Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Beschluss, 21. Juni 2011 - 2 MB 30/11

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 01. Juni 2011 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 01. Juni 2011 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die für sofort vollziehbar erklärte, auf § 124 Abs. 1 GO gestützte Anordnung des Antragsgegners vom 15. März 2011, den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 15. Dezember 2010 über die Haushaltssatzung 2011 der Gemeinde aufzuheben und bis zum 15. April 2011 den Hebesatz für die Gewerbesteuer auf 310 v.H. rückwirkend zum 01. Januar 2011 anzuheben sowie die Hebesätze für die Grundsteuern A und B auf jeweils 270 % ebenfalls rückwirkend zum 01. Januar 2011 festzusetzen.

In der Begründung des Bescheides wird unter anderem ausgeführt, dass die Antragstellerin ihren in § 75 GO normierten Pflichten zur ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft nicht nachkomme. Da die Gemeinde den Hebesatz der Gewerbesteuer auf lediglich 200 v.H. festgesetzt habe und Grundsteuern gar nicht erhebe, könne sie aufgrund der gesetzlichen Umlageverpflichtungen ihren Haushalt nicht ausgleichen; es zeichne sich für 2011 ein Defizit in Höhe von mehreren Millionen Euro ab. Ohne Anhebung des Gewerbesteuersatzes sei die Gemeinde nach den vorliegenden Prognosen in ihrem Bestand gefährdet, weil ihre finanzielle Leistungsfähigkeit nicht mehr bestehe. Durch die Einführung der Grundsteuern A und B könne die Gemeinde zwar keinen vollständigen Ausgleich des drohenden Defizits erreichen, aber zumindest den finanziellen Schaden eingrenzen.

Angesichts der bedrohlichen Umstände und der Weigerung der Antragstellerin, die verlangten Änderungen der Steuerhebesätze vorzunehmen, sei ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde notwendig. Auf den Erhalt des Steuerparadieses ... bestehe kein Rechtsanspruch. Durch die angeordneten Maßnahmen sei die Gemeinde in der Lage, die sich abzeichnenden Defizite weiter abzubauen. Eine Beanstandung nach § 123 GO reiche wegen der ablehnenden Haltung der Gemeinde nicht aus.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Anordnung sei erforderlich, da sowohl die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes als auch die Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuern A und B lediglich bis zum 30. Juni 2011 rückwirkend zum 01. Januar 2011 erfolgen könne. Sofern der Beschluss der Gemeindeversammlung nicht zeitnah gefasst und eine geänderte Satzung nicht bis zum 30. Juni 2011 veröffentlicht würde, wäre eine Anhebung frühestens zum 01. Januar 2012 möglich. Die Gemeinde würde dadurch für 2011 wieder wesentlich höhere Umlagen zahlen müssen, als sie tatsächlich an Gewerbesteuer einnehme. Aufgrund der mangelnden finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde, des kleinen Gemeindegebietes und der geringen Einwohnerzahl könne sie das sich nochmals erhöhende Defizit nicht in absehbarer Zeit abbauen.

Den am 31. März 2011 gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 01. Juni 2011 abgelehnt. Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde vom 07. Juni 2011.

II.

Diese ist zulässig, aber unbegründet.

Grundlage der gerichtlichen Entscheidung ist § 80 Abs. 5 VwGO. Danach kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs im Falle der besonderen Anordnung der sofortigen Vollziehung ganz oder teilweise wiederherstellen. Den dabei anzulegenden Entscheidungsmaßstab hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt. Auch nach ständiger Rechtsprechung des Senats ergeht die Entscheidung über einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO aufgrund einer Interessenabwägung. In diese ist die Erfolgsaussicht des eingelegten Rechtsbehelfs dann maßgeblich einzustellen, wenn sie in der einen oder anderen Richtung offensichtlich ist. Diese Voraussetzungen liegen hier - wie auch das Verwaltungsgericht gesehen hat - nicht vor. Es bedarf zur Entscheidung daher einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aufschub- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die einträten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet oder wiederhergestellt würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 06.08.1991 - 4 M 109/91 -, SchlHA 1991, 220). Nach der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung überwiegt hier das Vollziehungsinteresse.

Die rechtlichen Grundlagen der angefochtenen Anordnung ergeben sich aus § 124 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 1 und Abs. 3 GO. Erfüllt die Gemeinde die ihr nach dem Gesetz obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht, so kann die Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 124 Abs. 1 GO anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst. Dass der Antragsgegner die dafür zuständige Behörde ist, wird von der Antragstellerin nicht in Zweifel gezogen. Darauf ist im Beschwerdeverfahren nicht weiter einzugehen. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Anordnung nach § 124 Abs. 1 GO vorliegen, weil die Antragstellerin ihre nach dem Gesetz obliegenden Pflichten nicht erfüllt.

Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, verletzt die Antragstellerin durch die von ihr beschlossene Haushaltssatzung die ihr obliegenden Pflichten zum Ausgleich ihres Haushaltes und zur nachhaltigen Haushaltswirtschaft. Die Festsetzung eines Hebesatzes von lediglich 200 v.H. für die Gewerbesteuer und der Verzicht auf jegliche Erhebung von Grundsteuern führt wegen der Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes - wie schon die Antragstellerin richtig in ihrer Antragsbegründung ausgeführt hat - zur Zahlungsunfähigkeit der Antragstellerin. Wegen der in § 10 Abs. 2 FAG festgelegten Nivellierungssätze bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde übersteigen die durch den Finanzausgleich geforderten Ausgaben der Gemeinde ihre Einnahmen erheblich. Nach der Haushaltsplanung der Antragstellerin beläuft sich der Fehlbetrag im Jahr 2011 auf über 19 Mio. Euro. Wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, wird dieser Fehlbetrag voraussichtlich zwar weit überwiegend durch Zuführung von Mitteln aus den auf vertraglicher Grundlage mit dem Kreis Nordfriesland und anderen amtsangehörigen Gemeinden gebildeten Rücklagen ausgeglichen, doch räumt auch die Antragstellerin ein, dass voraussichtlich ein Fehlbetrag in Höhe von 2 Mio. Euro verbleiben wird. Angesichts der geringen Gesamtgröße der Gemeinde (derzeit 39 Einwohner) stellt dies eine dramatische Verschuldung dar, die von der Antragstellerin nicht getragen werden kann.

Zwar ist es richtig, wie die Antragstellerin geltend macht, dass die zu erwartende Lücke im Hinblick auf den Ausgangswert von 19 Mio. Euro wesentlich geringer ist, doch sind die weiteren Ausführungen, dieser Fehlbetrag könne unter Umständen auf ganz verschiedene Art und Weise ausgeglichen werden, unsubstantiiert. Es bleibt lediglich der Hinweis, dass trotz der vom Kreis Nordfriesland ausgesprochenen Kündigung des Rücklagenvertrages weiterhin Beträge aus dem intergemeindlichen Ausgleichssystem fließen könnten, doch sieht auch die Antragstellerin, dass dies nach dem Vertrag bei Verbrauch der Rücklagen nicht mehr der Fall wäre. Die Antragstellerin meint zwar, dass kein Grund für die vom Kreis Nordfriesland ausgesprochene Kündigung vorgelegen habe, doch erhebt sie keine substantiierten Einwendungen gegen die vom Kreis sowohl in der Kündigung als auch in der angefochtenen Anordnung auf Modellrechnungen gestützte Auffassung, dass die aufgrund des Vertrages gebildeten Rücklagen nicht ausreichten, um die noch zu erwartenden Fehlbeträge auszugleichen. Angaben dazu, durch welche anderen Maßnahmen die Finanzierungslücke geschlossen werden könnte, macht die Antragstellerin nicht. Dass schon ansässige Unternehmen durch die bisherigen Hebesätze motiviert sein könnten, nicht abzuwandern, liegt nahe, bewirkt aber gerade in Verbindung mit den Regelungen zum Finanzausgleich die defizitäre Lage. Das Bemühen der Antragstellerin, durch niedrige Hebesätze weitere Unternehmen in ihrem Gemeindegebiet anzusiedeln, zeigt ebenfalls keine Lösung auf, sondern würde im Erfolgsfalle bei unverändert niedrigen Hebesätzen eher einen weiteren Fehlbedarf nach sich ziehen.

Eine Lösung für das zu bewältigende Problem ergibt sich auch nicht aus den Angriffen der Antragstellerin gegen die rechtlichen Rahmenbedingungen, die den Fehlbedarf auslösen. Unbeschadet der Auffassung der Antragstellerin, das Finanzausgleichsgesetz sei verfassungswidrig, weil zum einen § 16 GewStG zu einer Sperrwirkung für eine landesrechtliche Erhöhung des Mindesthebesatzes führe und zum anderen eine Härtefallregelung für Notlagen, wie sie hier gegeben sei, fehle, bleiben die sich aus dem Gesetz ergebenden Verpflichtungen - wie im angefochtenen Bescheid des Antragsgegners richtig ausgeführt wird - unberührt. Der Antragsgegner hat die gesetzlichen Rahmenbedingungen zu beachten und zur Grundlage seiner Entscheidungen zu machen. In diesem gerichtlichen Verfahren sind die Bedenken der Antragstellerin gegen die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über den Finanzausgleich - wie noch auszuführen sein wird - in die Interessenabwägung einzustellen.

Der Antragsgegner hat - wie im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts richtig ausgeführt wird - das ihm zustehende Ermessen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt und die dafür sprechenden Gründe im Bescheid benannt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Begründung dieses Beschlusses verwiesen.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist es unerheblich, dass das Verwaltungsgericht sich mit einer möglichen Sperrwirkung aus dem Vertrag vom Mai 2006 erst im Rahmen der Ermessensprüfung befasst hat. Zwar wäre denkbar, dass es schon an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 124 Abs. 1 GO fehlte, wenn wegen der Zuflüsse aus den auf der Grundlage des Vertrages gebildeten Rücklagen kein Verstoß der Antragstellerin gegen die Haushaltsgrundsätze des § 75 GO vorliegen würde, doch weist das Verwaltungsgericht in dem Zusammenhang darauf hin, dass die Rücklagen aufgebraucht seien. Gerade darum ist schon im Jahre 2011 der oben genannte ungedeckte Fehlbetrag zu erwarten und besteht aktueller Handlungsbedarf.

Im angefochtenen Bescheid wird nachvollziehbar begründet, warum die getroffene Anordnung geeignet und notwendig ist. Dass eine Beanstandung des Hebesatzbeschlusses der Antragstellerin nicht ausreichte, um einen gesetzeskonformen Zustand herbeizuführen, ergibt sich aus dem Verfahrensablauf und dem deutlichen Widerstand der Antragstellerin. Die Begründung des Bescheides lässt auch erkennen, warum die Festsetzung von Hebesätzen jeweils in Höhe der in § 10 Abs. 2 FAG festgelegten Nivellierungssätze angeordnet wird. Dass es insoweit entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht um die im Gesetz genannten Mindestsätze geht und für die Grundsteuern als gewogener Durchschnitt der zu berücksichtigenden Vergleichsdaten ein Hebesatz von 270 % zutreffend ist, ergibt sich aus den Erläuterungen des Antragsgegners i. V. m. dem vorgelegten Erlass des Innenministeriums vom 07. Januar 2011. Jedes Zurückbleiben hinter diesen fiktiven Hebesätzen bedeutete, dass der Antragstellerin bei der Berechnung der Finanzausgleichsleistungen eine Steuerkraft angerechnet werden würde, die über ihrem Ist-Aufkommen läge. Wie schon ausgeführt, ist nicht ersichtlich, auf welche Weise die Antragstellerin diese Differenz ausgleichen könnte.

Mit der getroffenen Anordnung greift der Antragsgegner auch nicht in verfassungswidriger Weise in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ein. Zwar ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraums der Kommunalaufsicht grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat (BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 8 C 43.09 -, Rdnr. 24). Die Entscheidung zeigt jedoch ebenfalls auf, dass Ausnahmen von diesem Grundsatz in Betracht kommen. Dazu wird ausgeführt, dass die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Entschließungs- und Auswahlermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt sei, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben. Unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Rechtsaufsicht auch weitergehende Eingriffe der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden in die gemeindliche Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit in Betracht kämen, bedürfe in dem Fall keiner näheren Prüfung und Entscheidung (vgl. ebenda, Rdnr. 26).

In dem konkreten Fall war die von einer Gemeinde beschlossene Absenkung von Hebesätzen durch kommunalaufsichtliche Verfügung aufgehoben worden mit der Folge, dass die zuvor von der Kommunalaufsicht angeordneten und im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzten höheren Hebesätze wieder anzuwenden waren. Dennoch hat das Bundesverwaltungsgericht in der benannten Entscheidung ausgeführt, dass die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung der Klägerin den notwendigen grundsätzlichen Gestaltungsspielraum belasse, da keine konkreten Vorgaben für die Zurückführung bestimmter Ausgaben/Aufwendungen und die Erhöhung bestimmter Einnahmen/Erträge erteilt würden. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung schränke die gemeindliche Finanzhoheit und das daraus fließende Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig ein. Sie sei auch geeignet, zur Erreichung des angestrebten und notwendigen Haushaltsausgleichs beizutragen und habe jedenfalls bewirkt, dass wenigstens die durch die Hebesatzsenkungen unmittelbar veranlassten Einnahmeausfälle vermieden worden seien. Eine gleichermaßen wirksame, die Klägerin weniger belastende Maßnahme sei nicht ersichtlich (ebenda, Rdnrn. 26, 29 ff.).

Diese Überlegungen sind auf den vorliegenden Fall übertragbar. Hier kam wegen der dramatischen Haushaltslage der Antragstellerin allein eine Anordnung der Hebesätze in Höhe der in § 10 Abs. 2 FAG festgelegten Nivellierungssätze in Betracht, weil - wie ausgeführt - jedes Zurückbleiben hinter diesen Sätzen zu nicht von der Antragstellerin ausgleichbaren Fehlbeträgen führte. Im Übrigen verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 LVwG) eine Konkretisierung des der Antragstellerin aufgegebenen Handelns. Wäre danach die Angabe eines bestimmten Hebesatzes eventuell noch verzichtbar, so ist aber eine Vollstreckbarkeit - worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist - ohne derartige Konkretisierung nicht möglich. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies durchaus ein Belang, der in die rechtliche Beurteilung der getroffenen Anordnung einzustellen ist und hier zur Folge hat, dass trotz der für die Antragstellerin streitenden Selbstverwaltungsgarantie die Vorgabe bestimmter Hebesätze unverzichtbar ist.

Der Senat teilt auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Begründung der Sofortvollzugsanordnung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genüge. In dem angefochtenen Bescheid wird zutreffend darauf hingewiesen, dass sowohl die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes als auch die Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuern A und B lediglich bis zum 30. Juni 2011 rückwirkend zum 01. Januar 2011 erfolgen könne und dass die Anordnung ins Leere ginge, wenn sie nicht bis zu diesem Zeitpunkt umgesetzt werden würde. Damit werden Erwägungen benannt, die über die Gründe für die zu vollziehende Anordnung hinausgehen und den Sofortvollzug rechtfertigen.

Schließlich ist die vom Verwaltungsgericht vorgenommene weitergehende Interessenabwägung jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt in diesem Zusammenhang dem in § 80 Abs. 1 VwGO normierten Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht von vornherein ausschlaggebende Bedeutung zu. Erst wenn nach Abwägung der widerstreitenden Interessen eine Interessengleichheit festgestellt wird, ist als weiteres Kriterium auf die gesetzgeberische Wertung zurückzugreifen (OVG Schleswig, Beschl. v. 19.02.2001 - 3 M 4/01 -, NordÖR 2001, 228 m.w.N.). Hier aber spricht - wie das Verwaltungsgericht richtig ausgeführt hat - das Gemeinwohlinteresse, eine Gemeinde vor totaler Überschuldung zu schützen, für die rechtzeitige Durchsetzung der getroffenen Anordnung und damit gegen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs.

Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus dem Umstand, dass die Notlage der Antragsstellerin mit durch die Bestimmungen über den kommunalen Finanzausgleich bedingt ist und aus der Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgetragenen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen.

Soweit es hinsichtlich der Gewerbesteuer um die Festlegung eines Nivellierungssatzes geht, der über dem bundesrechtlich bestimmten Mindesthebesatz liegt, hat bereits das Landesverfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in dem von der Antragsstellerin benannten Urteil (v. 13.06.2006 - LVG 7/05 -, NVwZ 2007, 78) ausgeführt, das Land dürfe verhindern, dass sich eine Gemeinde durch besonders niedrige Hebesätze selbst „bedürftig macht“, um entweder Leistungen aus Landesmitteln zu erhalten oder einer Umlage zu entgehen. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung gelte es als legitimes Anliegen, sog. „Steueroasen“ zu verhindern (ebenda, Rdnr. 134 m.w.N.). Dem ist beizupflichten.

Im Übrigen ist entgegen der Meinung der Antragstellerin die vom Landesverfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt vertretene Auffassung, § 19a FAG LSA (a. F.) sei mit der garantierten kommunalen Selbstverwaltung unvereinbar, weil das Finanzausgleichsgesetz keine Vorsorge dagegen treffe, dass eine kreisangehörige Gemeinde im Einzelfall über die verfassungsrechtlichen Grenzen hinaus „abgeschöpft“ werde oder sie in eine Position nivelliert werde, welche sie im Vergleich zu den verschonten Gemeinden erheblich schlechter stelle, für das vorliegende Verfahren unergiebig. Dort ging es um eine Bestimmung zur Finanzausgleichsumlage, nach der zusätzlich zur Kreisumlage eine Umlage erhoben und damit eine Umschichtung im Finanzausgleichssystem vorgenommen wurde, die im Einzelfall die vom Landesverfassungsgericht beschriebenen, unzulässigen Folgen haben konnte. In Schleswig-Holstein entspricht dies dem Verhältnis von § 29 FAG (Finanzausgleichsumlage) zu § 27 FAG (Kreisumlage). Dass die Antragstellerin von der Finanzausgleichsumlage betroffen wäre, wird nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich. Ob das Gesetz im Übrigen, wie die Antragstellerin meint, aus verfassungsrechtlichen Gründen um eine allgemeine Härtefallbestimmung ergänzt werden müsste, kann dahinstehen, weil die prekäre Haushaltslage zwar einerseits mit dem Finanzausgleichssystem zusammenhängt, andererseits aber - wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - auf dem freien Willen der Gemeindeversammlung beruht und deswegen keine außergewöhnliche Härte, die auszugleichen wäre, begründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG. Im Interesse einer Vereinheitlichung der Rechtsprechung lehnt der Senat sich - wenn nicht überwiegende Gesichtspunkte dagegen sprechen - an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung 07/2004, NVwZ 2004, 1327) an. Für Maßnahmen der Kommunalaufsicht ist darin ein Streitwert in Höhe von 15.000,-- Euro vorgesehen (Nr. 22.5). Es erscheint angemessen, diesen Wert auch für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzunehmen, weil die zu erwartende Umsetzung der Anordnung mit Wirkungen verbunden ist, die auch durch eine Hauptsacheentscheidung nicht mehr rückgängig zu machen sind.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).