Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße Urteil, 20. Mai 2015 - 1 K 891/14.NW

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11. Dezember 2012 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich als Eigentümer des in B… gelegenen und mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flur …, Parzelle … gegen seine Heranziehung zu Vorauszahlungen auf den wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2012.

Das veranlagte Grundstück liegt an der Wegeparzelle …, die von der Ortsdurchfahrt der Kreisstraße … („K…“) abzweigt und bis zur Grundstückseinfahrt des Klägers auf einer Länge von ca. 20 Metern mit einer bituminösen Deck- und Tragschicht versehen ist.

Die Beklagte erhebt aufgrund ihres Satzungsrechts wiederkehrende Ausbaubeiträge in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen des Gemeindegebiets, wobei die Beiträge nach dem Durchschnitt der im Zeitraum von fünf Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen ermittelt werden. Das vom Gemeinderat der Beklagten im Jahre 2011 beschlossene Ausbauprogramm für den Fünfjahreszeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2015 sieht für das Jahr 2011 den Ausbau der G…-Straße und für das Jahr 2013 den Ausbau der B… Straße vor. Die prognostizierten Gesamtkosten verminderte die Beklagte sowohl um den Gemeindeanteil im Umfang von 35 % als auch um den im vorangegangenen Fünfjahreszeitraum erzielten Überschuss und teilte den verbliebenen Betrag durch fünf.

Auf dieser Grundlage zog die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 19. Januar 2012 zu Vorauszahlungen auf den wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2012 in Höhe von 503,96 € heran, wobei ein Teilbetrag von je 125,99 € zum 15.02., zum 15.05., zum 15.08. und zum 15.11.2012 fällig gestellt wurde.

Der dagegen vom Kläger eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 19. April 2012 zurückgewiesen. Daraufhin hat er Klage erhoben.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Klägers und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu eigen macht.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Beitragssatzung sei nichtig, weil die einheitliche öffentliche Einrichtung sämtlicher zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen der Beklagten nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit festgelegt worden sei. Die Beklagte habe der Beitragssatzung keinen Lageplan beigefügt und auch nicht durch eine enumerative Aufzählung der Straßen mit Längenangaben exakt bestimmt, welche Anbaustraßen nach ihrer Auffassung zu der einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehören sollen. Unabhängig davon sei der Vorauszahlungsbescheid deshalb zu beanstanden, weil die Gemeindestraße K… zu Unrecht in das Abrechnungsgebiet einbezogen worden sei. Weder habe die Beklagte den Nachweis der endgültigen Herstellung dieser Straße erbracht, noch sei diese wirksam dem öffentlichen Verkehr gewidmet worden. Schließlich verstoße die Vorauszahlungserhebung gegen § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG, wonach ab Beginn des Kalenderjahres auf die Beitragsschuld „angemessene“ Vorauszahlungen verlangt werden könnten. Schon im Januar den vollen Jahresbetrag für das laufende Kalenderjahr als Vorauszahlung zu erheben, erscheine ungemessen, zumal die Beklagte erklärt habe, immer den vollen Durchschnittssatz des Fünfjahreszeitraums der Vorauszahlungserhebung zugrunde zu legen.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, die satzungsrechtliche Festlegung des Abrechnungsgebiets sei in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats erfolgt. Die von der K … abzweigende Gemeindestraße „K…“ sei erstmals endgültig hergestellt, weil sie zumindest die Herstellungsmerkmale der Erschließungsbeitragssatzung aus dem Jahre 1968 erfülle. Diese Gemeindestraße habe schon vor dem Jahr 1963 dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung gestanden. Ungeachtet dessen sei die Straßenparzelle 86/5 mit Allgemeinverfügung vom 7. November 2006 in ihrer gesamten Länge bis zum Bahndamm gewidmet worden. Auch wenn man diese für unwirksam halte, sei die Widmung der Straßenparzelle … bis zu der Grundstückseinfahrt des Klägers als Gemeindestraße „K…“ am 17. Dezember 2012, also vor Entstehen der Beitragspflicht, ordnungsgemäß nachgeholt worden. Auch von der Unangemessenheit der Höhe der Vorauszahlung könne keine Rede sein, zumal der Jahresbetrag in vier Teilbeträgen zu zahlen sei.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Der Kläger regt an,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt sein erstinstanzliches Vorbringen, die Wegeparzelle … sei keine öffentliche Anbaustraße, sondern ein Feldweg. Die Zuwegung zu seinem Haus sei bereits in den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts in seinem Auftrag und auf seine Kosten nach Absprache mit der Beklagten hergestellt worden. Die Wegeparzelle … verfüge über keine ordnungsgemäße Entwässerungseinrichtung; das Niederschlagswasser werde vielmehr in die Straßenoberflächenentwässerung der Kreisstraße geleitet. Auch fehle eine Straßenbeleuchtung. Die Widmung des unteren Teils der Wegeparzelle 86/5 zu einer Gemeindestraße sei rechtswidrig, weil ein Begegnungsverkehr von Kraftfahrzeugen und auch das Befahren mit einem Lastwagen nicht möglich sei.

Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen und den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Vorauszahlungsbescheid vom 19. Januar 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2012 im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Denn er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Er beruht zwar auf einer hinreichenden satzungsrechtlichen Grundlage (1.). Im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung gehörte die Gemeindestraße „K…“ (Parzelle … teilweise) jedoch nicht zur einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen, weil sie in rechtlicher Hinsicht dem öffentlichen Verkehr noch nicht dauerhaft zur Verfügung stand (2.). Angesichts dessen ist es im Ergebnis unerheblich, dass die Vorauszahlungserhebung in Übereinstimmung mit § 10a Abs. 4 Satz 2 Kommunalabgabengesetz vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) i.d.F. des Gesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl. S. 401 - KAG -) erfolgte (3.). Auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 10a KAG muss - wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt hat - wegen des Vorläufigkeitsvermerks, mit dem die Beklagte den Vorauszahlungsbescheid gemäß § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Abgabenordnung i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG versehen hat, nicht eingegangen werden.

1. Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört. Die einheitliche öffentliche Einrichtung der zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen muss in der Ausbaubeitragssatzung hinreichend bestimmt bezeichnet werden. Dies kann nach der Rechtsprechung des Senats (6 A 10818/12.OVG, esovgrp, juris) durch die Angabe des gesamten Gemeindegebiets bzw. einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile erfolgen. Dabei bedarf es einer Aufzählung der Straßenparzellen unter Hinweis auf den räumlichen Umfang der Widmung nicht. Es genügt vielmehr, dass der Umfang der erstmals hergestellten und gewidmeten Anbaustraßen der einheitlichen öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht bestimmbar ist. Würde die satzungsrechtliche Festlegung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung die Bezeichnung sämtlicher dazugehörender Anbaustraßen mit der Angabe ihrer räumlichen Ausdehnung und ihrer Widmung voraussetzen, müsste insbesondere im gesetzlichen Regelfall einer aus sämtlichen Anbaustraßen des gesamten Gemeindegebiets bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung (vgl. OVG RP, 6 C 10151/10.OVG, esovgrp) die Satzung ständig aktualisiert werden. Für ein solches Erfordernis ist weder dem Gesetzeswortlaut noch der Begründung zum Gesetzentwurf etwas zu entnehmen. Deshalb reicht es aus, wenn die einheitliche öffentliche Einrichtung im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 2 KAG in der Satzung nach dem gesamten Gemeindegebiet oder nach einzelnen, voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen gebildet und bezeichnet wird. Diesen Anforderungen genügt die Satzung zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen (Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge) für die Ortsgemeinde B… vom 12. Februar 2007 in der Fassung der Änderung vom 18. März 2011 - ABS -, die in § 3 Abs. 1 sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des Gemeindegebiets zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammenfasst.

2. Zu dieser öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen gehörte jedoch die Wegeparzelle … („K…“) im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung noch nicht. Nach der Rechtsprechung des Senats zur Erhebung (endgültiger) wiederkehrender Ausbaubeiträge (vgl. 6 A 10818/12.OVG, esovgrp, juris; 6 A 12155/04.OVG, AS 32, 179, KStZ 2006, 58, juris) kann die satzungsrechtlich festzulegende einheitliche öffentliche Einrichtung von Anbaustraßen im Sinne des § 10a KAG nur aus solchen Straßen bestehen, die im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht erstmals hergestellt (§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG) und gewidmet sind. Das gilt für den vorliegenden Fall der Festsetzung von Vorauszahlungen entsprechend. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Vorauszahlungsbescheids auf wiederkehrende Ausbaubeiträge ist jedoch der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, regelmäßig also derjenige der Entscheidung über den Widerspruch (a). Seinerzeit war die Wegeparzelle … („K…“) zwar erstmals hergestellt (b), stand jedoch dem öffentlichen Verkehr noch nicht dauerhaft zur Verfügung (c). Deshalb war die Wegeparzelle … („K…“) zu diesem Zeitpunkt nicht Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen; eine Vorauszahlungspflicht für das veranlagte Grundstück des Klägers bestand (noch) nicht.

a) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG 11 C 25/93, BVerwGE 97, 214, juris; 8 C 87.88, NVwZ 1991, 360, juris; 8 C 14.81, BVerwGE 64, 218, juris) ist entschieden, dass sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet, wobei im Zweifel die Regel gilt, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist. Während der Zeitpunkt des Entstehens der (endgültigen) Pflicht zur Entrichtung wiederkehrender Beiträge durch die Bestimmung des § 10a Abs. 4 Satz 1 KAG normativ auf den 31. Dezember des abgelaufenen Kalenderjahres festgelegt ist, entsteht die ausschließlich persönliche Vorauszahlungspflicht aufgrund einer Ermessensentscheidung der Gemeinde mit dem Erlass des Vorauszahlungsbescheids. Das kann durchaus zu unterschiedlichen Zeitpunkten und darüber hinaus unter Umständen auch mehrfach geschehen (vgl. OVG RP, 6 A 10035/04.OVG, AS 31, 283, NVwZ-RR 2005, 499). Mit Rücksicht auf diese Anknüpfung der Beitragsschuld an einer ausdrücklichen gemeindlichen Entscheidung gegenüber dem Beitragspflichtigen ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, regelmäßig also derjenige der Entscheidung über den Widerspruch, der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bescheids zur Erhebung von Vorauszahlungen gemäß § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG maßgebliche Zeitpunkt (vgl. auch OVG B-Bbg, 9 S 29.10, juris; BayVGH, 6 ZB 11.1919, juris; OVG NW, 3 A 1082/02, juris; OVG RP, 6 A 11585/99.OVG, esovgrp; auf den Zeitpunkt des Erlasses des Vorausleistungsbescheids stellen ab: ThürOVG, 4 VO 711/99; OVG MV, 1 M 34/03). Nur Grundstücke, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs (§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG) zu einer in diesem Zeitpunkt bereits erstmals hergestellten und gewidmeten Anbaustraße haben, können zu Vorauszahlungen auf wiederkehrende Ausbaubeiträge veranlagt werden.

Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass eine Vorauszahlung i.S.d. § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG nicht das Vorhandensein eines voll ausgebildeten Sondervorteils voraussetzt, sondern einen in seiner Wertigkeit geminderten Sondervorteil genügen lässt (vgl. OVG RP, 6 A 10138/09.OVG, esovgrp). Weil eine solche Vorauszahlung eine Leistung ist, die vor Entstehen der endgültigen (sachlichen) Beitragspflicht, also vor Ablauf des 31. Dezember für das abgelaufene (Kalender-)Jahr (§ 10a Abs. 4 Satz 1 KAG), auf diese „künftige Beitragsschuld“ erhoben wird, basiert ihre Erhebung zwar auf einer Prognose (vgl. OVG RP, 6 A 11867/02.OVG, AS 30, 287, NVwZ-RR 2004, 70, esovgrp; 6 A 10035/04.OVG, AS 31, 283, NVwZ-RR 2005, 499). Diese Prognose umfasst nicht nur das Entstehen der endgültigen Beitragspflicht überhaupt, sondern auch deren Höhe. Dementsprechend bedarf die Heranziehung zu Vorausleistungen bzw. Vorauszahlungen einer gewissenhaften Aufwandsschätzung, deren Änderungen, soweit sie nicht völlig unbedeutend sind, bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens berücksichtigt werden müssen (vgl. OVG RP, 6 A 10730/09.OVG, esovgrp; 6 A 10750/08.OVG, AS 37, 200, juris; vgl. auch OVG RP, 6 A 10035/04.OVG, AS 31, 283, NVwZ-RR 2005, 499). Das bedeutet indessen nicht, dass auch die Frage, ob eine Verkehrsanlage dem öffentlichen Verkehr rechtlich gesichert dauerhaft zur Verfügung steht, lediglich prognostisch zu beantworten ist. Dass eine Verkehrsanlage voraussichtlich bis zum Entstehen der endgültigen (sachlichen) Beitragspflicht gewidmet sein wird, reicht für eine Vorausleistungs- bzw. Vorauszahlungserhebung wiederkehrender Beiträge nicht aus (vgl. auch HessVGH, 5 TG 2230/96, NVwZ-RR 1998, 137, juris).

Auch der Rechtsprechung des Senats kann nicht entnommen werden, dass eine Straße, die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch gegen den Vorauszahlungsbescheid noch nicht dem öffentlichen Verkehr zu dienen bestimmt ist, als Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen im Sinne des § 10a KAG betrachtet werden kann. Im Zusammenhang mit der Erhebung von Vorausleistungen auf einmalige Ausbaubeiträge hat der Senat (vgl. 6 A 10310/03.OVG, AS 30, 359, esovgrp; 6 A 10131/05.OVG; 6 A 10527/07.OVG, AS 35, 71, NVwZ-RR 2008, 54, esovgrp, juris) erwogen, einen Vorausleistungsbescheid nicht allein deswegen als rechtswidrig zu betrachten, weil im Zeitpunkt seines Erlasses die förmliche Widmung einer Straße noch ausstand, ihre Eigenschaft als tatsächlich dem öffentlichen Verkehr dienende Verkehrsanlage und die Bereitschaft der Gemeinde zur (Nachholung der) Widmung aber gegeben waren. Begründet wurde dies mit der Überlegung, es sei wenig überzeugend, einen Vorausleistungsbescheid aufzuheben, der im Anschluss daran mit gleichem Inhalt wegen der zwischenzeitlich erfolgten förmlichen Widmung erneut und nunmehr rechtmäßig erlassen könnte. Diese Begründung trifft auf Bescheide zur Erhebung von Vorauszahlungen auf wiederkehrende Beiträge schon wegen der mit Ablauf des 31. Dezember für das jeweilige Kalenderjahr entstehenden endgültigen Beitragspflicht regelmäßig nicht zu. Denn nach dem 31. Dezember eines bestimmten Kalenderjahres darf ein Vorauszahlungsbescheid für das abgelaufene Jahr nicht mehr ergehen, weil dann der wiederkehrende Ausbaubeitrag bereits endgültig erhoben werden kann (vgl. OVG RP, 6 A 11652/05.OVG, esovgrp; 6 A 10730/09.OVG, esovgrp). Die erwähnten Überlegungen des Senats zum inhaltsgleichen Neuerlass eines aufgehobenen Beitragsbescheids haben demgegenüber insbesondere Überzeugungskraft, wenn eine Pflicht zur Beitragserhebung besteht und deshalb eine erneute Heranziehung des Beitragspflichtigen nach Aufhebung eines Beitragsbescheids erfolgen müsste (vgl. BVerwG, 8 C 87.88, NVwZ 1991, 360, juris). Die Erhebung von Vorauszahlungen gemäß § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG steht jedoch im Ermessen der Gemeinde. Auf diese sind auch deshalb die erwähnten Überlegungen nicht übertragbar.

Die Erhebung von Vorauszahlungen gemäß § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG von den Beitragspflichtigen einer Straße, die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch gegen den Vorauszahlungsbescheid dem öffentlichen Verkehr (noch) nicht zu dienen bestimmt ist, kann auch nicht durch Nachholung der Widmung geheilt werden. Da eine Widmung nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden kann, lässt sich ein Mangel der „Öffentlichkeit“ einer Verkehrsanlage nicht durch eine zeitlich nachfolgende Widmung beheben, wie dies beispielsweise im Falle eines Satzungsmangels, der rückwirkend beseitigt werden kann, möglich ist. Um Missverständnissen vorzubeugen, sei betont, dass eine solche nach der Vorauszahlungserhebung, aber vor Ablauf des 31. Dezember des betreffenden Kalenderjahres wirksam werdende Widmung für das Entstehen der (endgültigen) Beitragspflicht rechtzeitig erfolgt.

b) Im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung war die Wegeparzelle … („K…“) bis zur Einfahrt zum Grundstück des Klägers erstmals hergestellt.

Ob eine Straße, deren räumliche Ausdehnung weder durch einen Bebauungsplan noch durch eine Entscheidung nach § 125 Abs. 2 BBauG/BauGB festgelegt war, erstmals hergestellt war, ist für den Zeitpunkt zu beantworten, in dem sie zu einer Anbaustraße wurde (OVG RP 6 A 10939/05.OVG; 6 A 10836/12.OVG, esovgrp, juris). Eine Straße ist nur „zum Anbau bestimmt“, wenn und soweit an sie angebaut werden darf, d.h. wenn und soweit sie die an sie angrenzenden Grundstücke bebaubar oder sonst wie in beachtlicher Weise nutzbar macht (vgl. BVerwG, 8 C 32.95, BVerwGE 102, 294, NVwZ 1989, 69, juris). Der untere Teil der Parzelle … erhielt seine Anbaubestimmung bis zur Einfahrt zum Grundstück des Klägers mit der Errichtung des Wohnhauses auf diesem Grundstück. Da die Wegeparzelle … am Bahngelände endet und das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück … (K… 8) unmittelbar an der K … liegt, kam eine weitere qualifizierte Bebauung entlang der Wegeparzelle … kaum in Betracht. Der Bereich des klägerischen Grundstücks, auf dem das Wohnhaus errichtet ist, befindet sich ebenso wie das Wohngebäude K… 8 im Bebauungszusammenhang, der entlang der K … besteht. Für eine weitere qualifizierte Bebauung entlang der Wegeparzelle … ist angesichts der geringen Größe der übrigen Grundstücke, des vorbezeichneten Bebauungszusammenhangs und des sich anschließenden Bahngeländes kein Raum.

Ob von der erstmaligen endgültigen Herstellung dieses unteren Teils der Wegeparzelle … schon vor dem Jahre 1963 auszugehen ist, bedarf keiner weiteren Erörterung. Sie entsprach jedenfalls spätestens mit dem Inkrafttreten der Erschließungsbeitragssatzung vom 1. Juni 1968 - EBS 1968 - den dort geregelten Herstellungsmerkmalen. Anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, fehlte es nicht an der in § 7 Abs. 1 Nr. 3 EBS 1968 vorgeschriebenen Entwässerungseinrichtung. Zwar läuft das Niederschlagswasser, welches auf dem asphaltierten unteren Teil der Wegeparzelle … anfällt, nicht in eine für diese Wegeparzelle gesondert angelegte Entwässerungseinrichtung. Dieses Wasser wird aber zum Teil von dem in der Mitte des asphaltierten Teilstücks befindlichen Abwasserschacht aufgenommen. Im Übrigen fließt das Niederschlagswasser entlang der seitlichen Bordsteine in die längs der Ortsdurchfahrt der K … angelegte Entwässerungsrinne und wird anschließend mit dem auf der Ortsdurchfahrt der K … anfallenden Niederschlagswasser zum nächstgelegenen Straßeneinlauf fortgeleitet. Angesichts des natürlichen Gefälles und der geringen Länge dieses Teilstücks der Wegeparzelle … von wenigen Metern stellte dies im maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung vom 1. Juni 1968 eine ausreichende Straßenoberflächenentwässerung dar. Eine hiervon abweichende Beurteilung ergibt sich auch dann nicht, wenn bei sehr starkem Regen das sich auf dem unteren Teil der Wegeparzelle … sammelnde Niederschlagswasser über die Rinne an der Ortsdurchfahrt der K … hinaus auf die Fahrbahn dieser Straße gelangen sollte. Dass im Jahre 1968 unter einer ordnungsgemäßen Straßenentwässerungseinrichtung nur eine solche zu verstehen war, die Einlaufschächte selbst in kurzen, abschüssigen und wenig befahrenen Straßen erforderte, kann nicht angenommen werden. Denn das Niederschlagswasser wurde nicht etwa im Seitenbereich der Parzelle … versickert oder in anderer Weise dem Grundwasser zugeführt.

Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, war die endgültige erstmalige Herstellung nicht von der „etwa vorgesehenen Beleuchtung“ (§ 7 Abs. 1 EBS 1968) abhängig. Denn diese Formulierung ist nicht hinreichend bestimmt (vgl. BVerwG, IV C 104.67, BauR 1970, 169, juris; BVerwG, IV C 62.71, BVerwGE 42, 269, juris; IV C 82.74, BauR 1977, 411, juris; OVG RP, 6 A 10836/12.OVG, esovgrp, juris). Keine Bedeutung kommt auch dem Umstand zu, dass in § 7 Abs. 4 EBS 1968 ein weiteres Herstellungsmerkmal festgelegt, aber seinerzeit nicht erfüllt war. Nach dieser Bestimmung stellt die Gemeindeverwaltung die endgültige Herstellung u.a. der einzelnen Erschließungsanlage fest und gibt sie öffentlich bekannt. Dabei kann es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG IV C 96.66, BVerwGE 30, 207, juris; vgl. auch BVerwG 8 C 26.84, BVerwGE 72, 143, juris) nicht um ein Herstellungsmerkmal handeln.

c) Die Wegeparzelle … („K…“) stand aber im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch weder insgesamt noch auf dem asphaltierten Teilstück bis zur Einfahrt zum Grundstück des Klägers dem öffentlichen Verkehr dauerhaft und rechtlich gesichert zur Verfügung. Allerdings stellte sie am 31. Dezember 2012, als die (endgültige) Beitragspflicht für das Kalenderjahr 2012 entstand, in dem unteren asphaltierten Teilstück eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Gemeindestraße dar.

aa) Vor dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes - LStrG – hatte die Wegeparzelle … („K…“) keine Zweckbestimmung als dem öffentlichen Verkehr dienende Verkehrsfläche.

Insbesondere waren die Voraussetzungen des § 54 Satz 2 LStrG nicht erfüllt. Nach dieser Bestimmung wird für Straßen, die seit dem 31. März 1948 dem öffentlichen Verkehr dienten, vermutet, dass sie nach dem bisherigen Recht, also dem vor Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes geltenden Recht, die Eigenschaft einer öffentlichen Straße hatten. Da der später asphaltierte Teil der Wegeparzelle … nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten erst im Laufe der fünfziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts durch die Errichtung des Wohnhauses auf dem veranlagten Grundstück des Klägers seine Anbaubestimmung erlangte, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Wegeparzelle … insoweit bereits seit dem 31. März 1948 dem öffentlichen Verkehr zu dienen bestimmt war.

Nichts anderes gilt für die Zeit zwischen der Errichtung des Wohnhauses auf dem Grundstück des Klägers und dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes im Jahre 1963. Zwar mag die Zufahrt zu diesem Grundstück im Einverständnis mit der Gemeinde als der Eigentümerin der Wegefläche und der Wegeunterhaltungspflichtigen hergerichtet worden sein. Anhaltspunkte für die ebenfalls erforderliche Zustimmung der Wegepolizeibehörde (vgl. Germershausen-Seydel, Das Wegerecht und die Wegeverwaltung in Preußen, 4. Aufl. 1932, S. 9) fehlen jedoch. Auch aus mehr oder weniger untrüglichen Anzeichen (vgl. OVG RP, 6 A 182/80, AS 17, 128, KStZ 1982, 218, esovgrp) kann nicht auf eine seinerzeit erfolgte „Widmung“ geschlossen werden kann. Angesichts der auf den unteren, nur ungefähr 20 Meter langen, asphaltierten Bereich beschränkten Anbaubestimmung ist nicht davon auszugehen, dass in nennenswertem Umfang eine tatsächliche Benutzung des über ein Gemeindegrundstück verlaufenden Weges, der insoweit nur die Funktion einer Zufahrt zu dem bebauten Grundstück des Klägers hatte, durch den öffentlichen Verkehr stattfand.

bb) Auch durch die Widmung vom 7. November 2006 wurde das untere asphaltierte Teilstück der Wegeparzelle … („K…“) keine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Gemeindestraße. Wie in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt wurde, erfolgte diese Widmung nicht ordnungsgemäß. Sie enthielt nicht nur eine unzutreffende Parzellenangabe, sondern betraf auch eine Straßenlänge von 76 m, obwohl tatsächlich nur eine Straße von ca. 20 m Länge existierte, während die restliche Strecke bis zum Bahndamm lediglich als Wirtschaftsweg hergerichtet war. Zwar ist eine Widmungsverfügung ein Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung (vgl. OVG RP, 6 A 10818/12.OVG, NVwZ-RR 2013, 283, esovgrp, juris; OVG NW, 11 A 1422/11, DÖV 2012, 695, juris; OVG RP, 1 A 11339/93, juris), die eine teilbare Regelung enthalten und daher teilweise rechtmäßig und teilweise rechtswidrig oder sogar nichtig sein kann. Eine solche Teilbarkeit einer einzigen Wegeparzelle, die auf einer kurzen Strecke als Straße hergestellt, zum größeren Teil aber ein Wirtschaftsweg geblieben ist, scheidet aber aus, wenn - wie hier - die Grenze zwischen beiden Bereichen nicht in eindeutiger Weise feststeht. Eine zeichnerische oder eine durch eine Längenangabe konkretisierte Festlegung war seinerzeit nicht erfolgt. Fraglich ist auch, ob die nachträglich offenbar von der Beklagten angelegte Querrinne mit Wassereinlaufschacht zu der schon in den fünfziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts asphaltierten Wegefläche hinzuzurechnen ist.

Dass sich die Widmung nicht auf die gesamte Wegeparzelle … von der K … bis zum Bahndamm beziehen kann, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts (OVG RP, 1 A 11658/05.OVG; 6 A 10125/09.OVG; 6 A 10818/12.OVG, NVwZ-RR 2013, 283, esovgrp, juris), wonach nur eine existierende Straße die Eigenschaft einer öffentlichen Sache haben kann. An einem gegenständlich vorhandenen Objekt, dem die öffentliche Zweckbestimmung einer dem allgemeinen Verkehr dienenden Straße verliehen werden kann, fehlt es aber, soweit - wie hier im Zeitpunkt der Widmung vom 7. November 2006 - lediglich ein land- und forstwirtschaftlichen Anforderungen genügender Wirtschaftsweg existiert.

cc) Erst durch die Widmung vom 17. Dezember 2012, die im Mitteilungsblatt der Verbandsgemeinde Z… (Mosel) vom 21. Dezember 2012 veröffentlicht wurde, erhielt der im beigefügten Lageplan gekennzeichnete untere Teil der Parzelle … seine Bestimmung für den öffentlichen Verkehr und wurde damit zur Gemeindestraße. Da dies erst nach Erlass des Widerspruchsbescheids erfolgte, ist der angefochtene Vorauszahlungsbescheid aufzuheben. Für das Entstehen der (endgültigen) Ausbaubeitragspflicht erfolgte die Widmung jedoch - wie bereits ausgeführt - rechtzeitig (vgl. OVG RP, 6 A 10527/07.OVG, AS 35, 71, esovgrp, juris). Anders als der Kläger meint, ist diese Widmung nicht etwa deswegen zu beanstanden, weil auf dem asphaltierten unteren Teil der Wegeparzelle … weder ein Begegnungsverkehr von Kraftfahrzeugen noch das Befahren mit einem Lastwagen möglich ist. Denn der Gemeingebrauch der Straße, den § 34 Abs. 1 Satz 1 LStrG jedermann im Rahmen der Widmung erlaubt, ist naturgemäß durch die bau- und verkehrstechnische Beschaffenheit einer Straße beschränkt, ohne dass dies die Unwirksamkeit der Widmung zur Folge hat (vgl. OVG RP, 1 A 10464/95.OVG, esovgrp; OVG RP, 6 A 10125/09.OVG; OVG SL, 1 B 215/07, AS 35, 104, NVwZ-RR 2008, 275, juris; VGH BW, 5 S 1990/87, NVwZ-RR 1190, 225, juris).

3. Angesichts dessen ist es im Ergebnis unerheblich, dass die Vorauszahlungserhebung in Übereinstimmung mit § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG erfolgte.

Gemäß § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG können ab Beginn des Kalenderjahres angemessene Vorauszahlungen auf die Beitragsschuld verlangt werden. Mit dem Begriff „Kalenderjahr“ ist das „abgelaufene Jahr“ im Sinne des § 10a Abs. 4 Satz 1 KAG gemeint, für das die Beitragsschuld mit Ablauf des 31. Dezember entsteht (vgl. OVG RP 6 B 10720/11.OVG). Anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den voraussichtlich für das Jahr 2012 entstehenden Beitrag in voller Höhe als Vorauszahlung festgesetzt hat. Insbesondere hat die Beklagte damit die gesetzliche Vorgabe, wonach „angemessene“ Vorauszahlungen erhoben werden können, nicht missachtet. Zwar hat der Gesetzgeber damit wohl deutlich machen wollen, dass es der Gemeinde nicht stets erlaubt sein soll, Vorauszahlungen in der voraussichtlichen Höhe des später entstehenden endgültigen Beitrags zu fordern, sondern dass sich die Angemessenheit an den Gesamtkosten und dem Verhältnis zu den im Zeitpunkt der Vorauszahlungs- bzw. Vorausleistungserhebung von der Gemeinde bereits eingesetzten Aufwendungen zu orientieren habe (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 135; NdsOVG, 9 L 6811/96, NdsVBl. 1999, 144). Ungeachtet dessen kann die Angemessenheit der Vorauszahlungen auch dann gegeben sein, wenn diese in Höhe der voraussichtlichen (endgültigen) Beitragsschuld verlangt werden. Dies kann insbesondere bei Vorliegen einer satzungsrechtlichen Fälligkeitsbestimmung der Fall sein, die die Zahlung von Vorauszahlungsteilbeträgen über das Kalenderjahr hin erstreckt. Eine solche Fälligkeitsregelung enthält § 11 Abs. 1 ABS, der bestimmt, dass die Vorauszahlungen jeweils zu einem Viertel am 15. Februar, 15. Mai, 15. August und am 15. November eines jeden Jahres fällig werden.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 503,96 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 6. Februar 2012 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann eine Vollstreckung seitens des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich als Eigentümer des in P… gelegenen Hausgrundstücks Flur …, Parzelle … gegen seine Heranziehung zu wiederkehrenden Ausbaubeiträgen. Für die Investitionsaufwendungen der Jahre 2006 bis 2008 in der Abrechnungseinheit 1 („Ortslage P…“) setzte die Beklagte durch Bescheid vom 21. Dezember 2010 wiederkehrende Beiträge in Höhe von 1.126,38 € fest. Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein und erhob Klage.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Klägers und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu eigen macht.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Beitragssatzung sei nichtig, weil die Abrechnungseinheit 1 nicht zutreffend bestimmt worden sei. Einerseits habe der Satzungsgeber den unteren, bereits erstmals hergestellten Teil der Straße „A…“ in diese Abrechnungseinheit aufnehmen müssen. Andererseits sei zu beanstanden, dass diese Abrechnungseinheit die rechtwinklig vom G… und vom E… abzweigenden Teilstücke umfasse, ohne dass diese eine rechtlich gesicherte Verbindung zum öffentlichen Verkehrsnetz hätten. Denn der G… und der E… selbst seien nach Auffassung der Beklagten weder erstmals hergestellt noch gewidmet.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, die einheitliche öffentliche Einrichtung i.S.d. § 10a KAG werde nach Gebietsteilen, nicht nach Straßen abgegrenzt. Einzelne Straßen müssten in der Satzung nicht benannt werden. Deshalb könnten insoweit unterlaufene Fehler nicht zur Nichtigkeit der Satzung führen. Im Übrigen sei die Straße „A…“ zum maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht erstmals hergestellt und noch nicht förmlich gewidmet gewesen. Bis zum Jahr 2009 habe es an einer funktionstüchtigen Straßenoberflächenentwässerung gefehlt. Außerdem sei das Bauprogramm noch nicht durchgeführt gewesen.

Was die rechtwinklig vom G… und vom E… abzweigenden Teilstücke betreffe, müssten diese entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen Anschluss an andere endgültig hergestellte Straßen haben, um Teil der Abrechnungseinheit 1 sein zu können. Der G… und der E… selbst existierten bereits seit dem Jahr 1901 und hätten schon immer der Öffentlichkeit zur Benutzung zur Verfügung gestanden.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt sein erstinstanzliches Vorbringen, bei der Festlegung des Gemeindeanteils müsse zwischen klassifizierten und in der vollen Baulast der Gemeinde stehenden Straßen unterschieden werden. Außerdem dürften die Flächen der beitragsfreien Grundstücke an verschonten und an noch nicht endgültig hergestellten bzw. noch nicht gewidmeten Straßen die beitragspflichtigen Flächen nicht übersteigen.

Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen, der Gerichtsakte im Verfahren 4 K 427/11.KO bzw. 6 A 10084/12.OVG und den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Heranziehungsbescheid zu Recht aufgehoben. Denn er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weil es an einer wirksamen satzungsrechtlichen Grundlage für die Heranziehung fehlt.

Die Satzung zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen der Beklagten vom 13. Februar 2007 – ABS – ist zumindest insoweit unwirksam, als sie in § 3 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit der Anlage 2 die Abrechnungseinheit 1 der zur Ortslage P… gehörenden Verkehrsanlagen festlegt. Ob diese Satzung deshalb als insgesamt nichtig angesehen werden muss, ist für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht von Bedeutung, weil das veranlagte Grundstück des Klägers in der Abrechnungseinheit 1 liegt.

Der Rat der Beklagten hat bei der satzungsrechtlichen Festlegung der Abrechnungseinheit 1 von seinem normgeberischen Spielraum (1.) keinen fehlerfreien Gebrauch gemacht. Zwar ist nicht zu beanstanden, dass die Straße „A…“ nicht zu einem Teil der Abrechnungseinheit 1 (Ortslage P…) bestimmt worden ist (2.). Fehlerhaft ist aber die Einbeziehung der rechtwinklig vom E… und vom G… abzweigenden Stichwege in die „Abrechnungseinheit 1“ (3.).

1. Gemäß § 10a Abs.1 Sätze 1 und 2 Kommunalabgabengesetz vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) i.d.F. des Gesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl. S. 401 - KAG -) können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört. Teil einer solchen satzungsrechtlich festzulegenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen i.S.d. § 10a KAG können nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. 6 A 10818/12.OVG, esovgrp, juris; 6 A 12155/04.OVG, AS 32, 179, KStZ 2006, 58, juris) einerseits nur solche Straßen sein, die im maßgebenden Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht erstmals hergestellt (§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG) und gewidmet sind. Andererseits setzt die Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG voraus, dass sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde zusammengefasst werden. Es darf also keine bereits erstmals hergestellte und gewidmete Anbaustraße innerhalb des Gemeindegebiets bzw. des abgrenzbaren Gebietsteils ausgenommen werden. Davon ist eine Ausnahme für solche Straßen zu machen, die zwar dem öffentlichen Verkehr gewidmet und erstmals hergestellt sind, aber keine Verbindung zum übrigen örtlichen bzw. überörtlichen Verkehrsnetz haben (vgl. OVG RP, 6 A 11340/08.OVG, esovgrp).

Wird die einheitliche öffentliche Einrichtung i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG in der Satzung nach dem gesamten Gemeindegebiet oder nach dem einzelnen abgrenzbaren Gebietsteil gebildet und bezeichnet, gehören ohne Weiteres sämtliche am 31. Dezember eines bestimmten Kalenderjahres erstmals hergestellten und gewidmeten Anbaustraßen zu der einheitlichen öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG. Enthält die Satzung jedoch eine Aufzählung der einzelnen Verkehrsanlagen oder – wie hier – eine zeichnerische Festlegung der zur einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehörenden Anbaustraßen, dürfen einerseits nur erstmals hergestellte und gewidmete Straßen berücksichtigt werden, andererseits müssen diese vollständig erfasst sein, es sei denn, ihnen fehlt die Verbindung zum übrigen örtlichen bzw. überörtlichen Verkehrsnetz.

2. Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs ist nicht zu beanstanden, dass die Straße „A…“ nicht zu einem Teil der Abrechnungseinheit 1 (Ortslage P…) bestimmt worden ist. Denn diese Straße war am 31. Dezember 2008, als die Beitragspflicht hinsichtlich der Aufwendungen des Jahres 2008 entstand, und damit auch zu einem früheren Zeitpunkt keine erstmals hergestellte und dem öffentlichen Verkehr dauerhaft zur Verfügung stehende Anbaustraße. Das gilt auch für ihren unteren Bereich zwischen B… und W…. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 23. April 2012 im Verfahren 6 A 10084/12.OVG ausgeführt hat, dass die Beklagte die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erschüttert habe, wonach die Straße „A…“ in P… in ihrem unteren Bereich zwischen B… und W… bereits Anfang der 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts einseitig zum Anbau bestimmt und als Erschließungsanlage erstmals hergestellt gewesen sei, wird nach Vorlage weiterer Unterlagen und aufgrund der ergänzenden Angaben in der mündlichen Berufungsverhandlung daran nicht festgehalten. Vielmehr war die Straße „A…“ weder gewidmet (a) noch erstmals endgültig hergestellt (b).

a) Die Straße „A…“ wurde vor dem 31. Dezember 2008, dem (letzten) Zeitpunkt des Entstehens der im vorliegenden Verfahren streitigen wiederkehrenden Ausbaubeiträge, nicht förmlich gewidmet. Da seit dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes vom 15. Februar 1963 (GVBl. S. 57 – LStrG –) am 1. April 1963 Straßen nur durch förmliche Widmung dem öffentlichen Verkehr in rechtlich verbindlicher Weise dauerhaft zur Verfügung gestellt werden können, hätte die Straße „A…“ die Zweckbestimmung als eine dem öffentlichen Verkehr dienende Straße allenfalls in der Zeit vor dem 1. April 1963 erlangen können. Dies ist indessen nicht der Fall, und zwar auch nicht im unteren Bereich der Straße zwischen der B… und dem W… .

Um einen Weg zur öffentlichen Sache werden zu lassen, war nach dem bis zum Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes geltenden preußischen Wegerecht die Übereinstimmung des Eigentümers der Wegefläche, des Wegeunterhaltungspflichtigen und der Wegepolizeibehörde, also die staatliche Zustimmung, erforderlich (vgl. Germershausen-Seydel, Das Wegerecht und die Wegeverwaltung in Preußen, 4. Aufl. 1932, S. 9). Dabei konnte die „Widmung“, die nicht seitens der verschiedenen Rechtsbeteiligten gleichzeitig erklärt zu werden brauchte, stillschweigend erfolgen und unmittelbar oder mittelbar aus Handlungen oder Unterlassungen schlüssig gefolgert werden (vgl. OVG RP, 6 A 182/80, AS 17, 128, KStZ 1982, 218, esovgrp). Da bei alten Wegen diese Willensakte nicht immer durch Urkunden nachzuweisen sind, lässt es die Rechtsprechung genügen, dass aus einer Reihe mehr oder weniger untrüglicher Anzeichen auf eine einmal erfolgte Widmung geschlossen werden kann (vgl. OVG RP, 6 A 182/80, AS 17, 128, KStZ 1982, 218, esovgrp). Als Umstände, die für eine Widmung in alter Zeit sprechen können, sind z.B. Katastereintragungen (vgl. OVG RP, 6 A 10518/00.OVG, KStZ 2001, 117, esovgrp, juris), Versteinungen des Weges, die Wegeunterhaltung sowie Maßnahmen der Wegepolizei angenommen worden (vgl. OVG RP, 1 A 10663/01.OVG, esovgrp). Auch die tatsächliche Benutzung des Weges durch den öffentlichen Verkehr kann ein Beweisanzeichen für eine wirksame „Widmung“ sein, wenn der Weg über Gemeindegrundstücke verläuft (vgl. OVG RP, 1 A 10663/01.OVG, esovgrp; 6 B 10428/04.OVG; 6 A 10131/05.OVG; 6 A 10260/08.OVG).

Angesichts dessen kann nicht davon ausgegangen werden, der untere Bereich der Straße „A…“ zwischen der B… und dem W… habe vor dem Jahr 1963 dem öffentlichen Verkehrs dauerhaft und rechtlich gesichert zur Verfügung gestanden. Denn die heutige Wegeparzelle stand bis zum 28. Mai 1975 in privatem Eigentum; sie war Teil eines größeren Privatgrundstücks und entstand erst im Zusammenhang mit der Übertragung des Eigentums der Wegeparzelle auf die Beklagte aufgrund des notariellen Vertrages vom 17. Februar 1975, wie den von der Beklagten am 17. Januar 2013 vorgelegten Unterlagen zu entnehmen ist. Für Maßnahmen der Wegeunterhaltung und der Wegepolizei vor dem Jahr 1963 ist nichts ersichtlich. Vielmehr erfolgte der Zugang zum gemeindlichen Dorfbrunnen und seit den 30er Jahren des vergangenen Jahrhunderts die Zuwegung zum gemeindlichen W… offenbar von der höher gelegenen R… aus. Erst in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurde ein fester Weg angelegt. Dies kann den Ausführungen der Beklagten, der schriftlichen Stellungnahme des Herrn H… vom 15. Juli 2011 und dem von der Beklagten vorgelegten Bericht des früheren Bürgermeisters S… entnommen werden. Damit liegen keine Anhaltspunkte für die Annahme vor, die Straße „A…“ oder deren unterer Bereich habe mindestens seit dem 31. März 1948 dem öffentlichen Verkehr gedient. Angesichts dessen ist kein Raum für die Vermutung, diese Straße habe gemäß § 54 Satz 2 LStrG die Eigenschaft einer öffentlichen Straße am 1. April 1963, also im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesstraßengesetzes, gehabt und nach § 54 Satz 1 LStrG behalten.

b) Des Weiteren war die Straße „A…“ am 31. Dezember 2008 auch in ihrem unteren Bereich zwischen B… und W… noch nicht erstmals endgültig hergestellt.

Ob eine Straße, deren räumliche Ausdehnung weder durch einen Bebauungsplan noch durch eine Entscheidung nach § 125 Abs. 2 BBauG/BauGB festgelegt war, erstmals hergestellt war, ist für den Zeitpunkt zu beantworten, in dem sie zu einer Anbaustraße wurde (OVG RP, 6 A 10939/05.OVG). Eine Straße ist nur „zum Anbau bestimmt“, wenn und soweit an sie angebaut werden darf, d.h. wenn und soweit sie die an sie angrenzenden Grundstücke bebaubar oder sonst wie in beachtlicher Weise nutzbar macht (vgl. BVerwG, 8 C 32/95, BVerwGE 102, 294 = NVwZ 1998, 69, juris).

Im Jahr 1954 wies die Straße „A…“ in ihrem untersten Bereich der Einmündung in die B… eine einseitige Bebauung zweier Grundstücke auf. Wie einer von der Beklagten vorgelegten Abzeichnung der Flurkarte aus dem Jahr 1956 und den im Zusammenhang mit dem notariellen Vertrag vom 17. Februar 1975 vorgelegten Unterlagen entnommen werden kann, gab es damals weder eine Wegeparzelle von der B… in Richtung W… noch war diese Verbindung überhaupt vorhanden. Vielmehr hatte die Gemeinde in diesem Zwischenbereich unterhalb des Grundstücks, auf dem sich das W… befindet, einen Brandweiher (auf einem Privatgrundstück) angelegt. Ein „fester Weg“ wurde - wie erwähnt - erst in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts angelegt. Nimmt man die Anbaubestimmung (schon) für diesen Zeitpunkt an, so erfüllte die Straße „A…“ aber die Herstellungsmerkmale der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für die erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen vom 6. Dezember 1971 - EBS 1971 - nicht (vgl. hierzu grundsätzlich BVerwG, 8 C 59.84, juris; OVG RP, 6 A 10235/11.OVG, esovgrp).

aa) Das Herstellungsmerkmal des § 7 Abs. 1 Nr. 1 EBS 1971 („Pflasterung, Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke“) lag seinerzeit zwar bereits vor. Wie den vorgelegten Fotografien zu entnehmen ist, handelte es sich bei der aufgebrachten Straßenbefestigung nicht etwa lediglich um eine Kies- oder Schotterschicht, sondern um eine „Schwarzdecke“, also um einen bitumengebundenen Asphaltstraßenbelag. Soweit die Beklagte vorträgt, sie habe in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts die Straße „A…“ lediglich provisorisch mit einer Tragschicht versehen, was sie nicht als programmgemäße Herstellung einer Erschließungsanlage betrachtet habe, weist sie auf ihre Absichten hin, die in Bezug auf „noch etwa 3.000 m Straßen“ ohne Teerdecke in Sitzungsniederschriften des Rats dokumentiert wurden, sich aber nicht ausdrücklich auf die Straße „A…“ beziehen. Dass die dort aufgebrachte, von der Beklagten selbst als „Schwarzdecke“ bezeichnete und aus einem Asphalt- oder Teerbelag bestehende „Tragschicht“ keine „Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke“ i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 EBS 1971 darstellt, ist nicht ersichtlich. § 7 Abs. 1 Nr. 1 EBS 1971 verlangte weder einen „Unterbau“ - wie beispielsweise § 8 Abs. 1 a) der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für die erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen vom 25. Dezember 1987 - noch den Einbau unterschiedlicher Deck- und Tragschichten. Die Beklagte trägt auch nicht vor, ein seinerzeit aufgestelltes Bauprogramm für den unteren Teil der Straße „A…“ nicht in vollem Umfang umgesetzt zu haben. Vielmehr räumt sie ein, ein solches habe nicht bestanden.

bb) Allerdings fehlte es an dem Herstellungsmerkmal „Straßenentwässerung“ (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 EBS 1971). Zwar wurde schon in den 30er Jahren des vergangenen Jahrhunderts ein Kanal zur Straßenentwässerung in der Straße „A…“ verlegt, dem das Niederschlagswasser über Querrinnen und drei Straßeneinläufe zugeführt worden ist. Dies ergibt sich nicht nur aus der schriftlichen Stellungnahme des Herrn H… vom 15. Juli 2011, sondern auch aus dem Aktenvermerk mit Plan der Beklagten vom 14. September 2012. Angesichts der für die Aufnahme des Straßenoberflächenwassers ungünstigen Platzierung der Straßeneinläufe sowie des Straßengefälles zwischen dem W… Grundstück und der B… ist jedoch mit der Beklagten davon auszugehen, dass eine geordnete Wasserführung zum untersten Straßeneinlauf nicht vorhanden war und das Niederschlagswasser teilweise versickerte, teilweise wild abfloss. Diese Art der „Straßenentwässerung“ war seinerzeit wasserrechtlich zu beanstanden.

Das Einleiten von Niederschlagswasser in natürliche fließende Gewässer war zwar gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 Landeswassergesetz vom 1. August 1960 (GVBl. S. 153 – LWG -) i.d.F.d.G. vom 5. März 1970 (GVBl. S. 96) erlaubnisfrei als Gemeingebrauch zulässig unter den Voraussetzungen des § 23 Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110 – WHG -) i.d.F.d.G. vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805). Ob dies jedoch auch für das Einleiten von Straßenoberflächenwasser galt, war umstritten (vgl. Czychowski, ZfW 1972, 286 <292>; Stortz, ZfW 1972, 271).

Ungeachtet dessen war zumindest das Versickernlassen des Straßenoberflächenwassers zu beanstanden. Denn es stellte eine Einleitung und damit eine erlaubnispflichtige Benutzung des Grundwassers i.S.d. § 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG dar, weil gesetzlich nicht etwas anderes geregelt war (vgl. Czychowski, ZfW 1972, 286 <290>). Die Versickerung von Straßenoberflächenwasser auf einem benachbarten Grünstreifen, die darauf gerichtet war, sich dieses flüssigen Stoffs über den Boden und das Grundwasser zu entledigen, bedeutete eine Einleitung ins Grundwasser (vgl. Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl. 1992, § 3 Rzn. 46, 49; Beile, LWG, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand Mai 2002, § 25 Anm. 2.3). Eine Ausnahme von der demnach bestehenden Erlaubnispflicht war auch nicht mit Rücksicht auf § 15 Abs. 2 WHG gegeben. Nach § 15 Abs. 2 WHG in der damals geltenden Fassung war eine Erlaubnis oder eine Bewilligung für am 12. August 1957, also bei Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes, rechtmäßige Benutzungen aufgrund hoheitlicher Widmungsakte für Anlagen des öffentlichen Verkehrs nicht erforderlich (vgl. hierzu VGH BW, II 265/67, ZfW 1972, 303; Stortz, ZfW 1972, 273). Da jedoch am 12. August 1957 – wie ausgeführt – die Straße „A…“ noch keine Zweckbestimmung für den öffentlichen Verkehr hatte, erlaubte § 15 Abs. 2 WHG die Beseitigung des dort anfallenden Straßenoberflächenwassers durch ein teilweises Versickernlassen im unbefestigten Randbereich der Straße nicht. Ob die demnach notwendige wasserrechtliche Erlaubnis wegen des vermutlich niedrigen Verschmutzungsgrads des in der kurzen und schmalen Straße „A…“ anfallenden Niederschlagswassers zu erteilen gewesen wäre, ist nicht entscheidungserheblich.

cc) Soweit § 7 Abs. 1 Nr. 2 EBS 1971 als Herstellungsmerkmal „die etwa vorgesehene Beleuchtung" enthält, ist die Regelung nicht hinreichend bestimmt und damit unbeachtlich (vgl. BVerwG, IV C 104.67, BauR 1970, 169, juris; BVerwG, IV C 62.71, BVerwGE 42, 269, juris; IV C 82.74, BauR 1977, 411, juris).

dd) Keine Bedeutung kommt auch dem Umstand zu, dass in § 7 Abs. 4 EBS 1971 ein weiteres Herstellungsmerkmal festgelegt, aber seinerzeit nicht erfüllt war. Nach dieser Bestimmung stellt die Gemeindeverwaltung die endgültige Herstellung u.a. der einzelnen Erschließungsanlagen fest und gibt sie öffentlich bekannt. Dabei kann es sich jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, IV C 96.66, BVerwGE 30, 207, juris; vgl. auch BVerwG, 8 C 26/84, BVerwGE 72, 143, juris) nicht um ein Herstellungsmerkmal handeln.

3. Die satzungsrechtliche Festlegung der „Abrechnungseinheit 1“ ist aber insoweit fehlerhaft, als die rechtwinklig vom E… und vom G… abzweigenden Stichwege in diese Abrechnungseinheit einbezogen wurden. Da der E… (a) und der G… (b) nicht gewidmet sind und auch nicht aufgrund früheren Rechts dauerhaft dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung gestellt wurden, können sie nicht Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen nach § 10a KAG sein (vgl. OVG RP, 6 A 10818/12.OVG, esovgrp, juris). Damit fehlt den rechtwinklig vom G… und vom E… abzweigenden Stichwegen die erforderliche rechtlich gesicherte Verbindung zum übrigen Verkehrsnetz.

a) Der E… konnte nur durch eine förmliche Widmung, die jedoch nicht ausgesprochen wurde, der Öffentlichkeit zur Nutzung zur Verfügung gestellt werden. Vor dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes hatte er keine Anbaubestimmung, wie den von der Beklagten vorgelegten Karten zu entnehmen ist, so dass keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, er sei eine öffentliche Gemeindestraße gewesen. Zwar kam eine „stillschweigende Widmung“ in alter Zeit auch bei damaligen Gemeindeverbindungswegen ohne Anbaubestimmung in Betracht, beispielsweise bei einem Verbindungsweg zum gemeindlichen Friedhof (vgl. OVG RP, 6 A 10260/08.OVG). Solche Umstände sind hier jedoch nicht ersichtlich. Dass der E… einem weitergehenden Verkehr als dem land- und forstwirtschaftlichen zu dienen bestimmt war, kann nicht angenommen werden.

b) Nach den von der Beklagten vorgelegten Karten war der G… in seinem mittleren, seinerzeit von der Straße „D…“ erreichbaren Teil bereits im Jahr 1934 bebaut und stand der Öffentlichkeit zur Nutzung zur Verfügung. Die wegemäßigen Verbindungen dieses bebauten Bereichs am mittleren G… in nördlicher Richtung zur W… und in südlicher Richtung zur B… befanden sich seinerzeit außerhalb des Bebauungszusammenhangs und dienten ersichtlich der Bewirtschaftung der an ihnen gelegenen landwirtschaftlich genutzten Flächen. Die Anbaubestimmung des mittleren Teils des G… stellt ein Anzeichen für eine öffentliche Verkehrsbestimmung dar (vgl. OVG RP, 6 A 10260/08.OVG; 6 A 10026/09.OVG). Auch wenn diese öffentliche Zweckbestimmung gemäß § 54 Satz 1 LStrG erhalten geblieben sein sollte, war sie doch von dem Verbindungsweg zur Straße „D…“ abhängig. Nachdem dieser Verbindungsweg zwischen 1975 und 1981 beseitigt worden war, konnte ein Anschluss des mittleren Teils des G… in nördlicher Richtung an die W… und in südlicher Richtung an die B… nur aufgrund einer förmlichen Widmung erfolgen. Denn die Verlängerung sowohl in nördlicher Richtung als auch in südlicher Richtung stellte eine wesentliche Änderung der bisherigen Anbindung an die Straße „D…“ und eine erhebliche Verlängerung des G… selbst dar. Damit kann die Widmungsfiktion des § 36 Abs. 5 LStrG nicht gelten, die eine nur unerhebliche Verlegung oder Ergänzung einer bestehenden öffentlichen Straße voraussetzt. An einer mithin erforderlichen förmlichen Widmung des G… zwischen W… und B… fehlt es jedoch.

4. Angesichts dessen können die übrigen Einwände des Klägers unerörtert bleiben. Dennoch soll kurz auf sie eingegangen werden. Soweit er meint, in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen i.S.d. § 10a KAG müssten getrennte Gemeindeanteile einerseits für Gemeindestraßen und andererseits für klassifizierte Straßen festgelegt werden, ist ihm nicht zu folgen. Der Senat hat wiederholt entschieden, dass der Satzungsgeber bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10a Abs. 3 KAG sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichten muss (OVG RP, 6 A 11146/09.OVG, NVwZ-RR 2010, 62, esovgrp, juris; OVG RP, 6 C 11187/10.OVG, NVwZ-RR 2011, 577, esovgrp, juris).

Offen bleiben kann, ob – wie der Kläger vorträgt - die Flächen der beitragsfreien Grundstücke an verschonten und an noch nicht endgültig hergestellten bzw. noch nicht gewidmeten Straßen die beitragspflichtigen Flächen nicht übersteigen dürfen. Solche Umstände liegen hier nach der von der Beklagten vorgelegten Zusammenstellung nicht vor. Im Übrigen kann nach der Rechtsprechung des Senats (6 A 10683/04.OVG, esovgrp; 6 B 10720/11.OVG) nicht beanstandet werden, dass ein Großteil der Straßen im Gebiet einer Gemeinde, aber insgesamt weniger als die Hälfte der beitragspflichtigen Fläche, kurz nach der Umstellung von einmaligen auf wiederkehrende Beiträge aufgrund einer Verschonungsregelung (sowie aus anderen Gründen) bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge unberücksichtigt bleibt, insbesondere wenn diese Verschonungen zeitlich gestaffelt sind und ihr Auslaufen absehbar ist.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 1.126,38 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 14. Februar 2011 abgeändert und die Klage gegen den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 4. März 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2011 abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich als Eigentümer des bebauten Grundstücks Flur 3, Parzelle 56/35 in der Gemarkung K… gegen seine Heranziehung zu Vorausleistungen auf einen einmaligen Ausbaubeitrag für den 1. Bauabschnitt der Nebenanlagen des B… Wegs, einer Kreisstraße.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu eigen macht.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, der B… Weg sei zwar in voller Länge eine einheitliche öffentliche Straße. Bei den ausgebauten Nebenanlagen an dem Teilstück im unteren Bereich des B… Weges handele es sich aber um einen rechtmäßig gebildeten Abschnitt einer Verkehrsanlage mit der Folge, dass der beitragsfähige Aufwand allein auf die unmittelbaren Anlieger umzulegen sei. Da das Grundstück des Klägers an den nunmehr ausgebauten Abschnitt der Verkehrsanlage nicht angrenze und davon nicht erschlossen sei, bestehe insoweit keine Beitragspflicht. Dass der Ortsgemeinderat der Beklagten im Jahre 1987 einen Abschnitt für den Ausbau der Nebenanlagen (Gehweg und Straßenbeleuchtung) von der Einmündung des B… Wegs in die K… Straße bis zur Straße A… S… konkludent durch den Beschluss über den Beitragssatz zu dieser Ausbaumaßnahme gebildet habe, begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der Annahme einer wirksamen Abschnittsbildung könne nicht entgegenhalten werden, diese sei unzulässig gewesen, weil die Beklagte nicht die Absicht gehabt habe, auch den anderen Abschnitt vom S… bis zur Einmündung des B… Wegs in die H… Straße auszubauen. Denn eine solche Absicht habe bestanden.

Nach Zulassung der Berufung durch den Senat hat die Beklagte vorgetragen, eine wirksame Abschnittsbildung sei nicht erfolgt. Es fehle schon an einem diesbezüglichen ausdrücklichen Ratsbeschluss. Außerdem habe sie im Jahr 1987 die Nebenanlagen des oberen Teils des B… Wegs aufgrund eines seinerzeit festgelegten Ausbauprogramms errichtet bzw. erneuert, ohne dass damals bereits ein konkretes Ausbauprogramm auch für den nunmehr ausgebauten unteren Teil des B… Wegs vorhanden gewesen sei. Es handele sich also um zwei voneinander unabhängige Ausbaumaßnahmen an einer einheitlichen Verkehrsanlage, so dass sämtliche Eigentümer von Anliegergrundstücken des B… Wegs beitragspflichtig seien. Daran änderten auch die im Jahr 1987 geschlossenen Ablösungsverträge nichts, die sich nur auf den damaligen Ausbau des oberen Teils des B… Wegs bezögen und keine Auswirkungen auf die Vorausleistungserhebung für die nunmehr ausgebauten Nebenanlagen des unteren Teils des B… Wegs hätten.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt sein erstinstanzliches Vorbringen, es müsse von einer bereits im Jahr 1987 vorliegenden Planung ausgegangen werden, die Gehwege auf der gesamten Länge des B… Wegs auszubauen. Dafür spreche der Beschluss des Bau- und Liegenschaftsausschusses und des Rats der Beklagten aus dem Jahr 1979, künftig Bürgersteige, die wegen der Verlegung einer Versorgungsleitung wiederhergestellt werden müssten, mit Verbundsteinpflaster zu befestigen. Auch die Ende der 80er Jahre im Rahmen des Ausbaus des oberen B… Wegs abgeschlossenen Ablösungsverträge indizierten, dass eine spätere Weiterführung der Baumaßnahme schon damals beabsichtigt gewesen sei. Deshalb könne die Abschnittsbildung auch nicht als willkürlich bezeichnet werden, zumal die wesentlichen Einzelheiten des Bauprogramms festgelegt gewesen seien. Es sei nicht erforderlich, dass schon im Zeitpunkt der Abschnittsbildung feststehe, wann die Arbeiten zum Ausbau des zweiten Abschnitts in Angriff genommen würden. Im Übrigen regelten diese Ablösungsverträge, dass für die Gehwege im (gesamten) B… Weg keine weiteren Beiträge mehr erhoben würden. Die Ablösungsverträge enthielten keine ausdrückliche Beschränkung auf den oberen Teil des B… Wegs und schlössen daher eine erneute Beitragserhebung aus. Sollte keine wirksame Abschnittsbildung erfolgt sein, müssten die Verträge in dieser Weise ausgelegt werden. Andernfalls wären die Verträge nichtig, weil ihnen unter diesen Umständen nicht das maßgebliche Abrechnungsgebiet zugrunde gelegt worden wäre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Pläne Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass der angefochtene Vorausleistungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt. Das verwaltungsgerichtliche Urteil muss dementsprechend abgeändert und die Klage abgewiesen werden.

Rechtsgrundlage der Heranziehung des Klägers zu einer Vorausleistung sind §§ 10 Abs. 8, 7 Abs. 5 KAG i. V. m. § 9 der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 3. April 1996 in der Fassung vom 19. November 2003 - ABS -. Danach können ab Beginn einer Maßnahme Vorausleistungen bis zur Höhe des voraussichtlichen Beitrags verlangt werden. Die Vorausleistungserhebung scheitert weder an einer Abschnittsbildung (1.) noch an vertraglichen Vereinbarungen der Beklagten mit den früheren Eigentümern des Grundstücks des Klägers (2.).

1. Das veranlagte Grundstück des Klägers unterliegt gemäß § 4 ABS der Beitragspflicht für die in der Baulast der Beklagten stehenden Nebenanlagen des B… Wegs, weil es qualifiziert nutzbar ist und die Möglichkeit besteht, von diesem Grundstück Zufahrt und Zugang zu der ausgebauten Verkehrsanlage zu nehmen. Der B… Weg stellt nach der übereinstimmenden Beurteilung der Beteiligten und der insoweit überzeugenden Begründung des Verwaltungsgerichts von der Einmündung in die H… Straße bis zur Einmündung in die K… Straße eine einheitliche Verkehrsanlage dar.

Zwar liegt das Grundstück des Klägers im oberen Teil des B… Wegs, dessen Nebenanlagen zwischen der Abzweigung „A… S…“ und der Einmündung in die K… Straße bereits im Jahr 1987 auf Kosten der Anlieger dieses Teilstücks ausgebaut wurden. Dies ändert jedoch nichts an der Beitragspflicht des Klägers für die Ausbaumaßnahmen, die sich auf den unteren Bereich des B… Wegs beziehen und für die nunmehr Vorausleistungen erhoben werden.

Unabhängig davon, ob Straßenausbaumaßnahmen über die gesamte Straßenlänge oder lediglich in einem Teilbereich durchgeführt werden, bildet grundsätzlich die gesamte einheitliche Verkehrsanlage das Abrechnungsgebiet für die Heranziehung zu einmaligen Ausbaubeiträgen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Gemeinde die einheitliche Verkehrsanlage formell ordnungsgemäß und in materiellrechtlich zulässiger Weise in mehrere Abrechnungsabschnitte aufteilt (vgl. OVG RP, 6 A 10723/01.OVG). In einem solchen Fall werden die in einem bestimmten Abschnitt tatsächlich entstandenen Investitionsaufwendungen nur auf die Anliegergrundstücke des betreffenden Abrechnungsabschnitts verteilt (§ 10 Abs. 2 Satz 1 KAG), während die Anlieger des bzw. der übrigen Abschnitte insoweit nicht beitragspflichtig sind. So liegen die Dinge hier nicht.

a) Die Bildung eines Abrechnungsabschnitts in einer Gemeinde wie der Beklagten setzt einen Ratsbeschluss voraus, dem ausdrücklich (OVG RP, 6 A 10269/09.OVG) oder nach seinem objektiven Erklärungsinhalt anderweitig zweifelsfrei entnommen werden kann, dass eine Abschnittsbildung erfolgt (OVG RP, 6 A 68/80, AS 17, 60 [63]; 6 B 11693/92.OVG, ESOVGRP). Auf die Eindeutigkeit einer solchen Beschlussfassung kann aus Gründen der Rechtssicherheit nicht verzichtet werden, weil die Abschnittsbildung für die Entstehung und die Höhe der Beitragspflicht konstitutiv ist. Auch wenn der Senat (OVG RP, 6 A 68/80, AS 17, 60 [63]) es nicht für zwingend erforderlich gehalten hat, dass die Begriffe „Abschnittsbildung“ bzw. „Abrechnungsgebiet“ in einem Beschluss zur Abschnittsbildung erwähnt werden, muss allein die erkennbare Absicht des Stadtrats, den Ausbauaufwand lediglich auf die Anlieger des ausgebauten Teilstücks einer einheitlichen Verkehrsanlage zu verteilen, für eine wirksame Abschnittsbildung nicht ausreichen. Sie kann nämlich auch auf einer bloßen Verkennung der rechtlich zulässigen Möglichkeiten, ausnahmsweise nicht sämtliche Anlieger der einheitlichen Verkehrsanlage heranzuziehen, beruhen. Sofern die Absicht zur Abschnittsbildung nicht durch die Verwendung eindeutiger Begriffe in dem Ratsbeschluss zum Ausdruck kommt, muss sich aber aus anderen Umständen zweifelsfrei ergeben, dass der Rat mit seinem Beschluss eine einheitliche Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufteilt.

Nach diesem Maßstab stellt der Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom 20. Oktober 1987 keine hinreichend deutliche Entscheidung zur Abschnittsbildung dar. In diesem Beschluss wurden die Eilentscheidung des Bürgermeisters zur Auftragsvergabe bestätigt und der Beitragssatz für die Erhebung von Vorausleistungen für den Ausbau der Bürgersteige an der K 97, also des oberen Teils des B… Wegs zwischen der Abzweigung „A… S…“ und der Einmündung in die K… Straße, festgelegt. Zwar beruht die Berechnung des Beitragssatzes offensichtlich auf einer Verteilung der aufgrund des Bauprogramms für das obere Teilstück des B… Wegs entstandenen Kosten ausschließlich auf die Anlieger dieses oberen Teilstücks. Dass damit die gesamte Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufgeteilt werden sollte, ist jedoch nicht ersichtlich. Im Gegenteil spricht die Bestätigung der Eilentscheidung des Bürgermeisters zur Vergabe des Bauauftrags für das obere Teilstück dafür, dass nur der Ausbau dieses Teils des B… Wegs zwischen der Abzweigung „A… S…“ und der Einmündung in die K… Straße Gegenstand des Ratsbeschlusses war und im Übrigen keine verbindlichen Vorstellungen hinsichtlich des Ausbaus weiterer Teilstücke bestanden. Bestätigt wird dies durch die Bezugnahme der Sitzungsniederschrift auf die Vereinbarung zwischen der Kreisverwaltung Altenkirchen, vertreten durch das Straßenbauamt, und der Beklagten sowie den Verbandsgemeindewerken vom 18. Dezember 1986, die sich ausdrücklich auf den „Straßenabschnitt von Prof. 1 bis Prof. 23“ beschränkt. Dies ist, wie dem in den Akten befindlichen Grunderwerbsplan entnommen werden kann, die Teilstrecke des B… Wegs zwischen der Abzweigung „A… S…“ und der Einmündung in die K… Straße. Demgegenüber wird in dem Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom 20. Oktober 1987 und den in Bezug genommenen Unterlagen weder der gesamte B… Weg als die maßgebliche einheitliche Verkehrsanlage erwähnt noch ist von konkretisierten Ausbauplänen oder gar einem Bauprogramm auch für den oder die übrigen Teilstücke des B… Wegs die Rede.

Von eindeutigen Umständen, wonach der Stadtrat mit seinem Beschluss vom 20. Oktober 1987 eine einheitliche Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufgeteilt hat, kann auch angesichts des vom Verwaltungsgericht erwähnten Bauentwurfs aus dem Jahr 1974, des Ankaufs von Grundstücken zur späteren Anlage von Gehwegen im unteren Bereich des B… Wegs und der Überplanung eines Teils dieses Bereichs im Jahre 1984 nicht die Rede sein. Denn darin zum Ausdruck kommende Ausbauabsichten der Beklagten waren so lange unmaßgeblich, wie der Landkreis als Baulastträger der Fahrbahn des B… Wegs, einer Kreisstraße, ihnen nicht zugestimmt hatte. Ein separater Ausbau der Nebenanlagen am B… Weg war der Beklagten nicht möglich. Der Bau der Gehwege konnte nur zusammen mit der Erneuerung der in der Baulast des Landkreises stehenden Fahrbahn des B… Wegs konkret geplant und durchgeführt werden. Der Landkreis hatte jedoch mit der Beklagten unter dem 18. Dezember 1986 lediglich eine Vereinbarung zum Ausbau der K 97 im oberen Bereich geschlossen, also zwischen der Abzweigung „A… S…“ und der Einmündung in die K… Straße. Dass der Landkreis nur zum Ausbau dieses oberen Teilstücks der K 97 bereit war, hinsichtlich des unteren Bereichs die Beklagte aber lediglich um einen verkehrsgerechten Ausbau „bemüht“ war, lässt sich der Niederschrift über die Anliegerversammlung vom 22. Mai 1980 entnehmen. Die Bemühungen der Beklagten um einen Ausbau des gesamten B… Wegs schon vor dem Jahr 1987, die sich im Schriftverkehr mit der Kreisverwaltung niedergeschlagen haben, konnten mithin ohne Zustimmung des Landkreises nicht zum Ausbau der Nebenanlagen am B… Weg führen.

Wie wenig konkret damals die Absicht der Herstellung von Bürgersteigen im unteren Bereich des B… Wegs war, wird im Protokoll der Anliegerversammlung vom 1. Oktober 1988 deutlich, wonach der untere Teil nur nach einem förmlichen Planfeststellungsverfahren ausgebaut werden könne, das sich u.U. bis zu zehn Jahren hinziehen könne. Die abgeschlossenen und umgesetzten Grundstückskaufverträge zur Herstellung von Gehwegen im unteren Bereich des B… Wegs waren ebenso wie Abbrucharbeiten auf diesen Grundstücken lediglich vorsorgliche Maßnahmen der Beklagten, ersetzten aber kein einvernehmlich mit dem Straßenbaulastträger der Fahrbahn festzulegendes Bauprogramm. Gleiches gilt für die gemeindliche Bauleitplanung aus dem Jahr 1984. Mit dem Bebauungsplan „H… Straße“ wurde zwar auch der Teil des B… Wegs zwischen der Einmündung in die H… Straße und der Abzweigung der Wiesenstraße überplant und die einheitlich festgesetzte „Straßenverkehrsfläche“ zeichnerisch in Gehwege und Fahrbahn unterteilt. Ohne Einigung mit dem Landkreis auf ein konkretes Bauprogramm zur Errichtung von Gehwegen vermochte die Beklagte ihre Ausbauabsichten aber nicht umzusetzen.

Außerdem bestätigt die weitere Entwicklung, dass keine Abschnittsbildung vorgenommen werden sollte. Sonst hätte sich der Rat aus Anlass der Verlängerung des Ausbaus des oberen Teils des B… Wegs im Jahre 1988 über die Abzweigung „A… S…“ hinaus bis zum Grundstück 50/18 mit der Frage beschäftigt, ob dadurch der zuvor gebildete zweite Abschnitt bis zur Einmündung in die H… Straße wiederum in zwei Abschnitte aufgeteilt wird mit der Folge, dass insgesamt drei Abschnitte zu unterscheiden wären.

b) Im Übrigen wäre eine Abschnittsbildung durch den Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom 20. Oktober 1987 unzulässig gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht, die insoweit schon damals auf das Ausbaubeitragsrecht zu übertragen war, findet die Abschnittsbildung ihre Schranke im Willkürverbot (vgl. OVG RP, 6 A 151/89.OVG, ESOVGRP; 6 A 10319/92.OVG, ESOVGRP). Diese Grenze ist dann überschritten, wenn bei im Wesentlichen gleicher Vorteilssituation die berücksichtigungsfähigen Kosten des Ausbaus einer Teilstrecke je Quadratmeter Straßenfläche um mehr als ein Drittel höher liegen als die entsprechenden Kosten für den Ausbau der anderen Teilstrecke der gleichen Anlage (vgl. BVerwG, 8 C 9/96, KStZ 1998, 70, juris). Dieser Kostenvergleich ist auf der Grundlage der für die Gemeinde bei ihrer Entscheidung über die Abschnittsbildung ermittelbaren Daten anzustellen. Sieht das Bauprogramm in diesem Zeitpunkt an einem Straßenteilstück keinerlei Maßnahmen vor, hat die Bildung eines aus diesem Straßenteilstück bestehenden Abschnitts zur Folge, dass dort auf absehbare Zeit keinerlei Kosten entstehen, während die in dem anderen Abschnitt angefallenen Kosten allein auf die Anlieger dieses Abschnitts verteilt werden. Unter solchen Umständen ist die Umlegung des Aufwandes auf lediglich einen Teil der Anlieger einer einheitlichen Verkehrsanlage unter Schonung der übrigen Anlieger rechtswidrig, weil nicht absehbar ist, wann und in welcher Höhe Aufwand in dem Teil der Anlage mit der Folge der Beitragsbelastung der dortigen Anlieger entstehen wird, an dem konkret keine Maßnahme geplant ist (vgl. OVG RP, 6 A 11478/99, ESOVGRP, juris; 6 A 10723/01.OVG; 6 A 10269/09.OVG). Ohne Zustimmung des Landkreises zum Ausbau der Nebenanlagen auch am unteren B… Weg wäre deshalb eine von der Beklagten vorgenommene Abschnittsbildung von vornherein unzulässig gewesen.

2. Aus den vertraglichen Vereinbarungen der Beklagten mit den früheren Eigentümern des Grundstücks des Klägers ergeben sich keine Bedenken gegen die Vorausleistungserhebung. Zwar liegt es nahe anzunehmen, der Ablösungsvertrag vom 4. Dezember 1987 wirke auch zugunsten der Rechtsnachfolger im Grundstückseigentum. Dieser Vertrag ist jedoch nichtig.

Die Nichtigkeit dieses Ablösungsvertrages ergibt sich aus den Bestimmungen der §§ 54 bis 62 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - i.V.m. § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes über öffentlich-rechtliche Verträge, die gemäß § 3 Abs. 4 KAG ausdrücklich auch für Kommunalabgaben gelten. Sie waren schon zuvor als Ausdruck allgemeiner Rechtsgedanken (vgl. BVerwG, IV C 22.72, BVerwGE 42, 331 [335]; juris) auf Kommunalabgaben anzuwenden. Ein subordinationsrechtlicher Vertrag i.S.d. § 54 Satz 2 VwVfG – wie beispielsweise ein Vertrag zur Ablösung einer Beitragspflicht - ist nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG bestimmt, dass die Gegenleistung, zu der sich der Vertragspartner der Behörde gegenüber verpflichtet, den gesamten Umständen nach angemessen sein muss. Daran fehlte es, weil die Höhe des Ablösungsbetrags, mit dem der einmalige Ausbaubeitrag für den Ausbau der Gehwege des B… Wegs abgelöst werden sollte, nur durch die Verteilung des im Jahre 1987 entstandenen Ausbauaufwands auf die Anlieger des oberen Teils des B… Wegs ermittelt wurde. Mangels wirksamer Abschnittsbildung hätten auch die Anlieger des unteren Teils des B… Wegs einbezogen werden müssen, was zu einer erheblichen Verminderung des Ablösungsbetrages geführt hätte. Deshalb war der mit den damaligen Grundstückseigentümern vertraglich vereinbarte Ablösungsbetrag unangemessen hoch.

Die Nichtigkeit des Ablösungsvertrages ist aber auch dann anzunehmen, wenn man diese Vereinbarung auf den gesamten B… Weg bezieht, sie also so versteht, dass eine künftige Heranziehung für den Ausbau anderer Teile des B… Wegs abgegolten sein sollte. Unter diesen Umständen wäre der Ablösungsbetrag zwar nicht ohne Weiteres unangemessen. Ohne wirksame Abschnittsbildung durfte eine solche Vereinbarung jedoch nicht geschlossen werden. Sonst wäre eine vertragliche Umgehung der dargestellten Voraussetzungen einer Abschnittsbildung möglich. Eine solche Erweiterung der rechtlich zugelassenen Möglichkeiten, ausnahmsweise nicht sämtliche Anlieger der einheitlichen Verkehrsanlage heranzuziehen, wäre unvereinbar mit der strikten Bindung an das Gesetz (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG), die im Abgabenrecht von besonderer und gesteigerter Bedeutung ist und die ausschließt, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet (vgl. BVerwG, 8 C 24/81, BVerwGE 64, 361, juris). Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, "ist für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, daß seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat" (BVerwG, VII C 83.57, BVerwGE 8, 329 [330]; BVerwG, IV C 7.73, BVerwGE 49, 125 [128]; BVerwG, 8 C 24/81, BVerwGE 64, 361, juris; vgl. auch OVG RP, 12 B 50/85, KStZ 1985, 233, juris; 6 A 10558/05.OVG, ESOVGRP).

Eine Vereinbarung, wonach mit der Zahlung des Ablösungsbetrages eine künftige Heranziehung für den Ausbau anderer Teile als des oberen Teils des B… Wegs abgegolten sein sollte, wäre auch als Vergleichsvertrag nichtig. Nach § 55 VwVfG kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG, durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird (Vergleich), geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält. Nichtig ist ein solcher Vertrag gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre. Davon muss unter den vorliegenden Umständen ausgegangen werden, weil ein Beitragsbescheid in Höhe des vereinbarten Ablösungsbetrags ohne wirksame Abschnittsbildung mit dem materiellen Recht unvereinbar gewesen wäre und außerdem keine Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben zu beseitigen war. Sowohl die Kosten der Ausbaumaßnahme am oberen B… Weg als auch die beitragspflichtigen Grundstücke der gesamten Verkehrsanlage waren damals bekannt. Die bestehende Ungewissheit über den Ausbau der Nebenanlagen des unteren B… Wegs durfte – wie sich den vorstehenden Ausführungen entnehmen lässt – nicht durch gegenseitiges Nachgeben in Form des Ablösungsvertrags vom 4. Dezember 1987 überwunden werden. Ungeachtet dessen spricht nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten nichts dafür, dass eine solche Ungewissheit mit dem Ablösungsvertrag beseitigt werden sollte.

3. Da der Kläger weitere Einwände gegen seine Heranziehung nicht geltend gemacht hat und solche auch nicht ersichtlich sind, ist die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 305,69 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).