Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 27. Dez. 2017 - 3 B 16.335

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Der Kläger ist als Beamter bei der Beklagten beschäftigt und wurde zuletzt zum 1. Januar 1998 zum Postamtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) befördert. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 legte er Widerspruch ein gegen seine Nichtberücksichtigung im Rahmen der Beförderungsaktionen nach Besoldungsgruppe A 13 g. D. BBesO in den Jahren 2007 bis 2011. Diese Beförderungsrunden hatte die Beklagte ohne Ausschreibungen und konkrete Bewerbungen der Beamten durchgeführt. Der Widerspruch richtete sich auch gegen die Ernennungen der ihm unbekannten Konkurrenten. Zugleich machte er einen Schadensersatzanspruch wegen Nichtbeförderung sowie einen Anspruch auf Akteneinsicht in die Verwaltungsvorgänge betreffend die Beförderungen nach Besoldungsgruppe A 13 BBesO der Jahre 2007 bis 2011 geltend.

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Am 14. Mai 2012 hat der Kläger Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht Koblenz erhoben. Diese hat u.a. den Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht zum Gegenstand gehabt. Die zuvor gegenüber der Beklagten geltend gemachten Ansprüche auf Schadensersatz sowie die Anfechtung der Ernennungen der Konkurrenten sind nicht Gegenstand des Verfahrens geworden. Bezüglich der Anfechtung der Ernennungen hat die Beklagte noch keinen Widerspruchsbescheid erlassen. Hinsichtlich der Schadensersatzansprüche hat der Kläger am 3. März 2015 Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhoben (15 K 1326/15). Nach Klageabweisung ist das Verfahren gegenwärtig beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig.

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Das Verwaltungsgericht Koblenz hat den Rechtsstreit im hiesigen Verfahren an das Verwaltungsgericht Köln verwiesen. Dieses hat das Verfahren nach teilweiser Hauptsacheerledigung zum Teil eingestellt und die Klage im Übrigen - betreffend den allein noch anhängigen Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht - abgewiesen. Die hiergegen gerichtete Berufung ist ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, dass die Klage unzulässig sei. Dies ergebe sich bereits aus einem Verstoß gegen § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Bezeichnung des Streitgegenstandes durch den Kläger sei zu unbestimmt, weil nicht klar sei, welche Verwaltungsvorgänge konkret gemeint seien. Die Klage sei im Übrigen auch wegen eines Verstoßes gegen § 44a Satz 1 VwGO unzulässig. Bei der begehrten Akteneinsicht handele es sich um eine Verfahrenshandlung im Sinne dieser Vorschrift.

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Mit der Revision beantragt der Kläger,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Juni 2015 und des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. November 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger Akteneinsicht zu gewähren in die Verwaltungsvorgänge betreffend die Beförderungen nach Besoldungsgruppe A 13 BBesO der Jahre 2007 bis 2011, namentlich in die Dokumentation der wesentlichen Auswahlerwägungen, die den Auswahlentscheidungen zu Grunde liegen.

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Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

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Die Revision ist zurückzuweisen. Sie ist zulässig, aber unbegründet (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

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Das Urteil beruht zunächst nicht auf einem Verfahrensfehler (1.). Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht im Übrigen davon ausgegangen, dass die Klage unzulässig ist (2.).

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1. Der Kläger macht zwei Verfahrensfehler geltend, die beide im Zusammenhang mit der Annahme des Oberverwaltungsgerichts stehen, die Bezeichnung des Streitgegenstandes durch den Kläger sei zu unbestimmt. Zum einen rügt er eine nach seiner Auffassung erforderliche, aber unterbliebene Ergänzungsaufforderung im Sinne des § 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO, zum anderen führt er aus, dass diesbezüglich eine Überraschungsentscheidung und damit ein Verstoß gegen den Grundsatz rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) vorliege.

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Das Urteil beruht nicht auf den geltend gemachten Verfahrensfehlern, weil das Oberverwaltungsgericht zugleich selbstständig tragend zutreffend darauf abgestellt hat, dass die Klage auch wegen eines Verstoßes gegen § 44a Satz 1 VwGO unzulässig ist. Das Erfordernis des Beruhens gilt auch für den absoluten Revisionsgrund des Gehörsverstoßes (§ 138 Nr. 3 VwGO). Denn die in § 138 VwGO enthaltene Fiktion, wonach ein Urteil im Falle des Vorliegens eines der enumerativ aufgeführten absoluten Revisionsgründe stets als auf der Verletzung von Bundesrecht beruhend anzusehen ist, gilt nur, soweit die Begründung des Gerichts von dem Revisionsgrund, hier dem Gehörsverstoß, betroffen ist. Beruht das angegriffene Urteil wie hier auf mehreren selbstständig tragenden Begründungen, kann die Beruhensfiktion daher nur greifen, wenn sämtliche Begründungen von dem Gehörsverstoß betroffen sind (BVerwG, Beschlüsse vom 1. Februar 1994 - 1 B 211.93 - GewArch 1995, 114 und vom 11. April 2003 - 7 B 141.02 - NJW 2003, 2255; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 138 Rn. 37; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 138 Rn. 8). Dies ist hier nicht der Fall. Der vom Kläger geltend gemachte Gehörsverstoß bezieht sich allein auf die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Unbestimmtheit des in der Klageschrift benannten Streitgegenstandes. Er weist keinen Bezug zu der zutreffenden Annahme auf, es handele sich bei der begehrten Akteneinsicht um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO.

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2. Die Klage ist unzulässig.

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a) Mit der Annahme, die Klage sei wegen Verstoßes gegen § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässig, weil der benannte Streitgegenstand zu unbestimmt sei, geht das Oberverwaltungsgericht allerdings von einem zu engen Verständnis der von dieser Norm verwendeten Begrifflichkeiten aus. Gemäß dieser Vorschrift muss die Klage den Kläger, den Beklagten und den Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen. Der Begriff des Klagebegehrens ist mit dem Gesetz zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 17. Dezember 1990 (Viertes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung - 4. VwGOÄndG - BGBl. I S. 2809) in die Vorschrift eingefügt worden. Mit der Verwendung des Begriffs des Klagebegehrens hat der Gesetzgeber den zuvor verwendeten Begriff des Streitgegenstandes ersetzt, um die Vorschrift von den Meinungsstreitigkeiten über den Streitgegenstandsbegriff freizuhalten (BR-Drs. 135/90 S. 76). Der Gegenstand des Klagebegehrens ist schon dann hinreichend bezeichnet, wenn der Sachverhalt, über den das Gericht entscheiden soll, angegeben wird. Die Herausarbeitung eines bestimmten Antrags, den die Klage gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO nur enthalten "soll" und der für die Bestimmung des Streitgegenstandes erforderlich ist, kann im weiteren gerichtlichen Verfahren erfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2013 - 9 B 46.12 - juris Rn. 4 f.; Aulehner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 82 Rn. 19 f.).

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Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Anwendung des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO von dem Begriff des Streitgegenstandes und nicht von demjenigen des Klagebegehrens ausgegangen. Zur Bezeichnung des Klagebegehrens in diesem Sinne ist es aber ausreichend, wenn sich der Kläger auf "die Verwaltungsvorgänge betreffend die Beförderungen nach Besoldungsgruppe A 13 der Jahre 2007 bis 2011" bezieht. Damit ist das Klagebegehren hinreichend bestimmt. Wie sich aus dem klägerischen Vortrag in der Klagebegründung ergibt, geht es ihm gerade darum, dass er sich über die Beförderungsvorgänge der genannten Jahrgänge und der angegebenen Besoldungsgruppe unzureichend informiert sieht. In diesem Zusammenhang muss daher die von ihm durchgeführte Bezeichnung des Klagebegehrens genügen.

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Auf diesem unzutreffenden Begriffsverständnis beruht das angegriffene Urteil jedoch nicht, weil es zugleich selbstständig tragend und zu Recht darauf abstellt, dass die Klage wegen eines Verstoßes gegen § 44a Satz 1 VwGO unzulässig ist.

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b) Die Klage ist unzulässig, weil es sich bei der begehrten Akteneinsicht um eine nicht selbstständig anfechtbare Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO handelt.

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Gemäß § 44a Satz 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden.

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Die Vorschrift ist mit der Verabschiedung des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) als dessen § 97 Nr. 2 erlassen worden. Sie dient dem Ziel der Prozessökonomie und soll verhindern, dass die sachliche Entscheidung durch die Anfechtung von Verfahrenshandlungen verzögert wird. Nur das Ergebnis behördlichen Handelns, nicht aber die Vorbereitung der Sachentscheidung soll Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle sein (BT-Drs. 7/910 S. 97 zu § 92 VwVfG-E).

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Bei der Verweigerung von Akteneinsicht durch die Beklagte handelt es sich um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO (aa). Die Voraussetzungen für die Annahme einer Ausnahme von dieser Regelung sind nicht gegeben (bb).

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aa) Unter einer Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass sich der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen (BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 21). Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist dabei, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein (Geiger, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 44a Rn. 4; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 44a Rn. 3). Ebenso ist davon auszugehen, dass eine Verfahrenshandlung nicht nur eine anfechtbare Handlung, die in Rechte des Beteiligten eingreift, ist, sondern dass auch sogenannte Negativakte, also die behördliche Verweigerung der erstrebten Verfahrenshandlung (hier: Gewährung von Akteneinsicht), von der Norm erfasst werden (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20.01 - BVerwGE 115, 373 <377>; Beschluss vom 6. April 2006 - 2 VR 2.05 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 33 Rn. 10).

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Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Kläger beruft sich allein auf Ansprüche auf Akteneinsicht, welche aus § 29 VwVfG bzw. unmittelbar aus den Gewährleistungen der Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG für das beamtenrechtliche Auswahlverfahren folgen. Diese Ansprüche stehen in unmittelbarem Zusammenhang zu den behördlich und gerichtlich noch anhängigen Verfahren, welche die Anfechtung erfolgter Ernennungen von Konkurrenten des Klägers sowie Schadensersatzansprüche des Klägers wegen Nichtbeförderung betreffen. Allein um seine Rechte in diesen Verfahren effektiv verfolgen zu können, begehrt der Kläger Akteneinsicht.

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Dem Akteneinsichtsanspruch nach § 29 VwVfG kommt schon seiner Natur nach allein eine Funktion zu, die gegenüber der Sachentscheidung - hier die Aufhebung der Ernennung der Konkurrenten und die Gewährung von Schadensersatz - nur vorbereitenden Charakter hat. Nach dem Wortlaut der Norm erfasst diese nur die das Verfahren betreffenden Akten. Sie setzt somit ein führendes, auf den Erlass der Sachentscheidung gerichtetes Verfahren voraus; der Anspruch aus § 29 VwVfG besteht nur von der Einleitung dieses Verfahrens (§ 22 VwVfG) bis zu dessen Abschluss gemäß § 9 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1983 - 2 C 42.82 - BVerwGE 67, 300 <303 f.>).

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Entsprechendes gilt für den vom Kläger unmittelbar auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG gestützten Anspruch auf Akteneinsicht. Dieser kann bestehen, wenn ansonsten die Vereitelung von Rechten des Beamten im Auswahlverfahren droht. Da das Auswahlverfahren ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG ist, ist bereits fraglich, ob für den unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG hergeleiteten Anspruch auf Akteneinsicht überhaupt ein Anwendungsbereich neben § 29 VwVfG besteht. Jedenfalls wäre auch dieser Akteneinsichtsanspruch einem führenden Sachentscheidungsverfahren, gerichtet auf die Ernennung eines Beamten, zu dienen bestimmt.

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bb) Es besteht kein Anlass, eine Ausnahme von der Grundregel des § 44a Satz 1 VwGO anzunehmen.

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Die Voraussetzungen für die gesetzlichen Ausnahmetatbestände in § 44a Satz 2 VwGO sind nicht erfüllt. Weder handelt es sich bei der Verweigerung von Akteneinsicht um eine vollstreckbare Entscheidung, noch ist der Kläger Nichtbeteiligter im Sinne dieser Norm.

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Auch vor dem Hintergrund der Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG besteht kein Anlass, im Einzelfall von der Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO abzusehen. Dies kann dann geboten sein, wenn die vorbereitende Handlung bzw. ihre Unterlassung einen rechtlichen Nachteil zur Folge hat, der sich in einem die abschließende Entscheidung betreffenden Verfahren nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr vollständig beheben lässt (BVerfG, Beschlüsse vom 28. Mai 1952 - 1 BvR 213/51 - BVerfGE 1, 322 <324 f.>, vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107/77 u.a. - BVerfGE 58, 1 <23> und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <120>).

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Ein solcher - auch nur teilweiser - Rechtsverlust steht hier nicht zu befürchten.

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(1) Speziell mit Blick auf das beamtenrechtliche Auswahlverfahren geht das Bundesverfassungsgericht zwar davon aus, dass der aus Art. 33 Abs. 2 GG herzuleitende Bewerbungsverfahrensanspruch des Beförderungsbewerbers eine Ausgestaltung schon des Verwaltungsverfahrens verlangt, die Rechtsschutz nicht vereitelt oder unzumutbar erschwert. Deswegen ist dem unterlegenen Bewerber rechtzeitig vor der Ernennung des Mitbewerbers Mitteilung vom Ausgang des Auswahlverfahrens zu machen, vor der Aushändigung der Urkunde hat der Dienstherr einen ausreichenden Zeitraum abzuwarten, um Eilrechtsschutz zu ermöglichen, und die wesentlichen Auswahlerwägungen, von denen sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht Kenntnis verschaffen kann, sind schriftlich niederzulegen (BVerfG, Beschlüsse vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 - BVerfGK 11, 398 <402 ff.> und vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <110>). Daraus folgt allerdings nicht, dass dem unterlegenen Bewerber grundsätzlich Akteneinsicht unabhängig von gegen die Sachentscheidung gerichteten Rechtsbehelfen zu gewähren ist. Denn die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich allein auf das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren. In diesem befindet sich der unterlegene Bewerber wegen der Verpflichtung zur Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO) in einer schwächeren Situation; er ist zur Glaubhaftmachung auf die Kenntnis der allein in den Akten befindlichen Auswahlerwägungen angewiesen. Im Übrigen geht es im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren darum, die Ernennung des Konkurrenten, die nachträglich wegen des Grundsatzes der Ämterstabilität jedenfalls nicht ohne Weiteres angefochten werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 31 ff.), zunächst zu verhindern. Hier greift der eine Ausnahme von § 44a Satz 1 VwGO rechtfertigende Gedanke, dass rechtliche Nachteile entstehen könnten, die nachträglich nicht mehr zu beheben wären. Dem unterlegenen Bewerber ist es in dieser Situation nicht zuzumuten, ein gerichtliches Eilverfahren gewissermaßen "ins Blaue hinein" zu führen.

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Anderes gilt bei den vom Kläger verfolgten Ansprüchen auf Anfechtung der bereits erfolgten Ernennungen, welche noch im Verwaltungsverfahren anhängig sind, und auf Schadensersatz wegen Nichtbeförderung, welcher bereits rechtshängig ist. Diesbezüglich geht es nicht darum, vollendete Tatsachen mit Nachteilen für die Durchsetzung eigener Rechte des Klägers zu vermeiden. Es ist dem Kläger vielmehr zuzumuten, im Rahmen der entsprechenden Verfahren auf die Gewährung von Akteneinsicht zu drängen. Diese ist gegebenenfalls über das Verwaltungsgericht durchsetzbar (§ 99 Satz 1, § 100 Abs. 1 VwGO). Im Nachgang der erfolgten Akteneinsicht hätte der Kläger Gelegenheit, seine Klage weiter zu begründen und den Streitgegenstand näher zu konkretisieren. Führt die Akteneinsicht zu der Einsicht, dass die Auswahlentscheidung rechtmäßig war, so könnten in diesem Fall der Hauptsacheerledigung dem Dienstherrn die Kosten gemäß § 155 Abs. 4 VwGO auferlegt werden (BVerwG, Urteil vom 23. November 1995 - 2 A 1.94 - Schütz, BeamtR, Kommentar, ES/B III 8 Nr. 10 = juris Rn. 22). Sollte es im Rahmen des Rechtsschutzes gegen die Sachentscheidung nicht zur Vorlage der erforderlichen Akten kommen, obläge es dem Verwaltungsgericht mit Wirkung für die materielle Beweislast hieraus Schlüsse zu ziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 2 A 7.09 - BVerwGE 141, 361 Rn. 44 ff.). Eine Rechtsvereitelung könnte jedenfalls nicht deswegen eintreten, weil der Anspruch auf Akteneinsicht nicht unabhängig von Rechtsbehelfen gegen die Sachentscheidung geltend zu machen wäre.

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(2) Auch die vom Kläger angeführte "Rechtswegewahlfreiheit" zwingt nicht zur isolierten gerichtlichen Durchsetzung von Akteneinsichtsrechten. Gemäß Art. 34 Satz 3 GG darf für Schadensersatzansprüche aus Amtspflichtverletzung der ordentliche Rechtsweg nicht ausgeschlossen werden. Diese grundgesetzliche Vorgabe wird durch § 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO derart umgesetzt, dass entgegen der Grundregel in Absatz 1 dieser Vorschrift für Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, der ordentliche Rechtsweg gegeben ist. Das führt dazu, dass der übergangene Bewerber in einem beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitverfahren etwaige Schadensersatzansprüche wegen Nichtbeförderung einerseits gestützt auf seine aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Rechte vor den Verwaltungsgerichten und andererseits gestützt auf eine Amtspflichtverletzung nach Art. 34 Satz 1 GG, § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB vor den Zivilgerichten geltend machen kann (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 22.09 - BVerwGE 136, 140 Rn. 13). Die Grundregel des § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, wonach das Gericht des zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten entscheidet, gilt für Amtshaftungsansprüche nicht, was Satz 2 dieser Regelung klarstellt. Das führt dazu, dass zwar das Zivilgericht in Anwendung von § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG auch über den aus Art. 33 Abs. 2 GG abzuleitenden beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruch zu entscheiden hätte, der unterlegene Bewerber aber auch befugt wäre, diesen Anspruch vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 17 GVG, Rn. 57; Zimmermann, in: Münchener Kommentar ZPO Bd. 3, 4. Aufl. 2013, § 17 GVG Rn. 11). Das Verwaltungsgericht hätte den Schadensersatzanspruch jedenfalls nur unter dem Aspekt der beamtenrechtlichen Ansprüche zu prüfen (BVerwG, Beschluss vom 19. November 1997 - 2 B 178.96 - juris Rn. 2).

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Der seiner Natur nach öffentlich-rechtliche Anspruch auf Akteneinsicht in § 29 VwVfG - wie auch ein etwaiger, unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG folgender Anspruch auf Akteneinsicht - ist in Anwendung von § 40 Abs. 1 VwGO vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen. Diese sind aber durch die Regelung des § 44a Satz 1 VwGO an einer isolierten Prüfung gehindert. Somit können die genannten Ansprüche auf Akteneinsicht verwaltungsgerichtlich nur durchgesetzt werden, wenn ein Hauptsacheverfahren betreffend die Sachentscheidung (hier: Schadensersatz) vor dem Verwaltungsgericht anhängig gemacht wird.

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Amtshaftungsansprüche sind demgegenüber aufgrund der Vorschrift des Art. 34 Satz 3 GG von vorneherein auf eine Durchsetzung in der ordentlichen Gerichtsbarkeit und - vorbehaltlich einer anderen gesetzlichen Regelung - damit auf die Mittel angewiesen, die die Zivilprozessordnung zur Verfügung stellt. Auch diese sieht die Möglichkeit der Herbeiziehung von Akten vor, jedoch nach den Regelungen der Zivilprozessordnung. Dort gilt zwar der Beibringungsgrundsatz, wonach der Kläger den Prozessstoff und die Beweismittel im Grundsatz selbst beschaffen muss. Allerdings treffen auch im Zivilprozess die Parteien Mitwirkungs- und Wahrheitspflichten (§ 138 Abs. 1 ZPO). Das Gericht unterliegt zudem der Aufklärungspflicht im Rahmen des § 139 ZPO. In diesem Zusammenhang darf das Gericht von Amts wegen u.a. die Vorlage von Urkunden oder Akten anordnen (§§ 142 und 143 ZPO) sowie amtliche Auskünfte einholen (§ 273 Abs. 2 Nr. 2 ZPO). Im Übrigen kennt auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in Amtshaftungsprozessen betreffend beamtenrechtliche Beförderungsverfahren Regelungen zu Beweiserleichterungen im Falle der Nichterweislichkeit der Kausalität zwischen der Amtspflichtverletzung und der Schädigung (BGH, Urteil vom 6. April 1995 - III ZR 183/94 - BGHZ 129, 226 <232 f.>).

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Der Kläger hat somit eine Wahlfreiheit, ob er einen Amtshaftungsanspruch vor den Zivilgerichten oder einen beamtenrechtlichen Anspruch vor den Verwaltungsgerichten geltend macht. Beide Gerichtsbarkeiten sind dabei zur Anwendung des jeweiligen für sie geltenden Prozessrechts verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2008 - 2 A 4.06 - NJW 2008, 1398 Rn. 13). Eine verfassungsrechtlich verankerte Wahlfreiheit zwischen den beiden Rechtswegen unter Mitnahme maximaler Vorteile des jeweils anderen Prozessrechts kennt die Rechtsordnung nicht.

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(3) Geht man zugunsten des Klägers davon aus, dass neben einer drohenden Rechtsschutzvereitelung auch allgemeine Zumutbarkeitserwägungen zu einem Ausschluss der Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO führen können, so liegen diese Voraussetzungen jedenfalls nicht vor. Der Kläger wird nicht in unzumutbarer Weise belastet. Namentlich die von ihm angeführte Exposition im Kollegenkreis, die aus einer gegen die Ernennung des Konkurrenten gerichteten Klage folgt, ist von ihm hinzunehmen. Die Klageerhebung ist das von der Rechtsordnung vorgesehene Mittel, gegen die Ernennung des Konkurrenten vorzugehen, soweit der Grundsatz der Ämterstabilität überhaupt eine solche Anfechtung zulässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn 29 ff.). In den übrigen, wohl häufigeren Fällen, in denen eine nachträgliche Anfechtung der Ernennung ohnehin ausgeschlossen ist, bleibt dem unterlegenen Bewerber nur die Klage gegen den Dienstherrn auf Gewährung von Schadensersatz. Diese ist schon nicht geeignet, eine unangemessene Exposition im Kollegenkreis zu verursachen, weil die Rechtspositionen der Konkurrenten hiervon nicht betroffen werden.

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Da die Klage auf Akteneinsicht bereits nach § 44a Satz 1 VwGO unzulässig ist, kann offen bleiben, ob sie unter dem Gesichtspunkt des fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses auch deshalb unzulässig geworden ist, weil der Kläger - noch vor dem Berufungsurteil - (vor dem Verwaltungsgericht Köln) Klage auf Schadensersatz erhoben hat und in diesem Verfahren nach §§ 99 und 100 VwGO Einsicht in die maßgeblichen Akten der Beklagten genommen werden kann (vgl. oben Rn. 28).

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller den in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. September 2014 weiter.

Der Antragsteller ist Halter der am 13. Oktober 2009 geborenen American Staffordshire Terrier Mischlingshündin „Keesha“. Auf seinen Antrag erließ die für den damaligen Wohnort des Antragstellers zuständige Verwaltungsgemeinschaft H. auf der Grundlage eines Gutachtens des Sachverständigen für Hundewesen M. vom 15. Januar 2011 zur Haltung der Hündin des Antragstellers „Keesha“ einen bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 3. März 2011. Darin wurde dem Antragsteller gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG die Erlaubnis zur Haltung seiner Hündin „auf dem Grundstück Goethestraße 16, L.“ erteilt (Nr. I) sowie angeordnet, dass der Antragsteller dafür Sorge zu tragen habe, dass die Hündin auf öffentlichem Grund innerhalb der bebauten Ortschaft stets an einer reißfesten Leine von höchstens 1,5 m Länge mit schlupfsicherem Halsband geführt werde (Nr. II.), er zu gewährleisten habe, dass die Hündin das Halteranwesen Goethestraße 16, L., nicht selbstständig unbeaufsichtigt verlassen könne (Nr. III.) und das Ausführen der Hündin nur durch körperlich geeignete erwachsene Personen erfolgen dürfe, die mit dem Verhalten des Hundes vertraut und in der Lage seien, sicher auf das Tier einzuwirken (Nr. IV). Darüber hinaus wurde dem Antragsteller eine Aggressionsausbildung der Hündin sowie ein sonstiges Hervorrufen oder Fördern aggressiver Verhaltensweisen untersagt (Nr. V.) und schließlich verfügt, dass die Hündin im Falle eines Besitzerwechsels oder einer veränderten Wohnsituation einem neuerlichen Wesenstest zu unterziehen sei (Nr. VI.).

Nach dem Umzug des Antragstellers in das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin, der Mitteilung eines Beißvorfalls mit seiner Hündin und nach erfolgter Anhörung des Antragstellers stellte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 8. September 2014 fest, dass die (unter anderem mit Rasse und Geburtsdatum näher bezeichnete) Hündin „Keesha“ nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG „der Erlaubnispflicht unterliegt“. Weiter wurde aufgrund Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG für die Hündin „Keesha“ eine Haltungsuntersagung und Abgabeverpflichtung angeordnet (Nr. II.), für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die in Nr. II. auferlegte Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro angedroht (Nr. III.) sowie die sofortige Vollziehung der Nr. I. bis II. des Bescheids angeordnet. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die dem Antragsteller mit Bescheid der Verwaltungsgemeinschaft H. vom 3. März 2011 erteilte Erlaubnis nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG beziehe sich nur auf das (frühere) Haltergrundstück Goethestraße 16, L. Aufgrund des Umzugs des Antragstellers sei nunmehr jedoch eine neue Erlaubniserteilung nach Art. 37 Absatz 1 LStVG durch die Antragsgegnerin erforderlich. Der Antragsteller könne jedoch kein berechtigtes Interesse zur Haltung seiner Hündin nachweisen. Die bisherige Dauer der rechtmäßigen und beanstandungsfreien Haltung der Hündin begründe für sich ebenso wenig ein solches berechtigtes Interesse wie die soziale Bindung an den Hund. Der Erlass der Anordnung unter Nr. II. stütze sich auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG und entspreche pflichtgemäßen Ermessen. Das private Interesse des Antragstellers an der Hundehaltung müsse gegenüber dem erheblichen Interesse der Allgemeinheit zur Verhütung von Gefahren durch einen Kampfhund der Kategorie I für Leben, Gesundheit und Eigentum zurücktreten. Die sofortige Vollziehung der Nr. II. des Bescheids werde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im besonderen öffentlichen Interesse angeordnet. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass gerade in der Zeit zwischen Erlass des Bescheids und dem Eintritt der Bestandskraft Schäden an Gesundheit, Leben oder Eigentum der Allgemeinheit durch die Hündin einträten.

Den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 24. September 2014 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. September 2014 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 23. September 2015 abgelehnt. Es könne dahinstehen, ob der Antrag hinsichtlich der Klage gegen Nr. I. (Feststellung der Erlaubnispflicht) zulässig sei, nachdem sich die Erlaubnispflicht aus dem Gesetz ergebe und der Nr. I. insoweit wohl nur deklaratorische Wirkung zukomme. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet, weil der angefochtene Bescheid bei summarischer Überprüfung voraussichtlich rechtmäßig sei. Der Hund des Antragstellers sei ein Kampfhund im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LStVG. Die somit für die Haltung des Hundes erforderliche Erlaubnis der zuständigen Gemeinde besitze der Antragsteller nicht. Die Erlaubnis zur Haltung der Hündin „Keesha“ der vormals örtlich zuständigen Verwaltungsgemeinschaft H. sei erkennbar nur zur Haltung auf dem dort bezeichneten Grundstück Goethestraße 16, L., erteilt worden und besitze daher keine bayernweite Geltung. Diese Erlaubnis sei vielmehr mit dem Umzug des Antragstellers gegenstandslos geworden. Ein berechtigtes Interesse zur Haltung von Kampfhunden nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LStVG besitze der Antragsteller, der das Tier letztlich aus Liebhaberei halte, nicht. Der Antragsteller habe mit Blick auf den eindeutigen Wortlaut der ihm durch die Verwaltungsgemeinschaft H. erteilten Erlaubnis auch nicht darauf vertrauen dürfen, dass ihm auch andernorts eine Erlaubnis zur Haltung des Tieres erteilt werde. Zu Recht sei dem Antragsteller die Haltung seiner Hündin untersagt und deren Abgabeverpflichtung angeordnet worden. Die Entscheidung stütze sich auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 37 Abs. 5 Nr. 1 und Abs. 1 Satz 1 LStVG. Bereits die formelle Illegalität einer Kampfhundehaltung stelle eine von der Sicherheitsbehörde zu unterbindende oder zu verhindernde Gefahr dar. Private Interessen des Antragstellers hätten insoweit zurückzutreten.

Zur Begründung seiner Beschwerde gegen diesen Beschluss trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor, eine gesetzliche Befugnis der Antragsgegnerin für den feststellenden Verwaltungsakt in Nr. I. des angefochtenen Bescheids gebe es nicht; weder Art. 7 Abs. 1 oder 2 noch Art. 18 Abs. 2 LStVG ermächtigten hierzu. Die Antragsgegnerin habe mit der Nr. I. des Bescheids eindeutig eine feststellende Regelung treffen wollen, was auch in der Anordnung des Sofortvollzugs der Nr. I. zum Ausdruck komme. Die erhobene Klage entfalte auch bei feststellenden Verwaltungsakten aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Zwar gehöre die Hündin des Antragstellers unstreitig zur Rasse American Staffordshire Terrier. Der Antragsteller halte seine Hündin jedoch nicht unerlaubt. Die ihm mit Bescheid der Verwaltungsgemeinschaft H. vom 3. März 2011 auf der Grundlage des Art. 37 LStVG erteilte Erlaubnis sei bestandskräftig geworden und gelte bayernweit. Sie sei entgegen einer missverständlichen Formulierung in Nr. I. des Bescheids nicht nur auf das damalige Wohngrundstück des Antragstellers bezogen gewesen. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Gesamtzusammenhang und den weiteren Anordnungen des Bescheids. Diese Erlaubnis sei daher mit dem Umzug des Antragstellers auch nicht gegenstandslos geworden. Nach der Nr. VI. des Bescheids vom 3. März 2011 sei bei einem Wohnortwechsel allenfalls ein neuer Wesenstest bei der Hündin durchzuführen. Im Übrigen sei die Erlaubnis aber bestandskräftig. Die Haltungsuntersagung sei jedenfalls unverhältnismäßig, da ein solcher neuer Wesenstest ein milderes Mittel darstelle. Unabhängig davon hätte der Antragsteller auch einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer erneuten Erlaubnis zur Haltung seiner Hündin. Der unbestimmte Rechtsbegriff „berechtigtes Interesse“ in Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LStVG müsse unter Berücksichtigung der Grundrechte und insbesondere des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ausgelegt werden. Demgemäß ergebe sich aus der mehrjährigen erlaubten und unbeanstandeten Haltung der Hündin das erforderliche berechtigte Interesse des Antragstellers. Weiterhin ergebe sich ein solches Interesse daraus, dass der Antragsteller die Hündin aus dem Tierheim übernommen habe und daher das Staatsziel Tierschutz, das in Art. 20a GG und Art. 141 Abs. 1 Satz 2 BV zum Ausdruck komme, bei der Auslegung und Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs zu berücksichtigen sei. Zahlreiche andere Gesetz- und Verordnungsgeber, so z. B. auch § 4 Abs. 2 LHundG NRW, würden bei einer Vermittlung eines Hundes aus einem Tierheim oder einer vergleichbaren Einrichtung an eine Privatperson ein berechtigtes Interesse aus Tierschutzerwägungen anerkennen. Die weiteren Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach Art. 37 Abs. 2 LStVG lägen unstreitig vor. Damit seien aber die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Haltungsuntersagung nicht gegeben. Jedenfalls sei das Verbot ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig. Im Übrigen sei nach der langen Verfahrensdauer auch kein besonderes öffentliches Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO mehr zu erkennen.

Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 16. November 2015 entgegengetreten und beantragt die Zurückweisung der Beschwerde.

Ergänzend wird auf die beigezogene Behördenakte sowie auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Abänderung oder Aufhebung der mit der Beschwerde angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung. Aus den in der Beschwerde dargelegten Gründen ergibt sich nicht, dass die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Klage des Antragstellers zu treffende Abwägungsentscheidung zu einem anderen Ergebnis hätte führen müssen.

Der vom Antragsteller angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. September 2014 erweist sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bezüglich der in Nr. I. getroffenen Feststellung, dass die Hündin „Keesha“ der Erlaubnispflicht nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG unterliege, mit hoher bzw. jedenfalls überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig (1.). Bezüglich der in Nr. II. angeordneten Haltungsuntersagung und Abgabeverpflichtung lässt sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsaktes dagegen nicht eindeutig beantworten (2.). Die auf der Grundlage dieses Befunds erforderliche Interessenabwägung führt gleichwohl zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen diese Verfügungen nicht wiederhergestellt werden kann, weil das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Verfügungen das private Suspensivinteresse des Antragstellers überwiegt (3.).

1. Die in Nr. I. des streitbefangenen Bescheids durch die Antragsgegnerin getroffene Feststellung der Erlaubnispflicht der Haltung der Hündin „Keesha“ ist als feststellender Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG zu qualifizieren. Den dafür erforderlichen Regelungscharakter weist die durch die Antragsgegnerin als dafür zuständige Sicherheitsbehörde getroffene Feststellung auf, weil die Antragsgegnerin mit der in Nr. I. des Bescheidstenors aufgenommenen Feststellung nach ihrem objektiven Erklärungswert (entsprechend §§ 133,157 BGB) eine rechtsverbindliche und damit regelnde Feststellung der Rechtslage bzw. hier der Pflichten des betroffenen Antragstellers dahingehend getroffen hat, dass die Haltung der Hündin „Keesha“ der gesetzlich bestimmten Erlaubnispflicht für die Haltung eines Kampfhundes nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG unterfällt (vgl. dazu BVerwG, U. v. 5.11.2009 - 4 C 2.09 - juris Rn. 14 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 24 f., 88 ff.; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014 Rn. 219 f.). So hat die Antragsgegnerin nicht nur durch die Aufnahme dieser Feststellungen in den Tenor ihres Bescheids vom 8. September 2014 erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass ihrer Feststellung auch eine feststellende Regelungsqualität zukommen soll. Sie hat dies, worauf der Antragsteller zu Recht hinweist, vielmehr auch dadurch dokumentiert, dass sie für ihre Feststellung in Nr. I. unter Nr. IV. des Bescheids die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Diese Feststellung ist (wohl) darauf gerichtet, auch im Hinblick auf die Einlassung des Antragstellers im Anhörungsverfahren, dass sein „Hund aufgrund seines Wesens kein Kampfhund, sondern ein ganz liebes Tier“ sei, die abstrakt-generelle Regelung des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG gegenüber dem Antragsteller als Halter der Hündin verbindlich zu konkretisieren (vgl. BVerwG a. a. O. Rn. 15) und damit festzulegen, dass seine Hündin dieser Erlaubnispflicht unterliegt.

Eine darüber hinausgehende rechtsverbindliche Festlegung der Gestalt, dass die dem Antragsteller zuvor durch die Verwaltungsgemeinschaft H. erteilte Erlaubnis für die Haltung seiner Hündin aufgrund seines Umzugs nicht mehr wirksam ist und der Antragsteller deshalb einer (erneuten) Erlaubnis nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG durch die Antragsgegnerin bedarf, ist der Feststellung in Nr. I. des Bescheids bei objektiver Würdigung dieser Erklärung allerdings nicht zu entnehmen. Vielmehr hat die Antragsgegnerin die Feststellung, dass die frühere Erlaubnis in ihrem Gemeindegebiet keine Wirksamkeit mehr entfaltet, inzident (erst) im Rahmen der Begründung der Anordnungen in Nr. II. des Bescheids (Haltungsuntersagung und Abgabeverpflichtung) getroffen.

Die Rüge des Antragstellers, die Antragsgegnerin könne sich für ihren feststellenden Verwaltungsakt nicht auf eine dafür erforderliche gesetzliche Ermächtigung bzw. Befugnisnorm (s. Art. 7 Abs. 1 LStVG) stützen, weshalb die aufschiebende Wirkung seiner Klage (s. § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO) schon deshalb wiederhergestellt werden müsse, greift nicht durch. Zum einen ist bereits fraglich, ob es im konkreten Fall überhaupt einer besonderen gesetzlichen Grundlage (Ermächtigung) für die Feststellung in Nr. I. des Bescheids der Antragsgegnerin bedarf, da der Antragsteller auch in der Beschwerdebegründung ausdrücklich zugesteht, dass seine Hündin zur Rasse der American Staffordshire Terrier und damit gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 und 2 LStVG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom 10. Juli 1992 (GVBl S. 268; BayRS 2011-2-7-I) zu den Hunden gehört, für die die Eigenschaft als Kampfhund stets (und unwiderleglich) vermutet wird. Damit hat aber die Antragsgegnerin in Nr. I. ihres Bescheids etwas festgestellt, was letztlich auch der Rechtsauffassung des betroffenen Antragstellers inhaltlich entspricht und sich deshalb für ihn aus diesem Grund (wohl) nicht als eine Rechtsbeeinträchtigung darstellt (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 35 Rn. 24; BVerwG, U. v. 29.11.1985 - 8 C 105.83 - NJW 1986,1120; U. v. 22.10.2003 - 6 C 23.02 - juris Rn. 14). Zum anderen muss eine Ermächtigungsgrundlage - soweit man eine solche auch im konkreten Fall als erforderlich ansehen würde - jedenfalls nicht ausdrücklich vorliegen; vielmehr genügt es, wenn sie durch entsprechende Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (BVerwG, U. v. 22.10.2003 - 6 C 23.02 - juris Rn. 14 m. w. N.). Dies ist aber hier der Fall. Denn jedenfalls die sicherheitsbehördliche Ermächtigung gemäß Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 37 Abs. 5 Nr. 1 und Abs. 1 Satz 1 LStVG zum Erlass von Anordnungen zur Verhütung oder Unterbindung des Ordnungswidrigkeitentatbestandes (s. Art. 1 Abs. 2 LStVG) der Haltung eines Kampfhundes ohne die erforderliche Erlaubnis umfasst als Minus auch die Befugnis zur rechtsverbindlichen Feststellung, dass die Haltung eines Hundes der gesetzlich bestimmten Erlaubnispflicht des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG unterfällt.

2. Die in Nr. II. des streitbefangenen Bescheides angeordnete Haltungsuntersagung und Abgabeverpflichtung erweist sich bei summarischer Prüfung dagegen weder als offensichtlich rechtswidrig noch als offensichtlich rechtmäßig.

Wird ein Kampfhund ohne die erforderliche Erlaubnis gehalten, ist der Ordnungswidrigkeitentatbestand nach Art. 37 Abs. 5 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 LStVG erfüllt und es kann von der zuständigen Sicherheitsbehörde zur Verhütung oder Unterbindung dieser rechtswidrigen Tat nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG die weitere Haltung untersagt werden. Ob diese Voraussetzungen im Fall des Antragstellers vorliegen, ist allerdings offen.

Ohne die erforderliche Erlaubnis hält der Antragsteller seine Hündin nur, wenn die ihm mit bestandskräftig gewordenem Bescheid der Verwaltungsgemeinschaft H. vom 3. März 2011 erteilte Erlaubnis gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG zur Haltung seiner Hündin „Keesha“ nicht mehr wirksam ist. Bei der sowohl sach- als auch personenbezogenen Erlaubnis zur Haltung eines Kampfhundes (vgl. Luderschmid in Bengl/Berner/Emmerig, Bayrisches Landesstraf- und Verordnungsgesetz - LStVG -, Stand: September 2014, Art. 37 Rn. 57) handelt die zuständige Gemeinde als Sicherheitsbehörde grundsätzlich im übertragenen Wirkungskreis, weil diese Entscheidung in ihrer Auswirkung und Tragweite, jedenfalls was ihren personenbezogenen Regelungsgehalt angeht (berechtigtes Interesse, Zuverlässigkeit des Halters) grundsätzlich unabhängig vom Aufenthaltsort des Hundes und damit nicht auf das jeweilige Gemeindegebiet beschränkt ist (vgl. Luderschmid, a. a. O., Rn. 45; VG München, B. v. 14.11.2003 - 22 S 03.1253 - juris Rn. 49 m. w. N.; VG Ansbach, U. v. 6.12.2001 - AN 5 K 00.01170 - juris Rn. 20; zur auf die Wesenseigenschaft des Hundes bezogenen Erteilung eines Negativattests nach § 1 Abs. 2 KampfhundeV vgl. BayVGH, B. v. 6.7.2012 - 10 CS 12.1367 - juris Rn. 25). Damit entfaltet eine solche Einzelfallentscheidung einer Gemeinde im übertragenen Wirkungskreis aber grundsätzlich Geltung über das Gemeindegebiet hinaus für das gesamte Gebiet des Freistaats Bayern.

Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn die Gemeinde die sachliche und örtliche Reichweite ihrer Entscheidung (hier: Erlaubniserteilung nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LStVG) z. B. wegen der besonderen Bedeutung der örtlichen Situation ausdrücklich und eindeutig auf ihren Gemeindebereich beschränkt hat. Von einer solchen räumlichen Beschränkung der dem Antragsteller durch die Verwaltungsgemeinschaft H. erteilten Erlaubnis zur Haltung seiner Hündin auf das konkrete Haltergrundstück Goethestraße 16, L., sind die Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid und ihr folgend auch das Verwaltungsgericht ausgegangen mit der Folge, dass diese Erlaubnis mit dem Umzug des Antragstellers in das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin keine Wirksamkeit mehr entfalten würde. Ob diese Auslegung des Bescheids der Verwaltungsgemeinschaft H. vom 3. März 2011 vor allem wegen der entsprechenden Formulierung in Nr. I. des Bescheidstenors „auf dem Grundstück Goethestraße 16, … L., zu halten“ nach dem objektiven Erklärungswert (entsprechend §§ 133,157 BGB) oder vielmehr die Auffassung des Antragstellers zutrifft, unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs des Bescheids vom 3. März 2011 und insbesondere der folgenden Anordnungen in Nr. II. bis VI. (sowie der Bescheidsgründe) sei eine räumliche Beschränkung der Haltererlaubnis (gleichwohl) nicht erfolgt, bedarf der weiteren Klärung im Hauptsacheverfahren. Sachliche Gründe für eine räumliche Beschränkung der Haltererlaubnis sind den Gründen dieses Bescheids nicht zu entnehmen. Andererseits schließen sich eine solche räumliche Beschränkung der Haltererlaubnis und die weiteren Anordnungen zur Haltung der Hündin in Nr. II. bis VI. des Bescheids nicht, wie der Antragsteller meint, von vornherein gegenseitig aus, weil der Antragsteller bei einer Beschränkung der Haltung auf das (damalige) Wohngrundstück „den Hund gar nicht ausführen“ hätte dürfen. Denn Art. 37 LStVG schützt vor Gefahren, die aus der dauerhaften Haltung eines Kampfhundes vor Ort resultieren (vgl. Luderschmid, a. a. O., Rn. 42); demgemäß würde eine örtlich beschränkte Haltererlaubnis ein kurzfristiges Ausführen des Hundes oder Verlassen des Ortes bzw. des Halteranwesens nicht etwa ausschließen.

Ist demnach bereits offen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen für die streitbefangene Halteruntersagung vorliegen, bedarf es keiner näheren Erörterung mehr, ob die Antragsgegnerin bei dieser Anordnung das ihr gemäß Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt (s. Art. 40 BayVwVfG) und insbesondere auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 8 LStVG) beachtet hat. Darauf hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang lediglich zur Klarstellung, dass nach zutreffender Rechtsauffassung des Erstgerichts für die Haltungsuntersagung regelmäßig bereits die sogenannte formelle Illegalität genügt. Im Übrigen lässt sich grundsätzlich auch weder aus dem vom Antragsteller angeführten Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) und der bisherigen erlaubten und unbeanstandeten Haltung seiner Hündin noch aus der sehr allgemeinen bzw. pauschalen Berufung auf das Staatsziel Tierschutz (Art. 20a GG, Art. 141 Abs. 1 Satz 2 BV) und auf entsprechende Vorschriften anderer Bundesländer zur Hundehaltung ein berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LStVG herleiten (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 2.6.2014 - 10 ZB 12.2320 - juris Rn. 5 f.).

3. Ist die Haltungsuntersagung in Nr. II. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. September 2014 danach weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig, führt die erforderliche Interessenabwägung gleichwohl zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage auch gegen diese Verfügung nicht wiederhergestellt werden kann, weil das öffentliche Interesse an der alsbaldigen Beendigung der Hundehaltung durch den Antragsteller dessen Interesse, seine Hündin „Keesha“ (vorläufig) weiter zu behalten, überwiegt. In diese Abwägung darf zunächst eingestellt werden, dass für die Hündin des Antragstellers eine unwiderlegliche gesetzliche Vermutung gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit besteht. Weiter kommt im vorliegenden Fall erschwerend hinzu, dass die Hündin des Antragstellers im November 2013 - ob von dem anderen beteiligten Hund provoziert oder nicht - in einen Beißvorfall verwickelt war, so dass dem durch Art. 37 LStVG verfolgten Schutz von Menschen und Tieren vor schwerwiegenden Verletzungen durch besonders aggressive Hunde (vgl. Luderschmid, a. a. O., Rn. 1) auch unter diesem Blickwinkel eine besonders hohe Bedeutung zukommt. Zwar stellt die (vorläufige) Abgabe seiner Hündin für den Antragsteller eine gravierende Beeinträchtigung dar. Andererseits hat sich die vom Gesetzgeber bei Kampfhunden unwiderleglich vermutete gesteigerte Gefährlichkeit bei der Hündin des Antragstellers bereits einmal realisiert, so dass jedenfalls in Situationen, die von „Keesha“ als Angriff empfunden werden, jederzeit mit weiteren Beißvorfällen und damit erheblichen Gefahren für Menschen und Tiere gerechnet werden muss. Weder der im Bescheid der Verwaltungsgemeinschaft H. vom 3. März 2011 angeordnete Leinenzwang noch der Einfluss des Antragstellers haben in der konkreten Situation offensichtlich ausgereicht, dass Zubeißen der Hündin des Antragstellers, die nach einer bei den Akten befindlichen Schilderung des Vorfalls ihr Maul auch nicht mehr von selbst geöffnet hat (vgl. Bl. 20 der Behördenakte), zu verhindern. Nach alledem wiegt die Beeinträchtigung der Freiheit des Antragstellers durch die vorläufige Abgabe der Hündin letztlich weniger schwer als die mögliche Gefährdung der Gesundheit von Menschen und Tieren bei erneuten Beißvorfällen mit der Kampfhündin des Antragstellers.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).