Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 30. Okt. 2018 - 1 B 531/18

Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung einer Ersatzzwangshaft gegenüber der Antragsgegnerin, um sie zu bewegen, ihren Pflichten nach dem HundeG LSA zur Haltung gefährlicher Hunde nachzukommen, hat keinen Erfolg.

Die tatbestandlichen Vorrausetzungen für die Anordnung einer Ersatzzwangshaft liegen nicht vor. Nach § 57 Abs. 1 S. 1 SOG LSA kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Verwaltungsbehörde oder der Polizei Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und bei der Androhung des Zwangsgeldes darauf hingewiesen worden ist. Die Antragstellerin hat die Antragsgegnerin in den Androhungen der Zwangsgelder nicht vollständig darauf hingewiesen, unter welchen Vorrausetzungen und durch welche Stelle eine Ersatzzwangshaft erfolgen kann.

In der ersten Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 17.01.2017 weist sie lediglich darauf hin, dass die Anordnung einer Ersatzzwangshaft zulässig sei. Welche Stelle unter welchen Vorrausetzungen eine Ersatzzwangshaft anordnen kann, ist dem Hinweis nicht zu entnehmen. Er ist nicht geeignet, die mit der in § 57 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA normierten Hinweispflicht beabsichtigten Warnfunktion zu erfüllen. Denn dem Hinweis kann nicht entnommen werden, dass die Ersatzzwangshaft angeordnete werden kann, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist. Dieser Hinweis soll insbesondere einem vermögenslosen Adressaten der Zwangsgeldandrohung rechtzeitig vor Augen führen, welche Folgen es haben kann, wenn er der behördlich angeordneten Pflicht, für deren Nichtbefolgung das Zwangsgeld angedroht wird, keine Folge leistet.

In den weiteren Zwangsgeldandrohungen mit den Bescheiden vom 14.02.2017, 16.11.2017, 12.03.2018, 17.05.2018 und 16.07.2018 hat sie die Antragstellerin zwar darauf hingewiesen, dass die Sicherheitsbehörde, sofern das Zwangsgeld uneinbringlich ist, Ersatzzwangshaft beantragen kann. Aber auch dieser Hinweis wird der mit der gesetzlich angeordneten Hinweispflicht verfolgten Warnfunktion nicht gerecht. Denn damit hat die Antragstellerin keinen Hinweis auf die Möglichkeit der Anordnung einer Ersatzzwangshaft gegeben. Die Ankündigung, im Falle der Uneinbringlichkeit der Zwangsgelder beim Verwaltungsgericht zu beantragen, bekundet nur die – bedingte – behördliche Absicht, einen Antrag auf gerichtliche Anordnung von Ersatzzwangshaft zu stellen. Das ist nicht deckungsgleich mit der gebotenen Belehrung darüber, dass das Verwaltungsgericht (unter den Voraussetzungen eines Antrages der Behörde und der Uneinbringlichkeit der Zwangsgelder) die Möglichkeit der Festsetzung einer Ersatzzwangshaft hat (vgl. OVG NRW, B. v. 02.04.2009 – 20 E 210/09 -, juris, Rdnr. 2). Der von der Behörde geforderte Hinweis kann nur dann in ausreichender Weise seine Warnfunktion erfüllen, wenn dem Betroffen unmissverständlich deutlich gemacht wird, dass Verwaltungsgericht Ersatzzwangshaft anordnen kann.

Auch begegnet die Auffassung der Antragstellerin, die festgesetzten Zwangsgelder seien uneinbringlich, ernstlichen Bedenken, so dass wegen des mit der Ersatzzwangshaft verbunden Eingriffs in die durch Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 GG geschützte persönliche Freiheit der Antragsgegnerin die von der Antragstellerin beantragte Anordnung nicht gerechtfertigt ist. Denn die Antragstellerin hat vor der Beantragung keinen Betreibungsversuch der festgesetzten Zwangsgelder unternommen. Sie hält ihn nur für aussichtslos. Es ist ihr zwar einzuräumen, dass die Aussichten für eine erfolgreiche Betreibung bei der Antragsgegnerin als gering erscheinen. Aber es steht ihm Zeitpunkt der Beantragung und der gerichtlichen Entscheidung nicht fest, dass die Zwangsgelder uneinbringlich sind. Denn die Antragstellerin stützt ihre Auffassung der fehlenden Einbringlichkeit der Zwangsgelder auf die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Antragsgegner mit dem Beschluss des Amtsgerichts Magdeburg vom 17.06.2016 und der Aufstellung des Verzeichnisses des Vermögens der Antragstellerin vom 18.09.2014. Hieraus ergibt sich unter zeitlichen Gesichtspunkten kein aktuelles Bild über die für die Einbringlichkeit der Zwangsgelder wesentlichen wirtschaftlichen Verhältnissen der Antragsgegnerin (vgl. OVG NRW, B. v. 02.04.2009 – a.a.O., Rdnr. 3). Denn es ist nicht gänzlich ausgeschlossen, dass sich die Vermögensverhältnisse der Antragsgegnerin zwischenzeitlich gebessert haben und die Antragstellerin die festgesetzten Zwangsgelder beitreiben kann.

Dessen ungeachtet und selbständig tragend ist die von der Antragstellerin beantragte Ersatzzwangshaft auch unverhältnismäßig. Unter Berücksichtigung der Anforderungen des § 57 SOG LSA steht die Anordnung der Ersatzzwangshaft im pflichtgemäßen Ermessen des Verwaltungsgerichts, das insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen hat.

Das Gericht darf im Rahmen seines Ermessens Ersatzzwangshaft nur dann anordnen, wenn sie in Abwägung aller im Einzelfall prägenden Umstände verhältnismäßig ist. In diesem Rahmen sind auch die persönlichen Umstände des Vollstreckungsschuldners umfassend zu berücksichtigen. Hierbei muss zwischen dem Interesse der Behörden an einer Durchsetzung des festgesetzten Zwangsgeldes im Rahmen einer Ersatzzwangshaft als Beugemittel und den privaten Interessen des Betroffenen durch die Behörde umfassend abgewogen werden. Denn die Ersatzzwangshaft greift massiv in die durch Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 GG gewährleistete persönliche Freiheit ein und darf daher als subsidiäres Beugemittel nur das letzte Mittel des Staates zur Durchsetzung eines vollstreckbaren Anspruchs sein (OVG LSA, B. v. 25.08.2003 – 2 O 304/03 -, juris, Rdnr. 5 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 13.03.2004 – 10 E 168/04 -, juris, Rdnr. 6 f.; VG Magdeburg, B. v. 23.02.2005 – 1 D 583/04 MD -, S. 5 d. BA. je m. w. N.). Aus diesem Grunde ist trotz eingetretener Unanfechtbarkeit der zu Grunde liegenden Zwangsgeldfestsetzung und auch des Grundverwaltungsaktes die Ersatzzwangshaft unverhältnismäßig, wenn der angestrebte Erfolg durch ein anderes, weniger einschneidendes Zwangsmittel wie z. B. die Ersatzvornahme (OVG LSA, B. v. 25.08.2003, a. a. O.) oder eine andere behördliche Maßnahme erreicht werden kann (vgl. hierzu auch: VG Augsburg, B. v. 06.02.2012 – Au 3 V 11.1724 -,, Rdnr. 11 ff.).

In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für die Anordnung einer Ersatzzwangshaft bezüglich der Antragsgegnerin nicht vor. Maßgeblich bezüglich der Frage, ob der Antragstellerin weniger einschneidende Maßnahmen als die Anwendung von Verwaltungszwang zur Verfügung stehen, nämlich im Hinblick darauf, welche rechtlichen Möglichkeiten unterhalb der Ersatzzwangshaft die Antragstellerin noch ergreifen kann, sind die Regelungen des HundeG LSA selbst. Dabei ist zu prüfen, was mit der Grundverfügung erreicht werden soll. Das „angestrebte Ziel“ ist darauf gerichtet, den von dem HundeG LSA geforderten Abschluss einer Versicherung für den gehaltenen Hund zu erreichen. Daran gemessen besteht das Ziel der Verfügung der Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin darin, einen Zustand zu beenden, in dem die Antragsgegnerin einen Hund unter Bedingungen hält, die den gesetzlichen Anforderungen des HundeG LSA nicht entsprechen. Dieses Ziel der Schaffung gesetzeskonformer Haltungsbedingungen kann die Antragstellerin aber bereits dadurch erreichen, dass sie gestützt auf § 14 HundeG LSA die Haltung des Hundes der Antragsgegnerin untersagt und, soweit erforderlich, anordnet, dass der Antragsgegnerin der Hund weggenommen und an eine geeignete Person oder Stelle übergeben wird.

Die zuständige Behörde kann die Haltung des Hundes insbesondere dann untersagen (und ggf. seine Wegnahme anordnen), wenn sie den Hundehalter bereits mehrfach auf nach dem HundeG LSA bestehende Pflichten hingewiesen hat, ohne dass das zur Einhaltung der jeweiligen gesetzlichen Pflicht durch den Hundehalter geführt hat. Die Antragstellerin hat die Antragsgegnerin mehrfach auf ihre Pflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung für den Hund hingewiesen. Bereits das Formular zur Anmeldung des Hundes enthielt einen solchen Hinweis. Im Schreiben vom 13.04.2016 forderte die Antragstellerin die Antragsgegnerin zur Vorlage einer Bescheinigung über das Bestehen einer Haftpflichtversicherung auf. Mit Bescheid vom 17.01.2017 forderte die Antragstellerin die Antragsgegnerin zur Vorlage eines Nachweises über das Bestehen der Versicherung bis zum 30.01.2017 auf. Weil die Antragsgegnerin auch bis dahin keinen Nachweis vorgelegt hat, setzte die Antragstellerin mit Bescheid vom 14.02.2017 das im Bescheid vom 17.01.2017 angedrohte Zwangsgeld fest. Im Bescheid vom 14.02.2017 sowie in den weiteren Zwangsgeldfestsetzungsbescheiden wies die Antragstellerin die Antragsgegnerin nochmals auf ihre Pflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung für den Hund hin.

Der gegenteiligen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt, wonach eine Ersatzzwangshaft zur Durchsetzung einer behördlich angeordneten und vollziehbaren Verpflichtung zum Nachweis des Abschlusses einer Haftpflichtversicherung für einen Hund angeordnet werden kann, wenn nicht ersichtlich ist, dass die Vollstreckungsschuldnerin in der Lage ist, die mit dem Abschluss einer Versicherung verbundenen Beiträge zu entrichten (OVG LSA, B. v. 11.10.2016 – 3 O 172/16 -, juris), vermag das beschließende Gericht nicht zu folgen.

Wie das Oberverwaltungsgericht selbst einräumt, greift die Ersatzzwangshaft massiv in die durch Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 GG gewährleistet persönliche Freiheit ein. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Mittel muss dieser schwere Eingriff in die persönliche Freiheit auch geeignet und erforderlich zur Erreichung des Ziels sein, dass die Behörde mit dem zu vollstreckenden Verwaltungsakt gerade erreichen will. Die Verpflichtung zum Nachweis des Abschlusses einer Haftpflichtversicherung für einen Hund erfüllt keinen Selbstzweck, sondern dient dem vom Gesetzgeber beabsichtigten Ziel, die Allgemeinheit vor der Haltung von nicht versicherten Hunden zu schützen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde etwas anderes anstrebt, als dieses vom Gesetzgeber verfolgte Ziel. Und dieses Ziel kann die Behörde auf eine andere zumindest gleich geeignete, und jedenfalls gegenüber der Ersatzzwangshaft weniger belastende Weise erreichen.

Die Untersagung der weiteren Haltung eines Hundes greift zwar in die durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsfreiheit des Betroffenen ein. Dieser Eingriff wiegt aber weniger schwer als der Eingriff in seine persönliche Freiheit durch eine Ersatzzwangshaft. Auch muss die Untersagung der weiteren Hundehaltung nicht zwingend die Sicherstellung und anschließende für den Betroffenen kostenpflichtige Verwahrung des Hundes zur Folge haben. Der Betroffene kann vor der Sicherstellung die Haltung des Hundes (und ggf. auch das Eigentum am Hund) auf einen anderen übertragen und die Kosten der Verwahrung des Hundes abwehren. Aber selbst dann, wenn der Betroffene die Kosten der Verwahrung für seinen Hund zu entrichten hat, würde diese Kostenbelastung lediglich in seine durch Art 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit eingreifen und wiegt weniger schwer als der Eingriff ein spezielleres Grundrecht wie vorliegend der durch Art 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 geschützten persönlichen Freiheit, der nicht ohne Grund unter dem Richtervorbehalt des Art. 104 Abs. 2 GG steht. Darüber hinaus kann der Betroffene durch die Vorlage eines Nachweises der Versicherung die Sicherstellung des Hundes abwenden bzw. nach Vorlage eines Nachweises der Versicherung die Wiedergestattung der Hundehaltung und die Rückgabe seines Hundes aus der Verwahrung verlangen.

Auch sind bei der Frage, ob die Ersatzzwangshaft zum Schutz der Allgemeinheit vor der Haltung von nicht versicherten Hunden gerechtfertigt ist, nicht die Kosten einer möglichen Verwahrung des Hundes mit den Kosten für die Versicherung abzuwägen (so aber OVG LSA, B. v. 11.10.2016 – a. a. O., Rdnr. 7 a. E.). Eine solche Abwägung stellte sich allenfalls bei der Frage, ob die Verpflichtung zur Vorlage eines Versicherungsnachweises oder die Untersagung der weiteren Haltung eines nicht versicherten Hundes das mildere Mittel ist. Bei der vorliegend entscheidungserheblichen Frage, ob es gegenüber der beantragten Ersatzzwangshaft ein milderes Mittel zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Zieles gibt, die Allgemeinheit vor der Haltung nicht versicherter Hunde zu schützen, kommt es auf das Verhältnis der Höhe der Beiträge für die Versicherung eines Hundes zur Höhe der Kosten für seine Verwahrung ebenso wenig an, wie auf das Verhältnis der Versicherungskosten zur Höhe der bereits festgesetzten Zwangsgelder.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung folgt aus den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Das Gericht bemisst das Interesse der Antragstellerin an der Verfolgung ihres Begehrens mit der Höhe der festgesetzten Zwangsgelder.