Verwaltungsgericht München Urteil, 17. März 2015 - M 16 K 14.4670

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung, mit der ihr die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten verboten wurde.

2

In der G.straße ... in M. und in drei weiteren Betriebsstätten im Stadtgebiet der Beklagten vermittelte die Klägerin Sportwetten an die I. in G., die über eine dort erteilte Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten verfügte. Die Beklagte untersagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung mit Verfügung vom 18. Juni 2008 die Veranstaltung, Vermittlung und Durchführung von Sportwetten sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet für jede Betriebsstätte in M. Sie gab der Klägerin auf, den Betrieb mit Ablauf des 19. Juni 2008 einzustellen, und drohte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 25 000 € an. Die Untersagung stützte sie auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 4 Abs. 1, 2 und 4 des Glücksspielstaatsvertrages in der seinerzeit geltenden Fassung (GlüStV). Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, das Wettangebot der Klägerin erfülle den Straftatbestand unerlaubten Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB). Eine Erlaubnis könne wegen des staatlichen Wettmonopols nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV nicht erteilt werden. Bei sachgerechter Ermessensausübung komme keine andere Entscheidung als eine Untersagung in Betracht. Diese sei auch verhältnismäßig.

3

Am 23. Juni 2008 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht München Klage erhoben und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Wenige Tage später wurde bei einer Polizeikontrolle in der G.straße ... die Vermittlung von Sportwetten der I. festgestellt. Daraufhin stellte die Beklagte das Zwangsgeld fällig und verfügte die Anwendung unmittelbaren Zwangs. Am 26. Juni 2008 wurde das Wettbüro der Klägerin polizeilich geschlossen und versiegelt. Dagegen erhob die Klägerin - in einem anderen Verfahren - ebenfalls Klage und bat um vorläufigen Rechtsschutz.

4

Das Verwaltungsgericht München lehnte mit Beschluss vom 3. Juli 2008 den Eilantrag betreffend die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung ab. Mit weiterem Beschluss vom 7. Juli 2008 ordnete es die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Anordnung unmittelbaren Zwangs unter der Auflage an, dass in der G.straße ... keine unerlaubte Sportwettenvermittlung mehr durchgeführt werde. Die Beklagte setzte das fällig gestellte Zwangsgeld vom Soll ab und hob die Versiegelung auf. Das Eilverfahren wurde nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen eingestellt; der Klage gegen die Anordnung unmittelbaren Zwangs wurde im Januar 2009 stattgegeben.

5

Die Klage gegen die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Januar 2009 abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin ihr Klagebegehren für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt und an der Anfechtung nur für den anschließenden Zeitraum festgehalten. Sie meint, ihr Feststellungsinteresse für die Vergangenheit ergebe sich aus der Versiegelung ihrer Betriebsstätte in der Zeit vom 26. Juni bis zum 8. Juli 2008 sowie aus der Absicht, unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen. Darüber hinaus bestehe eine Wiederholungsgefahr und - wegen des Vorwurfes strafrechtswidrigen Verhaltens - ein Rehabilitierungsinteresse. Die Beklagte hat in ihrer Berufungserwiderung die Auffassung vertreten, die formelle Illegalität der Vermittlung rechtfertige die Untersagung auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Monopols. Mit Bezug darauf hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2010 die Ermessenserwägungen des angegriffenen Bescheides ausdrücklich um Ausführungen zur - nach ihrer Ansicht fehlenden - materiellen Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten ergänzt.

6

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 12. Januar 2012 das erstinstanzliche Urteil geändert, den angefochtenen Bescheid vom 18. Juni 2008 aufgehoben und dessen Rechtswidrigkeit im Zeitraum bis zur Berufungsentscheidung festgestellt. Die in die Zukunft gerichtete, zulässige Anfechtungsklage sei begründet, weil die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft sei. Sie stütze sich maßgeblich auf das staatliche Sportwettenmonopol, das seinerseits gegen Unionsrecht verstoße. Es schränke die Dienstleistungsfreiheit unverhältnismäßig ein, da es nicht den Anforderungen der Geeignetheit und dem daraus abzuleitenden Erfordernis der Kohärenz entspreche. Dass es irgendeinen Beitrag zur Verwirklichung der mit dem Monopol verfolgten Ziele leiste, reiche nicht aus. Zu fordern sei vielmehr ein glücksspielsektorenübergreifender, konzeptionell und inhaltlich aufeinander bezogener, systematischer Regelungszusammenhang, mit dem diese Ziele konsequent verfolgt würden. Daran fehle es im maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsentscheidung schon wegen der gegenläufigen Regelung des gewerblichen Automatenspiels. Die Expansionspolitik in diesem Bereich führe dazu, dass die Monopolziele der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes nicht mehr wirksam verfolgt werden könnten. Auf Interdependenzen zwischen den beiden Glücksspielsektoren komme es dabei nicht an. Bei einem derartig widersprüchlichen Regelungs- und Schutzkonzept sei nicht nur die Geeignetheit der Beschränkung in einem Teilsegment, sondern ihre Verhältnismäßigkeit insgesamt in den Blick zu nehmen.

7

Die Untersagungsverfügung könne auch nicht mit dem Hinweis auf die formelle Illegalität und die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit der Wettvermittlung aufrechterhalten werden. Eine vollständige Untersagung sei nur bei fehlender Erlaubnisfähigkeit gerechtfertigt. Außerdem stehe § 114 Satz 2 VwGO einer Berücksichtigung der nachgeschobenen Ermessenserwägungen entgegen. Diesen sei auch kein Neuerlass der Untersagungsverfügung unter konkludenter Rücknahme des Ausgangsbescheides zu entnehmen. Wegen der Rechtswidrigkeit der Untersagung könne die Zwangsgeldandrohung ebenfalls keinen Bestand haben.

8

Der Antrag, die Rechtswidrigkeit der Untersagung für die Vergangenheit festzustellen, sei zulässig und begründet. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an dieser Feststellung bestehe jedenfalls in Gestalt eines Rehabilitierungsinteresses. Dieses ergebe sich schon aus dem Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens. Im Übrigen sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch wegen des tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit zu bejahen, da andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht gewährleistet sei. Auf das Vorliegen eines Präjudizinteresses komme es danach nicht an. Die Begründetheit des Fortsetzungsfeststellungsantrags ergebe sich aus den Urteilserwägungen zur Anfechtungsklage.

9

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision macht die Beteiligte geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin bejaht. Ein Rehabilitierungsinteresse scheide aus, da die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen könne. Die Untersagungsverfügung bewirke auch keinen tiefgreifenden Grundrechtseingriff, sondern erschöpfe sich in einer Berufsausübungsregelung. Materiell-rechtlich wende das Berufungsgericht das unionsrechtliche Kohärenzerfordernis unzutreffend an. Unabhängig davon werde die Untersagung auch von den nachgeschobenen Gründen getragen. Außerdem macht die Beteiligte Verfahrensmängel geltend.

10

Mit Schriftsatz vom 15. November 2012 hat die Beklagte erklärt, aus der angefochtenen Untersagungsverfügung ab dem 1. Juli 2012 keine Rechte mehr herzuleiten. Daraufhin haben die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

11

Die Beteiligte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Januar 2012 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 zurückzuweisen, soweit der Rechtsstreit noch nicht - in Bezug auf die Zeit seit dem 1. Juli 2012 - in der Hauptsache erledigt ist, sowie der Klägerin die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens insgesamt aufzuerlegen.

12

Die Beklagte schließt sich dem Revisionsvorbringen der Beteiligten an, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

13

Die Klägerin beantragt,

die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass anstelle der Aufhebung der Untersagungsverfügung deren Rechtswidrigkeit - auch - in der Zeit von der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs bis zum 30. Juni 2012 festgestellt wird, sowie die Kosten des Revisionsverfahrens insgesamt dem Freistaat Bayern aufzuerlegen.

14

Sie verteidigt das angegriffene Urteil und meint, ein ideelles Feststellungsinteresse ergebe sich auch aus dem tiefgreifenden Eingriff in unionsrechtliche Grundfreiheiten in Verbindung mit der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs nach Art. 47 Abs. 1 der Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRC). Dazu regt die Klägerin eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union an. Für die von ihr formulierte Vorlagefrage wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift verwiesen. Ferner macht die Klägerin ein Präjudizinteresse wegen unionsrechtlicher Staatshaftungsansprüche geltend. Die formelle Illegalität ihrer Tätigkeit könne ihr nicht entgegengehalten werden, weil ihr die Erlaubnis zur Vermittlung an private Wettanbieter unionsrechtswidrig vorenthalten worden sei. Ein Verneinen des Feststellungsinteresses entwerte ihren prozessualen Aufwand und bringe sie um die Früchte des mehr als vierjährigen Verfahrens. Materiell-rechtlich hält die Klägerin den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV für unionsrechtswidrig und die Monopolregelung für inkohärent.

15

Soweit die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit mit Schriftsätzen vom 15. und 23. November 2012 übereinstimmend - bezüglich der Zeit seit dem 1. Juli 2012 - für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Einer Zustimmung des am Verfahren beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses bedurfte es nicht. Im Umfang der Teilerledigung sind das erstinstanzliche und das Berufungsurteil wirkungslos geworden.

16

Im Übrigen - soweit die Klägerin begehrt, die Rechtswidrigkeit der Untersagung bis zur Entscheidung des Berufungsgerichts und darüber hinaus bis zum 30. Juni 2012 festzustellen - ist die zulässige Revision begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt revisibles Recht, weil es unzutreffend annimmt, die Klägerin habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit für den bereits abgelaufenen Zeitraum. Das Urteil beruht auch auf dieser Rechtsverletzung und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Bei zutreffender Rechtsanwendung hätte es die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig halten müssen. Dies führt zur Änderung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen - klagabweisenden - Urteils. Dem steht nicht entgegen, dass der Klagantrag umgestellt wurde.

17

1. In Bezug auf den noch verfahrensgegenständlichen, bereits abgelaufenen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 kann die Untersagungsverfügung nur mit der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO angegriffen werden.

18

a) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof den entsprechenden Antrag der Klägerin für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung für statthaft gehalten, da die Untersagung sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledigt. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagung schließen eine Erledigung nur aus, wenn sie bei Aufhebung der Grundverfügung noch rückgängig zu machen sind. Das ist bei der Schließung der Betriebsstätte durch unmittelbaren Zwang vom 26. Juni bis zum 8. Juli 2008 nicht der Fall.

19

b) Für den Zeitraum von der Berufungsentscheidung bis zum Ablauf der Wirkung der Untersagung infolge ihrer nachträglichen Befristung zum 30. Juni 2012 hat die Klägerin ihr Anfechtungsbegehren im Revisionsverfahren zulässig auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt. Das Verbot der Klageänderung gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO steht nur einer Änderung des Streitgegenstandes entgegen. Es schließt jedoch nicht aus, von der Anfechtung eines Verwaltungsakts zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag überzugehen. Dieser Antrag ist für die Zeit bis zum 30. Juni 2012 auch statthaft, da sich die angegriffene Untersagung bis zu diesem Tag weiter fortlaufend und mit seinem Ablauf endgültig erledigt hat. Vorher ist keine endgültige Erledigung eingetreten, weil die Klägerin ihre Betriebsstätte nach der vorübergehenden polizeilichen Schließung wieder zur Vermittlung von Pferdewetten nutzte und auch die Vermittlung von Sportwetten dort jederzeit hätte wieder aufnehmen können.

20

2. Zulässig ist die statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage allerdings nur, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts hat. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137> und vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 3). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz an.

21

a) Für diesen Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein (Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß §§ 1 und 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (BayGVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagung kommt es auch auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; dazu näher unten Rn. 54 f.). Insoweit ergeben sich aus den in Bayern zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen, § 4 GlüStV ergänzenden Spezialregelungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erhebliche Unterschiede zur früheren, bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das staatliche Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV können bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnehin nach Absatz 5 der Vorschrift dispensiert werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung werden aber in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV in wesentlichen Punkten neu geregelt. So wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich zurückgenommen (dazu im Einzelnen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 6). Andererseits enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein statuierten Aufklärungspflichten. Außerdem bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein. Insgesamt schließen die erheblichen Änderungen der für die materiell-rechtliche Beurteilung der Untersagung erheblichen Vorschriften es aus, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage auszugehen.

22

Aus der Befristung der experimentellen Konzessionsregelung lässt sich keine konkrete Wiederholungsgefahr herleiten. Ob der Gesetzgeber das Konzessionssystem und dessen materiell-rechtliche Ausgestaltung nach Ablauf der siebenjährigen Experimentierphase auf der Grundlage der inzwischen gewonnenen Erfahrungen fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist jedenfalls nicht abzusehen.

23

b) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses der Klägerin zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht auf der Annahme, ein solches Interesse bestehe schon wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

24

Allerdings fehlt ein Rehabilitierungsinteresse nicht etwa deshalb, weil die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen kann. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob der Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sich nach Art. 19 Abs. 3 GG insgesamt auf juristische Personen erstreckt. Sie können jedenfalls Ausprägungen dieses Rechts geltend machen, die nicht an die charakterliche Individualität und die Entfaltung der natürlichen Person anknüpfen, sondern wie das Recht am eigenen Wort oder das Recht auf Achtung des sozialen Geltungsanspruchs und auf Abwehr von Rufschädigungen auch Personengesamtheiten und juristischen Personen zustehen können (BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 2002 - 1 BvR 1611/96, 805/98 - BVerfGE 106, 28 <42 ff.>; BGH, Urteil vom 3. Juni 1986 - VI ZR 102/85 - BGHZ 98, 94 <97>). Die bloße Einschätzung eines Verhaltens als objektiv strafbar hat aber keinen den Betroffenen diskriminierenden Charakter und kann deshalb noch kein Rehabilitierungsinteresse auslösen.

25

Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (Beschlüsse vom 4. März 1976 a.a.O. S. 138 f. und vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 64.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 36 S. 4 f.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. In der Feststellung objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liegt noch keine Stigmatisierung. Vielmehr erschöpft sie sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten erfülle den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthält sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle wird erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 - 1 BvR 197/53 - BVerfGE 9, 167 <171> und Urteil vom 6. Juni 1967 - 2 BvR 375, 53/60 und 18/65 - BVerfGE 22, 49 <79 f.>).

26

Einen solchen Vorwurf hat die Beklagte nach der revisionsrechtlich fehlerfreien Auslegung der Untersagungsverfügung durch die Vorinstanz hier nicht erhoben. Vielmehr bleibt offen, ob angesichts der umstrittenen und seinerzeit ungeklärten Rechtslage ein Entschuldigungsgrund in Gestalt eines unvermeidbaren Verbotsirrtums vorlag (vgl. BGH, Urteil vom 16. August 2007 - 4 StR 62/07 - NJW 2007, 3078 zur Rechtslage unter dem Lotteriestaatsvertrag). Die Einschätzung, die untersagte Tätigkeit sei objektiv strafbar, hat überdies keine Außenwirkung erlangt. Der Bescheid ist nur an die Klägerin gerichtet. Eine Weitergabe an Dritte ist weder substantiiert vorgetragen worden noch aus den Akten zu ersehen.

27

Der vorübergehenden polizeilichen Schließung des Wettlokals kam zwar Außenwirkung zu, sie hatte jedoch keinen diskriminierenden Charakter. Aus dem Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme lässt sich nur ableiten, dass dem Betroffenen ein Verstoß gegen verwaltungsrechtliche Vorschriften und Anordnungen vorgeworfen wird. Ein solcher Vorwurf bewirkt jedoch im Gegensatz zum Vorwurf schuldhafter Verletzung von Strafgesetzen keine Stigmatisierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 a.a.O.). Sie ergibt sich hier auch nicht aus der Art und Weise der Schließung des Lokals.

28

Nachteilige Auswirkungen der Untersagung in künftigen Verwaltungsverfahren - etwa zur Erlaubniserteilung nach aktuellem Recht - sind nach der im Termin zur mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärung des Vertreters des Freistaates Bayern ebenfalls nicht zu besorgen. Danach werden Monopolverstöße dort zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis gewertet.

29

c) Entgegen dem angegriffenen Urteil lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO müsse wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in diesem Sinne ausgelegt werden, trifft nicht zu. Eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die einfach-rechtlich konkretisierten Fallgruppen des berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses (aa) hinaus verlangt Art. 19 Abs. 4 GG nur bei Eingriffsakten, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (bb). Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse allein wegen der Schwere des erledigten Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten annimmt, ist auch aus Art. 47 GRC in Verbindung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nicht herzuleiten (cc).

30

aa) Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (dazu oben Rn. 20). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.

31

bb) Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten. Umgekehrt gebietet die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich ist, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern.

32

Effektiver Rechtsschutz verlangt, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. Solange er durch den Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. In den übrigen Fällen, in denen sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 1337/00, 1777/00 - BVerfGE 104, 220 <232 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <86> m.w.N).

33

Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zählen nicht zu den Verwaltungsakten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigen. Vielmehr sind sie als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 19 m.w.N.) gerade auf langfristige Geltung angelegt. Dass sie sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledigen, lässt ihre gegenwärtige, sich täglich neu aktualisierende Wirksamkeit und damit auch ihre Anfechtbarkeit und Überprüfbarkeit im Hauptsacheverfahren unberührt (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 113 Rn. 85 a.E.). Änderungen der Rechtslage führen ebenfalls nicht zur Erledigung. Vielmehr ist die Untersagung anhand der jeweils aktuellen Rechtslage zu prüfen. Dass ihre Anfechtung sich regelmäßig nur auf eine Aufhebung des Verbots mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung richten kann, stellt keine Rechtsschutzbeschränkung dar. Vielmehr trägt dies dem Umstand Rechnung, dass das Verbot in der Vergangenheit keine Regelungswirkung mehr entfaltet, die aufgehoben werden könnte. Im Ausnahmefall, etwa bei einer noch rückgängig zu machenden Vollziehung der Untersagung, bleibt diese wegen ihrer Titelfunktion als Rechtsgrund der Vollziehung rückwirkend anfechtbar (Beschluss vom 25. September 2008 - BVerwG 7 C 5.08 - Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 13; zur Vollzugsfolgenbeseitigung vgl. Urteil vom 14. März 2006 - BVerwG 1 C 11.05 - BVerwGE 125, 110 = Buchholz 402.242 § 63 AufenthG Nr. 2 Rn. 17).

34

Dass eine untypisch frühzeitige Erledigung im Einzelfall einer streitigen Hauptsacheentscheidung zuvorkommen kann, berührt Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Die Rechtsweggarantie verbietet zwar, gesetzliche Zulässigkeitsanforderungen so auszulegen, dass ein gesetzlich eröffneter Rechtsbehelf leerläuft, weil das weitere Beschreiten des Rechtswegs unzumutbar und ohne sachliche Rechtfertigung erschwert wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2010 - 2 BvR 1023/08 - NJW 2011, 137 m.w.N.). Einen solchen Leerlauf hat die dargestellte Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aber nicht zur Folge. Ihre sachliche Rechtfertigung und die Zumutbarkeit ihrer prozessualen Konsequenzen ergeben sich daraus, dass eine großzügigere Handhabung dem Kläger mangels berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses keinen relevanten Vorteil bringen könnte und auch nicht dazu erforderlich ist, maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücken zu vermeiden.

35

Entgegen der Auffassung der Klägerin wird deren prozessualer Aufwand mit der endgültigen Erledigung des Verfahrens, wenn kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen ist, auch nicht entwertet. Das ursprüngliche Klageziel, die Beseitigung der Untersagung, wird infolge der zur Erledigung führenden Befristung durch das Unwirksamwerden der Verbotsverfügung mit Fristablauf erreicht. Das prozessuale Vorbringen zur Zulässigkeit und Begründetheit der Klage im Zeitpunkt der Erledigung kann sich bei der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO zugunsten der Klägerin auswirken. Eine Hauptsacheentscheidung in jedem Einzelfall oder gar ein vollständiger Instanzenzug wird durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährleistet.

36

cc) Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen.

37

Allerdings ist nach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass der sachliche Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC eröffnet ist, weil die Klägerin Rechtsschutz wegen einer Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit begehrt. Zur mitgliedstaatlichen Durchführung des Unionsrechts im Sinne der Vorschrift rechnet der Gerichtshof nicht nur Umsetzungsakte im Sinne eines unionsrechtlich - zumindest teilweise - determinierten Vollzugs, sondern auch mitgliedstaatliche Eingriffe in Grundfreiheiten nach Maßgabe der allgemeinen unionsrechtlichen Schrankenvorbehalte. An dieser Rechtsprechung, die vor Inkrafttreten der Charta zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs unionsrechtlicher Grundrechte als allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts entwickelt wurde (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juni 1991 - Rs. C-260/89, ERT - Slg. 1991 I-2951 ), hält der Gerichtshof weiterhin fest. Er geht von einer mitgliedstaatlichen Bindung an die Unionsgrundrechte im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts aus und verweist dazu auf die Erläuterungen zu Art. 51 GRC, die nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV, Art. 52 Abs. 7 GRC bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. C-617/10, Akerberg Fransson - EuZW 2013, 302 ). Wie diese Abgrenzungsformel im Einzelnen zu verstehen ist, inwieweit bei ihrer Konkretisierung grammatische und entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte für eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC maßgeblich und welche Folgerungen aus kompetenzrechtlichen Grenzen zu ziehen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 88 und 90; zur Entstehungsgeschichte Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2011, S. 643 ff.), bedarf hier keiner Klärung. Geht man von der Anwendbarkeit des Art. 47 GRC aus, ist dieser jedenfalls nicht verletzt.

38

Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (dazu vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - Rs. C-279/09, DEB - EuZW 2011, 137 und Beschluss vom 13. Juni 2012 - Rs. C-156/12, GREP - juris ). Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der soeben unter aa) und bb) (Rn. 30 und 31 ff.) dargelegten Kriterien zu konkretisieren.

39

Wie sich aus den einschlägigen unionsgerichtlichen Entscheidungen ergibt, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen zu normieren. Begrenzt wird das mitgliedstaatliche Ermessen bei der Regelung solcher Zulässigkeitsvoraussetzungen durch das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Effektivitätsgebot (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 - Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a. ./. Sociale Verzekeringsbank - Slg. 1991 I-3783 und vom 16. Juli 2009 - Rs. C-12/08, Mono Car Styling ./. Dervis Odemis u.a. - Slg. 2009 I-6653 ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ).

40

Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Gleichwertigkeit der prozessrechtlichen Bedingungen für die Durchsetzung von Unionsrecht und mitgliedstaatlichem Recht (EuGH, Urteil vom 13. März 2007 - Rs. C-432/05, Unibet ./. Justitiekansler - Slg. 2005 I-2301 ). Es ist hier nicht betroffen, weil die dargelegte verfassungskonforme Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht danach unterscheidet, ob eine Verletzung von Unions- oder mitgliedstaatlichem Recht geltend gemacht wird.

41

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verbietet eine Zulässigkeitsregelung, die das Recht auf Zugang zum Gericht in seinem Wesensgehalt selbst beeinträchtigt, ohne einem unionsrechtlich legitimen Zweck zu dienen und im Verhältnis dazu angemessen zu sein (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. und Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Hier fehlt schon eine den Wesensgehalt des Rechts selbst beeinträchtigende Rechtswegbeschränkung. Sie liegt vor, wenn dem Betroffenen der Zugang zum Gericht trotz einer Belastung durch die beanstandete Maßnahme verwehrt wird, weil die fragliche Regelung für den Zugang zum Recht ein unüberwindliches Hindernis aufrichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Danach kommt es - nicht anders als nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 GG - maßgeblich darauf an, dass der Betroffene eine ihn belastende Eingriffsmaßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann. Das war hier gewährleistet, da die Untersagungsverfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung angefochten werden konnte und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellung ermöglichte, soweit diese noch zur Abwendung fortwirkender Nachteile von Nutzen sein konnte. Dass die Vorschrift keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf eine Fortsetzung des Prozesses nur zum Zweck nachträglicher Rechtsklärung vorsieht, widerspricht nicht dem Wesensgehalt der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs. Unabhängig davon wäre selbst eine Beeinträchtigung des Rechts in seinem Wesensgehalt verhältnismäßig. Sie wäre geeignet, erforderlich und angemessen, die Prozessökonomie zur Verwirklichung des unionsrechtlich legitimen Ziels zügigen, effektiven Rechtsschutzes für alle Rechtssuchenden zu wahren.

42

Das Effektivitätsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es fordert eine Ausgestaltung des mitgliedstaatlichen Rechts, die die Ausübung unionsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder unzumutbar erschwert (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 a.a.O. und vom 13. März 2007 a.a.O. ). Bezogen auf die mitgliedstaatliche Regelung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen ergibt sich daraus, dass den Trägern unionsrechtlich begründeter Rechte gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muss, der eine wirksame Kontrolle jeder Rechtsverletzung und damit die Durchsetzbarkeit des betroffenen Rechts gewährleistet. Diese Anforderungen gehen nicht über die aus Art. 19 Abs. 4 GG herzuleitende Gewährleistung einer gerichtlichen Überprüfbarkeit jedes Eingriffs in einem Hauptsacheverfahren hinaus. Insbesondere lässt sich aus dem Effektivitätsgebot keine Verpflichtung herleiten, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, in: - Rs. C-83/91, Meilicke/ADV/ORGA AG - vom 8. April 1992, Slg. 1992 I-4897 ). Das gilt erst recht, wenn die Maßnahme bereits Gegenstand einer gerichtlichen Hauptsacheentscheidung war und sich erst im Rechtsmittelverfahren erledigt hat.

43

An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. -, Slg. 1982, S. 3415 ). Die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht geboten.

44

d) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für den von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Auch das Berufungsgericht hat das nicht angenommen. Ein Präjudizinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - BVerwG 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 S. 90 und vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <92> = Buchholz 454.11 WEG Nr. 7). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte. Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin selbst bei Rechtswidrigkeit der Untersagung keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

45

Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs (zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991 I-5357 ) liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

46

aa) Für den Zeitraum vom Erlass der Untersagung bis zum Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - Slg. 2010 I-8069, - Rs. C-46/08, Carmen Media Group - Slg. 2010 I-8175 und - Rs. C-409/06, Winner Wetten - Slg. 2010 I-8041) scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

47

(1) Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 6. Februar 1986 - III ZR 109/84 - BGHZ 97, 97 <107>). Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren - unabhängig von der Wirksamkeit und Anwendbarkeit des Monopols - für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27 und - 10 BV 07.774/775 - juris). Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 (a.a.O.) sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 272, - BVerwG 8 C 15.09 - NWVBl 2011, 307 sowie - BVerwG 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273) in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben (VGH München, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 - ZfWG 2011, 197 = juris Rn. 24 ff.). Die Orientierung an der berufungsgerichtlichen Rechtsprechung kann den Amtswaltern auch nicht etwa vorgeworfen werden, weil die kollegialgerichtlichen Entscheidungen bis Ende 2010 - für sie erkennbar - von einer schon im Ansatzpunkt völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen wären (zu diesem Kriterium vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.). Hinreichend geklärt war ein etwaiger Verstoß gegen unionsrechtliche Vorgaben jedenfalls nicht vor Ergehen der zitierten unionsgerichtlichen Entscheidungen (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 ), die durch die nachfolgenden Urteile des Senats in Bezug auf das bayerische Monopol konkretisiert wurden. Der Gerichtshof stellte seinerzeit erstmals klar, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinn nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern darüber hinaus eine Kohärenz auch zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordert. Außerdem präzisierte er die Grenzen zulässiger, nicht auf Expansion gerichteter Werbung für die besonders umstrittene Imagewerbung.

48

(2) Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 fehlt es auch an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist. Diese setzt eine erhebliche und gleichzeitig offenkundige Verletzung des Unionsrechts voraus. Maßgeblich dafür sind unter anderem das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des durch sie belassenen Ermessensspielraums und die Frage, ob Vorsatz bezüglich des Rechtsbruchs oder des Zufügens des Schadens vorlag, sowie schließlich, ob ein Rechtsirrtum entschuldbar war (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 - Rs. C-46 und 48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame - Slg. 1996 I-1029 ). Nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung nicht die Rede sein. Mangels Harmonisierung des Glücksspielbereichs stand den Mitgliedstaaten ein weites Regelungsermessen zur Verfügung. Seine durch die Grundfreiheiten gezogenen Grenzen waren jedenfalls bis zur unionsgerichtlichen Konkretisierung der intersektoralen Kohärenz nicht so genau und klar bestimmt, dass ein etwaiger Rechtsirrtum unentschuldbar gewesen wäre.

49

bb) Für den anschließenden Zeitraum bis zur endgültigen Erledigung der angegriffenen Untersagung am 30. Juni 2012 bedarf es keiner Prüfung, ob eine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung der Behörden oder ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht zu bejahen ist. Jedenfalls fehlt offensichtlich die erforderliche Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden. Das ergibt sich schon aus den allgemeinen Grundsätzen zur Kausalität von fehlerhaften Ermessensentscheidungen für einen etwaigen Schaden.

50

(1) Die Amtshaftung setzt gemäß § 839 BGB voraus, dass der Schaden durch das schuldhaft rechtswidrige Handeln des Amtsträgers verursacht wurde. Bei Ermessensentscheidungen ist das zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre (BGH, Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - III ZR 37/81 - VersR 1982, 275 und vom 30. Mai 1985 - III ZR 198/84 - VersR 1985, 887 f.; Vinke, in: Soergel, Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 12, Stand: Sommer 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178).

51

Die unionsrechtliche Staatshaftung greift nur bei einem unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen der hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverletzung und dem Schaden ein. Diese unionsrechtlich vorgegebene Haftungsvoraussetzung ist im mitgliedstaatlichen Recht umzusetzen (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 a.a.O. ). Sie ist erfüllt, wenn ein unmittelbarer ursächlicher und adäquater Zusammenhang zwischen dem hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverstoß und dem Schaden besteht (BGH, Urteil vom 24. Oktober 1996 - III ZR 127/91 - BGHZ 134, 30 <39 f.>; Papier, in: Münchener Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 839 Rn. 101). Bei Ermessensentscheidungen ist dieser Kausalzusammenhang nicht anders zu beurteilen als in den Fällen der Amtshaftung. Er fehlt, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre.

52

Nach beiden Anspruchsgrundlagen käme daher eine Haftung nur in Betracht, wenn feststünde, dass der Schaden bei rechtmäßiger Ermessensausübung vermieden worden wäre. Das ist für den noch offenen Zeitraum vom Herbst 2010 bis zum 30. Juni 2012 offenkundig zu verneinen. In dieser Zeit war eine Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zur Durchsetzung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV ermessensfehlerfrei gemäß Art. 40 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) möglich. Es steht auch nicht fest, dass die Beklagte in Kenntnis dieser Befugnis von einer Untersagung abgesehen hätte.

53

(2) Der Erlaubnisvorbehalt selbst war unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 73, 77 ff.) und verstieß auch nicht gegen Unionsrecht. Er diente nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in Art. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (BayAGGlüStV) näher geregelte Erlaubnisverfahren ermöglichte die präventive Prüfung, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorlag (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayAGGlüStV) und die in Art. 2 Abs. 1 BayAGGlüStV in Bezug genommenen Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet wurden. Diese gesetzlichen Anforderungen waren im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen standen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08, Engelmann - Slg. 2010 I-8219 , vom 19. Juli 2012 - Rs. C-470/11, SIA Garkalns - NVwZ 2012, 1162 sowie vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 und C-209/11, Stanleybet Int. Ltd. u.a. - ZfWG 2013, 95 ).

54

(3) Weil die Klägerin nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und die Vermittlung der von ihr vertriebenen Sportwetten verfügte, war der Tatbestand der Untersagungsermächtigung offenkundig erfüllt. Art. 40 BayVwVfG ließ auch eine Ermessensausübung im Sinne einer Untersagung zu. Sie entsprach dem Zweck der Norm, da die Untersagungsermächtigung dazu diente, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war. Dann war die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht wurden.

55

Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das ergibt sich schon aus dem Zusammenhang der zitierten Formulierung mit der unmittelbar daran anschließenden Erwägung, bei Zweifeln hinsichtlich der Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht. Dies beschränkt die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nicht auf Fälle, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt. Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Urteil vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 13.09 a.a.O. ). Es erkennt eine Reduzierung des Untersagungsermessens zulasten des Betroffenen an, wenn feststeht, dass dessen unerlaubte Tätigkeit wesentliche Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfüllt. Damit bietet es jedoch keine Grundlage für den - unzulässigen - Umkehrschluss, nur in diesem Fall sei eine Untersagung verhältnismäßig.

56

Die unionsgerichtliche Rechtsprechung, nach der gegen den Betroffenen keine strafrechtlichen Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis verhängt werden dürfen (EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04, Placanica u.a. - Slg. 2007 I-1932 sowie vom 16. Februar 2002 - Rs. C-72/10 und C-77/10, Costa und Cifone - EuZW 2012 275 ), schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit ebenfalls nicht aus. Insbesondere verlangt das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat in einer solchen Situation frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 u. a., Stanleybet Int. Ltd. u.a. - a.a.O. ). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

57

Keiner näheren Prüfung bedarf die Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts für den Fall, dass die Betroffenen keine Möglichkeit hatten, eine Erlaubnis zu erlangen. Der Freistaat Bayern hat nämlich die Entscheidungen des Gerichtshofs vom 8. September 2010 zum Anlass genommen, das Erlaubnisverfahren nach Art. 2 BayAGGlüStV für private Anbieter und die Vermittler an diese zu öffnen. Entgegen der Auffassung der Klägerin bot diese Regelung in Verbindung mit den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung eines Erlaubnisverfahrens. Die Zuständigkeit der Regierung der Oberpfalz ergab sich aus Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 BayAGGlüStV. Der möglichen Rechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols war durch Nichtanwenden der Monopol- und monopolakzessorischen Regelungen Rechnung zu tragen. Die gesetzlich normierten materiell-rechtlichen Anforderungen an das Wettangebot und dessen Vermittlung ließen sich entsprechend auf das Angebot privater Wettunternehmer und dessen Vertrieb anwenden. Einzelheiten, etwa die Richtigkeit der Konkretisierung einer solchen entsprechenden Anwendung in den im Termin zur mündlichen Verhandlung angesprochenen, im Verfahren BVerwG 8 C 15.12 vorgelegten Checklisten sowie die Frage, ob und in welcher Weise private Anbieter in das bestehende Spielersperrsystem einzubeziehen waren, müssen hier nicht erörtert werden. Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und deren Vermittler möglich war und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stand. Der vom Berufungsgericht hervorgehobene Umstand, eine Erlaubniserteilung sei bisher nicht bekannt geworden, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zwangsläufig auf systematische Rechtsverstöße zurückzuführen. Er kann sich auch daraus ergeben haben, dass in den zur Kenntnis des Berufungsgerichts gelangten Fällen mindestens eine wesentliche und auch nicht durch Nebenbestimmungen zu sichernde Erlaubnisvoraussetzung fehlte.

58

(4) Im vorliegenden Falle war die materielle Erlaubnisfähigkeit der unerlaubten Tätigkeit für die Behörde der Beklagten im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht offensichtlich. Vielmehr war für sie nicht erkennbar, inwieweit die gewerbliche Sportwettenvermittlung der Klägerin den ordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Jugend- und des Spielerschutzes genügte. Die Klägerin hatte dazu keine aussagekräftigen Unterlagen vorgelegt, sondern meinte, ihre unerlaubte Tätigkeit müsse aus unionsrechtlichen Gründen hingenommen werden.

59

Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten ist auch nicht festzustellen, dass diese die unerlaubte Tätigkeit in Kenntnis der Möglichkeit einer rechtsfehlerfreien Untersagung geduldet hätte.

60

cc) Weitere Anspruchsgrundlagen für eine Staatshaftung kommen nicht in Betracht. Eine über die Amtshaftung und den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch hinausgehende Haftung für eine rechtswidrige Inanspruchnahme als Störer sieht das bayerische Landesrecht nicht vor (vgl. Art. 70 ff. des Polizeiaufgabengesetzes - BayPAG).

61

e) Andere Umstände, aus denen sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin ergeben könnte, sind nicht erkennbar.

I.

Der Antrag wird abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 20 zu tragen. Die übrigen Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird auf 35.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die vom Antragsgegner angekündigte Konzessionserteilung an Dritte zur Veranstaltung von Sportwetten.

Am 8. August 2012 veröffentlichte der Antragsgegner im Amtsblatt der EU die beabsichtigte Erteilung von bis zu 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten, befristet bis zum 30. Juni 2019. Das Konzessionsverfahren sollte demnach zweistufig durchgeführt werden. Auf der ersten Stufe sollten sich alle interessierten Unternehmen und natürlichen Personen um die Erteilung jeweils einer Konzession bewerben können und hierzu ihre Zuverlässigkeit und Sachkunde nachweisen. Diejenigen Bewerber, welche die in erster Stufe aufgestellten Voraussetzungen erfüllen würden, sollten in der zweiten Stufe Gelegenheit erhalten, ihre Bewerbung zu ergänzen und so einen vollständigen Antrag auf Erteilung einer Konzession zu stellen (Aufforderung zur Antragstellung). Einzelheiten zu den Mindestforderungen an vorzulegende Konzepte und weitere Verfahrensanforderungen sollten mit der Aufforderung zur Antragstellung in einem Informationsmemorandum mitgeteilt werden.

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2012 teilte das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (im Folgenden: Ministerium) der Antragstellerin mit, dass diese aufgrund der im Rahmen der ersten Stufe des Konzessionsverfahrens eingereichten Unterlagen zur zweiten Stufe des Verfahrens zugelassen werde. Weiter wurde die Antragstellerin zur Abgabe eines Antrags auf Erteilung einer Konzession aufgefordert. Mit dieser Aufforderung wurde der Antragstellerin u. a. ein Informationsmemorandum vom 24.

Oktober 2012 übermittelt.

Am 21. Januar 2013 reichte die Antragstellerin eine Bewerbung zur Erteilung einer Sportwettenkonzession bei dem Antragsgegner ein.

Nach kursorischer Prüfung der im Rahmen der zweiten Stufe des Konzessionsverfahrens insgesamt 41 fristgerecht eingereichten Anträge nahm der Antragsgegner zunächst an, dass 14 Antragsteller die gestellten Mindestanforderungen an das Vertriebskonzept, das Zahlungsabwicklungskonzept und das Wirtschaftlichkeitskonzept erfüllt hätten. Diese 14 Bewerber wurden zur Vorstellung ihrer Sozial- und Sicherheitskonzepte jeweils zu einem Termin im März 2013 eingeladen. Nach Durchführung dieser Verhandlungsrunde wurde festgestellt, dass keiner der 41 Antragsteller aus Sicht des Antragsgegners die Mindestanforderungen vollständig erfüllte.

Mit Schreiben des Ministeriums vom 17. Januar 2014 wurde der Antragstellerin -zeitgleich mit gleichlautenden Schreiben an die weiteren Bewerber - mitgeteilt, dass bei Prüfung ihrer Antragsunterlagen festgestellt worden sei, dass bestimmte Mindestanforderungen nicht erfüllt seien. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wurde auf einen beigefügten Prüfvermerk verwiesen. Zum Nachweis der Erfüllung der Mindestvoraussetzungen wurden von der Antragstellerin näher bezeichnete Dokumente und Erläuterungen nachgefordert. Weiter wurde u. a. darauf hingewiesen, dass den Antragstellern auch die Möglichkeit eröffnet werde, ihre Ausführungen zur den Auswahlkriterien in Teilen oder im Ganzen zu überarbeiten. Die Antragstellerin nahm mit Schreiben vom 14. März 2014 unter Vorlage weiterer Dokumente zum Schreiben des Antragsgegners vom 17. Januar 2014 Stellung.

Mit E-Mail vom 8. April 2014 teilte das Ministerium den Bewerbern mit, dass derzeit die eingereichten Unterlagen inhaltlich geprüft würden. Nach Abschluss der Prüfung solle für alle Antragsteller, die nach Auswertung der nachgeforderten Unterlagen alle Mindestanforderungen erfüllt hätten, die Verhandlungsphase - aufgrund der Rückmeldung einiger Antragsteller - nun doch in einem mündlichen Verfahren stattfinden. Das Informationsmemorandum wurde entsprechend u. a. hinsichtlich der Verfahrensregelung zur Verhandlungsphase abgeändert.

Mit Schreiben des Ministeriums vom 22. April 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, in einem Termin am 19. Mai 2014 ihr Sicherheits- und Sozialkonzept zu präsentieren.

Am 2. September 2014 wurde der Antragstellerin u. a. ein Bescheid des Ministeriums übermittelt, mit dem ihr Antrag auf Erteilung einer Konzession abgelehnt wurde. In der Begründung des Bescheides wurde u. a. ausgeführt, dass nach Durchführung des Auswahlverfahrens festgestellt worden sei, dass die Antragstellerin die erforderliche Punktzahl zum Erhalt einer von 20 Sportwettkonzessionen nicht erreicht habe. Mit einem weiteren zeitgleich übermittelten Schreiben wurde der Antragstellerin mitgeteilt, welche Bewertungsrangfolge sich aufgrund des Auswahlverfahrens ergeben habe. Dabei wurden der Antragstellerin die Gesamtpunktzahlen derjenigen Bewerber mitgeteilt, die eine bessere Punktezahl als sie erreicht hatten. Weiter wurde erklärt, dass eine Konzessionserteilung an die ersten 20 genannten Antragsteller frühestens am 18. September 2014 erfolgen solle. Als Anlage wurde der Antragstellerin weiter ein Prüfvermerk übermittelt, aus dem sich die Bewertung ihrer Bewerbung im Auswahlverfahren ergibt.

Am 16. September 2014 erhob die Antragstellerin Klage gegen den Ablehnungsbescheid vom 2. September 2014 (Verfahren M 16 K 14.4180). Weiter stellte sie bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Antragstellerin stehe ein öffentlich-rechtlicher Abwehr- und Unterlassungsanspruch zu. Durch die von dem Antragsgegner angekündigte Erteilung von 20 Sportwettkonzessionen an konkurrierende Mitbewerber der Antragstellerin werde in deren subjektiv-öffentliches Recht aus § 4b Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags zum Glückspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 30. Juni 2012 eingegriffen. Der Ablehnungsbescheid des Antragsgegners vom 2. September 2014 sowie die beabsichtigte Erteilung der 20 Sportwettkonzessionen an konkurrierende Mitbewerber seien rechtswidrig. Die von der Antragstellerin eingereichten Antragsunterlagen seien in der Auswahlentscheidung aufgrund der angewendeten Bewertungsmatrix fehlerhaft ausgewertet und bewertet worden. Es sei bei der Bewertung wiederholt von einem unzutreffenden oder unvollständigen Sachverhalt ausgegangen worden. Weiter sei der Sachverhalt trotz objektiv vorliegender und allgemein bekannter Umstände nicht hinreichend überprüft worden. Weiter seien in die Bewertung nicht sachgerechte Erwägungen eingestellt und Wertungskriterien überspannt worden. Es stehe fest, dass die Antragstellerin eine deutlich höhere Punktezahl hätte erhalten müssen. Die Antragstellerin hätte als international im Glücksspiel tätiges Unternehmen in Bezug auf die einzelnen Kriterien jedenfalls als durchschnittlich bewertet werden müssen. Auch die lediglich als durchschnittlich bewerteten Kategorien bedürften der Überprüfung. Die Antragstellerin gehe unter Berücksichtigung ihres Vortrags und der bestehenden Marktgegebenheiten nicht davon aus, dass andere Unternehmen in diesem Zusammenhang weitreichendere oder gar bessere Lösungen bzw. Vorschläge angeboten hätten. Bei einer am folgenden Vortrag anknüpfenden Bewertung hätte die Antragstellerin auf Rang 9 der Bewertungsrangfolge liegen müssen. Es falle auf, dass der Antragsgegner der Antragstellerin zum Teil rudimentären Vortrag vorwerfe, sich jedoch selbst nicht in der erforderlichen Detailliertheit mit den Ausführungen der Antragstellerin auseinandersetze. An diversen Stellen habe der Antragsgegner auch nicht den vollständigen Vortrag und sämtliche Bewerbungsunterlagen der Antragstellerin in Bezug auf das jeweilige Kriterium gewürdigt. Auch hätten Änderungen von Konzepten, auf die in dem Dokument „Auswahlverfahren überarbeitet“ verwiesen worden sei, berücksichtigt werden müssen. Die Vorgaben im Schreiben des Antragsgegners vom 17. Januar 2014 seien missverständlich und unklar gewesen. Es erscheine fast willkürlich, wenn der Antragsgegner Darstellungen der Antragstellerin aus dem Nachforderungsverfahren teilweise berücksichtige, diese jedoch im Zusammenhang mit anderen Kriterien schlicht ignoriere. Die Auswertung der Bewerbungsunterlagen sei durch Prüfteams in diskriminierender und intransparenter Art und Weise erfolgt. Auch die Prüfung der Bewerbungen durch unterschiedliche Teams sei diskriminierend. Weiter wäre es erforderlich gewesen, auf als fehlend erachtete Verweise hinzuweisen und die Möglichkeit zur Ergänzung bzw. Aufklärung zu geben. Ferner überspanne der Antragsgegner mehrfach die sich vermeintlich aus dem Wortlaut des Kriteriums ergebenden Anforderungen. Daneben seien an vielen Stellen die Auswahlkriterien mit den Mindestanforderungen untrennbar vermengt worden. Durch diese Vermengung der Kriterien und die positive Rückmeldung hinsichtlich solcher Kriterien im Rahmen der Mindestanforderungen sei die Antragstellerin auch in dem Glauben gelassen worden, insoweit nicht mehr „nachliefern“ zu müssen. Hinsichtlich der Rügen der Antragstellerin zu Einzelheiten der Bewertung wird auf den Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 15. September 2014, dort S. 17-72, sowie auf dessen Schriftsatz vom 9. März 2015 Bezug genommen. Es sei nicht im Ansatz erkennbar, welchen Qualitätsstandards die Antragstellerin für eine bessere Bewertung hätte genügen müssen. Weiter sei das Konzessionsverfahren diskriminierend und intransparent durchgeführt worden. Die Fragen- und Antwortkataloge seien extrem verwirrend sowie unübersichtlich gewesen und wiederholt geändert worden. Das Verfahren sei in rechtswidriger Weise durch eine vom Antragsgegner beauftragte Rechtsanwaltskanzlei begleitet worden. Die Mindestanforderungen seien erst nach der erfolgten Bekanntmachung des Konzessionsverfahrens mitgeteilt worden. In Bezug auf die Möglichkeit der verschiedenen Bewerber zu einer Präsentation ihres Sozial- und Sicherheitskonzeptes in einer mündlichen Verhandlungsrunde sei es zu gravierenden und sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlungen der Bewerber gekommen. Nur ein Teil der Bewerber habe Gelegenheit zu Vorschlägen zu Regelungen und Vorgaben in den Sozial- und Sicherheitskonzepten und zur Einarbeitung entsprechender Erkenntnisse in ihre Konzepte erhalten. Die Bewerber seien bei Prüfung der Mindestvoraussetzungen ungerechtfertigt ungleich behandelt worden. Bedenken gegen die Verfahrensgestaltung ergäben sich auch aus einer Stellungnahme der EU-Kommission in einem beim EuGH anhängigen Vorabentscheidungsverfahren. Die Begrenzung auf 20 Konzessionen sei zudem unions- und verfassungswidrig. Gleiches gelte für das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a GlüStV. Es bestünden ernsthafte Zweifel daran, dass sämtliche für eine Konzessionserteilung vorgesehenen Bewerber die vorgesehene Sicherheit in Höhe von 5 Mio. Euro erbringen könnten. Es bestehe der Verdacht, dass ein Bewerber als Konzessionär bereits frühzeitig im Verfahren festgestanden habe. Weiter verstoße die beabsichtigte Erteilung einer Konzession an einen bestimmten Mitbewerber gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Die zwei Gesellschafter dieses Mitbewerbers hätten ihrerseits Gesellschafter aus dem Bereich des Sports. Die Verfahrensregelungen seien in unzulässiger Weise wiederholt modifiziert worden. Das Konzessionsverfahren müsse an den Grundsätzen der Transparenz, der Gleichbehandlung und des fairen Wettbewerbs ausgerichtet werden. Die geltend gemachten Verstöße gegen diese Grundsätze seien gerichtlich voll überprüfbar. Auch sei die Antragstellerin vor Ablehnung ihres Antrags auf Erteilung einer Sportwettkonzession entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört worden. Es liege auch ein Anordnungsgrund vor. Würden die 20 Konzessionen an die vorgesehenen Bewerber erteilt, werde die Rechtsverwirklichung der Antragstellerin auf Zurückversetzung des Konzessionsverfahrens faktisch vereitelt. Das Interesse der Antragstellerin an dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung überwiege das Interesse des Antragsgegners an einer baldigen Konzessionserteilung. Aus den vorgelegten Protokollen des Glücksspielkollegiums sei nicht ersichtlich, dass über die Mindestanforderungen an die vorzulegenden Konzepte und die Bewertungsmatrix abgestimmt worden sei. Bewerbungskriterien seien nach erfolgter Ausschreibung abgeändert worden. Das Verfahren zur Prüfung der Mindestkriterien sei mangelhaft gewesen. Verschiedene Auswertungen der Konzepte der Antragstellerin durch den Antragsgegner seien widersprüchlich gewesen.

Die Antragstellerin beantragt,

dem Antragsgegner aufzugeben, die per Vorabankündigung vom 2. September 2014 angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten an die in der Vorabankündigung genannten konkurrierenden Bewerber zu unterlassen, solange nicht über den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten bestandskräftig entschieden wurde.

Der Antragsgegner und die Beigeladene zu 20 beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragstellerin habe von der Möglichkeit zur Einreichung ergänzender Unterlagen aufgrund der Aufforderung vom 17. Januar 2014 Gebrauch gemacht, jedoch das Antwortformular für das Auswahlverfahren nicht erneut eingereicht. Stattdessen sei mit Datum vom 14. März 2014 ein Schreiben mit ergänzenden Ausführungen zu den Antragsunterlagen übersandt worden, das unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht habe berücksichtigt werden können. Für die Antragstellerin sei aufgrund der eindeutigen Vorgaben durch den Antragsgegner unmissverständlich klar gewesen, dass sie bei Abgabe eines hinsichtlich der Verweise nicht ausgefüllten bzw. überarbeiteten Antwortformulars keine erfolgversprechende Bewerbung würde abgeben können. In dem nunmehr allein zu berücksichtigenden, mit dem Konzessionsantrag eingereichten Antwortformular zum Auswahlverfahren habe die Antragstellerin nur für einen Teil der Auswahlkriterien Verweise angegeben. Allein die benannten Verweise seien jedoch für die Bewertung relevant. Die Bewertung des von der Antragstellerin eingereichten Konzessionsantrags durch den Antragsgegner sei rechtlich nicht zu beanstanden. Dieser habe die eingereichten Anträge auf Grundlage der bekanntgegebenen Auswahlkriterien im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums sorgfältig, sachgerecht, gleichmäßig und vergleichend bewertet. Die Mindestanforderungen hätten ausschließlich der Klärung der Frage gedient, ob ein Bewerber grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Konzessionserteilung erfüllen würde. Die Erfüllung der Mindestanforderungen habe jedoch keine Auswirkungen auf das Prüfergebnis respektive die Bewertung im Auswahlverfahren. Überdies gehe die zumeist pauschale und die geltenden Verfahrensleitlinien nicht berücksichtigende Kritik der Antragstellerin auch im Hinblick auf die Bewertung zu einzelnen Kriterien fehl. Die entsprechenden Prüfungsergebnisse seien ermessensfehlerfrei. Weiter verstoße das Konzessionsverfahren nicht gegen die Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung. Die Begrenzung auf 20 Konzessionen sowie das ländereinheitliche Verfahren sowie die Beteiligung des Glücksspielkollegiums seien verfassungsgemäß. Ein Anordnungsanspruch bestehe auch nicht mit Blick auf die zu leistende Sicherheit. Die Beteiligung des von der Antragstellerin gerügten Unternehmens an dem Konzessionsverfahren verstoße nicht gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Ein Anordnungsanspruch könne auch nicht aus einer unterlassenen Anhörung der Antragstellerin hergeleitet werden. Schließlich fehle auch ein Anordnungsgrund.

Die Beigeladene zu 1 trat dem Antrag mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 20. Januar 2015 entgegen, ohne einen Antrag zu stellen.

Mit Beschluss vom 1. Oktober 2014 erklärte sich das Verwaltungsgericht Wiesbaden für örtlich unzuständig und verwies den Rechtstreit an das Verwaltungsgericht München (Az.: 5 L 1458/14.WI).

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 legte das Ministerium von der Antragstellerin im Hinblick auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschwärzte Unterlagen aus dem Konzessionsverfahren vor.

Zu weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist wohl bereits unzulässig, jedenfalls jedoch unbegründet.

1. Der Antrag dürfte wegen fehlenden Rechtschutzbedürfnisses bereits unzulässig sein.

Die Antragstellerin macht zur Begründung ihres Antrags einen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Auswahlentscheidung nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV geltend. In der Hauptsache wäre dieser Anspruch im Wege einer Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage zu verfolgen (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13. 1371 - juris Rn. 26). Die von der Antragstellerin angegriffene Auswahlentscheidung beinhaltet untrennbar die Entscheidung für bestimmte Mitbewerber einerseits und die Ablehnung u. a. der Bewerbung der Antragstellerin andererseits. Dies spricht dafür, dass effektiver Rechtsschutz in der Konstellation der sog. Konkurrentenverdrängungsklage durch eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zu gewährleisten ist (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BayVGH, U. v. 22.4.2013 - 22 BV 12.1722 - juris Rn. 17 ff.). Dem kann insbesondere nicht entgegengehalten werden, dass es der Antragstellerin nicht zumutbar wäre, zu gegebener Zeit die an 20 Mitbewerber erteilten Konzessionen anzufechten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb sich die Antragstellerin nicht auf die Anfechtung einzelner Konzessionen beschränken könnte, um die Möglichkeit einer Konzessionserteilung an sie selbst offen zu halten.

Im Fall der Möglichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes über einen Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist ein Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO nicht gegeben (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Es spricht hier vieles dafür, dass es der Antragstellerin zugemutet werden könnte, einstweiligen Rechtsschutz über Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen. Durch die Erteilung von Konzessionen an Mitbewerber würde noch keine Beeinträchtigung möglicher Rechte der Antragstellerin eintreten, da insbesondere die Konzessionserteilung durch Rücknahme bzw. Widerruf rückgängig gemacht werden kann. Eine sonstige beeinträchtigende, nicht rückgängig zu machende Wirkung ist mit der Konzessionserteilung nicht verbunden (vgl. insoweit zur beamtenrechtlichen Dienstpostenneubesetzung BVerwG, B. v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 -juris Rn. 11 ff.).

2. Der Antrag gemäß § 123 VwGO ist jedoch jedenfalls unbegründet.

Die Antragstellerin hat bereits keinen Anordnungsgrund im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht. Es ist nicht hinreichend dargetan worden, dass Rechte der Antragstellerin durch die von dem Antragsgegner in Aussicht gestellte Konzessionserteilung vereitelt würden. Zum einen kann die Konzessionserteilung durch Rücknahme bzw. Widerruf rückgängig gemacht werden, so dass einem ggf. im Rahmen eines Hauptsacheverfahrens festzustellenden Anspruch der Antragstellerin auf erneute Entscheidung über ihren Konzessionsantrag durch eine Wiederholung der Auswahlentscheidung Rechnung getragen werden könnte. Zum anderen hat die Antragstellerin sonstige angeblich mit der Konzessionserteilung verbundene Nachteile lediglich unzureichend dargelegt. Sie hat lediglich in allgemeiner Form behauptet, dass eine streitige Entscheidung erwartungsgemäß drei bis vier Jahre in Anspruch nehmen dürfte und die Wettbewerber mit Konzession einen uneinholbaren Vorsprung am Markt erlangen würden.

Weiter steht der Antragstellerin kein Anordnungsanspruch zu. Sie besitzt keinesfalls einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Konzession (vgl. § 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Vielmehr kann sie lediglich einen Anspruch auf rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Konzessionserteilung nach Maßgabe der Auswahlkriterien geltend machen (BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13. 1371 - juris Rn. 26). Ein Anordnungsanspruch würde voraussetzen, dass die Auswahlentscheidung des Antragsgegners den Bewerbungsverfahrensanspruch der Antragstellerin verletzt und es zumindest als möglich erscheinen würde, dass im Falle einer fehlerfreien Wiederholung des Konzessionsverfahrens eine Konzession an die Antragstellerin vergeben würde (vgl. insoweit zum beamtenrechtlichen Auswahlverfahren BVerwG, B. v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 - juris Rn. 17). Das von dem Antragsgegner durchgeführte Konzessionsverfahren, die der Auswahlentscheidung zugrunde liegenden Bewertungskriterien sowie die durchgeführte Bewertung weisen jedoch keine rechtserheblichen Fehler auf.

a) Die Antragstellerin rügt vorliegend die Auswahlentscheidung des Antragsgegners nach § 4b Abs. 5 GlüStV. Danach ist die Auswahl unter mehreren geeignete Bewerbern im Konzessionsverfahren insbesondere danach zu treffen, welcher Bewerber nach Beurteilung der zuständigen Behörde am besten geeignet ist, den in dieser Regelung genannten öffentlichen Belangen Rechnung zu tragen. Die Konzession wird nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV nach Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt.

In einem solchen Verfahren kommt den zuständigen Stellen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Bewertungskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu. Die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung ist auf die Frage beschränkt, ob die zuständige Behörde gegen Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (vgl. BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 3 C 32/11 - juris Rn. 20 f.). Für die Anwendung dieser Rechtsprechung im vorliegenden Fall spricht insbesondere, dass die Auswahlkriterien in § 4b Abs. 5 GlüStV lediglich einen materiell-rechtlichen Rahmen für die behördliche Entscheidung vorgeben, der einer Konkretisierung durch Festlegung und Gewichtung einzelner Bewertungskriterien bedarf. Weiter spricht für dieses Verständnis der Auswahlentscheidung, dass auf die Erteilung der Konzession nach § 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV kein Rechtsanspruch besteht.

b) Das durchgeführte Auswahlverfahren zur Konzessionserteilung ist nicht zu beanstanden.

In Konkretisierung der Vorgabe eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens im Sinne von § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat das Ministerium Verfahrensregelungen in einem Informationsmemorandum festgelegt (vgl. Erstfassung v. 24.10.2012, Anlage Ast 4). Nach Ziff. 7 des Memorandums (dort S. 14) erfolgt bei mehr als 20 Anträgen, die gewisse Mindestanforderungen erfüllen, eine Bewertung der Anträge nach den in einem Dokument „04 Auswahlverfahren“ aufgeführten Auswahlkriterien und der dort dargelegten Bewertungsmatrix. Die Bewerber mussten zu jedem in diesem Dokument genannten Auswahlkriterium Ausführungen vorlegen, die entsprechend ihrem Zielerfüllungsgrad im Hinblick auf das mit dem jeweiligen Kriterium verfolgte Ziel mit Punkten von 0 bis 5 bewertet wurden. Diese Auswahlbedingungen wurden den Bewerbern mit Übermittlung des Informationsmemorandums bekannt gegeben, wie bereits in der Bekanntmachung vom 8. August 2012 (vgl. Anlage ASt 1, dort Ziff. VI.3) angekündigt.

Die Antragstellerin rügt zu Unrecht, dass gegen das Gebot eines transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens durch die Art und Weise der Durchführung der sog. „Verhandlungsphase“ nach Ziff. 6 des Memorandums verstoßen worden sei. Sie macht insbesondere geltend, dass ein Teil der Antragsteller bereits im März 2013 die Gelegenheit zu einer Präsentation ihrer Sicherheits- und Sozialkonzepte gegenüber dem Ministerium erhalten habe. Diese Rüge greift jedoch in Bezug auf das Auswahlverfahren nach Ziff. 7 des Memorandums bereits deshalb nicht durch, weil die Präsentation im Rahmen der sog. Verhandlungsphase der Auswahlentscheidung nicht zugrunde liegt; maßgeblich sind insoweit lediglich die zu den Auswahlkriterien vorgelegten Ausführungen.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die bereits im März 2013 zu Präsentationen eingeladenen Mitbewerber bei der Erstellung der Unterlagen für das Auswahlverfahren einen Vorteil erlangt hätten. Nach Durchführung dieser Präsentationen haben alle Antragsteller, deren eingereichten Konzepte die festgelegten Mindestanforderungen erreicht haben, im Wege eines Nachforderungsverfahrens nach § 4b Abs. 3 Satz 1 GlüStV Gelegenheit erhalten, Angaben und Unterlagen nachzureichen. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass im Rahmen der im März 2013 durchgeführten Präsentationen von Seiten des Ministeriums Hinweise erteilt worden sein könnten, welche über diese schriftlich ergangenen Nachforderungen hinausgegangen wären. Die Antragstellerin hat hierzu auch nichts Konkretes vorgetragen. Zudem haben die Antragstellerin und die weiteren zunächst nicht zur Präsentation eingeladenen Wettbewerber im Mai 2014 die gleiche Gelegenheit erhalten. Diese Möglichkeit wurde mit einer Änderung des Informationsmemorandums in Ziff. 6 geschaffen, die mit E-Mail des Ministeriums vom 8. April 2014 (vgl. Anlage 24 im Generalverwaltungsakt) erfolgte.

Auch ist nicht ersichtlich, dass die Beteiligung mehrerer Teams an der Prüfung der Bewerbungen problematisch sein könnte. Der Prüfung lag jeweils dieselbe Bewertungsmatrix zugrunde. Auch wurden die Auswahlkriterien jeweils durchgängig nach dem Vier-Augen-Prinzip bei allen Bewerbungen durch dasselbe Team geprüft (vgl. S. 58 der Verfahrensdokumentation). Substantiierte Hinweise auf eine mangelhafte Qualifikation der Prüfer hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Die Auswahlentscheidung beruht zudem auf einem Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 27. August 2014, welcher offensichtlich den Anforderungen des § 9a Abs. 8 GlüStV genügt.

Verfahrensrügen der Antragstellerin, die sich nicht auf das Auswahlverfahren beziehen, greifen nicht durch. Dies betrifft insbesondere ihren Vortrag zu Fehlern im Vorfeld der Entscheidung über die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen. Zum einen wurde festgestellt, dass die Antragstellerin diese Mindestanforderungen erfüllt hat; Verfahrensfehler hätten sich insoweit nicht zu ihren Lasten ausgewirkt. Zum anderen ist nicht konkret dargelegt worden und auch sonst nicht erkennbar, wie sich solche Fehler ggf. auf die Auswahlentscheidung ausgewirkt hätten. Ferner kann sich die Antragstellerin nicht auf etwaige Mängel berufen, mit denen das Konzessionsverfahren möglicherweise im Abschnitt der sogenannten ersten Stufe behaftet sein könnte. Dies betrifft etwa die Frage, ob die Auswahlkriterien bereits in der Bekanntmachung des Konzessionsverfahrens hätten veröffentlicht werden müssen. Die Antragstellerin hatte diese erste Stufe des Konzessionsverfahrens erfolgreich durchlaufen.

Weiter ist vorliegend die Mitteilung über die Ablehnung der Bewerbung der Antragstellerin vom 2. September 2014 nicht unter Verstoß gegen § 28 VwVfG ergangen. Es ist bereits anzunehmen, dass diese Regelung aufgrund der speziellen Vorgaben zum Konzessionsverfahren nach § 4b GlüStV nicht anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 1 Halbs. 2 VwVfG). Danach ist eine Anhörung vor der Mitteilung über das Ergebnis der Auswahlentscheidung nicht vorgesehen. Diese Verfahrensweise entspricht im Übrigen der Ausgestaltung vergleichbarer Vergabeverfahren.

c) Die bei der Auswahlentscheidung angewandten Bewertungskriterien weisen keine Rechtsfehler auf.

Die einer Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Kriterien müssen transparent und nachvollziehbar sein (vgl. BayVGH, B. v. 12.8.2013 - 22 CE 13.970 - juris Rn. 31). Die Auswahlkriterien waren vorliegend bereits in § 4b Abs. 5 GlüStV in einer Grundstruktur vorgegeben. In Konkretisierung dieser Rahmenvorgaben hat das Ministerium Kriterien in einer Wertungsmatrix festgelegt, die im Dokument „Auswahlverfahren“ dargelegt wurden (vgl. Anlage 8.4. im Generalverwaltungsakt). Die einzelnen Kriterien wurden entsprechend der Systematik des § 4b Abs. 5 GlüStV fünf Kriterienhauptgruppen zugeordnet und in vertretbarer Weise gewichtet. Insbesondere erscheint die relativ gleichmäßige Gewichtung der einzelnen Ziele des § 1 GlüStV innerhalb der Kriterienhauptgruppe I. als schlüssig. Hierfür spricht insbesondere, dass nach § 1 GlüStV die dort aufgeführten fünf Ziele gleichrangig verfolgt werden. Der in § 4b Abs. 5 Nr. 1 GlüStV besonders angesprochene Schutz der Spieler und der Jugendlichen kommt nicht alleine in der Kriteriengruppe I.3. zum Tragen; ihm wird auch mittelbar, z. B. durch Kriterien in den Kriteriengruppen I.1. und I.4. Rechnung getragen. Auch entspricht es der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterienstruktur im Konzessionsverfahren, dass sich die Versagungsgründe - hier auch als Mindestkriterien bezeichnet - und die Auswahlkriterien teilweise inhaltlich überschneiden. Ferner liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Bewertungsmatrix nicht mit Zustimmung des Glückspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 GlüStV festgelegt worden wäre. Aus der Niederschrift über die 22. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 26. und 27. August 2014 (vgl. Anlage 29 in der Generalverwaltungsakte) ergibt sich vielmehr, dass die Bewertungskriterien erörtert und als Grundlage der Auswahlentscheidung gebilligt wurden.

Weiter bestehen keine Zweifel daran, dass die einzelnen Kriterien in der Bewertungsmatrix für die Bewerber verständlich und nachvollziehbar waren. Hierfür spricht auch, dass diese wiederholt Gelegenheit hatten, Nachfragen zu dem Kriterienkatalog zu stellen.

Auch die in der Bewertungsmatrix vorgesehene Differenzierung der Bewertung in sechs Stufen ist transparent und schlüssig. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass die Bewertung des einzelnen Antrags anhand des qualitativen Durchschnitts aller Anträge erfolgen sollte. Dies ist im Rahmen einer vergleichenden Auswahlentscheidung sachgerecht.

In dem Dokument „Auswahlverfahren“ wurde weiter ausführlich dargelegt, dass der jeweilige Antragsteller zu jedem Kriterium in der dort dargestellten Tabelle Angaben in angemessener Ausführlichkeit machen sollte und stets eine eindeutige Bezugnahme auf die jeweilige Ziffer des Kriteriums zu erfolgen hatte. Es wurde weiter ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nicht eindeutig zuordenbare Angaben, Anlagen und Dokumente etc. nicht berücksichtigt werden konnten. Auch bestand die Möglichkeit, auf Konzeptinhalte zu verweisen, wobei das Erfordernis präziser Verweise betont wurde. Im Schreiben des Ministeriums vom 17. Januar 2014 (vgl. Anlage ASt 15, dort S. 10 ff.) wurden nochmals unmissverständlich und ausführlich Hinweise für die Überarbeitung der Ausführungen zu den Auswahlkriterien gegeben. Vor diesem Hintergrund musste allen Antragstellern klar sein, dass einer vollständigen Angabe von Fundstellen im Dokument „08 Antwortformular Auswahlverfahren“ ausschlaggebende Bedeutung zukam. Bezugnahmen auf sonstige Unterlagen mussten eindeutig sein. Soweit die Antragstellerin z. B. davon ausgegangen sein sollte, dass ihr Schreiben vom 14. März 2014 für die Auswahlentscheidung von Bedeutung war, so wäre ein ausdrücklicher Hinweis auf dieses Dokument im Antwortformular unabdingbar gewesen.

Dem Vortrag der Antragstellerin, die zur Prüfung der Mindestanforderungen angeforderten Konzepte hätten in dem anschließenden Auswahlverfahren generell berücksichtigt werden müssen, ist demnach nicht folgen. Es entspricht gerade der in § 4a GlüStV vorgegebenen Struktur der formellen und materiellen Voraussetzungen der Konzessionserteilung, zwischen den Mindestanforderungen einerseits und den Auswahlkriterien andererseits deutlich zu unterscheiden. Die Mindestanforderungen stellen nach § 4a Abs. 4 GlüStV Versagungsgründe für die Konzessionserteilung dar, die in den Verfahrensregelungen zur Antragsprüfung nach Ziff. 6 des Informationsmemorandums geprüft werden sollten. Hiervon zu unterscheiden sind die in § 4b Abs. 5 GlüStV im Grundsatz festgelegten Auswahlkriterien, welche der Antragsgegner näher konkretisiert und seiner Auswahlentscheidung nach Ziff. 7 des Informationsmemorandums zugrunde gelegt hat. Es ist daher sachgerecht und nachvollziehbar, dass in den Festlegungen zum Auswahlverfahren ausdrückliche Angaben der Antragsteller zu den Auswahlkriterien im Antwortformular gefordert wurden. Diese streng formalen Vorgaben für Bewerbungsunterlagen entsprechen der an Vergabeverfahren angelehnten Verfahrensgestaltung. Sie dienen insbesondere der geforderten Transparenz und Diskriminierungsfreiheit bei der Konzessionsvergabe. Auch war damit kein unverhältnismäßiger Aufwand für die Bewerber verbunden, da Bezugnahmen auf Angaben im vorangegangenen Verfahrensabschnitt zur Prüfung der Mindestanforderungen ohne weiteres zulässig waren. Ein Verstoß gegen den Grundsatz eines diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens hätte gerade dann vorgelegen, wenn die Antragstellerin auf u. U. fehlende Angaben hingewiesen worden wäre.

d) Die Bewertung der Angaben der Antragstellerin ist in nachvollziehbarer und rechtlich nicht zu beanstandender Weise erfolgt.

Grundsätzlich ist der Antragsgegner bei seiner Bewertung ersichtlich von einem vollständigen Sachverhalt ausgegangen. Nach den vorstehenden Überlegungen sind insbesondere zurecht nur diejenigen Angaben und Unterlagen der Antragstellerin zugrunde gelegt worden, welche in dem Antwortformular zum Auswahlverfahren in der Spalte „Verweise des Antragstellers“ genannt waren (vgl. Bl. 261 - 265 der Behördenakte mit den vom Antragsteller eingereichten Unterlagen). Aufgrund des vom Ministerium erstellten Prüfvermerks (Anlage Ast 16) ist im Einzelnen nachvollziehbar, aufgrund welcher Erwägungen die Wertungen zu den einzelnen Kriterien erfolgt sind. Die entsprechenden Begründungen im Prüfvermerk sind ausreichend ausführlich und in Bezug auf das jeweilige Kriterium nachvollziehbar. Anhaltspunkte für sachfremde Erwägungen des Antragsgegners ergeben sich nicht.

Die Rügen der Antragstellerin zu einzelnen Bewertungskriterien sind bereits deshalb nicht substantiiert, weil die Begründung bezüglich fast aller Einzelkriterien auch auf Angaben gestützt wird, die bei der Bewertung nicht berücksichtigt werden durften, da sie im Antwortformular zum Auswahlverfahren nicht genannt waren. Dies gilt z. B. für die von der Antragstellerin häufig in Bezug genommene Stellungnahme im Nachforderungsverfahren vom 14. März 2014 (Anlage ASt 17) und für ihr Schreiben vom 1. August 2014 (Anlage ASt 33). Auch die vom Ministerium erfolgte Bewertung im Rahmen der Prüfung der Mindestanforderungen durch die Antragstellerin im Vermerk vom 17. Januar 2014 (vgl. Anlage Ast 16) ist aus den o. g. Gründen im Auswahlverfahren ohne Bedeutung.

Zwar ist zutreffend, dass im Prüfvermerk zum Auswahlverfahren bei einzelnen Kriterien auch auf Angaben der Antragstellerin eingegangen wird, die nach den Festlegungen im Dokument „Auswahlverfahren“ bei der Bewertung nicht zu berücksichtigen waren. Eine Berücksichtigung solcher Angaben hätte sich jedoch ggf. nur zugunsten der Antragstellerin ausgewirkt. Es fällt auf, dass solche Ausführungen im Prüfvermerk vor allem solche Kriterien betreffen, bei denen im Antwortformular jegliche Angaben fehlten (vgl. Nrn. K2.3.3, K12.2). Ein Anspruch auf generelle Abweichung von den Festlegungen für das Auswahlverfahren ließe sich hieraus nicht ableiten.

Lediglich im Vortrag zu einzelnen der Bewertungskriterien (vgl. S. 17 bis 72 des Schriftsatzes vom 15. September 2014) verzichtet die Antragstellerin auf die Bezugnahme auf Unterlagen, die im Antwortformular zum Auswahlverfahren nicht angegeben waren. Dies betrifft im Einzelnen die Rügen zu den Kriterien Nrn. K2.2.1, K2.3.2, K2.3.3, K7.1, K7.2, K 12.3, K 13.2 und K14. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass ihre Angaben bezüglich dieser Kriterien mit insgesamt zusätzlich 520 Punkten zu bewerten seien. Selbst, wenn man dies als zutreffend unterstellen wollte, so würde die Bewerbung der Antragstellerin dennoch keinen höheren Punktewert erzielen als die der ersten 20 Mitbewerber in der bisherigen Bewertungsreihenfolge.

Bei der Bewertung der Bewerbung der Antragstellerin ist im Übrigen zu beachten, dass es sich nach der Bewertungsmatrix und den Erläuterungen zu den sechs Bewertungsstufen um eine vergleichende Bewertung handelt. Die Qualität der entscheidungserheblichen Aussagen der Antragstellerin konnte damit nicht isoliert beurteilt werden. Inwieweit Angaben der Antragstellerin z. B. als detailliert oder vielmehr als knapp angesehen werden konnten, musste im Vergleich mit den Bewerbungen der konkurrierenden Antragsteller eingeschätzt werden. Die von der Antragstellerin geforderte isolierte qualitative Bewertung ihrer Angaben war daher von vornherein nicht möglich. Im Übrigen unterfällt diese Bewertung dem Beurteilungsspielraum des Antragsgegners.

Ferner ist die Behauptung der Antragstellerin, die Bewertung der Erfüllung der Mindestkriterien sei fehlerhaft und widersprüchlich erfolgt, für die Auswahlentscheidung ohne Bedeutung. Im Rahmen der Auswahlentscheidung erfolgte eine selbstständige Bewertung der Angaben der Bewerber im Dokument „Antwortformular Auswahlverfahren“ anhand der Bewertungsmatrix für diese Auswahlentscheidung. Demnach ist hier insbesondere nicht entscheidungserheblich, ob sich aus den Vermerken zur Prüfung der Mindestanforderungen Zweifel an deren Richtigkeit ergeben könnten.

e) Ein Anordnungsanspruch kann sich auch nicht daraus ergeben, dass die Regelungen über das Konzessionsverfahren nach Ansicht der Antragstellerin in mehreren Punkten wegen Verstoßes gegen Vorschriften des Grundgesetzes nichtig bzw. wegen Widerspruchs zu europarechtlichen Vorgaben unanwendbar sein sollen.

Die Antragstellerin hat insbesondere geltend gemacht, dass die Begrenzung der Zahl von Konzessionen auf insgesamt 20 nach § 10a Abs. 3 GlüStV sowie die Vorgaben über die Durchführung des ländereinheitlichen Verfahrens zur Konzessionserteilung nach § 9a Abs. 2 Nr. 3, Abs. 5 bis 8 GlüStV gegen höherrangiges Recht verstoßen würden. Der von der Antragstellerin zur Begründung des Anordnungsanspruchs geltend gemachte Bewerbungsverfahrensanspruch nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV setzt jedoch gerade die Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen über das Konzessionsverfahren voraus. Eine Teilnichtigkeit bzw. eine teilweise Unanwendbarkeit der von ihr gerügten Regelungen über die Begrenzung der Konzessionszahl sowie zum ländereinheitlichen Verfahren wäre ggf. nicht anzunehmen, da diese Regelungen in einem untrennbaren Sachzusammenhang mit den sonstigen Verfahrensregelungen stehen; eine isolierte Anwendung der verbleibenden Regelungen ist nicht denkbar. Das Ziel der Experimentierklausel für Sportwetten in § 10a GlüStV, eine bessere Erreichung der Ziele des § 1 zu erproben, ist eng mit der zahlenmäßigen Begrenzung der Konzessionen verknüpft. Auch wäre eine Konzessionserteilung für alle Länder (vgl. § 4a Abs. 2 Satz 1 GlüStV) ohne ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV nicht möglich. Die von der Antragstellerin geltend gemachte Nichtigkeit bzw. Unanwendbarkeit der genannten Vorschriften wäre lediglich dann relevant, wenn sie sich auf die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit der §§ 4a ff. und § 9a GlüStV insgesamt berufen würde, was nicht der Fall ist.

f) Die Rüge der Antragstellerin, jedenfalls mehrere der für die Konzessionserteilung vorgesehenen Konkurrenten könnten vermutlich die geforderte Sicherheitsleistung nicht erbringen, ist bereits nicht näher substantiiert worden. Es ist nicht ersichtlich, auf welcher Tatsachengrundlage die Antragstellerin diese Annahme trifft.

Auch ist ohne Bedeutung, dass die Erteilung einer Konzession an einen bestimmten Konkurrenten aus Sicht der Antragstellerin einen Verstoß gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV darstellen würde. Es ist bereits nicht ersichtlich, inwieweit durch Wegfall dieses Konkurrenten die Position der Antragstellerin entscheidend verbessert und hieraus ohne weiteres eine Konzessionserteilung an die Antragstellerin folgen könnte. Gleiches gilt für den Verdacht, ein bestimmter Mitbewerber sei im Konzessionsverfahren bevorzugt behandelt worden. Zum einen wurde diese Annahme nicht mit nachvollziehbaren Belegen glaubhaft gemacht. Zum anderen hätte der Ausschluss dieses Konkurrenten aufgrund der bestehenden Bewertungsreihenfolge ersichtlich keinen entscheidenden Einfluss auf die Aussicht der Antragstellerin, eine Konzession zu erlangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 20 für erstattungsfähig zu erklären, da diese einen Antrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko aus § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat. Die anderen Beigeladenen, die auf eine Antragstellung verzichtet haben, haben ihre Kosten entsprechend billigerweise selbst zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1371 - juris Rn. 45).