Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Beschluss, 23. Apr. 2015 - 4 A 955/13

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus dem der rechtlichen Überprüfung durch den Senat allein unterliegenden Vorbringen im Zulassungsantrag (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO) ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die Rechtssache weist auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die zudem geltend gemachten Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) sind schon nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung, soweit sie noch Gegenstand des Zulassungsverfahrens ist, liegt nicht vor. Solche ernstlichen Zweifel bestünden nur dann, wenn der Kläger im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung des Erstgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Gegenstand des Vorbringens des Klägers im Zulassungsverfahren ist ausschließlich die Beschränkung in Nr. 5.2 Satz 3 des Bescheides der Beklagten vom 19. Juni 2013 für die Versammlung des Klägers auf dem W. Platz am 22. Juni 2013, wonach die (von der Beschallungsanlage ausgehende) Lautstärke einen Höchstwert von 85 dB(A), gemessen 1 Meter vor dem Lautsprecher, nicht überschreiten darf. Insoweit hat das Verwaltungsgericht die Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers mit Urteil vom 24. Juli 2013 als unbegründet abgewiesen.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese Beschränkung rechtmäßig. Die Beklagte sei zu Recht davon ausgegangen, dass die Versammlung auf dem W. Platz mit einer starken Lärmbelästigung für die dort tätigen Polizeibeamten sowie Anwohner und Gewerbetreibenden verbunden sein werde und somit eine Gefahr für die anerkannten Schutzgüter bestehe. Die Versammlungen des Klägers bedürften jeweils des Schutzes zahlreicher Polizeibeamter. Diese müssten ihre Tätigkeit in der Nähe des Veranstaltungsleiters bzw. der übrigen Redner und damit der Lärmquelle verrichten. Es lägen zudem zahlreiche Beschwerden über die Lautstärke früherer Versammlungen des Klägers vor. Die Beklagte habe ihr Ermessen bezüglich der zum Schutz der genannten Rechtsgüter zu ergreifenden Maßnahmen pflichtgemäß ausgeübt. Sie habe sich zu Recht an der Verordnung zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen durch Lärm und Vibrationen (LärmVibrationsArbSchV) orientiert. Diese gelte grundsätzlich auch für die Einsatztätigkeiten der Polizei. Der Grenzwert von 85 dB(A) diene der Vermeidung irreversibler Schäden des Innenohrs. Das Tragen eines Gehörschutzes komme für Polizeibeamte bei Versammlungen nicht in Betracht. In der Festsetzung eines Höchstwerts von 85 dB(A) liege keine unzumutbare Einschränkung der Versammlungsfreiheit. Hierbei spielten insbesondere die Dauer der Versammlung von acht Stunden eine Rolle sowie das verhältnismäßig geringe Gewicht der für den Kläger verursachten Einschränkung. Selbst unter Berücksichtigung des Umgebungslärms sei nicht zu befürchten gewesen, dass er sich am Versammlungsort mittels Lautsprecher oder Megafons kein Gehör mehr habe verschaffen können. Der Redner sei bei einer Lautstärke seines Schallverstärkers von 85 dB(A) auch in ca. 30 Meter Entfernung noch deutlich zu hören gewesen. Bei gezielten Störungen durch Gegendemonstranten seien die Redebeiträge nur noch teilweise hörbar gewesen, es sei dem Versammlungsleiter aber zuzumuten, in einem solchen Fall polizeiliche Hilfe in Anspruch zu nehmen.

Hiergegen bringt der Kläger in der Begründung des Zulassungsantrags vor, dass Polizeibeamte keine Arbeitnehmer im Sinne der LärmVibrationsArbSchV seien. Sie seien den Maximalwerten dieser Verordnung nicht dauerhaft ausgeliefert. Sie befänden sich nicht in einem Dauereinsatz 5 Meter von der Schallquelle entfernt. Zudem handle es sich nicht immer um dieselben Beamten, die sich im Falle einer Konfrontation zur Schallquelle begeben müssten. Die Abwägung des Verwaltungsgerichts, wonach es ausreiche, dass der Redner noch in einer Entfernung von 30 Metern Radius gehört werden könne, werde der Versammlungsfreiheit nicht gerecht. Der Redner müsse auch darüber hinaus gehört werden, damit er Außenstehende erreichen könne. Die Beschränkung auf 85 dB(A) sei auch unverhältnismäßig, weil dem Versammlungsleiter auch aufgegeben werden könne, während eines Polizeieinsatzes die Schallquelle vorübergehend nicht zu nutzen und das Gericht durch die Anordnung flexibler Redezeiten die Geräuschbelastung hätte reduzieren können. Auch sei eine Grundrechtsabwägung nicht vollständig vorgenommen worden. Außer Acht geblieben sei das Interesse des Klägers, die eigene Meinung bestmöglich zu vertreten. Nachteilige gesundheitliche Auswirkungen hätten durch andere Maßnahmen effizienter verhindert werden können.

Mit diesem Vorbringen stellt der Kläger die Rechtsauffassung des Erstgerichts zur Rechtmäßigkeit der Beschränkung der von der Beschallungsanlage ausgehenden Lautstärke auf 85 dB(A) nicht ernsthaft in Frage. Dies gilt zunächst, soweit der Klä-ger generell bezweifelt, dass der Auslösewert aus § 6 Satz 1 Nr. 1 LärmVibrationsArbSchV zum Schutz von Polizeieinsatzkräften vor Lärmbeeinträchtigungen durch Versammlungen als Orientierungswert herangezogen werden könne. Die Begrenzung der Lautstärke der Beschallungsmittel in 1 Meter Abstand von der Beschallungsanlage auf 85 dB(A) in Nr. 5.2 Satz 3 des Bescheids vom 19.Juni 2013 bedeutet, dass der Schalldruckpegel in dieser Entfernung nur 85 dB(A) betragen darf. Dieser Wert stellt nach der LärmVibrationsArbSchV den Auslösewert für Maßnahmen zur Vermeidung und Verringerung der Lärmexposition für Beschäftigte dar und ist der über die Zeit gemittelte Lärmexpositionspegel bezogen auf eine Achtstundenschicht (§ 2 Abs. 2 LärmVibrationsArbSchV). Die LärmVibrationsArbSchV dient dem Schutz von Beschäftigten vor tatsächlichen oder möglichen Gefährdungen ihrer Gesundheit durch Lärm. Die öffentliche Sicherheit, zu deren Schutz nach Art. 15 BayVersG Beschränkungen verfügt werden können, umfasst die gesamte Rechtsordnung. Dazu zählen auch die Bestimmungen des Arbeitsschutzrechts, das grundsätzlich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, auch für Polizeibeamte im Rahmen eines Einsatzes bei Versammlungen gilt (vgl. Arbeitsschutzverordnung vom 21.4.2009; so auch NdsOVG, B. 10.11.2010 - 11 LA 298/10 - juris Rn. 7).

Ob für die einzelne Versammlung eine auf der LärmVibrationsArbSchV basierende Beschränkung des von einer Beschallungsanlage ausgehenden Lärms verhältnismäßig ist, ist eine Frage des Einzelfalls und stellt die grundsätzliche Erheblichkeit des Auslösewertes der Verordnung als Orientierungswert für eine die Gesundheit der zum Schutz der Versammlung anwesenden Polizeieinsatzkräfte gefährdende Geräuschimmission nicht in Frage. Mit seinen weiteren Ausführungen zur fehlenden Vergleichbarkeit des auf einen Polizeibeamten einwirkenden Lärms mit der Lärmexposition eines Arbeitnehmers zieht der Kläger die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Beschränkung in Nr. 5 Abs. 2 Satz 3 des Bescheids der Beklagten vom 19. Juni 2013 nicht ernsthaft in Zweifel. Insoweit hat das Erstgericht zu Recht darauf abgestellt, dass die Versammlung des Klägers acht Stunden dauerte (von 10:00 Uhr bis 18:00 Uhr), der Versammlungsleiter fast ständig sprach und sich die Polizeibeamten bei den Versammlungen des Klägers zum Schutz des Versammlungsleiters und der übrigen Teilnehmer auch regelmäßig in deren unmittelbaren Nähe aufhalten hätten müssen, weil diese von Gegendemonstranten regelmäßig bedrängt worden seien. Dieser Darstellung des Verwaltungsgerichts, die auf dem Bericht des Polizeipräsidiums München vom 16. Juli 2013 beruht, ist der Kläger mit seinem Vorbringen, die Polizeibeamten hätten sich nicht über die gesamte Versammlungsdauer in der Nähe der Beschallungsquelle aufhalten müssen, nicht hinreichend substantiiert entgegengetreten.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Beschränkung der Lautstärke der Beschallungsanlage auch in Bezug auf die Außenkommunikation des Klägers bei seiner Versammlung nicht unverhältnismäßig war. Die Erregung öffentlicher Aufmerksamkeit über die eigentlichen Versammlungsteilnehmer hinaus ist zentraler Bestandteil des Versammlungsrechts (HessVGH, B. v. 31.5.2012 - 8 A 514/12 - juris Rn. 19 unter Verweis auf BVerfG, B. v. 12.7.2001 - 1 BvQ - juris Rn. 24). Diese Außenkommunikation war dem Kläger entgegen seinem Vorbringen im Zulassungsverfahren möglich, weil der Redner trotz der Lautstärkebegrenzung der Beschallungsanlage in einem Radius von ca. 30 Metern um die Beschallungsanlage fast auf dem ganzen Platz gut verständlich zu hören war. Bei einem Gesamtdurchmesser des W. Platzes von 90 Metern und einem Beschallungsradius von 30 Metern konnte der Kläger fast den ganzen Platz in gut vernehmbarer Lautstärke schallverstärkt erfassen. Die Wahrnehmbarkeit der lautsprecherverstärkten Redebeiträge war nur dann eingeschränkt, wenn die Versammlung gezielt von Gegendemonstranten gestört wurde. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf abgestellt, dass der Kläger in einem solchen Fall darauf verwiesen werden kann, polizeiliche Hilfe in Anspruch zu nehmen, um das Übertönen seiner rechtmäßigen Versammlung durch Gegendemonstranten zu verhindern (NdsOVG, B. v. 10.11.2010 - 11 LA 298/10 - juris Rn. 20). Aus dem Zulassungsvorbringen des Klägers ergibt sich insbesondere nicht hinreichend substantiiert, dass es im konkreten Fall erforderlich gewesen wäre, den Beschallungsradius weiter ausdehnen, um Passanten auf die Versammlung aufmerksam zu machen. Auch wenn die Redebeiträge in einem weiteren Umfeld als 30 Meter von der Beschallungsanlage entfernt nur noch teilweise deutlich hörbar gewesen sein sollten, konnte der Redner dennoch Aufmerksamkeit erregen und interessierte Passanten dazu veranlassen, näher an den Redner heranzutreten, um seine Redebeiträge auch inhaltlich zu erfassen. Der Kläger setzt sich zudem auch nicht mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach bei der Güterabwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung auch das Interesse der Anwohner des Platzes und der Gewerbetreibenden, vor über das zumutbare Ausmaß hinausgehenden Lärmbeeinträchtigungen geschützt zu werden, berücksichtigt und ein Ausgleich zwischen dem sich aus dem Versammlungsgrundrecht ergebenden Recht auf Erregung von öffentlicher Aufmerksamkeit und dem Recht Dritter auf negative Meinungsfreiheit habe hergestellt werden müssen. Für uninteressierte Passanten habe die Möglichkeit bestehen müssen, den Platz zu überqueren, ohne die Reden des Versammlungsleiters inhaltlich wahrzunehmen.

Das vom Verwaltungsgericht als rechtmäßig erachtete Ergebnis der Güterabwägung zwischen den grundrechtlichen Belangen und Interessen des Klägers und denen der Anwohner, Gewerbetreibenden und Passanten wird auch nicht durch die Behauptung des Klägers, der Verzicht auf Schallverstärkung während der Einsatzzeiten der Polizei und die Anordnung von flexiblen Redezeiten seien im Vergleich zur Lautstärkebegrenzung der Verstärkungsanlage mildere Mittel gewesen, hinreichend substantiiert in Frage gestellt. Das Vorhandensein eines „milderen“ Mittels führt nur dann zur Unverhältnismäßigkeit einer Anordnung, wenn dieses Mittel ebenso geeignet ist, den mit der Anordnung verfolgten Zweck zu erreichen. Die vorgeschlagene Unterbrechung der Schallverstärkung bei Polizeieinsätzen zum Schutz der Versammlung des Klägers erweist sich jedoch als ungeeignet, da für den Versammlungsleiter schon nicht ohne weiteres erkennbar ist, wann ein Polizeieinsatz in seiner Nähe beginnt. Die vom Kläger angeführte Anordnung von flexiblen Redezeiten ohne Reduktion des Schalldruckpegels auf 85 dB(A) hätte allenfalls dazu geführt, dass die Lärmbeeinträchtigungen in der verbleibenden Zeit für die Anwohner und Gewerbetreibenden höher gewesen wären. Insbesondere hat der Kläger aber auch insoweit nicht hinreichend dargelegt, dass er sein Anliegen, mit den Reden seines Versammlungsleiters Passanten für sein Anliegen zu interessieren, mit einer flexiblen Redezeitbegrenzung und einer größeren Lautstärke effektiver hätte verfolgen können, als mit der ihm nunmehr durch die Beklagte auferlegten Lautstärkebegrenzung von 85 dB(A).

Das Vorbringen des Klägers, der vormals geltende Höchstwert von 95 dB(A) sei nur reduziert worden, weil sich die Anwohner gegen den Inhalt der Redebeiträge gewandt hätten, geht ins Leere. Das Verwaltungsgericht begründet die Rechtmäßigkeit der Beschränkung in Nr. 5.2 Satz 3 des Bescheids der Beklagten vom 19. Juni 2013 ausschließlich mit dem Schutz der Polizeieinsatzkräfte vor Gesundheitsschäden und -beeinträchtigungen und dem Schutz der Anwohner und Gewerbetreibenden vor unzumutbaren Lärmbelästigungen durch die lange Dauer der Versammlung und die praktisch ununterbrochenen Redebeiträge. Der Kläger legt insbesondere nicht dar, welcher weiteren Sachverhaltsermittlung es bezüglich einer Lautstärke von 95 dB(A) noch bedurft hätte. Es versteht sich von selbst, dass ein höherer Schalldruckpegel automatisch zu einer höheren Lärmbelastung bei dem genannten Personenkreis beiträgt.

Der Einwand des Klägers, eine Grundrechtsabwägung sei nicht vollständig vorgenommen worden, wiederholt nur ohne weitere Substantiierung die bereits angeführten Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils, die - wie bereits dargelegt - nicht bestehen.

Die Rechtsache weist auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Besondere Schwierigkeiten der Rechtssache sind insbesondere nicht daraus herzuleiten, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit nicht gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf den Einzelrichter übertragen hat. Denn aus der Nichtübertragung einer Angelegenheit durch die Kammer auf den Einzelrichter kann nicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geschlossen werden (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 124 Rn. 8). Zum Einen ist nämlich die Übertragung auf den Einzelrichter nicht zwingend vorgeschrieben und bleibt der Entscheidung der Kammer vorbehalten. Zum anderen hat die Frage des Vorliegens besonderer Schwierigkeiten i. S. v. § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine bindende Wirkung für das höhere Gericht (vgl. BayVGH, B. v. 2.5.2014 - 10 ZB 13.1229 - juris Rn. 20).

Die bei der Anordnung einer Beschränkung nach Art. 15 BayVersG immer erforderliche Abwägung von grundrechtlichen Belangen verschiedener Betroffener verleiht der Rechtssache noch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten. Die rechtlichen Anforderungen für eine solche Abwägungsentscheidung sind durch die (höchstrichterliche) Rechtsprechung hinreichend geklärt. Die von der Versammlungsbehörde zu treffende Abwägungsentscheidung und deren eventuelle Überprüfung durch die Gerichte sind Bestandteil jeder Anordnung einer versammlungsrechtlichen Beschränkung und daher nicht besonders schwierig.

Mit der Behauptung, das Gericht habe den umfangreichen Prozessstoff nicht ausreichend gewürdigt, insbesondere seien die schalltechnischen Besonderheiten nicht ausreichend geprüft worden, legt der Kläger keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache dar. Sinngemäß wiederholt er damit nur seine Rüge zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, wonach das Verwaltungsgericht die Beschränkung der Lautstärke der Lautsprecheranlage auf 85 dB(A) zu Unrecht als verhältnismäßig angesehen habe. Er begründet aber nicht, warum eine weitere Sachaufklärung vom Erstgericht nicht ohne weiteres zu leisten gewesen wäre (wenn das Verwaltungsgericht überhaupt Aufklärungsbedarf gesehen hätte) oder die Ermittlung eines Orientierungswerts für eine Lautstärkebegrenzung der technischen Schallverstärkung rechtlich besonders schwierig gewesen wäre.

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist schon nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt. Die Darlegungsanforderungen dieses Zulassungsgrundes sind nur dann erfüllt, wenn der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ausführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutert, weshalb sie klärungsbedürftig ist und darlegt, warum ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. BayVGH, B. v. 10.6.2014 - 10 ZB 12.2435 - juris Rn. 4 m. w. N.). Diesen Anforderungen genügen die Ausführungen des Klägers in der Zulassungsbegründung jedoch nicht. Bereits die vom Kläger formulierte Frage stellt keine konkrete Rechtsfrage dar. Es ist aus dem Zulassungsvorbringen auch nicht ersichtlich, welche Rechtsfrage sich aus der Verwendung von bestimmten Auflagen durch die Beklagte in versammlungsrechtlichen Bescheiden ergeben soll. Ob eine bestimmte versammlungsrechtliche Beschränkung bei einer Versammlung angeordnet werden kann, ist zudem stets eine Frage des Einzelfalls und damit einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Alleine die Tatsache, dass der Kläger selbst zahlreiche Veranstaltungen durchgeführt hat und die Beklagte hierbei teilweise identische Beschränkungen angeordnet hat, verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hatte seine Ursache vielmehr darin, dass die Versammlungen des Klägers stets dasselbe Versammlungsthema aufwiesen und nach einem ähnlichen Schema abliefen.

Die Berufung ist auch nicht deshalb zuzulassen‚ weil das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2013 von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts‚ des Bundesverwaltungsgerichts‚ des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweichen würde und auf dieser Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Diesbezüglich entspricht das Vorbringen im Zulassungsantrag wiederum nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Die Darlegung des Zulassungsgrundes der Divergenz erfordert‚ dass der Kläger zunächst die Entscheidung‚ von der das angegriffene Urteil abweicht, mit Datum‚ Aktenzeichen und Fundstelle benennt. Die entscheidungserhebliche Abweichung muss dargelegt werden. Zu diesem Zweck muss der Kläger den in der Entscheidung enthaltenen Rechtssatz bezeichnen und gleichzeitig den erkennbar abstrakten Rechtssatz herausarbeiten und darlegen‚ worin dieser abweicht, und warum die angegriffene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 124a Rn. 55). Die pauschale Behauptung, dass die von der Beklagten getroffene Abwägungsentscheidung bei der Anordnung der Lautstärkebegrenzung gegen grundsätzliche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts verstoße, genügt den dargestellten Darlegungserfordernissen ganz offensichtlich nicht.

Die Entscheidung über die Kosten des Zulassungsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1‚ § 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).