Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 06. Okt. 2010 - 1 L 166/06

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 31. März 2006 geändert und die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin wendet sich, in erster Instanz erfolgreich, gegen ihre Heranziehung zur Zahlung von Vermessungsgebühren und -auslagen, welche die — damals wegen der Leitung durch einen Landrat in männlicher Form bezeichnete — Beklagte verfügte.

Die Vermessungskosten entstanden bei der Zerlegungsvermessung privater Grundstücke, auf Teilen von denen die Gemeindestraße zwischen zwei Ortschaften im Gemeindegebiet der Klägerin verlief.

Die Straße wurde vor dem Beitritt zum Bundesgebiet errichtet und als Kreisstraße i. S. v. § 3 Abs. 2 der Straßenverordnung vom 22. August 1974 (GBl. I S. 515) – StrV 1974 – eingruppiert. Mit Inkrafttreten des Straßen- und Wegegesetzes – StrWG M-V – am 30. Januar 1993 wurde sie zunächst weiter als Kreisstraße geführt, nach der Kreisgebietsreform 1994 in Straßenbaulast des Landkreises der Beklagten. Mit Erlass vom 30. Juni 1994 (AmtsBl. M-V S. 714) stufte der Wirtschaftsminister sie, neben zahlreichen weiteren Landes- und Kreisstraßen sowie Abschnitten hiervon, als Gemeindestraße ein.

Mit Schreiben vom 26. April 1999 wandte sich der Amtsvorsteher des damaligen Amts B. (Bauamtsleiterin) an den Landkreis (Bereich Liegenschaften) und führte aus, die Klägerin sei Trägerin der Straßenbaulast geworden und, da sich die Straße zumindest teilweise auf privatem Grund befinde, nach § 19 Abs. 2 StrWG M-V verpflichtet, auf Antrag des Eigentümers die betroffenen Grundstücke zu erwerben. Die Kosten der damit notwendigen Vermessung habe als bisheriger Träger der Straßenbaulast nach § 20 Abs. 2 StrWG M-V der Landkreis zu tragen, der entweder für eine Vermessung die Kostenübernahme erklären oder die Vermessung selbst vornehmen möge.

Unter dem 18. Mai 1999 teilte die Beklagte (Bereich Liegenschaften) dem Amt B. mit, sie habe ihr Kataster- und Vermessungsamt mit der Vermessung der Gemeindestraße beauftragt; die Kosten übernehme, vorbehaltlich einer künftigen landeseinheitlichen Verfahrensweise, zunächst der Landkreis. Bei den Akten der Beklagten befindet sich ein Formular „Vermessungsantrag“, das an ihr Kataster- und Vermessungsamt (in W.) adressiert ist und in dem unter dem 25. Mai 1999 erklärt wurde, es werde die „Zerlegung langgestreckter Anlagen“ beantragt; als „Antragsteller (Kostenträger)“ ist dort der Landkreis der Beklagten aufgeführt, für den die gleichen zwei Personen sowohl die „Unterschrift des Antragstellers“ als auch „des Kostenpflichtigen“ leisteten. Ausgeführt wurden die Vermessungsarbeiten im Sommer 1999.

Im Februar 2000 verlautbarte die Beklagte, auch bezogen auf die Klägerin gegenüber dem Amt B., landeseinheitlich werde die Auffassung vertreten, der jetzige Straßenbaulastträger habe die Kosten der Vermessung von vor dem Beitritt beanspruchten Straßenflächen zu tragen. Mit dem angegriffenen, an das Amt B. gerichteten Bescheid vom 28. Februar 2000 setzte sie Gebühren und Auslagen für die Vermessung i. H. v. 54.196,32 DM (27.710,14 €) fest und forderte den Adressaten zur Zahlung auf.

Den vom Amtsvorsteher des Amts B. für die Klägerin eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 30. September 2002, zugestellt am 7. Oktober 2002, zurück, in dem sie Säumniszuschläge dem Grunde nach erhob (½% p. m. auf 27.700 €) sowie eine Widerspruchsgebühr von 300 € festsetzte.

Mit der am 31. Oktober 2002 beim Verwaltungsgericht Schwerin erhobenen Klage machte die Klägerin geltend, nicht Kostenschuldnerin zu sein. Sie habe weder die Vermessung veranlasst, noch sei sie dadurch begünstigt; auch wenn sie begünstigt wäre, wäre als Veranlasser der Vermessung der Beklagte selbst vorrangig heranzuziehen. Sie hat beantragt,

den Leistungsbescheid des Beklagten vom 28. Februar 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. September 2002 aufzuheben.

Die Beklagte hat

Klageabweisung

beantragt und ihre Bescheide verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil vom 31. März 2006 den Leistungs- und den Widerspruchsbescheid der Beklagten aufgehoben. Es könne dahinstehen, ob die Klägerin grundsätzlich nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V Gebührenschuldnerin sei. Denn auch in diesem Falle stünde ihrer Heranziehung entgegen, dass entsprechend § 20 Abs. 2 StrWG M-V als vorheriger Straßenbaulastträger der Landkreis zur Veranlassung der Vermessungsarbeiten auf eigene Kosten verpflichtet gewesen sei.

Mit der vom Senat mit Beschluss vom 7. Juli 2010 zugelassenen Berufung verfolgt die Beklagte ihr Klageabweisungsbegehren weiter und hat die Berufung mit am 26. Juli 2010 eingegangenem Schriftsatz begründet. Sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 31. März 2006 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, auf die Niederschrift über die mündlichen Verhandlungen des Verwaltungsgerichts und des Senats sowie auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (ein Hefter) Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

Diese ist zwar zulässig. Insbesondere wendet sich die Klägerin, wie jedenfalls im Widerspruchsverfahren geklärt und auch im Tenor des Widerspruchsbescheids ausdrücklich klargestellt wurde, als Inhaltsadressatin gegen den angegriffenen sie belastenden Leistungsbescheid, den die Beklagte in der Sache durch den weitere belastende Regelungen enthaltenden Widerspruchsbescheid verteidigte, welcher gemeinsam mit dem Leistungsbescheid fristgemäß angefochten worden ist.

Die Klage ist aber unbegründet. Denn der vom Verwaltungsgericht angenommene Aufhebungsanspruch gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO besteht, auch vermittelt über § 115 VwGO, nicht, weil die Regelungen nicht rechtswidrig sind und daher die Klägerin auch nicht in ihren Rechten verletzen.

Die Erhebung von Vermessungsgebühren und -auslagen für durch Vermessungs- und Katasterbehörden im Jahr 1999 durchgeführte Vermessungsarbeiten richtet sich nach der Landesverordnung über Gebühren der Vermessungs- und Katasterbehörden sowie anderer Vermessungsstellen vom 2. April 1993 (GVOBl. M-V S. 259) – VermGebVO M-V – i. d. F. der ersten Verordnung zu ihrer Änderung vom 21. November 1997 (GVOBl. M-V S. 723) i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Abs. 1 Satz 1 des Landesverwaltungskostengesetzes – VwKostG M-V –. Die zweite Änderung sowie die zwischenzeitliche Aufhebung der Vermessungsgebührenverordnung, Letzteres durch § 8 Abs. 2 der Vermessungskostenverordnung vom 15. Dezember 2008 (GVOBl. M-V S. 530) – VermKostVO M-V –, sind für die Überprüfung unmaßgeblich, da die Übergangsregelung in § 7 VermKostVO M-V sich nur auf bei Inkrafttreten der neuen Verordnung beantragte, aber noch nicht abgeschlossene Amtshandlungen der Vermessungs- und Katasterbehörden bezieht, es sonst aber bei dem allgemeinen Grundsatz verbleibt, dass die Gebührenschuld mit dem Antrag auf Vornahme der Amtshandlung, hilfsweise deren Beendigung, und die Verpflichtung zur Erstattung von Auslagen mit ihrer Tätigung entsteht (§ 11 Abs. 1 und 2 VwKostG M-V).

Wegen der anwendbaren Gebührenpositionen des Gebührentarifs von 1997 und wegen der zu erstattenden, nicht i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 3 VwKostG M-V durch Gebühren abgegoltenen Auslagen nimmt der Senat gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffende Aufstellung in der angegriffenen Festsetzung Bezug. Bedenken gegen die Richtigkeit der Angaben zu den Amtshandlungen der Vermessungsbehörde, auf die der Gebührentarif zutreffend angewandt wurde, bestehen ebenso wenig wie wegen der Höhe der berechneten Auslagen.

Die Beklagte als (u. a.) für ihren Landkreis zuständige Vermessungs- und Katasterbehörde (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 des Vermessungs- und Katastergesetzes – VermKatG M-V – i. d. F. von Art. 12 Nr. 1 des Funktionalreformgesetzes von 1994 – VermKatG M-V a. F. – [jetzt § 3 Abs. 1 Nr. 2 VermKatG M-V], § 1 der Katasterbehördenzuständigkeitsverordnung vom 22. November 1994, GVOBl. M-V S. 1051) zog durch Festsetzungs- und Leistungsbescheid i. S. v. § 14 VwKostG M-V die Klägerin, die sie im Übrigen auch vorher angehört hatte, als Kostenschuldnerin heran.

Die Klägerin genießt keine persönliche Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 VwKostG M-V, denn § 8 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V nimmt die Amtshandlungen der Kataster- und Vermessungsbehörden von der Befreiung aus (s. OVG Greifswald, Urt. v. 04.12.2008 – 1 L 366/04 –, NordÖR 2009, 222 [224]). Ein Befreiungstatbestand nach § 2 VermGebVO M-V ist ebenfalls nicht erfüllt. Im Übrigen fallen die dem Beklagten nach § 17a Abs. 1 Nr. 2 VermKatG M-V a. F. [jetzt § 1 Abs. 2 Satz 2 und 3 VermKatG M-V] obliegenden Vermessungsaufgaben auch nicht unter den Begriff der gebührenfreien (§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG M-V –) Amtshilfe (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V; s. dazu OVG Greifswald, Urt. v. 14.05.2008 – 1 L 166/05 –, juris Rn. 37 ff.).

Entgegen klägerischer Auffassung stützte die Beklagte zutreffend laut dem Widerspruchsbescheid die Heranziehung der Klägerin als Kostenschuldnerin auf § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwKostG M-V.

§ 13 Abs. 1 VwKostG M-V enthält mehrere Regelungen über die Person des Schuldners der Gegenleistung für die besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) i. S. v. § 1 VwKostG M-V sowie der Erstattung von Auslagen i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V. Hiernach ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet,

1. wer die Amtshandlung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird,

2. wer die Kosten durch eine vor der zuständigen Behörde abgegebene oder ihr mitgeteilte Erklärung übernommen hat,

3. wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet.

Für die Anwendbarkeit von § 13 Abs. 1 Nr. 3 VwKostG M-V fehlt im Streitfall jeglicher Anhaltspunkt.

Die Klägerin beruft sich allerdings auf die Eintragungen im Formular „Vermessungsantrag“ vom 25. Mai 1999 und eine Notiz von Mitarbeitern der Beklagten, jeweils zur Kostentragung durch den Landkreis. Kostenschuldner nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V ist dieser dadurch jedoch nicht. Die Beklagte, die für ihren Landkreis als Kostengläubigerin (§ 12 VwKostG M-V) die Vermessungskosten gegenüber der Klägerin geltend macht, ist jedenfalls nach der Vorgeschichte nicht deswegen daran gehindert, weil ihre Mitarbeiter den Landkreis als Kostenpflichtigen bezeichneten. Diese Angaben sind nicht im Sinne der Vorschrift als „Erklärung vor der zuständigen Behörde“ zu bewerten, denn für das Liegenschafts- und Straßenwesen handelt ebenso wie für das Vermessungswesen und mithin teils im eigenen und teils im übertragenen Wirkungskreis allein die Beklagte als — einzige — Behörde ihres Landkreises und des Trägers beider Aufgaben, so dass ein bloßes Internum der Beklagten vorliegt. Dass im Liegenschaftsamt ausweislich einer Notiz — laut der Klägerin: eines Telefonvermerks — die Absicht lautete „Wir lassen vermessen — als ehem. Träger“, ist dabei ebenso wenig bedeutsam wie die Begründung des Kataster- und Vermessungsamts für die Niederschlagungsanordnung mit der Feststellung „sowohl der Auftraggeber dieser Straßenschlußvermessung (Landkreis NWM) als auch der Nutznießer (Amt B.) wollen oder können nicht bezahlen“. Ferner war gemäß der Absicht und dem Wissen der Beklagten die — ebenso wie die spätere Niederschlagung nur intern für den Haushaltsvollzug bedeutsame — „Kostenübernahme“ durch den Landkreis nur vorläufig vorgesehen, bis zu der beabsichtigten Überprüfung gemäß der zu findenden landeseinheitlichen Verfahrensweise. Dies hatte sie im Übrigen auch gegenüber der Klägerin verlautbart.

In § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG sind in sehr allgemeiner Form das gebührenrechtliche Veranlassungsprinzip (Alt. 1, s. dazu BVerwG, Urt. v. 30.06.1972 – VII C 48.71 –, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 17) und das (in Teilbereichen manchmal als dessen Unterfall angesehene) Begünstigungsprinzip (Alt. 2, s. dazu etwa OVG Münster, Urt. v. 25.02.1981 – 2 A 2723/79 –, OVGE 35, 203 [206]) als Prinzipien zur Konstituierung des Gebührenschuldverhältnisses aufgrund besonderer individueller Zurechnung von Verwaltungskosten kodifiziert (zum Fehlen des Begünstigungsprinzips in Niedersachsen, § 5 Abs. 1 NVwKostG, s. OVG Lüneburg, Urt. v. 25.05.1990 – 6 A 163/88 –, NVwZ-RR 1990, 664). Ob, wie das VG Greifswald annahm (etwa Urt. v. 04.02.2003 – 1 A 431/01 –, juris Rn. 18, unter Berufung auf Koglin, § 13 VwKostG M-V Erl. 2.1.1 und 2.1.2, wohl weil dieser Alt. 2 aus dem Rechtsgedanken der Geschäftsführung ohne Auftrag herleitet), die beiden Varianten der Vorschrift zueinander tatsächlich im Alternativitätsverhältnis stehen (a. A. etwa OVG Greifswald, Beschl. v. 24.09.1998 – 1 M 113/98 –: die Veranlassung könne dahinstehen, da die Amtshandlung jedenfalls zu des Herangezogenen Gunsten erfolgt sei; Urt. v. 14.04.2004 – 1 L 344/02 –, juris Rn. 64: Herangezogener erfülle beide Varianten von § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG M-V; offen dagegen Beschl. v. 11.12.2004 – 1 M 251/04 –, NordÖR 2005, 224, und Beschl. v. 14.02.2006 – 1 L 401/05 –, NordÖR 2006, 306), ist im Streitfall ebenso wenig von entscheidender Bedeutung wie die von den Beteiligten mit Hinweis auf das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts problematisierte Frage einer Auswahl des Gebührengläubigers unter Kostenschuldnern im Sinne jeweils einer Variante.

Eine Antragstellung auf Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung etwa, wie sie allgemein als „Paradefall“ der gebührenrechtlichen Veranlassung i. S. v. § 13 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 VwKostG M-V und gleichlautender Vorschriften angesehen wird (s. etwa OVG Greifswald, Urt. v. 15.04.2009 – 1 L 92/08 –, juris Rn. 20 m. w. Nachw.) und den Antragsteller zum Kostenschuldner bestimmt, ist vorliegend nämlich nicht festzustellen. Die Senatsentscheidungen zur Vorrangigkeit einer Heranziehung des Antragstellers bei Vermessungsarbeiten (Beschl. v. 11.12.2004 – 1 M 251/04 –, u. v. 14.02.2006 – 1 L 401/05 –, jew. a. a. O.) beziehen sich auf die Beauftragung eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs — der auch nur auf Antrag tätig werden darf. Der die Tätigkeit von Katasterbehörden betreffenden Entscheidung (Urt. v. 04.12.2008 – 1 L 366/04 –, NordÖR 2009, 222) hat ein von einer anderen juristischen Person als dem Träger der Katasterbehörde gestellter Antrag zugrunde gelegen. Hiervon unterscheidet sich die Konstellation im Streitfall. Wenn auch das zitierte Antragsformular unter dem 25. Mai 1999 eindeutige Angaben zu enthalten scheint, worauf die Klägerin hinweist, stehen der Annahme einer Antragstellung durch die Beklagte bei „ihrem“ Kataster- und Vermessungsamt die gleichen Bedenken entgegen wie der Möglichkeit, sie gleichzeitig als Urheberin und Empfängerin einer Erklärung „vor der zuständigen Behörde“ i. S. v. § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V anzusehen. Die durch Mitarbeiter der Beklagten erfolgte Vermessung ist vielmehr als Tätigkeit von Amts wegen anzusehen. Denn auch eine Antragstellung durch die Klägerin ist im formellen Sinne weder aktenkundig oder sonst erkennbar noch behauptet. Die Beklagte meint, die Klägerin habe die Vermessungstätigkeit „veranlasst“, und nimmt dabei auf das Schreiben des Amtes vom 26. April 1999 Bezug. Hierin war jedoch die alternative Möglichkeit angesprochen, dass ein Vermesser von Klägerseite beauftragt würde. Nach der folgenden Korrespondenz und Vermerken der Beklagten gab das Schreiben außerdem Anlass zu einer zunächst auf die frühere Straßenbaulast des Landkreises Bezug nehmenden Befassung der „eigenen Vermessungskapazitäten“; hierzu wurde gar beklagtenseits intern die zitierte förmliche „Vermessungsantrags“-schrift erstellt. Dies spricht zunächst auch aus der Sicht der Beklagten gegen einen Antrag der Klägerin. Ferner ist ein initiatorischer Einfluss auf die Entscheidung der Beklagten zur von Amts wegen durchgeführten Vermessungstätigkeit beiden Beteiligten in gleichem Maße zuzumessen, was für eine gebührenrechtliche Zurechnung unter Gesichtspunkten einer „Veranlassung“ nichts hergibt. Zusammenfassend ist im verwaltungsgebührenrechtlichen Sinne kein Veranlasser, sondern nur ein Begünstigter der Vermessungstätigkeit der Beklagten vorhanden (vgl. zur Möglichkeit einer solchen Gestaltung auch BVerwG, Urt. v. 30.06.1972 – VII C 48.71 –, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 17).

Da die Vermessungsleistungen (im Unterschied etwa zu gebührenpflichtigen amtlichen Kontrollen) in jedem Fall und für jeden Betroffenen keinen Nachteil verursachen, der gegen die Annahme einer „Begünstigung“ sprechen könnte, konnte die streitgegenständliche Heranziehung zu Recht auf § 13 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 VwKostG M-V gestützt werden.

Auch hiernach kamen allerdings die „privaten“ Grundstückseigentümer nicht als Kostenschuldner in Betracht. Primäres Ziel der Zerlegungsvermessung war die Herstellung von katasterlich und grundbuchlich gesondert handhabbaren Straßenparzellen im Interesse der Vereinigung von Straßennutzung und Eigentum und der Bestimmung der zu vergütenden oder zu entschädigenden Inanspruchnahme von Flächen. Eigentümer, die offenbar mit anwaltlichem Beistand bei der Klägerin hierauf drangen, traten in keine nähere Beziehung zur Beklagten. Sie waren nicht zu der Vermessung verpflichtet und wurden durch begünstigende Reflexe der Vermessungstätigkeit nicht in das Gebührenschuldverhältnis einbezogen (vgl. auch OVG Greifswald, Beschl. v. 11.12.2004 – 1 M 251/04 –, NordÖR 2005, 224 [225], u. Beschl. v. 14.02.2006 – 1 L 401/05 –, NordÖR 2006, 306, m. w. Nachw.). Auch das Amt B. konnte weder unter dem Gesichtspunkt der Straßenbaulast noch nach § 127 der Kommunalverfassung als begünstigter Kostenschuldner in Betracht kommen.

Entscheidend ist, dass die Zerlegungsvermessung zu dem genannten Zweck dem Pflichtenkreis des verantwortlichen Straßenbaulastträgers zuzurechnen ist. Eine unter diesem Gesichtspunkt „angestoßene“ Verwaltungstätigkeit ist demjenigen, den die Zerlegungsvermessung bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützte, auch gebührenrechtlich zuzurechnen (s. zur Maßgeblichkeit des Pflichtenkreises, der durch die gebührenpflichtige Amtshandlung betroffen ist, allgemein — allerdings bezogen auf gebührenrechtliche Veranlassung — BVerwG, Urt. v. 22.10.1992 – 3 C 2.90 –, BVerwGE 91, 109 [111]). Die Zerlegungsvermessung, jedenfalls aber die Kostentragung hierfür war vorliegend den durch das Landesstraßenrecht der Klägerin als Trägerin der Straßenbaulast vorgegeben Pflichten zuzuordnen.

Die Klägerin meint allerdings, die Verpflichtung des Landkreises ergebe sich aus der direkten Anwendung von § 20 Abs. 2 StrWG M-V. Die Vorschrift lautet:

„Der bisherige Träger der Straßenbaulast ist verpflichtet, das übergehende Grundstück auf seine Kosten vermessen und vermarken zu lassen. Er hat auch die durch die Fortführung des Katasters entstehenden Kosten zu tragen oder zu erstatten. Wird diese Verpflichtung nicht innerhalb eines Jahres nach dem Übergang der Straßenbaulast erfüllt, so ist der neue Träger der Straßenbaulast berechtigt, die Vermessung und Vermarkung auf Kosten des bisherigen Trägers der Straßenbaulast durchführen zu lassen.“

Sie nimmt jedoch ersichtlich Bezug auf den „Übergang des Eigentums an öffentlichen Straßen“, bei dem nach § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V der „neue Träger der Straßenbaulast“ den Antrag auf Grundbuchberichtigung oder Fortführung des Katasters zu stellen hat. Entgegen klägerischer Auffassung kommt danach die direkte Anwendung der Vorschrift auf Straßenflächen, die nicht im Eigentum eines (des „bisherigen“) Straßenbaulastträgers standen, nicht in Betracht; mit dem „Eigentum an öffentlichen Straßen“ ist das Grundeigentum gemeint, denn nur dieses wird in Grundbüchern oder „bei grundbuchfreien Grundstücken“ in Katasterunterlagen dokumentiert; das „übergehende Grundstück“ muss rechtlich verselbständigt und Eigentumsbestandteil des öffentlichen Zweckvermögens eines Straßenbaulastträgers sein. Nur in diesem Falle kann das Eigentum hieran von einem Straßenbaulastträger auf einen anderen übergehen, wie es (bezogen auf „dem Land oder einer Gebietskörperschaft zustehendes Eigentum an der öffentlichen Straße“ und im Rahmen von Art. 126 EGBGB, s. Sauthoff, StrWG M-V, Kommentar, § 18 Rn. 3) § 18 Abs. 1 StrWG M-V für den Fall eines Wechsels der Straßenbaulast bei landesrechtlicher Regelung unterstehenden Straßen anordnet. Vermessungsarbeiten, die nur der Vorbereitung der Verselbständigung eines — zum „Übergang“ geeigneten — Grundstücks dienen, fallen ebenso wenig unter die Vorschrift wie eine etwaige Abmarkung von Flächen des das Privateigentum überlagernden Gemeingebrauchs.

Die zu vermessenden Flächen befanden sich nicht im Eigentum des Landkreises als Trägers der Straßenbaulast für die frühere Kreisstraße (§ 12 Abs. 1 Buchst. b StrWG M-V). Sie konnten daher, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, nicht in das Eigentum der Klägerin als neuer Trägerin der Straßenbaulast (§ 14 StrWG M-V) übergegangen sein und die Verpflichtung des Landkreises als „bisherigen Trägers der Straßenbaulast“ gemäß § 20 Abs. 2 StrWG M-V begründen. Dies beruht schon auf ihrer fehlenden katasterlichen und damit rechtlichen Verselbständigung, die ja auch die Zerlegungsvermessung erst notwendig machte — denn es liegt fern, eine Erstreckung des Eigentums des Straßenbaulastträgers auf die gesamten, im Streitfall besonders großflächigen und wesentlich von Privaten genutzten Flurstücke anzunehmen, auf denen jeweils nur zum Teil der Straßenkörper verlief (s. auch OLG Rostock, Beschl. v. 29.01.2002 – 7 W 74/01 –, juris Rn. 9, 17).

§ 66 Abs. 1 StrWG M-V als einzige für einen Eigentumserwerb des Landkreises in Betracht kommende Vorschrift ordnete entgegen dem missverständlichen Wortlaut des Paragraphen keine Legalenteignung Privater an, die „mit dem Inkrafttreten [des StrWG M-V]“ dem Landkreis des Beklagten bezogen auf die streitgegenständliche Straße das „Eigentum an öffentlichen Straßen“ durch „Übergehen“ hätte verschaffen können. Wie mit noch hinreichender Deutlichkeit aus der Begründung zum Regierungsentwurf des Straßen- und Wegegesetzes Mecklenburg-Vorpommern hervorgeht, wollte sich der Landesgesetzgeber im Rahmen von Art. 55 EGBGB halten und (außerhalb von Art. 126 EGBGB) die Gestaltung des Privatrechts allein dem Bundesgesetzgeber belassen (OLG Rostock, a. a. O., Rn. 10, 16, mit Hinweis auf LTDrs 1/1770 S. 46, 51). Dieser hatte, worauf die Begründung auch hinweist, hinsichtlich der im FStrG geregelten Straßenbaulastträger, auch der Gemeinden, bei der Einführung des Straßenrechts im Beitrittsgebiet „Eigentumsrechte Privater“ „unberührt“ gelassen (Art. 1 EinigVertrG i. V. m. Art. 8 und Anl. I Kap. XI Sachgeb. F Abschn. III Maßgabe b EinigVertr), die laut der amtlichen Erläuterung „nur gegen Entschädigung erworben“ werden könnten. Die Begründung zum Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern („Zu §§ 18 – 20“) nimmt zwar sogar für allgemeine Fälle des Übergangs der Straßenbaulast eine fragwürdige (a. A. offenbar OLG Rostock, a. a. O. Rn. 20), weil dem Sachenrecht fremde Unterscheidung zwischen — übergehendem — Eigentum am Straßenkörper und — unberührtem — Eigentum am Grundstück vor, die auch der obigen Auslegung von § 18 Abs. 1 StrWG M-V zu widersprechen scheint; indessen ist ihr für den Bereich des Übergangsrechts jedenfalls („Zu §§ 61 – 70“) zu entnehmen, dass lediglich nach bisherigem Recht öffentliche Straßen solche bleiben, für Eigentumsfragen (§ 66 StrWG M-V) aber die allgemein begründete zurückhaltende Herangehensweise gelten sollte. Zudem handelt es sich bei § 66 StrWG M-V laut der amtlichen Überschrift um eine „Übergangsvorschrift zu §§ 18 bis 20“; derlei Regelungen gehen üblicherweise nicht weiter als die eingeführte Hauptregelung, zu der übergeleitet wird (OLG Rostock, a. a. O., Rn. 10 f.). Auch vergleichbare Übergangsregelungen anderer Bundesländer begründeten das Eigentum an öffentlichen Straßen beim neu eingeführten Straßenbaulastträger ausdrücklich nur hinsichtlich der bisher im öffentlichen Zweckvermögen befindlichen Grundstücke (etwa § 61 StrWG SH, § 65 Abs. 1 NStrG, § 51 Abs. 6 Satz 1 StrG LSA, § 52 Abs. 4 Satz 1 HStrG, § 57 SächsStrG; entsprechend auch Art. 73 BayStrWG, betr. das Eigentum an Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen). Eine solche dem offenbaren gesetzgeberischen Willen entsprechende Eingrenzung kann man auch der Vorschrift des § 66 Abs. 2 Satz 1 StrWG M-V entnehmen, wonach §§ 18 bis 20 StrWG M-V entsprechend gelten, also auch § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V mit seiner Beschränkung des Übergangs von Grundeigentum auf dasjenige des bisherigen Straßenbaulastträgers. Dass nun aber § 66 Abs. 2 Satz 2 StrWG M-V „hinsichtlich der Entschädigung für den Verlust des Grundeigentums“ auf §§ 93 bis 122 BauGB verweist, d. h. die Vorschriften über das Entschädigungsverfahren, was nur im Bereich des entschädigungspflichtigen Eigentumswechsels sinnvoll ist (s. auch Sauthoff, LKV 1998, 472 [474]), hält der Senat angesichts des dargestellten sonstigen Befunds nicht für aussagekräftig. Da § 68 StrWG M-V eine Übergangsvorschrift zu § 48 Abs. 2 StrWG M-V über die Zulässigkeit des Enteignungsverfahrens darstellen soll (eine gleichartige Regelung traf § 64 StrWG SH als Übergangsregelung zu § 44 Abs. 2 StrWG SH) mit dem Inhalt, dass bei geduldeter oder mehr als fünf Jahre zurückliegender Inanspruchnahme privater Flächen für abgeschlossene (!) Straßenbauvorhaben direkt in das Entschädigungsfeststellungsverfahren eingetreten werden kann (hierzu Sauthoff, NVwZ 1994, 864 [867]), kommt es in Betracht, die Verweisung auf das Entschädigungsfeststellungsverfahren des BauGB in § 66 Abs. 2 Satz 2 StrWG M-V eher auf diese Vorschrift beziehen, die auch gegen einen nach § 66 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V vorgesehenen Eigentumsübergang von Privaten auf die öffentliche Hand spricht, um jedenfalls — unabhängig von der Frage, welches Recht die öffentliche Hand überhaupt konkret erwarb — zugunsten der bereits vor längerer Zeit beeinträchtigten Privateigentümer bei der Bestimmung der Entschädigungshöhe rechtsstaatlichen Defiziten zu begegnen (vgl. auch Siegel, StrWG SH, Kommentar, § 64 Erl. 2, 3 m. w. Nachw.). Die amtliche Begründung verhält sich hierzu indessen ebenso wenig wie der Entwurf eines jetzt offenbar kurz vor der Beschlussfassung durch den Landtag stehenden Vierten Gesetzes zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau mit seiner gesonderten, auf § 62 bezogenen Regelung zur Anwendbarkeit von § 18 Abs. 3 und § 20 Abs. 2 StrWG M-V in Art. 4 Nr. 10 (LT-Drs. 5/3366, 5/3824). Die Auffassung, dass das private Eigentum an den durch Straßen in Anspruch genommenen Flächen nicht kraft Gesetzes auf die Straßenbaulastträger übergegangen sei, stützt ferner die Begründung des Regierungsentwurfs zum VerkFlBerG (BTDrs. 14/6204, S. 12 f., 15), der ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des hiesigen Straßenrechts allgemein von einer Notwendigkeit ausgeht, im Beitrittsgebiet u. a. den öffentlichen Straßenbaulastträgern die Möglichkeit zum Erwerb der Straßenflächen unabhängig von Übertragungsersuchen der privaten Eigentümer zu verschaffen (dagegen Sauthoff, LKV 1998, 472 [477]).

§ 20 Abs. 2 StrWG M-V ist hiernach nicht direkt anwendbar. Dies gilt entgegen der von der Klägerin vertretenen Auffassung auch im Hinblick darauf, dass die Vermessung und grundbuchliche Verselbständigung der Straßenflächen 1999 erfolgte und zwischenzeitlich auch der Erwerb des Straßenlands durch die Klägerin abgeschlossen ist. Denn ein Eigentumsübergang i. S. v. § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V, an den die Vorschrift anknüpft, fand, wie gesagt, nicht statt. Zudem ist, da die Kostenschuld im Zeitpunkt der Vornahme der Amtshandlung entsteht, auch für diesen Zeitpunkt gemäß dem betroffenen Pflichtenkreis der Kostenschuldner zu ermitteln; im Sommer 1999 befand sich das betroffene Eigentum jedoch in privater Hand, und von einem „übergehenden Grundstück“ konnte keine Rede sein. Ferner steht der Anwendung von § 20 Abs. 2 StrWG M-V auf Fälle des unterbliebenen Grunderwerbs entgegen, dass bei einem wiederholten Straßenbaulastwechsel mehrere „bisherige“ Straßenbaulastträger als „säumig“ in Betracht kommen und die Zuordnung der entsprechenden Pflichten daher nicht eindeutig wäre. In der streitgegenständlichen Situation war der Landkreis der Beklagten nur für die kurze Zeitspanne von der Kreisgebietsreform (in Kraft getreten mit Ablauf des 11. Juni 1994) bis zur laut dem „Sammelerlass“ vom 30. Juni 1994 mit Wirkung zum 1. Januar 1995 wirksam werdenden Eingruppierung der Straße als Gemeindestraße zuständig; vorher war es der Landkreis Wismar, dessen Rechtsnachfolger allerdings der Landkreis des Beklagten wurde (s. § 12 des Landkreisneuordnungsgesetzes — LNOG — vom 1. Juli 1993). Es war bei der Kreisgebietsreform 1994 aber auch der Übergang einer — später vom „Sammelerlass“ betroffenen — Kreisstraße auf einen anderen Landkreis als den Rechtsnachfolger des früheren Landkreises möglich (etwa hinsichtlich Teilflächen des Landkreises Schwerin, dessen Rechtsnachfolger gemäß § 8 Abs. 4 LNOG allein der Landkreis Parchim wurde, sowie in einigen anderen Fällen, in denen die Kreisgrenzen nach der Kreisgebietsreform 1994 nicht mit den Grenzen früherer Landkreise übereinstimmen).

Auch § 18 Abs. 3 StrWG M-V ist im vorliegenden Zusammenhang keine Erweiterung des maßgeblichen Pflichtenkreises des Landkreises zu entnehmen. Nach der Vorschrift hat der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass er die Straße in dem für die bisherige Straßengruppe gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten hat. Unter den Begriff der „Unterhaltung“ sind indessen der Erwerb des Grundeigentums an den Straßenflächen und vorbereitende vermessungs- und katasterbehördliche Tätigkeiten nicht zu fassen. Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 28.08.2003 – 4 C 9.02 –, Buchholz 407.4 § 6 FStrG Nr. 2) hat die gleichlautende Bestimmung in § 6 Abs. 1a, erster Abschnitt, FStrG dahingehend ausgelegt, dass es bei der Unterhaltung um die Sicherung des vorhandenen Bestandes, vergleichbar der Instandhaltung und Instandsetzung, gehe und es mit der gesetzlichen Garantie, dass sich die Straße in einem ordnungsgemäßen Erhaltungszustand befinde, sein Bewenden habe (ähnlich BGH, Beschl. v. 25.10.1990 – III ZR 315/89 –, BGHR FStrG § 6 Abs. 1 Pflichten Nr. 1, zit. n. juris Rn. 5). An einer klaren Regelung über die Einstandspflicht des früheren Straßenbaulastträgers auch für die Durchführung des notwendigen Grunderwerbs wie etwa dem nach dem Vorbild von Art. 9 Abs. 4 Satz 1 BayStrWG gestalteten § 6 Abs. 1a FStrG in seinem zweiten Abschnitt (BTDrS III/2159 S. 9) fehlt es in Mecklenburg-Vorpommern. Zu vermessungs- und katasterrechtlichen Pflichten des bisherigen Straßenbaulastträgers findet sich lediglich in § 20 Abs. 2 StrWG M-V eine — spezielle — Regelung, die sich aber, wie gesagt, nur auf übergehende Straßen im Eigentum des bisherigen Straßenbaulastträgers bezieht.

Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ist eine Verpflichtung des Landkreises der Beklagten als bisherigen Straßenbaulastträgers § 20 Abs. 2 StrWG M-V auch nicht in entsprechender Anwendung zu entnehmen. Auf allgemeine Zweifel an der Analogiefähigkeit von Vorschriften, die die Rechtsbeziehungen zwischen Hoheitsträgern regeln (BVerwG, Urt. v. 28.08.2003, a. a. O.) kommt es für diese Beurteilung nicht an.

Denn die analoge Anwendung einer Vorschrift setzt jedenfalls das Bestehen einer planwidrigen Regelungslücke voraus, die sie ausfüllen soll. Bereits hieran fehlt es. Beim Übergang der Straßenbaulast von einem Straßenbaulastträger auf einen anderen gilt der Grundsatz der wechselseitigen Entschädigungslosigkeit und des „Kassenschnitts“ (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.08.2003, a. a. O.; Rinke, in Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., Kap. 13 Rn. 36; Sauthoff, DÖV 2009, 974 [982]; Witting, DVBl. 2010, 408 [416]). Diesen haben die einzelnen Straßengesetze lediglich in Einzelbereichen (teilweise durchaus komplex, vgl. § 10 Abs. 2 bis 4 StrG BW) durchbrochen. Gewährleistungs- oder Handlungspflichten des früheren Straßenbaulastträgers etwa bezogen auf Grunderwerb und Vermessungstätigkeit sind teilweise ausdrücklich vorgesehen, aber nicht die Regel (vgl. den den bisherigen Straßenbaulastträger der Vermessung und Vermarkung [als Eigentum] übergegangener Straßen enthebenden Art. 12 Abs. 2 BayStrWG und den sie dem neuen Straßenbaulastträger überantwortenden § 13 Abs. 2 StrWG NW; den vorherigen Straßenbaulastträger nehmen § 6 Abs. 1a FStrG und der entsprechende § 10 Abs. 2 StrG BW bezogen auf den Eigentumserwerb für eine Gewährleistung in Anspruch; ebenso und zusätzlich wie § 20 Abs. 2 StrWG M-V gestaltet sind § 11 Abs. 5, § 12 Abs. 2 HStrG). Es kann daher und wegen des weitgehenden Schweigens des Gesetzgebers zu den Gründen oder der Systematik der getroffenen Regelungen nicht festgestellt werden, dass es in Mecklenburg-Vorpommern planwidrig an einer Durchbrechung des Grundsatzes fehlte, wonach die Verantwortung der Straßenbaulastträger, auch in finanzieller Hinsicht, mit dem Übergang der Straßenbaulast ohne wechselseitigen Ausgleich wechselt.

Auch ist, jedenfalls bezogen auf die streitgegenständliche Übergangssituation, keine Vergleichbarkeit der Interessenlage der beteiligten Straßenbaulastträger mit den „üblichen“ Fällen eines Wechsels der Straßenbaulast i. S. d. §§ 18, 20 StrWG M-V festzustellen, was die entsprechende Heranziehung der diese regelnden Vorschriften hindert.

Der von der Beklagten angesprochene § 11 VerkFlBerG kann allerdings für die Bestimmung der Interessenlage und des Pflichtenkreises der beteiligten Straßenbaulastträger in der Zeit (deutlich)vor dem Inkrafttreten des VerkFlBerG kaum herangezogen werden. Auch erscheint die Argumentation zu der Frage, ob es sich bei der mit dem „Sammelerlass“ des Wirtschaftsministers vom 30. Juni 1994 getroffenen Regelung um eine Umstufung (§ 8 StrWG M-V) gehandelt habe, wenig zielführend. Dies dürfte im Übrigen der Fall sein (vgl. nur die Formulierung in § 62 Abs. 1 Satz 3 StrWG M-V sowie die Praxis des Wirtschaftsministers nicht nur im „Sammelerlass“ vom 30. Juni 1994 und dem diesen vorbereitenden Erlass vom 22. Juni 1993 [AmtsBl. M-V S. 1338], sondern auch bei weiteren Einzelumstufungen [AmtsBl. M-V 1993, S. 1233, 1582]). Dass die Beklagte eine Umstufung (und damit auch einen Wechsel der Straßenbaulast i. S. v. § 18 StrWG M-V) in Frage gestellt hat, dürfte auf der — der getroffenen Regelung nicht entsprechenden — Annahme in der Begründung des Regierungsentwurfs zum Gesetz beruhen, wo es heißt („Zu §§ 18 – 20“): „Der Wechsel der Straßenbaulast tritt in der Regel durch Umstufung nach § 8 oder durch Abstufung von Bundesfernstraßen nach § 2 Abs. 4 Bundesfernstraßengesetz ein. In Mecklenburg-Vorpommern wird diese Regel erst viel später nach Inkrafttreten des [StrWG M-V] zur Anwendung kommen, weil zunächst die Neueinteilung der öffentlichen Straßen nach § 3 das Drängendste ist.“ Indessen ordnete der Gesetzgeber — im Unterschied zu anderen Bundesländern des Beitrittsgebiets — bereits mit dem Inkrafttreten des Straßen- und Wegegesetzes durch dessen § 62 die vorhandenen Straßen den Kategorien des § 3 StrWG M-V und damit den verschiedenen Straßenbaulastträgern zu (vgl. auch Sauthoff, NvwZ 1994, 864 [868]); bei nachfolgenden Änderungen musste es folglich zum Wechsel der Straßenbaulast kommen.

Die analoge Anwendung von § 20 Abs. 2 StrWG M-V, der für einen Wechsel der Straßenbaulast gilt, entspräche aber auch hinsichtlich der Straßen mit bis 1994 unterbliebenem Grunderwerb nicht der Interessenlage. Den „ersten Straßenbaulastträgern“ hinsichtlich der nicht erworbenen Grundstücksflächen Lasten wegen der Vermessung und Abmarkung aufzuerlegen, erschiene als übermäßige, nicht zumutbare Belastung. Die Begründung der Straßenbaulast mit dem Inkrafttreten des Straßen- und Wegegesetzes in Anlehnung an die vor dem Beitritt vorgenommene Kategorisierung hatte erkennbar das Ziel, für die einem Straßenbaulastträger obliegende Straßenunterhaltung schnell die Verantwortlichkeiten festzulegen, und zwar nach einem der bisherigen Einschätzung der Verkehrsbedeutung der Straßen entsprechenden System (§ 3 StrV 1974). Dass diese Einsetzung der Gebietskörperschaften als Straßenbaulastträger nur vorläufig und unter dem Vorbehalt der relativ kurzfristigen Überprüfung erfolgte, ergibt sich aus den Regelungen des § 62 Abs. 1 StrWG M-V. In der geplanten Zeitspanne und in der Zeit bis zum tatsächlichen „Sammelerlass“ war den „ersten Straßenbaulastträgern“ die Nachholung des oder der Vorbereitungen des bisher versäumten Grunderwerbs nicht möglich (vgl. auch Sauthoff, a. a. O., zu ausdrücklich die Einstandspflichten der vorläufig eingesetzten „ersten Straßenbaulastträger“ ausschließenden Regelungen in anderen Bundesländern des Beitrittsgebiets; im genannten Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau wird Derartiges in Art. 4 Nr. 10 — außerhalb des Anwendungsbereichs der hier geprüften Analogie — nachgeholt, womit laut der Begründung das für die damalige Übergangssituation auch ursprünglich Gewollte geregelt werden soll [LT-Drs. 5/3366, S. 10, 35] — s. indessen jetzt die bei den Ausschussberatungen vorgeschlagene Änderung, die die Anknüpfung an die vom damaligen Wirtschaftsminister abzuschließende Überprüfung verunklart [LT-Drs. 5/3824, S. 5, 12).

Daher gehört die Vermessung und Abmarkung der zwischen dem Beitritt und dem Jahre 1999 nicht erworbenen privaten Straßenflächen der auf klägerischem Gebiet belegenen Gemeindestraße, bezüglich deren eine Erwerbsverpflichtung nach § 19 Abs. 2 ff. StrWG M-V besteht, allein zum Pflichtenkreis der Klägerin, die durch die Vermessungstätigkeit der Beklagten begünstigt und rechtmäßig zu den Vermessungskosten herangezogen ist.

Die im Widerspruchsbescheid in Abänderung des Leistungsbescheids getroffene Regelung, dass Säumniszuschläge i. H. v. monatlich 0,5 % auf die Valuta von 27.700 € erhoben werden, entspricht § 18 Abs. 1 und 3 VwKostG M-V, wobei die mögliche Höhe des Säumniszuschlags (1 % monatlich) nicht ausgeschöpft wurde. Sie ist rechtmäßig und daher nicht vom Gericht aufzuheben.

Die im Tenor des Widerspruchsbescheids ferner erhobene Widerspruchsgebühr von 300 € konnte zutreffend auf § 15 Abs. 3 Satz 1 und § 15 Abs. 4 VwKostG M-V gestützt werden; sie erreicht bei Weitem nicht die Grenze von „einem Zehntel des angefochtenen Betrags“, und auch sonst ist eine Rechtsverletzung zum Nachteil der Klägerin, die die Gebührenerhebung unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zur Widerspruchsentscheidung in das Klageverfahren hat einbeziehen können (vgl. VG Schwerin, Gerichtsbesch. v. 14.10.1997 – 1 A 482/96 –, KStZ 1998, 29, m. zust. Anm. Eschenbach/Koch, KStZ 1998, 21 f.; s. a. VG Meiningen, Beschl. v. 16.06.2006 – 8 E 325.06 Me –, juris Rn. 12 ff.; VG Schleswig, Urt. v. 15.04.2004 – 14 A 149/03 –, juris Rn. 23; jeweils m. w. Nachw.), nicht ersichtlich. Gleiches gilt für die in der Begründung des Widerspruchsbescheids auch noch angesprochene Erhebung von Auslagen für die erfolgte Postzustellung i. H. v. 5,62 €, die ggf. auf § 15 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 4 VwKostG M-V zu stützen war.

Die Klage ist hiernach insgesamt abzuweisen.

Die Kostenentscheidung zum Nachteil der unterlegenen Klägern folgt für beide Instanzen aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.