Verwaltungsgericht München Urteil, 09. März 2016 - M 7 K 15.2530

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

...

1.

Mit Bescheid vom 20. Mai 2014 erklärte das Landratsamt Würzburg das Grundstück Fl.Nr. 937 der Gemarkung G... unter Erlass verschiedener Nebenbestimmungen (Nr. 2) antragsgemäß für befriedet (Nr. 1). Für den Bescheid wurde eine Gebühr in Höhe von 800,00 EUR festgesetzt (Nr. 3).

Zur Begründung der Gebührenhöhe wurde ausgeführt, die Kostenentscheidung beruhe auf Art. 6 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 KG. Gemäß Art. 6 Abs. 2 KG sei der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen. Als Anhalt für die Festsetzung der Gebühr gebe das Bayer. Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten einen Gebührenrahmen von 800.- EUR bis 2000.- EUR vor. Die Gebühr sei mit 800.- EUR angesetzt worden, weil eine umfangreiche Nachbarbeteiligung durchzuführen und eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange am Verfahren zu beteiligen gewesen sei. Zudem orientiere sich die Gebühr am zulässigen Minimum im Rahmen der Vorgabe.

Der Bescheid wurde dem Klägerbevollmächtigten am 21. Juli 2014 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt.

2.

Am 21. August 2014 ließ die Klägerin bei Gericht Klage erheben mit dem im Laufe des Verfahrens gestellten Antrag,

die Kostenentscheidung in Ziffer 3 des Bescheides des Beklagten vom 20. Mai 2014 aufzuheben.

Zur Klagebegründung wurde vorgetragen, die geltend gemachten Kosten seien bei Weitem überhöht. Sie stellten in den dem Klägerbevollmächtigten bekannten Fällen in Bayern bisher die höchste Kostenlast dar, obwohl sich der Antrag nach § 6 a) BJagdG lediglich auf ein kleines Grundstück beziehe. Auch in anderen Bundesländern bewegten sich die Gebühren weit unter den vom Beklagten festgesetzten Kosten. Da nur ein einziges Grundstück betroffen gewesen sei, sei der Verwaltungsaufwand überschaubar gewesen. Die Einziehung des geforderten Betrages sei auch im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 1 KG unbillig, da der Beklagten den auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteil der Höhe nach nicht festlege und berücksichtige. Auch verfüge die Klägerin als erkrankte, frühpensionierte Fachlehrerin über ein sehr bescheidenes Einkommen, sodass sich auch insoweit eine Unbilligkeit ergebe.

Demgegenüber beantragte das Landratsamt Würzburg als Vertreter des Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung des Abweisungsantrags erläuterte das Landratsamt detailliert das Zustandekommen der Gebührenhöhe. Eine Aufstellung der einzelnen Personal- und Sachaufwandspositionen habe Kosten in Höhe von 1315,60 EUR ergeben, die zugunsten der Klägerin nur in Höhe von 800.- EUR erhoben worden seien. Dass nur ein Grundstück befriedet worden sei, spiele keine größere Rolle. Durch die Anzahl der Grundstücke steige ggf. lediglich die Zahl der zu beteiligenden Grundstücksnachbarn. Die Zahl der zu beteiligenden Behörden und Stellen sowie das gebotene Verfahren blieben unverändert. Auf die weitere, ausführliche Begründung des Abweisungsantrages wird Bezuge genommen.

3.

Die einschlägigen Behördenakten lagen dem Gericht vor.

4.

Die Beteiligten verzichteten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.

1.

Über die Klage konnte mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

2.

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die angefochtene Kostenentscheidung im Bescheid des Landratsamtes Würzburg vom 20. Mai 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

3.

Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG bemisst sich die Höhe der Gebühren nach dem Kostenverzeichnis. Für Amtshandlungen, die – wie vorliegend - nicht im Kostenverzeichnis enthalten sind, wird eine Gebühr erhoben, die nach im Kostenverzeichnis bewerteten, vergleichbaren Amtshandlungen zu bemessen ist (Art. 6 Abs. 1 Satz 2 KG). Fehlt – wie vorliegend - eine vergleichbare Amtshandlung, beträgt die Gebühr fünf bis fünfundzwanzigtausend Euro (Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG).

Bei der Ermittlung der Gebühr innerhalb eines Rahmens sind der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG).

Wie das Landratsamt Würzburg in seiner Klageerwiderung vom 13. November 2014 zurecht ausführt, erfordern das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und der Gegenleistungscharakter der Gebühr ein angemessenes Verhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung (Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht für Staats- und Gemeindebehörden in Bayern, Band I, Rn. 3. zu Art. 6 KG).

Diesen Ansprüchen wird die Kostenfestsetzung des Landratsamts Würzburg gerecht.

Aus Nr. 11 des „Vorläufigen Arbeitspapiers zu § 6 a) BJagdG des Bayer. Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten – Ergebnis der Besprechung mit den höheren Jagdbehörden und den überregionalen Sachbearbeitern Jagd am 19./20.11.2013“ (Anlage 3 zur Klageerwiderung des Landratsamts Würzburg vom 13.November 2014) ergibt sich, dass in Bayern für Bescheide wie den streitgegenständlichen als Anhalt ein Gebührenrahmen von 800.- bis 2000.- EUR gelten soll. Es ist kostenrechtlich anerkannt, dass verwaltungsinterne Vorgaben Gebührensätze und Gebührenrahmen festlegen dürfen. Zwar kommt solchen Richtlinien keine rechtsverbindliche Außenwirkung zu, doch stellen sie eine sachgerechte und brauchbare Möglichkeit dar, den rahmenrechtlichen Spielraum in ermessensbindender Weise zu konkretisieren und zu schematisieren (VG Würzburg, U. v. 18. September 1990 Nr. W 5 K 89.1255).

Die im Arbeitspapier vorgegebene Lösung korrespondiert auch, wie das Landratsamt richtig vorträgt, mit der Intention des Gesetzgebers (vgl. Nr. E. 3. b) des Gesetzesentwurfs zur Änderung des Bundesjagdgesetzes vom 14. Januar 2013, BT-Drs. 17/12046).

Auf dieser Grundlage hat das Landratsamt Würzburg unter Zugrundelegung eines Bearbeitungsaufwands von 30 Stunden Personalvollkosten in Höhe von 1280,40 EUR ermittelt und Sachausgaben in Höhe von 7,20 EUR und 28.- EUR hinzugerechnet. Dieser Berechnung ist die Klägerseite nicht, schon gar nicht substantiiert, entgegengetreten.

Die Annahme der Klägerseite, es sei nur ein Grundstück befriedet worden, sodass sich der Verwaltungsaufwand signifikant reduziere, ist unzutreffend. Wie das Landratsamt Würzburg zurecht entgegenhält, bleibt das jeweilige Verfahren im Grundsatz unverändert. Soweit die Klägerseite auf eine entgegenstehende Praxis des Landratsamtes Bad Kissingen verweist, greift auch dieser Einwand nicht durch. In zwei Bescheiden gegenüber einem vom Klägerbevollmächtigten vertretenen Antragsteller wurden insgesamt 938,96 EUR Gebühren erhoben, verteilt auf zwei Bescheide. Eine abweichende Behördenpraxis ergibt sich daraus nicht. Im Übrigen ist durch das Arbeitspapier des Ministeriums (a.a.O.) eine verwaltungsinterne Maßgabe erfolgt, der die Vorgehensweise des Landratsamtes Würzburg gerade entspricht.

Abgesehen davon würde eine Handhabung in einem Landkreis einen eigenständigen Durchschnitt prägen können (vgl. Rott/Stengel, a.a.O.).

4.

Soweit sich das Landratsamt im Rahmen der Gewichtung der Bedeutung der Angelegenheit nicht auf den wirtschaftlichen Nutzen beschränkt, sondern gerade auch ideelle und moralische Vorteile des betroffenen Antragstellers sowie die mit der Durchsetzung dieser Vorteile verbundenen Nachteile für Dritte und die Allgemeinheit in die Bemessung mit einstellt, ist dies nicht zu beanstanden.

Dass die Gebühr die Ausübung verfassungsmäßiger Rechte der Antragstellerin behindern könnte, ist abwegig. Die vom Landratsamt erhobene Gebühr steht ersichtlich nicht im Missverhältnis zur geforderten Behördenleistung (vgl. Rott/Stengel, a.a.O. m.w.N.).

Persönliche Unbilligkeitsgründe hat die Klägerin, wie das Landratsamt Würzburg richtig feststellt, im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen. Im Klageverfahren hat sie solche nicht substantiiert und nicht belegt. Sie hat auch keinen Prozesskostenhilfeantrag gestellt.

Der Klägerin bleibt es unbenommen, beim Landratsamt Billigkeitsmaßnahmen nach Art. 16 KG zu beantragen, wenn sie meint, die dort aufgeführten engen Voraussetzungen zu erfüllen. Das Führen eines verwaltungsgerichtlichen Prozesses mit einer Vollanfechtung der Kostenregelung und einem entsprechenden, auf die gesamten Kosten bezogenen Streitwert lässt nicht erkennen, dass es der Klägerseite besonders um die Kostenersparnis geht.

5.

Dass die Behörde am untersten Ende des landesweit geltenden Rahmens geblieben ist, wirkt ausschließlich zugunsten der Klägerin und ist deshalb der Rechtswidrigkeitsrüge entzogen.

Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.

6.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach

AN 9 K 14.01825

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 10. Juni 2015

rechtskräftig: ...

9. Kammer

Sachgebiets-Nr.: 1122

Hauptpunkte: Baugenehmigung, Werbeanlage, Gebühr, Äquivalenzprinzip, Bedeutung der Angelegenheit, Richtlinien für die Gebührenbemessung

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Klägerin -

gegen

...

Rechtsamt

vertreten durch den Oberbürgermeister ...

- Beklagte -

wegen Verwaltungsgebührenrechts

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach, 9. Kammer, durch

die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht Kroh, die Richterin am Verwaltungsgericht Dr. Engelhardt-Blum, die Richterin am Verwaltungsgericht Dr. W. und durch die ehrenamtliche Richterin ..., den ehrenamtlichen Richter ... ohne mündliche Verhandlung am 10. Juni 2015 folgendes Urteil:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr für die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung eines Werbebanners an einem Baugerüst.

Die Klägerin beantragte am 9. Oktober 2014 die Errichtung einer Werbeanlage am Baugerüst an der Nordseite des Anwesens ..., Fl.Nr. ..., Gemarkung ... mit wechselnder Fremdwerbung und Beleuchtung für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 30. März 2015. Die beantragte Werbeanlage wies eine Größe von 24 m x 13,5 m auf und sollte am vorgesetzten Baugerüst entlang der vierspurigen...angebracht werden.

Mit Bescheid vom 22. Oktober 2014 erteilte die Beklagte dem Vorhaben unter Auflagen eine befristete Baugenehmigung für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2015. Dem Antragsteller wurden die Kosten des Verfahrens auferlegt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Gebühr sei unter Würdigung der Bedeutung der Angelegenheit und des entstandenen Verwaltungsaufwandes festgesetzt worden. In der Kostenfestsetzung vom 22. Oktober 2014, die gemäß Ziffer 4 des Bescheids vom 22. Oktober 2014 Bestandteil des Bescheids ist, wurden Gebühren in Höhe von 3.000,00 EUR und Auslagen in Höhe von 3,45 EUR festgesetzt. Der streitgegenständliche Bescheid wurde der Klägerin am 23. Oktober 2014 zugestellt.

Gegen die Kostenfestsetzung im Bescheid vom 22. Oktober 2014 hat die Klägerin mit Schreiben vom 20. November 2014 gegenüber dem Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach einen Rechtsbehelf erhoben.

Zur Begründung wird vorgetragen, die Kostenentscheidung sei ermessensfehlerhaft im Hinblick auf Art. 6 KG. Die Höhe der Kostenfestsetzung nach TNr. 2.I.1/Tarifstelle 1.24.3 KVz in Höhe von 3.000,00 EUR sei nicht angemessen und ermessensfehlerhaft. Art. 5 Abs. 2 KG sowie Art. 6, 1 und 2 KG könnten nicht so interpretiert werden, dass hier eine wirtschaftliche Vorteilsabschöpfung beim Gebührenschuldner eingefordert werden dürfe. Auch bei der Festlegung eines Gebührenrahmens sei maßgeblich der verbundene Verwaltungsaufwand der Gebührenbemessung zugrunde zu legen. Unter Verweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Juli 2014, Az. 7 K 2911/14 sei der Vorteilsabschöpfung beim Gebührenschuldner deutliche Grenzen gesetzt. Bei der Erteilung der Baugenehmigung sei nur der Vorteil zu berücksichtigen, der sich unmittelbar aus der Baugenehmigung ergebe. Der wirtschaftliche Vorteil, der sich aus der Vermarktung der Werbeanlage ergebe, dürfe demgegenüber nicht berücksichtigt werden. So sei zwar eine Partizipation an dem durch das Verwaltungshandeln erlangten Vorteil zulässig, jedoch nicht dessen Abschöpfung. Mit der Baugenehmigung werde bei einem allseits unmittelbar rechtskonformen Vorhaben angesichts der sich aus Art. 14 GG ergebenden Baufreiheit, aufgrund derer sich das Genehmigungserfordernis nur als Ausdruck des Regelungssystems eines präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt darstelle, die Errichtung eines allgemein zulässigen Vorhabens freigegeben. Sei aber die Ressource ohnehin schon dem Einzelnen zugeordnet, so fehle es an einem besonderen Vorteil des Verwaltungshandelns, an das eine Gebührenpflicht geknüpft werden könnte (mit Verweis auf BVerwG, U. v. 4.8.2010 - BVerwGE 137, 325 -).

Die Klägerin beantragt in sinngemäßer Auslegung,

den Bescheid der Beklagten vom 22. Oktober 2014 hinsichtlich Ziffern 3 und 4 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird ausgeführt, die in der Baugenehmigung vorgenommene Kostenfestsetzung sei nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 2 KG sei derjenige, der eine Amtshandlung veranlasst, zur Zahlung der Kosten verpflichtet. Die Höhe der Gebühren bemesse sich gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG nach dem Kostenverzeichnis. Nach TNr. 2.I.1 Tarifstelle 1.24.3 betrage die Gebühr für die Genehmigung zur Errichtung, Aufstellung, Anbringung oder Änderung von Werbeanlagen (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BayBO) 10,00 EUR bis 3.000,00 EUR. Der im Kostenverzeichnis festgesetzte Höchstsatz sei von der Beklagten nicht überschritten worden. Auch die für die Ermittlung der Gebühr vorgenommene Ermessensentscheidung der Beklagten sei nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG sei bei der Ermittlung der Gebühr der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen. Für die Bemessung der Verwaltungsgebühren gelte, wie sich aus den gleichrangig nebeneinander stehenden Bemessungsmaßstäben des Art. 6 Abs. 2 KG ergebe, dass nicht allein das Kostendeckungsprinzip, sondern auch das Äquivalenzprinzip, welches ein Missverhältnis zwischen der Gebühr und der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung verbiete, maßgebend sei. Das Äquivalenzprinzip fordere jedoch nicht, dass die für eine Amtshandlung erhobene Gebühr nicht höher als die Aufwendungen der Behörde für jene sein dürfe. Das Äquivalenzprinzip sei im Hinblick auf Gebühren vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gebühreneinnahmen die besonderen öffentlichen Aufwendungen erheblich überstiegen, wenn die Gebühren von vorneherein als zusätzliche Einnahmequellen ausgestaltet seien oder die geforderte Gebühr für den Gebührenpflichtigen offensichtlich keinerlei Wert habe (unter Verweis auf BVerwG, U. v. 24.3.1961 - BVerwGE VII C 109.60). Von einem Missverhältnis sei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch dann auszugehen, wenn die Gebühr „erdrosselnden“ Charakter habe, sie also einen bestimmten Wirtschaftszweig an die Grenze des Ruins bringe und damit prohibitiv wirke (mit Verweis auf BVerwG, U. v. 14.4.1967 - IV C 179.65). Ein solches Missverhältnis von Leistung und Gegenleistung sei vorliegend jedoch keinesfalls festzustellen. Zur Ausfüllung des Rahmens der im Kostenverzeichnis festgelegten Gebühr für die Genehmigung zur Errichtung von Werbeanlagen seien von der Behörde amtsintern „Richtlinien für die Gebührenfestsetzung im Bereich der Bauordnungsbehörde (Stand 12/2011)“ aufgestellt worden, anhand derer die Gebühr berechnet und festgesetzt worden sei. Diese Richtlinien hätten zwar keine Außenwirkung und bildeten keine Ermächtigungsgrundlage, sie seien jedoch zur Konkretisierung der behördeninternen Gebührenbemessung und zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zulässig. Die Richtlinie führe behördenintern zu einer Ermessensbindung, von der jedoch im Einzelfall bei triftigen Gründen abgewichen werden dürfe; mit Art. 16 KG bestehe ein gesetzliches Korrektiv. Entsprechend der Größe der Werbeanlage mit einer Gesamtfläche von 324 qm (24 m x 13,5 m) würde sich unter Anlegung des Maßstabs der Richtlinie von 35,00 EUR/qm rechnerisch eine Gebühr in Höhe von 11.340,00 EUR ergeben. Wegen der Belegenheit an einer Hauptverkehrsstraße sei eine Erhöhung um 20% vorgenommen worden. Aufgrund der zeitlichen Befristung sei die Gebühr wiederum um 50% ermäßigt worden. Die errechnete Gebühr habe demgemäß 6.804,00 EUR betragen. Nachdem unter Zugrundlegung der Richtlinien die Höchstgebühr damit um mehr als das Doppelte überschritten worden wäre, sei die zulässige Höchstgebühr in Höhe von 3.000,00 EUR festgesetzt worden. Die Gebührenfestsetzung sei auch unter Beachtung der wirtschaftlichen Bedeutung für die Klägerin nicht zu beanstanden. Bei einer Werbefläche von 324 qm an einem weithin sichtbaren Standort sei nicht davon auszugehen, dass die festgesetzte Gebühr „erdrosselnden“ Charakter habe oder von ihr eine prohibitive Wirkung ausginge. Ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und der behördlichen Gegenleistung bestehe nicht. Die Gebührengestaltung der Beklagten sei auch nicht geeignet, einen bestimmten Wirtschaftszweig „an die Grenze des Ruins“ zu bringen. Die Gebührenfestsetzung mit Bescheid vom 22. Oktober 2014 erweise sich daher als rechtmäßig.

Die Beteiligten erklärten sich mit Schreiben vom 28. April 2015 und Schreiben vom 8. Mai 2015 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verfahrensakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage ist unbegründet, da die Kostenfestsetzung vom 22. Oktober 2014 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§§ 113 Abs. 1 S. 1, 114 VwGO).

Rechtsgrundlage für die von der Beklagten erhobene Baugenehmigungsgebühr ist Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 Satz 1, Art. 6 Kostengesetz (KG) in Verbindung mit den Bestimmungen der auf der Grundlage des Art. 5 KG erlassenen Verordnung über den Erlass des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz (Kostenverzeichnis - KVz) in der zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung geltenden Fassung der Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl. S. 286). Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG bemisst sich die Höhe für Gebühren für Amtshandlungen nach dem Kostenverzeichnis. Nach Tarif Nr. 2.I.1 Tarifstelle 1.24.3 KVz beträgt die Gebühr für die Genehmigung zur Errichtung, Aufstellung, Anbringung oder Änderung von Werbeanlagen 10,00 EUR bis 3.000,00 EUR.

Die von der Beklagten vorgenommene Gebührenbemessung in Höhe von 3.000,00 EUR hält sich in diesem Rahmen und ist nicht zu beanstanden. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Beklagte hierbei ihr Ermessen richtig angewandt hat, ist von Art. 6 Abs. 2 KG auszugehen. Nach dieser Bestimmung sind bei der Ermittlung der Gebühr innerhalb eines Rahmens der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand der beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen. Diese Bemessungsmaßstäbe des Art. 6 Abs. 2 KG stehen gleichrangig nebeneinander, so dass ausgehend von dem Verwaltungsaufwand der Amtshandlung entsprechend der Bedeutung der Angelegenheit Abstufungen bzw. Erhöhungen möglich sind. Bei einer Amtshandlung, die einen relativ geringen Verwaltungsaufwand erfordert, kann die Bedeutung der Angelegenheit zum wesentlichen Bemessungsmaßstab werden, wenn die Amtshandlung einen entsprechend großen wirtschaftlichen oder sonstigen Wert hat (vgl. VG München, U. v. 10.3.2003 - M 8 K 03.20 - juris Rn. 23; Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht für Staats- und Gemeindebehörden in Bayern, Stand 10/2011, Art. 6 Anm. 5 a)). Die Bedeutung der Angelegenheit ist dabei nicht nur auf den wirtschaftlichen Nutzen beschränkt, vielmehr sind auch Wirkungen und Vorteile rechtlicher, tatsächlicher, moralischer, prestigebezogener, vermögenswirksamer oder sonstiger Art sowie die Verwertbarkeit der Amtshandlung besonders zu würdigen (vgl. Rott/Stengel, a. a. O.). Dabei kann das Bemessungskriterium der Bedeutung der Angelegenheit zu einer den Verwaltungsaufwand übersteigenden Gebührenhöhe führen, so dass trotz des Gegenleistungscharakters für die Bemessung der Gebühr nicht das Kostendeckungsprinzip, sondern in Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes das Äquivalenzprinzip maßgebend ist. Dieses besagt, dass die Gebühr in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt angebotenen Leistung und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehen darf. Von einem solchen Missverhältnis ist erst dann auszugehen, wenn die Gebühr „erdrosselnden Charakter“ hat, sie also einen bestimmten Wirtschaftszweig an die Grenze des Ruins bringt und damit prohibitiv wirkt (BayVGH, U. v. 9.7.1971 Nr. 56 II 69; BayVBl. 1971, 387 ff.).

Das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist dann verletzt, wenn eine Gebühr mit dem Ziel der Verhaltenslenkung derart hoch bemessen wird, dass sie ihren gebührentypischen Entgeltcharakter verliert, weil sie in einem groben Missverhältnis zum Wert der öffentlichen Leistung steht, wie er insbesondere in den dafür erbrachten staatlichen Aufwendungen seinen Niederschlag findet (vgl. BVerwG, U. v. 4.8.2010 - 9 C 6/09 - juris Rn. 38).

Bei der Ermittlung der konkreten Gebühren steht der Beklagten ein weiter Ermessens- und Gestaltungsspielraum zu. Nach ständiger Rechtsprechung führt die Bemessung einer Rahmengebühr zur Fehlerhaftigkeit der Gebühr und zur Aufhebung des Gebührenbescheides daher nur dann, wenn das Äquivalenzprinzip gröblich verletzt wird (vgl. BVerwG, U. v. 14.4.1967 -IV C 179.65 - DVBl. 1967, S. 577). Die Ermessensentscheidung kann nur dann verwaltungsgerichtlich beanstandet werden, wenn ein offensichtlicher, gröblicher Verstoß gegen die Bemessungsgrundsätze festzustellen ist (vgl. BayVGH, B. v. 6.7.2005 - 14 ZB 05.862).

Ein derartiger offensichtlicher und gröblicher Verstoß gegen die Bemessungsgrundsätze ist vorliegend nicht festzustellen. Vielmehr hat die Beklagte bei Ausnutzung ihres weiten Ermessens- und Gestaltungsspielraums die Bemessungsgrundsätze für die Festsetzung der Gebühr hinreichend beachtet und formal ordnungsgemäß begründet. Die Beklagte hat in den Gründen der Baugenehmigung vom 22. Oktober 2014 gemäß Art. 39 Abs. 1 S. 3 BayVwVfG ausgeführt, dass die Gebühr unter Würdigung der Bedeutung der Angelegenheit und des entstandenen Verwaltungsaufwandes festgesetzt wurde, und in der Kostenfestsetzung die kostenrechtlichen Rechtsvorschriften und Tarifnummern angegeben.

Nach Tarif Nr. 2.I.1/1.24.3 KVz beträgt die Gebühr für die Genehmigung zur Errichtung von Werbeanlagen 10,00 bis 3.000,00 EUR. Im Interesse einer sachgerechten und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechenden Handhabung des durch die Bestimmung des Kostenverzeichnisses (Tarif-Nr. 2.I.1./1.24.21) eröffneten Ermessens innerhalb des Gebührenrahmens von 10,00 EUR bis 3.000,00 EUR hat die Beklagte eine amtsinterne Kostenrichtlinie zum Bayerischen Kostengesetz (Stand Dezember 2011, zul. geändert am 26.4.2013) erlassen, in der unter Ziff. 7.8 Bemessungswerte für die Festsetzung von Baugenehmigungsgebühren für Werbeanlagen geregelt sind. Eine amtsinterne Gebührentabelle, mit der die Ausübung des Ermessens typisiert, pauschaliert und gelenkt wird, dient wegen der verwaltungsinternen Typisierung der Vereinfachung und hat zum Ziel, eine gleichmäßige Gebührenpraxis zu gewährleisten. Zwar haben interne Verwaltungsrichtlinien zur Gebührenbemessung innerhalb von Rahmengebühren keine Außenwirkung, sie sind allerdings zur Konkretisierung und Vereinheitlichung der behördeninternen Praxis der Gebührenbemessung als zulässig anzusehen, weil sie eine Selbstbindung der Behörde bewirken (vgl. VG Ansbach, U. v. 27.1.2005 - AN 3 K 04.01442 - juris; Rott/Stengel, a. a. O., Art. 6 Anm. 9).

Die Genehmigungsgebühr in Höhe von 3.000,00 EUR errechnete die Beklagte anhand der amtsinternen Kostenrichtlinie zum Bayerischen Kostengesetz. Danach bemisst sich die Genehmigungsgebühr für Werbeanlagen in erster Linie nach der Fläche der jeweiligen Anlage, wobei zwischen verschiedenen Anlagen und Beleuchtungseinrichtungen differenziert wird. Die Richtlinie sieht für Werbeanlagen im Bereich von Hauptverkehrsstraßen und in Fußgängerbereichen eine mögliche Erhöhung um 20 v. H., bei zeitlich befristeten Genehmigungen bis 12 Monate eine mögliche Ermäßigung auf 50 v. H. der Genehmigungsgebühr vor. Diese Kriterien erscheinen sachgerecht, um insbesondere dem in Art. 6 Abs. 2 KG bei der Gebührenbemessung für die Ausfüllung des damit eröffneten Ermessensspielraums enthaltenen Gesichtspunkt, nämlich der Bedeutung der Genehmigung für den Bauwerber, angemessen Rechnung zu tragen. Es stellt auch keine gröbliche Verletzung des Äquivalenzprinzips zulasten der Klägerin dar, wenn die Beklagte entsprechend der Größe der genehmigten Werbefläche die Baugenehmigungsgebühr anhand eines festen Flächenmaßstabes bemisst. Bei dem Flächenmaßstab handelt es sich um einen besonders sachgerechten und praktikablen Ansatz, der naturgemäß ein gewisses Maß an Typisierung und Pauschalierung enthält. Dies ist jedoch bei der mit ihm angestrebten Objektivierung und Berechenbarkeit der Gebührenbemessung schwerlich zu vermeiden und ein Verstoß gegen das bei der Anwendung des Art. 6 KG zu beachtende Äquivalenzprinzip darin nicht zu erkennen (vgl. VG Augsburg, U. v. 29.9.2011 - Au 5 K 10.820 - juris Rn. 24). Der Flächenmaßstab trägt auch deswegen dem Äquivalenzprinzip Rechnung, weil ein Gebührentarif, der die Gebühren für die Genehmigung von Werbeanlagen linear nach der Flächengröße der Werbeanlage staffelt, der Werbewirksamkeit der Anlage und somit der wirtschaftlichen Bedeutung der Baugenehmigung für den Werbetreibenden und auch dem Gleichheitsgrundsatz in besonderer Weise Rechnung trägt.

In Anwendung der Kriterien der amtsinternen Kostenrichtlinie ergab sich entsprechend der Größe der Werbeanlage mit einer Gesamtfläche von 324 qm (24 m x 13,5 m) unter Anlegung des Maßstabs von 35,00 EUR/qm rechnerisch eine Gebühr in Höhe von 11.340,00 EUR, die wegen der Belegenheit an einer Hauptverkehrsstraße eine Erhöhung um 20 v. H. und aufgrund der zeitlichen Befristung eine Ermäßigung um 50 v. H. erfuhr. Da die sich dabei rechnerisch ergebende Gebührenhöhe mehr als das Doppelte der Höchstgebühr betrug, hat die Beklagte zu Recht die Höchstgebühr in Höhe von 3.000 EUR festgesetzt.

Unter Beachtung der Größe der Werbeanlage, ihrer Auffälligkeit und Werbewirksamkeit und damit der wirtschaftlichen Bedeutung der Werbeanlage für die Klägerin, deren Wertigkeit unter anderem in besonderer Weise vom jeweiligen Standort abhängt, ist diese Gebühr nicht zu beanstanden. Ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und der behördlichen Gegenleistung besteht nicht, insbesondere ist nicht davon auszugehen, dass die streitgegenständliche Gebühr „erdrosselnden Charakter“ hat. Zumindest wurde von Klägerseite hierzu auch nicht substantiiert vorgetragen.

Die von Klägerseite unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 14. Juli 2014 (Az. 7 K 2911/14) vorgebrachten Einwände vermögen demgegenüber nicht durchzugreifen. Die Ausführungen in der vom Kläger genannten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg zur Vorteilspartizipation lassen sich insoweit nicht auf den vorliegenden Fall übertragen, als die Gebührengrundsätze nach § 6 Gebührengesetz (GebG) Hamburg nicht identisch sind mit der bayerischen Rechtslage und den Bemessungsmaßstäben nach Art. 6 Abs. 2 KG. Im Gegensatz zum Gebührenrecht in Hamburg sieht Art. 6 Abs. 2 KG ausdrücklich als gleichrangige Bemessungsmaßstäbe zum einen den Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung der Angelegenheit vor. Wie ausgeführt erschöpft sich das Kriterium der Bedeutung der Angelegenheit nicht im wirtschaftlichen Vorteil, der sich aus der Vermarktung ergibt. Die „Bedeutung der Angelegenheit“ im Sinne von Art. 6 Abs. 2 KG ist somit nicht identisch mit einer Vorteilsabschöpfung. Angaben zur wirtschaftlichen Vermarktung der genehmigten Werbeanlage wurden vorliegenden weder von Klägerseite gemacht, noch waren sie von Amts wegen zu ermitteln. Zwar ist die Behörde verpflichtet, die zur richtigen Ermessensbetätigung erforderlichen Grundlagen nach Art. 26 BayVwVfG zu ermitteln, an diese Ermittlungspflicht sind indes keine übertriebenen Anforderungen zu stellen (vgl. VG München, U. v. 10.3.2003 - M 8 K 03.20 - juris; Rott/Stengel, a. a. O., Art. 6 Anm. 9). Im Interesse der Verwaltungsökonomie und der Selbstbindung der Behörde entsprechend dem Gleichheitsgrundsatz darf die Behörde - wie vorliegend in den amtsinternen Richtlinien für die Gebührenfestsetzung geschehen - in Ausfüllung der Bemessungsmaßstäbe Verwaltungsaufwand und Bedeutung der Angelegenheit eine Pauschalierung und Typisierung der Tarifgestaltung vornehmen (vgl. BayVGH, B. v. 6.7.2005 - 14 ZB 05.862 - juris Rn. 11). Dabei ist es nicht zu beanstanden, als maßgebliche Faktoren für die Gebührenbemessung auf die Größe der Werbeanlage, ihre Belegenheit sowie die Werbedauer abzustellen. Weitergehende Ermittlungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Vermarktung der Werbeanlage waren insoweit nicht erforderlich und sind zu Recht nicht in die Gebührenbemessung mit eingeflossen. Der Einwand von Klägerseite, der wirtschaftliche Vorteil, der sich aus der Vermarktung der Werbeanlage ergebe, dürfe wegen der Baufreiheit und der damit bereits verbundenen Zuordnung der Ressource zu dem Einzelnen nicht berücksichtigt werden, ist insoweit nicht durchgreifend. Die Baugenehmigung vermittelt trotz der vom Schutzbereichs des Eigentumsgrundrechts umfassten Baufreiheit einen eigenständigen Wert, der im Rahmen des Bemessungskriteriums „Bedeutung der Angelegenheit“ auch in pauschalierter Form nach Art. 6 Abs. 2 KG Berücksichtigung finden darf.

Die Berücksichtigung von Größe, Belegenheit und Dauer der Werbeanlage bei der Gebührenbemessung im Rahmen des Kriteriums der Bedeutung der Angelegenheit und die Festsetzung der Höchstgebühr in Höhe von 3.000 EUR nebst Auslagen in Höhe von 3,45 EUR nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 KG ist somit nicht zu beanstanden.

Nach alledem war die Klage daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift: Promenade 24-28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift: Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München;

Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München, oder in

in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz mit Befähigung zum Richteramt oder die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 3.003,45 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift: Promenade 24-28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift ... Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

...

1.

Mit Bescheid vom 20. Mai 2014 erklärte das Landratsamt Würzburg das Grundstück Fl.Nr. 937 der Gemarkung G... unter Erlass verschiedener Nebenbestimmungen (Nr. 2) antragsgemäß für befriedet (Nr. 1). Für den Bescheid wurde eine Gebühr in Höhe von 800,00 EUR festgesetzt (Nr. 3).

Zur Begründung der Gebührenhöhe wurde ausgeführt, die Kostenentscheidung beruhe auf Art. 6 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 KG. Gemäß Art. 6 Abs. 2 KG sei der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen. Als Anhalt für die Festsetzung der Gebühr gebe das Bayer. Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten einen Gebührenrahmen von 800.- EUR bis 2000.- EUR vor. Die Gebühr sei mit 800.- EUR angesetzt worden, weil eine umfangreiche Nachbarbeteiligung durchzuführen und eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange am Verfahren zu beteiligen gewesen sei. Zudem orientiere sich die Gebühr am zulässigen Minimum im Rahmen der Vorgabe.

Der Bescheid wurde dem Klägerbevollmächtigten am 21. Juli 2014 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt.

2.

Am 21. August 2014 ließ die Klägerin bei Gericht Klage erheben mit dem im Laufe des Verfahrens gestellten Antrag,

die Kostenentscheidung in Ziffer 3 des Bescheides des Beklagten vom 20. Mai 2014 aufzuheben.

Zur Klagebegründung wurde vorgetragen, die geltend gemachten Kosten seien bei Weitem überhöht. Sie stellten in den dem Klägerbevollmächtigten bekannten Fällen in Bayern bisher die höchste Kostenlast dar, obwohl sich der Antrag nach § 6 a) BJagdG lediglich auf ein kleines Grundstück beziehe. Auch in anderen Bundesländern bewegten sich die Gebühren weit unter den vom Beklagten festgesetzten Kosten. Da nur ein einziges Grundstück betroffen gewesen sei, sei der Verwaltungsaufwand überschaubar gewesen. Die Einziehung des geforderten Betrages sei auch im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 1 KG unbillig, da der Beklagten den auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteil der Höhe nach nicht festlege und berücksichtige. Auch verfüge die Klägerin als erkrankte, frühpensionierte Fachlehrerin über ein sehr bescheidenes Einkommen, sodass sich auch insoweit eine Unbilligkeit ergebe.

Demgegenüber beantragte das Landratsamt Würzburg als Vertreter des Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung des Abweisungsantrags erläuterte das Landratsamt detailliert das Zustandekommen der Gebührenhöhe. Eine Aufstellung der einzelnen Personal- und Sachaufwandspositionen habe Kosten in Höhe von 1315,60 EUR ergeben, die zugunsten der Klägerin nur in Höhe von 800.- EUR erhoben worden seien. Dass nur ein Grundstück befriedet worden sei, spiele keine größere Rolle. Durch die Anzahl der Grundstücke steige ggf. lediglich die Zahl der zu beteiligenden Grundstücksnachbarn. Die Zahl der zu beteiligenden Behörden und Stellen sowie das gebotene Verfahren blieben unverändert. Auf die weitere, ausführliche Begründung des Abweisungsantrages wird Bezuge genommen.

3.

Die einschlägigen Behördenakten lagen dem Gericht vor.

4.

Die Beteiligten verzichteten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.

1.

Über die Klage konnte mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

2.

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die angefochtene Kostenentscheidung im Bescheid des Landratsamtes Würzburg vom 20. Mai 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

3.

Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG bemisst sich die Höhe der Gebühren nach dem Kostenverzeichnis. Für Amtshandlungen, die – wie vorliegend - nicht im Kostenverzeichnis enthalten sind, wird eine Gebühr erhoben, die nach im Kostenverzeichnis bewerteten, vergleichbaren Amtshandlungen zu bemessen ist (Art. 6 Abs. 1 Satz 2 KG). Fehlt – wie vorliegend - eine vergleichbare Amtshandlung, beträgt die Gebühr fünf bis fünfundzwanzigtausend Euro (Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG).

Bei der Ermittlung der Gebühr innerhalb eines Rahmens sind der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen und die Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG).

Wie das Landratsamt Würzburg in seiner Klageerwiderung vom 13. November 2014 zurecht ausführt, erfordern das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und der Gegenleistungscharakter der Gebühr ein angemessenes Verhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung (Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht für Staats- und Gemeindebehörden in Bayern, Band I, Rn. 3. zu Art. 6 KG).

Diesen Ansprüchen wird die Kostenfestsetzung des Landratsamts Würzburg gerecht.

Aus Nr. 11 des „Vorläufigen Arbeitspapiers zu § 6 a) BJagdG des Bayer. Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten – Ergebnis der Besprechung mit den höheren Jagdbehörden und den überregionalen Sachbearbeitern Jagd am 19./20.11.2013“ (Anlage 3 zur Klageerwiderung des Landratsamts Würzburg vom 13.November 2014) ergibt sich, dass in Bayern für Bescheide wie den streitgegenständlichen als Anhalt ein Gebührenrahmen von 800.- bis 2000.- EUR gelten soll. Es ist kostenrechtlich anerkannt, dass verwaltungsinterne Vorgaben Gebührensätze und Gebührenrahmen festlegen dürfen. Zwar kommt solchen Richtlinien keine rechtsverbindliche Außenwirkung zu, doch stellen sie eine sachgerechte und brauchbare Möglichkeit dar, den rahmenrechtlichen Spielraum in ermessensbindender Weise zu konkretisieren und zu schematisieren (VG Würzburg, U. v. 18. September 1990 Nr. W 5 K 89.1255).

Die im Arbeitspapier vorgegebene Lösung korrespondiert auch, wie das Landratsamt richtig vorträgt, mit der Intention des Gesetzgebers (vgl. Nr. E. 3. b) des Gesetzesentwurfs zur Änderung des Bundesjagdgesetzes vom 14. Januar 2013, BT-Drs. 17/12046).

Auf dieser Grundlage hat das Landratsamt Würzburg unter Zugrundelegung eines Bearbeitungsaufwands von 30 Stunden Personalvollkosten in Höhe von 1280,40 EUR ermittelt und Sachausgaben in Höhe von 7,20 EUR und 28.- EUR hinzugerechnet. Dieser Berechnung ist die Klägerseite nicht, schon gar nicht substantiiert, entgegengetreten.

Die Annahme der Klägerseite, es sei nur ein Grundstück befriedet worden, sodass sich der Verwaltungsaufwand signifikant reduziere, ist unzutreffend. Wie das Landratsamt Würzburg zurecht entgegenhält, bleibt das jeweilige Verfahren im Grundsatz unverändert. Soweit die Klägerseite auf eine entgegenstehende Praxis des Landratsamtes Bad Kissingen verweist, greift auch dieser Einwand nicht durch. In zwei Bescheiden gegenüber einem vom Klägerbevollmächtigten vertretenen Antragsteller wurden insgesamt 938,96 EUR Gebühren erhoben, verteilt auf zwei Bescheide. Eine abweichende Behördenpraxis ergibt sich daraus nicht. Im Übrigen ist durch das Arbeitspapier des Ministeriums (a.a.O.) eine verwaltungsinterne Maßgabe erfolgt, der die Vorgehensweise des Landratsamtes Würzburg gerade entspricht.

Abgesehen davon würde eine Handhabung in einem Landkreis einen eigenständigen Durchschnitt prägen können (vgl. Rott/Stengel, a.a.O.).

4.

Soweit sich das Landratsamt im Rahmen der Gewichtung der Bedeutung der Angelegenheit nicht auf den wirtschaftlichen Nutzen beschränkt, sondern gerade auch ideelle und moralische Vorteile des betroffenen Antragstellers sowie die mit der Durchsetzung dieser Vorteile verbundenen Nachteile für Dritte und die Allgemeinheit in die Bemessung mit einstellt, ist dies nicht zu beanstanden.

Dass die Gebühr die Ausübung verfassungsmäßiger Rechte der Antragstellerin behindern könnte, ist abwegig. Die vom Landratsamt erhobene Gebühr steht ersichtlich nicht im Missverhältnis zur geforderten Behördenleistung (vgl. Rott/Stengel, a.a.O. m.w.N.).

Persönliche Unbilligkeitsgründe hat die Klägerin, wie das Landratsamt Würzburg richtig feststellt, im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen. Im Klageverfahren hat sie solche nicht substantiiert und nicht belegt. Sie hat auch keinen Prozesskostenhilfeantrag gestellt.

Der Klägerin bleibt es unbenommen, beim Landratsamt Billigkeitsmaßnahmen nach Art. 16 KG zu beantragen, wenn sie meint, die dort aufgeführten engen Voraussetzungen zu erfüllen. Das Führen eines verwaltungsgerichtlichen Prozesses mit einer Vollanfechtung der Kostenregelung und einem entsprechenden, auf die gesamten Kosten bezogenen Streitwert lässt nicht erkennen, dass es der Klägerseite besonders um die Kostenersparnis geht.

5.

Dass die Behörde am untersten Ende des landesweit geltenden Rahmens geblieben ist, wirkt ausschließlich zugunsten der Klägerin und ist deshalb der Rechtswidrigkeitsrüge entzogen.

Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.

6.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

1

Die Antragstellerin hält die Niedersächsische Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 - im Folgenden: Gebührenordnung - für unwirksam.

2

Die Antragstellerin führt Schwerlast- und Großraumtransporte auf öffentlichen Straßen durch. Dafür benötigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) für die Benutzung von Straßen mit besonders großen oder schweren Fahrzeugen erforderlichen Erlaubnisse oder Genehmigungen, für deren Erteilung in Niedersachsen in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften zuständig sind. Für die Bearbeitung solcher Anträge holen diese Behörden, wenn die Transporte durch Niedersachsen führen, regelmäßig eine Stellungnahme der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) - im Folgenden: Landesbehörde - ein. Die von der Landesbehörde zu bearbeitenden Anfragen stammen zu etwa 30 Prozent von niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden und zu rund 70 Prozent aus anderen Bundesländern. Die Landesbehörde, die für die Mitwirkung in einem eigenen Dezernat Personal und Sachmittel vorhält, prüft, ob der vorgesehene Fahrweg ohne Beeinträchtigung der Verkehrsbauwerke (Straßen, Brücken, Tunnel u.a.) befahren werden kann; gegebenenfalls empfiehlt sie eine Alternativroute. Die von den niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden für die Entscheidung über den Antrag erhobenen Gebühren kamen bis zum Inkrafttreten der im Streit stehenden Gebührenordnung in vollem Umfang den Rechtsträgern dieser Behörden zugute; der Antragsgegner wurde für die Mitwirkung der Landesbehörde nicht am Gebührenaufkommen beteiligt. Um dies zu ändern, wurde zunächst § 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) durch Art. 7 des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 um die Befugnis ergänzt, in der Landesgebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung zu treffen, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist. Anschließend erließ das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium die am 1. April 2012 in Kraft getretene Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 (Nds. GVBl S. 22).

3

Sie hat folgenden Wortlaut:

"Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471), im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und des § 4 Abs. 2 NVwKostG im Einvernehmen mit dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr

wird verordnet:

§ 1

(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 der Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.

(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden die Gebühren-Nummern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBI. I S. 98) keine Anwendung.

(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.

§ 2

Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mitgewirkt, so ist das Land an der vereinnahmten Gebühr mit 30 Euro zu beteiligen.

§ 3

Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft."

4

Diese Gebührenordnung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit Urteil vom 15. November 2012 für unwirksam erklärt. Sie verstoße gegen Bundesrecht, namentlich die einen anderen Gebührenrahmen regelnden Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 - GebOSt - (BGBl I S. 98) - im Folgenden: (Bundes-)Gebührenordnung - und sei daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nichtig. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners verliehen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Ländern keine Kompetenz zum Erlass einer Gebührenordnung, die es ihnen - wie in § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehen - ermögliche, bei Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 StVO und eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO die Anwendung der Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung auszuschließen. Die Voraussetzungen nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abweichung von Bundesrecht lägen nicht vor. Die staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht dem Verwaltungsverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, also insbesondere den Art. 72 bis 74 GG, zuzuordnen. Diese Auffassung werde vom Bundesverwaltungsgericht und in der Kommentarliteratur geteilt. Für die Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprächen außerdem praktische Überlegungen. Denn ansonsten machte jedes Bundesgesetz, das die Erteilung einer staatlichen Genehmigung vorsehe, eine "Parallelgesetzgebung" auf Landesebene erforderlich, um einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen; diese Landesgesetzgebung müsste zudem immer schon mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein. Ohne bundeseinheitliche Gebührenregelung bestehe zudem die Gefahr eines "Wettstreits" der Länder untereinander um - je nach Zielrichtung - die niedrigste oder die höchste Gebühr. Hier sei die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes seiner Sachkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den "Straßenverkehr" zu entnehmen und nicht der Zuständigkeit für die "Erhebung … von Gebühren … für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen", die sich nur auf die Straßenbenutzung als solche erstrecke. Die Auffassung des Antragsgegners, Art. 84 Abs. 1 GG sei "lex posterior" und modifiziere die bisherigen Regelungen der Art. 72 und 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG, treffe in dieser Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG seien im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden. Deshalb könne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das spätere Gesetz angesehen werden. Außerdem sei nicht zu erkennen, dass mit der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr unter die Gesetzgebungszuständigkeit für das Verwaltungsverfahren fallen sollten. Zu unterscheiden sei zwischen der Kompetenz, die Erhebung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung zu regeln, und dem Verwaltungskostenrecht als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, der allgemeine Grundsätze für die Gebührenerhebung enthalte. In diesem Sinne verstehe der Senat auch die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Gesetzgebungskompetenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheine. Am Ergebnis ändere auch nichts, wenn man die Festlegung von Gebührentarifen nicht allein der Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnete, sondern von einer Art doppelter Kompetenzbegründung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Eine Abweichungsmöglichkeit für die Länder bestehe nur im Rahmen von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation, nicht aber hinsichtlich der Sachkompetenzen der Art. 72 ff. GG, die der Bundesgesetzgeber jedenfalls auch für den Gebührentarif in Anspruch genommen habe. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz für die Gebührenerhebung dürfe nicht mit der weiteren Frage verwechselt werden, ob der Bund hiervon abschließend Gebrauch gemacht oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen habe. Bei der vom Land für die Genehmigungserteilung erhobenen Gebühr handele es sich auch weder um eine Sondernutzungsgebühr noch um eine Auslage, deren Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte. Es sei nicht erforderlich, § 3 Abs. 4 NVwKostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorzulegen. Diese Bestimmung könne einschränkend dahin ausgelegt werden, dass sie den Landesverordnungsgeber nur soweit zur Abweichung von Bundesrecht ermächtige, wie es die vom Bund getroffene Gebührenregelung zulasse.

5

Zur Begründung seiner Revision macht der Antragsgegner geltend: Nach Art. 84 Abs. 1 GG sei, wenn die Länder - wie hier - ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführten, die Regelung des Verwaltungsverfahrens und damit auch des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder; mit ihrer Verwaltungszuständigkeit gehe ihre Gebührenhoheit einher. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) - im Folgenden: Föderalismusreform - gebe den Ländern eine uneingeschränkte Abweichungsbefugnis bei der Regelung von Verwaltungsgebühren; zugelassen sei auch ein Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht von einer fehlenden Regelungskompetenz des Landes ausginge, könnte das allenfalls für § 1 der Gebührenordnung gelten. Dagegen liege für deren § 2, der die landesinterne Verteilung des Gebührenaufkommens regle, die Rechtsetzungsbefugnis eindeutig allein beim Land. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine verfassungsrechtliche Pflicht verstoßen, dem Willen des Normgebers so weit wie möglich Geltung zu belassen, denn es hätte zumindest § 2 nicht für unwirksam erklären dürfen. Da bislang eine Aufteilung der Gebühren zwischen den an den Genehmigungsverfahren Beteiligten - insbesondere zugunsten der mitwirkenden Landesbehörde - nicht erfolgt sei, sei diese Teilregelung für den Verordnungsgeber von besonderer Bedeutung gewesen. Sie sei selbstständig anwendbar; die in § 2 enthaltene Bezugnahme auf § 1 sei lediglich deklaratorisch. Da die Beteiligung des Landes am Gebührenaufkommen aus Sicht des Normgebers das wichtigere Anliegen gewesen sei, wäre § 2 auf jeden Fall erlassen worden. Die für die Mitwirkung der Landesbehörde erhobene Pauschale sei auf der Grundlage der dort im Durchschnitt entstandenen Personal- und Sachkosten auf 30 € pro Fall festgesetzt worden.

6

Die Antragstellerin tritt der Revision entgegen und trägt vor: Aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebe sich keine Landeskompetenz für die bereits in der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vorgesehene Abweichung von Bundesrecht. Die staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht dem Verwaltungsverfahren, sondern der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz zuzuordnen. Außerdem verstoße die Gebührenordnung gegen das Bestimmtheitsgebot, das Äquivalenzprinzip, den Vorbehalt des Gesetzes und das Übermaßverbot. Verletzt seien überdies das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG und die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit sowie der Eigentumsschutz nach Art. 14 GG.

7

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für unzutreffend. Es erscheine zweifelhaft, ob sich eine Bundeskompetenz zur Regelung von Verwaltungsgebühren kraft Sachzusammenhangs oder als Annex aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG begründen lasse. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch nicht mit den Zielen vereinbar, die der Verfassungsgeber mit der Föderalismusreform verfolgt habe. Über Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hätten die Länder im Bereich der Landeseigenverwaltung eine umfassende Befugnis erhalten sollen, das Verwaltungsverfahren abweichend von Bundesrecht zu regeln. Es sei auch sinnvoller, die Erhebung von Verwaltungsgebühren der Regelung des Verwaltungsverfahrens zuzuordnen; sie setze die bei den Ländern als Verwaltungsträgern vorhandene Kenntnis voraus, welche Kosten anfielen. In der Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht finde die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keine Stütze. Die Kommentarliteratur sei nicht einheitlich; doch gehöre auch dort nach einer weit verbreiteten Auffassung die Regelung von Verwaltungsgebühren zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Schließlich entspreche diese Zuordnung auch der Staatspraxis. Vor der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG hätten Bundesregierung und Bundesrat bundesgesetzliche Regelungen in Bezug auf die Verwaltungskosten, die den Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit entstünden, als zustimmungsbedürftige Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angesehen. Für die Rechtslage seit der Föderalismusreform gehe die Staatspraxis davon aus, dass die Länder befugt seien, von bundesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren abzuweichen, solange der Bund seine Regelungen nicht ausdrücklich für abweichungsfest erklärt habe.

8

Die Revision des Antragsgegners ist begründet. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dem Land habe die Normsetzungskompetenz für die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 gefehlt, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Entgegen seiner Rechtsauffassung konnte das Land gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abweichen (1.). Doch ist der erkennende Senat an einer abschließenden Entscheidung über den Normenkontrollantrag gehindert; die Sache muss zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden. Die im Streit stehende Gebührenordnung könnte auch deshalb unwirksam sein, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 NVwKostG für die in der Gebührenordnung vorgesehene Abweichung von Bundesrecht nicht erfüllt sind. Um das beurteilen zu können, bedarf es - abgesehen davon, dass es sich dabei um die Auslegung und Anwendung von Landesrecht handelt - noch weiterer tatsächlicher Feststellungen (2.). Ebenso liegt es hinsichtlich der Frage, ob im Falle der Unwirksamkeit von § 1 der angegriffenen Gebührenordnung deren § 2 auch für sich genommen Bestand haben könnte, der die Gebührenbeteiligung des Landes für die Mitwirkung der Landesbehörde an den Genehmigungsverfahren vorsieht (3.). Umgekehrt wird die Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht nicht deshalb entbehrlich (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil sich die angegriffene Gebührenordnung aus einem anderen der geltend gemachten Verstöße gegen höherrangiges Recht als unwirksam erweist; diese Rügen sind, soweit sie der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen, unbegründet (4.).

9

1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verfügte der Antragsgegner über die Kompetenz, um dem Landesverordnungsgeber in § 3 Abs. 4 NVwKostG die Möglichkeit zu eröffnen, hinsichtlich der in Rede stehenden Gebühren von Bundesrecht abzuweichen, und dies durch den Erlass der angegriffenen Gebührenordnung umzusetzen. Mit diesen landesrechtlichen Bestimmungen zu Erhebung und Höhe der Verwaltungsgebühren, die vom Kostenschuldner für die Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 StVO sowie die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über die Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug und Ladung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu entrichten sind, wird im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren geregelt.

10

a) Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Länder, wenn sie - wie bei der Straßenverkehrs-Ordnung - Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführen, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Diese Kompetenzzuweisung baut auf Art. 83 GG auf, wonach die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt (sog. Landeseigenverwaltung); konkretisiert wird damit der Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

11

b) Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG aufgeführten Regelungsgebiete der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens hat, wie Art. 84 Abs. 1 Satz 2 und 5 GG zu entnehmen ist, allerdings auch der Bund ein Zugriffsrecht. Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vorsieht, dass die Länder, wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, davon abweichende Regelungen treffen können, setzt das implizit entsprechende bundesrechtliche Regelungen der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens und damit eine entsprechende Bundeskompetenz voraus. Insofern bestehen beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit hinsichtlich der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens parallele Regelungsbefugnisse von Bund und Ländern (so u.a. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84 Rn. 54; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 2. Aufl. 2008, Art. 84 GG Rn. 57; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 29). Das wird auch in Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG nochmals deutlich.

12

Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Abweichungsrechts der Länder ist unerheblich, ob man die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren - auch - in den Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG begründet sieht (vgl. Hermes a.a.O. Rn. 48) oder aber konstitutiv ohnehin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG (so Kirchhof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Dittmann a.a.O. Rn. 5). Richtig ist freilich, dass es für eine Normsetzung durch den Bund in Fragen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Anknüpfung an eine Sachgesetzgebungskompetenz bedarf; die Regelungskompetenz des Bundes nach Art. 84 GG ist in diesem Sinne akzessorisch (diese Begrifflichkeit verwendend u.a. Trute a.a.O. Rn. 20 m.w.N.). Der Bund verfügt - mit anderen Worten - bei der Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung nur dann über eine Normsetzungsbefugnis im Hinblick auf Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren, wenn er im jeweiligen Sachbereich auch das materielle Recht regeln darf. Damit folgt die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG einer materiell-rechtlichen Normsetzungskompetenz aus den Art. 70 ff. GG. In diesem Lichte ist auch das zu den baden-württembergischen Rückmeldegebühren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) zu sehen, auf das sich das Oberverwaltungsgericht und im Anschluss daran die Antragstellerin berufen. Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in jener Entscheidung fest, dass die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben - also auch für Gebühren, anders als die für Steuern, für die Art. 105 GG einschlägig ist - aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten sei, mithin aus den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen folge (a.a.O. S. 13). Doch lässt sich dem wegen des dargestellten Zusammenhangs nicht zugleich die Aussage entnehmen, dass gebührenrechtliche Regelungen nicht solche des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sein können.

13

Diese Verknüpfung von Sachkompetenz nach Art. 70 ff. GG und Verfahrensregelungen nach Art. 84 GG bestand im Übrigen auch schon nach dem alten, vor der Föderalismusreform geltenden Verfassungsrecht. Allerdings durfte der Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1. September 2006 die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesrates regeln; dem entsprach - worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - die gängige Staatspraxis u.a. in den Fällen, in denen der Bund Regelungen zu Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren in Bezug auf die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit erlassen wollte.

14

Danach setzt eine Regelung von Verwaltungsgebühren durch den Bund, die die Ausführung von Straßenverkehrsrecht betrifft, eine Bundeszuständigkeit für das materielle Straßenverkehrsrecht voraus. Eine solche konkurrierende Gesetzgebungskompetenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröffnet; dieser Kompetenztitel umfasst u.a. den "Straßenverkehr" sowie die "Erhebung und Verteilung von Gebühren" oder - wie später ergänzt wurde - von "Entgelten" für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass für die streitige Gebührenordnung auf die Zuständigkeit für den "Straßenverkehr" abzustellen ist. Denn der danach genannte Sachbereich erfasst nur Gebühren und Entgelte als Gegenleistung für die Benutzung der öffentlichen Straße als solche. Das stellt - spätestens - die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 (BTDrucks 16/813 S. 13) klar. Dort heißt es: "Ebenso wie die öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privatrechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann." Gemeint sind damit also öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltete Gegenleistungen für die eigentliche Straßenbenutzung, mithin Benutzungsgebühren oder -entgelte, nicht aber Verwaltungsgebühren, mit denen der Verwaltungsaufwand für eine im Vorfeld dieser Straßenbenutzung einzuholende Genehmigung abgegolten werden soll. Gerade darum geht es aber sowohl in den Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der angegriffenen Gebührenordnung.

15

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen ausgesprochen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzuwendenden früheren Fassungen auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letzter Halbsatz (… soweit … Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen) und seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhe (Urteile vom 28. September 1979 - BVerwG 7 C 26.78 - BVerwGE 58, 326 <330> = Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f. und vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3). Dagegen bieten diese Entscheidungen keinen Anhalt dafür, in Bezug auf solche Verwaltungsgebühren zwischen der Befugnis zur Setzung der Gebühren einerseits und der Regelung allgemeiner Grundsätze der Gebührenerhebung andererseits zu unterscheiden, wie es das Oberverwaltungsgericht annimmt.

16

c) Der Antragsgegner durfte auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von dieser (Bundes-)Gebührenordnung abweichen. Die dem Bund seit dem 1. September 2006 zustimmungsfrei eröffnete Befugnis zur Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Landeseigenverwaltung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vorbehalt einer abweichenden landesrechtlichen Regelung. Diese den Ländern im Zuge der Föderalismusreform neu eingeräumte Abweichungsbefugnis soll den Verlust des bisherigen Erfordernisses einer Zustimmung durch den Bundesrat ausgleichen. Darin liegt - vergleicht man die Abweichungsbefugnis mit dem bisherigen Mitwirkungserfordernis, dessen Ausübung von der Entscheidung der Landesregierungen abhing - eine Stärkung der Länderparlamente, sei es direkt, wenn die Abweichung unmittelbar durch ein formelles Landesgesetz erfolgt, oder indirekt, wenn der Landesgesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - die Exekutive zum Erlass einer abweichenden Rechtsverordnung ermächtigt. Zugleich hat das Abweichungsrecht der Länder zur Folge, dass die Frage, die in unter der Geltung von Art. 84 GG a.F. ergangenen Gerichtsentscheidungen regelmäßig erörtert wurde, ob nämlich der Bund eine abschließende Regelung getroffen oder den Ländern Raum zu eigenständigen Regelungen belassen habe, ihre Bedeutung weitgehend verloren hat.

17

Von seiner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsbefugnis hat der Antragsgegner hier aus bundesrechtlicher Sicht in zulässiger Weise Gebrauch gemacht.

18

aa) Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011, deren Gebührennummern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung keine Anwendung finden sollen, handelt es sich nicht um abweichungsfestes Bundesrecht im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Nach dieser Bestimmung kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG bedürfen diese Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Weder aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vorgelagerten bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung ist zu entnehmen, dass der Bund von seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen wollte. Allein der Umstand, dass die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist, genügt hierfür nicht, zumal sie auf der Annahme einer Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80 Abs. 2 GG beruht (BRDrucks 723/10, Zuleitungsschreiben). Vielmehr muss - schon aus Gründen der Rechtsklarheit - der Ausschluss des Abweichungsrechts ausdrücklich geregelt werden (vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11).

19

bb) Die Inanspruchnahme des Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Länder ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen gebunden (so die überwiegenden Auffassungen in der Literatur, vgl. etwa Kirchhof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 15 jeweils m.w.N.). Weder enthält der Wortlaut der Regelung eine solche Einschränkung noch ist hierfür ein Bedürfnis zu erkennen. Denn zum einen wird mit dem Abweichungsrecht der Länder nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende "Grundzustand" - eine umfassende Organisationsgewalt der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit - wiederhergestellt. Zum anderen verfügt der Bund - sind Länder auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig geworden und sieht er ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung - gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG nun seinerseits über eine Korrekturmöglichkeit. Dabei kann der Bund - freilich nur mit Zustimmung des Bundesrates und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG in Ausnahmefällen und bei Bestehen eines besonderen Bedürfnisses - auch von vornherein abweichungsfestes Bundesrecht erlassen.

20

Ob sich - etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Bundestreue - möglicherweise dann Einschränkungen für das Abweichungsrecht der Länder ergeben, wenn der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen von Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren die vom Bund hinsichtlich des materiellen Rechts aufgrund seiner Sachkompetenz nach den Art. 70 ff. GG getroffenen Regelungen gleichsam konterkariert (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Art. 84 Rn. 56 m.w.N.), bedarf hier keiner Vertiefung. Dafür ist bei der in Rede stehenden Abweichung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vorgesehenen Gebührenrahmen für Ausnahmegenehmigungen nichts zu erkennen. Ebenso wenig handelt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine "doppelgesichtige Norm", bei der eine Abweichung durch die Länder wegen der engen Verknüpfung von materiellem Recht und Verfahrensrecht Schranken unterliegen könnte (vgl. dazu Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.).

21

Im Hinblick auf den dargestellten Zusammenhang von Sachgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG und den Gesetzesvollzug betreffenden Regelungskompetenzen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zu kurz, eine Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG schließe ein Abweichungsrecht der Länder aus. Selbst wenn man in Regelungen des Verwaltungsverfahrens mit Teilen der Literatur einen "Annex" zu den Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84 Abs. 1 GG hinsichtlich dieses speziellen Ausschnitts aus der Sachkompetenz eine ergänzende Regelung dahingehend getroffen, dass hier ein Abweichungsrecht der Länder besteht. Insofern bedarf es auch keines näheren Eingehens auf die in der Literatur geführte Diskussion, ob die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens tatsächlich einen solchen Annex zur Sachmaterie darstellt oder ob sie ihre Grundlage allein in Art. 84 Abs. 1 GG findet (vgl. dazu den Überblick über den Meinungsstand bei Hermes, a.a.O. Art. 83 Rn. 21 f.).

22

cc) Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Verordnungsermächtigung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG und der angegriffenen Gebührenordnung um Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

23

(1) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen darunter jedenfalls solche gesetzliche Bestimmungen, die die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes, einschließlich der Handlungsformen der Verwaltung, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108 <152>; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <320 f.>; Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2/73, 3/73 - BVerfGE 37, 363 <385, 390>). Dazu rechnet das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich auch die Befugnis, Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren zu treffen. Nach seinem Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - (BVerfGE 26, 281 <298>) ist es, abgesehen von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sache der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehöre die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen.

24

Den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Sie hatten ganz überwiegend nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren, sondern anderer nichtsteuerlicher Abgaben zum Gegenstand (Urteile vom 20. Juli 1954 - 1 BvR 459/52 u.a. - BVerfGE 4, 7 - Beitrag nach dem Investitionshilfegesetz; vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz; Beschlüsse vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85, 3/86 - BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe für Inhaber öffentlich geförderter Wohnungen; vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108, 186 - Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen für Schüler oder Auszubildende in der Altenpflege; vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 - Erhebung und Bemessung der Beiträge zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in jenen Entscheidungen auf die Sachkompetenzen nach den Art. 70 ff. GG abgestellt und auf deren Grundlage die Normsetzungskompetenz für die genannten Abgaben geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Oberverwaltungsgericht daraus für das Verhältnis der Sachgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. GG und der aus Art. 84 Abs. 1 GG folgenden Kompetenz, das Verwaltungsverfahren und damit auch die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln, ziehen will. Denn in den aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ging es um die völlig anders gelagerte Frage, ob für die Erhebung der dort streitigen - finanzverfassungsrechtlich anders einzuordnenden - Abgaben eine Regelungskompetenz des Bundes - bzw. im Verfahren über die Altenpflegeumlage eine solche Kompetenz der Länder - vorhanden sei und die getroffenen Regelungen mit den finanzverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Art. 105 GG und deren Schutz- und Begrenzungsfunktion vereinbar seien. Auch der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960 - 1 BvR 580/53 - trägt nicht. Dort ging es um das gerichtliche Beurkundungswesen; streitig war, ob die Regelungskompetenz für die Übertragung der Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen beim Bund oder bei den Ländern liegt. Hierzu traf das Bundesverfassungsgericht die vom Oberverwaltungsgericht aufgegriffene Feststellung, dass die Befugnis zur gesetzlichen Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnahme von Gerichten einschließt (BVerfGE 11, 192 <198 f.>). Doch kann aus diesem Rückgriff auf die Sachkompetenz entgegen dem Oberverwaltungsgericht nicht der Schluss gezogen werden, dass bei Verwaltungsgebühren Art. 84 Abs. 1 GG nicht anwendbar ist. Denn zweifelsfrei umfasst der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gerichtliche Verfahren. Deshalb bedurfte und bedarf es, was die Normierung von Gerichtsgebühren angeht, schon in Ermangelung einer kompetenzrechtlichen Alternative einer Verankerung in der Sachgesetzgebungszuständigkeit des Art. 74 (Abs. 1) Nr. 1 GG.

25

(2) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls anerkannt, dass die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen Regelungen einschließt.

26

Das hat der 7. Senat gerade in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr schon in einer frühen Entscheidung ausgesprochen. Führten die Länder Bundesrecht - wie auf dem Gebiet des Straßenverkehrs - als eigene Angelegenheit aus, so seien sie gemäß Art. 30, 70, 84 Abs. 1 GG grundsätzlich befugt, das Verfahren ihrer Landesbehörden zu regeln; diese Regelungsbefugnis schließe auch die Kompetenz der Länder ein, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen (Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3).

27

In gleicher Weise geht der 10. Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 2006 - BVerwG 10 C 9.05 - davon aus, dass die Regelung des Gebührenrechts dann, wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, nach Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder sei; mit der Verwaltungszuständigkeit der Länder gehe auch ihre Gebührenhoheit einher (BVerwGE 126, 222 Rn. 23 m.w.N.; ebenso Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 6.99 - NVwZ 2000, 673 <674>).

28

Das deckt sich mit der Rechtsprechung des 8. Senats. In seinem Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - heißt es: Führten die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus, regelten sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schließe die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <180> unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - BVerfGE 26, 281 <298> sowie die Urteile vom 22. März 1979 a.a.O. und vom 13. Januar 1959 - BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94> = Buchholz 442.10 § 6 StVG Nr. 1). Zu Unrecht beruft sich das Oberverwaltungsgericht demgegenüber auf zwei weitere Entscheidungen des 8. Senats. Zwar heißt es in dessen Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36), "… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen wird allein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt". Doch ist dieser Satz damit noch nicht zu Ende, sondern er wird fortgesetzt: "… wobei den Ländern das Kostenrecht selbst zusteht." Zuvor hatte der 8. Senat im selben Absatz eine Bundeskompetenz gerade mit dem Argument abgelehnt, dass dem Bund für eine allgemeine Regelung der persönlichen oder sachlichen Kostenfreiheit, die üblicherweise Teil des materiellen Landeskostenrechts sei, die Sachbefugnis fehle. Der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Verweis auf die Sachkompetenz dient damit nicht dem Ausschluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die Regelung von Verwaltungsgebühren geht, sondern findet seine Erklärung darin, dass auch nach Ansicht des 8. Senats der Bund von seinem Regelungsrecht aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht "im luftleeren Raum", sondern nur in Verbindung mit einer Bundesgesetzgebungskompetenz für die entsprechende Sachmaterie Gebrauch machen darf. Das bestätigt der im Urteil folgende Satz; dort stellt der 8. Senat nämlich darauf ab, dass der Bund keinen materiellen Kompetenztitel für das Katasterrecht habe. Damit liegt diese Entscheidung des 8. Senats ganz auf der Linie seines bereits dargestellten Urteils vom 1. Dezember 1989. Nicht anders verhält es sich mit dem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - (BVerwGE 109, 272 = Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35), das die Erhebung einer landesrechtlichen Verwaltungsgebühr für die Entgegennahme und Überprüfung von Emissionserklärungen betraf und das vom Oberverwaltungsgericht ebenfalls als - vermeintlicher - Beleg für die eigene Auffassung angeführt wird. Dort heißt es - unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1969 (a.a.O. S. 298) - sogar ausdrücklich, dass bei der Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, soweit nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimme (a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz). Hinsichtlich dieses letzten Halbsatzes, der die vorangegangene Aussage zur Landeskompetenz wieder einschränkt, ist zu beachten, dass mit der Föderalismusreform an die Stelle des Zustimmungserfordernisses seit dem 1. September 2006 ein Abweichungsrecht der Länder getreten ist. Die im Urteil vom 25. August 1999 folgenden Ausführungen des 8. Senats zur Frage, ob der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung getroffen habe, sind daher - wie bereits gezeigt - durch die Aufnahme des Abweichungsrechts der Länder in Art. 84 Abs. 1 GG bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens überholt.

29

Ebenso wenig kann die Antragstellerin etwas aus dem Urteil des 4. Senats vom 3. April 1994 - BVerwG 4 C 1.93 - (BVerwGE 98, 188 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7) gewinnen, um damit die - vermeintliche - Nichtanwendbarkeit von Art. 84 Abs. 1 GG zu begründen. Zwar wird dort ausgeführt, dass der Verfassungsgeber das Gebührenrecht nicht als selbstständige Sachmaterie angesehen habe, sondern als einen Bestandteil jenes Bereichs, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren in Betracht kommt. Doch trägt das schon deshalb keinen negativen Schluss in Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Verfahren nicht um die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheiten, sondern um die sog. Luftsicherheitsgebühren und damit um Luftverkehrsverwaltung mit den entsprechenden Bundeskompetenzen u.a. aus Art. 87d GG handelte. Im Übrigen hat der 4. Senat die Regelungszuständigkeit des Bundes, um die es an dieser Stelle ging, bezeichnenderweise nicht etwa isoliert aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG, sondern vielmehr aus dieser Sachgesetzgebungskompetenz im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG hergeleitet, also zusätzlich aus Kompetenznormen, die speziell den Gesetzesvollzug betreffen (a.a.O. S. 192).

30

(3) Schließlich entspricht es auch der ganz überwiegenden Auffassung in der Kommentarliteratur, dass die Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht einschließt, die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln (vgl. statt vieler Dittmann, a.a.O., Rn. 11; Hermes, a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 84 Rn. 5; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 84 Rn. 12; zweifelnd dagegen Trute, a.a.O. Rn. 14).

31

(4) Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten "praktischen Überlegungen", die gegen eine Zuordnung der Regelung von Verwaltungsgebühren zu Art. 84 Abs. 1 GG sprechen sollen, vermögen nicht zu überzeugen.

32

Die Notwendigkeit einer "Parallelgesetzgebung" der Länder, die nach dem Oberverwaltungsgericht für die Zuordnung von Regelungen zur Gebührenhöhe allein zur Sachgesetzgebungskompetenz streiten soll, ergibt sich von vornherein nur dann, wenn der Bund nicht ohnehin schon eine einheitliche Gebührenregelung getroffen hat, wie das im vorliegenden Fall mit der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr der Fall ist. Ansonsten ist die sich aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebende Befugnis der Länder, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, die logische Konsequenz der Entscheidung des Verfassungsgebers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Vollzug des überwiegenden Teils der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit zu übertragen. Im Hinblick darauf ist es nur folgerichtig, damit auch die Regelung des Verwaltungsverfahrens und der Kosten des Gesetzesvollzugs in ihre Hände zu legen. Darin liegt für die Länder nicht - wie das Oberverwaltungsgericht anzunehmen scheint - eine Last, sondern positiv und in ihrem eigenen Interesse die Möglichkeit, die eigene Verwaltungstätigkeit insoweit umfassend selbstständig zu regeln. Das ist Ausdruck der vom Grundgesetz betonten Eigenstaatlichkeit der Länder und zugleich ein Beitrag zur vertikalen Gewaltenteilung.

33

Ebenso wenig schlagend ist der Einwand des Oberverwaltungsgerichts, bei Fehlen einer einheitlichen Gebührenregelung bestünde die Gefahr eines "Wettstreits" der Länder. Der Umstand, dass das Grundgesetz in seinen Art. 83 und 84 Abs. 1 die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens den Ländern zuweist, zeigt, dass von Verfassungs wegen auch voneinander abweichende landesrechtliche Regelungen legitimiert und gebilligt werden. Seit der Föderalismusreform wird diese Art eines "Wettbewerbsföderalismus" zusätzlich dadurch gestärkt, dass das Grundgesetz den Ländern nun - vorbehaltlich Fällen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG - eine durch materielle Vorgaben nicht weiter eingeschränkte Befugnis zur Abweichung von Bundesrecht einräumt.

34

(5) Ein durchgreifender Grund, weshalb - wie das Oberverwaltungsgericht annimmt und im Anschluss daran die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung geltend macht - die Regelungskompetenz für die Gebührenerhebung in die konkrete Setzung von Gebühren einerseits - hier Bundeskompetenz - und das Verwaltungskostenrecht mit der Regelung allgemeiner Grundsätze für die Gebührenerhebung andererseits - dort Landeskompetenz - aufzuspalten sein soll, ist nicht zu erkennen.

35

Auch dem vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten Urteil des 8. Senats vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - (BVerwGE 84, 178 <179> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31) lässt sich nicht entnehmen, dass eine solche Differenzierung befürwortet wird. Vielmehr heißt es dort, dass die Regelung des Verwaltungsverfahrens die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts einschließe (a.a.O. S. 180). Soweit der 8. Senat anschließend darauf abstellt, dass der Bund mit der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zustimmung des Bundesrates eine abschließende Regelung getroffen habe, ist diese Erwägung, nachdem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Ländern nun ausdrücklich ein Abweichungsrecht einräumt, auf die nun maßgebliche Rechtslage nicht übertragbar. Entsprechendes gilt in Bezug auf das Urteil des 8. Senats vom 21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6), auf das sich das Oberverwaltungsgericht ebenfalls beruft; auch dort kam noch Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zur Anwendung.

36

Zudem wäre es auch nicht sachgerecht, die Entscheidung, ob für ein bestimmtes Verwaltungshandeln als Gegenleistung eine Gebühr erhoben werden soll, und die Festlegung der Höhe einer solchen Verwaltungsgebühr aus der Regelung des Verwaltungsverfahrens auszuklammern, die den Ländern nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröffnet ist. Denn die Länder als Träger der Verwaltungsbehörde sind insofern in jeder Hinsicht sachnäher als der Bund. Einerseits haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Vollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit übertragen ist, gemäß Art. 104a GG grundsätzlich die Verwaltungskosten selbst zu tragen. Zum anderen verfügen sie mit der Ausführung des Bundesrechts durch landeseigene Stellen auch über die für die Erhebung von Verwaltungsgebühren notwendige Kenntnis, mit welchen Kosten diese Verwaltungstätigkeit verbunden ist (in diesem Sinne auch bereits BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 281).

37

dd) Der Wirksamkeit der angegriffenen Gebührenordnung steht nicht entgegen, dass die Abweichung als solche nicht in einem Parlamentsgesetz, sondern in einer Rechtsverordnung des Landes geregelt wird.

38

Zwar heißt es in der Begründung für die Änderung von Art. 84 Abs. 1 GG zum Abweichungsrecht der Länder, dass die Länder, da es um eine Abweichung von gesetzlichen Regelungen des Bundes gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnten (BTDrucks 16/813 S. 15). Doch besteht schon kein Anhaltspunkt dafür, dass der dort verwendete Begriff des "Gesetzes" als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen wäre. Insbesondere ist es zu einer solchen Einengung auch im Wortlaut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht gekommen; dort ist vielmehr nur von "abweichender Regelung" die Rede. Vielmehr sind für die Frage, ob die Länder die von Bundesrecht abweichende Regelung unmittelbar durch formelles Gesetz treffen müssen oder ob dafür auch eine untergesetzliche Regelung ausreicht, die Vorgaben des jeweiligen Landesverfassungsrechts maßgeblich (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Rn. 47; Dittmann, a.a.O. Rn. 16). Dabei sind freilich ergänzend die in das Landesrecht übergreifenden Anforderungen des bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzips - hier etwa in Gestalt des Gesetzesvorbehalts - zu beachten. Dessen Anforderungen ist hier jedenfalls Genüge getan, weil der Antragsgegner die bisherige Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebührenordnungen in § 3 NVwKostG a.F. vor Erlass der streitigen Gebührenordnung um die Regelung ergänzt hat, dass unter bestimmten dort näher definierten Voraussetzungen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bundesrecht abweichende Regelungen getroffen werden dürfen.

39

ee) Macht ein Land von seiner Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG Gebrauch, gehen die abweichenden landesrechtlichen Regelungen, wie sich aus der Verweisung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ergibt, bestehendem Bundesrecht vor. Das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht im Anwendungsbereich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt sich - abgesehen von den Ausnahmefällen abweichungsfesten Bundesrechts (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) - ausschließlich nach der lex-posterior-Regel; es besteht ein Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts (vgl. BTDrucks 16/813 S. 15).

40

2. Durfte der Antragsgegner aufgrund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens die Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG auch von Bundesrecht abweichen, kann sich die in § 1 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehene Abweichung gleichwohl deshalb als unwirksam erweisen, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen, die § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG für eine solche Abweichung ergänzend bestimmt, nicht eingehalten wurden. Ob das der Fall ist, kann im Revisionsverfahren nicht entschieden werden; das Oberverwaltungsgericht hat die hierzu notwendigen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen.

41

Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG, die durch das Haushaltsbegleitgesetz 2012 in das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz eingefügt wurde, lässt eine Abweichung von Bundesgebührenrecht nicht uneingeschränkt, sondern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, kann in der Gebührenordnung für diese Amtshandlung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden. Welcher Aufwand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG, auf den Absatz 4 Satz 1 verweist; danach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt.

42

Das Oberverwaltungsgericht hat sich in der Annahme, dass schon nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG keine Abweichungsbefugnis des Antragsgegners bestehe, mit diesen weiteren - nicht mehr bundes-, sondern landesrechtlichen - Anforderungen an die Abweichung von Bundesrecht nicht befasst. Dementsprechend hat es tatsächliche Feststellungen zum Deckungsgrad der nach den Gebührennummern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung möglichen Verwaltungsgebühren nicht getroffen. Dass der für die Erteilung von Erlaubnissen für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 StVO und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO bei den an der Amtshandlung beteiligten Stellen durchschnittlich anfallende Aufwand auf der Grundlage des in den Nummern 263 und 264 der Anlage der (Bundes-)Gebührenordnung vorgegebenen Gebührenrahmens nicht mehr gedeckt werden kann, haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch nicht unstreitig gestellt. Die somit - nach wie vor - notwendige Sachaufklärung kann im Revisionsverfahren nicht nachgeholt werden (vgl. zum Kostendeckungsprinzip nach § 3 Abs. 2 NVwKostG: OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Dezember 2009 - 12 LC 275/07 - juris Rn. 24 f.).

43

3. Im laufenden Revisionsverfahren ist dem erkennenden Senat auch eine Entscheidung darüber verwehrt, ob - wie der Antragsgegner hilfsweise geltend macht - nach den Grundsätzen über die Teilnichtigkeit einer Norm jedenfalls § 2 der angegriffenen Gebührenordnung aufrechterhalten bleiben kann. Zwar stellt sich in Bezug auf diese Vorschrift die im Zusammenhang mit § 1 soeben erörterte Frage nach dem Vorliegen der Voraussetzungen von § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG nicht in gleicher Weise. Denn § 4 Abs. 2 NVwKostG enthält für die in § 2 der Gebührenordnung vorgesehene landesinterne Aufteilung des Gebührenaufkommens eine gesonderte Verordnungsermächtigung; hiernach kann das Finanzministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien, auch in Bezug auf bundesrechtlich geregelte Kosten, durch Verordnung bestimmen, dass an den vereinnahmten Kosten diejenigen Körperschaften beteiligt werden, deren Dienststellen bei der Vorbereitung der Amtshandlung wesentlich mitgewirkt haben.

44

Doch käme - im Falle einer Unwirksamkeit von § 1 der Gebührenordnung - die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Gebührenordnung und damit eine isolierte Aufrechterhaltung von § 2 nur dann in Betracht, wenn es sich hierbei um einen abtrennbaren Teil der Gesamtregelung handelte. Die Restregelung müsste auch ohne den - hier unterstellt - unwirksamen Teil sinnvoll bestehen bleiben können - Grundsatz der Teilbarkeit - und es müsste aufgrund objektiver Anhaltspunkte mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte - Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers (Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>; vgl. zu den Voraussetzungen einer Teilunwirksamkeit: Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 m.w.N.). Tatsächliche Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts dazu, ob Letzteres der Fall war, fehlen. Auch hierzu haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unterschiedliche Auffassungen vertreten.

45

4. Die Zurückverweisung des Rechtsstreits erübrigt sich auch nicht deswegen, weil die Gebührenordnung wegen eines der übrigen von der Antragstellerin geltend gemachten Rechtsverstöße nichtig ist und sich das angegriffene Urteil daher aus einem anderen als dem vom Oberverwaltungsgericht angeführten Grund als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO).

46

a) Hinter dem von der Antragstellerin als Rüge eines Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot bezeichneten Vorbringen verbirgt sich der Sache nach der Einwand, dass die Verordnungsermächtigung nicht den Anforderungen von Art. 80 GG genüge. Diese Einwendung ist unbegründet. Art. 80 GG ist zwar nicht unmittelbar anwendbar, da hier die landesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung zu beurteilen ist; allerdings bestimmen seine Grundsätze in revisibler Weise den landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab, der hier Art. 43 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung zu entnehmen ist (vgl. Urteil vom 27. Juni 2013 - BVerwG 3 C 8.12 - juris Rn. 13 m.w.N.). § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG legt jedoch - soweit das der revisionsgerichtlichen Überprüfung zugänglich ist - nach Inhalt, Zweck und Ausmaß in ausreichender Weise fest, wann eine Abweichung von bundesrechtlich geregelten Gebühren durch Landesverordnungsrecht möglich sein soll, indem er diese Abweichung von den in der Verordnungsermächtigung näher konkretisierten rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen abhängig macht. Weitergehender parlamentsgesetzlicher Vorgabe bedarf es hier insoweit nicht. Was die Gebührenbemessung als solche betrifft, enthält § 3 Abs. 2 NVwKostG die gebotenen Vorgaben.

47

Auch die angegriffene Gebührenordnung selbst ist hinreichend bestimmt (vgl. zum Prüfungsmaßstab: Urteil vom 27. Juni 2013 a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Die Betroffenen können ihr bei Anwendung der maßgeblichen Auslegungsgrundsätze in der gebotenen Weise entnehmen, in welchen Fällen die in Rede stehende Verwaltungsgebühr erhoben wird und wie sich deren Höhe bemisst. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Gebührenordnung fällt die Gebühr für die Entscheidung über eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 oder eine Genehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO an. Für ihre Höhe ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebührenordnung der erforderliche Zeitaufwand für diese Entscheidung maßgeblich; hinzu kommt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebührenordnung bei Mitwirkung der Landesbehörde ein als Pauschale ausgestalteter Zuschlag in Höhe von 30 €. Schließlich kann § 1 Abs. 3 der angegriffenen Gebührenordnung, i.V.m. § 4 der (Bundes-)Gebührenordnung entnommen werden, dass Kostenschuldner derjenige ist, der die Amtshandlung veranlasst hat (allg. zum gebührenrechtlichen Begriff des "Veranlassers": BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 275 f.).

48

b) Der Einwand der Antragstellerin, dass der Antragsgegner mit der Gebührenordnung den nach Art. 20 Abs. 3 GG zu beachtenden Vorbehalt des Gesetzes nicht beachtet habe, trifft ebenfalls nicht zu. Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Gebührenordnung in § 3 NVwKostG weist die nach der sog. Wesentlichkeitstheorie erforderlichen Vorgaben auf. Bei der bloßen Festlegung von Gebührentarifen, wie sie hier in Rede steht, ist die Abweichung von Bundesrecht nicht dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten. Gebührentarife werden auch sonst - wie das Beispiel der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr belegt - regelmäßig nicht in formellen Gesetzen, sondern in Rechtsverordnungen festgelegt.

49

c) Ebenso wenig ist ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erkennen. Es wäre dann verletzt, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stünde (stRspr; vgl. Urteil vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - NVwZ 2003, 1385 <1386> m.w.N.). Diesen Maßstab verfehlt die Antragstellerin, wenn sie rügt, dass die Gebühr im benachbarten Bremen nicht anfalle. Ihre weitere Behauptung, dass mit der Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO und einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO eine Vorteilsabschöpfung verbunden sei, ist unzutreffend. Es geht nach der Ausgestaltung dieser Verwaltungsgebühr - Bemessung nach dem Zeitaufwand gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebührenordnung und dem Berechnungsmodus für die Pauschale, um die sich die Gebühr gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebührenordnung für die Mitwirkung der Landesbehörde erhöht - ausschließlich um die Deckung der Kosten, die bei den beteiligten Verwaltungsbehörden für die Genehmigungserteilung als solche und die dafür im Vorfeld erforderliche Prüfung der Unbedenklichkeit des vorgesehenen Fahrtwegs durch die Landesbehörde entstehen.

50

d) Worin der Verstoß gegen das Übermaßverbot liegen soll, den die Antragstellerin außerdem behauptet, lässt sich ihrem Vorbringen nicht entnehmen. Ebenso wenig ist zu erkennen, weshalb die Gebührenordnung gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen soll.

51

e) Unbegründet ist ferner die Rüge eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Finanzverfassung. Soweit die Antragstellerin unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) geltend macht, für den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung fehle die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, geht das bereits daran vorbei, dass es bei der hier streitigen Gebührenordnung - wie gezeigt - nicht um die Abschöpfung eines Vorteils, sondern allein um Kostendeckung geht. Aber auch unabhängig davon ist ein Verstoß gegen die nach diesem Urteil zu beachtenden finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Gebührenerhebung nicht zu erkennen. Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung fest, dass die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei (a.a.O. S. 15) und sie sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürfe (a.a.O. S. 16). Doch ist diesem Urteil ebenso zu entnehmen, dass gegen die Erhebung von Gebühren, die zu den klassischen Abgabenarten gehörten, keine grundsätzlichen Bedenken bestünden, da sie dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt seien (a.a.O. S. 17). Überdies wird vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt, dass sich die Rechtfertigung der Höhe der Gebühr u.a. aus dem Gebührenzweck der Kostendeckung ergeben könne (a.a.O. S. 18 und S. 21). Dieser Zweck wird hier - anders als im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühren, wo der Gebühr in Höhe von 100 DM nur ein durchschnittlicher Arbeitsaufwand von 8,33 DM je Rückmeldung gegenüberstand (a.a.O. S. 23) - nach der Art und Weise der Kalkulation der Gebühr auch nicht grundsätzlich verfehlt. Schließlich wird auch dem Erfordernis der Normenklarheit bei der Gebührenerhebung (a.a.O. S. 20) Genüge getan. Dass die angegriffene Gebührenordnung auf Kostendeckung abzielt, ist dem Wortlaut der Regelungen und den Materialien zur Änderung von § 3 NVwKostG sowie zum Erlass der angegriffenen Gebührenordnung ohne Weiteres zu entnehmen.

52

f) Den geltend gemachten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz kann die Antragstellerin mit ihrem Einwand, dass die Verwaltungsgebühr in Bremen nicht oder jedenfalls in anderer Höhe erhoben werde, nicht erfolgreich begründen. Art. 3 Abs. 1 GG könnte nur dann verletzt sein, wenn derselbe Hoheitsträger gleichgelagerte Sachverhalte ohne hinreichenden Grund unterschiedlich behandelt (stRspr; vgl. u.a. BVerfG, (Kammer-)Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 113/03 - NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 27. September 2012 - BVerwG 3 C 17.12 - NVwZ-RR 2013, 141 = Buchholz 451.02 EichG Nr. 3 Rn. 22 m.w.N.).

53

g) Schließlich wird die Antragstellerin auch nicht in ihren Rechten aus Art. 12 und Art. 14 GG verletzt. Selbst wenn man durch die angegriffene Gebührenregelung ihr Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt sieht, würde es sich allenfalls um einen Eingriff auf der Stufe der Berufsausübung handeln. Es liegt jedoch auf der Hand, dass die Auferlegung der in Rede stehenden Verwaltungsgebühr, mit der ausschließlich der Aufwand für eine von der Antragstellerin begehrte Begünstigung - hier die Erteilung einer Sondererlaubnis bzw. Ausnahmegenehmigung - gedeckt werden soll, durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Dass die Erhebung dieser Verwaltungsgebühr - wie die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung erneut behauptet - eine erdrosselnde Wirkung hat, wird von ihr nicht hinreichend substanziiert und ist auch sonst nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 GG wird von der Antragstellerin ebenfalls nicht konkretisiert. Selbst wenn Art. 14 GG hinsichtlich des Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs berührt wäre, wie die Antragstellerin sinngemäß geltend macht, kann dieser Schutz nicht so weit gehen, dass ein Gewerbetreibender von der Erhebung kostendeckender Verwaltungsgebühren für ein ihn begünstigendes Verwaltungshandeln verschont bleiben müsste. Damit geht auch die Rüge fehl, die Gebührenordnung sei insofern abwägungsfehlerhaft zustande gekommen.

1

Die Antragstellerin hält die Niedersächsische Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 - im Folgenden: Gebührenordnung - für unwirksam.

2

Die Antragstellerin führt Schwerlast- und Großraumtransporte auf öffentlichen Straßen durch. Dafür benötigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) für die Benutzung von Straßen mit besonders großen oder schweren Fahrzeugen erforderlichen Erlaubnisse oder Genehmigungen, für deren Erteilung in Niedersachsen in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften zuständig sind. Für die Bearbeitung solcher Anträge holen diese Behörden, wenn die Transporte durch Niedersachsen führen, regelmäßig eine Stellungnahme der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) - im Folgenden: Landesbehörde - ein. Die von der Landesbehörde zu bearbeitenden Anfragen stammen zu etwa 30 Prozent von niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden und zu rund 70 Prozent aus anderen Bundesländern. Die Landesbehörde, die für die Mitwirkung in einem eigenen Dezernat Personal und Sachmittel vorhält, prüft, ob der vorgesehene Fahrweg ohne Beeinträchtigung der Verkehrsbauwerke (Straßen, Brücken, Tunnel u.a.) befahren werden kann; gegebenenfalls empfiehlt sie eine Alternativroute. Die von den niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden für die Entscheidung über den Antrag erhobenen Gebühren kamen bis zum Inkrafttreten der im Streit stehenden Gebührenordnung in vollem Umfang den Rechtsträgern dieser Behörden zugute; der Antragsgegner wurde für die Mitwirkung der Landesbehörde nicht am Gebührenaufkommen beteiligt. Um dies zu ändern, wurde zunächst § 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) durch Art. 7 des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 um die Befugnis ergänzt, in der Landesgebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung zu treffen, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist. Anschließend erließ das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium die am 1. April 2012 in Kraft getretene Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 (Nds. GVBl S. 22).

3

Sie hat folgenden Wortlaut:

"Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471), im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und des § 4 Abs. 2 NVwKostG im Einvernehmen mit dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr

wird verordnet:

§ 1

(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 der Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.

(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden die Gebühren-Nummern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBI. I S. 98) keine Anwendung.

(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.

§ 2

Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mitgewirkt, so ist das Land an der vereinnahmten Gebühr mit 30 Euro zu beteiligen.

§ 3

Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft."

4

Diese Gebührenordnung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit Urteil vom 15. November 2012 für unwirksam erklärt. Sie verstoße gegen Bundesrecht, namentlich die einen anderen Gebührenrahmen regelnden Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 - GebOSt - (BGBl I S. 98) - im Folgenden: (Bundes-)Gebührenordnung - und sei daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nichtig. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners verliehen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Ländern keine Kompetenz zum Erlass einer Gebührenordnung, die es ihnen - wie in § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehen - ermögliche, bei Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 StVO und eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO die Anwendung der Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung auszuschließen. Die Voraussetzungen nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abweichung von Bundesrecht lägen nicht vor. Die staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht dem Verwaltungsverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, also insbesondere den Art. 72 bis 74 GG, zuzuordnen. Diese Auffassung werde vom Bundesverwaltungsgericht und in der Kommentarliteratur geteilt. Für die Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprächen außerdem praktische Überlegungen. Denn ansonsten machte jedes Bundesgesetz, das die Erteilung einer staatlichen Genehmigung vorsehe, eine "Parallelgesetzgebung" auf Landesebene erforderlich, um einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen; diese Landesgesetzgebung müsste zudem immer schon mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein. Ohne bundeseinheitliche Gebührenregelung bestehe zudem die Gefahr eines "Wettstreits" der Länder untereinander um - je nach Zielrichtung - die niedrigste oder die höchste Gebühr. Hier sei die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes seiner Sachkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den "Straßenverkehr" zu entnehmen und nicht der Zuständigkeit für die "Erhebung … von Gebühren … für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen", die sich nur auf die Straßenbenutzung als solche erstrecke. Die Auffassung des Antragsgegners, Art. 84 Abs. 1 GG sei "lex posterior" und modifiziere die bisherigen Regelungen der Art. 72 und 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG, treffe in dieser Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG seien im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden. Deshalb könne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das spätere Gesetz angesehen werden. Außerdem sei nicht zu erkennen, dass mit der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr unter die Gesetzgebungszuständigkeit für das Verwaltungsverfahren fallen sollten. Zu unterscheiden sei zwischen der Kompetenz, die Erhebung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung zu regeln, und dem Verwaltungskostenrecht als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, der allgemeine Grundsätze für die Gebührenerhebung enthalte. In diesem Sinne verstehe der Senat auch die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Gesetzgebungskompetenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheine. Am Ergebnis ändere auch nichts, wenn man die Festlegung von Gebührentarifen nicht allein der Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnete, sondern von einer Art doppelter Kompetenzbegründung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Eine Abweichungsmöglichkeit für die Länder bestehe nur im Rahmen von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation, nicht aber hinsichtlich der Sachkompetenzen der Art. 72 ff. GG, die der Bundesgesetzgeber jedenfalls auch für den Gebührentarif in Anspruch genommen habe. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz für die Gebührenerhebung dürfe nicht mit der weiteren Frage verwechselt werden, ob der Bund hiervon abschließend Gebrauch gemacht oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen habe. Bei der vom Land für die Genehmigungserteilung erhobenen Gebühr handele es sich auch weder um eine Sondernutzungsgebühr noch um eine Auslage, deren Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte. Es sei nicht erforderlich, § 3 Abs. 4 NVwKostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorzulegen. Diese Bestimmung könne einschränkend dahin ausgelegt werden, dass sie den Landesverordnungsgeber nur soweit zur Abweichung von Bundesrecht ermächtige, wie es die vom Bund getroffene Gebührenregelung zulasse.

5

Zur Begründung seiner Revision macht der Antragsgegner geltend: Nach Art. 84 Abs. 1 GG sei, wenn die Länder - wie hier - ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführten, die Regelung des Verwaltungsverfahrens und damit auch des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder; mit ihrer Verwaltungszuständigkeit gehe ihre Gebührenhoheit einher. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) - im Folgenden: Föderalismusreform - gebe den Ländern eine uneingeschränkte Abweichungsbefugnis bei der Regelung von Verwaltungsgebühren; zugelassen sei auch ein Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht von einer fehlenden Regelungskompetenz des Landes ausginge, könnte das allenfalls für § 1 der Gebührenordnung gelten. Dagegen liege für deren § 2, der die landesinterne Verteilung des Gebührenaufkommens regle, die Rechtsetzungsbefugnis eindeutig allein beim Land. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine verfassungsrechtliche Pflicht verstoßen, dem Willen des Normgebers so weit wie möglich Geltung zu belassen, denn es hätte zumindest § 2 nicht für unwirksam erklären dürfen. Da bislang eine Aufteilung der Gebühren zwischen den an den Genehmigungsverfahren Beteiligten - insbesondere zugunsten der mitwirkenden Landesbehörde - nicht erfolgt sei, sei diese Teilregelung für den Verordnungsgeber von besonderer Bedeutung gewesen. Sie sei selbstständig anwendbar; die in § 2 enthaltene Bezugnahme auf § 1 sei lediglich deklaratorisch. Da die Beteiligung des Landes am Gebührenaufkommen aus Sicht des Normgebers das wichtigere Anliegen gewesen sei, wäre § 2 auf jeden Fall erlassen worden. Die für die Mitwirkung der Landesbehörde erhobene Pauschale sei auf der Grundlage der dort im Durchschnitt entstandenen Personal- und Sachkosten auf 30 € pro Fall festgesetzt worden.

6

Die Antragstellerin tritt der Revision entgegen und trägt vor: Das Oberverwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass sich der Antragsgegner nicht auf die Abweichungsbefugnis nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG berufen könne; denn die Sachkompetenz für die Erhebung von Gebühren sei Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuzuordnen. Der Bundesgesetzgeber habe auf dieser Grundlage mit den Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr eine abschließende Regelung hinsichtlich der in Rede stehenden Genehmigungen getroffen. Die "lex-posterior-Regel" sei schon deshalb nicht anwendbar, weil sie nur für Normen derselben Normebene gelte, nicht aber für das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht. Eine auf § 1 begrenzte Teilunwirksamkeit der Gebührenordnung, wie sie der Antragsgegner hilfsweise geltend mache, scheide wegen der engen Verflechtung von § 1 und § 2 aus. Die Beteiligung des Landes an einer "vereinnahmten Gebühr" sei nur möglich, wenn diese Gebühr wirksam erhoben werden könne. Dass § 2 der Gebührenordnung auch ohne die Erhebung einer Landesgebühr erlassen worden wäre, könne nicht angenommen werden.

7

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für unzutreffend. Es erscheine zweifelhaft, ob sich eine Bundeskompetenz zur Regelung von Verwaltungsgebühren kraft Sachzusammenhangs oder als Annex aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG begründen lasse. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch nicht mit den Zielen vereinbar, die der Verfassungsgeber mit der Föderalismusreform verfolgt habe. Über Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hätten die Länder im Bereich der Landeseigenverwaltung eine umfassende Befugnis erhalten sollen, das Verwaltungsverfahren abweichend von Bundesrecht zu regeln. Es sei auch sinnvoller, die Erhebung von Verwaltungsgebühren der Regelung des Verwaltungsverfahrens zuzuordnen; sie setze die bei den Ländern als Verwaltungsträgern vorhandene Kenntnis voraus, welche Kosten anfielen. In der Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht finde die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keine Stütze. Die Kommentarliteratur sei nicht einheitlich; doch gehöre auch dort nach einer weit verbreiteten Auffassung die Regelung von Verwaltungsgebühren zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Schließlich entspreche diese Zuordnung auch der Staatspraxis. Vor der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG hätten Bundesregierung und Bundesrat bundesgesetzliche Regelungen in Bezug auf die Verwaltungskosten, die den Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit entstünden, als zustimmungsbedürftige Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angesehen. Für die Rechtslage seit der Föderalismusreform gehe die Staatspraxis davon aus, dass die Länder befugt seien, von bundesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren abzuweichen, solange der Bund seine Regelungen nicht ausdrücklich für abweichungsfest erklärt habe.

8

Die Revision des Antragsgegners ist begründet. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dem Land habe die Normsetzungskompetenz für die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 gefehlt, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Entgegen seiner Rechtsauffassung konnte das Land gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abweichen (1.). Doch ist der erkennende Senat an einer abschließenden Entscheidung über den Normenkontrollantrag gehindert; die Sache muss zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden. Die im Streit stehende Gebührenordnung könnte auch deshalb unwirksam sein, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 NVwKostG für die in der Gebührenordnung vorgesehene Abweichung von Bundesrecht nicht erfüllt sind. Um das beurteilen zu können, bedarf es - abgesehen davon, dass es sich dabei um die Auslegung und Anwendung von Landesrecht handelt - noch weiterer tatsächlicher Feststellungen (2.). Ebenso liegt es hinsichtlich der Frage, ob im Falle der Unwirksamkeit von § 1 der angegriffenen Gebührenordnung deren § 2 auch für sich genommen Bestand haben könnte, der die Gebührenbeteiligung des Landes für die Mitwirkung der Landesbehörde an den Genehmigungsverfahren vorsieht (3.). Umgekehrt wird die Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht nicht deshalb entbehrlich (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil sich die angegriffene Gebührenordnung aus einem anderen der geltend gemachten Verstöße gegen höherrangiges Recht als unwirksam erweist; diese Rügen sind, soweit sie der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen, unbegründet (4.).

9

1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verfügte der Antragsgegner über die Kompetenz, um dem Landesverordnungsgeber in § 3 Abs. 4 NVwKostG die Möglichkeit zu eröffnen, hinsichtlich der in Rede stehenden Gebühren von Bundesrecht abzuweichen, und dies durch den Erlass der angegriffenen Gebührenordnung umzusetzen. Mit diesen landesrechtlichen Bestimmungen zu Erhebung und Höhe der Verwaltungsgebühren, die vom Kostenschuldner für die Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 StVO sowie die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über die Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug und Ladung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu entrichten sind, wird im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren geregelt.

10

a) Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Länder, wenn sie - wie bei der Straßenverkehrs-Ordnung - Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführen, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Diese Kompetenzzuweisung baut auf Art. 83 GG auf, wonach die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt (sog. Landeseigenverwaltung); konkretisiert wird damit der Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

11

b) Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG aufgeführten Regelungsgebiete der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens hat, wie Art. 84 Abs. 1 Satz 2 und 5 GG zu entnehmen ist, allerdings auch der Bund ein Zugriffsrecht. Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vorsieht, dass die Länder, wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, davon abweichende Regelungen treffen können, setzt das implizit entsprechende bundesrechtliche Regelungen der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens und damit eine entsprechende Bundeskompetenz voraus. Insofern bestehen beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit hinsichtlich der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens parallele Regelungsbefugnisse von Bund und Ländern (so u.a. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84 Rn. 54; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 2. Aufl. 2008, Art. 84 GG Rn. 57; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 29). Das wird auch in Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG nochmals deutlich.

12

Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Abweichungsrechts der Länder ist unerheblich, ob man die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren - auch - in den Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG begründet sieht (vgl. Hermes a.a.O. Rn. 48) oder aber konstitutiv ohnehin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG (so Kirchhof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Dittmann a.a.O. Rn. 5). Richtig ist freilich, dass es für eine Normsetzung durch den Bund in Fragen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Anknüpfung an eine Sachgesetzgebungskompetenz bedarf; die Regelungskompetenz des Bundes nach Art. 84 GG ist in diesem Sinne akzessorisch (diese Begrifflichkeit verwendend u.a. Trute a.a.O. Rn. 20 m.w.N.). Der Bund verfügt - mit anderen Worten - bei der Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung nur dann über eine Normsetzungsbefugnis im Hinblick auf Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren, wenn er im jeweiligen Sachbereich auch das materielle Recht regeln darf. Damit folgt die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG einer materiell-rechtlichen Normsetzungskompetenz aus den Art. 70 ff. GG. In diesem Lichte ist auch das zu den baden-württembergischen Rückmeldegebühren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) zu sehen, auf das sich das Oberverwaltungsgericht und im Anschluss daran die Antragstellerin berufen. Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in jener Entscheidung fest, dass die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben - also auch für Gebühren, anders als die für Steuern, für die Art. 105 GG einschlägig ist - aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten sei, mithin aus den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen folge (a.a.O. S. 13). Doch lässt sich dem wegen des dargestellten Zusammenhangs nicht zugleich die Aussage entnehmen, dass gebührenrechtliche Regelungen nicht solche des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sein können.

13

Diese Verknüpfung von Sachkompetenz nach Art. 70 ff. GG und Verfahrensregelungen nach Art. 84 GG bestand im Übrigen auch schon nach dem alten, vor der Föderalismusreform geltenden Verfassungsrecht. Allerdings durfte der Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1. September 2006 die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesrates regeln; dem entsprach - worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - die gängige Staatspraxis u.a. in den Fällen, in denen der Bund Regelungen zu Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren in Bezug auf die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit erlassen wollte.

14

Danach setzt eine Regelung von Verwaltungsgebühren durch den Bund, die die Ausführung von Straßenverkehrsrecht betrifft, eine Bundeszuständigkeit für das materielle Straßenverkehrsrecht voraus. Eine solche konkurrierende Gesetzgebungskompetenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröffnet; dieser Kompetenztitel umfasst u.a. den "Straßenverkehr" sowie die "Erhebung und Verteilung von Gebühren" oder - wie später ergänzt wurde - von "Entgelten" für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass für die streitige Gebührenordnung auf die Zuständigkeit für den "Straßenverkehr" abzustellen ist. Denn der danach genannte Sachbereich erfasst nur Gebühren und Entgelte als Gegenleistung für die Benutzung der öffentlichen Straße als solche. Das stellt - spätestens - die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 (BTDrucks 16/813 S. 13) klar. Dort heißt es: "Ebenso wie die öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privatrechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann." Gemeint sind damit also öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltete Gegenleistungen für die eigentliche Straßenbenutzung, mithin Benutzungsgebühren oder -entgelte, nicht aber Verwaltungsgebühren, mit denen der Verwaltungsaufwand für eine im Vorfeld dieser Straßenbenutzung einzuholende Genehmigung abgegolten werden soll. Gerade darum geht es aber sowohl in den Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der angegriffenen Gebührenordnung.

15

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen ausgesprochen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzuwendenden früheren Fassungen auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letzter Halbsatz (… soweit … Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen) und seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhe (Urteile vom 28. September 1979 - BVerwG 7 C 26.78 - BVerwGE 58, 326 <330> = Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f. und vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3). Dagegen bieten diese Entscheidungen keinen Anhalt dafür, in Bezug auf solche Verwaltungsgebühren zwischen der Befugnis zur Setzung der Gebühren einerseits und der Regelung allgemeiner Grundsätze der Gebührenerhebung andererseits zu unterscheiden, wie es das Oberverwaltungsgericht annimmt.

16

c) Der Antragsgegner durfte auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von dieser (Bundes-)Gebührenordnung abweichen. Die dem Bund seit dem 1. September 2006 zustimmungsfrei eröffnete Befugnis zur Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Landeseigenverwaltung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vorbehalt einer abweichenden landesrechtlichen Regelung. Diese den Ländern im Zuge der Föderalismusreform neu eingeräumte Abweichungsbefugnis soll den Verlust des bisherigen Erfordernisses einer Zustimmung durch den Bundesrat ausgleichen. Darin liegt - vergleicht man die Abweichungsbefugnis mit dem bisherigen Mitwirkungserfordernis, dessen Ausübung von der Entscheidung der Landesregierungen abhing - eine Stärkung der Länderparlamente, sei es direkt, wenn die Abweichung unmittelbar durch ein formelles Landesgesetz erfolgt, oder indirekt, wenn der Landesgesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - die Exekutive zum Erlass einer abweichenden Rechtsverordnung ermächtigt. Zugleich hat das Abweichungsrecht der Länder zur Folge, dass die Frage, die in unter der Geltung von Art. 84 GG a.F. ergangenen Gerichtsentscheidungen regelmäßig erörtert wurde, ob nämlich der Bund eine abschließende Regelung getroffen oder den Ländern Raum zu eigenständigen Regelungen belassen habe, ihre Bedeutung weitgehend verloren hat.

17

Von seiner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsbefugnis hat der Antragsgegner hier aus bundesrechtlicher Sicht in zulässiger Weise Gebrauch gemacht.

18

aa) Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011, deren Gebührennummern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung keine Anwendung finden sollen, handelt es sich nicht um abweichungsfestes Bundesrecht im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Nach dieser Bestimmung kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG bedürfen diese Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Weder aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vorgelagerten bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung ist zu entnehmen, dass der Bund von seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen wollte. Allein der Umstand, dass die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist, genügt hierfür nicht, zumal sie auf der Annahme einer Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80 Abs. 2 GG beruht (BRDrucks 723/10, Zuleitungsschreiben). Vielmehr muss - schon aus Gründen der Rechtsklarheit - der Ausschluss des Abweichungsrechts ausdrücklich geregelt werden (vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11).

19

bb) Die Inanspruchnahme des Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Länder ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen gebunden (so die überwiegenden Auffassungen in der Literatur, vgl. etwa Kirchhof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 15 jeweils m.w.N.). Weder enthält der Wortlaut der Regelung eine solche Einschränkung noch ist hierfür ein Bedürfnis zu erkennen. Denn zum einen wird mit dem Abweichungsrecht der Länder nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende "Grundzustand" - eine umfassende Organisationsgewalt der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit - wiederhergestellt. Zum anderen verfügt der Bund - sind Länder auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig geworden und sieht er ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung - gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG nun seinerseits über eine Korrekturmöglichkeit. Dabei kann der Bund - freilich nur mit Zustimmung des Bundesrates und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG in Ausnahmefällen und bei Bestehen eines besonderen Bedürfnisses - auch von vornherein abweichungsfestes Bundesrecht erlassen.

20

Ob sich - etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Bundestreue - möglicherweise dann Einschränkungen für das Abweichungsrecht der Länder ergeben, wenn der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen von Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren die vom Bund hinsichtlich des materiellen Rechts aufgrund seiner Sachkompetenz nach den Art. 70 ff. GG getroffenen Regelungen gleichsam konterkariert (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Art. 84 Rn. 56 m.w.N.), bedarf hier keiner Vertiefung. Dafür ist bei der in Rede stehenden Abweichung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vorgesehenen Gebührenrahmen für Ausnahmegenehmigungen nichts zu erkennen. Ebenso wenig handelt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine "doppelgesichtige Norm", bei der eine Abweichung durch die Länder wegen der engen Verknüpfung von materiellem Recht und Verfahrensrecht Schranken unterliegen könnte (vgl. dazu Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.).

21

Im Hinblick auf den dargestellten Zusammenhang von Sachgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG und den Gesetzesvollzug betreffenden Regelungskompetenzen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zu kurz, eine Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG schließe ein Abweichungsrecht der Länder aus. Selbst wenn man in Regelungen des Verwaltungsverfahrens mit Teilen der Literatur einen "Annex" zu den Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84 Abs. 1 GG hinsichtlich dieses speziellen Ausschnitts aus der Sachkompetenz eine ergänzende Regelung dahingehend getroffen, dass hier ein Abweichungsrecht der Länder besteht. Insofern bedarf es auch keines näheren Eingehens auf die in der Literatur geführte Diskussion, ob die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens tatsächlich einen solchen Annex zur Sachmaterie darstellt oder ob sie ihre Grundlage allein in Art. 84 Abs. 1 GG findet (vgl. dazu den Überblick über den Meinungsstand bei Hermes, a.a.O. Art. 83 Rn. 21 f.).

22

cc) Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Verordnungsermächtigung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG und der angegriffenen Gebührenordnung um Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

23

(1) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen darunter jedenfalls solche gesetzliche Bestimmungen, die die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes, einschließlich der Handlungsformen der Verwaltung, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108 <152>; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <320 f.>; Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2/73, 3/73 - BVerfGE 37, 363 <385, 390>). Dazu rechnet das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich auch die Befugnis, Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren zu treffen. Nach seinem Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - (BVerfGE 26, 281 <298>) ist es, abgesehen von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sache der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehöre die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen.

24

Den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Sie hatten ganz überwiegend nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren, sondern anderer nichtsteuerlicher Abgaben zum Gegenstand (Urteile vom 20. Juli 1954 - 1 BvR 459/52 u.a. - BVerfGE 4, 7 - Beitrag nach dem Investitionshilfegesetz; vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz; Beschlüsse vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85, 3/86 - BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe für Inhaber öffentlich geförderter Wohnungen; vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108, 186 - Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen für Schüler oder Auszubildende in der Altenpflege; vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 - Erhebung und Bemessung der Beiträge zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in jenen Entscheidungen auf die Sachkompetenzen nach den Art. 70 ff. GG abgestellt und auf deren Grundlage die Normsetzungskompetenz für die genannten Abgaben geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Oberverwaltungsgericht daraus für das Verhältnis der Sachgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. GG und der aus Art. 84 Abs. 1 GG folgenden Kompetenz, das Verwaltungsverfahren und damit auch die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln, ziehen will. Denn in den aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ging es um die völlig anders gelagerte Frage, ob für die Erhebung der dort streitigen - finanzverfassungsrechtlich anders einzuordnenden - Abgaben eine Regelungskompetenz des Bundes - bzw. im Verfahren über die Altenpflegeumlage eine solche Kompetenz der Länder - vorhanden sei und die getroffenen Regelungen mit den finanzverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Art. 105 GG und deren Schutz- und Begrenzungsfunktion vereinbar seien. Auch der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960 - 1 BvR 580/53 - trägt nicht. Dort ging es um das gerichtliche Beurkundungswesen; streitig war, ob die Regelungskompetenz für die Übertragung der Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen beim Bund oder bei den Ländern liegt. Hierzu traf das Bundesverfassungsgericht die vom Oberverwaltungsgericht aufgegriffene Feststellung, dass die Befugnis zur gesetzlichen Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnahme von Gerichten einschließt (BVerfGE 11, 192 <198 f.>). Doch kann aus diesem Rückgriff auf die Sachkompetenz entgegen dem Oberverwaltungsgericht nicht der Schluss gezogen werden, dass bei Verwaltungsgebühren Art. 84 Abs. 1 GG nicht anwendbar ist. Denn zweifelsfrei umfasst der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gerichtliche Verfahren. Deshalb bedurfte und bedarf es, was die Normierung von Gerichtsgebühren angeht, schon in Ermangelung einer kompetenzrechtlichen Alternative einer Verankerung in der Sachgesetzgebungszuständigkeit des Art. 74 (Abs. 1) Nr. 1 GG.

25

(2) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls anerkannt, dass die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen Regelungen einschließt.

26

Das hat der 7. Senat gerade in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr schon in einer frühen Entscheidung ausgesprochen. Führten die Länder Bundesrecht - wie auf dem Gebiet des Straßenverkehrs - als eigene Angelegenheit aus, so seien sie gemäß Art. 30, 70, 84 Abs. 1 GG grundsätzlich befugt, das Verfahren ihrer Landesbehörden zu regeln; diese Regelungsbefugnis schließe auch die Kompetenz der Länder ein, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen (Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3).

27

In gleicher Weise geht der 10. Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 2006 - BVerwG 10 C 9.05 - davon aus, dass die Regelung des Gebührenrechts dann, wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, nach Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder sei; mit der Verwaltungszuständigkeit der Länder gehe auch ihre Gebührenhoheit einher (BVerwGE 126, 222 Rn. 23 m.w.N.; ebenso Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 6.99 - NVwZ 2000, 673 <674>).

28

Das deckt sich mit der Rechtsprechung des 8. Senats. In seinem Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - heißt es: Führten die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus, regelten sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schließe die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <180> unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - BVerfGE 26, 281 <298> sowie die Urteile vom 22. März 1979 a.a.O. und vom 13. Januar 1959 - BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94> = Buchholz 442.10 § 6 StVG Nr. 1). Zu Unrecht beruft sich das Oberverwaltungsgericht demgegenüber auf zwei weitere Entscheidungen des 8. Senats. Zwar heißt es in dessen Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36), "… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen wird allein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt". Doch ist dieser Satz damit noch nicht zu Ende, sondern er wird fortgesetzt: "… wobei den Ländern das Kostenrecht selbst zusteht." Zuvor hatte der 8. Senat im selben Absatz eine Bundeskompetenz gerade mit dem Argument abgelehnt, dass dem Bund für eine allgemeine Regelung der persönlichen oder sachlichen Kostenfreiheit, die üblicherweise Teil des materiellen Landeskostenrechts sei, die Sachbefugnis fehle. Der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Verweis auf die Sachkompetenz dient damit nicht dem Ausschluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die Regelung von Verwaltungsgebühren geht, sondern findet seine Erklärung darin, dass auch nach Ansicht des 8. Senats der Bund von seinem Regelungsrecht aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht "im luftleeren Raum", sondern nur in Verbindung mit einer Bundesgesetzgebungskompetenz für die entsprechende Sachmaterie Gebrauch machen darf. Das bestätigt der im Urteil folgende Satz; dort stellt der 8. Senat nämlich darauf ab, dass der Bund keinen materiellen Kompetenztitel für das Katasterrecht habe. Damit liegt diese Entscheidung des 8. Senats ganz auf der Linie seines bereits dargestellten Urteils vom 1. Dezember 1989. Nicht anders verhält es sich mit dem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - (BVerwGE 109, 272 = Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35), das die Erhebung einer landesrechtlichen Verwaltungsgebühr für die Entgegennahme und Überprüfung von Emissionserklärungen betraf und das vom Oberverwaltungsgericht ebenfalls als - vermeintlicher - Beleg für die eigene Auffassung angeführt wird. Dort heißt es - unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1969 (a.a.O. S. 298) - sogar ausdrücklich, dass bei der Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, soweit nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimme (a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz). Hinsichtlich dieses letzten Halbsatzes, der die vorangegangene Aussage zur Landeskompetenz wieder einschränkt, ist zu beachten, dass mit der Föderalismusreform an die Stelle des Zustimmungserfordernisses seit dem 1. September 2006 ein Abweichungsrecht der Länder getreten ist. Die im Urteil vom 25. August 1999 folgenden Ausführungen des 8. Senats zur Frage, ob der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung getroffen habe, sind daher - wie bereits gezeigt - durch die Aufnahme des Abweichungsrechts der Länder in Art. 84 Abs. 1 GG bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens überholt.

29

Ebenso wenig ist etwas aus dem Urteil des 4. Senats vom 3. April 1994 - BVerwG 4 C 1.93 - (BVerwGE 98, 188 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7) zu gewinnen, um damit die - vermeintliche - Nichtanwendbarkeit von Art. 84 Abs. 1 GG zu begründen. Zwar wird dort ausgeführt, dass der Verfassungsgeber das Gebührenrecht nicht als selbstständige Sachmaterie angesehen habe, sondern als einen Bestandteil jenes Bereichs, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren in Betracht kommt. Doch trägt das schon deshalb keinen negativen Schluss in Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Verfahren nicht um die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheiten, sondern um die sog. Luftsicherheitsgebühren und damit um Luftverkehrsverwaltung mit den entsprechenden Bundeskompetenzen u.a. aus Art. 87d GG handelte. Im Übrigen hat der 4. Senat die Regelungszuständigkeit des Bundes, um die es an dieser Stelle ging, bezeichnenderweise nicht etwa isoliert aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG, sondern vielmehr aus dieser Sachgesetzgebungskompetenz im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG hergeleitet, also zusätzlich aus Kompetenznormen, die speziell den Gesetzesvollzug betreffen (a.a.O. S. 192).

30

(3) Schließlich entspricht es auch der ganz überwiegenden Auffassung in der Kommentarliteratur, dass die Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht einschließt, die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln (vgl. statt vieler Dittmann, a.a.O., Rn. 11; Hermes, a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 84 Rn. 5; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 84 Rn. 12; zweifelnd dagegen Trute, a.a.O. Rn. 14).

31

(4) Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten "praktischen Überlegungen", die gegen eine Zuordnung der Regelung von Verwaltungsgebühren zu Art. 84 Abs. 1 GG sprechen sollen, vermögen nicht zu überzeugen.

32

Die Notwendigkeit einer "Parallelgesetzgebung" der Länder, die nach dem Oberverwaltungsgericht für die Zuordnung von Regelungen zur Gebührenhöhe allein zur Sachgesetzgebungskompetenz streiten soll, ergibt sich von vornherein nur dann, wenn der Bund nicht ohnehin schon eine einheitliche Gebührenregelung getroffen hat, wie das im vorliegenden Fall mit der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr der Fall ist. Ansonsten ist die sich aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebende Befugnis der Länder, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, die logische Konsequenz der Entscheidung des Verfassungsgebers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Vollzug des überwiegenden Teils der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit zu übertragen. Im Hinblick darauf ist es nur folgerichtig, damit auch die Regelung des Verwaltungsverfahrens und der Kosten des Gesetzesvollzugs in ihre Hände zu legen. Darin liegt für die Länder nicht - wie das Oberverwaltungsgericht anzunehmen scheint - eine Last, sondern positiv und in ihrem eigenen Interesse die Möglichkeit, die eigene Verwaltungstätigkeit insoweit umfassend selbstständig zu regeln. Das ist Ausdruck der vom Grundgesetz betonten Eigenstaatlichkeit der Länder und zugleich ein Beitrag zur vertikalen Gewaltenteilung.

33

Ebenso wenig schlagend ist der Einwand des Oberverwaltungsgerichts, bei Fehlen einer einheitlichen Gebührenregelung bestünde die Gefahr eines "Wettstreits" der Länder. Der Umstand, dass das Grundgesetz in seinen Art. 83 und 84 Abs. 1 die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens den Ländern zuweist, zeigt, dass von Verfassungs wegen auch voneinander abweichende landesrechtliche Regelungen legitimiert und gebilligt werden. Seit der Föderalismusreform wird diese Art eines "Wettbewerbsföderalismus" zusätzlich dadurch gestärkt, dass das Grundgesetz den Ländern nun - vorbehaltlich Fällen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG - eine durch materielle Vorgaben nicht weiter eingeschränkte Befugnis zur Abweichung von Bundesrecht einräumt.

34

(5) Ein durchgreifender Grund, weshalb - wie das Oberverwaltungsgericht annimmt und im Anschluss daran die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung geltend macht - die Regelungskompetenz für die Gebührenerhebung in die konkrete Setzung von Gebühren einerseits - hier Bundeskompetenz - und das Verwaltungskostenrecht mit der Regelung allgemeiner Grundsätze für die Gebührenerhebung andererseits - dort Landeskompetenz - aufzuspalten sein soll, ist nicht zu erkennen.

35

Auch dem vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten Urteil des 8. Senats vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - (BVerwGE 84, 178 <179> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31) lässt sich nicht entnehmen, dass eine solche Differenzierung befürwortet wird. Vielmehr heißt es dort, dass die Regelung des Verwaltungsverfahrens die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts einschließe (a.a.O. S. 180). Soweit der 8. Senat anschließend darauf abstellt, dass der Bund mit der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zustimmung des Bundesrates eine abschließende Regelung getroffen habe, ist diese Erwägung, nachdem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Ländern nun ausdrücklich ein Abweichungsrecht einräumt, auf die nun maßgebliche Rechtslage nicht übertragbar. Entsprechendes gilt in Bezug auf das Urteil des 8. Senats vom 21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6), auf das sich das Oberverwaltungsgericht ebenfalls beruft; auch dort kam noch Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zur Anwendung.

36

Zudem wäre es auch nicht sachgerecht, die Entscheidung, ob für ein bestimmtes Verwaltungshandeln als Gegenleistung eine Gebühr erhoben werden soll, und die Festlegung der Höhe einer solchen Verwaltungsgebühr aus der Regelung des Verwaltungsverfahrens auszuklammern, die den Ländern nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröffnet ist. Denn die Länder als Träger der Verwaltungsbehörde sind insofern in jeder Hinsicht sachnäher als der Bund. Einerseits haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Vollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit übertragen ist, gemäß Art. 104a GG grundsätzlich die Verwaltungskosten selbst zu tragen. Zum anderen verfügen sie mit der Ausführung des Bundesrechts durch landeseigene Stellen auch über die für die Erhebung von Verwaltungsgebühren notwendige Kenntnis, mit welchen Kosten diese Verwaltungstätigkeit verbunden ist (in diesem Sinne auch bereits BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 281).

37

dd) Der Wirksamkeit der angegriffenen Gebührenordnung steht nicht entgegen, dass die Abweichung als solche nicht in einem Parlamentsgesetz, sondern in einer Rechtsverordnung des Landes geregelt wird.

38

Zwar heißt es in der Begründung für die Änderung von Art. 84 Abs. 1 GG zum Abweichungsrecht der Länder, dass die Länder, da es um eine Abweichung von gesetzlichen Regelungen des Bundes gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnten (BTDrucks 16/813 S. 15). Doch besteht schon kein Anhaltspunkt dafür, dass der dort verwendete Begriff des "Gesetzes" als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen wäre. Insbesondere ist es zu einer solchen Einengung auch im Wortlaut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht gekommen; dort ist vielmehr nur von "abweichender Regelung" die Rede. Vielmehr sind für die Frage, ob die Länder die von Bundesrecht abweichende Regelung unmittelbar durch formelles Gesetz treffen müssen oder ob dafür auch eine untergesetzliche Regelung ausreicht, die Vorgaben des jeweiligen Landesverfassungsrechts maßgeblich (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Rn. 47; Dittmann, a.a.O. Rn. 16). Dabei sind freilich ergänzend die in das Landesrecht übergreifenden Anforderungen des bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzips - hier etwa in Gestalt des Gesetzesvorbehalts - zu beachten. Dessen Anforderungen ist hier jedenfalls Genüge getan, weil der Antragsgegner die bisherige Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebührenordnungen in § 3 NVwKostG a.F. vor Erlass der streitigen Gebührenordnung um die Regelung ergänzt hat, dass unter bestimmten dort näher definierten Voraussetzungen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bundesrecht abweichende Regelungen getroffen werden dürfen.

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ee) Macht ein Land von seiner Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG Gebrauch, gehen die abweichenden landesrechtlichen Regelungen, wie sich aus der Verweisung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ergibt, bestehendem Bundesrecht vor. Das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht im Anwendungsbereich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt sich - abgesehen von den Ausnahmefällen abweichungsfesten Bundesrechts (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) - ausschließlich nach der lex-posterior-Regel; es besteht ein Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts (vgl. BTDrucks 16/813 S. 15).

40

2. Durfte der Antragsgegner aufgrund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens die Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG auch von Bundesrecht abweichen, kann sich die in § 1 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehene Abweichung gleichwohl deshalb als unwirksam erweisen, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen, die § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG für eine solche Abweichung ergänzend bestimmt, nicht eingehalten wurden. Ob das der Fall ist, kann im Revisionsverfahren nicht entschieden werden; das Oberverwaltungsgericht hat die hierzu notwendigen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen.

41

Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG, die durch das Haushaltsbegleitgesetz 2012 in das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz eingefügt wurde, lässt eine Abweichung von Bundesgebührenrecht nicht uneingeschränkt, sondern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, kann in der Gebührenordnung für diese Amtshandlung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden. Welcher Aufwand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG, auf den Absatz 4 Satz 1 verweist; danach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt.

42

Das Oberverwaltungsgericht hat sich in der Annahme, dass schon nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG keine Abweichungsbefugnis des Antragsgegners bestehe, mit diesen weiteren - nicht mehr bundes-, sondern landesrechtlichen - Anforderungen an die Abweichung von Bundesrecht nicht befasst. Dementsprechend hat es tatsächliche Feststellungen zum Deckungsgrad der nach den Gebührennummern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung möglichen Verwaltungsgebühren nicht getroffen. Dass der für die Erteilung von Erlaubnissen für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 StVO und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO bei den an der Amtshandlung beteiligten Stellen durchschnittlich anfallende Aufwand auf der Grundlage des in den Nummern 263 und 264 der Anlage der (Bundes-)Gebührenordnung vorgegebenen Gebührenrahmens nicht mehr gedeckt werden kann, haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch nicht unstreitig gestellt. Die somit - nach wie vor - notwendige Sachaufklärung kann im Revisionsverfahren nicht nachgeholt werden (vgl. zum Kostendeckungsprinzip nach § 3 Abs. 2 NVwKostG: OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Dezember 2009 - 12 LC 275/07 - juris Rn. 24 f.).

43

3. Im laufenden Revisionsverfahren ist dem erkennenden Senat auch eine Entscheidung darüber verwehrt, ob - wie der Antragsgegner hilfsweise geltend macht - nach den Grundsätzen über die Teilnichtigkeit einer Norm jedenfalls § 2 der angegriffenen Gebührenordnung aufrechterhalten bleiben kann. Zwar stellt sich in Bezug auf diese Vorschrift die im Zusammenhang mit § 1 soeben erörterte Frage nach dem Vorliegen der Voraussetzungen von § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG nicht in gleicher Weise. Denn § 4 Abs. 2 NVwKostG enthält für die in § 2 der Gebührenordnung vorgesehene landesinterne Aufteilung des Gebührenaufkommens eine gesonderte Verordnungsermächtigung; hiernach kann das Finanzministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien, auch in Bezug auf bundesrechtlich geregelte Kosten, durch Verordnung bestimmen, dass an den vereinnahmten Kosten diejenigen Körperschaften beteiligt werden, deren Dienststellen bei der Vorbereitung der Amtshandlung wesentlich mitgewirkt haben.

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Doch käme - im Falle einer Unwirksamkeit von § 1 der Gebührenordnung - die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Gebührenordnung und damit eine isolierte Aufrechterhaltung von § 2 nur dann in Betracht, wenn es sich hierbei um einen abtrennbaren Teil der Gesamtregelung handelte. Die Restregelung müsste auch ohne den - hier unterstellt - unwirksamen Teil sinnvoll bestehen bleiben können - Grundsatz der Teilbarkeit - und es müsste aufgrund objektiver Anhaltspunkte mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte - Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers (Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>; vgl. zu den Voraussetzungen einer Teilunwirksamkeit: Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 m.w.N.). Tatsächliche Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts dazu, ob Letzteres der Fall war, fehlen. Auch hierzu haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unterschiedliche Auffassungen vertreten.

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4. Die Zurückverweisung des Rechtsstreits erübrigt sich auch nicht deswegen, weil die Gebührenordnung wegen eines der übrigen geltend gemachten Rechtsverstöße nichtig ist und sich das angegriffene Urteil daher aus einem anderen als dem vom Oberverwaltungsgericht angeführten Grund als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO).

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a) Der Einwand, dass die Verordnungsermächtigung nicht den Anforderungen von Art. 80 GG genüge, ist unbegründet. Art. 80 GG ist zwar nicht unmittelbar anwendbar, da hier die landesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung zu beurteilen ist; allerdings bestimmen seine Grundsätze in revisibler Weise den landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab, der hier Art. 43 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung zu entnehmen ist (vgl. Urteil vom 27. Juni 2013 - BVerwG 3 C 8.12 - juris Rn. 13 m.w.N.). § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG legt jedoch - soweit das der revisionsgerichtlichen Überprüfung zugänglich ist - nach Inhalt, Zweck und Ausmaß in ausreichender Weise fest, wann eine Abweichung von bundesrechtlich geregelten Gebühren durch Landesverordnungsrecht möglich sein soll, indem er diese Abweichung von den in der Verordnungsermächtigung näher konkretisierten rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen abhängig macht. Weitergehender parlamentsgesetzlicher Vorgabe bedarf es hier insoweit nicht. Was die Gebührenbemessung als solche betrifft, enthält § 3 Abs. 2 NVwKostG die gebotenen Vorgaben.

47

Auch die angegriffene Gebührenordnung selbst ist hinreichend bestimmt (vgl. zum Prüfungsmaßstab: Urteil vom 27. Juni 2013 a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Die Betroffenen können ihr bei Anwendung der maßgeblichen Auslegungsgrundsätze in der gebotenen Weise entnehmen, in welchen Fällen die in Rede stehende Verwaltungsgebühr erhoben wird und wie sich deren Höhe bemisst. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Gebührenordnung fällt die Gebühr für die Entscheidung über eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 oder eine Genehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO an. Für ihre Höhe ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebührenordnung der erforderliche Zeitaufwand für diese Entscheidung maßgeblich; hinzu kommt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebührenordnung bei Mitwirkung der Landesbehörde ein als Pauschale ausgestalteter Zuschlag in Höhe von 30 €. Schließlich kann § 1 Abs. 3 der angegriffenen Gebührenordnung, i.V.m. § 4 der (Bundes-)Gebührenordnung entnommen werden, dass Kostenschuldner derjenige ist, der die Amtshandlung veranlasst hat (allg. zum gebührenrechtlichen Begriff des "Veranlassers": BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 275 f.).

48

b) Der Einwand, dass der Antragsgegner mit der Gebührenordnung den nach Art. 20 Abs. 3 GG zu beachtenden Vorbehalt des Gesetzes nicht beachtet habe, trifft ebenfalls nicht zu. Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Gebührenordnung in § 3 NVwKostG weist die nach der sog. Wesentlichkeitstheorie erforderlichen Vorgaben auf. Bei der bloßen Festlegung von Gebührentarifen, wie sie hier in Rede steht, ist die Abweichung von Bundesrecht nicht dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten. Gebührentarife werden auch sonst - wie das Beispiel der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr belegt - regelmäßig nicht in formellen Gesetzen, sondern in Rechtsverordnungen festgelegt.

49

c) Ebenso wenig ist ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erkennen. Es wäre dann verletzt, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stünde (stRspr; vgl. Urteil vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - NVwZ 2003, 1385 <1386> m.w.N.). Diesen Maßstab verfehlt die Antragstellerin, wenn sie rügt, dass die Gebühr im benachbarten Bremen nicht anfalle. Ihre weitere Behauptung, dass mit der Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO und einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO eine Vorteilsabschöpfung verbunden sei, ist unzutreffend. Es geht nach der Ausgestaltung dieser Verwaltungsgebühr - Bemessung nach dem Zeitaufwand gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebührenordnung und dem Berechnungsmodus für die Pauschale, um die sich die Gebühr gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebührenordnung für die Mitwirkung der Landesbehörde erhöht - ausschließlich um die Deckung der Kosten, die bei den beteiligten Verwaltungsbehörden für die Genehmigungserteilung als solche und die dafür im Vorfeld erforderliche Prüfung der Unbedenklichkeit des vorgesehenen Fahrtwegs durch die Landesbehörde entstehen.

50

d) Worin der geltend gemachte Verstoß gegen das Übermaßverbot liegen soll, lässt sich dem Vorbringen nicht entnehmen. Ebenso wenig ist zu erkennen, weshalb die Gebührenordnung gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen soll.

51

e) Unbegründet ist ferner die Rüge eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Finanzverfassung. Soweit unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) geltend gemacht wird, für den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung fehle die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, geht das bereits daran vorbei, dass es bei der hier streitigen Gebührenordnung - wie gezeigt - nicht um die Abschöpfung eines Vorteils, sondern allein um Kostendeckung geht. Aber auch unabhängig davon ist ein Verstoß gegen die nach diesem Urteil zu beachtenden finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Gebührenerhebung nicht zu erkennen. Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung fest, dass die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei (a.a.O. S. 15) und sie sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürfe (a.a.O. S. 16). Doch ist diesem Urteil ebenso zu entnehmen, dass gegen die Erhebung von Gebühren, die zu den klassischen Abgabenarten gehörten, keine grundsätzlichen Bedenken bestünden, da sie dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt seien (a.a.O. S. 17). Überdies wird vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt, dass sich die Rechtfertigung der Höhe der Gebühr u.a. aus dem Gebührenzweck der Kostendeckung ergeben könne (a.a.O. S. 18 und S. 21). Dieser Zweck wird hier - anders als im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühren, wo der Gebühr in Höhe von 100 DM nur ein durchschnittlicher Arbeitsaufwand von 8,33 DM je Rückmeldung gegenüberstand (a.a.O. S. 23) - nach der Art und Weise der Kalkulation der Gebühr auch nicht grundsätzlich verfehlt. Schließlich wird auch dem Erfordernis der Normenklarheit bei der Gebührenerhebung (a.a.O. S. 20) Genüge getan. Dass die angegriffene Gebührenordnung auf Kostendeckung abzielt, ist dem Wortlaut der Regelungen und den Materialien zur Änderung von § 3 NVwKostG sowie zum Erlass der angegriffenen Gebührenordnung ohne Weiteres zu entnehmen.

52

f) Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz kann mit dem Einwand, dass die Verwaltungsgebühr in Bremen nicht oder jedenfalls in anderer Höhe erhoben werde, nicht erfolgreich begründet werden. Art. 3 Abs. 1 GG könnte nur dann verletzt sein, wenn derselbe Hoheitsträger gleichgelagerte Sachverhalte ohne hinreichenden Grund unterschiedlich behandelt (stRspr; vgl. u.a. BVerfG, (Kammer-)Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 113/03 - NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 27. September 2012 - BVerwG 3 C 17.12 - NVwZ-RR 2013, 141 = Buchholz 451.02 EichG Nr. 3 Rn. 22 m.w.N.).

53

g) Schließlich wird die Antragstellerin auch nicht in ihren Rechten aus Art. 12 und Art. 14 GG verletzt. Selbst wenn man durch die angegriffene Gebührenregelung ihr Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt sieht, würde es sich allenfalls um einen Eingriff auf der Stufe der Berufsausübung handeln. Es liegt jedoch auf der Hand, dass die Auferlegung der in Rede stehenden Verwaltungsgebühr, mit der ausschließlich der Aufwand für eine von der Antragstellerin begehrte Begünstigung - hier die Erteilung einer Sondererlaubnis bzw. Ausnahmegenehmigung - gedeckt werden soll, durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Dass die Erhebung dieser Verwaltungsgebühr - wie die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung erneut behauptet - eine erdrosselnde Wirkung hat, wird von ihr nicht hinreichend substanziiert und ist auch sonst nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 GG wird von der Antragstellerin ebenfalls nicht konkretisiert. Selbst wenn Art. 14 GG hinsichtlich des Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs berührt wäre, wie die Antragstellerin sinngemäß geltend macht, kann dieser Schutz nicht so weit gehen, dass ein Gewerbetreibender von der Erhebung kostendeckender Verwaltungsgebühren für ein ihn begünstigendes Verwaltungshandeln verschont bleiben müsste. Damit geht auch die Rüge fehl, die Gebührenordnung sei insofern abwägungsfehlerhaft zustande gekommen.