Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 01. Juni 2017 - 20 B 16.2241

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. März 2016 wird geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 20. August 2014 wird aufgehoben.

II. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Beklagte.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Kläger wenden sich gegen einen Bescheid, mit dem sie verpflichtet wurden, der Beklagten die Kosten für die Unterbringung und medizinische Versorgung von im Eigentum der Kläger stehenden Hunde- und Katzenwelpen zu erstatten.

Am 30. Mai 2014 gegen 0.10 Uhr wurde ein tschechisches Tiertransportfahrzeug aufgrund einer Anzeige einer Tierschutzorganisation durch die Polizeiinspektion W. auf einem Parkplatz an der Autobahn A 6 in der Nähe von Leuchtenberg kontrolliert. Bei der Anzeige wurde behauptet, dass die mitgeführten Tierpässe gefälscht seien. Laut Mitteilung der Verkehrspolizeiinspektion W. sei die Amtstierärztin der Beklagten gegen 1:20 Uhr durch die Verkehrspolizei telefonisch informiert worden. Aufgrund der in den mitgeführten Heimtierausweisen eingetragenen Daten sei diese zu dem Schluss gekommen, dass die durchgeführte Tollwutimpfung zu früh erfolgt sei. Wegen der Vielzahl der Tiere wäre eine Aufnahme im Tierheim in W. nicht möglich gewesen. Deshalb sollte die Polizei die Hunde und Katzen zunächst im Fahrzeug lassen, bis sie im Laufe des Vormittags tierärztlich hätten begutachtet werden können. Gegen 9:00 Uhr seien zwei Tierärztinnen des Veterinäramtes W. in Begleitung einer privaten Tierärztin für Kleintiere bei der Polizeiinspektion erschienen. Die anwesende Amtstierärztin der Beklagten habe feststellen können, dass der Transport 57 Hunde- und 22 Katzenwelpen umfasste und von 2 Mitarbeitern der Kläger begleitet wurde. Die Welpen seien zum Transport nach Belgien bestimmt gewesen. Die nötigen Dokumente seien vorhanden gewesen. Es habe festgestellt werden können, dass die Tiere zwischen 8 und 10 Wochen alt und in sehr gutem Pflegezustand gewesen seien. Laut Heimtierausweis seien die Tiere bereits im Alter von sechs Wochen (5. bis 7. Mai 2014) mit dem Impfstoff Raibisin der Fa. M… gegen Tollwut geimpft worden. Da dieser Impfstoff nach den Recherchen des Veterinäramtes in Tschechien erst ab der 12. Lebenswoche zugelassen sei und der Impfschutz eine daran anschließende Wartezeit von 21 Tagen erfordere, sei die Amtstierärztin zur Erkenntnis gelangt, dass ein hinreichender Schutz gegen Tollwut nicht gegeben sei, weshalb ein Verbringen der Welpen durch Deutschland nicht möglich sei. Gegen Mittag des 30. Mai 2014 ordnete die Amtstierärztin daher mündlich die Quarantänisierung und Verbringung der Tiere ins Tierheim N. an.

Im Tierheim N. wurden die Tiere, die zum Teil erkrankt waren, medizinisch versorgt und gegen Tollwut geimpft.

Bereits am 1. Juni 2014 äußerten sich die Kläger per E-Mail gegenüber der Beklagten. Sie würden einen legalen Handel mit Tieren betreiben. Die Papiere für die Welpen seien in Ordnung und insbesondere seien auch die Impfungen ordnungsgemäß erfolgt.

Am 30. Juni 2014 ordnete die Beklagte mit schriftlichem Bescheid an, dass die am 30. Mai 2014 eingeführten 57 Hunde- und 22 Katzenwelpen bis zur letztendlichen Feststellung einer etwaigen Seuchengefahr im Tierheim der Stadt N. in Quarantäne unterzubringen seien (Ziffer 1). Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet (Ziffer 2). Kosten für die Anordnung wurden unter Bezugnahme auf Art. 7 des Gesetzes über den Vollzug des Tierseuchenrechts nicht erhoben. Von einer schriftlichen Anhörung habe im vorliegenden Fall abgesehen werden können, da nach dem dargelegten Sachverhalt Gefahr im Verzug vorliege (Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG). Die Quarantäneanordnung stütze sich auf § 14 Abs. 1 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anlage 3 Nr. 7.1, § 18 i.V.m. Anlage 8 Nr. 3, § 20 Nr. 1 BmTierSSchV sowie Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 998/2003. Gemäß den mitgeführten Heimtierausweisen seien die Hunde sowie die Hauskatzen bereits im Alter von sechs Wochen mit dem Impfstoff Raibisin der Firma Merial gegen Tollwut geimpft worden. Dieses Serum sei in der Tschechischen Republik erst ab einem Alter von drei Monaten zu verabreichen, da eine vorherige Boosterung keinen hinreichenden Schutz vor dem Tollwutvirus gewährleiste (vgl. § 1 Nr. 3 Buchst. aa TollwutV). Demzufolge müsse zum gegenwärtigen Zeitpunkt von einer Tierseuchengefahr ausgegangen werden. Es sei bei den betroffenen Tieren daher eine Folgeimpfung mit einer anschließenden Wartezeit von drei Wochen durchzuführen. Bis dahin seien die Hunde- und Katzenwelpen unter Vorbehalt negativer Untersuchungsergebnisse in Quarantäne zu behalten. Der Bescheid ist an Herrn Rechtsanwalt M.V. adressiert und beginnt mit „Sehr geehrte Damen und Herren“, ohne in der Folge einen namentlichen Adressaten der Verfügung zu nennen.

Gegen diesen Bescheid ließen die Kläger am 14. Juli 2014 Anfechtungsklage erheben.

Ferner hat die Beklagte mit Bescheid vom 20. August 2014 die Kläger dazu verpflichtet, der Beklagten die in der Angelegenheit bisher entstandenen Kosten in Höhe von 100.433,- € zu erstatten. Dem Bescheid war eine Kostenberechnung des Tierschutzvereins N. e.V. beigegeben, welche die Kosten für die Unterbringung der Welpen und deren medizinische Versorgung im Zeitraum vom 30. Mai 2014 bis zum 7. August 2014 auflistet. Die Unterbringungskosten betrugen danach 15,- €/Tag für die Hundewelpen und 10,- €/Tag für die Katzenwelpen. Im Zeitraum vom 30 Mai 2014 bis zum 6. Juni 2014 (8 Tage) seien 57 Hundewelpen und 22 Katzenwelpen untergebracht gewesen. Im Zeitraum vom 7. Juni 2014 bis zum 7. August 2014 (63 Tage) 55 Hundewelpen und 22 Katzenwelpen. Ferner wurden Kosten für die medizinische Grundversorgung (Eingangsuntersuchung, Entwurmung, Entflohen) für 57 Hundewelpen (141,- € je Tier) und 22 Katzenwelpen (68,- € je Tier) berechnet sowie Kosten für die medizinische Weiterversorgung. Insgesamt ergab sich damit ein Betrag in Höhe von 100.433,- €.

Aus den Akten ergibt sich, dass die Quarantäneanordnung mit Bescheiden vom 22. August 2014, vom 2. September 2014 sowie vom 28. Oktober 2014 für jeweils genau bezeichnete Tiere zu jeweils genau benannten Zeitpunkten, an denen der Impfschutz für die einzelnen Tiere wirksam geworden ist, für die Zukunft aufgehoben wurde.

Mit Gerichtsbescheid vom 26. November 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Nachdem die Kläger die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt hatten, wies das Verwaltungsgericht die Klage mit Urteil 17. März 2016 ab. Zur Begründung verwies das Verwaltungsgericht auf den zuvor ergangenen Gerichtsbescheid. Rechtsgrundlage für den Kostenerstattungsbescheid seien die Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 5 des Kostengesetzes (KG). Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG erheben die Behörden des Staates für Tätigkeiten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (Amtshandlungen), Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den Vorschriften dieses Abschnitts. Zur Zahlung der Kosten sei nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasse, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen werde. Mehrere Kostenschuldner hafteten nach Art. 2 Abs. 4 KG als Gesamtschuldner. An Auslagen der an der Amtshandlung beteiligten Behörden und Stellen würden nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG die anderen Behörden oder anderen Personen für ihre Tätigkeit zustehenden Beträge erhoben, soweit im Kostenverzeichnis nicht Ausnahmen vorgesehen seien. Danach habe die Beklagte die von ihr verauslagten Kosten für die Unterbringung der Welpen im Tierheim erstattet verlangen können. Insbesondere seien die Kläger die Veranlasser der Quarantäneanordnung, da sie nicht für eine ordnungsgemäße Tollwutimpfung der Tiere gesorgt hätten. Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Erstattungsbescheides sei, dass die dem Bescheid zugrunde liegende Amtshandlung rechtmäßig sei. Dies folge aus Art. 16 Abs. 5 KG. Danach würden Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung durch die Behörde nicht entstanden wären, nicht erhoben. Gegen die Rechtmäßigkeit der Quarantäneanordnung der Beklagten bestünden keine Bedenken. Mit Gerichtsbescheid vom gleichen Tag (Az. RO 5 K 14.1164) habe die Kammer die Anfechtungsklage gegen die Anordnung abgewiesen. Das Gericht habe dazu in formeller Hinsicht ausgeführt, dass der mündlich ergangene Bescheid bereits am 30. Mai 2014 ordnungsgemäß an die Begleitpersonen des Tiertransports bekannt gegeben worden sei, die als Empfangsboten der Kläger fungierten. Eine vorherige Anhörung der Kläger sei gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG entbehrlich gewesen, da eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug notwendig gewesen sei. Rechtsgrundlage für die Anordnung sei § 20 Satz 1 Nr. 1a) der Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung (BmTierSSchV). Danach ordne die zuständige Behörde bei Tieren die Quarantäne in einer Quarantänestation an, wenn sie bei der Überwachung des innergemeinschaftlichen Verbringens bei Tieren oder Waren Tatsachen feststellten, die auf die Gefahr einer Seuchenverbreitung schließen ließen. Diese Voraussetzungen seien hier gegeben. Die Anforderungen an die Tiergesundheit, die bei der Beförderung von Heimtieren zwischen Mitgliedstaaten erfüllt werden müssten, seien der Verordnung (EG) Nr. 998/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Veterinärbedingungen für die Verbringung von Heimtieren zu anderen als Handelszwecken und zur Änderung der Richtlinie 92/65/EWG des Rates (ABl. L 146 v. 13.6.2003, S. 1 ff.) niedergelegt. Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. b) der genannten Verordnung müsste bei Hunden und Katzen (vgl. Anhang I Teil A der VO) ein Ausweis für die Tiere mitgeführt werden, der von einem von der zuständigen Behörde dazu ermächtigten Tierarzt ausgestellt sei und aus dem hervorgehe, dass im Einklang mit den Empfehlungen des Herstellungslabors eine gültige Tollwutimpfung des betreffenden Tieres – gegebenenfalls eine gültige Auffrischungsimpfung gegen Tollwut – mit einem inaktivierten Impfstoff mit einem Wirkungsgrad von mindestens einer internationalen Antigeneinheit (WHO-Norm) vorgenommen worden sei. Aus den mit dem Tiertransport mitgeführten Papieren ergebe sich jedoch, dass eine wirksame Immunisierung der Tiere gegen Tollwut nicht erfolgt sei. Zwar seien die Hunde- und Katzenwelpen mit dem Impfstoff Raibisin der Fa. M… gegen Tollwut geimpft. Allerdings sei die Impfung nicht im Einklang mit den Empfehlungen des Impfstoffherstellers erfolgt. Danach sei der Impfstoff erst ab einem Lebensalter von drei Monaten zu verabreichen, da eine vorherige Boosterung keinen hinreichenden Schutz vor dem Tollwutvirus gewährleiste (vgl. auch § 1 Nr. 3 a) der Tollwut-Verordnung (TollwV)).

Den Antrag auf Zulassung der Berufung hinsichtlich der Quarantäneanordnung (Az.: 20 ZB 16.941) lehnte der Senat mit Beschluss vom 7. November 2016 ab, weil die Klage der Kläger insoweit mit der Aufhebung der Quarantäneanordnung durch die Beklagte unzulässig geworden sei.

Mit ihrer vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts zugelassenen Berufung beantragen die Kläger,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 10. März 2016 zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 20. August 2014 aufzuheben.

Zur Begründung trugen die Kläger im Wesentlichen vor, Gegenstand des Unternehmens der Kläger sei der Handel der zur Hobbyzucht bestimmten Tiere, einschließlich des Exports von Hunde- und Katzenwelpen mit und ohne Herkunftsausweis in ausgewählte Mitgliedstaaten der Europäischen Union, unter anderem auch in das Königreich Belgien. Die Quarantäneanordnung sei bereits formell rechtswidrig, weil die Kläger vor Erlass der Anordnung nicht gehört worden seien. Im Falle einer Anhörung der Kläger hätten weniger einschneidende Maßnahmen ernsthaft geprüft und ergriffen werden können, mit der Folge, dass die durch die Beklagte geltend gemachten Kosten gar nicht erst entstanden wären. Es habe die Möglichkeit der Rückführung der Tiere in die Tschechische Republik bestanden, welches auch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft in seinem an die Staatsveterinärverwaltung der Tschechischen Republik gerichteten Schreiben vom 17. Juni 2014 in zutreffender Weise festgestellt habe. Die einschlägigen europäischen Rechtsvorschriften machten die Gültigkeit der Impfung nicht von dem Erreichen eines bestimmten Lebensalters der Tiere abhängig. Wenn die Beklagte in ihrer Begründung des Bescheids über die Quarantäneanordnung wiederholt behauptet, dass das Serum Raibisin in der Tschechischen Republik erst ab einem Lebensalter von drei Monaten zugelassen bzw. zu verabreichen sei, findet diese Behauptung keine Stütze in den Rechtsvorschriften der Tschechischen Republik. Vor dem dritten Monat habe insofern nach geltendem Recht keine Impfpflicht für die beschlagnahmten Tiere bestanden. Selbst der Hersteller des Impfstoffes gehe davon aus, dass auch Hunde und Katzen, die jünger als zwölf Wochen alt sind, zur Vorbeugung jeglicher Seuchengefahr mit dem Impfstoff geimpft werden können, wobei ab einem Alter von mindestens zwölf Wochen eine Auffrischungsimpfung der Tiere empfohlen werde. Hätte die Verwaltungsbehörde Zweifel an der Wirksamkeit der Tollwutimpfung gehabt, so hätte sie einen Antikörpertest zur Feststellung der Antikörper gegen Tollwut durchführen können. Nachdem der Bestimmungsort der Sendung das Königreich Belgien gewesen sei, also ein Mitgliedstaat der Europäischen Union, der den Handel von Tieren, die jünger als drei Monate alt seien, erlaube, sei das Gebot zu europarechtsfreundlicher Gesetzesauslegung und -anwendung zu berücksichtigen, vorliegend nicht von der Quarantäneanordnung Gebrauch zu machen, zumal sich die betreffenden Tiere in Deutschland lediglich zur Durchfuhr in das Königreich Belgien befunden hätten. Aus diesen Gründen sei die Quarantäneanordnung auch in materieller Hinsicht rechtsfehlerhaft, zumal zu keinem Zeitpunkt davon habe ausgegangen werden können, dass Tatsachen vorgelegen hätten, die auf die Gefahr der Seuchenverbreitung schließen ließen. Zudem erfüllten die Kläger zum Zeitpunkt der Versendung der Tiere die Bedingungen des Art. 5 Abs. 2 der Verordnung des Europäischen Parlaments und Rates Nr. 998/2003. Diese Ausnahme habe zwar ausdrücklich für die Verbringung von Heimtieren zu anderen als Handelszwecken gegolten. Ausgehend von dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hätte die Behörde jedoch, nachdem sie festgestellt habe, dass die Versendung der Tiere die für die Versendung von Heimtieren geltenden Auflagen erfüllt habe, von weniger einschneidenden Maßnahmen Gebrauch machen müssen. Weiter sei anzumerken, dass die deutschen Behörden völlig unsachgemäß bei der Beschlagnahme und der späteren Verbringung in das Tierheim mit den Tieren umgegangen seien und die Grundsätze des Tierschutzes und der Umweltverträglichkeit verletzt hätten. Die handelnde Behörde hätte nicht nur die Maßnahmen nach § 20 BmTierSSchV (Quarantäneanordnung und Nottötung) in ihre Abwägung einbeziehen müssen, sondern auch die Rücksendung der Tiere in ihr Herkunftsland nach § 21 BmTierSSchV. Des Weiteren habe keine Seuchenverbreitungsgefahr bestanden, weil die Tiere aus der Tschechischen Republik stammten, welche seit dem Jahr 2002 für tollwutfrei erklärt worden sei. Die Beklagte sei auch nicht zur Kostenerstattung anspruchsberechtigt, weil die Kläger nicht Veranlasser der Amtshandlung gewesen seien. Darüber hinaus sei die Kostenerstattungsanordnung aus Billigkeitsgründen aufzuheben. Die nachträgliche Anhörung sei ohne Wirkung, weil die Quarantäneanordnung bereits vollzogen und aufgehoben sei.

Die Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die im Zulassungsbeschluss erhobenen Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der der Kostenerstattung zu Grunde liegenden Quarantäneanordnung habe sie zum Anlass genommen, den Klägern Gelegenheit einzuräumen, sich in der rechtlich gebotenen Art und Weise zu der angeordneten und bereits durchgeführten Quarantäne der Tiere zu äußern. Die Kläger hätten diese Möglichkeit genutzt und mit Schreiben vom 19. Januar 2017 der Beklagten geantwortet. Die Beklagte habe unter Berücksichtigung der von der höchstrichterlichen Rechtsprechung an eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung gestellten Anforderungen die von den Klägern mit Schreiben vom 19. Januar 2017 vorgebrachten Einwendungen nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern sich mit diesen auseinandergesetzt und diese zum Anlass genommen, die Entscheidung vom 30. Juni 2014 nochmals kritisch zu überdenken. Auf das entsprechende Antwortschreiben vom 9. März 2017 werde verwiesen. Damit sei eine mögliche formelle Rechtswidrigkeit des Quarantänebescheides geheilt. Dies sei auch noch möglich gewesen, weil die Quarantäneanordnung sich noch nicht erledigt habe, sondern von ihr hinsichtlich des Kostenbescheids noch eine Steuerungswirkung ausgehe.

Die Landesanwaltschaft verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten verwiesen. Hinsichtlich des Verlaufes der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist begründet.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. März 2016 wird geändert, weil der Bescheid der Beklagten vom 20. August 2014 rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nach Art. 13 AGTierGesG können für die Anordnung von Schutz- und Bekämpfungsmaßnahmen keine Gebühren und Auslagen erhoben werden. Die Kosten für die Durchführung der Quarantäneanordnung (§ 20 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) BMTierSSchV) sind jedoch solche Kosten für die Anordnung von Schutz- und Bekämpfungsmaßnahmen. Art. 13 AGTierGesG ist insoweit eine abschließende Regelung, so dass ein Rückgriff auf Art. 10 Abs. 1 Nr. 5, Art. 1, 2 KG nicht möglich ist (vgl. Art. 27 KG).

Nachdem keine bundesrechtliche Kostentragungsregelung wie z.B. in Art. 16a Abs. 1 Nr. 2 TierSchG vorhanden ist, ist Art. 13 AGTierGesG grundsätzlich auf den vorliegenden Fall anwendbar. Zum einen handelt es sich bei der Quarantäneanordnung um eine Maßnahme nach dem TierGesG, weil die Verordnung über das innergemeinschaftliche Verbringen sowie die Einfuhr und Durchfuhr von Tieren und Waren (BmTierSSchV) im hier maßgeblichen Teil auf § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 Buchst. a) TierGesG beruht. Zudem spricht das AGTierGesG an verschiedenen Stellen vom Vollzug des Tiergesundheitsrechts und knüpft damit in seiner Terminologie an das zuvor geltende Gesetz über den Vollzug des Tierseuchenrechts an. Richtig ist zwar, dass nach der Neufassung des AGTierGesG durch das Gesetz zur Änderung des Heilberufe-Kammergesetzes, des Gesundheitsdienst- und Verbraucherschutzgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 22. Mai 2014 sich die Kostenregelung in Abschnitt zwei mit der Überschrift „Tierseuchenkasse“ befindet. Dabei handelt es sich jedoch nach der Überzeugung des Senats um eine Ungenauigkeit des Gesetzgebers. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass das zuvor geltende Gesetz über den Vollzug des Tierseuchenrechts keine Abschnittsbildung vorsah und eine identische Regelung wie Art. 13 AGTierGesG in Art. 7 enthielt. Weiter ging der Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes zur Änderung des Heilberufe-Kammergesetzes, des Gesundheitsdienst- und Verbraucherschutzgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften (vgl. LT-Drs 17/5205 S. 29) davon aus, dass es sich bei der Änderung des Art. 7 in den Art. 13 lediglich um eine redaktionelle Änderung handelt. Im Übrigen, und das ist das gewichtigste Argument, würde eine Zuordnung des Art. 13 AGTierGesG allein für die Tätigkeit der Tierseuchenkasse keinen Sinn ergeben, weil die Tierseuchenkasse für die Anordnung von Schutz- und Bekämpfungsmaßnahmen nicht zuständig ist, sondern die in Art. 1 Abs. 1 und 2 AGTierGesG i.V.m. § 1 Abs. 1 TierSVollzV genannten Behörden. Folglich muss davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber Art. 13 AGTierGesG als allgemeine Vorschrift erlassen hat.

Art. 13 AGTierGesG kann nicht so verstanden werden, dass lediglich die Anordnung der Quarantäne kostenfrei ergeht, währenddessen die Kosten für die hierauf beruhenden Quarantänemaßnahmen, also hier die Unterbringung im Tierheim N. und die notwendige tierärztliche Betreuung, dagegen erhoben werden könnten. Es leuchtet bereits nicht ein, warum der Landesgesetzgeber eine Kostenregelung für das Tiergesundheitsrecht im Ausführungsgesetz zum Tiergesundheitsgesetz installiert, wesentliche Sachverhalte, wie die Kostentragung für Quarantänemaßnahmen, jedoch ungeregelt lässt, ohne zumindest im Übrigen auf die allgemeinen Kostenregelungen zu verweisen (vgl. z.B. Art. 28 Abs. 3 PAG). Darüber hinaus muss beachtet werden, dass die Quarantäneanordnung und die Quarantänemaßnahme nicht voneinander getrennt werden können. Die Quarantäneanordnung nach § 20 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) BMTierSSchV ist ein Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, also eine Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Damit zeigt sich die Quarantänemaßnahme als Bestandteil der Quarantäneanordnung. Zudem ist die Richtung der Quarantäneanordnung ausschlaggebend. Diese ist nicht vorrangig darauf gerichtet, dass dem Tierbesitzer eine Handlungspflicht auferlegt wird, sondern, dass für die Tiere durch die Verbringung in die Quarantänestation ein öffentlich-rechtlicher Gewahrsam bis zum Ende der Quarantäne angeordnet wird. Dabei beginnt die Quarantänemaßnahme mit dem Transport der Tiere zur Quarantäneeinrichtung und endet, soweit der Tierseuchenverdacht sich nicht bestätigt, mit der Herausgabe der Tiere an den Tierbesitzer. Somit lässt sich dem Wortlaut des Art. 13 AGTierGesG keine Einschränkung dahingehend entnehmen, dass die Kostenfreiheit nicht für die Kosten der Quarantänemaßnahme gilt.

Der Entstehungsgeschichte der Regelung kann ebenfalls keine Einschränkung entnommen werden. Dort (LT-Drs. 7/5029 S. 7) heißt es:

„Die in Art. 7 angesprochenen Ermittlungen von Seuchen, die Anordnung der Schutz- und Bekämpfungsmaßnahmen sowie die Entschädigungen sind nicht immer ohne kosten- oder gebührenrechtliche Veranlassung durchzuführen. Sie liegen aber stets ohne Rücksicht auf persönliche Beteiligung so sehr im überwiegend öffentlichen Interesse und dienen dem allgemeinen Schutzbedürfnis in einem Maße, daß sie ohne Rücksicht auf Kostenfragen ergehen müssen und nicht mit Verwaltungskosten oder Benutzungsgebühren belegt werden dürfen.“

Aus der Gesetzesbegründung kann nicht gefolgert werden, dass die Kosten für die angeordneten Maßnahmen dem Veranlasser aufzuerlegen sind, denn die Gesetzesbegründung geht offensichtlich davon aus, dass ohne Rücksicht auf eine persönliche Beteiligung die Anordnung von Schutz- und Bekämpfungsmaßnahmen immer derart im öffentlichen Interesse liegen, dass Verwaltungskosten nicht erhoben werden dürfen. Ob die Erwägungen des Gesetzgebers aus dem Jahre 1971 in dieser Absolutheit in der heutigen Zeit angesichts der tatsächlichen und rechtlichen Entwicklung im Tierseuchen- bzw. Tiergesundheitsgesetz noch tragfähig sind, hat der erkennende Senat nicht zu entscheiden. Es bleibt dem bayerischen Gesetzgeber unbenommen, die Kostenregelung des Art. 13 AGTierGesG zu ändern. Der erkennende Senat ist jedenfalls an die vom Gesetzgeber getroffene Regelung gebunden. Damit bleibt festzuhalten, dass die entstandenen Kosten für die Durchführung der Quarantänemaßnahme aufgrund der Kostenregelung des Art. 13 AGTierGesG von den Klägern durch Kostenbescheid nicht erhoben werden können. Ein Rückgriff auf die allgemeinen Kostenregelungen scheidet damit aus.

Aber selbst wenn man entgegen Art. 13 AGTierGesG die Erhebung von Kosten für die Durchführung der Quarantäneanordnung für zulässig erachten sollte, ist eine Erhebung von Auslagen nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG, was die Kosten des Tierheimes für die Durchführung der Quarantäne angeht, nicht zulässig. Nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG können die anderen Behörden oder anderen Personen für ihre Tätigkeit zustehenden Beträge als Auslagen erhoben werden. Nachdem das Tierheim N. als eingetragener Verein auf Privatrechtsbasis betrieben wird und auch kein Beliehener ist, müsste es sich bei diesem um eine andere Person handeln, was auf den ersten Blick bejaht werden kann, weil die Stadt W. und das Tierheim N. und Umgebung e.V. zwei unterschiedliche Rechtspersönlichkeiten sind. Hierbei muss jedoch beachtet werden, dass das Tierheim, in dem die Tiere der Kläger untergebracht waren, als Quarantänestation im Sinne von § 20 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b BMTierSSchV fungierte und damit durch das Tierheim hoheitliche Gewalt ausgeübt wurde. Eine Beleihung mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben ist aber nicht erfolgt und mangels der erforderlichen gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerwG, U. v. 26.08.2010 - 3 C 35.09 - DVBl. 2010, 1434 m.w.N) auch nicht möglich. Damit ist das Tierheim jedoch als Verwaltungshelfer tätig geworden. Der Verwaltungshelfer wird für die Behörde tätig, und zwar im Rahmen einer untergeordneten Tätigkeit auf Weisung der Behörde; eine eigenständige Ausübung hoheitlicher Gewalt ist mit der Stellung als Verwaltungshelfer nicht verbunden (vgl. OVG Greifswald, U.v. 30.1.2013 - 3 L 93/09 - juris). Verwaltungshelfer unterstützen die Verwaltungsbehörde bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, werden aber - im Unterschied zum Beliehenen - nicht selbständig tätig, sondern nehmen Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde wahr. Daher ist ihr Handeln grundsätzlich ohne weiteres dem Hoheitsträger, für den sie tätig werden, zurechenbar (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, RdNr. 60 zu § 23); der Hoheitsträger als originär zuständiger Aufgabenträger trägt grundsätzlich auch die rechtliche Verantwortung für die Tätigkeit des Verwaltungshelfers (BayVGH, U.v. 28.4.2008 - 9 BV 04.2401 – juris). Weil der Verwaltungshelfer damit gleichsam als Werkzeug oder Instrument des Hoheitsträgers tätig wird, wird sein Handeln unmittelbar dem Hoheitsträger zugerechnet. Damit hat aber keine andere Person im Sinne des Art. 10 Satz 1 Nr. 5 KG gehandelt, sodass die Beklagte mangels Rechtsgrundlage im Kostengesetz die Auslagen des Tierheims nicht erheben kann, so dass es auf die Frage, ob es sich bei den Kosten der Quarantäne überhaupt um ausscheidbare Auslagen handelt oder die Kosten vielmehr durch eine Gebühr abgegolten werden müssen (vgl. OVG Greifswald, U.v. 30.1.2013 - 3 L 93/09 – juris Rn 81), nicht mehr ankommt.

Der Kostenbescheid der Beklagten vom 20. August 2014 ist aber auch deswegen rechtswidrig, weil er auf einer rechtswidrigen Quarantäneanordnung vom 30. Juni 2014 beruhte. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung im Urteil vom 8. Mai 2014 (Az.: 1 C 3.13 - BVerwGE 149, 320, Rn. 19) durch das Urteil vom 14. Dezember 2016 (1 C 11.15 – juris) ausdrücklich aufgegeben und geht nunmehr davon aus, dass der Anfechtung eines Kostenbescheides die Bestandskraft einer vollzogenen Abschiebungsandrohung entgegensteht. Dies betrifft jedoch einen anderen Fall. Hier geht es nach wie vor nicht um die Erledigung eines Verwaltungsaktes in sonstiger Weise, sondern darum, dass die dem Bescheid zugrunde liegende Quarantäneanordnung durch die Aufhebungsbescheide der Beklagten nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG unwirksam geworden ist. Unwirksame Bescheide können jedoch keine Steuerungswirkung mehr entfalten. Eine Anfechtungsklage gegen einen aufgehobenen Bescheid ist unzulässig, denn das Gericht kann einen Verwaltungsakt nicht mehr aufheben, den die Behörde bereits aufgehoben hat (BVerwG, B.v. 9.9.2008 - 3 B 37.08 - NVwZ 2009, 530). Dem würde widersprechen, wenn man der aufgehobenen Quarantäneverfügung - quasi aus der Vergangenheit - noch eine Steuerungswirkung zukommen ließe, denn dann wäre die Beschwer der Kläger für die erhobene Anfechtungsklage gerade nicht entfallen. Deswegen gilt nach wie vor, dass die Kläger aus Rechtsschutzgründen nicht verpflichtet waren, Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die aufgehobene Quarantäneanordnung zu erheben (BVerwG, U.v. 8.5.2014 – 1 C. 3.13 – BVerwGE 149,320). Denn selbst der Erfolg einer Fortsetzungsfeststellungsklage führt nicht zur Aufhebung der Kostenentscheidung, wenn im Anfechtungsprozess gegen den Kostenbescheid nicht die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung geprüft wird. Insoweit geht das Argument der Gefahr der Umgehung der Voraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage ins Leere (a.A. BayVGH, U.v. 10.5.2016 - 10 BV 15.958 - juris). Vor allem sprechen hierfür aber auch prozessökonomische Gründe, denn eine erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage macht die Erhebung einer Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid nicht entbehrlich. Folglich wird die Rechtmäßigkeit der aufgehobenen Quarantäneanordnung bei der Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid inzident geprüft. Dies folgt in Bayern auch aus Art. 16 Abs. 5 KG, denn Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung durch die Behörde nicht entstanden wären, werden nicht erhoben.

Die Quarantäneanordnung war jedoch formell rechtswidrig, weil eine erforderliche Anhörung (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG) nicht erfolgt ist. Nachdem die Anordnung aufgehoben war, konnte dieser Verfahrensfehler nicht mehr durch Nachholung geheilt werden (Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG).

Nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies ist hier unstreitig nicht geschehen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt kein Fall vor, in dem die Anhörung gemäß Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten und insofern entbehrlich gewesen wäre. Die von Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG statuierte Pflicht zur Anhörung ist das wichtigste Recht der Beteiligten im Verwaltungsverfahren. Sie ist im Rechtsstaatsprinzip verfassungsrechtlich verankert und dient dem Schutz der materiellen (Grund-)Rechtsposition der Beteiligten (BVerwG, U. v. 21.3.1986 - 4 C 48.82 - juris); der Beteiligte soll nicht „bloßes Objekt staatlichen Handelns“ sein. Es ist deshalb bei der Annahme einer Ausnahme von der Anhörungspflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG ein strenger Maßstab anzuwenden (BGH, U. v. 10.1.2002 - 3 ZR 212/01 - juris). „Gefahr in Verzug“ im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Nr. 1, 1. Alt. BayVwVfG setzt voraus, dass durch die vorherige Anhörung - auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen (evtl. telefonisch) - ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass der Zweck der zu treffenden Regelung nicht oder nur in geringerem Ausmaß als erforderlich erreicht würde (BVerwG, U. v. 15.12.1983 - 3 C 87.82). Abzustellen ist darauf, ob die Maßnahme selbst bei mündlicher - eventuell telefonischer - Anhörung zu spät käme (Stelkens/Bonk/Kallerhoff, VwVfG, 7. Aufl. 2008, Rdnr. 51 zu § 28). Davon kann im hier zu entscheidenden Fall keine Rede sein. Die zuständige Tierärztin der Beklagten wurde von der Polizei am 30. Mai 2014 ungefähr um 1:20 Uhr informiert, worauf diese die vorläufige Verbringung der Tiere zur Polizeiinspektion W. gegenüber der Polizei anordnete. Erst am folgenden Vormittag um circa 9:00 Uhr wurden die Tiere durch die Veterinäre der Beklagten in Augenschein genommen. Folglich wäre ausreichend Zeit gewesen, die Kläger zumindest telefonisch anzuhören. Dies wäre auch möglich gewesen, weil die Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angegeben haben, dass die Polizei sie in der Nacht telefonisch kontaktiert hätte. Die Beklagte hat darüber hinaus keine sachlichen Gründe angegeben, warum, nachdem die Entscheidung für die Quarantäne im Tierheim N. intern gefallen war, die Kläger telefonisch nicht mehr angehört werden konnten. Damit lagen die Voraussetzungen des Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG aber nicht vor.

Dieser formelle Mangel wurde durch Nachholung der Anhörung durch die Beklagte nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG nicht geheilt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 17. Dezember 2015 (Az. 7 C 5.14 – NVwZ-RR 2016, 449 – 454 Rn. 17) in Konkretisierung und unter Bezugnahme auf seine bisherige Rechtsprechung (BVerwG, U.v. 24.6.2010 - 3 C 14.09 - BVerwGE 137, 199, Rn. 37 und v. 22.3.2012 - 3 C 16.11 - BVerwGE 142, 205, Rn. 18) die Anforderungen an eine nachträgliche Heilung einer unterbliebenen Anhörung dargestellt. Danach tritt die Heilung nur dann ein, wenn die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten in gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht ausreichen lassen. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern dass sie das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken. Gemessen an diesen Maßstäben wurde der Anhörungsmangel allein durch die Klageerhebung am 11. Juli 2014 nicht geheilt. Nachdem die Quarantäneanordnung durch die Bescheide vom 22. August 2014, vom 2. September 2014 sowie vom 28. Oktober 2014 aufgehoben und die Anordnung damit für die Zukunft nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG unwirksam wurde, konnte eine Heilung nicht mehr stattfinden. Denn die Nachholung der Anhörung kann eine Heilung einer hoheitlichen Maßnahme nur für die Zukunft bewirken (vgl. BVerfG, B.v. 13.7.2015 - 1 BvR 2516/13 - juris Rn. 2).

Erweist sich somit der angefochtene Kostenbescheid bereits aus mehreren Gründen als rechtswidrig, kommt es auf weitere Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Quarantäneverfügung (Bestimmtheit des Inhaltsadressaten; möglicherweise fehlende Ermessensentscheidung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 BmTierSSchV, vgl. hierzu Geisler/Rojahn/Stein, Tierseuchenrecht, C-1.1, § 20 Anm. 3) nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.