Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 11. Okt. 2016 - 3 O 172/16

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Vollstreckungsgläubigerin auf Anordnung der Ersatzzwangshaft zu Unrecht abgelehnt. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer zweitägigen Ersatzzwangshaft gegenüber der Vollstreckungsschuldnerin liegen vor.

Nach § 57 Abs. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht bei Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes auf Antrag der Sicherheitsbehörde oder der Polizei Ersatzzwangshaft anordnen, wenn bei der Androhung des Zwangsgeldes hierauf hingewiesen worden ist (Satz 1). Die Ersatzzwangshaft beträgt mindestens einen Tag, höchstens sechs Monate (Satz 2). Voraussetzung der Anordnung einer Ersatzzwangshaft als einem unselbständigen Zwangsmittel ist ferner, dass die Zwangsgeldfestsetzung unanfechtbar oder sofort vollziehbar und nicht nichtig ist. Das Verwaltungsgericht hat nach seinem freien richterlichen Ermessen in Ansehung aller Umstände des konkreten Falles zu entscheiden. Neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind die persönlichen Verhältnisse des Vollstreckungsgläubigers wie Krankheit oder Haftunfähigkeit zu berücksichtigen (OVG NRW, Beschluss vom 20. April 1999 - 5 E 251/99 -, juris [m. w. N.]).

Die Vollstreckungsgläubigerin (Sicherheitsbehörde) hat mit der Vollstreckungsschuldnerin zugestelltem und bestandskräftigen Bescheid vom 24. April 2014, mit dem sie aufgefordert worden war, bis zum 9. Mai 2014 einen Nachweis über das Bestehen einer Haftpflichtversicherung (über mindestens eine Millionen Euro für Personen- und Sachschäden sowie 50.000 Euro für sonstige Vermögensschäden) für ihren Hund zu erbringen (Ziffer 1.), auf die Möglichkeit der Anordnung der Ersatzzwangshaft im Falle der Uneinbringlichkeit des angedrohten Zwangsgeldes von 500,00 Euro hingewiesen (Ziffer 2.). Mit der Vollstreckungsschuldnerin zugestelltem Bescheid vom 20. Juni 2014 hat die Vollstreckungsgläubigerin das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt. Anhaltspunkte für die Nichtigkeit des Grundverwaltungsaktes, der Androhung des Zwangsgeldes bzw. der selbständigen Festsetzung des Zwangsgeldes liegen weder vor, noch werden solche von der Vollstreckungsschuldnerin behauptet.

Ausweislich der Aktenlage ist das festgesetzte Zwangsgeld uneinbringlich, berücksichtigt man die dokumentierten zahlreichen wie erfolglosen Vollstreckungsversuche der Vollstreckungsgläubigerin sowie das durch die Gerichtsvollzieherin beim Amtsgericht Magdeburg unter dem Geschäftszeichen DR II (…) erstellte Vermögensverzeichnis der Vollstreckungsschuldnerin vom 7. April 2015.

Die Anordnung einer zweitägigen Ersatzzwangshaft wird vorliegend - entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtes - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht. Zwar hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang zu Recht dargestellt, dass das Gericht im Rahmen seines Ermessens Ersatzzwangshaft nur dann anordnen darf, wenn die Maßnahme in Abwägung aller Umstände verhältnismäßig ist. Hierbei muss zwischen dem Interesse der Behörde an einer Durchsetzung des festgesetzten Zwangsgeldes im Rahmen einer Ersatzzwangshaft als Beugemittel und den privaten Interessen des Betroffenen durch die Behörde umfassend abgewogen werden. Denn die Ersatzzwangshaft greift massiv in die durch Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 GG gewährleistete persönliche Freiheit ein und darf daher als subsidiäres Beugemittel nur das letzte Mittel des Staates zur Durchsetzung eines vollstreckbaren Anspruches sein. Die Anordnung der Ersatzzwangshaft ist deshalb dann unverhältnismäßig, wenn der angestrebte Erfolg durch ein anderes, weniger einschneidendes Zwangsmittel, wie beispielsweise die Ersatzvornahme, erreicht werden kann (vgl. zum Ganzen: OVG LSA, Beschluss vom 25. August 2003 - 2 O 304/03 -, juris).

Die Anordnung einer anderen behördlichen Maßnahme gegenüber der Vollstreckungsschuldnerin - hier in Form der Untersagung der Haltung und Anordnung der Wegnahme und Übergabe des Hundes an einen geeigneten Dritten - führt jedoch entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtes nicht zu dem erstrebten Erfolg.

Vorliegend ist Ziel der Anordnung der Ersatzzwangshaft, die Vollstreckungsschuldnerin zum Abschluss einer (Halterhaftpflicht-)Versicherung nach § 2 Abs. 2 des Gesetzes zur Vorsorge gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren (Hundegesetz) vom 23. Januar 2009 (GVBl. LSA S. 22) in der Fassung der letzten Änderung durch Art. 1 des Gesetzes vom 27. Oktober 2015 (GVBl. LSA S. 560) - im Folgenden: HundeG LSA - zu bewegen, damit der Hundehalter im Schadensfall einen Ausgleich gegenüber einem Geschädigten zu leisten in der Lage ist. Soweit das Verwaltungsgericht meint, das Ziel der Verfügung sei (auch), den Zustand zu beenden, in dem die Vollstreckungsschuldnerin einen Hund unter Bedingungen halte, die den gesetzlichen Anforderungen an das Hundegesetz des Landes Sachsen-Anhalt nicht entsprächen, so dass die o. a. Maßnahmen gleich geeignete mildere Zwangsmittel seien, übersieht es, dass der Abschluss einer Halterhaftpflichtversicherung nach § 2 Abs. 2 HundeG LSA - gerade durch die Vollstreckungsschuldnerin - mit diesen Maßnahmen nicht erreicht wird. Vielmehr wird mit der Untersagung der Haltung, der Wegnahme und der Übergabe des Hundes an einen geeigneten Dritten die Notwendigkeit des Abschlusses einer Versicherung durch den ursprünglichen Halter - hier die Vollstreckungsschuldnerin - abgewendet, indem der Vollstreckungsschuldnerin das Tier entzogen wird. In der Folge hat sie sodann aber neben dem Verlust des Hundes die Kosten der Unterbringung und Versorgung des Hundes zu leisten, die in ihrem Umfang deutlich über einem Versicherungsbeitrag bei Abschluss einer Halterhaftpflichtversicherung durch die Vollstreckungsschuldnerin lägen und deren Bezahlung - vor dem Hintergrund ihres bisherigen Verhaltens - ebenfalls nicht sicher wäre.

Mit der vom Verwaltungsgericht avisierten Untersagung des Haltens und der Anordnung der Wegnahme des Hundes wäre ein Abbruch des ursprünglichen Verwaltungsverfahrens in der Form verbunden, dass der die Verpflichtung zum Abschluss eines Versicherungsvertrages nach den Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 HundeG LSA erlassende Grundverwaltungsakt nicht weiter durchgesetzt würde, obgleich angesichts der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Vollstreckungsschuldnerin nicht davon ausgegangen werden kann, dass sie die Versicherungsbeiträge nicht zu leisten in der Lage wäre (vgl. Darstellung unten). Nur im letzteren Fall wäre die Anordnung der Ersatzzwangshaft tatsächlich unverhältnismäßig. Etwas anderes gilt jedoch, soweit mit der Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes keine (subjektive) Unmöglichkeit der mit der Grundverfügung geforderten Handlung verknüpft ist. Eine Behörde ist grundsätzlich nicht gehindert, gegen einen mittellosen Vollstreckungsschuldner ein Zwangsgeld zu verhängen, wenn dieser unter dem Eindruck eines Zwangsgeldes und einer Ersatzzwangshaftandrohung jedenfalls selbst für die Befolgung der aufgegebenen Ordnungsverfügung sorgen kann. Wie die Festsetzung des Zwangsgeldes wäre die Anordnung der Ersatzzwangshaft jedoch dann unverhältnismäßig, wenn der Vollstreckungsschuldner weder in der Lage ist, die begehrte Handlung selbst vorzunehmen, noch eine Möglichkeit zur Inanspruchnahme unentgeltlicher Hilfe besteht. In diesen Fällen kann durch eine Zwangsgeldfestsetzung wie auch durch eine ersatzweise festgesetzte Zwangshaft nichts erreicht werden. Vielmehr fallen allein Kosten für erfolglose Vollstreckungsversuche an (vgl. zum Ganzen: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. Dezember 1991 - 1 A 10724/90 -, juris; OVG LSA, Urteil vom 21. November 2003 – 2 L 253/02 -, juris). Die Beschränkung der Zwangsvollstreckung auf dem Schuldner mögliche Handlungen ist aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Mit der Menschenwürde wäre es unvereinbar, den Einsatz staatlicher Zwangsmittel um seiner selbst willen zuzulassen (vgl. OLG Rostock, Beschluss vom 12. Oktober 2005 - 6 W 53/05 -, juris).

Ist also ein sich beständig weigernder, vermögensloser Vollstreckungsschuldner sehr wohl in der Lage, die geforderte Handlung vorzunehmen, besteht für einen Abbruch des Verwaltungsverfahrens und einer Neuausrichtung des Verwaltungshandelns zwecks Erreichens eines alternativen, jedoch nicht der Grundverfügung entsprechenden und von der Verwaltungsbehörde wegen der damit verbundenen Folgen (bspw. Kosten und Eingriff in Art. 14 GG) nicht zuvorderst ergriffenen Verfahrens keine Veranlassung. Sinn und Zweck der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Anordnung der Ersatzzwangshaft ist schließlich nicht, die Ersatzzwangshaft mit allen möglichen behördlichen Mitteln zu vermeiden, sondern eine bestandskräftige bzw. sofort vollziehbare, nicht nichtige, auf eine Handlung, Duldung oder ein Unterlassen gerichtete Verfügung durchzusetzen, deren Befolgung nicht unmöglich ist. Etwas anderes kann allenfalls dann gelten, wenn das mit der Grundverfügung verfolgte Ziel durch eine andere behördliche Maßnahme von vornherein einfacher und effizienter hätte erreicht werden können. Dies ist - die bisherige Darstellung zugrunde gelegt - nicht der Fall.

Dass die Vollstreckungsschuldnerin subjektiv nicht in der Lage ist, die mit dem durch die Grundverfügung vom 24. April 2014 geforderten Abschluss des Versicherungsvertrages verbundenen Beiträge zu entrichten, ist nicht ersichtlich. Allein der Umstand, dass die Vollstreckungsschuldnerin tatsächlich vermögenslos ist (vgl. Vermögensverzeichnis vom 7. April 2015) und Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II bezieht, rechtfertigt nicht die Annahme, dass sie einen jährlichen Versicherungsbeitrag zwischen 40,00 bis 50,00 Euro (vgl. Versicherungsvergleichsportal https://www.hundehaftpflicht.check24.de) nicht begleichen kann. Denn die monatlichen Aufwendungen lägen danach zwischen ca. 3,40 und 4,20 Euro. Dass ein Bezieher von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II die monatlichen Sozialleistungen neben den - offensichtlich - geleisteten Ausgaben für die Erhaltung und Pflege des Hundes nicht ebenfalls aufbringen kann, liegt für den Senat weder auf der Hand noch wird Entsprechendes von der Vollstreckungsschuldnerin behauptet, zumal diese gemäß § 11b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB II die Versicherungsleistungen einer gesetzlich vorgeschriebenen Versicherung - wie der vorliegenden - von einem etwaigen Einkommen absetzen könnte.

Die Anordnung der Ersatzzwangshaft ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Denn das mit der Anordnung verknüpfte Ziel, die Vollstreckungsschuldnerin zum Abschluss einer Hundehaftpflichtversicherung zu bewegen, um im Schadensfall - insbesondere auch bei vermögenslosen Hundehaltern - eine zureichende Absicherung des durch den Hund (gegebenenfalls erheblich) Geschädigten zu erreichen, überwiegt das gegenüberstehende Interesse der Vollstreckungsschuldnerin, von der Haft verschont zu bleiben. Dies gilt umso mehr, als es ihr angesichts des Beugecharakters der Ersatzzwangshaft jederzeit freisteht, der Freiheitsentziehung durch die allein von ihrem Willen getragene Entscheidung, eine Hundehaftpflichtversicherung abzuschließen und nachzuweisen, zu entgehen. Dass der Vollstreckungsschuldnerin die Anordnung der Ersatzzwangshaft auf Grund besonderer persönlicher Umstände nicht zumutbar wäre, hat sie nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich.

Die Haftdauer steht im freien richterlichen Ermessen des Gerichtes, wobei das öffentliche Interesse an der Erfüllung der zu erzwingenden Verpflichtung im Vordergrund steht. Die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen wie etwa sein Gesundheitszustand, seine Familienverhältnisse und seine beruflichen Belange sind hierbei zu berücksichtigen. Der Senat hält vorliegend die sich am unteren Rand des von einem Tag bis sechs Monaten umfassenden Rahmens befindliche Anordnung einer zweitägigen Ersatzzwangshaft für geeignet, erforderlich und angemessen im engeren Sinne, um der beharrlichen Verweigerungshaltung der Vollstreckungsschuldnerin - die sich im gesamten behördlichen wie auch gerichtlichen Verfahren nicht erklärt hat - entgegenzusteuern und sie zum Abschluss einer Hundehaftpflichtversicherung zu bewegen. Berücksichtigt hierbei ist insbesondere auch das Wohl der zwei im Haushalt der Vollstreckungsschuldnerin lebenden 13- und 10-jährigen Töchter, deren Unterbringung und Versorgung gegebenenfalls durch Einschaltung des Jugendamtes während der kurzen Haftzeit von zwei Tagen sichergestellt werden kann und zumutbar ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Einer Festsetzung des Streitwertes bedarf es nicht, weil nach Nummer 5502 des Kostenverzeichnisses (Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) eine Festgebühr von 60,00 EUR erhoben wird.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).