Bundesverwaltungsgericht Urteil, 23. Juni 2016 - 2 C 24/14

Der 1951 geborene Kläger stand als beamteter Lehrer im Dienst des beklagten Landes. Seit August 1987 bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand Ende Juli 2015 war er an einer Gesamtschule tätig.

Seit November 2009 versah der Kläger krankheitsbedingt keinen Dienst. Sein ihn behandelnder Facharzt bescheinigte ihm in mehreren Attesten fortwährend Arbeitsunfähigkeit; das zuletzt vorgelegte Attest galt bis zum 1. September 2010. Der vom Beklagten mit der Überprüfung der Dienstfähigkeit des Klägers beauftragte Amtsarzt hielt den von ihm untersuchten Kläger dagegen als Lehrer für uneingeschränkt dienstfähig. Der Kläger befinde sich in einem Zustand nach einer depressiven Episode aufgrund als überlastend empfundener Arbeitssituation; im Zeitpunkt der amtsärztlichen Untersuchung bestünden keine relevanten depressiven Symptome. Daraufhin forderte der Beklagte den Kläger unter dem 12. Mai 2010 auf, spätestens am 17. Mai 2010 den Dienst wieder aufzunehmen.

Hiergegen erhob der Kläger am 20. Mai 2010 Klage. Unter dem 27. Mai 2010 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass die Klage keine aufschiebende Wirkung habe. Daraufhin beantragte der Kläger den Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Aufforderung zur Dienstaufnahme. Dies lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. August 2010 ab; zur Begründung führte es u.a. aus, dass der Kläger seine Dienstunfähigkeit nicht glaubhaft gemacht habe. Daraufhin teilte der Kläger am 18. August 2010 dem stellvertretenden Schulleiter seiner Schule mit, dass er zum ersten Schultag nach den Sommerferien (30. August 2010) wieder zum Dienst erscheinen werde. Dies tat er dann auch.

Mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid vom 15. September 2010 (in seiner ursprünglichen Fassung, bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 18. November 2010) stellte der Beklagte für die Zeit vom 17. Mai 2010 bis 17. August 2010 den Verlust der Dienstbezüge des Klägers wegen schuldhaften Fernbleibens vom Dienst fest.

Die dagegen gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht zum überwiegenden Teil erfolglos geblieben. Dabei ist der Zeitraum der Bezügeverlustfeststellung in zweifacher Hinsicht (um acht bzw. elf Tage) reduziert worden: Zum einen hat der Beklagte selbst in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die Bezügeverlustfeststellung für den Zeitraum vom 10. bis 17. August 2010 aufgehoben, nachdem der Kläger geltend gemacht hatte, dass er bereits ab dem 10. August 2010 vergeblich versucht habe, dem Leiter seiner Schule die Wiederaufnahme des Dienstes zum ersten Schultag nach den Sommerferien anzukündigen. Zum anderen hat das Verwaltungsgericht den Bescheid hinsichtlich des Zeitraums vom 17. bis 27. Mai 2010 aufgehoben; für diesen Zeitraum treffe den Kläger keinen Vorwurf der Fahrlässigkeit oder des Vorsatzes, weil er darauf vertraut habe, dass die Klageerhebung durch seinen Prozessbevollmächtigten am 20. Mai 2010 aufschiebende Wirkung entfalte mit der Folge, dass er der Dienstantrittsaufforderung (zunächst) nicht habe nachkommen müssen. Der Beklagte sei seiner diesbezüglichen Belehrungspflicht erst mit dem Schreiben vom 27. Mai 2010 nachgekommen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers hinsichtlich des noch streitgegenständlichen Zeitraums vom 28. Mai 2010 bis 9. August 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger sei dienstfähig gewesen. Er sei dem Dienst nicht nur während der Wochen mit Unterrichtsverpflichtung, sondern auch während der in die Sommerschulferien fallenden Zeit vom 15. Juli 2010 bis zum 9. August 2010 schuldhaft unerlaubt ferngeblieben. Zwar habe während dieser Zeit für den Kläger keine in zeitlicher und örtlicher Hinsicht konkretisierte Dienstleistungspflicht bestanden. Er habe jedoch die allgemeine Verpflichtung gehabt, während der Schulferien den Unterricht vor- oder nachzubereiten und sich allgemein fortzubilden. Zudem habe der Kläger gegenüber dem Dienstherrn nicht zu erkennen gegeben, dass er mit Ferienbeginn wieder zum Dienst bereit sei. Dazu sei er verpflichtet gewesen, weil sich die in seiner Person liegenden Umstände weder objektiv noch subjektiv gegenüber der Zeit seines schuldhaften Fernbleibens vom Dienst vor Ferienbeginn verändert hätten. Soweit er erstmals im Berufungsverfahren angeführt habe, ihm habe noch Erholungsurlaub zugestanden bzw. er habe sich zu Hause auf das kommende Schuljahr vorbereitet, seien seine diesbezüglichen Angaben unsubstantiiert. Selbst wenn man die Zeit der Sommerferien nicht als Dienstzeit werten oder wenigstens davon ausgehen wollte, bei der eigenverantwortlich auszufüllenden allgemeinen Pflicht zur Vor- und Nachbereitung des Unterrichts handele es sich mangels örtlicher und zeitlicher Fixierung nicht um Dienstpflichten, bei deren Verletzung ein unentschuldigtes Fernbleiben vom Dienst vorliegen könne, sei der angefochtene Bescheid rechtmäßig, weil die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge auch für dienstfreie Tage gelte, die sich an Zeiten schuldhaft unerlaubten Fernbleibens anschließen.

Der Senat hat die gegen das Berufungsurteil gerichtete Nichtzulassungsbeschwerde mit Beschluss vom 24. September 2014 - 2 B 92.13 - (Buchholz 240 § 9 BBesG Nr. 30) hinsichtlich des Zeitraums mit Unterrichtsverpflichtung des Klägers (28. Mai 2010 bis 14. Juli 2010) zurückgewiesen; hinsichtlich des in die Schulferien fallenden Zeitraums hat der Senat die Revision zugelassen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 6. Juli 2011 sowie den Bescheid der Bezirksregierung ... vom 15. September 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2010 und der geänderten Fassung vom 6. Juli 2011 aufzuheben, soweit darin der Verlust der Dienstbezüge des Klägers für die Zeit vom 15. Juli 2010 bis 9. August 2010 festgestellt wird.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt den Rechtsstandpunkt des Beklagten.

Die Revision, über die der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt weder gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch gegen für revisibel erklärtes Landesrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, namentlich nicht gegen dessen Landesbeamtenrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 2, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG).

Die Auffassung des Berufungsgerichts, dass der Kläger seine Dienstbezüge wegen schuldhaften unerlaubten Fernbleibens vom Dienst auch für den in die Schulferien fallenden Zeitraum vom 15. Juli 2010 bis 9. August 2010 verliert, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Maßgebliche - im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides geltende - Rechtsgrundlage für die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge für den streitgegenständlichen Zeitraum (Frühjahr/Sommer 2010) ist § 9 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der am 31. August 2006 geltenden Fassung des Gesetzes vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020; vgl. Art. 125a Abs. 1 GG, § 86 BBesG) i.V.m. § 62 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG NRW -) vom 21. April 2009 (GV. NRW. 2009, 224), beide Normen mit insoweit bis heute unverändertem Inhalt:

Gemäß § 9 Satz 1 BBesG verliert der Beamte, wenn er ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fernbleibt, für die Zeit des Fernbleibens die Dienstbezüge; der Verlust der Dienstbezüge ist festzustellen (§ 9 Satz 3 BBesG). Ergänzt wird diese Regelung für den Bereich der Beamten des beklagten Landes durch § 62 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW, wonach der Beamte dem Dienst nicht ohne Genehmigung fernbleiben darf.

a) Die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge gemäß § 9 BBesG stellt eine Ausnahme von der Pflicht des Dienstherrn zur fortlaufenden Besoldung des Beamten dar. Grund dieses Verlusts ist das ungerechtfertigte und verschuldete Nichterscheinen zum Dienst und die damit verbundene Verweigerung der Dienstleistung. Das Gebot, zum Dienst zu erscheinen, ist eine Grundpflicht jedes Beamten. Diese Grundpflicht fordert von einem Beamten, sich während der vorgeschriebenen Zeit an dem vorgeschriebenen Ort aufzuhalten und dort die ihm übertragenen dienstlichen Aufgaben wahrzunehmen. Aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit erfasst der gesetzliche Begriff des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst i.S.v. § 9 BBesG - ebenso wie in § 96 Abs. 1 BBG oder § 62 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW - daher (nur) Verstöße gegen die im vorstehenden Sinne nach Zeit und Ort konkretisierte ("formale") Dienstleistungspflicht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 25. September 2003 - 2 C 49.02 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr. 26 S. 41, vom 11. Oktober 2006 - 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 34 und vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 22).

Hiernach ist grundsätzlich festzuhalten: Solange ein Beamter dienstunfähig ist, ist er von der Dienstleistungspflicht befreit, weil er sie nicht erfüllen kann. Befindet er sich im genehmigten (Erholungs-)Urlaub, liegt ebenfalls eine Befreiung von der Dienstleistungspflicht vor. In beiden Fällen scheidet eine Bezügeverlustfeststellung i.S.v. § 9 BBesG aus.

b) Bei der Bestimmung dessen, was als "Dienst" geschuldet wird, ist den Besonderheiten des jeweiligen Dienstverhältnisses Rechnung zu tragen. Der Begriff "Dienst" in § 9 Satz 1 BBesG ist weit gefasst. Er erstreckt sich auf sämtliche Leistungen, die der Beamte nach den für ihn geltenden Vorschriften im Rahmen des Dienstverhältnisses zu erbringen hat (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 1 DB 35.99 - BVerwGE 111, 153 <155> [Fachhochschulprofessor]; Urteil vom 25. September 2003 - 2 C 49.02 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr. 26 S. 40 f. [Rechtsreferendar in der Anwaltsstation]).

Hiernach sind im Streitfall die Besonderheiten des Dienstverhältnisses der beamteten Lehrer zu berücksichtigen:

aa) Die Dienstleistungspflicht von beamteten Lehrern ist nur zum Teil zeitlich und örtlich konkretisiert: Lehrer sind nur während der Zeit ihrer festgesetzten Unterrichtsstunden als sog. Pflichtstunden sowie während weiterer anlassbezogener Dienstpflichten (z.B. Teilnahme an Klassenkonferenzen, Gespräche mit Eltern, Pausenaufsicht etc.) zur Anwesenheit in der Schule verpflichtet. Dagegen bleibt es ihnen überlassen, wo und wann sie die Dienstpflichten der Vor- und Nachbereitung des Unterrichts einschließlich der Korrektur von Klassenarbeiten u.ä. erfüllen. Die konkrete Festlegung ausschließlich des erstgenannten Teils der Dienstpflichten von Lehrern erklärt sich daraus, dass ihre Arbeitszeit nur hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden exakt messbar ist, während sie im Übrigen entsprechend der pädagogischen Aufgabe wegen der erforderlichen Unterrichtsvorbereitung, der Korrekturen etc. nicht im Einzelnen in überprüfbarer Form bestimmt, sondern nur - grob pauschalierend - geschätzt werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 23. September 2004 - 2 C 61.03 - BVerwGE 122, 65 <66 f.>, vom 23. Juni 2005 - 2 C 21.04 - BVerwGE 124, 11 <13>, vom 30. August 2012 - 2 C 23.10 - BVerwGE 144, 93 Rn. 13 und vom 16. Juli 2015 - 2 C 16.14 - BVerwGE 152, 301 Rn. 10 ff.).

bb) Weitere Besonderheiten ergeben sich für beamtete Lehrer während der Schulferien, hier bezogen auf die im Streitfall für den Kläger maßgebliche Rechtslage im Land Nordrhein-Westfalen:

Lehrer an öffentlichen Schulen erhalten ihren Erholungsurlaub während der Schulferien (§ 6 Abs. 4 der Verordnung über den Erholungsurlaub der Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen vom 14. September 1993, GV. NRW. 1993, 690, in der Fassung vom 2. März 2010, GV. NRW. 2010, 162; heute wortgleich § 20 Abs. 4 der Freistellungs- und Urlaubsverordnung NRW - FrUrlV NRW - vom 10. Januar 2012, GV. NRW. 2012, 2). Entsprechend bestimmt § 12 Abs. 1 der Allgemeinen Dienstordnung für Lehrer und Lehrerinnen, Schulleiter und Schulleiterinnen an öffentlichen Schulen - ADO NW - (RdErl. des Kultusministeriums vom 20. September 1992, GABl. NW I S. 235, zuletzt geändert am 21. Juni 2002, ABl. NRW I S. 281; heute in der Sache unverändert in § 14 ADO NW in der Fassung vom 18. Juni 2012, ABl. NRW S. 384), dass Lehrer und Lehrerinnen den ihnen zustehenden Urlaub in den Ferien nehmen. Bei der Allgemeinen Dienstordnung, einer Verwaltungsvorschrift, handelt es sich um eine dienstliche Anordnung bzw. allgemeine Richtlinie i.S.v. § 35 Satz 2 des Beamtenstatusgesetzes - BeamtStG - vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010), geändert durch Art. 15 Abs. 16 des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160), mit der u.a. die beamtenrechtlichen Pflichten eines Lehrers konkretisiert werden (vgl. auch § 1 ADO NW).

Da der Erholungsurlaub höchstens 30 Tage beträgt (§ 5 Abs. 2 EUV NW und § 18 Abs. 2 FrUrlV NRW), die Schulferien im gesamten Kalenderjahr aber in der Regel 12 bis 13 Wochen (= 60 bis 65 Werktage) betragen, ist weiter geregelt, dass Ferienzeiten, die über den Urlaubsanspruch hinausgehen, der Fort- und Weiterbildung, der Vor- und Nachbereitung des Unterrichts sowie der Wahrnehmung anderer dienstlicher Verpflichtungen, z.B. der Vorbereitung des neuen Schuljahres dienen. In der letzten Ferienwoche vor Unterrichtsbeginn des neuen Schuljahres müssen sich die Lehrer zur Dienstleistung für schulische Aufgaben bereithalten, soweit dies für die organisatorische Vorbereitung des neuen Schuljahres erforderlich ist und vorher angekündigt wurde (§ 12 Abs. 2 ADO NW; § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 ADO NW vom 18. Juni 2012).

cc) Darüber hinaus bestimmt § 57 Abs. 3 Satz 1 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SchulG NRW - vom 15. Februar 2005, GV. NRW. 2005, 102, in der Fassung vom 13. Juni 2006, GV. NRW. 2006, 270, dass Lehrer verpflichtet sind, sich zur Erhaltung und weiteren Entwicklung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten selbst fortzubilden und an dienstlichen Fortbildungsmaßnahmen auch in der unterrichtsfreien Zeit teilzunehmen.

2. Ausgehend von dieser Rechtslage und nach den Maßstäben der dargestellten Rechtsprechung des Senats bedeutet dies für den Streitfall, dass der Kläger während der Schulferien gegen keine zeitlich und örtlich konkretisierte Dienstleistungspflicht verstoßen hat.

Die von den Vorinstanzen zur Begründung eines solchen Verstoßes herangezogene allgemein geltende Pflicht eines Lehrers, in unterrichtsfreien Zeiten seinen Unterricht vor- oder nachzubereiten und sich zur Erhaltung und weiteren Entwicklung seiner Kenntnisse und Fähigkeiten selbst fortzubilden (§ 12 Abs. 2 ADO NW; § 57 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW), reicht dafür nicht aus. Dem steht zum einen entgegen, dass diese allgemeine Pflicht weder zeitlich noch örtlich näher konkretisiert ist; d.h. es ist nicht verbindlich bestimmt, wann, in welchem zeitlichen Umfang und wo der Lehrer ihr nachzukommen hat. Die Art und Weise ihrer Erfüllung ist vielmehr der eigenverantwortlichen, vom Dienstherrn auch nicht kontrollierten Entscheidung und Disposition des Lehrers überlassen. Zum anderen kann die erwähnte allgemeine Verpflichtung auch deshalb nicht als Grundlage für eine Bezügeverlustfeststellung gemäß § 9 BBesG dienen, weil ein Lehrer nach dem oben dargestellten, für den Kläger geltenden Landesrecht (§ 6 Abs. 4 EUV NW; § 12 Abs. 1 ADO NW) in den Schulferien seinen Erholungsurlaub zu nehmen hat. Ist ein Lehrer mithin einerseits verpflichtet, während der Schulferien seinen Erholungsurlaub zu nehmen, und verzichtet der Dienstherr darauf, dem Lehrer aufzugeben, konkret anzugeben, während welchen Zeitraums innerhalb der Schulferien er seinen Erholungsurlaub nehmen will, kann dem Lehrer nicht andererseits vorgeworfen werden, er habe gegen eine Dienstleistungspflicht (Pflicht zur Unterrichtsvor- und -nachbereitung und zur Fortbildung) verstoßen, erst Recht nicht gegen eine zeitlich und örtlich konkretisierte Dienstleistungspflicht.

3. Gleichwohl hat das beklagte Land im Streitfall zu Recht festgestellt, dass der Kläger seine Dienstbezüge auch für den Zeitraum verloren hat, der in die Sommerschulferien fiel.

Bestand zwischen dem Dienstherrn und einem beamteten Lehrer über längere Zeit Unsicherheit oder Streit über dessen Dienstfähigkeit und bleibt der Lehrer trotz amtsärztlicher Bestätigung seiner Dienstfähigkeit dem Dienst weiterhin fern (zunächst noch während der Zeit mit Unterrichtsverpflichtung), so obliegt es dem Lehrer - auch nach zwischenzeitlichem Beginn der Schulferien -, dem Dienstherrn anzuzeigen, dass und ab wann er den Dienst wieder aufzunehmen bereit ist. Kommt der Lehrer dieser Obliegenheit nicht nach, verliert er seine Dienstbezüge auch für den (an die Zeit mit Unterrichtsverpflichtung anschließenden) Zeitraum, der in die Schulferien fällt bis zu dem Tag, an dem der Lehrer erklärt, dass er zur Wiederaufnahme des Dienstes bereit ist.

Diese Obliegenheit folgt unmittelbar aus dem beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (§ 3 Abs. 1 BeamtStG). Der Dienstherr - in Gestalt der Schulleitung - muss wissen, ob ein Lehrer, der während des Schuljahres (in Zeiten mit Unterrichtsverpflichtung) erkrankt war, während der Schulferien unverändert dienstunfähig ist oder ob er mit der Folge gesundet ist, dass er die Schulferien tatsächlich zu ihrem eigentlichen Zweck nutzen kann, nämlich zum einen für seinen Erholungsurlaub und zum anderen für die Vorbereitung auf das neue Schuljahr. Denn wenn ein Lehrer während der gesamten Schulferien weiterhin dienstunfähig erkrankt ist, kann der Dienstherr bei der Planung für das folgende Schuljahr (Verteilung der vorhandenen Lehrkräfte auf die Klassen und Kurse) nicht davon ausgehen, dass dieser Lehrer hinreichend Zeit für Erholung und Unterrichtsvorbereitung hatte. Ggf. muss der Dienstherr einen Ersatz für diesen (nicht ausreichend erholten oder vorbereiteten) Lehrer einplanen. Es muss Klarheit darüber herrschen, ob und ab wann die Schulleitung für das neue Schuljahr wieder mit dem Einsatz des Lehrers im Unterricht rechnen kann. Um dem Dienstherrn diese Planung verlässlich zu ermöglichen, trifft den Lehrer, der während des Schuljahres (in der Zeit mit Unterrichtsverpflichtung) erkrankt ist, insbesondere wenn der Umstand der vorübergehenden Dienstunfähigkeit zwischen Dienstherr und Lehrer umstritten war, die Obliegenheit, die Wiedererlangung seiner Dienstfähigkeit dem Dienstherrn auch während der Schulferien anzuzeigen.

Hiervon ist auch das Berufungsgericht ausgegangen. Denn es hat (auch) darauf abgehoben, dass der Kläger, um den Zustand des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst zu beenden, verpflichtet war, durch eine Erklärung gegenüber seinem Dienstherrn sichtbar zu machen, dass er den Dienst wieder aufnehmen sowie einstweilen eigenverantwortlich zu Hause arbeiten bzw. Erholungsurlaub nehmen wolle. Eine solche Mitteilung, mit der er seinem Dienstherrn angezeigt hat, dass er seine bisherige Verweigerungshaltung aufgebe und zum ersten Schultag nach den Sommerferien (30. August 2010) wieder zum Dienst erscheinen werde, hat der Kläger auch tatsächlich gemacht: aktenkundig spätestens am 18. August 2010, nach - zwischen den Beteiligten nicht mehr streitiger - Darstellung des Klägers hat er dies bereits am 10. August 2010 jedenfalls versucht. Für den davor liegenden Zeitraum der Schulferien bis einschließlich des Tages, der dem Tag der (versuchten) Anzeige der Bereitschaft zur Wiederaufnahme des Dienstes vorausging (15. Juli 2010 bis 9. August 2010), ist die Bezügeverlustfeststellung daher zu Recht ergangen.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.