteilung für einen Leistungsvergleich zur Verfügung. Ein Vergleich zwischen einer Probezeitbeurteilung und einer periodischen dienstlichen Beurteilung wäre für die Auswahlentscheidung jedoch nicht sachgerecht. Zwar sind nach Ziffer 9.2 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 8. April 2011 (Dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und Art. 66 BayBesG in Verbindung mit Art. 62 LlbG für die Beamten und Beamtinnen der bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz) im Rahmen der Probezeitbeurteilung die Beamten und Beamtinnen der bayerischen Polizei und des Landesamtes für Verfassungsschutz bis zum Ablauf der Probezeit wie bei einer periodischen Beurteilung nach dem „Beurteilungsbogen Polizei und Verfassungsschutz“ (Anlage 1) umfassend zu beurteilen. Jedoch bleiben einzelne Beurteilungsmerkmale, die mangels ausreichender Erprobung nicht sachgerecht bewertet werden können, mit „nicht ausreichend erprobt“ unbewertet.

Diese Besonderheiten lassen einen aussagekräftigen Vergleich zwischen einer Probezeitbeurteilung und einer periodischen dienstlichen Beurteilung als Grundlage für eine Entscheidung über die Zulassung zur Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung nicht zu.

In einer Fallkonstellation, in welcher für eine Zulassung konkurrierende Beamte erst einmal oder zweimal periodisch dienstlich beurteilt worden sind, ist es jedoch zulässig, als weiteres (drittes) leistungsbezogenes Auswahlkriterium auf die Platzziffer einer Laufbahnprüfung abzustellen (vgl. BayVGH, B. v. 28.8.2006 - 3 CE 06.1402, juris Rn. 30).

Unschädlich ist hierbei, dass ein sehr großer Anteil der Bewerber bereits mehrere periodische dienstliche Beurteilungen hinter sich hat. Über alle Bewerbungen wird in einem einheitlichen Verfahren entschieden, eine Unterscheidung der Berücksichtigung von - falls vorhanden - vorangegangenen dienstlichen Beurteilungen und - falls nicht vorhanden - erzieltem Platzzifferquotienten würde die Bewerber in rechtswidriger Weise ungleich behandeln. Der Antragsgegner durfte auch für beide Kontingente aus den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 nach gleichen Kriterien eine Auswahl treffen, nachdem auch in der Bewerbergruppe aus der Besoldungsstufe A 9 noch Beamte enthalten sind, die sogar erst zum 1. Februar 2009 in die zweite Qualifikationsebene eintraten und somit noch keine im Rahmen des Auswahlverfahrens vergleichbaren Beurteilungen vorweisen könnten.

Schließlich ist nicht zu beanstanden, dass in Ziffer 2.2. der Richtlinie für die Entscheidung über die Zulassung zur Vorprüfung auf den (grundsätzlich) für alle Bewerber gleichen Stichtag der aktuellen periodischen dienstlichen Beurteilung (hier: 31.5.2014) abgestellt und nachfolgende Veränderungen (z. B. Beförderungen) bis zur Auswahlentscheidung ausgeblendet werden.

Der rechtliche gebotene Leistungsvergleich lässt sich bei Massenverfahren - wie bei der Entscheidung über 1314 Bewerbungen zur Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung - nur durch Anwendung von Stichtagsregelungen, die eine einheitliche Beurteilungsgrundlage und damit die Gleichbehandlung der Bewerber (Art. 3 Abs. 1 GG) sicherstellen, gewährleisten.

Der Gesetzgeber hat in Art. 56 Abs. 4 LlBG die Möglichkeit geschaffen, bei der Übertragung höherwertiger Dienstposten und Beförderungen Stichtagsregelungen für die Verwendung periodischer Beurteilungen festzulegen („einheitlicher Verwendungsbeginn“).

Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. Drucksache 16/15832, S. 12) ließ er sich von der Überlegung leiten, dass es in zahlenmäßig starken Besoldungsgruppen regelmäßig eines gewissen Zeitraums nach dem Beurteilungsstichtag bedürfe, in dem die Beurteilungen erstellt, abgestimmt, eröffnet und die Ergebnisse in die Personalverwaltungssysteme eingepflegt werden, um diese Auswahlentscheidungen vorzubereiten. Erst nach Abschluss dieses Zeitraums könnten sie den Auswahlentscheidungen zugrunde gelegt werden. Dies bezeichne Art. 56 Abs. 4 Satz 1 LlbG mit dem Begriff „einheitlicher Verwendungsbeginn“, der verschiedene in der Personalverwaltungspraxis übliche Begriffe (z. B. Wirksamkeit, Verwertbarkeit) umfasse. Der einheitliche Verwendungsbeginn sei im Hinblick auf die Beamten und Beamtinnen festzulegen, die üblicherweise um höherwertige Dienstposten konkurrieren. In den Verwaltungsvorschriften könnten dabei beispielsweise ein einheitliches Datum oder ein einheitliches Ereignis (z. B. Eröffnung der Beurteilung) festgelegt werden.

Diese Erwägungen des Gesetzgebers zur Zulässigkeit (und Notwendigkeit) von Stichtagsregelungen bei Auswahlentscheidungen, die den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG zu genügen haben, können entsprechend auf die vorliegende Konstellation des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung übertragen werden.

Ausgehend von den bezeichneten, rechtmäßigen Vorgaben der Richtlinie erweist sich die getroffene Auswahlentscheidung als formell und materiell rechtmäßig.

Zwar hat der Hauptpersonalrat das in Ziffer 2.3. der Richtlinie vorgesehene Einvernehmen zu der prozentualen Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen der Bewerberinnen und Bewerber nicht erteilt. Dies ist jedoch rechtlich unschädlich, da der Umfang der Beteiligungsrechte der Personalvertretungen im Bayerischen Personalvertretungsgesetz abschließend geregelt ist.

Gemäß Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 BayPVG unterliegt (nur) der Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen der Mitbestimmung nach Art. 75, soweit keine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht. Dieses Mitbestimmungsrecht umfasst alle Gruppen, auch die der Beamten. Nr. 13 enthält eine abschließende Aufzählung. Es gibt also keine Mitbestimmung z. B. bei Beförderungsrichtlinien oder Richtlinien zur Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, denn die Aufzählung der Tatbestände in dieser Nr. 13 ist nicht erweiterungsfähig.

Wird die Mitbestimmung bei den Auswahlrichtlinien nach Nr. 13 nicht beachtet, hat dies zudem keinen Einfluss auf deren Wirksamkeit. Sie sind auch ohne Beteiligung des Personalrats für die Dienststelle verbindlich (zum Ganzen: Stimpfl, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Art. 75 Rn. 6.13 und 7.2).

Schließlich wird der Antragsteller auch nicht in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Der Antragsteller erhielt in seiner letzten periodischen dienstlichen Beurteilung vom 2. Juni 2014 das Gesamturteil „14 Punkte“ und befindet sich im Leistungsvergleich auf der Grundlage der Vorgaben der bezeichneten Richtlinie mit den übrigen Bewerbern aus der Besoldungsgruppe A 9 an 414. Stelle. Er wurde bei lediglich 210 zu Verfügung stehenden Ausbildungsplätzen für Beamte aus der Besoldungsgruppe A 9 demnach zu Recht aus dem Bewerberkreis ausgeschieden und nicht zur Vorprüfung zugelassen.

Dieses Ergebnis würde sich im Übrigen auch dann nicht ändern, wenn man mit dem Antragsteller davon ausgehen wollte, dass die drei Beamtinnen und Beamten des Landesamts für Verfassungsschutz und die zwei Beamte der Polizeihubschrauber Staffel Bayern nicht als gesonderter Bewerberkreis hätten erfasst werden dürfen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG (Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 2013, zur Vorwegnahme der Hauptsache).