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Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Mai 2017 - M 17 K 17.494

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11.05.2017

Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Mai 2017 - M 17 K 17.494

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht München Urteil, 11. Mai 2017 - M 17 K 17.494

Gericht

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushaltungen im Landkreis F..

Mit Schreiben vom … August 2012 zeigte die Klägerin eine gewerbliche Sammlung für Schuhe und Textilien an. Dabei wurde angegeben, dass die Sammlung mittels Containern erfolge und ca. 9,95 tim Gebiet Fürstenfeldbruck gesammelt würden. Nach Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers untersagte das Landratsamt mit Schreiben vom 11. Dezember 2012 die angezeigte gewerbliche Sammlung.

Mit Schreiben vom ... Juni 2016, beim Landratsamt eingegangen am 10. Juni 2016, zeigte die Klägerin erneut eine gewerbliche Sammlung für Schuhe und Textilien an. Es werde mit maximal 20 Containern gesammelt, wobei der Abfall, d.h. ca. 15% der gesammelten Menge, zur Verwertung an die Abfallentsorgungsgesellschaft Region … mbH (...) gehe. Im Übrigen würden die Textilien als Putzlappen, Federbetten bzw. Secondhand-Bekleidung verwendet. Die Schuhe seien zu 85% tragfähig. Ein Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb des TÜV … vom 3. Dezember 2015 wurde beigefügt.

Nach Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gab das Landratsamt der Klägerin mit Schreiben vom 18. Juli 2016 zu der geplanten Untersagung Gelegenheit zur Stellungnahme, die mit Schreiben vom … September 2016 erfolgte.

Mit Bescheid vom 1. Februar 2017, zugestellt am 6. Februar 2017, untersagte das Landratsamt der Klägerin ab sofort, d.h. ab dem auf die Zustellung des Bescheides folgenden Tag, im Falle der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs mit Eintritt der Bestandskraft des Bescheides, Abfälle (Alttextilien und Altschuhe) aus privaten Haushalten im Landkreis Fürstenfeldbruck gewerblich zu sammeln (Nr. 1). Bei Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- € angedroht (Nr. 2). Die sofortige Vollziehung der Nr. 1 des Bescheides wurde angeordnet (Nr. 3) und der Klägerin die Kosten des Verfahrens auferlegt, wobei eine Gebühr in Höhe von 400,- € festgesetzt wurde (Nrn. 4 und 5).

Die Sammlung stelle eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dar und gefährde im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen dessen Funktionsfähigkeit. Bei der Vielzahl an beabsichtigten gewerblichen Sammlungen von Altkleidern im Landkreis sei davon auszugehen, dass mit den im Landkreis aufgestellten Containern auf den großen und kleinen Wertstoffhöfen weit weniger Erfassungsmengen erzielt werden könnten und dies zu nicht mehr wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen führe. Im Jahr 2015 seien insgesamt 433,1 t Alttextilien im Entsorgungsgebiet gesammelt worden, wobei 318 tauf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entfallen seien. Durch gemeinnützige Sammlungen seien 115,1 tbeansprucht worden, so dass der Anteil der gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen an der zur Verfügung stehenden Sammelmenge 26,6% betrage. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die vom Landkreis angebotene Sammlung. Zudem werde die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe erheblich erschwert bzw. unterlaufen. Weiterhin würden die Anforderungen im Anzeigeverfahren nicht ausreichend erfüllt, da erforderlich sei, dass der abnehmende Unternehmer erkläre, dass die Abnahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet sei. Die Klägerin, ein faktisches Konzernunternehmen mit zahlreichen Stützpunkten, könne nicht ohne Weiteres auf eine Infrastruktur mit entsprechender personeller und sachlicher Ausstattung zurückgreifen, die es ihr ermögliche, unproblematisch und umfassend Angaben zum geplanten Verwertungs Weg für ihre gesamten Abfälle zu machen. Sie schildere lediglich pauschal einen Verwertungs Weg und lege ein Zertifikat als Entsorgungsfachbetreib vor. Dies sei nicht ausreichend und entbinde sie nicht von ihrer Verpflichtung, eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachzuweisen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) sei hier nicht einschlägig, da die Klägerin kein Kleinsammler sei.

Mit Schriftsatz vom ... Februar 2017, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 7. Februar 2017, erhoben die Prozessbevollmächtigten der Klägerin hiergegen Klage und beantragten,

den Bescheid vom 1. Februar 2017 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass insbesondere die getrennt gesammelten Altschuhe zum zentralen Sortierbetrieb in I. verbracht sowie nicht verwendbare bzw. verwertbare Teile aussortiert würden. Teilweise würden Fraktionen (vor allem Textilien – hier erfolgt die Aussortierung zum Teil bereits durch die die Container lehrenden Mitarbeiter vor Ort) allerdings auch direkt an bestimmte Partnerunternehmen verbracht. Am Standort der Klägerin aussortierte, nicht mehr brauchbare Fraktionen oder Fehlwürfe würden vom örtlichen – kommunalen – Entsorger „…“ regelmäßig abgeholt und entsorgt. Die aussortierten, gut erhaltenen und somit weiter als Secondhandware tragfähigen Schuhe würden an verschiedene langjährige Kunden der Klägerin verkauft. Auf diesem Wege könnten erfahrungsgemäß ca. 85 bis 90% der von der Klägerin insgesamt erfassten Altschuhe als sortierte Ware an langjährige Kunden veräußert werden und ca. 10 bis 15% gingen an den kommunalen Entsorger „…“ als Abfall zur Verwertung. Teilweise würden auch Alttextilien am Standort der Klägerin in I. sortiert, weiterverarbeitet und etwa zu Putzlappen zerschnitten und verkauft. Zum Großteil würden die gesammelten Alttextilien auf der Grundlage entsprechender Abnahmeverträge an ebenfalls zertifizierte Partnerunternehmen verkauft. Zum Zeitpunkt der Anzeige von Juni 2016 seien die Textilien insbesondere an die Firmen der Unternehmensgruppe der G. AG, konkret an die Firmen W. GmbH & Co. KG und G. GmbH & Co. KG abgegeben worden. Seit dem 1. Oktober 2016 erfolge die Verwertung insbesondere über die V.Sp. zo. o. in P. Die Klägerin sammle derzeit im Landkreisgebiet an acht Standorten. Hierbei sammelte sie lediglich an einem Standort, nämlich auf dem privatrechtlich angemieteten Grundstück eines Supermarkts in O., mit zwei „klassischen“ Textil-/Schuhsammelbehältern, während es sich bei den übrigen Sammlungsstandorten überwiegend um kleine Ladensammlungen handele, bei denen ausschließlich spezielle Schuhsammelbehälter in Ladengeschäften von Partnerbetrieben aufgestellt seien. Als realistische Sammelmenge im Landkreis würden 10 bis maximal 15 tgeschätzt.

Es bestünden bereits Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung wegen Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Neutralitätsgebot. Der Landkreis Fürstenfeldbruck sei öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und zugleich für den Vollzug der Ordnungsverfügung nach dem KrWG verantwortlich. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trage, sei nur dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt wäre. Vorliegend sei zwar förmlich das Umweltschutzreferat in der M. Straße 32 vom Abfallwirtschaftsbetrieb in der M. Straße 33 getrennt, doch ergebe sich bereits aus der weitgehenden Identität des Anhörungsschreibens vom 18. Juli 2016 sowie des Bescheides vom 1. Februar 2017 auf der einen Seite und der Stellungnahme des Abfallwirtschaftsbetriebs vom … Juni 2016 auf der anderen Seite, dass der Beklagte in keiner Weise eine neutrale Entscheidung habe gewährleisten können. Eine – rechtlich gebotene – eigenständige Prüfung und Befassung des Landratsamtes als der für eine Untersagung zuständigen Behörde sei nicht festzustellen.

Es erscheine auch zweifelhaft, ob die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger organisierte Sammlung haushaltsnah oder sonst hochwertig sei. Zum einen erscheine das kommunale Erfassungssystem unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsnähe deutlich ausbaufähig, sodass Zweifel an der „Hochwertigkeit“ des Systems angezeigt erschienen. So bestehe das Erfassungssystem im Landkreis Starnberg aus 149 Containern an 82 Standorten, während es im Landkreis Fürstenfeldbruck trotz der deutlich höheren Einwohnerzahlen insgesamt 55 große und kleinere Wertstoffhöfe mit 90 Containern seien. Auch werde nur eine Sammlungsmenge in Höhe von etwa 318 tpro Jahr erreicht, was verhältnismäßig ambitionslos erscheine. Basierend auf den Zahlen des Bayerischen Landesamtes für Umwelt, das von einem Sammlungspotenzial von 24 kg pro Einwohner ausgehe, bestünde ein Erfassungspotenzial von über 5.123 t. Wirklich hochwertig erscheine insofern nur ein Holsystem etwa über eine Sacksammlung oder gegebenenfalls über eine zu schaffende „Alttextiltonne“ oder andere geeignete Modelle, die in der Lage seien, Alttextilien zu gewinnen, die heute noch viel zu oft von den Bürgern in den Restmüll geworfen würden. Eine besonders hochwertige Verwertung könne insbesondere durch eine separate Sammlung von Alttextilien und textilen Kleidungsstücken einerseits und von Altschuhen anderseits gefördert werden, wie es die Klägerin betreibe. Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger müssten aufgrund der Anforderungen des KrWG Abfälle getrennt halten und behandeln, soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen des KrWG erforderlich sei. Die Trennung von Altschuhen führe hier zu hochwertigeren Ergebnissen.

Auch die Bestimmung der „Gesamtbelastung“ durch den Beklagten sei hier fehlerhaft. Nach dem Bundesverwaltungsgericht seien zunächst die bereits rechtmäßig durchgeführten gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen mit ihren tatsächlichen Sammelmengen in den Blick zu nehmen. Bei Übernahme der Zahlen des Beklagten sei dieser Rahmen mit ca. 433,1 tangegeben. Der Anteil des kommunalen Systems läge insoweit derzeit bei ca. 73,4%. Die bereits in der Vergangenheit neben einem kommunalen System betriebenen Sammlungen oder die Sammlungen, die bereits vor der erstmaligen Einsetzung des kommunalen Systems betrieben worden seien, seien allerdings nach ihrem Verständnis der Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung nicht berücksichtigungsfähig. Dies müsse auch für die Sammlung der Klägerin gelten, da diese dem Kreis der bereits rechtmäßig durchgeführten Sammlungen zugerechnet werden müsse. Diese habe drei Monate nach der Anzeige aufgenommen werden dürfen, eine Untersagung habe zu diesem Zeitpunkt nicht vorgelegen. Im Übrigen wäre die Klägerin nur mit 10 bis 15 td.h. nur ca. 2,3 bis 3,5% zu erfassen. Der Beklagte habe weder eine Irrelevanzschwelle in Bezug auf die relevanten Abfallfraktionen (Schuhe einerseits, Textilabfälle andererseits) in Abhängigkeit von den Besonderheiten des kommunalen Erfassungssystems bestimmt noch seien die eigentliche Prognose und Bewertung hinsichtlich der Rückgänge getroffen worden. Hierbei könnten auch keinesfalls schlicht die von Seiten der gewerblichen Sammler angezeigten Sammelmengen als zu erwartender Mengenentzug bewertet werden. Insbesondere sei im Landkreis noch mehr als genug Sammlungspotenzial „ungehoben“. Selbst wenn noch zahlreiche weitere gewerbliche Anzeigen eingegangen seien, stelle sich die Frage, ob die insoweit angegebenen Sammelmengen realistisch seien und ob ein entsprechend hoher Mengenentzug beim kommunalen Träger eintrete. Ebenso sei fraglich, ob ein kommunales System, das bereits über 70% der faktischen Sammelmenge erfasse, höhere Einbußen in Kauf nehmen müsse, bis von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit gesprochen werden könne.

Auch könne nicht angenommen werden, dass die Untersagung vorliegend die einzige Handlungsmöglichkeit wäre. Keinesfalls könne insofern eine Volluntersagung sämtlicher den Marktzutritt begehrender gewerbliche Sammler – auch über die Irrelevanzschwelle hinaus – gebilligt werden. Die Irrelevanzschwelle diene gerade dazu, ein Nebeneinander von kommunaler Erfassung und gewerblicher Sammlung zu gewährleisten. Es sei daher zu prüfen, in welcher Weise Sammlungen zuzulassen seien, soweit die Schwelle durch diese nicht überschritten sei. In Betracht kämen Auflagen und Maßnahmen nach § 62 KrWG, etwa die Anordnung der Aufgabe bestimmter Bereiche. Die Klägerin wäre bereit, eine – rechtmäßig begründete – Beschränkung ihrer Sammlung hinzunehmen.

Eine relevante Belastung für die Ausschreibung sei nicht erkennbar. Die Aussagen des Beklagten erschöpften sich insoweit in vagen Behauptungen und Vermutungen. Der Beklagte missachte, dass ein grundsätzliches Nebeneinander zwischen privaten Sammlern einerseits und dem kommunalen System andererseits wettbewerbsrechtlich mit Rücksicht auf die europäischen Grundfreiheiten gewährleistet werden müsse.

Unter anderem wurden zwei Rechnungen vom ... Januar 2017 und … März 2017 über die Abnahme von Altschuhen durch zwei Firmen in der Ukraine bzw. Albanien, ein Abnahmevertrag mit der Firma V. Sp. zo. o. vom ... Oktober 2016, ein Zertifikat der V. Sp. zo. o. für das Jahr 2014, eine Genehmigung zur Abfallverarbeitung durch diese Firma vom ... August 2014 sowie eine Bestätigung der V. Sp. zo. o. vom ... April 2017, dass die von der Klägerin abgenommenen Alttextilien einer schadlosen und ordnungsgemäßen Verwertung zugeführt würden und sie sich bereit erklärten, dauerhaft mindestens 200 t Alttextilien jährlich zur schadlosen Verwertung abzunehmen, vorgelegt.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Der vorgebrachte Verstoß gegen das Neutralitätsgebot sei unbegründet. Bei dem Eigenbetrieb des Landratsamts und dem Fachbereich staatliches Abfallrecht im Umweltschutzreferat handele es sich sehr wohl um zwei getrennte Stellen. Es bleibe der Stelle, die den angefochtenen Bescheid erlassen habe, unbenommen, die Stellungnahmen des Eigenbetriebs, die gemäß § 18 Abs. 4 KrWG einzuholen sei, wortwörtlich zu übernehmen, sofern sie sich – wie hier – nach Überprüfung der Sach- und Rechtslage der Auffassung anschließe. Die Vornahme einer eigenen Prüfung lasse sich im Übrigen aus den Akten aufgrund diverser Aktenvermerke erkennen.

Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, da die Sammlung in ihrer Ausgestaltung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährde. Die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen werde verhindert. Bei der Vielzahl an beabsichtigten gewerblichen Sammlungen von Altkleidern im Landkreis sei davon auszugehen, dass mit den im Landkreis aufgestellten Containern auf den großen und kleinen Wertstoffhöfen weit weniger Erfassungsmengen erzielt werden könnten und dies nicht mehr zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen führe. Die Sammlung stelle auch eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dar und gefährde dessen Funktionsfähigkeit. Dies sei nach den Regelungen des KrWG insbesondere anzunehmen, wenn Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Die „Irrelevanzschwelle“ des Bundesverwaltungsgerichts von 10 bis 15% der Gesamtsammelmenge sei im Landkreis bereits überschritten. Durch die gemeinnützige Sammlung von Alttextilien werde dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schon jetzt eine Abfallmenge von ca. 26% entzogen: Insgesamt seien 2015 433,1 t Alttextilien gesammelt worden. Davon seien 318 tauf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und 115,1 tauf gemeinnützige Sammlungen entfallen. Die in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG geregelte Rückausnahme für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG komme nicht zur Anwendung, da die Sammlung der Klägerin nicht wesentlich leistungsfähiger sei. Der Landkreis erfasse auf insgesamt 55 großen und kleinen Wertstoffhöfen mittels über 90 Altkleidercontainern Altkleider und Schuhe. Die Auftragnehmer würden vertraglich verpflichtet, die erfassten Altkleider und Altschuhe unter Einhaltung sämtlicher Rechtsvorschriften einer ordnungsgemäßen Verwertung zuzuführen. Demgegenüber ergäben sich keinerlei gewichtige und messbare Leistungsvorteile für die Klägerin, insbesondere sei keine Serviceverbesserung gegenüber dem bereits eingeführten System erkennbar. Zudem werde die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen. Der Abfallwirtschaftsbetrieb gebe in seiner Leistungsbeschreibung die erfassten Mengen von Alttextilien der letzten Jahre an. Den bestehenden Vergaben hätten Mengenprognosen zugrunde gelegen, die zur Kalkulationsgrundlage des Bestbieters und derzeitigen Auftragnehmers geworden seien. Mit der Abschöpfung durch die Klägerin würden die Ergebnisse des Vergabeverfahrens unterlaufen. Zudem würden die Ausschreibungen erschwert, die vorliegend über das Jahr 2016 hinaus geplant seien, da die für die Ausschreibung notwendigen Angaben zu den zu verwertenden Abfallmengen nicht mehr möglich wären. Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werde es erschwert, eine belastbare Mengenprognose als Grundlage seiner künftigen und geplanten Ausschreibungen zu treffen. Mengenschwankungen, wie sie durch die gewerbliche Sammlung verursacht würden, könnten bei der Formulierung der Ausschreibungsbedingungen dadurch nicht mehr in ausreichendem Maße beachtet werden, dass Staffelmengen oder Schwankungsbreiten angegeben würden. Dies sei nur innerhalb einer bestimmten Marge möglich. Außerdem wäre die Aufnahme von Schwankungsbreiten in die Leistungsbeschreibung rein spekulativ und würde das Risiko entgegen der Wertung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG allein auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abwälzen.

Grundlage des Untersagungsbescheides sei die von der Klägerin im Anzeigeverfahren gemachte Angabe über 20 Standorte. Von Seiten der Klägerin sei bisher keine Mitteilung einer Änderung des Antrags betreffend die Standortzahl erfolgt.

Mildere Mittel, wie etwa eine mengenmäßige Beschränkung der Sammlung, kämen nicht in Betracht. Zum einen wäre schon jetzt durch die bereits durchgeführten erfassten Sammlungen die vom Gesetzgeber festgelegte Irrelevanzschwelle überschritten. Zum anderen sei eine Überwachung der genehmigten Sammelmengen schwer möglich. Die stetige Erfassung von Mengenänderungen, auch im Hinblick auf immer wieder neu eingehende gewerbliche Anzeigen, führe für den gewerblichen Sammler sowie für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu einer rechtlichen Unsicherheit.

Der Beigeladene beantragte ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Die im Jahr 2016 vom Beigeladenen gesammelte Menge von Alttextilien betrage ca. 362 t, diejenige der gemeinnützigen Sammler ca. 115,1 tpro Jahr. Neben der Klägerin sei eine weitere gewerbliche Sammlung mit einer Sammelmenge von 200 tpro Jahr angezeigt worden, die bislang nicht bestandskräftig untersagt worden sei.

Es liege kein Verstoß gegen das sogenannte Neutralitätsgebot vor. Die Behördenstruktur des Beklagten sehe eine klare personelle und organisatorische Trennung zwischen der Untersagungsbehörde (Abteilung, Referat 24 – Umweltschutz) und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Eigenbetrieb Abfallwirtschaft) vor. Das Neutralitätsgebot verbiete nicht, dass die Untersagungsbehörde und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger inhaltlich gleichgelagerte Positionen vertreten. Soweit die Klägerin Zweifel an der Leistungsfähigkeit des kommunalen Sammelsystems äußere, sei ihre Darstellung unzutreffend und zurückzuweisen. Der herangezogene Vergleich zum Landkreis Starnberg überzeuge nicht, da das jeweilige Sammelsystem für das konkrete Entsorgungsgebiet in den Blick zu nehmen und aufgrund der Besonderheiten im Einzelfall zu würdigen sei. Der Beigeladene unterhalte entsprechend den Anforderungen nach Art. 4 BayAbfG flächendeckend Einrichtungen zur Erfassung von unter anderem Altkleidern und -schuhen sowie zu deren Weiterleitung zur Verwertung. Bei den großen Wertstoffhöfen handele es sich um Annahmestellen mit kundenfreundlichen Öffnungszeiten und einer darauf abgestimmten Personalausstattung. Auf insgesamt 20 großen Wertstoffhöfen seien gegenwärtig 63 Altkleidersammelcontainer mit Einzelvolumen von etwa 3 m³ aufgestellt. Bei den kleinen Wertstoffhöfen handele es sich um nicht bewachte Containerstellplätze. Auf insgesamt 39 kleinen Wertstoffhöfen befänden sich derzeit 40 Altkleidersammelcontainer mit einem Füllvolumen von ca. 3 m³. Die Altkleidersammelcontainer würden von den beauftragten Entsorgungsfachbetrieben regelmäßig entleert und die Altkleider und Altschuhe einer ordnungsgemäßen Verwertung zugeführt. Derzeit sei die Einrichtung eines weiteren großen Wertstoffhofes mit einem Investitionsvolumen von etwa 1,3 Mio. € geplant. Unzutreffend seien die Ausführungen der Klägerin, wonach das gesetzlich vorgesehene kommunale Entsorgungssystem nur dann schützenswert sei, wenn es gemessen am „gebietsbezogenen Sammlungspotenzial“ hinreichend leistungsstark operiere. Der insoweit angeführte Leitfaden des Bayerischen Landesamtes für Umwelt behandele Potenziale der Abfallvermeidung und nicht die Sammlung und Verwertung anfallender Abfälle. Welche Mengen Abfall in Alttextiliencontainer geworfen würden, lasse sich aus diesen Zahlen nicht ableiten. Auch seien gewerbliche Spezialsammlungen von Altschuhen nicht per se leistungsfähiger als Alttextilsammlungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Insbesondere unter dem Gesichtspunkt der gemeinwohlorientierten Servicegerechtigkeit erscheine es für den Bürger umständlicher, aufwändiger und damit unattraktiver, innerhalb der Abfallfraktion Altkleidung gesonderte Abgaben zu Altschuhen und anderen Kleidungsartikeln vorzunehmen. Die Spezialsammlung von Altschuhen führe überdies nicht dazu, dass durch die Klägerin für die Verwertung der Altschuhe eine weitere Sortierung entbehrlich würde. Auch sie könne nur dann eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Altschuhe gewährleisten, wenn sie die Sammelmenge von Störstoffen und Fehlwürfen befreie sowie die konkreten Schuhe für die Wieder- und Weiterverwendung sortiere. Leistungsfähiger sei dieses System gegenüber dem System des Beigeladenen auch in dieser Hinsicht nicht.

Die Ausführungen der Klägerin zur Ermittlung der vom Bundesverwaltungsgericht vorgesehenen Irrelevanzschwelle der Sammelmengen seien unzutreffend. Zur Berechnung seien die in der Anzeige der Klägerin genannten Sammelmengen zu Grunde zu legen. Angezeigt habe die Klägerin eine Sammlung von 20 Sammelplätzen. Sofern die Klägerin vortrage, sie führe derzeit eine Sammlung an nur acht Standorten durch, sei dies – gerade mit Blick auf die nicht nachvollziehbar niedrig angegeben Mengen – bereits nicht glaubwürdig, vor allem aber für das vorliegende, nicht bestandskräftig abgeschlossen Anzeigeverfahren unerheblich. Werde die Sammelmenge im Nachhinein verändert, stelle dies eine wesentliche Änderung der Voraussetzungen für die gewerbliche Sammlung dar, die eine erneute Anzeige durch den gewerblichen Sammler und ein erneutes Anzeigeverfahren erfordere. Zudem habe ein weiterer Wettbewerber eine Menge von 200 tpro Jahr angezeigt. Es ergeben sich insoweit zwei mögliche Berechnungswege. Zum einen könne der Anteil der gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen, soweit diese nicht bestandskräftig untersagt worden seien, an der Gesamtmenge von 477,1 tpro Jahr ermittelt werden. Dieser Anteil betrage 92,5%. Zum anderen könne allein von der Sammelmenge des Beigeladenen ausgegangen werden, dessen tatsächliche Sammelmenge jährlich 362 tbetrage. Dem gegenüber zu stellen sei die Menge gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen von 115,1 tpro Jahr. Das Verhältnis zwischen gemeinnützigen und angezeigten gewerblichen Sammlungen (441,1 t) zu der Gesamtmenge des Beigeladenen betrage 121,9%. In beiden Varianten ergebe sich eine erhebliche Überschreitung der Irrelevanzschwelle von 10 bis 15%.

Die nachgereichten Angaben der Klägerin zum Verwertungs Weg entsprächen nicht den Anforderungen an dessen ordnungsgemäße Darstellung. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sei eine lückenlose Kette des Verwertungswegs aufzuzeigen. An diesen Anforderungen ändere sich auch nichts durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15), die für einen Kleinsammler im Bereich der Altmetallentsorgung ergangen sei. Auch hiernach sei grundsätzlich eine schriftliche Erklärung des abnehmenden Unternehmers erforderlich, aus der sich ergebe, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet sei. Diesen Anforderungen entspreche der Vortrag der Klägerin hinsichtlich der Schuhe nicht, da lediglich zwei Rechnungen vorgelegt worden seien. Soweit für die Alttextilien die Verwertung durch die V. Sp. zo. o. erfolgen solle, sei nicht erkennbar, wie die konkreten Alttextilien zu der Anlage gelangen würden. Zudem sei nicht ersichtlich, in welcher Weise eine Verwertung der Abfälle erfolge, wenn die Anlage dieser Firma ausfallen sollte. Auch stimmten die – rudimentären – Angaben zu vorgeblichen Sammel- und Verwertungsmengen nicht überein.

Eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe werde erschwert bzw. unterlaufen. Der Beigeladene habe derzeit zwei Auftragnehmer bis zum 31. Dezember 2017 beauftragt. Die dem Beigeladenen rechtmäßig zustehenden Sammelmengen an Alttextilien seien nicht nur Grundlage für die ordnungsgemäße Durchführung der laufenden Verträge, sondern bildeten auch die Grundlage für die geplante Beauftragung Dritter über den 31. Dezember 2017 hinaus. Derzeit werde geprüft, ob die bestehenden Drittbeauftragungen durch die Ausübung einer Verlängerungsoption oder durch eine neue Ausschreibung fortgesetzt würden. In beiden Fällen sei es unerlässlich, dass für die konkrete Leistung eine verlässliche Planungsgrundlage bestehe. Hierzu gehörten insbesondere die Kenntnis und Gewährleistung der Sammelmengen an Alttextilien während des ausgeschriebenen Leistungszeitraums. Würde die Sammlung der Klägerin außerhalb eines Vergabeverfahrens zugelassen werden, läge darin nicht nur eine Benachteiligung der in Betracht kommenden Bieter des Vergabeverfahrens, sondern die Klägerin würde zudem die Gelegenheit erhalten, in rechtlich nicht vorgesehener Weise außerhalb des vergaberechtlichen Wettbewerbs Leistungen erbringen zu dürfen.

Mildere Mittel, wie Auflagen bzw. Maßnahmen nach § 62 KrWG, seien geprüft und rechtsfehlerfrei verneint worden. Eine mögliche zeitliche Befristung der Sammlung der Klägerin würde die Sammlungstätigkeit des Beigeladenen ebenso beeinträchtigen wie eine unbefristete. Da die Sammelmenge für gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen bereits durch die bestehenden Sammlungen die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Irrelevanzschwelle deutlich überschreite, sei auch eine mengenmäßige Begrenzung nicht ausreichend, um die öffentlichen Interessen zu wahren. Zudem wären bestimmte Kontingente für einzelne Sammlungen kaum zu kontrollieren und es müsste eine stetige Anpassung im Falle von Mengenänderungen oder neuen Anzeigen von gewerblichen Sammlungen erfolgen, die zu einer rechtlichen Unsicherheit sowohl auf Seiten der privaten Sammler als auch auf Seiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führe und dem Sinn und Zweck der rechtssicheren Neuordnung durch das KrWG widerspreche.

In der mündlichen Verhandlung nahm die Klägerin den gleichzeitig mit der Klage eingereichten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage (M 17 S. 17.490) zurück.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegte Behördenakte und die Niederschrift der mündlichen Verhandlung am 11. Mai 2017 Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

Gründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist formell (s.u. I.) und materiell (s.u. II.) rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Bescheid vom 1. Februar 2017 ist formell nicht zu beanstanden, insbesondere liegt – entgegen der Auffassung der Klägerseite – kein Verstoß gegen das Neutralitätsgebot vor.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 LKrO ist das Landratsamt Kreisbehörde und, soweit es rein staatliche Aufgaben wahrnimmt, Staatsbehörde (vgl. BayVGH, B.v. 13.6.2013 – 20 ZB 13.805 – juris Rn. 5). § 4 Abs. 1 Nr. 2 AbfZustV ermächtigt die Kreisverwaltungsbehörde als Staatsbehörde und nicht den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Das Landratsamt als eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen und insoweit „von Amts wegen“ Neutralität zu wahren. Es ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht sowie gerichtlicher Kontrolle (BVerwG, U.v. 18.3.2009 – 9 A 39/07 – NvWZ 2010, 44f.; VG Würzburg, B.v. 6.6.2013 – W 4 S. 13.441 – juris Rn. 29, B.v. 22.5.2013 – W 4 S. 13.327 – juris Rn. 29; VG Ansbach, U.v. 3.7.2013 – AN 11 K 13.00617 – juris Rn. 33; OVG NRW, B.v. 20.1.2014 – 20 B 331/13 – juris Rn. 7). Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wird hier von einem Eigenbetrieb des Landkreises wahrgenommen, während das Abfallrecht in die Zuständigkeit des Sachgebiets 24 des Landratsamts fällt. Beide Bereiche haben einen unterschiedlichen Leiter und befinden sich in unterschiedlichen Gebäuden, so dass von einer ausreichenden organisatorischen und personellen Trennung der beiden Aufgabenbereiche ausgegangen werden kann (vgl. BayVGH, B.v. 16.6.2014 – 20 ZB 14.885 – juris Rn. 2; VGH B-W, B.v. 4.3.2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 16; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 – juris Rn. 13). Ein zwingendes Erfordernis, die Aufgaben der unteren Abfallbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei unterschiedlichen Rechtsträgern anzusiedeln, folgt im Übrigen aus dem Neutralitätsgebot nicht (vgl. OVG NRW, B.v. 20.1.2014 – 20 B 331/13 – juris Rn. 7). Ebenso ist es zulässig und auch kein Beleg für ein das Neutralitätsprinzip verletzendes Tätigwerden, dass sich die für den Vollzug des KrWG zuständige Abfallbehörde – wie hier – der nach § 18 Abs. 4 KrWG einzuholenden Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vollumfänglich anschließt. Insbesondere kann sie aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung diese Stellungnahme auch wörtlich übernehmen.

II.

Der Bescheid ist aber auch materiell rechtmäßig. Maßgeblicher Zeitpunkt ist insoweit, da es sich bei der Untersagungsanordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, derjenige der mündlichen Verhandlung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57; OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2219/14 – juris Rn. 42).

1. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

2. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin wurden weder von Beklagten- oder Beigeladenenseite geltend gemacht noch sind diese sonst ersichtlich (vgl. a. VG München, Ue. v. 24.10.2013 – M 17 K 13.2442 und v. 10.4.2014 – M 17 K 13.2786).

3. Gemäß § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG sind vom Sammler die innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten darzulegen sowie, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

Ob der Beklagte seine Untersagung insoweit auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 1 KrWG stützen konnte, weil die Klägerin die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle nicht hinreichend dargelegt hat – wovon das Gericht nicht ausgeht (vgl. die ebenfalls die Klägerin betreffenden Urteile der Kammer vom 24.10.2013 – M 17 K 13.2442 und vom 10.4.2014 – M 17 K 13.2786) –, kann hier letztendlich dahingestellt bleiben. Denn die Voraussetzungen einer Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 3 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 KrWG liegen hier vor, weil der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen:

4. Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG ist dies der Fall, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist wiederum anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird.

Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1.Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Nummern 1 und 2 gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.

Vorliegend ist von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG), weil der Beigeladene eine im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (s.u. 4.1), die Sammlung der Klägerin nicht wesentlich leistungsfähiger ist (s.u. 4.2) und die in dieser Vorschrift enthaltene Regelvermutung nicht widerlegt ist (s.u. 4.3).

4.1 Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei der Sammlung des Beigeladenen um eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle. Wie sich aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift ergibt, muss die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht zugleich haushaltsnah sein, d.h. im Wege einer Holsammlung o.ä., durchgeführt werden. Auch ist nicht erforderlich, dass es sich um die hochwertigste Erfassung und Verwertung im Sinne der bestmöglichen Sammlung handelt. Vielmehr werden über das Tatbestandsmerkmal der „sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung“ Erfassungssysteme einbezogen, die zwar kein Holsystem darstellen, aber nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können und somit das Ressourcenpotenzial der werthaltigen Abfälle effizient nutzen. Es schließt somit ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein, soweit – wie hier – für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle besteht (OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 66 ff. m.w.N.). Soweit die Klägerseite geltend macht, dass sie eine hochwertigere Sammlung durchführe, da – anders als beim Beigeladenen – Schuhe und Alttextilien grundsätzlich getrennt würden, sie somit ein den üblichen Sammelsystemen überlegenes Sammelbzw. Verwertungssystem anbiete, verfehlt sie den rechtlichen Maßstab des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG.

4.2 Dass ihre Sammlung gegenüber derjenigen des Beigeladenen wesentlich leistungsfähiger wäre, hat die insoweit darlegungspflichtige Klägerin nicht dargelegt (vgl. z.B. VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 – AN 11 K 12.01693 juris) und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen (§ 17 Abs. 3 Sätze 4 bis 6 KrWG).

Die Klägerin sammelt nach eigenen Angaben nur an acht Standorten im Landkreis, wobei nur an einem Standort mit klassischen Containern gesammelt werde, während es sich im Übrigen um kleine Sammlungen in Ladengeschäften handele. Der Beigeladene sammelt dagegen nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung mit insgesamt 102 Containern. Zudem sind die Sammelcontainer des Beigeladenen sowohl auf Wertstoffhöfen als auch auf Wertstoffinseln aufgestellt, so dass nicht nur eine Erreichbarkeit rund um die Uhr sichergestellt ist, sondern zumindest auf den Wertstoffhöfen der Einwurf der Textilien – anders als bei der Klägerin – unter Aufsicht erfolgt. Auch wenn die Klägerin zum Teil eine getrennte Erfassung von Altschuhen und Alttextilien durchführt, ist ihr die Sammlung des Beigeladenen insbesondere im Hinblick auf die Kriterien des Umfangs und der Servicegerechtigkeit damit weit überlegen. Nach der vorzunehmenden Gesamtschau anhand der obengenannten fünf Kriterien ist daher von der größeren Leistungsfähigkeit der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen.

4.3 § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stellt eine widerlegbare Vermutung auf. Von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und damit von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine gewerbliche Sammlung ist danach im Regelfall auszugehen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50). Da eine Untersagung gewerblicher Sammlungen jedoch eine Beschränkung unionsrechtlicher Grundsätze, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34, 35 AEUV) darstellt, ist sie nach Art. 106 Abs. 2 AEUV nur gerechtfertigt, soweit anderenfalls die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. dessen Beauftragter verhindert wird (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 31 ff., 48 ff.). Denn die flächendeckende und diskriminierungsfreie Entsorgung von Haushaltsabfällen, wozu auch sortenreine Abfallfraktionen wie Alttextilien gehören, stellt eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dar (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 41) und fällt damit in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Aufgrund der genannten unionsrechtlichen Vorgaben muss die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt werden können, wenn die streitbefangene gewerbliche Sammlung auch im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt. Ob die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfalle widerlegt ist, bestimmt sich deshalb danach, ob durch den Marktzugang eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50 ff.). Dazu sind die Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge zu ermitteln. Denn die vorgehaltene Entsorgungsstruktur ist nur schutzwürdig, soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist, da insoweit Einbußen, die sich durch den Marktzutritt anderer Sammler abzeichnen, einen organisatorischen und strukturellen Anpassungsbedarf nach sich ziehen können (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52). Hierzu ist zunächst der status quo zu ermitteln, d.h. der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. Dieser Anteil wird durch bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mitgeprägt, wobei insbesondere die gemeinnützigen Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG einzubeziehen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 55 f.). Mit anderen Worten schmälert der Anteil der gemeinnützigen Sammlungen den Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Auf dieser Grundlage sind die zu erwartenden Veränderungen zu betrachten, wobei neben der streitgegenständlichen insbesondere auch weitere angezeigte und sofort vollziehbar, aber noch nicht bestandskräftig untersagte Sammlungen als mögliche Zusatzbelastungen in den Blick zu nehmen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 53 f.). Denn angezeigte, aber untersagte Sammlungen entfallen erst dann als mögliche Zusatzbelastung, wenn die Untersagung bestandskräftig geworden ist (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54). Die so ermittelten zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind sodann den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen und hiernach die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf Seiten des Entsorgungsträgers zu prognostizieren und zu bewerten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 58).

Gemessen an diesen Grundsätzen führt die Sammlung der Klägerin zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers:

Zu ermitteln sind in einem ersten Schritt die Anteile des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie der rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen am Gesamtaufkommen (BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 32). Hier sammelte der Beigeladene im Jahr 2016 362 t und gemeinnützige Sammler 115,1 t. Rechtmäßig sammelnde gewerbliche Sammlungen bestanden nicht, insbesondere ist entgegen der Auffassung der Klägerseite deren Sammlung nicht den rechtmäßig durchgeführten Sammlungen zuzurechnen, da maßgeblicher Zeitpunkt – wie bereits ausgeführt – derjenige der mündlichen Verhandlung ist, die klägerische Sammlung aber mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 1. Februar 2017 untersagt wurde. Das gesamte Sammelaufkommen an Alttextilien betrug damit 2016 477,1 t, sodass auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Anteil von 75,88% entfiel.

Im zweiten Schritt ist sodann eine Prognose der anstehenden Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen vorzunehmen. Dabei sind zum einen weitere gewerbliche Sammlungen einzustellen, die zwar angezeigt, aber noch nicht bestandskräftig untersagt sind, insbesondere solche, deren Untersagung für sofort vollziehbar erklärt wurde. Denn diese entfallen als mögliche Zusatzbelastungen erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54; BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 33). Laut den Angaben des Beklagten wurden hier neben der streitgegenständlichen Sammlung noch die Sammlungen der … G. GmbH mit maximal 12 t, der E. GmbH mit 200 t und der F. GmbH mit maximal 10 tpro Jahr angezeigt. Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlungen der Firmen E. und G., die bereits 2013 angezeigt wurden, nicht mehr durchgeführt werden sollen, liegen nicht vor. Insbesondere wurden die Anzeigen laut Angaben des Beklagten nicht zurückgenommen. Zusammen mit der Sammlung der Klägerin, die nach ihren eigenen Angaben einen Umfang von jährlich maximal 15 t aufweist, sind somit angezeigte Sammlungen mit einem Gesamtvolumen von 237 tzu berücksichtigen. Die mögliche Steigerung des Anteils der privaten (gemeinnützigen und gewerblichen) Sammlungen am gesamten Sammelaufkommen beträgt somit 73,80% gegenüber vorher 24,12%. Dies ergibt einen zu prognostizierenden Rückgang des Anteils des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um 49,68% auf 26,20%, so dass die Irrelevanzschwelle, die bei 10 bis 15% liegt (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), hier deutlich überschritten ist. Das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, aufgrund derer gegebenenfalls (nach unten oder oben) von der genannten Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), ist hier nicht ersichtlich.

Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, dass – wie die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat – das Überschreiten der Irrelevanzschwelle somit letztendlich von dem Zufall abhängt, ob gleichzeitig mit der betreffenden Sammlung weitere Sammlungen mit einem erheblichen Umfang angezeigt wurden. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG („Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“) sind aber sämtliche angezeigten Sammlungen, sofern diese nicht bestandskräftig untersagt wurden, zu berücksichtigen, da diese potentiell Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielenden Sammelmengen haben (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52, 54). Auch von Klägerseite wurde insoweit keine konkrete Alternativberechnung vorgeschlagen, bei der dieses Zufallsmoment keine Rolle spielen würde. Hinzu kommt, dass beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände im Einzelfall von der Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte. Derartige Umstände sind aber – wie bereits ausgeführt – nicht ersichtlich, vielmehr wird die Irrelevanzschwelle hier deutlich überschritten.

Entsprechendes gilt für den Vortrag der Klägerin, es gebe im Landkreis noch ausreichend „ungehobenes“ Sammlungspotenzial, sodass, da dieses noch ausgeschöpft werden könne, die angezeigten Sammlungen keine Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätten. Denn ob ein derartiges Sammlungspotenzial tatsächlich besteht und, falls ja, in welchem Umfang dieses ausgeschöpft werden könnte, steht nicht fest und kann daher nicht in eine etwaige Berechnung einbezogen werden. Auch das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris) und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris) haben ein derartiges Potenzial bei ihrer Berechnung bzw. Beurteilung nicht berücksichtigt.

Nach alledem ist im vorliegenden Falle die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht widerlegt, sodass eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bejahen ist.

5. Eine Untersagung ist gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zwar nur möglich, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Diese Regelung stellt eine besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar; die Untersagung ist insoweit als ultima ratio anzusehen (OVG NW, B.v. 11.12.2013 – 20 B 643/13 – juris; VG Würzburg, U.v. 14.5.2013 – W 4 K 12.1139 – juris Rn. 35; B.v. 15.4.2013 – W 4 S. 13.145 – juris Rn. 42f.). Ein milderes Mittel, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen, wie etwa Auflagen oder Bedingungen, ist vorliegend aber nicht ersichtlich. Insbesondere wäre eine räumliche oder mengenmäßige Beschränkung der Sammlung im Hinblick auf den Umstand, dass im Landkreis noch zahlreiche weitere gewerbliche Sammlungen angezeigt und untersagt wurden, nicht praktikabel. Eine räumliche Beschränkung würde wohl zu keiner wesentlichen Änderung der Abfallmenge führen, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entzogen wird. Die Bestimmung individueller Mengenkontingente für jeden einzelnen gewerblichen Sammler, die in ihrer Summe gerade noch keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung begründen, ist dagegen oft schwierig. Insbesondere müsste diese Mengenbegrenzung bei jeder neuen Anzeige eines gewerblichen Sammlers neu berechnet und festgesetzt werden. Zudem ist es nicht Aufgabe der zuständigen Abfallbehörde, den Umfang der angezeigten Sammlung auf das gerade noch verträgliche Maß zu beschränken (OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 211; VG Münster, U.v. 22.3.2017 – 7 K 700/14 – juris Rn. 25). Dabei ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch zu berücksichtigen, dass der Klägerin nicht ihre gesamte Sammlungstätigkeit, sondern nur die Durchführung der angezeigten Sammlung für das Gebiet des Landkreises Fürstenfeldbruck untersagt wurde (vgl. BayVGH, B.v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 19).

6. Ebenso wenig sind hier Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen (vgl. zur Anwendbarkeit auf Untersagungen VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 – W 4 S. 12.1130 – juris Rn. 52; VG Düsseldorf B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 Rn. 28 ff.).

Nach dieser Vorschrift ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten, soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat.

Die Klägerin hat ihre gewerbliche Sammlung im Landkreis aber nicht bereits vor dem 1. Juni 2012 durchgeführt. Vielmehr ist im klägerischen Schreiben vom ... Februar 2017 von einer „geplanten“ Sammlung die Rede und im Schreiben vom ... April 2017 wurde ausdrücklich ausgeführt, dass die Sammlung drei Monate nach deren Anzeige, mithin erst im September 2016, aufgenommen wurde.

4. Schließlich sind auch die Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 und die Kostenentscheidung in Nrn. 4 und 5 des streitgegenständlichen Bescheids rechtmäßig. Es wurden insoweit weder von Klägerseite eigenständige Bedenken geltend gemacht noch sind solche sonst ersichtlich.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 62 Anordnungen im Einzelfall

Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 18 Anzeigeverfahren für Sammlungen

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,
3.: Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,
4.: eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie
5.: eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

Die Behörde kann verlangen, dass der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung Unterlagen entsprechend Absatz 2 Nummer 3 bis 5 beizufügen sind.

(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.

(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.

(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 20 Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

(1) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen und Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen nach Maßgabe der §§ 6 bis 11 zu verwerten oder nach Maßgabe der §§ 15 und 16 zu beseitigen. Werden Abfälle zur Beseitigung überlassen, weil die Pflicht zur Verwertung aus den in § 7 Absatz 4 genannten Gründen nicht erfüllt werden muss, sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verwertung verpflichtet, soweit bei ihnen diese Gründe nicht vorliegen.

(2) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind verpflichtet, folgende in ihrem Gebiet in privaten Haushaltungen angefallenen und überlassenen Abfälle getrennt zu sammeln:

1.: Bioabfälle; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend,
2.: Kunststoffabfälle; § 9 gilt entsprechend,
3.: Metallabfälle; § 9 gilt entsprechend,
4.: Papierabfälle; § 9 gilt entsprechend,
5.: Glas; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend,
6.: Textilabfälle; § 9 gilt entsprechend,
7.: Sperrmüll; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sammeln Sperrmüll in einer Weise, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht und
8.: gefährliche Abfälle; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellen sicher, dass sich die gefährlichen Abfälle bei der Sammlung nicht mit anderen Abfällen vermischen.

Die Verpflichtung zur getrennten Sammlung von Textilabfällen nach Satz 1 Nummer 6 gilt ab dem 1. Januar 2025.

(3) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können mit Zustimmung der zuständigen Behörde Abfälle von der Entsorgung ausschließen, soweit diese der Rücknahmepflicht auf Grund einer nach § 25 erlassenen Rechtsverordnung oder auf Grund eines Gesetzes unterliegen und entsprechende Rücknahmeeinrichtungen tatsächlich zur Verfügung stehen. Satz 1 gilt auch für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, soweit diese nach Art, Menge oder Beschaffenheit nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen entsorgt werden können oder die Sicherheit der umweltverträglichen Beseitigung im Einklang mit den Abfallwirtschaftsplänen der Länder durch einen anderen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können den Ausschluss von der Entsorgung nach den Sätzen 1 und 2 mit Zustimmung der zuständigen Behörde widerrufen, soweit die dort genannten Voraussetzungen für einen Ausschluss nicht mehr vorliegen.

(4) Die Pflichten nach Absatz 1 gelten auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese

1.: auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind,
2.: keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie
3.: nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten, deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

Satz 1 Nummer 3 und 4 gilt nicht für gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen und gefährliche Abfälle. Sonderregelungen der Überlassungspflicht durch Rechtsverordnungen nach den §§ 10, 16 und 25 bleiben unberührt.

(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Satz 3 Nummer 1 und 2 gilt nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen.

(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 62 Anordnungen im Einzelfall

Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 117

(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgrund vom Vorsitzenden oder, wenn er verhindert ist, vom dienstältesten beisitzenden Richter unter dem Urteil vermerkt. Der Unterschrift der ehrenamtlichen Richter bedarf es nicht.

(2) Das Urteil enthält

1.: die Bezeichnung der Beteiligten, ihrer gesetzlichen Vertreter und der Bevollmächtigten nach Namen, Beruf, Wohnort und ihrer Stellung im Verfahren,
2.: die Bezeichnung des Gerichts und die Namen der Mitglieder, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben,
3.: die Urteilsformel,
4.: den Tatbestand,
5.: die Entscheidungsgründe,
6.: die Rechtsmittelbelehrung.

(3) Im Tatbestand ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen. Wegen der Einzelheiten soll auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.

(4) Ein Urteil, das bei der Verkündung noch nicht vollständig abgefaßt war, ist vor Ablauf von zwei Wochen, vom Tag der Verkündung an gerechnet, vollständig abgefaßt der Geschäftsstelle zu übermitteln. Kann dies ausnahmsweise nicht geschehen, so ist innerhalb dieser zwei Wochen das von den Richtern unterschriebene Urteil ohne Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung der Geschäftsstelle zu übermitteln; Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung sind alsbald nachträglich niederzulegen, von den Richtern besonders zu unterschreiben und der Geschäftsstelle zu übermitteln.

(5) Das Gericht kann von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, soweit es der Begründung des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheids folgt und dies in seiner Entscheidung feststellt.

(6) Der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle hat auf dem Urteil den Tag der Zustellung und im Falle des § 116 Abs. 1 Satz 1 den Tag der Verkündung zu vermerken und diesen Vermerk zu unterschreiben. Werden die Akten elektronisch geführt, hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle den Vermerk in einem gesonderten Dokument festzuhalten. Das Dokument ist mit dem Urteil untrennbar zu verbinden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Beschluss, 20. Jan. 2014 - 20 B 331/13

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Klage der Antragstellerin (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Zwangsgeldandrohung unter III. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 wird angeordnet.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin zu drei Viertel und die Antragsgegnerin zu einem Viertel.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 26.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer III. anzuordnen,

weiterverfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung sei § 62 KrWG, weil die Antragstellerin ihre Sammlung nicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt habe. Bei den gesammelten Altkleidern und -schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgegeben hätten. Die Zwangsgeldandrohung unter III. der Ordnungsverfügung sei noch verhältnismäßig. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem fristgemäßen Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung Durchgreifendes entgegen.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die von der Antragsgegnerin vorgenommene Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

Vorliegend erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts auch deshalb fernliegend, weil die Ordnungsverfügung ohne Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausgesprochen wurde und die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin gar keine getrennte Alttextiliensammlung oder -erfassung vornimmt. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen internen Organisationsregelungen (systematisch) missachtet. Dass es bei einer vorangegangenen, inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin zu einer Abweichung von diesen Organisationsregelungen gekommen ist, hat zum einen die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren plausibel erklärt und stellt zum anderen nicht in Frage, dass bei Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Organisationsregelungen beachtet wurden.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist. Weiterhin bezieht sich die von der Antragstellerin angeführte Wiederverwendungsquote - soweit ersichtlich - lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt-)Textilien und (Alt-)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der Abgebenden aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer. Der von der Antragstellerin in Bezug genommene Fernsehbericht des WDR vom 13. September 2013 gibt für die Annahme einer Zweckbestimmung auch nicht ansatzweise etwas her; bestenfalls können dem Bericht Anhaltspunkte für eine auf einen "guten Zweck" zielende Motivationslage der Abgebenden entnommen werden.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es - auch nach der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage - unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.

Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.

Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.

Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.

Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.

Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.

Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die fehlende Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin auch nachträglich ihrer Anzeigepflicht trotz entsprechender Anhörung durch die Antragsgegnerin nicht nachgekommen ist und ohne Anzeige die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.

Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.

Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht erstattet hat. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige- wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn man unterstellt, dass die Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG zu vernachlässigen ist, weil die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragstellerin keine getrennte Sammlung von Alttextilien und -schuhen betreibt, verbleibt die Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG, die mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin (vgl. insoweit § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG) nicht vorgenommen werden kann. Im Übrigen kann diese Prüfung nicht mit dem Argument als entbehrlich angesehen werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien.

Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.

Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die ohne Anzeige sammelnde Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Erstattung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.

Zu deren Lasten kommt ferner die bereits vom Verwaltungsgericht betonte Nachahmungsgefahr zum Tragen. Zwar weist die Antragstellerin diesbezüglich zutreffend darauf hin, dass unmittelbar von den von ihr aufgestellten Sammelcontainern keine Nachahmungsgefahr ausgeht, weil ihnen nicht anzusehen ist, ob eine Anzeige erstattet wurde oder nicht. Eine Nachahmungsgefahr leitet sich jedoch daraus ab, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne Anzeige begonnen und trotz fehlender Anzeige weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.

Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung der erforderlichen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.

Erfolg hat die Beschwerde dagegen im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung unter III. des angefochtenen Bescheids, weil sich die Androhung als offensichtlich rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig erweist. Dies ergibt sich daraus, dass das angedrohte Zwangsgeld von 2.500,00 €, wie ausdrücklich in dem angefochtenen Bescheid angeordnet, für jeden Tag der Zuwiderhandlung gilt und darüber hinaus, da sich die Androhung ebenfalls ausdrücklich auch auf die nicht vollständige Befolgung der Untersagung unter I. des Bescheids bezieht, in voller Höhe selbst dann "fällig" wird, wenn die Antragstellerin auch nur mit einem Container weitersammelt. Mit Blick auf diese Fallkonstellation erweist sich die Androhung auch oder gerade unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Betroffenen an der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW) als unangemessen. Denn ein Zwangsgeld von 2.500,00 € pro Tag bei einem Sammelcontainer liegt offensichtlich so weit von dem Umsatz entfernt, der mit einem einzelnen Sammelcontainer täglich erzielt werden kann, dass hier eine Unverhältnismäßigkeit auf der Hand liegt.

Vgl. in diesem Sinn auch schon VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2013 - 9 L 337/13 -.

Dass die Antragsgegnerin möglicherweise hinsichtlich der zuvor behandelten Fallkonstellation keine (besondere) Regelungsintention hatte, ist unerheblich, weil eine Verhältnismäßigkeit der Androhung nur dann angenommen werden kann, wenn sie sich in jedem (einzelnen) in Betracht kommenden Anwendungsfall als angemessen erweist, was hier - wie zuvor dargestellt - nicht der Fall ist, wenn die Antragstellerin gegebenenfalls - entgegen der Untersagungsverfügung - lediglich mit einem Container weitersammelt. Angesichts dieser wirtschaftlichen Gegebenheiten kann eine Verhältnismäßigkeit nicht allein deshalb angenommen werden, weil das pro Tag angedrohte Zwangsgeld am unteren Rand der in § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW genannten Spanne liegt. Der von der Antragsgegnerin gegebenenfalls anzustellende Ermittlungsaufwand zur Feststellung möglicher Zuwiderhandlungen gegen die Untersagungsverfügung dürfte mit Blick auf § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW bereits vom Ansatz her kein tauglicher Gesichtspunkt zur Bemessung der Höhe des Zwangsgeldes darstellen und vermag dementsprechend ebenfalls nicht die Annahme der Verhältnismäßigkeit zu begründen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 26 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 52.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs außer Betracht. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 16. Juni 2014 - 20 ZB 14.885

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 16.800,00 € festgesetzt.

Gründe

Der gemäß § 124a Abs. 4 Sätze 1 bis 5 VwGO zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

Die Rechtssache weist keine besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeit im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO im Hinblick auf die sachliche Zuständigkeit der Beklagten auf. Diese ergibt sich aus Art. 29 BayAbfG, § 14 Abs. 1 Nr. 4 AbfZustV, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 GO. Die Bedenken der Klägerin richten sich dagegen, dass die Beklagte als kreisfreie Stadt gemäß Art. 3 Abs. 1 BayAbfG auch entsorgungspflichtige Körperschaft ist und die Zusammenfassung beider Aufgaben bei einer Behörde die unbewältigte Gefahr von Interessen geleiteten Maßnahmen beim Gesetzesvollzug in sich birgt. In der Rechtsprechung des Senats ist es aber geklärt, dass die landesrechtliche Zuständigkeitsverteilung rechtlich nicht zu beanstanden ist (z. B. Beschluss v. 8.7.2013 - 20 ZB 13.894). Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch eine Behörde mit Doppelzuständigkeit ist jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung bei der Aufgabenverteilung gesorgt ist (BVerwG Urteil v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239). Das hat die Beklagte jedenfalls in ihrer Antragserwiderung vom 2. Juni 2014 hinreichend dargelegt.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung allein tragend, wenngleich knapp, auch darauf gestützt, dass die Klägerin die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG) nicht dargelegt hat (vgl. § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG). Das ist nicht zu beanstanden. Dazu verweist der Senat auf seine Ausführungen in den Beschlüssen vom 18. Dezember 2013 - 20 CS 13.2446 und vom 31. März 2014 - 20 ZB 13.2607, die andere Verfahren der Klägerin betrafen und ihr daher bekannt sind.

Ergänzend ist auszuführen, dass die Darlegung nach § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG eine lückenlose Kette des Verwertungsweges aufzuzeigen hat. Dazu gehört auch die Schilderung der Verwertungsverfahren und in welchen Anlagen die Verwertung im Hinblick auf die konkret durch die gewerbliche Sammlung erfassten Abfälle durchgeführt wird. Allgemeine Angaben zu den Verwertungswegen entsprechen nicht den gesetzlichen Anforderungen (Jahn/Dreifuß-Kruse/Brandt, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 1. Aufl. 2014, Rn. 38 zu § 17 und Rn. 36 zu § 18; auch Fluck/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Stand Feb. 2014, Rn. 43 zu § 18 KrWG). Darauf kann auch nicht im Hinblick auf die wirtschaftliche Interessenlage, die derzeit wohl eine ordnungsgemäße Verwertung intendiert, verzichtet werden. Denn diese ist volatil und es wäre auch im Hinblick auf die verschiedenen Abfallfraktionen beim Gesetzesvollzug schwierig, die Darlegungspflichten jeweils nach der Abfallart abzustufen. Davon zu unterscheiden ist die durchaus nachvollziehbare Erwägung, bei offenkundigen ökonomischen Interessen, denen eine ordnungsgemäße Verwertung dienlich ist, keine allzu hohen Anforderungen an den Nachweis zur ordnungsgemäßen Verwertung zu stellen (so Jarass/Petersen, KrWG, Aufl. 2014, Rn. 49 zu § 18; Schmehl, Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz 2013, Rn. 10 zu § 18). Sie betrifft nämlich nicht das Darlegungserfordernis, sondern das Beweismaß, das zu überspannen bei eindeutig ersichtlicher wirtschaftlicher Interessenlage an einer ordnungsgemäßen Verwertung verfehlt wäre. Im vorliegenden Fall scheitert das Begehren des Klägers aber bereits an einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege sowie der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Hierfür bestand jedenfalls im Zulassungsverfahren angesichts des Prozessstandes hinreichender Anlass.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Mit diesem Beschluss wird das angegriffene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Der Streitwert war entsprechend den Erwägungen des Verwaltungsgerichts festzusetzen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 04. März 2014 - 10 S 1127/13

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 2. Mai 2013 - 1 K 886/13 - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin, die R. GmbH, wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung der Antragsgegnerin vom 06.03.2013, mit der ihr untersagt wurde, im Stadtgebiet Mannheim gewerblich Alttextilien aus privaten Haushaltungen zu sammeln.

Die Antragstellerin betrieb ab 1996 die Sammlung von Alttextilien in Mannheim, bis 06.11.2011 im Auftrag des Deutschen Roten Kreuzes. Am 28.10.2011 zeigte die Antragstellerin der Antragsgegnerin an, dass sie eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien beabsichtige. Daraufhin untersagte die Antragsgegnerin mit bestandskräftig gewordener Verfügung vom 21.11.2011 die angezeigte Sammlung. Am 27.06.2012, näher konkretisiert am 26.07. und 05.09.2012, zeigte die Antragstellerin die gewerbliche Sammlung von Alttextilien und Schuhen (im Folgenden: Alttextilien) auf dem Gebiet der Stadt Mannheim für die Dauer von zehn Jahren an. Sie führte dazu aus, sie beabsichtige, zusätzlich zu den bereits seit 1996 betriebenen 67 Container-Stellplätzen mit einem Aufkommen von 240 t pro Jahr 50 weitere Container aufzustellen und damit weitere ca. 175 t jährlich zu erfassen. Sie betreibe bundesweit ca. 7.000 Altkleidercontainer, in ihrem Werk im thüringischen A. würden über 350.000 Kleidungsstücke (ca. 100 t) täglich sortiert.

Im Rahmen der Anhörung der Antragstellerin zu einer beabsichtigten Untersagungsverfügung beschrieb die Antragsgegnerin das von ihrem Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Mannheim durchgeführte Sammelsystem wie folgt: Seit 1999 erfolge die Erfassung und Verwertung von Alttextilien getrennt von den übrigen Siedlungsabfällen. Im Bring-System stehe ein flächendeckendes, stadtweites Containernetz mit 149 Standplätzen und 156 Behältern zur Verfügung, ferner könnten größere Mengen kostenfrei bei dem Recyclinghof abgegeben werden. Die Behälterbewirtschaftung erfolge über stadteigenes Personal, die Behälterleerung erfolge in der Regel einmal wöchentlich. Ein Rufbereitschaftssystem stelle ständig die Erreichbarkeit der Abfallwirtschaft Mannheim sicher. Die Verwertung der Sammelware erfolge nach entsprechender Ausschreibung durch die Beauftragung Dritter über die Vergabestelle der Abfallwirtschaft Mannheim. Die Kosten für Erfassung und Verwertung dieser Abfälle deckten sich aus dem Gebührenhaushalt und könnten zu einem wesentlichen Teil mit den Vermarktungserlösen erwirtschaftet werden. Es existierten keine genehmigten gewerblichen Sammlungen im Stadtgebiet, jedoch eine Vielzahl (abfall-, straßen- und eigentumsrechtlich) illegal aufgestellter Sammelbehälter. Dies habe bereits zu einem signifikanten Mengenrückgang geführt, der Erlösausfall werde für 2012 auf 75.000,-- bis 150.000,-- EUR geschätzt.

Mit Bescheid vom 06.03.2013 untersagte die Antragsgegnerin mit der Firmierung „Abfallwirtschaft Mannheim als untere Abfallrechtsbehörde, Eigenbetrieb für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung“ der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Durchführung der angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- EUR an. Zur Begründung wurde ausgeführt, Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 - 3 KrWG AbfG. Die Antragstellerin verfüge nicht über die erforderliche Zuverlässigkeit im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG. Entgegen der bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 habe die Antragstellerin nach Beendigung der früheren Zusammenarbeit mit dem Deutschen Roten Kreuz gewerblich Alttextilien im Stadtgebiet Mannheim gesammelt. Daher sei nicht auszuschließen, dass sie sich auch zukünftig über bestehende gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen hinwegsetzen werde.

Der angezeigten Sammlung stünden darüber hinaus überwiegende öffentliche Interessen der Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin entgegen. Die Durchführung der Sammlung der Antragstellerin würde auch im Zusammenwirken mit anderen angezeigten Sammlungen die Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin als Entsorgungsträgerin erheblich gefährden. Das Gesamtaufkommen an Alttextilien im Stadtgebiet Mannheim werde auf ca. 1.200 t pro Jahr geschätzt. Durch den Umfang der von der Antragstellerin angezeigten Sammlung von 415 t pro Jahr würden ein Abfluss von 35% der Sammelware verursacht und damit bereits erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der städtischen Sammlung. Im Zusammenwirken mit weiteren zur Zeit 22 angezeigten gewerblichen Sammlungen würde das Gesamtaufkommen an Alttextilien mehrfach überschritten, so dass nur noch ein unplanbarer Bruchteil des Alttextilaufkommens von der Stadt Mannheim erfasst werden könnte. Die dadurch bewirkten Einnahmeausfälle aus der Vermarktung bzw. Verwertung könnten nicht durch geringere Erfassungskosten kompensiert werden, weil sich weder die Behälteranzahl noch der Personaleinsatz bei der gebotenen Sicherstellung einer mindestens wöchentlichen Leerung reduzieren ließen. Letztlich wäre eine Erfassung und Verwertung unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich. Zudem gefährde die Durchführung der angezeigten Sammlung die Stabilität der Abfallgebühren. Allein die angezeigte Sammlung würde zu Ausfällen im Umfang von ca. 167.000,-- EUR führen, bei Durchführung aller angezeigten Sammlungen wäre mit Einnahmeausfällen in Höhe von 80 bis 90% zu rechnen. Die Durchführung der angezeigten Sammlung der Antragstellerin würde ferner die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe der im Herbst 2012 ausgeschriebenen Leistung (Transport und Verwertung der Sammelware) unterlaufen, da die Antragstellerin, obwohl im Vergabewettbewerb unterlegen, neben dem erfolgreichen Bewerber den Transport und die Verwertung von Sammelware durchführen würde. Die von der Antragstellerin angezeigte nicht flächendeckende, sondern auf lukrative Standorte beschränkte Sammlung sei auch nicht etwa leistungsfähiger als das Sammelsystem der Antragsgegnerin. Auf ein schutzwürdiges Vertrauen im Sinne von § 18 Abs. 7 KrWG, resultierend aus einer bereits bestehenden Sammlung, könne die Antragstellerin sich nicht berufen. Denn bei der von der Antragstellerin in der Vergangenheit im Auftrag des Deutschen Roten Kreuzes durchgeführten Sammlung habe es sich um eine gemeinnützige Sammlung gehandelt. Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das erforderliche besondere Vollzugsinteresse ergebe sich daraus, dass die Durchführung der angezeigten Sammlung zu erheblichen Einnahmeeinbußen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgerin führe. Zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung sei die Antragsgegnerin jedoch auf einen berechenbaren, stetigen Mittelzufluss auch für die Dauer eines Rechtsmittelverfahrens angewiesen.

Die Antragstellerin hat gegen den Bescheid Widerspruch eingelegt und beim Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 02.05.2013 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt bzw. angeordnet. Es hat hinreichend gewichtige Verstöße der Antragstellerin gegen die bestandskräftige Untersagungsverfügung für nicht belegt erachtet, so dass die Annahme der Unzuverlässigkeit darauf nicht gestützt werden könne; die Antragstellerin habe unwidersprochen vorgetragen, dass sie nach Erlass der Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 nicht mehr gewerblich, sondern wieder für eine karitative Organisation gemeinnützig gesammelt habe. Es bestünden auch Zweifel, ob bei einem bundesweit tätigen Unternehmen allein aus dem Verstoß gegen eine Verfügung in einer bestimmten Stadt auf dessen Unzuverlässigkeit geschlossen werden könne. Soweit die Untersagungsverfügung damit begründet worden sei, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht anders zu gewährleisten sei, werfe der Rechtsstreit schwierige Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auf, deren Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müsse. Die sonach zu treffende Interessenabwägung falle wegen des verfassungsrechtlichen Gebots des effektiven Rechtsschutzes zugunsten der Antragstellerin aus.

Zur Begründung ihrer gegen den Beschluss erhobenen Beschwerde führt die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts ergebe sich die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin daraus, dass sie systematisch und über einen längeren Zeitraum hinweg die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung ignoriert habe. Dies zeige, dass die Antragstellerin sich über jedes Behördenhandeln vollständig hinwegsetze und sich bei ihrem wirtschaftlichem Interesse nicht durch irgendeine Untersagungsverfügung von der Sammlung abhalten lasse. Im Übrigen seien die sich aufgrund des unstrittigen Sachverhalts ergebenden Rechtsfragen bereits im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes klärungsfähig und im Sinne der Antragsgegnerin zu beantworten. Aus den im angefochtenen Bescheid angeführten Gründen sei von der Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 KrWG auszugehen. Der Untersagungsverfügung stehe auch nicht die Frist des § 18 Abs. 1 KrWG entgegen, die keine Entscheidungsfrist für die Behörde darstelle und deshalb bei Überschreitung auch nicht zur Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung führe. Im Übrigen könne die Frist für Sammlungen, die wie hier bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes stattgefunden hätten und auch während des gesamten Anzeigeverfahrens weiter durchgeführt worden seien, keine Bedeutung haben. Da sich die angefochtene Verfügung nach allem als voraussichtlich rechtmäßig darstelle, überwiege das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Untersagungsverfügung.

Die Antragstellerin verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt noch aus, die einschlägigen Vorschriften des § 17 KrWG stießen auf durchgreifende verfassungsrechtliche und europarechtliche Bedenken. Alttextilien unterlägen mangels Abfalleigenschaft ohnedies nicht dem Regime des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin sei wegen der Identität von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und unterer Abfallbehörde und der daraus resultierenden offensichtlichen Interessenkollision nicht gegeben. Die Verfügung sei wegen Überschreitung der Dreimonatsfrist des § 18 Abs. 1 KrWG rechtswidrig. Der Sachverhalt sei entgegen der Darstellung der Antragsgegnerin nicht unstreitig, insbesondere wolle die Antragsgegnerin gar nicht sammeln und verwerten, sondern nur Einnahmen generieren; für eine Verwertung sei sie gar nicht leistungsfähig. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei nicht ersichtlich. Auf die bestandskräftige Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 berufe sich die Antragsgegnerin zu Unrecht, weil die Sammlung nach Kündigung des Auftragsverhältnisses seitens des Deutschen Roten Kreuzes im Auftrag einer anderen gemeinnützigen Organisation fortgesetzt worden sei; jedenfalls habe die Antragsgegnerin diese Sammlungstätigkeit geduldet.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist nicht begründet.

Die von der Antragsgegnerin dargelegten Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 06.03.2013 zu Recht wiederhergestellt bzw. angeordnet. Denn die Erfolgsaussichten des Widerspruchs und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die genannte Verfügung sind bei summarischer Prüfung zumindest offen (dazu 1.). Bei einer von den Erfolgsaussichten unabhängigen Interessenabwägung überwiegt aber das Interesse der Antragstellerin daran, ihre Sammeltätigkeit einstweilen ausüben zu dürfen (dazu 2.). Ob der angefochtene Beschluss sich auch noch aus anderen als den vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen als richtig erweist, kann letztlich dahinstehen.

1. Wie die Antragsgegnerin zutreffend erkannt hat, kommt als Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung nur § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in Betracht. Diese Vorschrift genießt bei einer angezeigten gewerblichen Sammlung als spezielle Ermächtigungsgrundlage Vorrang gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl 2013, 1537; vom 16.01.2014 - 10 S 2273/13 -, juris, jeweils m.w.N.). Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung einer nach § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alternative) oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alternative).

Die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG scheitert entgegen der Auffassung der Antragstellerin allerdings nicht an verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken oder an der mangelnden Abfalleigenschaft der Alttextilien (1.1). Ob die Verfügung auf formellrechtliche Bedenken stößt, ist jedoch nicht ohne weiteres auszuschließen (1.2). Sodann ist keineswegs offensichtlich, sondern beim derzeitigen Erkenntnisstand im Gegenteil eher fernliegend, dass die normative Voraussetzung des § 18 Abs. 5 S. 2 1. Alt. KrWG – Unzuverlässigkeit der Antragstellerin – gegeben ist (1.3). Fraglich ist schließlich, ob die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 S. 2 2. Alt. KrWG vorliegen (1.4).

1.1 Der Senat teilt die von der Antragstellerin erhobenen grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit und der Europarechtskonformität der genannten hier einschlägigen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ebenso wenig wie die geltend gemachten Zweifel an der Abfalleigenschaft der Alttextilien und damit am Vorliegen dieses tatbestandlichen Anknüpfungspunkts für die Anwendung dieser Vorschriften. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf den in einem Parallelverfahren mit Prozessvertretung durch den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin ergangenen grundlegenden Beschluss des Senats vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, (a.a.O.), in dem der Senat insbesondere die mögliche und gebotene unionsrechtskonforme Auslegung und Anwendung der betreffenden Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes dargelegt hat.

1.2 Ob die von der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung vom 06.03.2013 erhobenen formellrechtlichen Bedenken durchgreifen, erscheint hinsichtlich der Zuständigkeitsrüge immerhin möglich (1.2.1), hinsichtlich der Rüge einer Verfristung des Einschreitens (1.2.2) hingegen wenig wahrscheinlich. Beide Fragen sind im vorliegenden Verfahren aber nicht vertieft zu erörtern und abschließend zu beantworten.

1.2.1 Zu dem von der Antragstellerin als Zuständigkeitsmangel problematisierten Gesichtspunkt einer Interessenkollision bei der Wahrnehmung von Aufgaben der unteren Abfallrechtsbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits hat der Senat bereits ausführlich in dem Sinne Stellung genommen, dass Verfassungsrecht und Europarecht keine Organisation der für die Untersagung von Sammlungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zuständigen Behörde dergestalt als neutrale Stelle verlangen, dass diese Behörde und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger unterschiedlichen Rechtsträgern angehören müssten (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O., und vom 12.12.2013 - 10 S 1067/13 -). Allerdings ist der Senat dabei davon ausgegangen, dass insbesondere bei einer Behörde mit Doppelzuständigkeit - wie sie bei der Antragsgegnerin als Stadtkreis gegeben ist (§§ 6 Abs. 1, 23 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 LAbfG, 13 Abs. 1 Nr. 2, 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG) -, behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt ist und keine „Personalunion“ der verantwortlichen Personen besteht (vgl. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschlüsse vom 04.07.2013 - 8 B 10533/13 - und vom 09.10.2013 - 8 B 10791/13 -, jeweils juris). Die Erfüllung dieser Anforderung ist im vorliegenden Fall nach Aktenlage zweifelhaft, wie sich etwa aus der behördlichen Firmierung bei Erlass der angefochtenen Verfügung mit „Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Mannheim als untere Abfallrechtsbehörde“ ergibt, die auf eine Vermischung der Verantwortungsbereiche mit einheitlicher Steuerung hindeutet. Dem wird nötigenfalls in einem Hauptsacheverfahren näher nachzugehen sein.

1.2.2 Entsprechendes gilt für den von der Antragstellerin geltend gemachten Gesichtspunkt, dass die Untersagungsverfügung erst nach Ablauf der dreimonatigen Anzeigefrist des § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG erlassen worden sei. Insoweit merkt der Senat nur an, dass eine von der Antragstellerin der Sache nach postulierte Ausschlussfrist für ein Einschreiten der Abfallrechtsbehörde der Regelung über die Anzeigefrist nicht zu entnehmen sein dürfte. Dagegen spricht zum einen das Fehlen einer expliziten normativen Sanktionierung einer Überschreitung der Dreimonatsfrist, zum anderen der Umstand, dass sich die Notwendigkeit eines Einschreitens auch erst während des Sammelbetriebs ergeben kann. Von dem formellrechtlichen Gesichtspunkt zu unterscheiden sind die Fragen, welche (auch verfassungs-) rechtlichen Anforderungen an die Untersagung oder Beschränkung einer drei Monate nach der Anzeige aufgenommenen Sammlung zu stellen sind und ob eine verzögerte behördliche Reaktion Entschädigungs- oder Amtshaftungsansprüche auslösen kann (vgl. dazu Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 23; Klement in: Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 49; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, KrWG § 18 Rn. 6 ff.).

Die angesprochenen formellrechtlichen Fragen bedürfen im vorliegenden Verfahren keiner weitergehenden Klärung, weil die Erfüllung der materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG Zweifeln ausgesetzt ist, die der Annahme einer überwiegend wahrscheinlichen oder gar offensichtlichen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung entgegenstehen.

1.3 Bei summarischer Prüfung rechtfertigt das Vorbringen der Antragsgegnerin schwerlich die Annahme, dass die Antragstellerin unzuverlässig sei und deshalb die Untersagungsvoraussetzung des § 18 Abs. 5 S. 1 1. Alt. KrWG vorliege.

Bei der Anwendung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass die Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, gegebenenfalls auch des Art. 14 Abs. 1 GG, darstellt (vgl. hierzu und zum Folgenden auch OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - juris; sowie Senatsbeschlüsse vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -, UPR 2014, 33, und vom 10.10.2013 - 10 S 1202/13 -, juris). Es handelt sich - gemessen an anderen behördlichen Befugnissen und Maßnahmen - um den intensivsten Eingriff in Rechte des Abfallsammlers, so dass sie nur als letztes Mittel in Betracht kommt. Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung dürfte daher von vornherein einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Da eine Untersagung bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d.h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig Grundrechte tangiert, spricht Einiges dafür, dass bloße Bedenken gegen die Zuverlässigkeit ungeachtet des weit gefassten Wortlauts des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen. Dies schließt es aus, etwa die Nichtprüfbarkeit der Zuverlässigkeit mit dem Tatbestandsmerkmal „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG gleichzusetzen. Vielmehr muss die Unzuverlässigkeit des Betroffenen mit hinreichender Sicherheit feststellbar sein. Hieraus folgt, dass eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit (noch) nicht in Betracht kommt, wenn die Zuverlässigkeit noch nicht abschließend geprüft ist und hierfür zulässige und zwecktaugliche Mittel zur Verfügung stehen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss die Untersagung ultima ratio bleiben (vgl. näher OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

Die Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Anzeigenden einer gewerblichen Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) knüpfen, wie auch § 3 Abs. 10 KrWG zeigt, an die gewerberechtliche Begrifflichkeit an. Für den Maßstab zur Beurteilung der Zuverlässigkeit kann deshalb auf die zu § 35 GewO entwickelte Rechtsprechung und Literatur zurückgegriffen werden. Danach ist zuverlässig, wer jederzeit die Gewähr zur Erfüllung seiner Berufspflichten bietet; unzuverlässig in Bezug auf das Gewerbe ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben wird (st. Rspr., vgl. etwa grundlegend BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 - 1 C 146/80 -, BVerwGE 65, 1; OVG Bremen, Beschluss vom 05.10.2009 -, 2 B 273/09 - NVwZ-RR 2010, 102; OVG NRW, Urteil vom 12.04.2011 - 4 A 1449/08 -, NVwZ-RR 2011, 553). Danach muss das in der Vergangenheit liegende Verhalten einer Person mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt; die Bejahung der Unzuverlässigkeit muss sich auf Tatsachen stützen lassen.

Nach diesen Grundsätzen ist unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG, wer nicht die Gewähr dafür bietet, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen einschlägigen Vorschriften, insbesondere zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen (§ 7 Abs. 3 KrWG), einzuhalten (vgl. VG Bremen, Beschluss vom 25.06.2013 - 5 V 2112/12 -, juris). Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen (vgl. im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

Gemessen hieran kann bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen Prüfungstiefe schwerlich mit der von der Antragsgegnerin insoweit allein angeführten Begründung auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin geschlossen werden, die Antragstellerin habe ihre Sammlungstätigkeit mit 67 Containern nach Ergehen der bestandskräftig gewordenen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 „systematisch und über einen langen Zeitraum“ fortgeführt. Die in den Blick zu nehmenden Einzelfallumstände, zu denen auch die chronologische Entwicklung der Sammlung der Antragstellerin im Bereich der Antragsgegnerin gehört, lassen schon den tatsächlichen Ausgangspunkt der Antragsgegnerin zweifelhaft erscheinen, aus der konkreten bisherigen Sammlungstätigkeit der Antragstellerin in Mannheim eine generalisierende Einschätzung des Geschäftsgebarens der Antragstellerin als unzuverlässig abzuleiten.

Wie die Antragstellerin unwidersprochen vorgetragen hat, hat sie schon im Jahr 1996 mit der Sammlung von Alttextilien in Mannheim begonnen und hat diese Sammlung für das Deutsche Rote Kreuz bis 06.10.2011 – offenbar mit Blick auf die Ausnahme von der Überlassungspflicht für gemeinnützige Sammlungen (vgl. § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG, ab 01.06.2012 § 17 Abs. 2 Nr. 3 KrWG) unbeanstandet seitens der Antragsgegnerin – fortgeführt. Nach der Kündigung des Auftragsverhältnisses seitens des Deutschen Roten Kreuzes hat die Antragstellerin nach Aktenlage sodann noch im Oktober 2011 die Aufstellung der entsprechenden Container als gewerbliche Sammlung bei der Antragsgegnerin angezeigt. Die Antragstellerin hat des weiteren unwidersprochen vorgetragen, dass sie in der Folgezeit wieder eine karitative Einrichtung als Auftraggeber gefunden hat und die Antragsgegnerin die bestandskräftige Verfügung vom 21.11.2011, die im Übrigen nicht mit einer Zwangsmittelandrohung versehen war, nicht mit Zwangsmitteln oder auch nur mit Abmahnungen durchzusetzen versucht hat. Die Klägerin hat vielmehr auf die Sammlungsanzeige der Antragstellerin vom 27.06.2012 eine erneute Untersagungsverfügung erlassen, wobei dahinstehen mag, ob diese der Sache nach im Verhältnis zur früheren Verfügung vom 21.11.2011 zugleich einen Zweitbescheid darstellt. Jedenfalls konnte die Antragstellerin angesichts dieser Handhabung durch die Antragsgegnerin zum einen für den Zeitraum 1996 bis Oktober 2011 davon ausgehen, dass die Sammlung für das Deutsche Rote Kreuz wegen ihrer Gemeinnützigkeit von der Antragsgegnerin gebilligt wurde, und dass zum anderen nach erneuter Beauftragung durch eine karitative Organisation die wiederum mutmaßlich gemeinnützige Sammlung von der Antragsgegnerin - ungeachtet der auf eine gewerbliche Sammlung bezogenen bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 - geduldet wurde.

Um jeden Anschein eines gegen die bestandskräftige Verfügung verstoßenden Verhaltens zu vermeiden, hätte die Antragstellerin freilich eine nunmehr wieder gemeinnützige Sammlung anzeigen bzw. bei der Antragsgegnerin auf eine klarstellende Bestätigung hinwirken können, dass die neuerliche gemeinnützige Sammlung nicht beanstandet und von der Verfügung vom 31.11.2011 nicht erfasst wird (vgl. dazu Klement, a.a.O., § 18 Rn. 29 f.: „Legalisierung“ einer privaten Sammlung). Dass die Antragstellerin dies unterlassen hat, fällt vor dem Hintergrund der früheren langjährig unbeanstandet gebliebenen gleichartigen gemeinnützigen Sammlungstätigkeit, der auf die Untersagung gewerblicher Sammlung beschränkten Reichweite der Verfügung vom 21.11.2011 und der nachfolgenden Duldungspraxis der Antragsgegnerin indes nicht erheblich ins Gewicht. Immerhin hatte die Antragstellerin nach Beendigung des Auftragsverhältnisses mit dem Deutschen Roten Kreuz der Antragsgegnerin zeitnah die Fortführung als gewerbliche Sammlung angezeigt und diese nach deren Untersagung als solche wohl nur für einen relativ kurzen Übergangszeitraum - bis zur erneuten Beauftragung durch eine karitative Organisation - weiter betrieben. Sodann hat sie nach dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zum 01.06.2012 noch im Juni 2012 die künftig beabsichtigte gewerbliche Sammlung angezeigt.

Bei einer Gesamtwürdigung dieser Umstände vermag der Senat der Einschätzung der Antragsgegnerin nicht zu folgen, das Verhalten der Antragstellerin rechtfertige die Annahme, dass sie sich auch zukünftig über bestehende gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen hinwegsetzen werde, und begründe, weil dies „nicht auszuschießen“ sei, deshalb Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG. Diese uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegende Beurteilung verfehlt mit dem Abstellen auf die vermeintliche Nichtausschließbarkeit rechtsuntreuen Verhaltens den wie dargelegt verfassungsrechtlich determinierten strengen tatbestandlichen Maßstab und entbehrt bei Anlegung des zutreffenden Maßstabs einer tragfähigen Tatsachengrundlage. Die von der insoweit darlegungs- und beweispflichtigen Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren noch aggravierend in den Raum gestellte pauschale Behauptung, die Antragstellerin habe „systematisch und über einen längeren Zeitraum“ die bestandskräftige Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung ignoriert und damit gezeigt, dass sie sich über jedes Behördenhandeln vollständig hinwegsetze, ist ebenso ohne plausible Substantiierung geblieben und zieht aus dem unzureichend konkretisierten Vorwurf überzogene Schlussfolgerungen auf das Gesamtverhalten der Antragstellerin im Zusammenhang mit ihrer Sammeltätigkeit. Rechtfertigen die von der Behörde angeführten Umstände mithin die Annahme der Unzuverlässigkeit nicht, so kann auf sich beruhen, inwieweit der bedenkenswerten Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen ist, dass bei einem bundesweit tätigen Unternehmen wie der Antragstellerin aus einem vereinzelten - unterstellt - zu beanstandenden Verhalten nicht ohne weiteres auf generelle Unzuverlässigkeit geschlossen werden kann.

Nach allem kommt es auf die Stichhaltigkeit der Rüge der Antragsgegnerin nicht mehr an, das Verwaltungsgericht sei nur auf Grund eines - erkennbaren - Datumsfehlers in einer Stellungnahme des Eigenbetriebs Abfallwirtschaft Mannheim zu Unrecht davon ausgegangen, die Vor-Ort-Kontrollen hätten erst nach Erlass der Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 stattgefunden.

1.4 Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Untersagungsverfügung beim derzeitigen Erkenntnisstand wohl auch nicht - jedenfalls nicht offensichtlich - auf § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG gestützt werden. Nach dieser Vorschrift ist die Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

Die Antragsgegnerin macht nicht geltend, die Antragstellerin biete nicht die Gewähr für eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Sinne des § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG als Voraussetzung für die Freistellung von der Überlassungspflicht bzw. habe es insoweit im einzelnen an der Erfüllung ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG fehlen lassen (zu solchen Konstellationen vgl. Senatsbeschlüsse vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -, UPR 2014, 33; vom 10.10.2013 - 10 S 1202/13 -, juris). Sie beruft sich vielmehr auf entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Gestalt einer Gefährdung ihrer Funktionsfähigkeit als Entsorgungsträger durch die gewerbliche Sammeltätigkeit der Antragstellerin, mithin auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des eine Legaldefinition der „überwiegenden öffentlichen Interessen“ enthaltenden § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Dem vermag der Senat nicht ohne weiteres zu folgen (1.4.1). Sodann bestehen jedenfalls Zweifel daran, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders als durch die vollständige Untersagung nicht zu gewährleisten ist (1.4.2).

1.4.1 Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer gewerblichen Sammlung nur entgegen, wenn die betreffende gewerbliche Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten oder des nach Maßgabe von § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine abschließende Regelung der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG maßgeblichen öffentlichen Interessen. Rechtsdogmatisch ist § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, wie schon der Wortlaut deutlich macht, als zwingende Vorschrift ausgestaltet (VG Würzburg, Beschluss vom 28.01.2013 - W 4 S 12.1130 -, juris, Rn. 38; Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 17 Rn. 41: „Abwägungsvorgang durch das Gesetz antizipiert“). In der Sache muss jedoch ausweislich des insoweit unmissverständlichen Wortlauts von Satz 1 und Satz 2 des § 17 Abs. 3 KrWG eine „Gefährdung“ des Schutzguts (Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers etc.) vorliegen. Das ist hier beim derzeitigen Erkenntnisstand nicht mit dem zu fordernden, verfassungs- und europarechtlich nahegelegten Evidenzgrad von der Antragsgegnerin dargelegt und nachgewiesen worden.

1.4.1.1. Für eine „Funktionsgefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG fehlen durchschlagende konkrete Anhaltspunkte. Die Antragsgegnerin hat nicht hinreichend substantiiert und schlüssig vorgetragen, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten gefährdet oder zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird, falls die Antragstellerin die gewerbliche Sammlung von Alttextilien - auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen - durchführt. Die Darlegungslast insoweit obliegt der Verwaltung (OVG NRW, Beschl. v. 19.7.2013 - 20 B 122/13 -, juris Rn. 15). Dies fordert gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV auch das EU-Recht.

Um eine tragfähige Beurteilung der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG vornehmen zu können, ist eine Analyse und Bewertung der tatsächlichen, konkreten Auswirkungen der gewerblichen (und ggf. gemeinnützigen) Sammlung(en) auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unerlässlich (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 83). Das verlangt nicht zuletzt das Unionsrecht. Die dafür von der Antragsgegnerin zu schaffenden tatsächlichen Grundlagen liegen derzeit zumindest nicht mit dem Grad an Evidenz vor, der es rechtfertigen könnte, die angezeigte Sammlung vollständig zu untersagen - statt etwa nur beschränkende Auflagen wie Befristungen oder Mengenbeschränkungen (siehe dazu auch unten 1.4.2).

Der Argumentation der Antragsgegnerin liegt tendenziell offenbar ein Modell der Abfallentsorgung zu Grunde, in dem gewerbliche Sammlungen, die den Abfällen aus privaten Haushaltungen veräußerbare (Wert-)Stoffe und Gegenstände entziehen, wegen der entsprechenden Einnahmeverluste beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und damit einhergehender Verhinderung niedrigerer Abfallgebühren unzulässig sind, so dass gewerbliche Sammlungen mit der öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungswirtschaft systematisch unvereinbar sind (in diesem Sinne VG Hamburg, Urteil vom 09.08.2012 - 4 K 1905/10 -, ZUR 2013, 43, 49; Queitsch, AbfallR 2012, 290 ff.). Eine derartige Deutung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist indes mit Art. 106 Abs. 2 AEUV nicht vereinbar; danach muss die Möglichkeit zum Wettbewerb auf dem Abfallentsorgungsmarkt durch private Konkurrenz erhalten bleiben und die Prüfung im Einzelfall erfolgen (Schomerus, a. a. O., § 17 Rn. 48, 49; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 49, 57). § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG lässt die gebotene europarechtskonforme Handhabung zu; die Bestimmung wird verschiedentlich als widerlegbare Vermutungsregel qualifiziert (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 38; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 57). Richtig dürfte zur Sicherung der Europarechtskonformität des deutschen Rechts jedenfalls der Zugriff auf den normativen Gehalt der maßgeblichen Bestimmungen sein: Wenn der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung, um private Wettbewerber ausschließen zu können, eine „Gefährdung“ drohen muss (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) bzw. die Aufgabenerfüllung bei Zulassung der privaten Konkurrenz „verhindert“ werden würde (Art. 106 Abs. 2 AEUV), ist das Modell der systematischen Unvereinbarkeit zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Abfallentsorgung im Hausmüllbereich de lege lata nicht vertretbar, sondern es muss im konkreten Fall zumindest eine Art Geringfügigkeitsschwelle beachtet werden, um „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“ der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung gefährdet zu sehen (VG Ansbach, Urteil vom 23.01.2013 - AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 82, spricht mit Blick auf die Müllgebühren von einer Erheblichkeitsgrenze bzw. Toleranzschwelle von 10% bis 12%; ähnlich OVG Hamburg, Beschluss vom 20.03.2013 - 5 Bs 208/12 -, juris, Rn. 15 f.).

Die Antragstellerin hat insoweit unwidersprochenen unter Bezugnahme auf den Haushaltsplan der Antragsgegnerin 2012/13 abfallwirtschaftliche Erlöse der Antragsgegnerin in Höhe von 55.270.000 EUR (für 2010) bzw. 52.132.000 EUR (geplant für 2012) den von der Antragsgegnerin angegebenen befürchteten Einnahmeausfällen durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin in Höhe von 167.000 EUR gegenübergestellt. Die daraus resultierende Einnahmeverminderung um ca. 0,3 % liegt ersichtlich unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle, ohne dass es in diesem Zusammenhang noch auf die von der Antragsgegnerin angesetzten – von der Antragstellerin als zu niedrig bestrittenen – Mengen des Alttextilaufkommens im einzelnen ankäme. Die diesbezüglichen Annahmen der Antragsgegnerin erlauben allenfalls die rechtliche Schlussfolgerung, dass die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin - sowie andere gewerbliche Sammlungen in Mannheim - den Abfallwirtschaftsbetrieb der Antragsgegnerin bzw. einen von ihr beauftragten Dritten beeinträchtigen könnte. Dies genügt jedoch für die Bejahung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht. Nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Gesetzgebers sind „Beeinträchtigungen“, also unterhalb der Schwelle einer „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit bleibende Nachteile, hinzunehmen (BT-Drucks. 17/6052, S. 87). Jede andere Deutung des Gesetzes wäre mit Art. 106 Abs. 2 AEUV unvereinbar; die europarechtskonforme Handhabung des nationalen Rechts ist indessen nicht disponibel. Auch sonst ist eine wirkliche „Gefährdung“ der Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht erkennbar.

1.4.1.2 Die Antragsgegnerin hat auch nicht dargetan, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 KrWG deshalb zu bejahen sind, weil die „Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird“ (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG). Nach summarischer Prüfung dürfte vorliegend keines der drei Regelbeispiele gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG in diesem Sinne erfüllt sein, d.h. zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers begründen.

1.4.1.2.1 Die Antragsgegnerin beruft sich mit Blick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG darauf, dass sie in dem betroffenen Entsorgungsgebiet bereits in öffentlich-rechtlicher Verantwortung Alttextilien über Sammelcontainer und Recyclinghöfe haushaltsnah erfasst und einer hochwertigen Verwertung zuführt; daher sei eine konkurrierende gewerbliche Sammlung ohne weiteres unzulässig, nach dem Gesetz sei in diesem Falle eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen.

Diese Maßstabsbildung verfehlt nach der Rechtsprechung des Senats das geltende Recht (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O.): Die Argumentation der Antragsgegnerin stützt sich auf ein enges Verständnis des Gesetzeswortlauts. Danach soll ein bestehendes Entsorgungssystem (falls „haushaltsnah“, „hochwertig“) gegen jedwede private Konkurrenz geschützt werden, sofern nicht ausnahmsweise § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG eingreift; ob tatsächlich eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt, soll - auch im Falle der Drittbeauftragung - unbeachtlich sein, weil ein Nebeneinander von Sammlungen gleicher Abfallarten gesetzlich ausgeschlossen sei (VG Köln, Beschl. v. 25.1.2013 - 13 L 1796/12 - BA Rn. 10 und 11; Queitsch, UPR 2012, 221, 226; ders., AbfallR 2012, 290, 292). Diese Rechtsauffassung führt im Ergebnis zu einem absoluten Konkurrentenschutz, falls ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem besteht; danach soll jedweder Wettbewerb im Bereich der hier fraglichen Abfallentsorgung per se unzulässig sein.

Ein solches Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, das die bloße Existenz eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. einen von diesem beauftragten Dritten für den Ausschluss einer gewerblichen Sammlung genügen lässt, ist nicht europarechtskonform (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 41 f.); sie verfehlt die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV, verstößt insbesondere gegen das Gebot der „Erforderlichkeit“. Eine derartige Deutung des Gesetzeswortlauts ist allerdings keineswegs zwingend und wird durch die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte widerlegt, so dass Sinn und Zweck des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung der Bestimmung gebieten.

Ob § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen eine - ggf. widerlegbare (so VG Ansbach, a. a. O., Rn. 85; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 38; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 527; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65) oder unwiderlegbare (so Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136; Queitsch, AbfallR 2013, 169, 173) - Vermutungsregelung trifft, bedarf jedenfalls in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner Klärung, weil die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Mit der Formulierung „insbesondere“ stellt der Gesetzgeber klar, dass auf der Tatbestandsseite Regelbeispiele normiert werden; dies schließt nicht aus, dass die in dem Regelbeispiel zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise nicht zutrifft. Nach dem Gesetzeswortlaut liegt im konkreten Fall mithin nicht zwingend eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vor, falls das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bejaht wird; vielmehr kann im Einzelfall eine gewerbliche Sammlung bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durchaus zulässig sein (Beckmann/Wübbenhorst, DVBl 2012, 1403, 1408).

Gesetzessystematisch fungiert § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach wird in einem materiellen Sinne vorausgesetzt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich beeinträchtigt wird“. Dieses schon europarechtlich gebotene materielle Verständnis ist gleichsam nicht hintergehbar, weil jene Bestimmung in dem Kaskadenmodell des § 17 Abs. 3 KrWG ihrerseits eine Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG darstellt; die dort geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten kann sinnvollerweise nicht bereits auf Grund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden. Schließlich darf nicht verkannt werden, dass die in § 17 Abs. 3 KrWG angelegten Konkretisierungsstufen der Konturierung „überwiegender öffentlicher Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dienen; dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff nicht allein mit einem formalistischen Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zureichend ausgefüllt werden kann, liegt auf der Hand.

Entstehungsgeschichtlich hat das Merkmal „wesentliche Beeinträchtigung“ europarechtliche Ursprünge. Vor dem Hintergrund des Art. 106 AEUV hatte die EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 28. Mai 2011 darauf hingewiesen, dass nur „wesentliche“ Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Kommunen im Rahmen der Einzelfallabwägung des § 17 Abs. 3 KrWG berücksichtigt werden dürften; andernfalls könne der Zugang eines neuen Wettbewerbers EU-rechtswidrig behindert werden (Mitteilung SG[2011] D/51545 im Notifizierungsverfahren 2011/0148/D). Unter ausdrücklicher Erinnerung an diesen Vorgang hat die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates die EU-rechtskonforme Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG angemahnt (BT-Drucks. 17/6645, S. 5). Der zuständige BT-Ausschuss hat in seiner Beschlussempfehlung darauf reagiert (BT-Drucks. 17/7505, S. 3). Die europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des innerstaatlichen Rechts drängt sich geradezu auf.

Nach Sinn und Zweck des Kaskadenmodells gemäß § 17 Abs. 3 KrWG steht Satz 3 Nr. 1 im Dienste der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungssystems (Satz 1). Eine „Gefährdung“ dieser Funktionsfähigkeit (Satz 2) durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann allenfalls angenommen werden, wenn die gewerbliche Sammlung - „in ihrer konkreten Ausgestaltung“ und ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) - mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Aufkommens einer bestimmten Abfallart (hier: Alttextilien) im Entsorgungsgebiet erfasst (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 42: keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit bei lediglich 10% bis 15% einer getrennt erfassten Abfallfraktion; ebenso Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 66 m. Nachw. zur entsprechenden Rechtsprechung nach dem KrW-/AbfG). Ein anderes Gesetzesverständnis wäre europarechtlich kaum haltbar (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 85). Mit Blick auf die gebotene europarechtskonforme Auslegung (Art. 106 Abs. 2 AEUV) stellt sich durchaus die nötigenfalls im Hauptsacheverfahren weiter zu klärende Frage, ob bei hinreichend gesicherter Wahrnehmung der Sammlungs- und Verwertungsaufgabe durch gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler unabhängig vom konkreten prozentualen Anteil überhaupt von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Verantwortung des öffentlich-rechtlichen Versorgungsträgers gesprochen werden kann (restriktiv, mit dem Verdikt der Unionsrechtswidrigkeit des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, unter Hinweis auf den von Art. 106 Abs. 2 AEUV allein erlaubten Schutz der Aufgabenerfüllung als solchen: Klement, a.a.O., § 17 Rn. 147; vgl. auch Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 129). Und selbst bei rein innerstaatlich angelegter Gesetzesdeutung kann ernsthaft nicht davon gesprochen werden, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich“ beeinträchtigt wird, wenn nur eine eher geringfügige gewerbliche Sammlung bestimmter Abfälle stattfindet (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 19). Andernfalls bewirkte die Gesetzesanwendung einen rechtlich unzulässigen absoluten Konkurrentenschutz.

Eine hinreichend verlässliche Quantifizierung des Anteils der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin und sonstiger gewerblicher oder gemeinnütziger Sammlungen von Alttextilien dürfte im Übrigen beim derzeitigen Erkenntnisstand nicht vorliegen und in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch nicht möglich sein. Die Antragstellerin hat insoweit die Mengenannahmen der Antragsgegnerin unter Berufung auf einschlägige Gutachten zum bundesweiten durchschnittlichen Alttextil-Sammelaufkommens pro Kopf der Bevölkerung als deutlich zu niedrig in Zweifel gezogen. Eine konsistente Tatsachengrundlage erscheint aber auch deshalb erforderlich, um mildere Maßnahmen als die vollständige Untersagung der Sammlung auf ihre Eignung und Erforderlichkeit prüfen zu können. Soweit die Antragsgegnerin einen befürchteten Mengenverlust von 80 bis 85 Prozent bei Nichtunterbindung von insgesamt 22 angezeigten Sammlungen ins Feld führt, muss sie sich die Möglichkeit einer willkürfreien faktischen Kontingentierung als in Betracht zu ziehendes milderes Mittel entgegenhalten lassen. Eine Handhabung dahingehend, dass etwa aus Gründen des „Überangebots“ und der Gleichbehandlung alle gewerblichen Sammlungen untersagt würden, liefe letztlich auf den europarechtlich unzulässigen absoluten Konkurrenzschutz hinaus. Im Ergebnis verbleibt jedenfalls eine Ungewissheit, ob eine eventuelle „wesentliche Beeinträchtigung“ als „Gefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gedeutet werden könnte. Auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG (im Sinne der europarechtskonformen Deutung) kann sich die Antragsgegnerin demzufolge nicht ohne weiteres berufen.

1.4.1.2.2 Das von der Antragsgegnerin weiter für Ihre Rechtsposition in Anspruch genommene Regelbeispiel einer Gefährdung der Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 2 KrWG) ist bei der gebotenen restriktiven, auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 S. 1 KrWG zurück zu beziehenden Interpretation tatbestandlich schwerlich erfüllt. Bei einer Verminderungen des Erlösaufkommens der Abfallwirtschaft der Antragsgegnerin durch die angezeigte Sammlung der Antragstellerin um lediglich ca. 0,3 % liegt die Auswirkung auf die Gebührenhöhe weit unter der anzunehmenden Erheblichkeits- bzw. Toleranzschwelle (s.o. 1.4.1.1 sowie Klement, a.a.O., § 17 Rn. 150 ff. m.w.N.).

1.4.1.2.3 Ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers etwa deshalb anzunehmen ist, weil die Zulassung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschweren oder unterlaufen und damit das Regelbeispiel nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfüllen würde, wie die Antragsgegnerin kursorisch geltend macht, ist allenfalls offen. Diese Bestimmung schützt das – bereits durchgeführte oder bevorstehende – Vergabeverfahren; Prämisse der Regelung ist die Gewährleistung von Wettbewerb um den Abfallentsorgungsmarkt, nicht in diesem Markt. Nach dem gesetzgeberischen Willen zielt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG auf „die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die ‚duale‘ Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab“ (BT-Drucks. 17/7505, S. 44).

Die Vergabe von Entsorgungsleistungen schützt demnach den erfolgreichen Bieter gegenüber konkurrierenden gewerblichen Sammlungen. Der mit dem öffentlichen Auftrag betraute bzw. zu betrauende Dritte wird sogar monopolartig geschützt; ausweislich der in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG getroffenen Regelung, die Nr. 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht in Bezug nimmt, wird der erfolgreiche Bieter dergestalt privilegiert, dass er vor jedweder Konkurrenz durch gewerbliche Sammler geschützt ist (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136). Der Senat lässt offen, ob eine so weit gehende (temporäre) Monopolisierung der Entsorgungsleistungen mit dem EU-Recht vereinbar ist (vgl. dazu kritisch Klement, a.a.O., § 17 Rn. 155 f.; Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 134 ff.); jedenfalls liegen die Voraussetzungen beider Alternativen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vor.

1.4.1.2.3.1 Die Antragsgegnerin beruft sich zunächst darauf, dass durch die Zulassung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen werde (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 2 KrWG). Diese Regelung erfasst Fallgestaltungen, in denen ein gewerblicher Sammler als Bieter im Vergabeverfahren - wie die Antragstellerin bei der im Herbst 2012 durchgeführten Ausschreibung - den Zuschlag nicht erhalten hat (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 90) oder am Ausschreibungswettbewerb des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gar nicht teilgenommen hat und nun eine gewerbliche Sammlung vornimmt. Der erfolgreiche Bieter, der als Auftragnehmer gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vertragliche Bindungen eingeht, wird durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG vor einer derartigen „illegitimen“ Konkurrenz während der Vertragslaufzeit geschützt.

Dieser gesetzliche Schutz greift jedoch nur bei einer rechtmäßigen Auftragsvergabe, also einem ordnungsgemäß durchgeführten Vergabeverfahren, ein. Denn ausweislich der erwähnten gesetzgeberischen Zielsetzung geht es um die „wettbewerbskonforme“ Einbindung Privater. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG schützt das berechtigte Vertrauen des erfolgreichen Bieters in die Angebotskalkulation des Auftraggebers; vertraut werden darf auf die Exklusivität der Entsorgungsleistung während der Vertragslaufzeit und auf die Vertragstreue des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 132 f.). Ein „berechtigtes“ und damit schützenswertes Vertrauen des Auftragnehmers kann jedoch nur bei einem rechtmäßigen Vergabeverfahren anerkannt werden; andernfalls würde - wettbewerbswidrig -illegales Verhalten prämiert (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O). Bei der Vergabe von Entsorgungsleistungen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG muss gemäß § 100 Abs. 1 GWB, § 2 Nr. 2 VgV ab einem Schwellenwert von 200.000,- Euro eine europaweite Ausschreibung der Auftragsvergabe erfolgen (§ 4 Abs. 1 VgV, § 15 VOL/A-EG). Ob das Vergabeverfahren als solches rechtmäßig durchgeführt worden ist, bedarf deshalb nötigenfalls näherer Prüfung, die dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten ist.

Hinzu kommt, dass die Antragstellerin ihre gewerbliche Sammlung bereits im Juni 2012, d.h. deutlich vor der von der Antragsgegnerin im Herbst 2012 durchgeführten Ausschreibung, angezeigt hat. Die Antragsgegnerin hatte mithin Anlass, diese seinerzeit noch nicht - vielmehr erst mit dem angefochtenen Bescheid vom 06.03.2013 - untersagte Sammlung der Antragstellerin bei ihrer lediglich den Transport und die Verwertung betreffenden Ausschreibung (mengen- und entgeltmäßig) zu berücksichtigen. Ist dies geschehen, so konnten sich die Bieter darauf einstellen. Andernfalls ist die Unterlassung der Antragsgegnerin zuzurechnen. In beiden Fällen könnte die Sammlung der Antragstellerin schwerlich als Unterlaufen der Vergabe gewertet werden. Denn die Antragstellerin konkurrierte ebenso wie die anderen Bieter in dem Vergabeverfahren vor dem Hintergrund der bereits angezeigten bzw. bestehenden Sammlungen um zusätzliche Aufträge für Transport und Verwertung. Die Antragstellerin hat im übrigen unwidersprochen vorgetragen, dass eine tatsächliche Beeinträchtigung der vertraglich abgesicherten Marktposition des erfolgreichen Bieters um die Transport- und Verwertungsleistung nicht eintrete, weil davon auszugehen sei, dass eine bindende Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Lieferung einer bestimmten Alttextilienmenge nicht bestehe und nur das bezahlt werde, was geliefert werde.

1.4.1.2.3.2 Die Antragsgegnerin dürfte sich auch kaum darauf berufen können, dass durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert wird (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG). Dabei kann der Senat die kontrovers erörterte Frage offen lassen, ob ohne den Erlass einer Untersagungsverfügung eine parallel durchgeführte gewerbliche Sammlung von Abfällen zu einer unkalkulierbaren Schwankungsbreite der Mengenparameter mit der Folge führt, dass eine unklare Leistungsbeschreibung und daher ein Verstoß gegen § 8 Abs. 1 VOL/A-EG zu erwarten ist (vgl. VG Ansbach, a. a. O., Rn. 91 ff.; Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 133 f.), oder ob - da die Abgabe von Alttextilien ohnehin Unwägbarkeiten ausgesetzt ist - den möglichen Mengenschwankungen vergaberechtlich durch eine entsprechende Formulierung der Ausschreibungsbedingungen Rechnung getragen werden kann, da die Größenordnung der Schwankungsbreite abschätzbar ist (vgl. OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 23; Beckmann/Wübbenhorst, DVBl 2012, 1403, 1409).

Soll durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG ein Vergabeverfahren geschützt werden, muss ein solches konkret in Aussicht stehen. Das ist hier, soweit ersichtlich, nicht der Fall; die Antragsgegnerin hat erst im Herbst 2012 das genannte Verfahren in Bezug auf Transport und Verwertung von Alttextilien durchgeführt. Die abstrakt gehaltene Argumentation der Antragsgegnerin läuft darauf hinaus, dass eine gewerbliche Sammlung per se ausgeschlossen wäre, wenn sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger an Stelle der Eigenwahrnehmung der Abfallentsorgungsaufgabe für eine Drittbeauftragung (§ 22 KrWG) entschieden hat; reklamiert wird damit, europarechts- und gesetzeswidrig, ein absoluter Konkurrentenschutz. Ein erneutes (diskriminierungsfreies und transparentes) Vergabeverfahren ist jedoch erst in Bezug auf den Zeitraum nach Ablauf der jetzigen, mit dem Dritten vereinbarten Vertragslaufzeit durchzuführen (vgl. Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 133). Dazu hat die Antragsgegnerin keine Angaben gemacht. Die Berufung auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG verfolgt demzufolge den Zweck, rein prophylaktisch gewerbliche Sammler vom Markt zu verdrängen. Dieses Vorgehen ist von der Bestimmung nicht gedeckt. Ohne Ansehung eines bestimmten Vergabeverfahrens kann nicht beurteilt werden, was „erheblich erschwert“ werden soll; eine solche - hier nicht mögliche - Prüfung schreibt das Gesetz indessen zwingend vor (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O.).

Folgte man nicht dieser „Tatbestandslösung“, müsste dasselbe Ergebnis als „Rechtsfolgelösung“ nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erzielt werden. Danach wäre die Untersagungsverfügung nur rechtmäßig, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 (i. V. m. Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1) KrWG normierten Voraussetzungen „anders nicht zu gewährleisten ist“. Nach diesem bindend vorgeschriebenen Maßstab des Übermaßverbots („Erforderlichkeit“ einer behördlichen Maßnahme) kann eine künftige Auftragsvergabe gegenüber „wesentlichen Erschwerungen“ in Bezug auf Diskriminierungsfreiheit und Transparenz jedoch „anders“ dadurch geschützt werden, dass zu dem gegebenen späteren Zeitpunkt vor Einleitung des dann anstehenden Vergabeverfahrens die tatsächliche Lage („Schwankungsbreite“ von Mengenparametern) konkret geprüft und nötigenfalls mit einer Untersagungsverfügung reagiert wird. Im Sinne des Übermaßverbots ist es in keiner Weise erforderlich, nach einer erst unlängst erfolgten Auftragsvergabe rein vorsorglich mit Blick auf künftige Vergabeverfahren, zu denen der Antragsgegner nichts Konkretes vorgetragen hat, gewerbliche Sammlungen pauschal zu verbieten.

1.4.2 Unabhängig davon, ob die Untersagungsverfügung schon deshalb rechtswidrig ist, weil die Tatbestandsvoraussetzungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht erfüllt sind, kommt auch ein Verstoß gegen die in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normierte Rechtmäßigkeitsanforderung der „Erforderlichkeit“ der Untersagungsverfügung in Betracht. Schon nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG ist die Untersagung der Sammlung nur zulässig, wenn die Einhaltung der Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht anders zu gewährleisten ist. Der Gesetzgeber trägt damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; die Untersagung ist auch hier ultima ratio (vgl. grundlegend Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O., m.w.N.). Als mildere Mittel kommen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG insbesondere Bedingungen, Befristungen und Auflagen in Betracht. Dass die Antragsgegnerin solche in Erwägung gezogen und eine entsprechende Sachprüfung angestellt hätte, ist dem Akteninhalt nicht zu entnehmen. Die Antragsgegnerin hat die gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG mithin wohl nicht durchgeführt. Darin liegt ggf. zugleich ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot, weil dem Gebot der „Erforderlichkeit“ einer behördlichen Maßnahme beim Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht Rechnung getragen worden ist.

Diese gesetzliche Vorgabe des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG stellt eine Konkretisierung des Übermaßverbots (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. w. S.) dar (NdsOVG, a. a. O., S. 221). Die Untersagung, d.h. ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung, ist - wie ausgeführt (s.o. 1.3) - im Vergleich mit anderen Reglementierungen der intensivste Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eines gewerblichen Sammlers und kommt daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht (NdsOVG, Urteil vom 21.03.2013 - 7 LB 56/11 -, NsVBl 2013, 218; OVG NRW, Beschl. v. 19.07.2013 - 20 B 122/13 - juris Rn. 18; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 47; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 Rn. 24). Dies setzt voraus, dass die Untersagungsverfügung im konkreten Fall die einzige geeignete Maßnahme zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ist (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 12). Die Beachtung dieser Anforderungen stellt § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG dadurch sicher, dass die zuständige Behörde zu einer entsprechenden Prüfung verpflichtet ist (Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, a. a. O., § 18 Rn. 16).

In der Sache nimmt die Formulierung „anders nicht zu gewährleisten“ - wie schon die Gesetzessystematik nahelegt - die in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG genannten behördlichen Befugnisse in Bezug, weil deren Ausübung die Berufsfreiheit des gewerblichen Sammlers weniger belasten würde als ein vollständiges Verbot (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 12; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 Rn. 24). Trifft das im konkreten Fall zu, steht ein milderes Mittel zur Sicherung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zur Verfügung, so dass durch ein behördliches Vorgehen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG dem durch § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG angeordneten „Interventionsminimum“ (Gebot des schonendsten Eingriffs) Rechnung zu tragen ist (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 48). Dabei sind „Bedingung“, „Befristung“ und „Auflage“ nicht im Sinne des § 36 VwVfG als Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts zu verstehen, sondern es handelt sich um behördliche Eingriffsmaßnahmen durch eigenständigen Verwaltungsakt (so ausdrücklich die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 17/6052, S. 89; ferner z. B. Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 52). Die Qualifizierung als „Nebenbestimmung“ scheidet schon deshalb aus, weil es an einem die gewerbliche Sammlung zulassenden Verwaltungsakt (Genehmigung, Erlaubnis etc.) fehlt; denn eine gewerbliche Sammlung muss nicht behördlich zugelassen werden, sie ist lediglich anzuzeigen (§ 18 Abs. 1 KrWG). Insoweit verhält es sich hier rechtsdogmatisch nicht anders als im Versammlungsrecht; da eine Versammlung nicht genehmigungsbedürftig ist, sondern nur anmeldepflichtig (§ 14 VersG), meint „Auflage“ im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG nicht eine Nebenbestimmung zu einem begünstigenden Verwaltungsakt, sondern bezeichnet eine eigenständige Verfügung, also einen Verwaltungsakt (BVerfG, Beschl. v. 21.3.2007 - 1 BvR 232/04 - NVwZ 2007, 1183, 1184).

Nach diesem System abgestufter Eingriffsbefugnisse muss die zuständige Behörde im konkreten Fall darlegen, warum an Stelle des Verbots nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (bzw. des von diesem beauftragten Dritten) in Betracht kommt (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 49). Durchzuführen ist stets eine zweistufige Prüfung: Zunächst ist der Erlass von Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zwecks Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu prüfen; kommt ein milderes Mittel im konkreten Fall nicht in Betracht, ist eine Untersagung der gewerblichen Sammlung zu prüfen (Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 64; Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, a. a. O., § 18 Rn. 16; eingeräumt auch von Dageförde/ Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136, mit der - hier nicht gegebenen - Einschränkung des absoluten Schutzes des Ausschreibungswettbewerbs nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Der zuständigen Behörde ist es folglich versagt, sogleich zur Untersagungsverfügung zu greifen, ohne zuvor den Erlass milderer Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG ausgelotet zu haben.

§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG sieht unter anderem das Instrument der Befristung vor. Im Schrifttum wird beispielsweise vorgeschlagen, eine angemessene Befristung der (gewerblichen) Sammlung in Betracht zu ziehen, um erneut die Voraussetzungen der Sammlung prüfen zu können (Schwind, in: v. Lersner/ Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 57). Die Prüfung einer solchen Möglichkeit liegt hier schon deshalb nahe, weil eine Auftragsvergabe seitens der Antragsgegnerin für Transport und Verwertung erst unlängst erfolgt ist und es deshalb angezeigt sein könnte, zunächst einmal Erfahrungswissen zu dem im vorliegenden Fall umstrittenen Teil der Abfallentsorgung zu sammeln. Mit dem Instrument der Auflage nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG können dem gewerblichen Sammler selbstständige Handlungsgebote und Handlungsverbote aufgegeben werden (Schwind, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 59), wie etwa die zahlenmäßige Begrenzung der Container für Alttextilien oder die mengenmäßige Begrenzung der gewerblichen Sammlung; insbesondere letztgenannte Maßnahme kann ein taugliches Mittel zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sein (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136). Auch eine derartige Maßnahme hat die Antragsgegnerin nicht erkennbar in Betracht gezogen und insoweit ebenfalls den Prüfungsauftrag des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG verfehlt.

Etwaige Überwachungsprobleme bei Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG können die gebotene Prüfung milderer Mittel grundsätzlich nicht erübrigen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die behördliche Informationsgewinnung auch mit dem Instrument der Auskunft nach § 47 Abs. 3 Satz 1 KrWG erfolgen kann. Dazu gilt es zu beachten, dass die Missachtung einer Auskunftspflicht bußgeldbewehrt ist (§ 69 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) und mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- Euro geahndet werden kann (§ 69 Abs. 3 KrWG). § 47 Abs. 3 KrWG entspricht weitgehend § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG, so dass die dazu von der Rechtsprechung festgestellten behördlichen Befugnisse (vgl. Senat, Beschl. v. 30.3.2001 - 10 S 1184/00 - VBlBW 2002, 26) auch nach geltendem Recht beachtenswert sind. Die Auskunftspflicht gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 KrWG erstreckt sich auf alle Phasen des Umgangs mit Abfall, insbesondere auch auf Fragen zu § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG (Rüdiger, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 47 KrWG Rn. 83). Bevor die danach bestehenden behördlichen Möglichkeiten nicht geprüft und ggf. ausgeschöpft sind, ist der Rückgriff auf die ultima ratio der vollständigen Untersagung schwerlich haltbar.

2. Auch bei einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren unabhängigen Interessenabwägung kommt im vorliegenden Fall dem Interesse der Antragstellerin an einer vorläufigen Durchführung der Sammlung der Vorrang gegenüber dem öffentliche Interesse an einer sofortigen Untersagung der Tätigkeit zu (ebenso OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sammlungstätigkeit der Antragstellerin in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG fällt. Wird die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung bestätigt und der Antragstellerin damit jedenfalls vorübergehend ein Sammeln verwehrt, tritt deshalb auf ihrer Seite eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung ein, wenn sich die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen sollte. Dies gilt unabhängig davon, ob durch die Untersagung der Sammeltätigkeit eine Existenzgefährdung der Antragstellerin eintritt und unabhängig davon, in welchem Umfang ihr während der Dauer der Untersagung Einnahmen unwiederbringlich verloren gehen und bereits getätigte Investitionen, etwa für die Anmietung von Containerstellplätzen, sich als nutzlos erweisen könnten.

Eine vergleichbar starke Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung ausgesetzt wird und die Antragstellerin vorläufig weitersammeln kann, im Hauptsacheverfahren jedoch die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung festgestellt wird, lässt sich demgegenüber nicht feststellen. Wie oben näher dargelegt, bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, von einer Unzuverlässigkeit der Antragstellerin auszugehen. Es besteht derzeit auch keine überwiegende Wahrscheinlichkeit, dass die öffentlichen Interessen in Gestalt der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG tatsächlich beeinträchtigt werden, oder sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet wird. Auch der - seinerseits nicht hinreichend belegte - Vorwurf des Antragsgegners, dass sich die Antragstellerin einen rechtswidrigen Wettbewerbsvorteil verschaffe, ist nicht dazu geeignet, eine schwerwiegende Beeinträchtigung öffentlicher Interessen darzutun. Eine solche lässt sich auch nicht der von der Antragsgegnerin - unter Zitierung des hier gerade nicht einschlägigen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO als „Ermächtigungsgrundlage“ - gegebenen Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs entnehmen, zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung bedürfe es eines berechenbaren, stetigen Mittelzuflusses auch während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens. Dagegen sprechen die oben (1.4.1.1) dargelegten Relationen der abfallwirtschaftlichen Erlöse zur befürchteten Einnahmeverminderung (um nur 0,3 %) und die Möglichkeit einer Kompensation durch (geringfügige), ggf. vorübergehende Gebührenanhebung.

Rechtfertigen keine überwiegenden öffentlichen Interessen die Anordnung der sofortigen Vollziehung, verbleibt es beim gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO.

Nach alledem ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu bestätigen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 1.5 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (VBlBW 2004, 467).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Beschluss, 20. Jan. 2014 - 20 B 331/13

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Klage der Antragstellerin (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Zwangsgeldandrohung unter III. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 wird angeordnet.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin zu drei Viertel und die Antragsgegnerin zu einem Viertel.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 26.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,

weiterverfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.

Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,

dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.

Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.

Vgl. in diesem Sinn auch schon VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2013 - 9 L 337/13 -.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 18 Anzeigeverfahren für Sammlungen

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,
3.: Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,
4.: eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie
5.: eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

Die Behörde kann verlangen, dass der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung Unterlagen entsprechend Absatz 2 Nummer 3 bis 5 beizufügen sind.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 21. Sept. 2015 - 20 A 2219/14

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die in der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung richtet.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Am 4. Dezember 2012 zeigte die Klägerin bei der Beklagten gemäß § 18 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) an, im Stadtgebiet der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen aus privaten Haushalten in Form einer Straßensammlung durchführen zu wollen.

Die Beklagte (Fachbereich Umwelt) forderte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 auf, zur Vervollständigung der Anzeige noch nähere Angaben zum Unternehmen, zu Art und Umfang der geplanten Sammlung und zu den vorgesehenen Verwertungswegen zu machen und aktuellere Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge einzureichen.

Die B. GmbH & Co. KG (im Folgenden B. ) führte zur Anzeige der Klägerin aus: Sie unterhalte seit dem Jahr 2000 ein flächendeckendes Sammelsystem. An derzeit 205 Standorten hätten die Bürger die Möglichkeit, Alttextilien schnell und bequem zu entsorgen. Die Container würden im ein- oder zweiwöchigen Entsorgungsturnus geleert. Die Standorte würden regelmäßig kontrolliert und gesäubert und defekte Container würden ausgetauscht. Die Bürger könnten größere Mengen an Alttextilien auch in ihrem Wertstoffzentrum abgeben. Für Bürgeranfragen und Beschwerden in Zusammenhang mit der Alttextilienverwertung stehe ihre Hotline Abfallberatung kontinuierlich zur Verfügung. Jährlich würden ca. 850 Tonnen Altkleider von ihr im Stadtgebiet gesammelt. Die gesammelten Textilien würden einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb zur Verwertung übergeben. Langfristige Entsorgungsverträge mit den Entsorgungspartnern gewährleisteten eine kontinuierliche Sicherstellung des Entsorgungsangebotes unabhängig von der aktuellen Weltmarktlage für Alttextilien. Als unmittelbar von der Stadt beauftragter Dritter seien die Erträge der Sammlung gebührenrelevant und die erwirtschafteten Erlöse flössen vollständig in die Gebührenkalkulation der Abfallentsorgung der Beklagten ein.

Unter dem 28. März 2013 nahm die Beklagte (Fachbereich Finanzen/ Beteiligungen) in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu der Anzeige der Klägerin gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Wesentlichen wie folgt Stellung: Die Sammlung und Erfassung von Alttextilien erfolge im Stadtgebiet über Sammelcontainer der B. . Diese sei von der Beklagten vertraglich mit der Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet beauftragt. Durch die angezeigte Sammlung der Klägerin würde die Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit des vom beauftragten Unternehmen eingerichteten nutzerfreundlichen Rücknahmesystems beeinträchtigt. Die Klägerin könne eine vollständige Erfassung und Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet nicht sicherstellen. Es müsse daher von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers ausgegangen werden, da insoweit auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen sei.

Am 3. April 2013 übersandte die Klägerin nähere Angaben zur beabsichtigten Sammlung und weitere Unterlagen. Sie teilte unter anderem mit: Es handele sich bei ihr um ein Kleinstunternehmen mit zehn Mitarbeitern und drei Fahrzeugen und sie beabsichtige, ab sofort flächendeckend im gesamten Stadtgebiet zu sammeln. Die Sammlung erfolge voraussichtlich zwei Mal monatlich als Straßensammlung mit Sammelkörbern, Säcken oder Eimern, eventuell auch über Container, wenn Stellplätze akquiriert werden könnten. Die Abfälle würden an zugelassene Entsorgungsunternehmen in Polen zur Wiederverwendung und -verwertung weitergegeben. Die Klägerin legte unter anderem die Verträge mit den benannten Verwertungsbetrieben bei.

Mit der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 - zugestellt am 6. Mai 2013 - untersagte die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung, in ihrem Stadtgebiet entsprechend der Anzeige vom 4. Dezember 2012 Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln (Nr. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € je Kalendertag und Sammlungsgebiet bzw. je Altkleidercontainer an (Nr. 2). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie würden Abfälle erfasst, für die die Beklagte bzw. der von ihr beauftragte Dritte ein hochwertiges, flächendeckendes Sammelsystem eingerichtet habe. Bei der Bewertung sei auch das Zusammenwirken der gewerblichen Sammlung der Klägerin mit einer Vielzahl weiterer angezeigter Sammlungen zu berücksichtigen. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten.

Die Klägerin hat am 6. Juni 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es sei bereits zweifelhaft, ob bei der Beklagten eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhanden sei. Insoweit komme ein Verstoß gegen das staatliche Neutralitätsgebot in Betracht. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne materiell bereits deshalb nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz gestützt werden, weil es sich bei Altkleidern nicht um Abfall im Sinne des § 3 KrWG handele. Der Besitzer der Altkleider gebe seine Sachherrschaft nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern gebe die Kleidung in die Sammlung, damit sie weitergetragen werde. Die Untersagungsverfügung sei im Übrigen zwar vom Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gedeckt, es sei aber eine einschränkende, europarechtskonforme Auslegung geboten. Das bloße Vorhandensein eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger rechtfertige nicht die Annahme einer wesentlichen Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Vorliegend sei eine solche Beeinträchtigung nicht anzunehmen, weil die beabsichtigte Sammlung der Klägerin nur geringe Mengen erfasse (ca. 60 Tonnen im Jahr). Daher seien auch nur geringfügige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation zu erwarten. Es könne nicht jede Gebührenerhöhung als Gefährdung der Gebührenstabilität eingestuft werden. Auf andere Gründe habe die Beklagte ihre Verfügung nicht gestützt.

Die Klägerin hat beantragt,

die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat sich auf die Begründung der Untersagungsverfügung berufen und ergänzend im Wesentlichen geltend gemacht: Sie sei nach § 1 Abs. 3 ZustVU als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Die Funktionen der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden von getrennten Organisationseinheiten wahrgenommen. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers obliege dem Fachbereich Finanzen im Dezernat II, die untere Abfallwirtschaftsbehörde sei hingegen dem Fachbereich Umwelt im Dezernat III zugeordnet. Es finde somit eine organisatorische wie auch personelle Trennung dieser beiden Aufgabenbereiche statt. Die dreimonatige Frist des § 18 Abs. 1 KrWG beziehe sich auf die Anzeige der Sammlung, nicht auf Maßnahmen der Behörde. Im Übrigen sei die Klägerin noch innerhalb von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Anzeige zum beabsichtigten Erlass der streitgegenständlichen Verfügung angehört worden. Alttextilien unterfielen dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der Einwurf in den Altkleidercontainer sei eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG. Altkleider seien nur dann kein Abfall, wenn sie persönlich bei einer Kleiderkammer abgegeben würden. Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei erfüllt. Die Beklagte habe die dahingehende Entscheidung des Gesetzgebers zu respektieren. Die Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könne auch nicht als nur geringfügig angesehen werden, da auch das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen berücksichtigt werden müsse und für ihr Stadtgebiet eine Vielzahl gewerblicher Altkleidersammlungen angezeigt worden sei. Bei einer vollständigen Aufstellung der durch Dritte angezeigten Container würde voraussichtlich mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der B. wegfallen.

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der angefochtene Bescheid sei zwar formell, nicht jedoch materiell rechtmäßig. Der angezeigten gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar führe die von der Beklagten beauftragte B. im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Dies allein reiche aber nicht aus, um von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG ausgehen zu können. Zwar lege der Wortlaut der Bestimmung dies nahe. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG diene aber der Ausfüllung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG, wonach die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse - und zwar bezogen auf die nach Satz 1 geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Diese wiederum könne nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten als gefährdet angesehen werden. Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe, führe dies zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz. Vor diesem Hintergrund bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung. Vor dem Hintergrund der Altpapierentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG so zu verstehen, dass eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung dann gegeben sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde. Es lägen hier indes keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei Zulassung der Sammlung der Klägerin weiter betrieben werden könne. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursache einen relativ geringen Aufwand und könne ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container zum Beispiel häufiger oder seltener geleert würden. Der Beklagte habe weder dargelegt noch sei sonst ersichtlich, dass Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller oder wirtschaftlicher Hinsicht gezogen werden müssten, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Mitarbeiter und Fahrzeuge könnten auch anderweitig Verwendung finden. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Wertstoffpotenzials müsse nicht mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung einhergehen. Zwar seien solche Auswirkungen tatsächlich schwer abzuschätzen, insbesondere angesichts ungenauer Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung durch die gewerblichen Sammler. Dies rechtfertige indes nicht den Erlass einer insoweit vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn und soweit nicht absehbar sei, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könne. Insoweit sei die zukünftige Entwicklung abzuwarten.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung wendet die Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer restriktiven europarechtskonformen Auslegung. Dies ergebe sich zunächst aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 -. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des weiten Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle keine vom Gesetzgeber beabsichtigte klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des EuGH sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen im Übrigen kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Unabhängig davon habe sie, die Beklagte, ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen auch konkret zu erwarten seien. Gegenwärtig würden durch die B. ca. 1.000 Tonnen Alttextilien pro Jahr gesammelt. Lege man ein Altkleiderpotenzial von 8 kg pro Einwohner und Jahr zugrunde, ergebe sich für die B. eine maximale Erfassungsmenge von knapp 1.300 Tonnen bei vollständiger Abschöpfung. Davon seien Mengen abzuziehen, die in die direkte Secondhand-Vermarktung insbesondere bei Kinderkleidung oder in Rücknahmesysteme von Händlern (z. B. H & M) gingen. Es verbleibe so ein Potenzial von ca. 1.100 Tonnen pro Jahr. Nach den ihr vorliegenden Anzeigen beabsichtigten sechs gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 375 Sammelcontainern 805 Tonnen Alttextilien pro Jahr im Stadtgebiet einzusammeln. Sechs weitere gewerbliche Sammler hätten zwar die Anzahl der Container nicht angegeben, jedoch eine voraussichtliche Sammelmenge von knapp 200 Tonnen pro Jahr benannt. Darüber hinaus seien sieben Straßensammlungen mit einer geschätzten Sammelmenge von knapp 139 Tonnen pro Jahr angezeigt worden. Hinzu kämen die vor Inkrafttreten des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes bereits vorhandenen 29 Container. Insgesamt ergebe sich aus diesen Zahlen eine beabsichtigte Sammelmenge der gewerblichen Sammler, die deutlich über dem vorhandenen Potenzial liege. Sie sei auch nicht verpflichtet zuzuwarten, bis die befürchteten Auswirkungen auf die von der B. durchgeführte flächendeckende hochwertige Entsorgung tatsächlich stattgefunden hätten.

Unabhängig davon gehe sie, die Beklagte, inzwischen davon aus, dass die beabsichtigte Sammlung der Klägerin auch wegen deren Unzuverlässigkeit untersagt werden müsse. Aus den von ihr eingeholten Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und dem polizeilichen Führungszeugnis des Geschäftsführers ergäben sich nicht nur Verstöße gegen die Anzeigepflicht in ihrem Stadtgebiet, sondern auch in H. und in L. . Insbesondere seien Bußgeldbescheide der Stadt H. vom 9. Januar 2013 und vom 19. November 2013 der Stadt H. nach Einspruchrücknahme der Klägerin zwischenzeitlich rechtskräftig geworden. Darüber hinaus seien weitere Bußgeldbescheide (etwa aus dem Kreis S. ) einzubeziehen, in denen das Einspruchsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Auch der Kreis D. betreibe ein entsprechendes Verfahren, da die Klägerin ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis eine Straßensammlung mittels Waschkörben und Eimern durchgeführt habe. Ferner betreibe die Klägerin in E. seit ca. sechs Monaten eine Sortieranlage, ohne hierfür die erforderliche Baugenehmigung eingeholt zu haben. Ebenso wenig habe sie ihr Gewerbe bei der Stadt E. angemeldet.

In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat die Beklagte die in ihrer Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben.

Die Beklagte beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Weiter führt sie im Wesentlichen an: Die tatsächlichen Annahmen der Beklagten zu den zu erwartenden Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Sammlung der B. überzeugten nicht. Danach erziele die B. bei einem angenommenen Potenzial von 8 kg pro Einwohner pro Jahr einen Wirkungsgrad von 90 %. Die Klägerin gehe nach eigenen Erfahrungen jedoch davon aus, dass lediglich ein Potenzial von 6 kg pro Einwohner und Jahr realistisch sei. Das System sei etabliert und erziele offenbar wachsende Sammelmengen. Hierzu trage auch der Standortvorteil bei, dass die B. an öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet ohne Probleme weitere Sammelcontainer aufstellen könne. Deshalb erscheine es ausgeschlossen, dass mit der Aufstellung von 375 privaten Sammelcontainern mit einer Sammelmenge von 600 bis 700 Tonnen pro Jahr zu rechnen sei. Es sei vielmehr realistisch, dass sich an der vor der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes festzustellenden Mengenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und gewerblichen Sammlern keine signifikanten Änderungen ergeben würden, wenn von einer Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlungen abgesehen werde. Entgegen dem Berufungsvorbringen der Beklagten sei sie, die Klägerin, auch nicht unzuverlässig. Bis zur Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes habe sie über zehn Jahre beanstandungsfrei gearbeitet. Nach Wirksamwerden der Neufassung habe sie sich zwar zunächst tatsächlich schwer getan, ihren Anzeigeverpflichtungen als Grundlage für die Fortsetzung ihrer Sammlungstätigkeit vollständig nachzukommen. Dieses Problem habe sich durch Zukauf des Unternehmens P. -Alttextilien in E. verschärft. Insoweit sei sie davon ausgegangen, dass dieses Unternehmen, namentlich eine freiberuflich für dieses tätige langjährige Mitarbeiterin, in der Lage sei, die Erfüllung der rechtlichen Anforderungen an Sammlungen sicherzustellen. Dieser verantwortlichen Mitarbeiterin des übernommenen Unternehmens habe sie, die Klägerin, daher zunächst freie Hand gelassen. Nachdem festgestellt worden sei, dass diese Erwartung falsch gewesen sei, habe sie umgehend reagiert. Die von der Beklagten angeführten, in der Vergangenheit liegenden Verstöße würden sich daher in Zukunft nicht wiederholen. Aktuellere Gesetzesverstöße habe die Beklagte auch nicht vorgetragen. Insbesondere habe sie, die Klägerin, aufgrund der geäußerten Bedenken das Aufstellen von Sammelbehältern auf öffentlichen Flächen aufgegeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Soweit die Beklagte ihre Ordnungsverfügung in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2015 hinsichtlich der unter Nr. 2 enthaltenen Zwangsgeldandrohung aufgehoben hat, geht die Anfechtungsklage der Klägerin ins Leere. In diesem Umfang ist sie unzulässig (geworden).

Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.

Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 ist hinsichtlich ihrer Nr. 1 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Als Rechtsgrundlagen für die Untersagung der Sammlung kommen hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG in Betracht. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben. Die gleiche Rechtsfolge tritt nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin nicht erfüllt.

I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist die Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.

1. Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.

Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16, sowie - 20 A 3043/11 - und 20 A 3044/11 -, beide juris.

An der Zuständigkeit der Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass sie zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.

Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.

Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.

Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet der Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits vor mehr als einem Jahrzehnt an die B. GmbH & Co. KG (B. ) delegiert, an der die Beklagte und der Bergische Abfallwirtschaftsverband zu jeweils 50 % beteiligt sind. Zwar ist die Beklagte damit nicht aus ihrer Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.

Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die B. sind im Übrigen im Fachbereich Finanzen (Dezernat II) angesiedelt, die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich Umwelt 70 des Dezernats III der Verwaltung der Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr, so dass von einer ausreichenden organisatorischen Trennung ausgegangen werden kann. Diese Aufgabenverteilung bestand auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.

b) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihre Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.

Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.

Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris, und Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.

II. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.

1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist - ebenso wie für die Frage der (Un-)Zuverlässigkeit - die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; allgemein Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 116 f.

Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.

Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bereits: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑ und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.

Dies ändert aber nichts daran, dass Bezugspunkt der Untersagungsverfügung die von der Klägerin konkret angezeigte Sammlung ist, insbesondere in ihrer angezeigten Ausgestaltung und ihrem angezeigten Umfang. Denn die Angaben in der Anzeige bestimmen wesentlich den Charakter der Sammlung, über deren Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen die zuständige Abfallbehörde zu befinden hat. Dabei liegt es in der Verantwortung des Sammlers, die von ihm beabsichtigte Sammlung durch korrekte und hinreichend realitätsnahe Angaben inhaltlich festzulegen.

Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.

Er hat den Gegenstand seiner Tätigkeit und deren Art und Weise zu bestimmen. Die Zugrundelegung des Aussagegehalts der Anzeige entspricht der Funktion des Anzeigeverfahrens, der zuständigen Abfallbehörde eine präventive Kontrolle der Zulässigkeit der Sammlung, also eine Beurteilung eines konkreten Vorhabens, zu ermöglichen.

Vgl. dazu die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.

§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt im Rahmen der Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen auf die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung ab, die sich wiederum nach dem Regelungskonzept des § 18 KrWG nur aus den Angaben in der Anzeige ergeben kann.

Darüber hinaus ist dadurch die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber, für die es insbesondere in wirtschaftlichen Konkurrenz- und Mangelsituationen unter anderem auf den Zeitpunkt des (vollständigen) Eingangs einer Anzeige ankommen kann, zu gewährleisten.

2. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf den die Beklagte die angefochtene Verfügung ursprünglich allein gestützt hat, liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt nicht vor.

a) Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Untersagungsverfügung mehr als drei Monate nach der Anzeige der Sammlung ergangen ist.

Die als Anknüpfungspunkt für eine gegenteilige Auffassung allein in Betracht kommende Frist aus § 18 Abs. 1 KrWG betrifft lediglich den Zeitabstand zwischen der Anzeige und der frühestmöglichen Aufnahme der Sammeltätigkeit. Verstreicht diese Frist, ist der Sammler berechtigt, mit der Durchführung der gewerblichen Sammlung zu beginnen. Diese Berechtigung lässt die materiellen Voraussetzungen für das Entfallen der Überlassungspflicht ebenso unberührt wie die behördlichen Befugnisse, diese Voraussetzungen nach Maßgabe von § 18 Abs. 5 KrWG durch Anordnungen umzusetzen.

b) Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der ‑ soweit ersichtlich ‑ einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien Abfälle im Sinne des § 17 KrWG sind.

So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, a. a. O.; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.

Demgegenüber ist nach aktuellem Recht das von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägte Verständnis der Entledigung und des spezifischen Entledigungswillens maßgeblich. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.

Die Höhe der Wiederverwendungsquote trägt keinen Rückschluss auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und sich hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis stehen im Übrigen die je unterschiedlichen Wiederverwendungsquoten ‑ einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die Quoten einzelner Unternehmen ‑ als denkbare Parameter entgegen. Es ist durch nichts Konkretes belegt, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote einzelner gewerblicher Sammler von Alttextilien auseinandersetzen oder ihnen diese bekannt ist. Allerdings liegt selbst die Wiederverwendungsquote der Klägerin bei maximal 60 % der gesammelten Textilien. Weiterhin beziehen sich diese Quoten ‑ soweit ersichtlich ‑ lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt‑)Textilien und (Alt‑)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.

Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und davon, ob mit einer ‑ hier nicht in Rede stehenden ‑ Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden", an eine Kleiderkammer oder an eine sonstige Abgabestelle etwa zur Versorgung von Flüchtlingen eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Nutzer von Sammelcontainern Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung einwerfen, die Gegenstände sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt, wie der Senat bereits an anderer Stelle ausgeführt hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,

auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer forsa-Umfrage von März 2013. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der bisherigen Besitzer aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Ausführungen zur Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer.

Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel dem Nutzer eines Sammelcontainers keine Möglichkeit zur Verfügung steht, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, selbst wenn ein entsprechendes Interesse bestehen sollte. Denn mit dem Einwurf der Alttextilien in den Sammelcontainer gibt er, wie ihm auch bewusst ist, im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit auf. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, der Nutzer eines Sammelcontainers wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen hätte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein regelmäßig nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es ‑ auch nach der angesprochenen forsa-Umfrage ‑ unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück ‑ zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands ‑ schlicht "loswerden" werden will und es aus Umweltschutz- oder Kostengründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führt der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden. Dass es insoweit unterschiedliche Vorstellungen geben wird, ob ein Kleidungsstück gleichwohl noch getragen werden kann bzw. etwa in Notsituationen mangels Alternativen getragen wird, bestätigt die ausgeführte Unmöglichkeit, den Abfallbegriff auf diese Weise zu konkretisieren.

Aus dem Sortieren nach der Einsammlung und der sich daran anschließenden Vermarktung kann keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen dürften.

c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen.

aa) Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach liegen diese unter anderem vor, wenn die beabsichtigte Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

73
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
74
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
75
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).

bb) Die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verlangt auf der Tatbestandsebene allein, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt.

Unter einer "haushaltsnahen getrennten Erfassung von Abfällen" im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist zumindest in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Dies ergibt sich aus den Kriterien für den Vergleich der Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG und wird bestätigt durch die Begründung der vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagenen Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes der Bundesregierung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz. Neben dem üblichen Entsorgungsbehälter für das einzelne Grundstück sollen über das Tatbestandsmerkmal "sonstige hochwertige getrennte Erfassung" auch sonstige Erfassungssysteme erfasst werden, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können. Gemeinsames Merkmal aller (geschützten) Systeme soll dabei sein, dass sie das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.

Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein. Referenzpunkt der Regelung ist das haushaltsnahe Entsorgungssystem, dem die anderen Systeme in den wesentlichen Punkten entsprechen müssen. Insbesondere muss für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle bestehen.

In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.

cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.

Diese Feststellung bedeutet entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.

Ein solches Verständnis der Vorschrift findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze und widerspricht der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG. Die Regelungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellen ‑ anders als das in § 17 Abs. 3 Satz 1 genannte Bezugskriterium der Funktionsfähigkeit ‑ keine rechtlich verselbständigten Untersagungstatbestände dar. Vielmehr ist bei ihrer Erfüllung die wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (lediglich) "anzunehmen" und ist in der Folge auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit (nur) "anzunehmen". Damit besagt bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass die Erfüllung des Tatbestandes eine weitergehende Betrachtung nicht entbehrlich macht. Ansonsten wäre eine solche Konsequenz nicht "anzunehmen", sondern sie würde "vorliegen", wovon etwa § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG für die "überwiegenden öffentlichen Interessen" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgeht. Eine derartige Verbindung hat der Gesetzgeber indes in den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen und auch nicht gewollt. Das zeigt schon die im Vergleich zu Satz 1 unterschiedliche Fassung der beiden Regelungen, die für den Begriff "anzunehmen" auf einen Aussagegehalt als Vermutung, die sich einzelfallabhängig als richtig oder falsch erweisen kann, hindeutet. Belegt wird dies aber insbesondere auch durch die Begründung des Änderungsantrags zum ursprünglichen Gesetzentwurf, wonach Satz 3 die Schwelle konkretisieren soll, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann und den Behörden eine klare Leitlinie" vorgegeben wird.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).

Sowohl das Modalverb "kann" als auch der Begriff der "Leitlinie" belegen, dass dieser Bestimmung lediglich ein Orientierungs-, nicht (streng) abschließender Charakter zukommen sollte. Es ist auch nicht zu unterstellen, der Gesetzgeber sei tatsächlich davon ausgegangen, jede gewerbliche Sammlung beeinträchtige ausnahmslos ein hochwertiges kommunales Erfassungssystem. Dagegen spricht insbesondere, dass bereits die in der Begründung des Gesetzentwurfs genannten Erfassungssysteme (Holsysteme und sonstige hochwertige Erfassungssysteme) grundlegende Unterschiede aufweisen und auch innerhalb eines Systemtyps selbst bei seiner Hochwertigkeit gewisse Bandbreiten auftreten können. Schon deshalb variiert naturgemäß ihre "Störanfälligkeit" in beträchtlichem Umfang. Hinzu kommt, dass die jeweils betroffenen Entsorgungsgebiete nach Größe, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl erheblich voneinander abweichen können. Gleiches gilt für die gewerblichen Sammlungen. Dass der Gesetzgeber diese Unterschiede über § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vollständig einebnen wollte, ist nicht anzunehmen. Im Gegenteil liegt es geradezu auf der Hand, dass etwa eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien, die im Extremfall nur einen Container oder eine einmal jährlich stattfindende Straßensammlung in einem Stadt- oder Ortsteil umfasst, das bestehende, voraussetzungsgemäß hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten schon bei abstrakter Betrachtung im Hinblick auf Planung und Organisation nicht tangiert. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber auch in einem solchen Fall eine Untersagung der gewerblichen Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen anordnen wollte.

Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist damit ‑ im Sinne einer Vermutung ‑ so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nicht von vornherein und immer die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass in diesem Fall die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch eine angezeigte gewerbliche Sammlung ‑ im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen ‑ beeinträchtigt sein wird und dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten gefährdet ist. Letzteres bedarf des Vorliegens weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die "anzunehmenden" Folgen regelmäßig eintreten. Ob dies dann tatsächlich der Fall ist, hängt immer davon ab, ob und inwieweit der von den Annahmen vorausgesetzte Sachverhalt zunächst auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und von dort aus auf die Funktionsfähigkeit durchschlägt.

Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung

- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -

oder als gesetzliche Fiktion

- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -

verstanden werden. Zwar ließe der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein solches Verständnis zu, das aufgrund der gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 und 3 KrWG in systematischer Hinsicht auch nicht vollkommen fernläge.

Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.

Dem steht aber im vorliegenden Zusammenhang entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal von vornherein nicht in jeder von ihm erfassten Konstellation geeignet wäre, eine reale Verbindung zwischen dem Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand und dem Bezugsobjekt herzustellen. Dies führte dann zumindest partiell zu den oben bereits angesprochenen logischen Brüchen. Diese lassen sich aber vermeiden, wenn der Begriff "anzunehmen" ‑ wie dargestellt ‑ als eine (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt verstanden wird. Mit einem solchen Verständnis des in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verwendeten Begriffs "anzunehmen" wird für § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG die notwendige und gewollte Wesentlichkeit der Auswirkungen sichergestellt und dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, als Hilfsmittel für den Ausgleich der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten und des gewerblichen Sammlers zu dienen, angemessen Rechnung getragen.

dd) In diesem Verständnis bedarf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (auch) im Hinblick auf seine Nr. 1 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die auch der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entsprechen dürfte,

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,

nicht aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf die dort geregelten Merkmale, die zur gesetzlich angeordneten Annahme wesentlicher Beeinträchtigungen führen sollen. Vielmehr trägt das Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt den Gesichtspunkten hinreichend Rechnung, die für eine solche einschränkende Auslegung angeführt werden.

Angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG käme eine solche - ergänzende oder korrigierende - Auslegung nach allgemeinen Auslegungsregeln nur dann in Betracht, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetzgeber an sich Gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte. Nur dann dürfte die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze überwunden werden. Keine der genannten Voraussetzungen ist indes unter der dargestellten Prämisse einer (widerleglichen) Vermutung bzw. eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses erfüllt.

(1) Entgegen der in Teilen von Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt ist.

100

Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)

101

- hierauf stellen etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O., und VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O., VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, juris, ab -

102

ist hierfür unergiebig, weil sie sich auf eine Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG bezieht, die nicht Gesetz geworden, sondern durch die vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in Bezug auf die Regelung in Satz 2 und die Neueinführung des Satzes 3 substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43), modifiziert worden ist. Unabhängig davon lässt ein "einseitiges" Abstellen auf die (ursprünglichen) Vorstellungen der Bundesregierung außer Acht, dass der Gesetzgebungsprozess gerade von einem Interessengegensatz zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern geprägt war und die Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorger in verstärktem Maße von Seiten des Bundesrates vertreten wurden, während seitens der Bundesregierung ‑ nicht zuletzt aufgrund dort bestehender europarechtlicher Bedenken ‑ das Ziel einer stärkeren Marktöffnung verfolgt wurde. Demzufolge weisen die erst im Vermittlungsausschuss endgültig konturierten Regelungen der letztendlich Gesetz gewordenen Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG Kompromisscharakter auf, so dass zu deren Auslegung die ursprünglichen Vorstellungen der Bundesregierung jedenfalls nicht ohne weiteres und uneingeschränkt herangezogen werden können.

103

Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.

104

Nimmt man indes die auf die Ergänzung des § 17 Abs. 3 KrWG bezogenen Materialien zum Maßstab, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bewusst gewählt hat. So wird dort die Einfügung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wie folgt erläutert:

105

" Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten 'Rosinenpicken'." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)

106

In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:

107

" Durch die Ergänzung der Regelung wird die Steuerungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger konkretisiert. Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können und die Aufgabenerledigung auf verlässlicher Grundlage bei tragfähigen und stabilen Gebühren organisiert werden kann. Zugleich schützt die Regelung auch die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)

108

Eine entsprechende Regelungsabsicht lässt auch die grundlegende Motivation zur gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung durch die Regelung des Satzes 3 erkennen, wonach mit ihm den Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorgegeben werden sollte.

109

BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.

110

Noch deutlicher in diese Richtung geht die Stellungnahme der FDP-Fraktion, die grundsätzlich einen möglichst großen Spielraum der privaten Entsorger im Gesetzgebungsverfahren verfochten hat, im Zusammenhang mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss. Dort heißt es:

111

" In vielen Kommunen gebe es keine gesonderte Papiersammlung oder das Papier müsse auf Wertstoffhöfen oder in Wertstoffcontainern in großer Entfernung entsorgt werden. In diesem Fall sei es ökologisch sinnvoll, wenn ein privates Unternehmen dies übernehme und damit auch noch Geld verdiene. Das dürfe von den Kommunen nicht untersagt werden. Wenn die Kommunen diesen Service nicht anböten, dürfe nicht verhindert werden, dass es Wettbewerb gebe. Wenn aber die Kommunen den Service einer Papiertonne anböten, müsse dieser auch Bestand haben." (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 18)

112

Ein dem (ursprünglichen) gesetzgeberischen Anliegen, gewerblichen Sammlern einen (erleichterten) Marktzugang und damit in größerem Umfang Konkurrenz zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Sammlungen zu ermöglichen, widersprechender absoluter Konkurrenzschutz, der eine einschränkende Auslegung erfordern könnte,

113

vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, a. a. O., VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris,

114

115

Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt die Fallgestaltung, die dem Senatsurteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - zugrunde liegt. Der beklagte Kreis hatte der Klägerin die Sammlungstätigkeit nur in einer kreisangehörigen Kommune untersagt, in allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existierten, durfte die dortige Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen.

116

(2) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wird auch nicht durch die Überlegung in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe sich an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im sog. Altpapierurteil,

117

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,

118

konkret an den dortigen Fallgruppen der wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur und des Schutzes des Vergaberechts, orientiert, weshalb die in Satz 3 benannten Fälle mit Blick hierauf verstanden werden müssten.

119

Zum einen steht der von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr.1 KrWG erfasste Fall ausdrücklich nur beispielhaft ("kann von Bedeutung sein") für die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausreichende "mehr als geringfügige Auswirkung auf Organisation und Planungssicherheit".

120

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).

121

Zum anderen bleibt außer Acht, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Entsorgungssicherheit nur ein Aspekt, wenn auch ein wesentlicher, im Rahmen der erforderlichen Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ist. Daneben steht die Erwägung, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive ihre Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind und deshalb eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen darf. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei ungehindertem Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.

122

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).

123

Diese Erwägung stellt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich neben seine Ausführungen zur Entsorgungssicherheit. Dies lässt sich letztlich nur so verstehen, dass daneben der hier unter europarechtlichen Gesichtspunkten angeführte Aspekt, wonach ein freier Markt mit freiem Zugriff für sich genommen als schädlich betrachtet werden kann, zu berücksichtigen ist ‑ und zwar gerade in Abhängigkeit von materiellen Qualitätskriterien ("kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung"). In diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnete Rechtfertigungsmöglichkeit ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bruchlos einzuordnen.

124

Demgegenüber passen die für eine wesentliche Beeinträchtigung der Entsorgungsstruktur angeführten Fallgruppen auf den Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits im Ansatz nicht. Ein solches hochwertiges System setzt einen nicht unerheblichen Personal- und Logistikeinsatz gerade voraus. Deshalb kann es im Hinblick auf die Änderung der Entsorgungsstruktur auch nicht darauf ankommen, dass Personal für den Fall der Aufgabe des gewerblichen Sammlers vorgehalten werden muss. Entsprechendes Personal für (fast) alles Sammelbare ist naturgemäß vorhanden.

125

(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.

126

Ob der Einwand, ein auf den Wortlaut beschränktes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lasse sich nicht in das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG einfügen, da allein die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems noch nicht bedeute, dass es durch eine gewerbliche Sammlung wesentlich beeinträchtigt oder in seiner Funktion gefährdet wäre, für die Auslegung des Gesetzes maßgeblich herangezogen werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Denn der Gesetzgeber dürfte nach den vorstehenden Ausführungen die Konsequenzen der Regelung erfasst und bezweckt haben, ohne dass er die Tragweite der Bestimmung seinerseits grundsätzlich verkannt hätte. Im Rahmen der Gesetzesauslegung ist daher zunächst zu prüfen, ob das System so, wie es vorhanden ist, einen Sinn ergeben kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kommt unter dem Gesichtspunkt der Widersprüchlichkeit eine korrigierende Auslegung in Betracht.

127

Vor diesem Hintergrund kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber den Schutz des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein einem hochwertigen Erfassungssystem zukommen lassen will. Der Regelung liegt damit zum einen der Gedanke der Sicherung des damit einhergehenden hohen Umweltstandards zugrunde, der gegen Wettbewerb abgeschirmt wird. Da das Kreislaufwirtschaftsgesetz insgesamt jedenfalls primär auf ökologische Standards, nicht auf ökonomische Chancengerechtigkeit ausgelegt ist, kann hierin kein grundlegender Wertungswiderspruch gesehen werden.

128

In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").

129

Zum anderen ist bei einem solchen System regelmäßig zu unterstellen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte seiner Organisationsverantwortung in besonderer Weise gerecht geworden ist. Wegen dieser "Vorleistung" erscheint es auch nicht von vornherein unsinnig anzunehmen, dass er deshalb auf eine größere Planungssicherheit angewiesen ist. Ebenso durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass ein solches hochwertiges System regelmäßig eine komplexere Logistik erfordert und deshalb störungssensibler ist. Dies gilt jedenfalls für ein ‑ dem Gesetzgeber wie ausgeführt primär vor Augen stehendes und als Referenzmodell dienendes ‑ flächendeckendes Holsystem (wie beispielsweise bei der Papiertonne).

130

In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.

131

Dass dieser Ansatz nicht uneingeschränkt auf die "sonstigen" (Bring-)Systeme Anwendung finden kann, da diese insoweit regelmäßig hinter dem Planungs- und Organisationsaufwand und den damit verbundenen Kosten zurückbleiben, kann über die hinreichend offene Formulierung "ist anzunehmen" sachgerecht berücksichtigt werden und lässt nicht zwingend auf einen grundlegenden Wertungswiderspruch schließen.

132

(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.

133

Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt". Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:

134

Zum einen wird damit Konkurrenz nicht per se für das Gebiet eines Mitgliedstaats ausgehebelt, zum anderen wird der Schutz gerade an einem Merkmal festgemacht, das europarechtlich nicht nur unbedenklich ist, sondern dem zunehmend gerade vom Primärrecht besonderes Augenmerk geschenkt wird.

135

Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.

136

Insbesondere die durch den Lissabonner Vertrag neugefasste Bestimmung des Art. 14 AEUV, wonach in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts die Union und die Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können, und das hierauf bezogene Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

137

- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -

138

lassen erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammlungssysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Die Qualität der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird durch das Protokoll Nr. 26 zum Lissabonner Vertrag konkret und ausdrücklich anerkannt. Danach kommt es für Daseinsvorsorgeleistungen insbesondere auf die Bedürfnisse und Präferenzen der Nutzer sowie auf "ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte" an. Die nähere Ausgestaltung wird zugleich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten gestellt.

139

Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.

140

Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.

141

Auch dies spricht dafür, dass eine Regelung wie die hier in Rede stehende sich im Rahmen des Unionsrechts bewegt, wie es insbesondere die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit postuliert.

142

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.

143

Dem steht auch nicht grundsätzlich entgegen, dass Art. 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 nicht an die Stelle des Art. 106 Abs. 2 AEUV, sondern neben ihn treten bzw. ihn "unbeschadet" lassen. Zum einen sind sie gleichwohl jedenfalls bei dessen Auslegung zu berücksichtigen.

144

Vgl. Khan in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV - Kommentar, 5. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 20; Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 11, 15; Jung in: Calliess/ Ruffert, EUV/AEUV - Kommentar, 4. Aufl. 2011, Art. 106 AEUV Rn. 52; Frenz, GewArch 2011, 16.

145

Zum anderen ist zu beachten, dass nach der jüngeren Rechtsprechung der europäischen Gerichte im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (der Daseinsvorsorge) den Mitgliedstaaten auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt.

146

Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, Slg. 1997, I-5768 (Rn. 36 ff., 51 ff.) und vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, Slg. 1999, I-5863 (Rn. 103 f.); EuG, Urteil vom 12. Februar 2008 ‑ T-289/03 -, Slg. 2008, II-81 (Rn. 148); in diesem Sinne auch Voet van Vormizeele in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 106 AEUV Rn. 63, 69 ff.; eingehend Wernicke, a. a. O., Art. 106 AEUV Rn. 73 ff.

147

Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.

148

Auch die vom Europäischen Gerichtshof benannten und anerkannten, vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, noch betonten Fallgruppen, in denen nationale Regelungen den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV genügen können, sind insgesamt weitgehend und letztlich nur unter der Prämisse eines weiten Regelungsspielraums nachvollziehbar. Danach sind das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen kann und auf die er entscheidenden Einfluss behalten darf.

149

Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).

150

Eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV liegt vor, wenn das öffentliche Unternehmen seine Tätigkeit unter Wettbewerbsbedingungen nicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ausüben kann. Eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb ist dabei nicht erforderlich.

151

Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 ‑ Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, Slg. 2007, I-9926 (Rn. 34 f.), vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, a. a. O. (Rn. 107), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/ Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) ‑, Slg. 1993, I-2563 (Rn. 14 ff.).

152

Entscheidend ist vielmehr, ob es für das begünstigte Unternehmen einen anderen wirtschaftlich zumutbaren Weg gibt, seine Aufgabe zu erfüllen, wobei auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen einzubeziehen ist.

153

Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 36), vom 25. Oktober 2001 ‑ Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, Slg. 2001, I‑8137 (Rn. 57 ff.), vom 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, Slg. 2001, I-4142 (Rn. 55), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) -, a. a. O. (Rn. 14 ff.).

154

Beschränkungen können auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.

155

Vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 42); in diesem Sinne wohl auch Urteil vom 25. Oktober 2001 - Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, a. a. O. (Rn. 53 zum Aspekt des sog. "Rosinenpickens").

156

Allerdings lässt sich der einschlägigen Rechtsprechung nicht zweifelsfrei entnehmen, wie weit der den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Ermessensspielraum im Einzelfall reicht, da insbesondere der Europäische Gerichtshof gleichzeitig betont, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV als Ausnahmevorschrift von den Grundsätzen des Binnenmarktes insgesamt tendenziell eng auszulegen sei.

157

In diesem Sinne EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 49), vom 17. Mai 2001 ‑ Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, a. a. O. (Rn. 56), vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 (CAD) -, Slg. I-4111 (Rn. 64 ff.), und vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 51 ff.); Khan, a. a. O., Art. 106 Rn. 20.

158

Vor diesem Hintergrund erscheint es ‑ nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 im Notifizierungsverfahren (abgedruckt bei von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 39), die das materielle Erfordernis wesentlicher Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betont und strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Rechtfertigungsgrund offenbar noch nicht ausreichen lassen will ‑ nicht ausgeschlossen, bei einem allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen abstellenden Verständnis die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als von Art. 106 Abs. 2 AEUV trotz des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten nicht mehr gedeckt anzusehen.

159

Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.

160

Dies kann indes schon deshalb auf sich beruhen, weil diese Bedenken jedenfalls dann nicht mehr durchgreifen, wenn auch das auf der Rechtsfolgenseite des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG befindliche Wort "anzunehmen" in den Blick genommen wird und ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ dahingehend verstanden wird, dass die Vorschrift eine (widerlegliche) Vermutung oder einen Regelfall mit Ausnahmevorbehalt beinhaltet.

161

Ergänzend ist im Übrigen noch darauf hinzuweisen, dass auch eine bereits den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG korrigierende unionsrechtlich begründete Auslegung den vorstehend dargelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen hätte und ihrerseits unter einem Erforderlichkeitsvorbehalt stünde. Aus diesem Grund dürfte sie jedenfalls nicht so weit gehen, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG letztlich losgelöst von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geprüft würden und diese Regelung statt als Regelbeispiel als zusätzliches Tatbestandsmerkmal verstanden würde. Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber jedenfalls grundsätzlich europarechtlich befugt ist, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter qualitativen Gesichtspunkten Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, dürfte auch ein solches Verständnis nicht dazu führen, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG letztlich Ausnahmecharakter erhielte oder durch die zusätzlichen Anforderungen rechtlich oder tatsächlich leerliefe. Zu weit ginge auch in der unionsrechtlichen Perspektive daher die Auffassung, die Rechtfertigung der Untersagung einer gewerblichen Sammlung sei davon abhängig zu machen, dass tatsächliche Beeinträchtigungen immer vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werden müssten und noch zusätzlich auch deren Wesentlichkeit positiv festzustellen wäre.

162

So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.

163

Die aus Art. 106 Abs. 2 AEUV, Art. 14 AEUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon folgenden Anforderungen an eine tatbestandliche Reduktion dürften sich daher nicht entscheidend von denjenigen Maßstäben unterscheiden, die bei einem Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche Vermutung bzw. als Regelfälle mit Ausnahmevorbehalt anzuwenden wären. Eine unionsrechtliche Reduktion wäre dementsprechend nur dann von Bedeutung und in diesem Fall unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit auch geboten, wenn man die Regelung der Nr. 1 ‑ was wie bereits im Einzelnen dargelegt nicht sachgerecht ist ‑ als unwiderlegliche Vermutung oder gesetzliche Fiktion verstünde, ohne dass dies aber im Einzelfall zu anderen Ergebnissen führen dürfte.

164

(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.

165

Der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen stellt nur einen Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung dar und ist daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls ‑ Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung ‑ gerechtfertigt ist.

166

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.

167

ee) Ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG damit im Ergebnis so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zwar regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigt, dass in diesem Fall die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten wesentlich durch eine gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird, bleibt stets zu prüfen, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die ‑ im Sinne einer Widerlegung der Vermutung bzw. einer Ausnahme von dem Regelfall ‑ ein anderes Ergebnis tragen.

168

(1) Diese Betrachtung hat indes zu berücksichtigen, dass mit Wortwahl und Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck nach dem Vorstehenden eine Verbindlichkeit in der Form einer "Vermutung"/"Regel" vorgegeben ist. Die Annahmen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG und in deren Folge nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG kommen daher nur dann nicht zum Tragen, wenn eine Konstellation vorliegt, die bei konkreter Betrachtung eine vom gesetzlichen Regelfall abweichende Einschätzung rechtfertigt. Dabei ist aber wiederum zu beachten, dass die Regelungen des § 17 Abs. 3 KrWG Teil des Gegenausnahmesystems ist, das die grundsätzliche Öffnung der Sammlung von getrennt vorgehaltenen Abfallfraktionen auch für gewerbliche Sammlungen ermöglichen soll.

169

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.

170

Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

171

Bei dem Merkmal der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Von daher obliegt es im gerichtlichen Anfechtungsverfahren den Beteiligten, entsprechend ihrer jeweiligen Erkenntnissphäre jedenfalls auf entsprechende Aufforderung die jeweils bei ihnen vorhandenen einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die eine solche Kontrolle ermöglichen. Dies betrifft alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.

172

Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.

173

Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.

174

Anderenfalls ergäbe die Bezugnahme allein auf für diese Abfallfraktion zugeschnittene Sammelsysteme keinen Sinn. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen ‑ wie ausgeführt ‑ auch der Regelungsintention des Gesetzgebers.

175

Damit sind sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen, als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten selbst erfasst. Insofern ist wiederum die gesetzgeberische Orientierung an einem Holsystem von Bedeutung. Liegt ein solches vor, spricht wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwands Vieles dafür, dass es in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann.

176

In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.

177

Das bedarf angesichts des vorliegend gegebenen Sachverhalts aber keiner weiteren Vertiefung. Jedenfalls ist festzustellen, dass je weiter sich das sonstige hochwertige System von diesem Referenzmodell entfernt, desto eher Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigungen in Betracht kommen.

178

Als Anknüpfungspunkt für entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen geeignet sind dabei vom Grundsatz her die Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten, weil diese bei insgesamt positivem Marktwert die wirtschaftliche Grundlage für dessen Erfassungssystem ist und dieses System sinnvollerweise nachfrage‑/bedarfsgerecht ausgelegt ist. Das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge lässt Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden muss, um unter Berücksichtigung der infrage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigungen zu funktionieren. Dabei muss der gegebenenfalls zu berücksichtigende Anpassungsbedarf mehr als nur geringfügig, also wesentlich, sein, aber nicht so weit gehen, dass das kommunale System aufgegeben werden oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.

179

Angesichts dessen kann ein Ausnahmefall auch dann in Betracht kommen, wenn die Erfahrung mit einem bisher unbeanstandeten Nebeneinander des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems und (neuer) gewerblicher Sammlung nennenswerte Auswirkungen allenfalls als theoretische Möglichkeit erscheinen lässt. Dies kann etwa auch der Fall sein, wenn sich das zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehende hochwertige Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten überhaupt erst aus einer Konkurrenzsituation entwickelt hat. Dann liegt dessen Beeinträchtigung durch einen neuen, weiteren Mitbewerber nicht unmittelbar auf der Hand.

180

Im Weiteren können auch Besonderheiten der beabsichtigten konkurrierenden gewerblichen Sammlung einen Ausnahmefall begründen. Ansatzpunkt für die Betrachtung hat dabei zunächst die in Rede stehende Sammlung selbst und damit die Feststellung zu sein, ob diese in ihrer konkreten Ausgestaltung und angesichts des bestehenden öffentlich-rechtlichen Systems vom gesetzgeberisch angenommenen Leitbild abweicht.

181

Ob das so ist, beurteilt sich, was die konkret angezeigte gewerbliche Sammlung angeht, nach den Angaben in deren Anzeige ‑ insbesondere hinsichtlich der Sammelmenge und der Containerzahl. Auch wenn es sich dabei (nur) um den größtmöglichen Umfang der beabsichtigten Sammlung handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anzeige formell den Weg eröffnet, die Sammlung durchführen zu dürfen. Nur auf der Basis der Anzeige kann die zuständige Abfallbehörde das Beeinträchtigungspotential abschätzen und kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte planen. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheint ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform. Denn die tatsächlichen Sammelmengen können erst im Nachhinein festgestellt werden, d. h. wenn die Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Im Übrigen erschließt sich nicht, anhand welcher Kriterien die zuständige Abfallbehörde die Planungen eines gewerblichen Sammlers eigenmächtig als realistisch oder unrealistisch bewerten sollte ‑ zumal ihr dafür nur die "Pflichtangaben" nach § 18 Abs. 2 KrWG zur Verfügung stehen. Andererseits gibt es keinen Grund, die gewerblichen Sammler, die zu entsprechenden Angaben verpflichtet sind, davon zu entlasten, realistisch zu planen und diese Planung in der Anzeige als Vorhaben offenzulegen. Eine andere Auffassung ließe außer Acht, dass gerade Art und Umfang der Sammlung (und damit auch die beabsichtigte Sammelmenge) nach § 18 Abs. 2 KrWG anzuzeigen sind. Weshalb diese dann für die Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG irrelevant sein sollten, erschließt sich nicht. Diese Angaben sollen ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nach § 18 Abs. 2 KrWG die zuständige Abfallbehörde gerade in die Lage versetzen, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu überprüfen.

182

Eine wesentliche Beeinträchtigung kann insbesondere auszuschließen sein, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zu entwickeln vermag. Dass die Beurteilung anhand des Schädlichkeitspotentials der gesetzgeberischen Regelung nicht fremd ist, zeigt nicht zuletzt die Begünstigung gemeinnütziger Sammlungen, die zumindest auch wegen ihres regelmäßig kleineren Umfangs vom Gesetzgeber vorgesehen wurde.

183

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.

184

Neben der nach der Anzeige beabsichtigten Sammelmenge kann von Bedeutung sein, ob eine Straßensammlung oder eine Containersammlung geplant ist, insbesondere bei Letzterer auch die geplante Verteilung der einzelnen Container. So sind nachhaltige Auswirkungen auch bei einer kleineren Containerzahl dann nicht auszuschließen, wenn sich die gewerbliche Sammlung gerade auf die ressourcenstarken Zentren konzentriert und die Peripherie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten überlässt und sie damit geeignet ist, den internen Ausgleich in Frage zu stellen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zu den Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zumindest in ländlichen Gebieten auch gehört, dass der gewerbliche Sammler Angaben dazu macht, wo, d. h. in welchen Ortsteilen, gesammelt werden soll.

185

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.

186

Führt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte eine Containersammlung durch, wird diese bei prognostischer Betrachtung von einer Straßensammlung regelmäßig weniger beeinträchtigt werden. Neben deren üblicherweise eher punktuellen Charakter ist insoweit zu berücksichtigen, dass sie wegen ihrer anderen Organisation eher die Chance bietet, weitere Potentiale zu erschließen und damit Nischen zu besetzen. Insoweit kann ihr eine das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten tendenziell ergänzende Funktion zukommen. Von Bedeutung kann schließlich auch die nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG anzugebende Größe des Sammlungsunternehmens sein. Denn bei einem kleinen und eventuell nur lokal tätigen Unternehmen ist eine Verdrängungswirkung weniger naheliegend als bei einem Großunternehmen.

187

Aus Vorstehendem ergibt sich, dass feste Zahlen ‑ etwa im Hinblick auf eine Höchstmenge oder eine bestimmte Containerzahl oder einen Bruchteil der vorhandenen Container oder Sammelmengen ‑ insoweit nicht abstrakt bestimmbar sind, vielmehr kann die Prüfung allenfalls anhand von Faustgroßen strukturiert werden.

188

Die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles erübrigt sich aber gleichwohl regelmäßig jedenfalls dann, wenn sich schon bei isolierter Betrachtung der einzelnen gewerblichen Sammlung aufgrund ihres Umfangs potenziell beeinträchtigende Rückwirkungen auf das bestehende System angesichts der typischen Wechselbeziehungen zwischen Erfassungsmenge und Erfassungssystem geradezu aufdrängen.

189

(2) Ist aber allein nach den ‑ hinreichend aussagekräftigen ‑ Angaben zur konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch (nicht) festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen nicht zu erwarten sind, ist vor dem Hintergrund des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG eine weitere Betrachtung erforderlich.

190

Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist für die Beurteilung auch nach den Sätzen 2 und 3 nicht allein auf die konkrete angezeigte gewerbliche Sammlung abzustellen, sondern "auch" das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen einzubeziehen. Bereits die Wortwahl des Gesetzes spricht hier dafür, dass damit in erster Linie auf die konkreten Verhältnisse abgestellt wird, also ein an der gegebenen Situation und nicht an den zukünftigen Entwicklungen orientiertes Merkmal gewählt wird. Dem entspricht die Gesetzesbegründung, wonach die zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits bestehenden Sammlungen zu berücksichtigen sind.

191

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.

192

Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind deshalb vom Grundansatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihren jeweiligen Sammelmengen einzustellen. Diese (realen) Sammelmengen schlagen sich aber regelmäßig schon in den bereits erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nieder. Denn diese sind Ergebnis eines Erfassungsgeschehens, auf das die existierenden Sammlungen bereits einwirken. Eines Rückgriffs auf die angezeigten Sammelmengen bedarf es deshalb insoweit regelmäßig nicht. Daraus folgt zugleich, dass die tatsächlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten realisierte Sammelmenge grundsätzlich tauglicher und ausreichender Bezugspunkt für die prognostisch zu beantwortende Frage ist, ob bei Hinzutreten der angezeigten gewerblichen Sammlung im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen wesentliche Beeinträchtigungen realistischerweise (nicht) zu erwarten sind. Die Einzelfallbetrachtung kann ferner zumindest dann auch davon ausgehen, dass die bereits durchgeführten Sammlungen zu keiner (wesentlichen) Beeinträchtigung geführt haben, wenn die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten in den vergangenen Jahren (kontinuierlich) angestiegen oder jedenfalls unverändert geblieben sind.

193

Darüber hinaus hat die zuständige Abfallbehörde noch die gewerblichen Sammlungen in ihre Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl aber bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.

194

Dies betrifft zunächst diejenigen gewerblichen Sammlungen, die zwar schon angezeigt sind, aber noch nicht durchgeführt werden dürfen, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen ist.

195

Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.

196

Aus dem Kreis der damit grundsätzlich berücksichtigungsfähigen gewerblichen Sammlungen scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt schon zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden. In Bezug auf diese zu berücksichtigenden, noch nicht ins Werk gesetzten Sammlungen ist ‑ schon mangels anderer denkbarer Bezugsgrößen ‑ aus den bereits für die konkret in Rede stehende gewerbliche Sammlung genannten Gründen die angezeigte Sammelmenge maßgeblich.

197

Von diesen potentiellen erheblichen gewerblichen Sammlungen sind indes der konkret angezeigten Sammlung auch im Rahmen der erforderlichen Auswirkungsprognose nur diejenigen entgegenzuhalten, die bereits vor Eingang deren (vollständiger) Anzeige bei der zuständigen Abfallbehörde angezeigt worden sind. Denn soweit Sammlungen erst danach angezeigt wurden, haben sie schon aus Gründen der zu gewährleistenden gleichmäßigen Behandlung aller potenziellen Sammler bei der Betrachtung zurückzustehen. Zu einer solchen gleichmäßigen Behandlung gehört ‑ wie ausgeführt ‑ auch die Beachtung des Prioritätsprinzips.

198

Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.

199

Aufgrund der Funktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist es allerdings nicht gerechtfertigt, auch die angezeigten gemeinnützigen Sammlungen in die Auswirkungsprognose einzubeziehen. Für eine solche Einbeziehung spricht zwar das gesetzgeberische Anliegen, die Gesamtbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems zu berücksichtigen.

200

Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.

201

Dieser Blickwinkel wäre aber nicht systemkonform. Denn Schutzziel des § 17 Abs. 3 KrWG ist die Funktionsfähigkeit des konkreten öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems. Dieses wiederum ist aber gegenüber gemeinnützigen Sammlungen gerade nicht geschützt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG) und muss mit diesen selbst um den Preis wesentlicher Beeinträchtigungen leben, die sogar bis hin zum eigenen Zusammenbruch gehen dürfen. Die gemeinnützigen Sammlungen gehören also ‑ anders als die gewerblichen ‑ zu den Systembedingungen, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte einzukalkulieren hat. Ihre Existenz kann allenfalls die Empfindlichkeit des kommunalen Erfassungssystems gegenüber einer gewerblichen Sammlung dadurch steigern, dass die vom kommunalen System erfasste Sammelmenge bereits so niedrig ist, dass eine hinzukommende gewerbliche Sammlung spürbarere Auswirkungen hat, als sie es bei einer größeren Sammelmenge des kommunalen Systems hätte.

202

Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.

203

(3) Im Hinblick auf die dargestellten Kriterien, die die Annahme eines Ausnahmefalles begründen können, lassen sich für gewerbliche Alttextiliensammlungen ausgehend von den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die praxisgerechte Handhabung gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung ableiten:

204

Eine ‑ als Summe aus der angezeigten Sammlung und den nach dem Vorstehenden relevanten anderen gewerblichen Sammlungen ‑ insgesamt zu berücksichtigende gewerbliche Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten Gesammelten spricht regelmäßig dafür, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden ist. Mengeneinbußen in diesem Umfang bewegen sich in einer Größenordnung von ohnehin auftretenden Schwankungen, die ein an sich funktionierendes Entsorgungssystem typischerweise verkraften kann.

205

Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.

206

Umgekehrt erübrigt sich die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles regelmäßig dann, wenn die einzustellenden gewerblichen Sammelmengen Rückwirkungen auf das bestehende kommunale System offensichtlich erwarten lassen. Eine gewerbliche Sammlung wird jedenfalls dann ohne weiteres als potentiell wesentlich schädlich einzustufen sein, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen mehr als die Hälfte der von der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten erzielten Sammelmenge für sich in Anspruch nimmt. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass bei der Sammlung von Alttextilien der Gewinnanteil am Erlös mit 50 % zu veranschlagen ist,

207

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,

208

würde bei einer Halbierung der Sammelmenge bei gleichbleibender Infrastruktur (Kosten) aus der zur Quersubventionierung geeigneten Sammlung ein Zuschussgeschäft. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in einem solchen Fall mehr als nur geringfügige Konsequenzen für Organisation und Planung seines Systems ziehen wird, ist selbstverständlich und bedarf keiner Einzelfallbetrachtung. Im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Folgerungen bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt gezogen werden, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte drohenden Verlusten frühzeitiger begegnen dürfte. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, ein Containersystem könne gegebenenfalls auch bei stark zurückgehenden Mengen noch weiterbetrieben werden, ist dies für sich genommen nicht falsch. Vorausgesetzt wird dabei aber, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte nicht kostenbewusst agiert. Zudem wiegt die gewerbliche "Rosinenpickerei" im potentiellen Grenzkostenbereich der öffentlich-rechtlichen Erfassung besonders schwer. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die von der angezeigten gewerblichen Sammlung ausgehenden Mengenrückgänge nicht allein den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten, sondern unter Umständen auch existierende gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen treffen dürften.

209

In dem damit verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 bis 50 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten ist es grundsätzlich dessen Aufgabe, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit unter dem Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung seines Systems plausibel zu machen. Geschieht dies nicht, ist eine unmittelbare Gefährdung jedenfalls nicht zu erkennen.

210

Die Anforderungen an eine plausible Darlegung sind dabei umso höher, je näher die einzustellende gewerbliche Sammelmenge an der unteren Grenze von 10 % verbleibt. Umgekehrt wird die Beeinträchtigung mit einer Annäherung an die regelmäßige Obergrenze der Verträglichkeit immer weniger erläuterungsbedürftig sein. Insoweit kann zudem von Bedeutung sein, in welchem Umfang die bestehende Sammlung das Ressourcenpotential ausschöpft und wie sich das gegenwärtige Konkurrenzgeschehen darstellt. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte weitgehend eine Monopolstellung, werden die Folgen gewerblicher Sammlungen ihn praktisch allein treffen, so dass schon bei einem Mengenentzug von weniger als der Hälfte drastische Anpassungen realistischer werden. Denkbar sind solche Änderungen zum einen im Hinblick auf den Sammelrhythmus und die Zahl der Sammelcontainer, aber zum anderen etwa auch dadurch, dass sich Investitionen in die hochwertige Infrastruktur konkret nicht so rechnen, wie es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in seine Entscheidung einstellen durfte, oder dass die Infrastruktur nicht so einsetzbar ist, wie er es beabsichtigt hat. In solchen Fällen steht fest, dass zumindest die Planungssicherheit nachteilig betroffen ist oder es zu spürbaren organisatorischen Veränderungen kommen wird.

211

ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.

212

(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend zwar erfüllt.

213

Die B. führt als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.

214

Von der B. werden gegenwärtig im Stadtgebiet flächendeckend 207 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Hinzu kommt - insbesondere für die Abgabe größerer Mengen - ein zentrales Wertstoffzentrum. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist von Seiten der Beklagten auch nachvollziehbar dargelegt worden, dass dieses System ständig unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Die Richtigkeit dieser Angaben wird vor allem durch die Verdichtung des Netzes von Standorten und Sammelcontainern seit dem Jahr 2012 - insgesamt enthält die Anlage 1 zum Beklagtenschriftsatz vom 15. September 2015 38 zusätzliche Container - bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

215

Dies zeigt im Übrigen die Kontrollüberlegung, dass das ausgehend von dem in Rechtsprechung und Literatur anhand statistischen Materials, insbesondere der Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009, realistischerweise zugrunde zu legende Potenzial von sieben bis acht Kilogramm Alttextilien und -schuhen pro Einwohner und Jahr im Stadtgebiet der Beklagten weitgehend tatsächlich durch die Sammelcontainer der B. erfasst wird. Die für das Jahr 2015 hochgerechnete Sammelmenge liegt bei ca. 1.085 Tonnen. Ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 164.000 ergibt sich ein (theoretisches) Potenzial von max. 1.315 Tonnen. Soweit die Klägerin aufgrund eigener Erfahrungen von einem deutlich niedrigeren Potential von sechs Kilogramm pro Einwohner ausgeht (dies entspräche einem Sammelpotential in M. von knapp 1.000 Tonnen), mag dies auf sich beruhen, da sich dadurch der Erfassungsgrad der Sammlung der B. lediglich auf eine Vollabdeckung erhöhte.

216

Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der B. keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und ihre Sammlung unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könnte, liegen nicht vor. Die B. lässt das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarkten, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten. Von Seiten der Beklagten ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit nachvollziehbar dargelegt worden, dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.

217

(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift an sich die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der B. als Drittbeauftragte entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles liegen indes besondere Umstände vor, die diese Vermutung widerlegen bzw. nicht durchgreifen lassen.

218

Die angezeigte Sammlung der Klägerin selbst erreicht bezogen auf die bestehende Sammlung der B. als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kein Gewicht, das die Annahme einer Beeinträchtigung plausibel erscheinen ließe. Die von ihr angezeigte maximale Sammelmenge von 60 Tonnen pro Jahr entspricht lediglich etwa 5,5 % des für das Jahr 2015 hochgerechneten Ertrages der B. und bleibt für sich genommen deutlich unterhalb der oben genannten Bagatellgrenze. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin im laufenden Verfahren auf die Einwände der Beklagten bezüglich ihrer Zuverlässigkeit hin zugesichert hat, diesen Bedenken Rechnung zu tragen und ihre Sammlung entsprechend zu beschränken. Daher kann realistischer Weise nicht mehr davon ausgegangen werden, sie werde das ursprünglich avisierte Sammlungsvolumen tatsächlich erreichen. Das hatte die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 21. September 2015 jedenfalls konkret zu berücksichtigen.

219

Ein durchgreifend anderes Ergebnis ergibt sich hier auch nicht unter Einbeziehung der weiteren berücksichtigungsfähigen Sammlungen. Hinzuzurechnen sind hier nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens alle bis zum 14. Dezember 2012 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen waren. Zu diesem ist die Anzeige der Klägerin bei der Beklagten nach Aktenlage eingegangen. Die Beklagte ist auch von einer Prüffähigkeit der Anzeige ausgegangen, obwohl sie zu einem späteren Zeitpunkt noch Unterlagen nachgefordert hat. Denn sie hat ungeachtet dessen das Beteiligungsverfahren eingeleitet und den Drittbeauftragten um Stellungnahme gebeten. Von Seiten der Beklagten ist zudem in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass über die Bestandssammlungen hinaus derzeit keine gewerblichen (Container-)Sammlungen (mehr) im Stadtgebiet stattfinden, so dass keine der neuangezeigten potentiellen gewerblichen Sammlungen auf die tatsächlich erzielte Sammelmenge der B. bisher real einwirken kann. Ausgehend von der von der Beklagten vorgelegten Aufstellung aller angezeigten Sammlungen ist deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 202,23 Tonnen pro Jahr zugrunde zu legen, die sich aus den Sammlungen Nrn. 4, 8, 10, 11, 13 und 14 gemäß der von der Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 15. September 2015 vorgelegten "Anzeigen nach § 18 KrWG zur Sammlung von Alttextilien" ergeben. In der Addition mit der Sammlung der Klägerin folgt daraus eine jährliche Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen von (maximal) 262,23 Tonnen, die etwas mehr als 24% des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der B. in Höhe von 1.085 Tonnen ausmacht.

220

Bei der deshalb nach obigen Maßstäben erforderlichen Prüfung des Einzelfalles ist zu berücksichtigen, dass auch diese potentielle Gesamtbelastung von weniger als einem Viertel in der maßgeblichen Bandbreite von 10 - 50 % deutlich näher an der Bagatellgrenze bleibt und deshalb eine eingehende und plausible Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten seitens der Beklagten zu erfolgen hätte. Eine solche fehlt hier schon deshalb, weil die von der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat geschilderten möglichen Beeinträchtigungen der B. außer Acht lassen, dass diese ausschließlich ein Containersammelsystem, also ein Bringsystem, betreibt, während die Klägerin eine Straßensammlung, mithin ein Holsystem, ins Werk setzen will. Wie bereits ausgeführt, kommt einem solchen System tendenziell eine ergänzende Funktion zu, da es zumindest potentiell geeignet ist, ein bisher noch nicht realisiertes Ressourcenpotenzial derjenigen Alttextilienbesitzer zu erschließen, die nicht willens oder in der Lage sind, die bereitgestellten Container trotz ihrer Flächenabdeckung aufzusuchen. Dass sich die Sammlung der Klägerin, die ohnehin nur einen geringen Umfang hat, auch unter Berücksichtigung dieser Eigentümlichkeit gefährdend auf das bestehende System auswirken könnte, ist nicht zu erkennen und wird von der Beklagten auch nicht plausibel dargelegt. Insbesondere sind realistische Rückwirkungen auf die derzeitigen Sammelstrukturen trotz der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenseite geschilderten relativ komplexen Organisation des Bringsystems ohne Untersagung der Sammlung der Klägerin fernliegend.

221

3. Die angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG stützen. Es liegen derzeit keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin im Sinne dieser Vorschrift unzuverlässig ist.

222

Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, kann auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückgegriffen werden. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Unter welchen Voraussetzungen dies im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG anzunehmen ist, hat der Senat in seinem rechtskräftigen Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, im Einzelnen dargelegt. Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen wird auf diese Ausführungen (Rn. 51 ff. bei juris) Bezug genommen.

223

Danach können namentlich auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. Hierzu zählt grundsätzlich etwa auch die Verletzung der Anzeigeverpflichtung nach § 18 Abs. 1, 2 KrWG. Daneben sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht. Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.

224

Nach diesen Grundsätzen kann hier entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von einer sammlungsrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden. Insoweit kann letztlich dahinstehen, ob die von der Beklagten im Einzelnen angeführten Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin bzw. ihren Geschäftsführer wegen Verstößen gegen die Anzeigepflicht und gegen behördliche Sammlungsuntersagungen sowie wegen Nichteinholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse für sich genommen hinreichend schwerwiegende Verstöße darstellen, die die Annahme der Unzuverlässigkeit der Klägerin für die Vergangenheit begründen könnten. Selbst wenn dies der Fall wäre, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten.

225

Denn die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 19. Januar 2015 nachvollziehbar dargelegt, dass insbesondere den Verletzungen der Anzeigepflicht besondere, aus dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und einer Betriebserweiterung begründete Umstände zugrunde lagen, deren Ursache sie zwischenzeitlich beseitigt hat. Diese lagen nach ihren von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Angaben im Wesentlichen in durch die Übernahme des Unternehmens P. -Alttextilien und deren wider Erwarten nicht hinreichend qualifizierte Mitarbeiter begründeten Organisationsmängeln. Die hierfür verantwortliche Mitarbeiterin wurde danach entlassen, als die Klägerin diese Versäumnisse erkannt hat. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße gegen die Anzeigeverpflichtung von der Beklagten auch in der Folgezeit nicht vorgetragen wurden. Anderes ergibt sich insoweit auch nicht aus den aktuelleren Gewerbezentralregisterauszügen, die die Beklagte im Vorfeld und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegt hat und die für die Klägerin Eintragungen auch jüngeren Datums enthalten. Denn daraus lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass auch die zugrunde liegenden Verstöße in jüngerer Zeit begangen worden sind. Diese können vielmehr bereits längere Zeit zurückliegen, wie nicht zuletzt die bis heute fehlende Eintragung seit längerer Zeit rechtskräftiger Bußgeldbescheide der Stadt H. zeigt. Es ist im Übrigen gerichtsbekannt, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen. Ebenso kann zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne weiteres ein längerer Zeitraum liegen. Eigene Erkenntnisse zu den konkreten Umständen, insbesondere zum genauen Datum der einzelnen Verstöße, hat die Beklagte nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nicht.

226

Unabhängig davon ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die den genannten Bußgeldverfahren überwiegend zugrunde liegenden Verstöße gegen die Anzeigepflicht im vorliegenden Fall schon deshalb nicht zum Tragen kommen können, weil die Klägerin die beabsichtigte Aufnahme der Sammlungstätigkeit gegenüber der Beklagten ordnungsgemäß angezeigt hat.

227

Soweit die Beklagte im Übrigen auf Verstöße gegen das straßenrechtliche Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Sammeleimern abgestellt hat, ergibt sich auch hieraus nicht die hinreichend tragfähige Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig erneut solche Verstöße zu Schulden kommen lassen. Die Klägerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die Fragen, ob entsprechende Sammlungen einer Sondernutzungserlaubnis bedürfen und ob Verstöße als schwerwiegend zu werten sind, erst allmählich in der Rechtsprechung klärten.

228

Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2014 - 20 B 719/14 -, vom 24. Juni 2015 - 20 B 1392/14 - und vom 2. September 2015 - 20 B 10/15 -.

229

Ihrer weiteren Angabe, angesichts dessen inzwischen vorsichtshalber darauf zu verzichten, solche Sammelbehältnisse im öffentlichen Straßenraum aufzustellen, ist die Beklagte nicht mehr entgegengetreten. Anderes ist dem Senat auch im Übrigen nicht bekannt. Vor diesem Hintergrund ist derzeit davon auszugehen, dass die Klägerin ihre Straßensammlung in rechtlich unproblematischer Form - etwa dadurch, dass sie nur mittels Flyer auf solche Sammlungen hinweist und/oder lediglich Sammelsäcke zur Verfügung stellt - durchführt.

230

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

231

Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, bedarf grundsätzlicher Klärung.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 18 Anzeigeverfahren für Sammlungen

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,
3.: Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,
4.: eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie
5.: eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

Die Behörde kann verlangen, dass der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung Unterlagen entsprechend Absatz 2 Nummer 3 bis 5 beizufügen sind.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 7 Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft

(1) Die Pflichten zur Abfallvermeidung richten sich nach § 13 sowie den Rechtsverordnungen, die auf Grund der §§ 24 und 25 erlassen worden sind.

(2) Die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen sind zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet. Die Verwertung von Abfällen hat Vorrang vor deren Beseitigung. Der Vorrang entfällt, wenn die Beseitigung der Abfälle den Schutz von Mensch und Umwelt nach Maßgabe des § 6 Absatz 2 Satz 2 und 3 am besten gewährleistet. Der Vorrang gilt nicht für Abfälle, die unmittelbar und üblicherweise durch Maßnahmen der Forschung und Entwicklung anfallen.

(3) Die Verwertung von Abfällen, insbesondere durch ihre Einbindung in Erzeugnisse, hat ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Die Verwertung erfolgt ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

(4) Die Pflicht zur Verwertung von Abfällen ist zu erfüllen, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere für einen gewonnenen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann. Die Verwertung von Abfällen ist auch dann technisch möglich, wenn hierzu eine Vorbehandlung erforderlich ist. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ist gegeben, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 25 Anforderungen an Rücknahme- und Rückgabepflichten, die Wiederverwendung, die Verwertung und die Beseitigung der nach Gebrauch der Erzeugnisse entstandenen Abfälle, Kostenbeteiligungen für die Reinigung der Umwelt; Obhutspflicht

1.

bestimmte Erzeugnisse nur bei Eröffnung einer für den jeweiligen Bereich flächendeckenden Rückgabemöglichkeit sowie Sicherstellung der umweltverträglichen Verwertung oder Beseitigung abgeben oder in Verkehr bringen dürfen,

2.

bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe sowie die umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen haben, insbesondere durch die Einrichtung von Rücknahmesystemen, die Beteiligung an Rücknahmesystemen, die Erhebung eines Pfandes oder die Gewährung anderer wirtschaftlicher Anreize,

3.

bestimmte Erzeugnisse an der Abgabe- oder Anfallstelle oder einer anderen vorgeschriebenen Stelle zurückzunehmen haben,

4.

sich an Kosten zu beteiligen haben, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts für die Reinigung der Umwelt und die anschließende umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung der nach Gebrauch der von einem Hersteller oder Vertreiber in Verkehr gebrachten Erzeugnisse gemäß Teil E des Anhangs zu der Richtlinie (EU) 2019/904 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt (ABl. L 155 vom 12.6.2019, S. 1) entstehen,

5.

bestimmte Erzeugnisse nur bei Bestellung eines Bevollmächtigten in Verkehr bringen dürfen, der im Geltungsbereich dieses Gesetzes niedergelassen ist und für die mit der Produktverantwortung verbundenen Pflichten verantwortlich ist, die sich aus den auf Grund der §§ 24 und 25 erlassenen Rechtsverordnungen ergeben, wenn der Hersteller oder Vertreiber in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist,

6.

bestimmter Erzeugnisse Systeme zur Förderung der Wiederverwendung und Reparatur zu unterstützen haben,

7.

einen Nachweis zu führen haben

a): über die in Verkehr gebrachten Erzeugnisse, deren Eigenschaften und Mengen,
b): über die Rücknahme von Abfällen und die Beteiligung an Rücknahmesystemen sowie
c): über Art, Menge und Bewirtschaftung der zurückgenommenen Erzeugnisse oder der nach Gebrauch der Erzeugnisse entstehenden Abfälle,

8.

Belege nach Nummer 7 beizubringen, einzubehalten, aufzubewahren oder auf Verlangen vorzuzeigen haben sowie

9.

zur Gewährleistung einer angemessenen Transparenz für bestimmte, unter die Obhutspflicht fallende Erzeugnisse einen Bericht zu erstellen haben, der die Verwendung der Erzeugnisse, insbesondere deren Art, Menge, Verbleib und Entsorgung, sowie die getroffenen und geplanten Maßnahmen zur Umsetzung der Obhutspflicht zum Inhalt hat; es kann auch bestimmt werden, ob und in welcher Weise der Bericht durch Dritte zu überprüfen, der zuständigen Behörde vorzulegen oder in geeigneter Weise zu veröffentlichen ist; die gültige Umwelterklärung einer in das EMAS-Register eingetragenen Organisation erfüllt die Anforderungen an den Bericht, soweit sie die erforderlichen Obhutspflichten adressiert.

(2) Durch Rechtsverordnung nach Absatz 1 kann zur Festlegung von Anforderungen nach § 23 sowie zur ergänzenden Festlegung von Pflichten sowohl der Erzeuger und Besitzer von Abfällen als auch der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen der Kreislaufwirtschaft weiter bestimmt werden,

1.

wer die Kosten für die Sammlung, Rücknahme, Verwertung und Beseitigung, die Kennzeichnung, die Datenerhebung und -übermittlung sowie die Beratung und Information nach § 24 Nummer 9 zu tragen hat,

2.

wie die Kosten festgelegt werden, insbesondere, dass bei der Festlegung der Kosten der Lebenszyklus der Erzeugnisse zu berücksichtigen ist,

3.

dass derjenige, der die Kosten zu tragen hat, einen Nachweis darüber zu erbringen hat, dass er über die erforderlichen finanziellen oder finanziellen und organisatorischen Mittel verfügt, um den Verpflichtungen im Rahmen der Produktverantwortung nachzukommen, insbesondere durch Leisten einer Sicherheit oder Bilden betrieblicher Rücklagen,

4.

dass derjenige, der die Kosten zu tragen hat, eine geeignete Eigenkontrolle einzurichten und durchzuführen hat zur Prüfung und Bewertung

a): seiner Finanzen, einschließlich der Kostenverteilung, und
b): der Qualität der Daten, für die eine Nachweisführung nach Absatz 1 Nummer 7 verordnet wurde,

5.

dass derjenige, der die Kosten zu tragen hat, eine Prüfung der Eigenkontrolle nach Nummer 4 durch einen von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen Sachverständigen, eine von dieser Behörde bekannt gegebene Stelle oder eine sonstige Person, die über die erforderliche Fach- und Sachkunde verfügt, durchführen zu lassen hat,

6.

dass die Besitzer von Abfällen diese den nach Absatz 1 verpflichteten Herstellern, Vertreibern oder nach Absatz 1 Nummer 2 eingerichteten Rücknahmesystemen zu überlassen haben,

7.

auf welche Art und Weise die Abfälle überlassen werden, einschließlich der Maßnahmen zum Bereitstellen, Sammeln und Befördern und des jeweils gebotenen Umfangs sowie der Bringpflichten der in Nummer 6 genannten Besitzer von Abfällen,

8.

dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Sinne des § 20 durch Erfassung der Abfälle als ihnen übertragene Aufgabe bei der Rücknahme mitzuwirken und die erfassten Abfälle den nach Absatz 1 Verpflichteten zu überlassen haben,

9.

welche Form, welchen Inhalt und welches Verfahren die Bestellung eines Bevollmächtigten nach Absatz 1 Nummer 5 oder eines freiwillig Bevollmächtigten einzuhalten hat,

10.

welche Anforderungen an die Verwertung eingehalten werden müssen, insbesondere durch Festlegen abfallwirtschaftlicher Ziele, und

11.

dass Daten über die Einhaltung der abfallwirtschaftlichen Ziele nach Nummer 10 sowie weitere Daten über die Organisation und Struktur der Rücknahmesysteme zu erheben und in geeigneter Weise zu veröffentlichen sind.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 20 Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

(2) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind verpflichtet, folgende in ihrem Gebiet in privaten Haushaltungen angefallenen und überlassenen Abfälle getrennt zu sammeln:

1.: Bioabfälle; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend,
2.: Kunststoffabfälle; § 9 gilt entsprechend,
3.: Metallabfälle; § 9 gilt entsprechend,
4.: Papierabfälle; § 9 gilt entsprechend,
5.: Glas; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend,
6.: Textilabfälle; § 9 gilt entsprechend,
7.: Sperrmüll; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sammeln Sperrmüll in einer Weise, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht und
8.: gefährliche Abfälle; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellen sicher, dass sich die gefährlichen Abfälle bei der Sammlung nicht mit anderen Abfällen vermischen.

Die Verpflichtung zur getrennten Sammlung von Textilabfällen nach Satz 1 Nummer 6 gilt ab dem 1. Januar 2025.

(4) Die Pflichten nach Absatz 1 gelten auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese

1.: auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind,
2.: keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie
3.: nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten, deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 21. Sept. 2015 - 20 A 2120/14

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben. Insoweit ist das angefochtene Urteil wirkungslos.

Im Übrigen wird das angefochtene Urteil geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist Teil der S. Unternehmensgruppe, die unter anderem aus der Klägerin und der S. Textilhandels- und -recycling GmbH besteht. In der S. -Gruppe übernimmt die Klägerin die Organisation und Durchführung der Sammlungen von Altkleidern und -schuhen (im Folgenden zusammengefasst als Alttextilien bezeichnet) und die S. Textilhandels- und -recycling GmbH die Sortierung und Vermarktung. Im gesamten Bundesgebiet betreibt die Klägerin nach eigenen Angaben ca. 7.000 Sammelcontainer und erfasst damit jährlich ca. 22.000 Tonnen Alttextilien.

Die Klägerin zeigte dem Beklagten unter dem 25. Mai 2012 gemäß § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) eine gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten im Kreisgebiet des Beklagten an. Auf Bitte des Beklagten, die Anzeige zu vervollständigen und nähere Angaben zur Sammlung zu machen, teilte die Klägerin mit: Die Sammlung erfolge durch Container, die wöchentlich geleert würden. Im Gebiet des Beklagten habe sie insgesamt vier Altkleidercontainer aufgestellt, und zwar jeweils zwei in S1. und in M. . Die Anzeige solle landkreisweit gelten. Die erfassten Textilien würden im Sortierwerk des Partnerunternehmens sortiert. Das Sammelgut bestehe erfahrungsgemäß zu ca. 60 % aus tragfähiger, wiederverwendbarer Kleidung, Haushaltstextilien und Schuhen. Ca. 30 % würden zur Weiterverwendung als Putzlappen und Reißrohstoff an industrielle Partner geliefert und ca. 10 % gelangten zur thermischen Verwertung in die Zementindustrie. Mit E‑Mail vom 27. Juli 2012 ergänzte die Klägerin, sie habe im Gebiet des Beklagten bislang 7 Tonnen Alttextilien im Jahr gesammelt und beabsichtige, dort weitere 100 Container für die Dauer von zehn Jahren aufzustellen und damit ca. 350 Tonnen jährlich zu erfassen. Des Weiteren übersandte sie unter anderem eine Übersicht über die Verwertungswege.

Der Beklagte forderte die kreisangehörigen Gemeinden und den C. Abfallwirtschaftsverband zur Stellungnahme auf. Die Stadt C. H. erklärte, die Durchführung der angezeigten Sammlung werde eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin darstellen. Die Sammlung von Kleidung und Schuhen aus privaten Haushaltungen sei bereits Teil der kommunalen Abfallentsorgungseinrichtung. Erfasst würden die Alttextilien und Schuhe über Depotcontainer und Straßensammlungen durch den städtischen Abfallwirtschaftsbetrieb. Die angezeigte Sammlung der Klägerin werde jedenfalls im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen die Funktionsfähigkeit der entsprechenden Einrichtungen beeinträchtigen und aufgrund der zu erwartenden Einnahmeausfälle zu einem Anstieg der Abfallentsorgungsgebühren führen.

Der Beklagte hörte die Klägerin zu der Absicht an, die Sammlung im Gebiet der Stadt C. H. zu untersagen, und führte zur Begründung an, die Sammlung der Stadt C. H. bestehe seit dem Jahr 1999 - ursprünglich im Rahmen einer Drittbeauftragung - und erfolge im gesamten Stadtgebiet flächendeckend über insgesamt 118 Container an 74 Standorten. Der Beklagte forderte die Klägerin außerdem auf, nähere Angaben zum voraussichtlichen Sammlungsumfang in den verschiedenen Gemeinden, insbesondere für die Stadt C. H. zu machen.

Die Klägerin teilte darauf mit, dass bislang keine konkreten Planungen für zusätzliche Stellplätze bestünden.

Mit Ordnungsverfügung vom 13. November 2012 untersagte der Beklagte der Klägerin, im Gebiet der Stadt C. H. entsprechend der Anzeige vom 25. Mai 2012 Alttextilien/-schuhe etc. zu sammeln. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € je Sammeltag und Sammelgebiet an. Zur Begründung führte er aus: Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sei die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten sei. Der Sammlung der Klägerin stünden im Gebiet der Stadt C. H. überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie würden Abfälle erfasst, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ‑ die Stadt C. H. ‑ ein hochwertiges Sammelsystem eingerichtet habe. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Die Sammlung sei daher zu untersagen. Die Untersagung sei auch nicht unverhältnismäßig. Die Zwangsgeldandrohung sei erforderlich und geboten, um den Belangen einer geordneten Abfallentsorgung Rechnung zu tragen.

Die Klägerin hat am 11. Dezember 2012 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die gesammelten Alttextilien seien nicht als Abfall einzustufen. Die Kleidung solle nicht verwertet, sondern wiederverwendet werden. Ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen Altkleidercontainer einbringe, gebe die ursprüngliche Zweckbestimmung des Kleidungsstückes nicht auf. Er werfe das Kleidungsstück ein, damit es weiter seinen Zweck erfülle. Diese Zweckbestimmung könne auch nicht deshalb verneint werden, weil die tatsächliche Verwendung durch den neuen Besitzer nicht kontrolliert werden könne. Auch der Verkäufer einer Sache könne nie sicherstellen, dass sie vom Käufer zweckentsprechend verwendet werde. Die Einordnung als Abfall widerspreche im Übrigen der europäischen Abfallrahmenrichtlinie. Außerdem sei die Ungleichbehandlung von gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich zu rechtfertigen, da die Auswirkungen für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht davon abhingen, mit welchem Ziel die private Sammlung durchgeführt werde, und sich eine Bewertung der verschiedenartigen Zielsetzungen verbiete. Der Begriff der Gefährdung in § 17 Abs. 3 KrWG weiche ohnehin in rechtswidriger Weise vom Unionsrecht ab, weil er über den Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 AEUV hinausgehe. Weiterhin werde die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht beeinträchtigt. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz solle den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht vor unliebsamer Konkurrenz schützen. In C. H. wolle sie, die Klägerin, voraussichtlich 20 Container aufstellen. Dadurch werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht gefährdet. Die Stadt C. H. erfasse bislang noch nicht einmal das gesamte Altkleiderpotential von ca. 10 kg pro Einwohner pro Jahr. Wenn der Beklagte angebe, dass wegen der gestiegenen Sammelmengen neues Personal eingestellt werden müsse, so dürften die zusätzlichen Personalausgaben die Mehrerlöse weitgehend aufzehren, so dass geringere Sammelmengen allenfalls zu einer minimalen Gebührenerhöhung führen könnten. Im Übrigen sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG schon deshalb nicht einschlägig, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Altkleider nicht selbst verwerte. Zur Verwertung sei die Stadt C. H. auch gar nicht in der Lage, da Altkleider nicht verwertet, sondern wiederverwendet würden. Die Sammlung der Klägerin sei aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung in Bezug auf die weltweite Vermarktung auch wesentlich leistungsfähiger. Jedenfalls fehle es an einer ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung.

Die Klägerin hat beantragt,

die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Bei Alttextilien handele es sich um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der Einwurf in die Container bleibe auch dann eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG, wenn der Besitzer die Altkleider einer Wiederverwendung oder -verwertung zuführen wolle. Ein großer Teil der gesammelten Alttextilien werde im Übrigen nicht wiederverwendet, sondern anderweitig verwertet. Die Durchführung der angezeigten Sammlung der Klägerin beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erheblich. Die kommunale Sammlung bestehe seit vielen Jahren und werde seit Dezember 2012 in Eigenregie des Abfallwirtschaftsbetriebs der Stadt C. H. durchgeführt. Seit 2013 sei ein sprunghafter Anstieg der Sammelmengen zu verzeichnen. Deshalb seien zwölf zusätzliche Containerstandorte eingerichtet, ein neues Sammelfahrzeug beschafft und ein zusätzlicher Mitarbeiter eingestellt worden. Insgesamt habe der Rat der Stadt zwei neue, unbefristete Stellen eingerichtet. Bei stark zurückgehenden Sammelmengen überstiegen die Personal- und Sachkosten den Erlös, so dass das Sammelsystem in der bisherigen Form nicht aufrechterhalten werden könne und die Abfallgebühren erhöht werden müssten. Die Klägerin habe den genauen Umfang der beabsichtigten Sammlung nicht angegeben, insbesondere habe sie nicht mitgeteilt, wieviele Container sie in C. H. aufzustellen beabsichtige. Bislang seien auf Privatflächen im Stadtgebiet im Wesentlichen nur Altkleidercontainer gemeinnütziger Sammler aufgestellt. Bei Aufstellung weiterer (gewerblicher) Altkleidercontainer an stark frequentierten und bequem zu erreichenden Standorten wie etwa auf Supermarktparkplätzen sei zu befürchten, dass die gewerblichen Sammlungen in ihrer Gesamtheit das bisher durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesammelte Volumen in voller Höhe abschöpfen würden. Es bestehe kein zusätzliches Erfassungspotential. Die Mengenschätzungen der Klägerin seien spekulativ. Es sei davon auszugehen, dass durch die Sammlung der Stadt C. H. das Sammelpotential bereits jetzt voll ausgeschöpft werde. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger müsse nicht selbst Sammlung und Verwertung vornehmen, sondern dürfe gemäß § 22 KrWG sowohl für die Sammlung als auch für die Verwertung Dritte beauftragen. Die Sammlung der Stadt C. H. sei auch leistungsfähiger als eine kleinere Sammlung. Nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG sei insoweit ausdrücklich auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen. Die von der Klägerin geäußerten europarechtlichen Bedenken seien nicht nachvollziehbar. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits die wesentlich restriktiveren Rahmenbedingungen des früheren Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als europarechtskonform eingestuft. Die Planungssicherheit könne nicht anders als durch die Untersagung der angezeigten Sammlung gewährleistet werden. Es sei für den Beklagten insbesondere nicht möglich, die insgesamt 17 angezeigten gewerblichen Sammlungen wirkungsvoll zu koordinieren.

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Ordnungsverfügung aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar führe die Stadt C. H. in ihrem Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Dies allein reiche aber nicht aus, um von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG ausgehen zu können. Zwar lege der Wortlaut der Bestimmung dies nahe. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG diene aber der Ausfüllung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG, wonach die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse - und zwar bezogen auf die nach Satz 1 geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Diese wiederum könne nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten als gefährdet angesehen werden. Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe, führe dies zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz. Vor diesem Hintergrund bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung. Vor dem Hintergrund der Altpapierentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG so zu verstehen, dass eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung dann gegeben sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde. Es lägen hier indes keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige städtische System nicht auch bei Zulassung der Sammlung der Klägerin weiter betrieben werden könne. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursache einen relativ geringen Aufwand und könne ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container zum Beispiel häufiger oder seltener geleert würden. Der Beklagte habe weder dargelegt noch sei sonst ersichtlich, dass Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller oder wirtschaftlicher Hinsicht für die Stadt C. H. gezogen werden müssten, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Mitarbeiter und Fahrzeuge könnten auch anderweitig Verwendung finden. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Wertstoffpotenzials müsse nicht mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung einhergehen. Zwar seien solche Auswirkungen tatsächlich schwer abzuschätzen, insbesondere angesichts ungenauer Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung durch die gewerblichen Sammler. Dies rechtfertige indes nicht den Erlass einer insoweit vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn und soweit nicht absehbar sei, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könne. Insoweit sei die zukünftige Entwicklung abzuwarten.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung wendet der Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht habe die entscheidungserheblichen Tatsachen nicht hinreichend berücksichtigt, insbesondere nicht den Umstand, dass 19 Sammlungen mit Sammelmengen von ca. 1.250 Tonnen pro Jahr für das Kreisgebiet angezeigt worden seien. Zudem sei es zu Unrecht davon ausgegangen, der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer restriktiven europarechtskonformen Auslegung. Dies ergebe sich zunächst aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 ‑. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des weiten Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle keine vom Gesetzgeber beabsichtigte klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des EuGH sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen im Übrigen kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Unabhängig davon habe er, der Beklagte, ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in C. H. auch konkret zu erwarten seien. Gegenwärtig würden in C. H. kommunal ca. 510 Tonnen Alttextilien pro Jahr in 130 Containern an 92 Standorten gesammelt. Straßensammlungen erzielten eine Sammelmenge von ca. 120 Tonnen pro Jahr. Neben gemeinnützigen Sammlungen fänden inzwischen im Stadtgebiet aufgrund eines konsequenten Vorgehens keine gewerblichen Sammlungen mehr statt. Pro gewerblichen Container sei eine Sammelmenge von 3,8 Tonnen pro Jahr zu erwarten. Die Beachtlichkeitsschwelle von 10 %, die in der Rechtsprechung insoweit zugrunde gelegt werde, sei deshalb bei 14 Containern zu ziehen. Unabhängig davon habe die Stadt C. H. die konkreten Beeinträchtigungen hinreichend plausibel gemacht. Die Einstellung von zwei Mitarbeitern und die Anschaffung von zwei Sammelfahrzeugen seien Organisationsentscheidungen, die bei erheblich zurückgehenden Sammelmengen nicht (mehr) tragbar seien.

In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat der Beklagte die in der Ordnungsverfügung vom 13. November 2012 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben. Die Beteiligten haben die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Der Beklagte beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Ergänzend trägt sie vor: Nach neuesten wissenschaftlichen Studien, namentlich einer Untersuchung der RWTH Aachen im Auftrag des c. e. V., sei von einem potentiellen Sammelaufkommen von 12 kg pro Jahr und Einwohner auszugehen, das in C. H. weiterhin nicht annähernd ausgeschöpft werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hinsichtlich der vom Beklagten angedrohten Zwangsgelder für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen und das erstinstanzliche Urteil für wirkungslos zu erklären (§ 92 Abs. 3 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung).

Im Übrigen ist die zulässige Berufung des Beklagten begründet.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 13. November 2012 ist ‑ im noch anhängigen Umfang ‑ rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Danach ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin erfüllt.

I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist der Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.

Der Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Er ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.

Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, NWVBl. 2014, 16, sowie ‑ 20 A 3043/11 ‑ und ‑ 20 A 3044/11 ‑, beide juris.

Die Frage der Neutralität der Unteren Umweltschutzbehörde in Fällen, in denen sie gleichzeitig öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 ‑, juris.

stellt sich hier nicht, weil im Gebiet des Beklagten die nicht den kreisangehörigen Gemeinden obliegenden Entsorgungspflichten (§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) vom C. Abfallwirtschaftsverband wahrzunehmen sind (§ 6 Abs. 1 LAbfG).

II. Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.

1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.

Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.

Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑, juris, und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.

Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.

Vgl. dazu die Bründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.

2. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt vor.

So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, DVBl. 2013, 1537; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.

Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen

- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,

c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen.

65
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
66
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
67
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.

In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.

cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.

Diese Feststellung bedeutet entgegen der vom Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).

Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung

- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -

oder als gesetzliche Fiktion

- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -

Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,

Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)

Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.

In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:

100

101

BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.

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ist mit dieser Regelung ‑ zumal im Verständnis eines Regelfalles ‑ im Übrigen nicht verbunden. Denn die Regelung lässt tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen, sondern verlangt dessen Hochwertigkeit. Ein solches kommunales Sammlungssystem ist jedenfalls nicht in allen Gemeinden und nicht für alle in Frage kommenden Abfallfraktionen vorhanden. Gewerblichen Sammlern verbleibt immer die Möglichkeit, ihre Sammeltätigkeit in solchen Kommunen auszuüben, in denen ein hochwertiges Erfassungssystem nicht bzw. nicht für die in Frage kommende Abfallfraktion vorhanden ist. Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt gerade das vorliegende Verfahren. Der Beklagte hat der Klägerin nicht die angezeigte Sammlung von Alttextilien in seinem gesamten Zuständigkeitsbereich untersagt, sondern nur in einer einzelnen kreisangehörigen Kommune. In allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existieren, darf die Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen. Mit einem vollständigen Konkurrenzschutz ist die Klägerin daher nicht einmal im Zuständigkeitsbereich des Beklagten konfrontiert.

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108

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,

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111

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).

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113

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).

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116

(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.

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In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").

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121

In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.

122

123

(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.

124

Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt", wie es hier in weiten Teilen des Zuständigkeitsbereichs des Beklagten für die Fraktion der Alttextilien weiterhin der Fall ist. Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:

125

126

Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.

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128

- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -

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130

Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.

131

Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.

132

133

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.

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138

Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.

139

140

Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).

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Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.

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153

So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.

154

155

(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.

156

157

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.

158

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160

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.

161

Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

162

163

Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.

164

Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.

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167

In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.

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174

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.

175

176

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.

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182

Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.

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186

Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.

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Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.

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191

Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.

192

193

Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.

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Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.

197

198

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,

199

200

201

202

ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegen.

203

(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

204

Die Stadt C. H. führt eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.

205

Von der Stadt C. H. werden im Stadtgebiet flächendeckend an 92 Standorten 130 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat anwesende Vertreter des AWB der Stadt C. H. hat dort plastisch und nachvollziehbar dargelegt, dass dieses System ständig unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Die Richtigkeit dieser Angaben wird nicht nur durch die Verdichtung des Netzes von Standorten insbesondere seit dem Jahr 2013, sondern auch durch die zwischenzeitlich erhöhte Zahl der Sammelcontainer selbst bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

206

Dies zeigt im Übrigen die Kontrollüberlegung, dass das ausgehend von dem in Rechtsprechung und Literatur anhand statistischen Materials, insbesondere der Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009, realistischerweise zugrunde zu legende Potenzial von sieben bis acht Kilogramm Alttextilien und -schuhen pro Einwohner und Jahr in der Stadt C. H. weitgehend tatsächlich durch die städtischen Sammelcontainer erfasst wird. Soweit die Klägerin aufgrund einer von ihr vorgelegten Studie der RWTH Aachen von einem höheren Potenzial in einer Größenordnung von zehn bis sogar zwölf Kilogramm Alttextilien pro Einwohner und Jahr ausgeht, ergibt sich daraus kein konkreter Anhaltspunkt für eine unzureichende Dichte der von der Stadt C. H. betriebenen Containerstandorte. Weder die Annahme, es finde inzwischen letztlich jährlich ein "Schrankwechsel" im Sinne eines kompletten Austauschs sämtlicher Bekleidungsgegenstände statt, noch die reine Berechnung des (damit entgegen der Bezeichnung gerade nicht potentiell zu realisierenden) realisierten Alttextilienaufkommens haben insoweit ausreichende Überzeugungskraft.

207

Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und die Sammlung der Klägerin unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könne, liegen nicht vor. Die Stadt C. H. lässt das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarkten, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten. Der Beklagte bzw. die Stadt C. H. haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit nachvollziehbar dargelegt, dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.

208

(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles sind auch keine Umstände zu erkennen, die ein anderes Ergebnis tragen.

209

Die angezeigte Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit den zu berücksichtigenden weiteren gewerblichen Sammlungen beeinträchtigt die Sammlung der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger wesentlich. Denn die zu berücksichtigenden Sammlungen machen bereits mehr als 50 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers realisierten Aufkommens aus. Unabhängig davon hat die Stadt C. H. auch potentielle Auswirkungen auf ihre Planungssicherheit und Organisationsverantwortung hinreichend plausibel gemacht.

210

Dabei wird zunächst zugunsten der Klägerin der von ihr in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erstmals angegebene Sammlungsumfang für die Stadt C. H. von 20 Containern zugrunde gelegt und im Weiteren unterstellt, dass diese Angabe die bis dato lediglich für das gesamte Kreisgebiet bezifferte Sammlung konkretisiert und es sich nicht der Sache nach um eine neue, prozessual unbeachtliche Sammlungsanzeige handelt. Dies könnte deshalb angenommen werden, weil der Beklagte anhand der ursprünglichen Angaben und der mehrmals ohne Erfolg gebliebenen Nachfragen angesichts der Einwohnerverteilung im Kreis (Einwohner der Stadt C. H. ca. 110.000, Gesamteinwohner im Rheinisch-Bergischen Kreises ca. 278.000) zumindest bei einer naheliegenden einwohnerorientierten Aufteilung von einem etwa doppelt so großen Umfang der Sammlung in C. H. ausgehen musste. Legt man für die 20 Container wegen der insofern im Raum stehenden Bandbreite eine realistische jährliche Sammelmenge von 3,8 Tonnen pro Container und Jahr zugrunde, war für die Sammlung der Klägerin von einem Umfang von 76 Tonnen pro Jahr auszugehen, die für sich genommen etwa 15 % der von der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelmenge in Höhe von 510 Tonnen erreicht.

211

Hinzuzurechnen sind nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens alle bis zum 11. September 2014 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen waren. Denn erst zu diesem Zeitpunkt hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den Umfang ihrer beabsichtigten Sammlung näher dargelegt und konnte deshalb der Beklagte nach vorstehenden Ausführungen von einer hinreichend präzisierten Anzeige im nunmehr zugrunde gelegten Umfang ausgehen. Zudem hat die Stadt C. H. klargestellt, dass derzeit keine gewerblichen (Container-)Sammlungen (mehr) im Stadtgebiet stattfinden, so dass keine der potentiellen gewerblichen Sammlungen auf die tatsächlich erzielte Sammelmenge der Stadt C. H. bisher real einwirken kann. Ausgehend von der vom Beklagten auf Bitten des Senats vorgelegten Aufstellung angezeigter Sammlungen ist kreisweit deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 672 Tonnen pro Jahr zugrunde zu legen, die sich aus den Sammlungen Nrn. 1, 13, 18, 41, 46, 58, 77, 89, 91, 92, 95, 98, 102, 103 und 106 gemäß der vom Beklagten als Anlage 2 zum Schriftsatz vom 14. September 2015 vorgelegten "Übersichtsliste Altkleidersammlungen Rheinisch-Bergischer Kreis" ergeben. Daraus folgt für die Stadt C. H. angesichts ihrer anteiligen Einwohnerzahl eine zu erwartende Sammelmenge von etwa 268 Tonnen pro Jahr. In der Addition mit der Sammlung der Klägerin ergibt sich daraus eine Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen, die erheblich mehr als 50 % selbst des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der Stadt C. H. in Höhe von 510 Tonnen ausmacht.

212

Unabhängig davon hat die Stadt C. H. aber auch für den Fall geringerer Mengenabflüsse wesentliche Beeinträchtigungen hinsichtlich ihrer Planungssicherheit und Organisationsverantwortung plausibel dargetan. Allein aus der überreichten Kostenkalkulation ergibt sich, dass die Reingewinne des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus der Sammlung von Alttextilien hier konkret (nur) ca. 40 % der ‑ relativ hohen ‑ Verkaufserlöse ausmacht. Aus diesem Grund liegt, nicht zuletzt unter Berücksichtigung der derzeit offenbar sinkenden Marktpreise für Alttextilien, nach obigen Feststellungen auf der Hand, dass bereits bei einem geringeren Mengenrückgang als 50 % das derzeitige System auf den Prüfstand gestellt und im Hinblick auf Sammelrhythmus und Containerzahl wesentlich geändert werden müsste. Dies hat auch zwangsläufig Auswirkungen auf die Einsatzmöglichkeiten der neu angeschafften Fahrzeuge und der eingestellten weiteren Mitarbeiter. Ob Letztere in diesem Fall entlassen würden oder anderweitig eingesetzt werden könnten, ist für die Frage des Ausmaßes der Beeinträchtigung der gewählten Organisation ebenso wenig relevant wie alternative Einsatzmöglichkeiten der Sammelfahrzeuge. Diese wurden konkret für die fragliche kommunale Sammlung zur Gewährleistung ihrer Hochwertigkeit angeschafft, so dass die Stadt C. H. damit rechnen durfte, sie hierfür einsetzen zu können und nicht zu einer Umplanung gezwungen zu werden.

213

(3) Die angefochtene Untersagung ist auch nicht unverhältnismäßig; ihr steht namentlich § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG nicht entgegen.

214

Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Untersagung einer angezeigten Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur das letzte Mittel ist, um die Beeinträchtigung der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen abzuwehren, sind weniger eingreifende Regelungen hier nicht ersichtlich. Insbesondere ist es nicht Aufgabe der zuständigen Abfallbehörde, den Umfang der angezeigten Sammlung auf das gerade noch verträgliche Maß zu beschränken. Eine mengen- oder zahlenmäßige Beschränkung der Sammlung ist keine Auflage, Bedingung oder Befristung im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Resultat wäre vielmehr eine andere als die angezeigte Sammlung. Es ist indes Sache des gewerblichen Sammlers zu entscheiden, welche Sammlung er durchführen möchte. Hierzu gehört auch die Entscheidung darüber, ob er eine kleinere Sammlung, die ihm weniger Erlöse eröffnet, tatsächlich durchführen will oder ob sie sich für ihn betriebswirtschaftlich nicht rechnet. Insoweit bleibt ihm eine neue Anzeige einer anderen, "kleineren" Sammlung jederzeit unbenommen. Im Übrigen würden sonst mithilfe einer "geltungserhaltenden Reduktion" gerade besonders umfangreich angezeigte gewerbliche Sammlungen privilegiert und das Risiko realistischer Planung vom gewerblichen Sammler auf die Behörden verlagert.

215

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

216

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 20. Dez. 2016 - 20 CS 16.1416

Tenor

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

Gründe

1. Die Abtrennung beruht auf § 93 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden und wieder trennen. Die somit im Ermessen des Gerichts stehende Trennung der bisher unter demselben Aktenzeichen geführten Beschwerden des Antragsgegners sowie des Beigeladenen gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S 16.1243 erscheint wegen des unterschiedlichen rechtlichen Schicksals der Beschwerden im Hinblick auf die Beschwerdebefugnis (dazu unten 2.) sachgerecht.

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Dem zu Recht nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fehlt die erforderliche Beschwerdebefugnis, weil er durch die angegriffene Entscheidung nicht materiell beschwert ist. Für die Rechtsmittelbefugnis eines erstinstanzlich Beigeladenen bedarf es einer materiellen Beschwer. Diese setzt voraus, dass die angegriffene Entscheidung in subjektiv-öffentliche Rechte des Beigeladenen i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwGO eingreift (st.Rspr., z. B. BVerwG, U.v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, vor § 124 Rn. 42 m. w. N.; Happ in Eyermann, VwGO, 14. A. 2014, vor § 124 Rn. 30). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätzen kann eine solche Rechtsverletzung vorliegen, wenn die beigeladene Behörde durch die gerichtliche Entscheidung unmittelbar in der Erfüllung eines nur ihr gesondert übertragenen, selbstständigen Aufgabenkreises beeinträchtigt würde (BVerwG, U.v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 - NVwZ-RR 1991, 601/602, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; ebenso Rudisile in Schoch/Schneider/Bier a. a. O.). Dem gegenüber können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen; Ausnahmen hiervon hat das Bundesverfassungsgericht nur zugelassen, soweit es sich um solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts handelt, die von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind und sich deshalb in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, was bei Gemeinden nicht der Fall ist (st.Rspr., z. B. BVerfG, B.v. 21.2.2008 - 1 BvR 1987/07 - NVwZ 2008, 778, juris Rn. 8 m. w. N.).

Nach diesen Grundsätzen wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger - hier als Zweckverband und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KommZG - durch die verwaltungsgerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage eines gewerblichen Sammlers gegen eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, weil solche Rechte weder durch die bundesgesetzlichen Entsorgungs- und Verwertungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG (2.1) noch durch die Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG (2.2) begründet werden.

2.1 Aus der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG folgt zwar eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, aber kein subjektives Recht i. S. einer wehrfähigen materiellen Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil mit der Auferlegung und normativen Absicherung dieser Pflichten keine Mehrung oder Bestätigung der Rechte desselben einhergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 17.3.2016 - 2 L 45/14 - juris Rn. 81 ff.; OVG NRW, B.v. 8.4.2014 - 20 E 547/13 - juris Rn. 4 ff.).

2.2 Etwas anderes folgt nicht aus der Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG. Danach erfüllen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden die sich aus dem KrWG und aus dem BayAbfG ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis. Im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches kommt den Gemeindeverbänden, mithin auch den Landkreisen, gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 10 BV ein Selbstverwaltungsrecht nach Maßgabe der Gesetze zu (vgl. BVerfG, B.v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - NVwZ 1992, 365/367, juris). Ob die Selbstverwaltungsgarantie neben der institutionellen Garantie den Gemeindeverbänden auch ein subjektives Recht verleiht, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zunächst verneint, zuletzt offen gelassen (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 171, 200 m. w. N.). Sie enthält jedenfalls keine Garantie eines bestimmten Bestandes an Aufgaben, sondern sichert die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, B.v. 7.2.1991 a. a. O. Rn. 69; B.v. 23.11.1988 - Rastede, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - NJW 1989, 347/349, juris Rn. 57 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 200 f.). Der eigene Wirkungskreis der Landkreise und damit der Umfang der Selbstverwaltung wird durch den Gesetzgeber bestimmt (Art. 10 Abs. 2 BV). Mit der Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband - wie hier den Beigeladenen - gehen das Recht und die Pflicht der Verbandsmitglieder, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, auf diesen über (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 KommZG).

Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, deren sofortige Vollziehbarkeit vorliegend in Frage steht, dient der Durchsetzung der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG. Diese schützt die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber Maßnahmen Dritter, welche die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindern oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigen. Der Schutzzweck der maßgeblichen Vorschriften besteht damit allein in der im öffentlichen Interesse liegenden ordnungsgemäßen Erfüllung der Entsorgungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 BayAbfG. Durch die Übertragung dieser Aufgabe nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG auf die Landkreise werden diesen somit im Allgemeinwohl liegende Pflichtaufgaben zugewiesen, diese werden durch die Aufgabenzuweisung aber nicht zu subjektiven Rechten. Ein Mehr an Rechten kann damit auch einem Zweckverband nicht übertragen werden. Eine Beeinträchtigung der dem Beigeladenen übertragenen Aufgaben durch gewerbliche Sammlungen führt damit zwar möglicher Weise zu einer durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Gesetze abzuwehrenden Beeinträchtigung des Allgemeinwohls, nicht jedoch zu einer im Wege eines Rechtsmittels des Beigeladenen abzuwehrenden subjektiven Rechtsverletzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 20. Dez. 2016 - 20 CS 16.1416

Tenor

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

Gründe

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 18 Anzeigeverfahren für Sammlungen

(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,
3.: Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,
4.: eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie
5.: eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.

(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen

1.: Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie
2.: Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.

Die Behörde kann verlangen, dass der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung Unterlagen entsprechend Absatz 2 Nummer 3 bis 5 beizufügen sind.

Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG | § 17 Überlassungspflichten

(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,

1.: die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden,
2.: die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist,
3.: die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden,
4.: die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

1.: Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2.: die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3.: die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.