Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 26. Apr. 2012 - 1 C 10662/11

Die am 21. April 2011 bekannt gemachte Satzung der Stadt Bingen über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes „Dromersheimer Hangkante-Laurenziberg“ wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin beabsichtigt, auf dem Laurenziberg in den Gemarkungen Bingen-Dromersheim und Gau-Algesheim Sand und Kies abzubauen sowie bereits abgebaute Flächen zu rekultivieren. Diese Flächen sind im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe aus dem Jahre 2004 als Vorranggebiet für die Rohstoffsicherung für Kiese und Sande ausgewiesen. Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen eine Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre für ein von der Antragsgegnerin beabsichtigtes Bebauungsplangebiet, das ihrer Auffassung nach den Rohstoffabbau bzw. die Verfüllung abgebauter Flächen unmöglich machen würde, weil es sich auch auf die im regionalen Raumordnungsplan ausgewiesenen Vorrangflächen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin erstrecken solle und die für die Erschließung der Flächen erforderliche Zu- und Abfahrtsstrecke versperren werde, die durch das Urteil des Senats vom 29. Oktober 2009 (1 C 10481/09.OVG) festgelegt worden sei.

In dem genannten Urteil hatte der Senat die Antragsgegnerin dazu verurteilt, zwecks Kies- und Sandabbau und Rekultivierung auf den Grundstücken Flur ...Parzellen Nrn. ...bis ... in der Gemarkung Bingen-Dromersheim sowie zwecks Rekultivierung auf den Grundstücken Flur ... Parzellen Nrn. ... bis ... in der Gemarkung Bingen-Dromersheim den Ausbau im Einzelnen benannter Wirtschaftswege der Antragsgegnerin entsprechend dem von der Antragstellerin vorgeschlagenen Nutzungsvertrag und das Befahren der bezeichneten Wirtschaftswege mit bis zu 40 t schweren Fahrzeugen zu erlauben. Des Weiteren wurde durch das Urteil festgestellt, dass die Antragstellerin berechtigt ist, zwecks des von ihr beantragten Sand- und Kiesabbaus und der anschließenden Rekultivierung auf den Grundstücken Flur ..., Parzellen Nrn. ... bis ... in der Gemarkung Bingen-Dromersheim und Flur ... Parzellen Nrn. .../..., .../..., .../... in der Gemarkung Gau-Algesheim die bezeichneten Wirtschaftswege entsprechend dem vorgeschlagenen Nutzungsvertrag auszubauen und mit bis zu 40 t schweren Fahrzeugen zu befahren. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision gegen Urteil wurde durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 04. Oktober 2010 (BVerwG 9 B 1.10) zurückgewiesen.

Das erwähnte Vorranggebiet für Rohstoffsicherung liegt im nordwestlichen Randbereich des durch Landesverordnung vom 22. Juni 2010 (GVBl 2010, 106) zur Änderung der Anlagen 1 und 2 zu § 25 Abs. 2 des Landesnaturschutzgesetzes festgesetzten Vogelschutzgebietes 6014-403 „Ober-Hilbersheimer Plateau“. Insoweit streiten die Beteiligten darüber, ob ein nach Auffassung der Antragsgegnerin früher dort bestehendes faktisches Vogelschutzgebiet der Ausweisung der Vorrangfläche entgegenstand bzw. das inzwischen festgesetzte Vogelschutzgebiet dem von der Antragstellerin beabsichtigten Abbauvorhaben entgegen steht, über das das zuständige Bergamt bislang nicht abschließend entschieden hat.

Am 13. April 2011 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss bezüglich des Bebauungsplanes „Dromersheimer Hangkante – Laurenziberg“, der über das im Regionalen Raumordnungsplan ausgewiesene Vorranggebiet sowie über das festgesetzte Vogelschutzgebiet hinausgreifend 138,71 ha am östlichen Rand des Gebietes der Antragsgegnerin überplanen soll. In der entsprechenden Beschlussvorlage für den Aufstellungsbeschluss werden die Naherholung, die Landschaftsplanung der Antragsgegnerin von 1998, die Ergänzung und Aufwertung der bestehenden erholungsrelevanten Infrastruktur, die Erhaltung der Plateaulage und der Hangbereiche mit der Weinbaunutzung sowie das kommunale Ökokonto angesprochen. Des Weiteren wird ausgeführt, dass dort nur Nutzungen zugelassen werden sollen, die der Erhaltung des derzeitigen Zustandes nicht entgegenstünden. In der dem Beschluss des Stadtrates vorausgehenden Erörterung der beabsichtigten Bauleitplanung am 05. April 2011 im Bauausschuss der Antragsgegnerin wurde erläutert, dass sich noch zeigen werde, welche Festsetzungen im Einzelnen erfolgen sollten. Wichtig sei jedoch der Erlass der Veränderungssperre. Diese Veränderungssperre beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin ebenfalls in der Sitzung vom 13. April 2011. Sowohl der Aufstellungsbeschluss wie auch die Satzung über die Veränderungssperre wurden am 21. April 2011 ortsüblich bekannt gemacht.

Zur Begründung ihres am 09. Juni 2011 eingegangenen Normenkontrollantrages trägt die Antragstellerin vor, die Planung, zu deren Sicherung die Veränderungssperre erlassen worden sei, betreffe die von ihr beabsichtigten Abbauvorhaben in den Fluren ... und ... der Gemarkung Bingen-Dromersheim. Die entsprechenden Flächen seien im geltenden regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe von 2004 als Vorrangsflächen für die Rohstoffeischerung ausgewiesen. Betroffen werde auch die durch das Urteil 1 A 10481/09.OVG festgelegte Trasse der Zu- und Abfahrt bezüglich der Abbau- und Rekultivierungsflächen. Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil der Bebauungsplan, dessen Aufstellung sie absichern solle, seinerseits nicht wirksam werden könne, da er gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Der Plan kollidiere nämlich mit der regionalen Raumordnungsplanung, die dort eine Vorrangfläche für Rohstoffsicherung ausweise, Diesem Ziel der Raumordnung sei der Bauleitplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen, was hier aber nicht beabsichtigt sei. Der Wirksamkeit der Zielfestlegung könne nicht entgegen gehalten werden, dass keine ausreichende Ermittlung des Bedarfs bezüglich der Rohstoffe erfolgt sei, zu deren Sicherung das Vorranggebiet ausgewiesen worden sei. Es sei bereits fraglich, ob lokale Bedarfsermittlungen für Rohstoffe überhaupt abwägungsrelevant seien. Jedenfalls sei im vorliegenden Fall das Landesamt für Geologie und Bergbau im Aufstellungsverfahren für den regionalen Raumordnungsplan beteiligt worden und habe umfangreiche eigene Erhebungen in die Planung eingebracht, die auch in den Raumordnungsplan eingeflossen seien.

Ebenso wenig stehe der Zielfestlegung das Vogelschutzgebiet entgegen. Ob ein faktisches Vogelschutzgebiet im Bereich der vorgenannten Flächen im Zeitpunkt der Aufstellung des Raumordnungsplanes tatsächlich bestanden habe, könne letztlich dahinstehen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin zu einem faktischen Vogelschutzgebiet seien nämlich überholt, weil inzwischen ein Vogelschutzgebiet förmlich festgesetzt worden sei, weshalb allenfalls eine Anpassung des Raumordnungsplanes an dieses erforderlich sein könnte. Allerdings sei dies hier nicht der Fall, weil unter Berücksichtigung entsprechender Kompensationsmaßnahmen eine Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes durch einen Rohstoffabbau nicht zu erwarten stehe, wie das entsprechende Verträglichkeitsgutachten ergeben habe, das im Rahmen des bergrechtlichen Genehmigungsverfahrens eingeholt worden sei. Allein das sei hier maßgeblich, weil es auch keinen Anspruch auf die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses gebe, wenn er auf Grund einer Rechtsänderung mit gleichem Inhalt und gleicher Begründung erneut erlassen werden müsste. Soweit bereits Genehmigungen erteilt worden seien, berühre die spätere Schutzgebietsausweisung diese ohnehin nicht.

Tatsächlich sei die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Bauleitplanung eine reine Verhinderungsplanung, die das rechtskräftige Urteil 1 A 10481/09.OVG unterlaufen solle. Die nach dem Urteil einzige Trasse für die Zu- und Abfahrt bezüglich der Abbau- und Rekultivierungsflächen solle damit gesperrt und ein weiterer Rohstoffabbau auf den Laurenziberg unmöglich gemacht werden. Den Verwaltungsvorgängen seien lediglich vage Ausführungen zu den behaupteten positiven Planungszielen zu entnehmen, die allerdings keine städtebaulichen Ziele darstellten. Das notwendige Mindestmaß an Konkretisierung der Planung, wie die Rechtsprechung es für die Wirksamkeit einer Veränderungssperre fordere, liege hier nicht vor. Die in den Verwaltungsvorgängen enthaltene Aussage, man könne sich Festsetzungen zum Schutz von Natur und Landschaft vorstellen, genüge nicht. Hier sei nicht einmal ansatzweise erkennbar, welche Nutzung mit der Veränderungssperre kollidieren könnte. Die nötige Konkretisierung lasse sich den bislang vorliegenden Planungsunterlagen nicht entnehmen. Die Vorstellungen der Antragsgegnerin liefen letztlich auf die Festsetzung eines Naturschutzgebietes hinaus, was aber nicht Sache der Bauleitplanung sei.

Die Antragstellerin beantragt,

die Satzung über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes „Dromersheimer Hangkante – Laurenziberg“ vom 13. April 2011 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor, sie bestreite, dass die Antragstellerin Eigentümerin bzw. Nutzungsberechtigte der Flächen sei, um die es hier gehe, weshalb der Antragstellerin die Antragsbefugnis fehle. Der Normenkontrollantrag sei aber auch unbegründet. Der Veränderungssperre könne nämlich nicht entgegen gehalten werden, sie diene zur Absicherung einer Planung, die wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht wirksam werden könne. Der regionale Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe sei insoweit teilnichtig, als er für einen Teilbereich des beabsichtigten Bebauungsplangebietes eine Vorrangfläche für Rohstoffsicherung ausweise. Zum Zeitpunkt der Aufstellung des regionalen Raumordnungsplanes habe dieser Bereich nämlich in einem faktischen Vogelschutzgebiet gelegen, was bei der seinerzeitigen Raumordnungsplanung nicht berücksichtigt worden sei. Dass dieser Bereich heute durch das inzwischen festgesetzte Vogelschutzgebiet 6014-403 erfasst werde, ändere nichts an dem Umstand, dass im Zeitpunkt der Raumordnungsplanung das damals für das faktische Vogelschutzgebiet geltende strengere Schutzregime des Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie hätte beachtet werden müssen, das einer Umsetzung des Raumordnungszieles entgegen stehe. Das ergebe sich auch aus der konkreten Abbauplanungen der Antragstellerin, weil das von dieser im bergrechtlichen Genehmigungsverfahren vorgelegte Gutachten über die Verträglichkeit des Abbaus in Bezug auf das Vogelschutzgebiet fehlerhaft sei. Die Zielfestlegung im Regionalen Raumordnungsplan sei darüber hinaus deshalb unwirksam, weil ihr keine ausreichenden Ermittlungen bezüglich des Bedarfs an den Rohstoffen zugrunde gelegen hätten, deren Sicherung die Ausweisung des Vorranggebietes dienen solle. Es fehle auch an einer ausreichenden Dokumentation der diesbezüglichen Überlegungen. Zumindest seien die Voraussetzungen für eine Zielabweichung gemäß § 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz erfüllt. Der Raumordnungsplan gehe nämlich von Kiesen und Sanden aus. Nach einem Untersuchungsbereich des Landesamtes für Geologie und Bergbau vom April 2008 handele es sich bei den dortigen Materialien indessen um Bodenschätze. Daher lägen veränderte Umstände im Sinne von § 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz vor, weil der von der Antragstellerin beabsichtigte Abbau nun anders rechtlich zu handeln sei. Darüber hinaus seien für die dort festgestellten Bodenschätze an anderer Stelle Vorranggebiete ausgewiesen worden. Parallel zu dem Planaufstellungsverfahren solle ein entsprechender Antrag gestellt und ein Zielabweichungsverfahren betrieben werden.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handele es sich bei der Bauleitplanung nicht um eine Verhinderungsplanung, die Planung verfolge vielmehr positive Planungsziele. Die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre seien gegeben, weil das von der Rechtsprechung geforderte Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsziele erfüllt sei. Diese Konkretisierung ergebe sich aus der Beschlussvorlage vom 17. März 2011 für die Stadtratsitzung vom 13. April 2011. Diese Vorlage belege die positiven Planungsziele. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Bauleitplanung wegen der Größe des Plangebietes offen dafür sei, auch Abbauvorhaben Raum zu geben. Zum jetzigen Zeitpunkt könne also nicht ausgeschlossen werden, dass die unterschiedlichen Nutzungen im Rahmen der Abwägung in Einklang miteinander gebracht werden könnten. Der Bauleitplanung stehe daher auch nicht das Urteil 1 A 10481/09.OVG entgegen, weil die Planung für eine Abstimmung der Trassenführung im Rahmen der Abwägung offen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Verwaltungsunterlagen der Antragsgegnerin bezüglich der Planaufstellung und der Veränderungssperre (1 Hefter) Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Der Antragstellerin fehlt nämlich entgegen der Behauptung der Antragsgegnerin nicht die erforderliche Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die diesbezüglich von ihr - erstmalig - in der mündlichen Verhandlung vom 26. April 2012 vorgetragenen Bedenken knüpfen an den von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 24. Januar 2012 vorgetragenen Umstand an, dass die Antragstellerin durch Beschluss der Gesellschafterversammlung vom 22. August 2011 von einer KG in eine GmbH umgewandelt worden ist. Durch eine derartige Umwandlung gemäß §§ 190, 214 UmwG ändert sich zwar die Rechtsform der Gesellschaft. Das berührt indessen nicht die Eigentumsverhältnisse. Darauf, dass es sich um die bloße Änderung der Rechtsform handelte, hatte die Antragstellerin in dem genannten Schriftsatz durch die Benennung der entsprechenden Vorschriften ausdrücklich hingewiesen. In diesem Schriftsatz war ebenfalls bereits erwähnt worden, dass die entsprechende Eintragung im Handelsregister am 21. September 2011 erfolgt ist. Dies hat die Antragsgegnerin nicht in Abrede gestellt. Von daher erübrigte es sich, den von der Antragstellerin mit dem nachgelassenen Schriftsatz vom 3. Mai 2012 übersandten Ausdruck des Handelsregisters der Antragsgegnerin zur Stellungnahme zuzuleiten und deswegen die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen. Mit der Übersendung dieser Unterlage zu dem in der Vergangenheit bereits vorgetragenen und zwischen den Beteiligten auch nicht streitigen Sachverhalt hat die Antragstellerin nämlich keinen neuen Tatsachen in das Verfahren eingebracht, die bei der Entscheidung zu berücksichtigen wären und zu denen der Antragsgegnerin vor der Entscheidung die Möglichkeit zur Stellungnahme hätte eingeräumt werden müssen. Handelt es sich somit lediglich um einen Formwechsel der Gesellschaft dann könnte die Antragsbefugnis im vorliegenden Fall allenfalls dann in Frage stehen, wenn die frühere ... ... GmbH und Co. KG nicht Eigentümerin oder Nutzungsberechtigte der hier in Rede stehenden Abbauflächen gewesen wäre. Das trägt die Antragsgegnerin jedoch nicht vor. Im Übrigen könnte die Antragstellerin die erforderliche Antragsbefugnis unabhängig hiervon aus dem Umstand ableiten, dass sie Antragstellerin in einem bergrechtlichen Verfahren auf Zulassung des Sandabbaus ist, dem die angegriffene Veränderungssperre entgegensteht (vgl. Thür. OVG, Urteil vom 18. Mai 2001, UPR 2002, 158 f.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994, NVwZ 1995, 2064 f. zu früheren Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, der insoweit auch auf die derzeitige Rechtslage übertragbar ist [s. insoweit Kopp/Schenke, 16. Aufl., § 47 VwGO Rn. 44 und 54], sowie BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004, NVwZ 2004, 1256 ff.).

Der Antrag ist auch begründet. Die Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre ist nämlich unwirksam, weil es der durch sie zu sichernden Bauleitplanung der Antragsgegnerin - jedenfalls derzeit noch - an der erforderlichen Konkretisierung ermangelt.

Soweit die Beteiligten darüber streiten, ob die hier zu beurteilende Veränderungssperre bereits deshalb unwirksam ist, weil die durch sie zu sichernde Planung niemals wirksam werden könne, da sie gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind, bedarf dies im vorliegenden Verfahren deshalb keiner abschließenden Klärung. Die Ausführungen der Beteiligten, die die Wirksamkeit der Zielfestlegung im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe von 2004 in Bezug auf den Vogelschutz thematisieren, geben allerdings Anlass, anzumerken, dass sich auf der Basis des bisherigen Vortrags der Antragsgegnerin die von ihr geltend gemachte Unwirksamkeit der Zielfestlegung bezüglich des Vorranggebietes für Rohstoffsicherung auf dem Laurenziberg wegen einer solchen Zielfestlegung entgegenstehender europarechtlicher Vorgaben zum Vogelschutz nicht gerade aufdrängt. Zwar liegt die genannte Vorrangfläche im nordwestlichen Randbereich des insgesamt 2.502 ha großen Vogelschutzgebietes 614-403. Daraus wäre aber nicht zwangsläufig - ohne weitere Substantiierung - zu schließen, dass dieser Randbereich vor der Unterschutzstellung durch die Landesverordnung vom 22. Juni 2010 im Zeitpunkt der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsplans Teil eines faktischen Vogelschutzgebietes im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewesen wäre. Darüber hinaus berücksichtigt die Antragsgegnerin bei ihrer Argumentation nicht, dass der Regionale Raumordnungsplan nicht die Zulassung konkreter Abbauvorhaben regelt. Hierüber ist vielmehr in nachfolgenden Verfahren zu befinden, in deren Rahmen dann jeweils zu prüfen ist, ob und unter welchen Voraussetzungen in Bezug auf den Vogelschutz ein Vorhaben zugelassen werden kann oder ob die Zulassung eines Vorhabens wegen seiner mangelnden Verträglichkeit in Bezug auf den Vogelschutz verweigert werden muss. Insoweit ist die Situation durchaus vergleichbar mit derjenigen, in der eine Bauleitplanung betrieben wird, von der geschützte europäische Vogelarten betroffen sein könnten und bezüglich der in der Rechtsprechung geklärt ist, dass die entsprechende Abklärung im Zeitpunkt der - späteren - Verwirklichung der Bauleitplanung in nachfolgenden Genehmigungsverfahren zu erfolgen hat. Nur dann, wenn im Zeitpunkt der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsplans anzunehmen gewesen wäre, dass schlechterdings jeglicher Sandabbau in Bezug auf den Schutz der dort vorkommenden Vogelarten unverträglich wäre und die Auswirkungen eines solchen Abbauvorhabens auch nicht mit CEF-Maßnahmen - gegebenenfalls auch vorgezogenen - unter die Schwelle zur Unverträglichkeit gedrückt werden könnten, würde sich die Regionale Raumordnungsplanung auf ein Ziel richten, das wegen des entgegenstehenden europäischen Vogelschutzrechts nicht verwirklicht werden könnte.

Eine derartige Situation ist entgegen dem Vortrag der Antragsgegnerin nicht bereits mit der Kritik an den konkreten Planungen der Antragstellerin dargetan, die Gegenstand des bergrechtlichen Genehmigungsverfahrens sind. Insoweit ist nämlich nicht zu prüfen, ob das konkrete Vorhaben der Antragstellerin unverträglich ist oder unter Berücksichtigung entsprechender Ausgleichsmaßnahmen zugelassen werden kann, vielmehr ist ausschließlich maßgeblich, ob unter Berücksichtigung aller denkbaren Ausgleichsmaßnahmen, also auch solcher, die die Antragstellerin bei ihrer Planung noch gar nicht vorgesehen hat, eine Verträglichkeit des Rohstoffbaus auf dem Laurenziberg zu verneinen ist. Letzteres erscheint indessen als wenig wahrscheinlich, da dem Senat aus anderen Verfahren (vgl. Urteil des Senats vom 26. Juli 2011 - 1 A 10473/07.OVG -) bekannt ist, dass sich ein Gesteinstagebauvorhaben und die Beachtung der Vorgaben des Vogelschutzes nicht ausschließen. In jenem Verfahren wurde von der beigeladenen Firma, die einen Gesteinstagebau beabsichtigt, eingehend vorgetragen, dass nicht nur ein solcher Tagebau sondern auch zugleich genehmigte Aufbereitungs- und Weiterverarbeitungsanlagen, die Errichtung und der Betrieb einer Tankstelle mit Waschplatz und Werkstatthalle, die Errichtung und der Betrieb einer Anlage zum Brechen und Klassieren, die Errichtung und der Betrieb einer Asphaltmischanlage sowie die Errichtung und der Betrieb einer Betonmischanlage nicht zur Beeinträchtigung von europäischen Vogelarten führen werde. Von einer solchen Situation in Bezug auf die zu erwartenden Emissionen ist der hier in Rede stehende Sandabbau ersichtlich weit entfernt. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, welche Vogelarten überhaupt das Vorranggebiet für Brutstätten oder als Nahrungshabitat nutzen. Wie dem Senat aus dem genannten Verfahren geläufig ist, ist der hier im Bereich der Vorrangfläche brütende Neuntöter gegen Lärm besonders unempfindlich, was in dem genannten Verfahren unter Hinweis darauf vorgetragen wurde, dass dort diese Vogelart in der Nähe des geplanten Tagebaus in einer derzeit betrieben Sandgrube Brutstätten nutzte. Insoweit bestand Übereinstimmung zwischen dem beigeladenen Bergbauunternehmen und dem klagenden Naturschutzverband. Des Weiteren ist bezüglich des mit dem Rohstoffabbau einhergehenden Flächenverlustes, wie der Senat in dem genannten Urteil ausgeführt hat, zu berücksichtigen, dass durch einen Tagebau, wie er hier in Rede steht, nicht schlagartig und dauerhaft Habitatflächen verloren gehen, sondern ein Abbau üblicherweise schrittweise über einen längeren Zeitraum gestreckt durchgeführt wird. Vor diesem Hintergrund spricht - jedenfalls derzeit - wenig dafür, dass die Zielfestlegung im Regionalen Raumordnungsplan wegen des von der Antragsgegnerin geltend gemachten faktischen Vogelschutzgebietes unwirksam sein könnte. Das bedarf allerdings im vorliegenden Verfahren keiner weiteren Vertiefung.

Das gilt gleichermaßen für das Vorbringen der Antragsgegnerin, die Zielfestlegung im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe bezüglich des in Rede stehenden Vorranggebietes sei wegen fehlender Ermittlungen über den Bedarf an dem hier abzubauenden Rohstoff unwirksam. Insoweit wird in dem von der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 23. August 2011 vorgelegten Gutachten der Kunz Rechtsanwälte vom 16. März 2009, auf das sie sich ausdrücklich beruft, bereits eingeräumt, dass es hierzu jedenfalls in der Kommentierung und Literatur keine übereinstimmende Auffassung gibt. Dass sich eine solche etwa in der Rechtsprechung herausgebildet hätte, trägt diese nicht vor. Einer Klärung im vorliegenden Verfahren bedürfte es allerdings nur dann, wenn ansonsten keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzung über die Veränderungssperre bestünden, was hier indessen nicht der Fall ist, wie noch auszuführen sein wird.

Ist also nicht ohne Weiteres davon auszugehen, dass die Ausweisung des Vorranggebietes im Regionalen Raumordnungsplan unwirksam erfolgt ist, dann könnte sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin allerdings die Frage aufwerfen, ob durch das von der Antragsgegnerin angekündigte Zielabweichungsverfahren gemäß § 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz ein Verstoß der von ihr betriebenen Planung gegen § 1 Abs. 4 BauGB vermieden werden kann. In diesem Zusammenhang würde auch der Frage nachzugehen sein, welche Schlussfolgerungen daraus zu ziehen sind, dass sich die Zielfestlegung in Z 1 unter Ziff. 3.2.4 des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe von 2004 nicht allein in der Darstellung der Vorranggebiete in der entsprechenden Karte erschöpft, sondern durch die Auflistung zu Z 1 (Bl. 37 bis 39 des Regionalen Raumordnungsplans) ergänzt wird, die zwischen unterschiedlichen Rohstoffen differenzierend die einzelnen Vorranggebiete aufführt. Inwieweit dem Umstand, dass bezüglich des nunmehr in dem streitigen Bereich festgestellten Bodenschatzes eigenständige Vorranggebiete ausgewiesen worden sind, Bedeutung für das angekündigte Zielabweichungsverfahren zukommt, ist im vorliegenden Verfahren indessen nicht entscheidungserheblich. Das Vorbringen der Antragstellerin, ein solches Verfahren und sein mögliches Ergebnis seien grundsätzlich unberücksichtigt zu lassen, weil ein entsprechender Antrag im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung bezüglich der Veränderungssperre noch nicht gestellt worden ist, gibt allerdings Anlass anzumerken, dass hier kein bereits abgeschlossenes Bauleitplanungsverfahren zu beurteilen sondern zu prüfen ist, ob die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Bauleitplanung wirksam werden kann. Das kann sie aber auch dann, wenn ein möglicherweise derzeit bestehendes rechtliches Hindernis - die fehlende Anpassung an die Ziele der Raumordnung - durch ein Zielabweichungsverfahren bis zum Abschluss des Planaufstellungsverfahrens ausgeräumt werden kann. Diese Fragen bedürften im vorliegenden Verfahren indessen nur dann einer abschließenden Klärung, wenn im Übrigen die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Veränderungssperre erfüllt wären. Das ist indessen nicht der Fall.

Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die jeweilige Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, sobald ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und gemäß § 2 Abs. 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht worden ist. Im vorliegenden Fall hat der Stadtrat der Antragsgegnerin am 13. April 2011 zwar den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Dromersheimer Hangkante – Laurenziberg“ gefasst, der auch am 21. April 2011 ortsüblich bekannt gemacht worden ist, so dass die Antragsgegnerin gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich grundsätzlich eine Veränderungssperre beschließen konnte, was gleichfalls in der Stadtratssitzung vom 13. April 2011 geschehen ist. Die Veränderungssperre erweist sich aber als materiell rechtswidrig.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, dies folge bereits daraus, dass die hier in Rede stehende Bauleitplanung deshalb nicht wirksam werden könne, weil es sich hierbei um eine reine Verhinderungsplanung handele, die daher gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoße, weil einer solchen Verhinderungsplanung die Erforderlichkeit im Sinne der genannten Vorschrift abzusprechen wäre, lässt sich dies an Hand der vorliegenden Unterlagen und unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten im Normenkontrollverfahren indessen nicht zweifelsfrei feststellen. Zwar könnte nach den dem Senat aufgrund der vorrangegangenen Verfahren hinreichend geläufigen Gesamtumständen einiges dafür sprechen, dass eigentliches Ziel der hier in Rede stehenden Planung die bloße Verhinderung des Sandabbaus auf dem Laurenziberg ist und das eingeleitete Planaufstellungsverfahren in dem Bemühen, den Sandabbau zu verhindern, lediglich einen weiteren Schachzug darstellt, nachdem die Antragsgegnerin in dem Verfahren 1 A 10481/09.OVG unterlegen ist. Gleichwohl lässt sich die von der Antragstellerin behauptete reine Verhinderungsabsicht nicht allein aus dem von ihr in diesem Zusammenhang in den Vordergrund gerückten Umstand ableiten, dass die Bauleitplanung nicht die Festsetzung von Bauflächen sondern den Schutz von Natur und Landschaft zu Ziel hat.

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Gemeinde im Bereich der städtebaulichen Erforderlichkeit ein weites planerisches Ermessen besitzt, weshalb das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen eine Schranke der Planungsbefugnis darstellt. Die weiten Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind allerdings dann überschritten, wenn eine Gemeinde keine hinreichend wichtigen allgemeinen Belange für ihre Bauleitplanung ins Feld führen kann, sondern es sich um eine „Negativplanung“ oder „Verhinderungsplanung“ handelt, zu deren Bemäntelung städtebauliche Ziele lediglich vorgeschoben werden. Zwar ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 18. Dezember 1990, BauR 1991, 165 m.w.N.) anerkannt, dass es ein generelles Verbot „negativer“ Festsetzungen nicht gibt und solche „negative“ Zielvorstellungen der Kommunen nicht von vornherein illegitim sind. Die Gemeinde darf mit Mitteln, die ihr insbesondere das Baugesetzbuch zur Verfügung stellt, grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf die Bewahrung als auf die Änderung der vorhandenen Situation zielen. So kann sich ein Bebauungsplan sogar in Festsetzungen von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft erschöpfen, ohne die vom Bundesgesetzgeber vorgegebene städtebauliche Ausrichtung der gemeindlichen Bauleitplanung zu überschreiten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1990, BauR 50 Nr. 101 und vom 3. Dezember 1998, BauR 60 Nr. 24). Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige, städtebaulich beachtliche Allgemeinwohlbelange für sie bestehen. Diese müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Privatnützigkeit von Grundstücken beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2000, BVerwGE 112, 41 ff.). Ein solcher Plan ist allerdings dann unzulässig, wenn das behauptete (positive) Planungsziel nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht, sondern nur vorgeschoben wird, um eine andere Nutzung zu verhindern. Letzteres ist zwar nicht schon dann anzunehmen, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde zu befürchtenden - Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Ob dieser - positive - Inhalt der Planung allerdings dem wahren Willen der Gemeinde entspricht oder nur vorgeschoben wird, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalles und lässt sich nur anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls beurteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990, a.a.O.).

Vor diesem Hintergrund könnte sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin die Prüfung nicht darauf beschränken, dass die Antragsgegnerin, wie der entsprechenden Äußerung in der Bauausschusssitzung vom 5. April 2011 entnommen werden kann, Festsetzungen zum Schutz von Natur und Landschaft ins Auge fasst, und daraus die von der Antragstellerin behauptete reine Verhinderungsabsicht abzuleiten. Vielmehr wäre in diesem Zusammenhang des Weiteren zu prüfen, inwieweit die in der Beschlussvorlage vom 17. März 2011 zu der Stadtratssitzung vom 13. April 2011 erwähnten planerischen Überlegungen als positive Planungsziele im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angesehen werden könnten und auch tatsächlich von der Antragsgegnerin mit dem eingeleiteten Planaufstellungsverfahren verfolgt werden. Indessen bedarf der hierüber zwischen den Beteiligten bestehende Streit im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Klärung, weil auch für den Fall, dass die Antragsgegnerin über die Bewahrung des derzeitigen Zustandes und die Verhinderung von diesen Zustand verändernden Abbaumaßnahmen hinausgehend positive Planungsziele verfolgen sollte, jedenfalls eine ausreichende Konkretisierung derselben bislang nicht vorliegt, wie sie jedoch erforderlich ist.

Die von der Antragsgegnerin beschlossene Veränderungssperre erweist sich als materiell rechtswidrig, weil die Planung, deren Sicherung die Veränderungssperre dienen soll, den notwendigen Grad der Bestimmtheit - noch - nicht erreicht hat. Eine Veränderungssperre dient der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich. Hiernach setzt deren Zulässigkeit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats eine hinreichend konkrete Planung zum Zeitpunkt ihres Erlasses voraus. Diese Planung muss naturgemäß nicht bereits in ihren Einzelheiten vorliegen, jedoch einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Die Sperre kann damit vor dem Hintergrund der nicht unerheblichen Belastung bestehender Baurechte - bzw. hier in Rede stehende Abbaurechte - auf der Grundlage des Art. 14 Abs. 1 GG ihre Sicherungsfunktion rechtmäßig nur erfüllen, wenn die in Aussicht genommene Planung so hinreichend deutliche Konturen erlangt hat, dass sie als Maßstab zur Beurteilung möglicherweise entgegenstehender Vorhaben auch tatsächlich in einem vertretbaren Maß taugt (vgl. Urteil vom 7. Dezember 2011 - 1 C 11407/10.OVG - m.w.N.). Dem genügt die durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Bauleitplanung der Antragsgegnerin - derzeit - nicht.

Bezüglich der Konkretisierung der Planung verweist die Antragsgegnerin lediglich auf die Beschlussvorlage vom 17. März 2011 für die Sitzung des Stadtrats vom 13. April 2011, in der sowohl der Aufstellungsbeschluss gefasst als auch die Satzung über die Veränderungssperre beschlossen worden ist. Diese Beschlussvorlage beschreibt bezüglich des 138,71 ha großen beabsichtigten Plangebiets in eher blumigen Worten die derzeitige Situation dieses großen Teiles des Stadtgebietes der Antragsgegnerin und führt in ebenso wenig präziser Darstellung durchaus unterschiedliche Planungsvorstellungen aus, die im Sinne der vorstehend erläuterten Rechtsprechung als „positive“ Planungsziele eingestuft werden könnten. Bezug genommen wird dabei auf eine Landschaftsplanung aus dem Jahre 1998, ohne dass indessen in der Beschlussvorlage oder etwa im späteren Normenkontrollverfahren auch nur ansatzweise erläutert worden wäre, welche Konzeption für das Plangebiet zumindest in groben Zügen hieraus abzuleiten wäre. Angesprochen werden in der Beschlussvorlage, über die das Vorbringen der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren nicht hinausgeht, die Schaffung eines Naherholungsschwerpunkts, die Ergänzung und Aufwertung der bestehenden erholungsrelevanten Infrastruktur, die gezielte Förderung und Erhaltung der charakteristischen Landschaft, die Umsetzung des kommunalen Ökokontos, der Vogelschutz, der Naturschutz, das Vorkommen seltener Tier- und Pflanzenarten, ohne das auch nur ansatzweise zu erkennen wäre, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der nicht ohne weiteres an ein und derselben Stelle miteinander vereinbaren Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das großräumige Plangebiet verteilt werden sollten. Nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren sollen die Planungsüberlegungen der Antragsgegnerin darüber hinaus offen sein für den Abbau von Bodenschätzen und die nötige Anbindung der Abbauflächen an das öffentliche Verkehrsnetz. Beabsichtigt eine Gemeinde, für große Teile ihres Gemeindegebiets einen Bebauungsplan aufzustellen, so kann diese Planung nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden, wenn die Bereiche, in denen unterschiedliche Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht einmal grob bezeichnet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004, NVwZ 2004, 984 ff.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter, wie sie hier in der Beschlussvorlage erfolgt ist, und die Erwägung, diese durch entsprechende Festsetzungen, wie hier etwa zum Schutz von Natur und Landschaft, zu sichern und zu fördern, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, genügt nicht. Zu einer vergleichbaren Situation hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19. Februar 2004 (a.a.O.) ausgeführt:

„Aber selbst wenn man ein positives Planungskonzept erkennen wollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn es ist völlig offen, an welchem Ort die unterschiedlichen Nutzungsarten vorgesehen sind. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Grundflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - wie im vorliegenden Fall - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Eine städtebauliche Vorstellung, nach der in einem 560 ha großen Gebiet Sondergebiete für die Windenergienutzung, Kompensationsflächen, Flächen für die Landwirtschaft und öffentliche Grünflächen geplant werden sollen, ist kein hinreichend konkretes Planungskonzept, wenn nicht die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, zumindest grob bezeichnet sind. Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks für Jahre untersagt wird. Die Forderung nach einem Mindestmaß an (Ziel-) Konkretisierung ergibt sich aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Er gebietet, zu verhindern, dass die Entwicklung eines Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum gestoppt werden darf, obwohl für den Betroffenen nichts darüber zu erkennen ist, was mit der Sperre erreicht werden soll (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978 BVerwG 4 C 48.76 - ZfBR 1979, 34 [35]).“

Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht diese Ausführungen zu einem größeren beabsichtigten Plangebiet gemacht hat, sind sie nach der Überzeugung des Senats auch auf den vorliegenden Fall ohne weiteres übertragbar, in dem ein Gebiet von rund 139 ha überplant werden soll. Daher ist der vorliegende Sachverhalt nicht mit demjenigen vergleichbar, über den der Senat bezüglich des an das Gebiet der Antragsgegnerin angrenzenden Gebiets der Stadt Gau-Algesheim durch das Urteil vom 24. Februar 2010 (1 C 10911/09.OVG) entschieden hat. In jenem Fall lag nämlich eine zwischenzeitlich erarbeitete Planungskonzeption vor, die wenn auch nicht in der Form bereits konkretisierter Bebauungsplanfestsetzungen gleichwohl hinreichend deutlich machte, wie der dort geplante Naherholungspark gestaltet werden sollte. Daran mangelt es für den vorliegenden Fall. Letztendlich beruft sich die Antragsgegnerin allein darauf, es sei alles noch offen. Das mag so sein, um in Bezug auf die von der Antragstellerin verfolgte Abbauplanung dem Vorwurf begegnen zu können, es handele sich um eine reine Verhinderungsplanung. Zur erforderlichen Konkretisierung, die gegeben sein muss, damit eine Veränderungssperre erlassen werden kann, genügt das aber nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 1 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).