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Der Kläger war seit 1984 Erster Beigeordneter der Beklagten. Seine zweite Amtszeit ist am 01.01.2000 abgelaufen. Am 22.08.1999 bewarb er sich für eine weitere Amtszeit von acht Jahren, am 12.10.1999 wurde er wiedergewählt. Am 10.01.2000 wurde er vom Bürgermeister der Beklagten durch Aushändigung der Ernennungsurkunde für eine dritte Amtszeit unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für den Zeitraum vom 10.01.2000 bis 09.01.2008 zum Ersten Beigeordneten ernannt.
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Am 25.01.2000 beantragte der Kläger, zum 02.01.2000 in den Ruhestand versetzt zu werden. Mit Bescheid der Beklagten vom 14.02.2000 lehnte diese den Antrag mit der Begründung ab, der Kläger sei nicht nach § 131 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in den Ruhestand getreten, denn es komme wie sonst auch die Vorschrift des § 132 LBG zur Anwendung, weil er erneut zum Ersten Beigeordneten - und damit in dasselbe Amt - berufen worden sei. Dieser Bescheid enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
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Mit dem hiergegen eingelegten Widerspruch vom 01.05.2000 änderte der Kläger seinen ursprünglich gestellten Antrag dahingehend, dass die Beklagte feststellen solle, dass die Voraussetzungen für seinen Eintritt in den Ruhestand zum 02.01.2000 vorgelegen hätten. Zur Begründung führte er aus, das Beamtenverhältnis sei ab dem 02.01.2000 unterbrochen gewesen, da er nicht ernannt gewesen sei, weshalb er - da auch die übrigen Voraussetzungen des § 131 LBG erfüllt gewesen seien - kraft Gesetzes in den Ruhestand getreten sei. Die Voraussetzungen des § 132 LBG lägen nicht vor, da dieser nur den Fall regele, dass ein Beamter im Anschluss an seine Amtszeit für eine weitere Amtszeit unmittelbar berufen werde. Der Widerspruch wurde nicht beschieden.
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Der am 17.04.2001 erhobenen, zuletzt auf Feststellung des Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand zum 02.01.2000 und des Bestehens des Ruhestands seit dem 02.01.2000 gerichteten Klage hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 11.12.2002 - 4 K 914/01 - insoweit stattgegeben, als es die Beklagte verpflichtete, festzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für den Eintritt des Klägers in den Ruhestand am 02.01.2000 vorgelegen haben. Im Übrigen hat es die Klage als unzulässig abgewiesen. Auf den Tatbestand des Urteils wird Bezug genommen.
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Mit Beschluss vom 27.06.2003 - 4 S 1050/03 - hat der erkennende Senat die Berufungen des Klägers und des Beigeladenen wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.
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Der Kläger beantragt - sachdienlich -,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.12.2002 - 4 K 914/01 - insoweit zu ändern, als es die Klage abgewiesen hat, und unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 14.02.2000 festzustellen, dass er sich seit dem 02.01.2000 im Ruhestand befindet;
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die Berufung des Beigeladenen und die Anschlussberufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht seinen Antrag, mit dem er die Feststellung begehrt habe, dass er sich seit dem 02.01.2000 im Ruhestand befinde, als unzulässig abgewiesen. So seien alle Beteiligten von Anfang an der Auffassung gewesen, dass er mit der Klage die Feststellung des Bestehens des Ruhestands ab dem 02.01.2000 auf Dauer begehre. Da er zum 02.01.2000 in den Ruhestand getreten sei, befinde er sich auch heute noch im Ruhestand. Dieser Status könne ihm nämlich nur aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift wieder genommen werden, die es im Landesbeamtengesetz nicht gebe. Insbesondere sei § 56 Abs. 4 LBG nicht anwendbar. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf Beamte, die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand oder in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden seien. Das Beamtenversorgungsgesetz kenne im Übrigen ein Nebeneinander von Ruhestand und aktivem Beamtenverhältnis. Bei dem Eintritt in den Ruhestand nach § 131 Abs. 1 LBG handele es sich um einen solchen auf Dauer, wie sich auch dem Wortlaut des § 133 Satz 2 LBG entnehmen lasse. Zwar habe er derzeit aufgrund der Dienstbezüge keinen Anspruch auf Ruhegehalt, da er jedoch jederzeit die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis nach § 42 LBG beantragen könne, habe dies zur Folge, dass sein Anspruch auf Ruhegehalt wieder auflebe. Darin sei auch sein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass er sich seit dem 02.01.2000 im Ruhestand befinde, zu sehen.
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auf die Berufung des Beigeladenen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.12.2002 - 4 K 914/01 - insoweit abzuändern, als es der Klage stattgegeben hat, und die Klage insgesamt abzuweisen;
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die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
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Sie trägt vor, sie sehe sich vor dem Hintergrund der durch die Rechtsaufsichtsbehörden eingenommenen Rechtsstandpunkte nicht in der Lage, dem Klagebegehren des Klägers zu entsprechen. Unabhängig davon sei sie jedoch der Auffassung, dass der Kläger mit Ablauf des 01.01.2000 nach § 131 Abs. 1 Nr. 2 LBG in den Ruhestand getreten sei. § 132 LBG sei nicht anwendbar, da die dortigen Regelungen nur dann eingreifen würden, wenn der Beamte auf Zeit mit Ablauf seiner Amtszeit nicht in den Ruhestand treten würde. Nur in diesen Fällen der Entlassung kraft Gesetzes komme überhaupt eine Diskussion über die Frage, ob der Betroffene „im Anschluss“ für eine weitere Amtszeit berufen worden sei, in Betracht. Wegen des § 131 Abs. 1 LBG halte der Gesetzgeber hingegen die Unterbrechungswirkung bei Beamten auf Zeit aufrecht, damit diese bei Vorliegen der Ruhestandsvoraussetzungen entscheiden könnten, ob sie in den gesetzlichen Ruhestand treten oder eine erneute Berufung ins Beamtenverhältnis auf Zeit annehmen würden. Im letzteren Fall könnten sie zu einem späteren Zeitpunkt jederzeit die Entlassung beantragen mit der Folge, dass ein Anspruch auf Ruhegehalt bestünde. Andernfalls würden Beamte auf Zeit, die nach zwei Amtsperioden ihren Dienst aufgäben, zur Ruhe gesetzt, während Beamte, die sich zum weiteren Dienst auf Zeit entschließen würden, erst dann einen Anspruch auf Zurruhesetzung hätten, wenn eine weitere Amtszeit (von acht Jahren) abgelaufen sei.
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Der Beigeladene beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.12.2002 - 4 K 914/01 - insoweit zu ändern, als es der Klage stattgegeben hat, und die Klage insgesamt abzuweisen;
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die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
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Er trägt vor, ein Beamter auf Zeit, der nach Ablauf seiner Amtszeit die sonstigen Voraussetzungen nach § 131 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 LBG erfülle, trete dennoch nicht in den Ruhestand, wenn er im Anschluss an diese Amtszeit in dasselbe Amt für eine weitere Amtszeit berufen werde. Die §§ 131, 132 LBG seien dahingehend ergänzend auszulegen. Denn § 131 LBG sei eine Schutzvorschrift zugunsten von Wahlbeamten, die nach Ablauf der Amtszeit weder dienstunfähig seien noch die Altersgrenze erreicht hätten. Dieses Schutzes bedürfe der Zeitbeamte jedoch nicht, der sich aufgrund seines eigenen Entschlusses erneut für das Amt zur Verfügung stelle. Er scheide gar nicht aus seinem Amt aus, wenn sich eine weitere Amtszeit anschließe. Der Beamte sei insoweit auch an seine Entscheidung gebunden. Auch aus anderen Vorschriften ergebe sich, dass ein Beamter nicht zeitgleich ein Amt fortführen und aus diesem in den Ruhestand treten könne. So bestimme § 50 Abs. 1 LBG, dass ein Beamter mit Vollendung des 65. Lebensjahres in den Ruhestand kraft Gesetzes trete. Stimme er jedoch einer Fortführung seiner Dienstgeschäfte zu, verschiebe sich nach § 51 LBG der Eintritt in den Ruhestand. In § 42 Abs. 3 Satz 2 GemO sei für Bürgermeister geregelt, dass die Amtszeit mit dem Amtsantritt beginne und sich im Fall der Wiederwahl die neue Amtszeit an das Ende der vorangegangenen Amtszeit anschließe. Werde die Wahl angefochten, könne ein Amtsantritt und somit der Beginn des neuen Beamtenverhältnisses erst nach Rechtskraft der Wahl erfolgen, weshalb in diesen Fällen das Beamtenverhältnis nach § 132 LBG als nicht unterbrochen gelte. § 132 LBG sei deshalb eine Ausnahmevorschrift auch zu § 131 LBG. Der Anschluss im Sinne des § 132 Satz 2 LBG könne sich auch zeitlich verzögern, der Gesetzgeber gehe inzident davon aus, dass es zwischen den Amtszeiten zu einer zeitlichen Zäsur kommen könne und ermögliche durch die Norm einen, wenn auch nur fiktiven unmittelbaren Übergang. Sowohl nach dem Wortlaut des § 132 Satz 1 LBG als auch dem allgemeinen Sprachgebrauch zufolge sei nicht ein unmittelbarer Anschluss zu fordern. Es bestehe auch ein praktisches Bedürfnis für eine solche Auslegung, da es zu Verzögerungen bei der formellen Bestätigung der Amtszeit kommen könne.
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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts samt Anlagen und die Akten der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten des Senats Bezug genommen.
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Die Entscheidung ergeht nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO. Der Senat hält die zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Klägers einstimmig für begründet, die Berufung des Beigeladenen sowie die Anschlussberufung der Beklagten einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Feststellungsklage ist insgesamt zulässig, das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als teilweise unzulässig abgewiesen (1.). Die Klage ist auch begründet, denn der Kläger befindet sich seit dem 02.01.2000 im Ruhestand. Dementsprechend kann die hinsichtlich des Vorliegens des Ruhestandes erstrebte Feststellung (§ 43 VwGO) getroffen werden (2.).
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Die ebenfalls zulässige Berufung des Beigeladenen sowie die zulässige Anschlussberufung der Beklagten haben hingegen keinen Erfolg (3.).
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1. Die Klage ist zulässig. Richtige Klageart ist die Feststellungsklage. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen liegen vor. Indem der Kläger geklärt wissen will, ob er sich seit dem 02.01.2000 (und damit auf Dauer) im Ruhestand befindet, begehrt er die Feststellung des Bestehens eines gegenwärtigen Rechtsverhältnisses.
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Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt. Die Beklagte hat nicht über den am 02.05.2000 eingegangenen Widerspruch bei Klageerhebung am 17.04.2001 und damit nicht innerhalb von drei Monaten seit Einlegung des Widerspruchs entschieden, vgl. §§ 126 Abs. 3 BRRG, 68, 75 Satz 2 VwGO. Einen zureichenden Grund für die Untätigkeit hat sie nicht vorgetragen, ein solcher ist auch nicht ersichtlich.
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Das Begehren des Klägers war auch von Anfang an auf die Feststellung eines seit dem 02.01.2000 bestehenden dauerhaften Ruhestandes gerichtet und Gegenstand des Vorverfahrens. Für die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts findet sich weder im Antrag des Klägers auf Versetzung in den Ruhestand vom 25.01.2000 noch in seinem Widerspruchsschreiben vom 01.05.2000 eine Grundlage.
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Bei der Auslegung von Anträgen und von bei einer Behörde einzulegenden Rechtsbehelfen sind ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdruckes zu haften. Nach § 157 BGB sind Verträge so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Demnach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Entscheidend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.04.1990, Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 und vom 12.12.2001, BVerwGE 115, 302 m.w.N.). Maßgeblich für den Inhalt eines Antrages oder Rechtsbehelfs ist daher, wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat (BVerwG, Urteil vom 15.11.2000, Buchholz 428 § 3 VermG Nr. 40). Die Auslegung muss sich insoweit auf den Schriftsatz in seiner Gesamtheit und das mit ihm erkennbar verfolgte Rechtsschutzziel beziehen (BVerwG, Beschluss vom 03.12.1998, Buchholz 310 § 124 a VwGO Nr. 6). Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist nach anerkannter Auslegungsregel zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen (BVerwG, Urteil vom 27.04.1990, a.a.O.).
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Nach diesen Maßstäben sind der Antrag des Klägers vom 25.01.2000 und sein Widerspruch im Schreiben vom 01.05.2000 auslegungsbedürftig. Deren Wortlaut ist bei isolierter Betrachtung nicht eindeutig. Gleichwohl lassen die weiteren Ausführungen des Klägers, wonach § 132 Satz 2 LBG nicht dazu dienen könne, eine nicht erfolgte Ernennung nach § 12 LBG zu ersetzen, nur den Schluss zu, dass sein Rechtsschutzziel darauf gerichtet ist, bestätigt zu bekommen, dass er trotz seiner späteren erneuten Ernennung zum Beamten auf Zeit auf Dauer in den Ruhestand getreten ist. Denn nur so kann der Kläger die von ihm erstrebte Sicherheit bei seinen Überlegungen, ob er im Anschluss an eine (beantragte) Entlassung Ruhegehalt erhalten würde, erlangen. Dies haben auch die Beklagte und der Beigeladene von ihren Empfängerhorizonten aus betrachtet so aufgefasst. Wäre es dem Kläger im Übrigen nur um den begrenzten Zeitraum vom 02.01. bis 09.01.2000 gegangen, wäre das Vorliegen eines Feststellungsinteresses fraglich. Nach Ablauf dieser Zeit wäre ein Antrag auf „Versetzung in den Ruhestand“ unter Berufung auf § 131 LBG darüber hinaus wenig nachvollziehbar.
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Der Kläger hat auch ein Interesse an der Feststellung. Das Vorliegen eines „berechtigten Interesses an der baldigen Feststellung“ bezüglich der mit der Klage begehrten Feststellung ist eine Prozessvoraussetzung, die im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts gegeben sein muss (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43, RdNr. 23). Ein berechtigtes Interesse ist dabei - wie hier - insbesondere dann gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist und der Betreffende sein künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will (BVerwG, Beschluss vom 22.10.1981, NJW 1983, 2584; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 RdNr. 24).
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Der begehrten Feststellung steht es schließlich nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, dass der Kläger seine Rechte, insbesondere nach einer beantragten Entlassung durch aus dem Ruhestand abzuleitende Versorgungsansprüche, im Wege der Leistungsklage verfolgen könnte. Denn es ist für den Kläger angesichts der gegensätzlichen Standpunkte der Beteiligten unzumutbar, erst nach einer erfolgten Entlassung im Rahmen der Geltendmachung von Versorgungsansprüchen klären zu lassen, ob er sich im Ruhestand befindet und deshalb einen Anspruch auf Ruhegehalt hat (vgl. auch BVerwGE 59, 148, 163; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43 RdNr. 29). Darüber hinaus wäre der Kern des Rechtsschutzbegehrens in einem anderen Verfahren nur „Vorfrage“, weshalb es hier letztlich um die „Rechtsstandfrage“ im Sinne der Gesamtbeurteilung des Rechtsverhältnisses geht. Denn nur dadurch wird der Kläger erst in die Lage versetzt, auf Leistung zu klagen.
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2. Die Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Feststellung, dass er sich seit dem 02.01.2000 auf Dauer im Ruhestand befindet.
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Die Beklagte ist passiv legitimiert. Zu Recht ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Beigeladene im vorliegenden Fall nicht der gesetzliche Vertreter der Beklagten nach § 9 Satz 2 des Gesetzes über den Kommunalen Versorgungsverband Baden-Württemberg vom 07.11.1981 - GKV - (GBl. S. 592) ist. Denn dieser ist nicht zuständig für die Frage, ob die Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand vorliegen, d.h. das Bestehen/Nichtbestehen eines bestimmten Status bzw. Standes ist kein Fall des § 9 Satz 2 GKV.
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Der Kläger ist am 02.01.2000 nach Ablauf seiner zweiten Amtszeit, die am 01.01.2000 endete, gem. §§ 136, 131 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19.03.1996 (GBl. S. 286) kraft Gesetzes in den Ruhestand getreten. Danach tritt der Beamte auf Zeit nach Ablauf seiner Amtszeit in den Ruhestand, wenn er u.a. eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 6 des Beamtenversorgungsgesetzes von achtzehn Jahren erreicht und das fünfundvierzigste Lebensjahr vollendet oder als Beamter auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von zwölf Jahren erreicht hat. Der Kläger erfüllt diese Voraussetzungen. Dabei kann dahinstehen, ob nach seiner Wiederwahl versäumt worden ist, ihn nach § 136 Satz 2 i.V.m. § 134 Nr. 6 Satz 1 LBG zu der Erklärung aufzufordern, ob er bereit sei, sein Amt im Falle seiner Wiederwahl unter nicht ungünstigeren Bedingungen weiterzuversehen, denn diese Vorschrift gilt nach §§ 136 Satz 2, 134 Nr. 6 Satz 3 Buchst. b LBG nicht für den Kläger, der eine Gesamtdienstzeit als Beigeordneter von sechzehn Jahren erreicht hat.
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Auch wenn der Kläger am 10.01.2000 vom Bürgermeister der Beklagten durch Aushändigung der Ernennungsurkunde für eine dritte Amtszeit unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für den Zeitraum vom 10.01.2000 bis 09.01.2008 erneut zum Ersten Beigeordneten nach §§ 136, 130, 12 Abs. 1 LBG ernannt worden ist, ändert dies an dem am 02.01.2000 eingetretenen Ruhestand nichts. Anhaltspunkte dafür, dass diese Ernennung, die ihrerseits als mitwirkungs- und formbedürftiger Verwaltungsakt der Einwilligung des zu Ernennenden bedarf, rechtsfehlerhaft erfolgt oder nichtig im Sinne des § 13 LBG gewesen wäre, sind nicht gegeben. § 132 Satz 2 LBG, wonach bei einer erneuten Berufung das Beamtenverhältnis als nicht unterbrochen gilt, ist in diesem Fall weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar, weshalb es nicht darauf ankommt, ob gem. § 132 Satz 1 LBG die erneute Berufung des Klägers in dasselbe Amt für eine weitere Amtszeit im Anschluss an seine Amtszeit erfolgte (dazu a). Der Ruhestand endete auch nicht durch die erneute Begründung eines Beamtenverhältnisses (dazu b).
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a) Dem Beigeladenen kann nicht darin gefolgt werden, dass der Kläger erst gar nicht gem. § 131 LBG in den Ruhestand getreten sei, weil sein Beamtenverhältnis - wegen seiner erneuten Berufung - gem. § 132 Satz 2 LBG als nicht unterbrochen gelte.
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Die Auslegung einer Norm orientiert sich an dem in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers, wie er sich insbesondere aus dem Wortlaut der Bestimmung, dem Zusammenhang, in den diese hineingestellt ist, und ihrem Sinn und Zweck ergibt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.05.1960, BVerfGE 11, 126 <130>).
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Ausgehend hiervon findet die Auffassung des Beigeladenen in § 132 LBG keine Grundlage, denn es kommt für Fälle der vorliegenden Art weder eine unmittelbare noch eine entsprechende Anwendung in Betracht. Diese Vorschrift, die abschließend die Beendigung des Beamtenverhältnisses durch Entlassung und die Folgen einer sich daran anschließenden erneuten Berufung regelt, sieht nicht vor, dass § 132 Satz 2 LBG auch auf den Beamten auf Zeit anzuwenden wäre, der nach Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand tritt. Vielmehr ist die Fiktion des ununterbrochenen Beamtenverhältnisses nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung und deren systematischer Stellung allein auf Beamte auf Zeit, die nicht in den Ruhestand treten, beschränkt. Dies ergibt sich aus Folgendem:
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Das Gesetz regelt in den §§ 130, 131 LBG zusätzlich zu den nach § 130 LBG geltenden allgemeinen Gründen, aus denen ein Beamter auf Zeit - wie auch der Beamte auf Lebenszeit - in den Ruhestand tritt (Dienstunfähigkeit, Erreichen der Altersgrenze), den Fall des Eintritts in den Ruhestand nach Ablauf der Amtszeit. Demgegenüber betrifft § 132 LBG die Beendigung des Beamtenverhältnisses auf Zeit durch Entlassung kraft Gesetzes. Zwar lässt sich dem Beamtengesetz des Bundes und denen der Länder wie auch dem Beamtenrechtsrahmengesetz entnehmen, dass neben der Entlassung der Eintritt in den Ruhestand eine Unterform der Beendigung des Beamtenverhältnisses ist. Dies ergibt sich insbesondere aus der systematischen Stellung der Regelungen im Landesbeamtengesetz (LBG) über den Eintritt in den Ruhestand und deren Einordnung als 3. Unterabschnitt „Ruhestand“ neben dem 2. Unterabschnitt „Entlassung“ in den Abschnitt „6. Beendigung des Beamtenverhältnisses“ (vgl. auch 6. Titel “Beendigung des Beamtenverhältnisses“ des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG) und aus § 39 Abs. 2 LBG bzw. § 21 Abs. 2 BRRG, wonach das Beamtenverhältnis ferner durch Eintritt in den Ruhestand endet. Der Sache nach handelt es sich aber bei dem Eintritt in den Ruhestand nicht um ein schlichtes Erlöschen des Beamtenverhältnisses und die Neubegründung eines rechtlich selbständigen, versicherungsähnlichen Versorgungsverhältnisses, sondern um eine Umgestaltung des dem Grunde nach fortbestehenden gegenseitigen Treuverhältnisses unter Fortfall insbesondere der Dienstleistungspflicht. Das (aktive) Beamtenverhältnis wird somit durch das mit verringerten Rechten und insbesondere Pflichten verbundene Ruhestandsbeamtenverhältnis abgelöst und nur in diesem Sinne beendet (zu §§ 35 ff. BBG vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, BBG, Band 1, § 35 RdNrn. 2 ff.), was auch in der Bezeichnung als Beamtenverhältnis „auf Lebenszeit“ als Regelfall eines Beamtenverhältnisses zum Ausdruck kommt (§ 3 Abs. 1 BRRG). Demgegenüber erlöschen im Falle der Entlassung grundsätzlich alle Rechte und Pflichten mit Ausnahme beispielsweise der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit oder des fortdauernden Rechtes eines grundsätzlichen Anspruchs auf Fürsorge und Schutz des Dienstherrn (zu § 34 BBG vgl. ausführlich Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, a.a.O., § 34 RdNrn. 2 ff.). Der hiernach notwendigen Trennung mit den jeweilig damit einhergehenden unterschiedlichen Rechtsfolgen zwischen den Beamten auf Zeit, die in den Ruhestand treten, und denen, die entlassen sind (weil sie nicht in den Ruhestand treten), hat der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er entsprechend der Rahmenregelung des § 96 Abs. 1 und Abs. 2 BRRG in § 131 LBG und § 132 LBG deutlich zwischen diesen beiden Formen unterscheidet. Eine derartige Abgrenzung, die an den Eintritt bzw. Nichteintritt des Ruhestands anknüpft, wäre nicht notwendig gewesen, wenn der Gesetzgeber die Beamten auf Zeit, die in den Ruhestand treten, ebenso von § 132 LBG, insbesondere von § 132 Satz 2 LBG hätte erfassen wollen. Daraus folgt zugleich, dass der Gesetzgeber, hätte er für die Beamten auf Zeit, die in den Ruhestand treten, auch § 132 Satz 2 LBG zur Anwendung kommen lassen wollen, dies - entsprechend der Formulierung in § 132 Satz 2 LBG oder einem Verweis in § 131 LBG auf § 132 LBG - im Gesetzestext ausdrücklich geregelt hätte.
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Die so verstandene Bedeutung der §§ 131 und 132 LBG findet eine Bestätigung in § 131 Abs. 2 LBG, der wiederum die ausdrückliche Regelung enthält, dass der Beamte auf Zeit abweichend von § 131 Abs. 1 LBG dann nicht in den Ruhestand tritt, wenn er der Aufforderung seiner obersten Dienstbehörde, nach Ablauf der Amtszeit das Amt unter nicht ungünstigeren Bedingungen weiterzuversehen, nicht nachkommt. Nur wenn diese Ausnahme vorliegt, kann es überhaupt bei diesen Beamten auf Zeit zu einer Anwendung des § 132 LBG kommen. Das Gesetz verhält sich jedoch nicht zu dem Fall, ob der Ruhestand bei dem Beamten nicht eintritt, der trotz Vorliegens der Voraussetzungen des § 131 Abs. 1 LBG nach Ablauf seiner Amtszeit zu einem späteren Zeitpunkt erneut berufen wird.
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Neben dem Wortlaut und dem Gesetzes- und Systemzusammenhang ergibt sich aber auch aus der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der §§ 131, 132 LBG die Unanwendbarkeit des § 132 LBG auf Fälle der vorliegenden Art.
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§ 131 Abs. 1 LBG, zuvor § 187 Abs. 1 LBG in der Fassung vom 13.08.1962 (GBl. S. 89), geht im wesentlichen zurück auf § 1 und § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Versorgung der in den Jahren 1954 und 1955 aus dem Amt scheidenden kommunalen Landräte, Bürgermeister und hauptamtlichen Beigeordneten vom 01.03.1954 (GBl. S. 28) in der Fassung des Gesetzes über die Versorgung der nach dem 31. Dezember 1955 aus dem Amt scheidenden kommunalen Landräte, Bürgermeister und hauptamtlichen Beigeordneten vom 14.10.1957 (GBl. S. 123). Danach galt dieses Gesetz für die Versorgung u.a. der hauptamtlichen Beigeordneten, die nach Ablauf ihrer Amtszeit in den Jahren 1954 und 1955 bei der unmittelbar darauffolgenden Wahl nicht wiedergewählt wurden. Nach § 2 traten diese Beamte in den Ruhestand, wenn sie eine der unter Ziffern a) bis c) genannten Voraussetzungen erfüllten. Diese Vorschriften gingen wiederum zurück auf Art. 1 des württemberg-badischen Gesetzes Nr. 338 über den Eintritt von Beamten auf Zeit in den Ruhestand und die Gewährung von Übergangsgeld vom 28.04.1948 (Reg.Bl. S. 63). Dort hieß es: „Werden Beamte auf Zeit nach Ablauf ihrer Amtszeit nicht wieder in dasselbe Amt berufen, so treten sie ... in den Ruhestand, wenn sie entweder a) eine ruhegehaltsfähige Dienstzeit im Sinne von § 81 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 von 18 Jahren oder b) als Beamte auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von zwölf Jahren erreicht haben oder c) das 60. Lebensjahr überschritten und als Beamte auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von sechs Jahren erreicht haben.“ In dem Entwurf eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Erstes Beamtenrechtsrahmengesetz - 1. BRRG) vom 04.07.1955 (2. WP 1953, BT-Drucksache 1549) ist in § 93 Abs. 1 Satz 1 noch bestimmt, dass das Beamtenverhältnis auf Zeit auch nach Ablauf der Amtszeit endet. Bei erneuter Berufung in dasselbe Amt für eine weitere, unmittelbar anschließende Amtszeit sollte nach § 93 Abs. 1 Satz 2 das Beamtenverhältnis als nicht unterbrochen gelten. Nach § 94 des Entwurfs sollte der Beamte auf Zeit in den Ruhestand treten, wenn das Beamtenverhältnis mit Ablauf der Amtszeit (§ 93) endet. In der amtlichen Begründung zu § 94 des Entwurfs ist ausgeführt, dass der Beamte auf Zeit auch mit Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand tritt, falls er nicht nach § 93 Abs. 1 Satz 2 BRRG für eine weitere Amtszeit berufen wird (vgl. amtliche Begründung zum Entwurf eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts, 2. WP 1953, BT-Drucksache 1549, S. 51). In der endgültigen Fassung des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) vom 01.07.1957 (BGBl. I S. 667) heißt es in § 96 Abs. 1 BRRG (entspricht § 93 Abs. 1 des geänderten Entwurfs) indes nur noch, dass durch Gesetz bestimmt werden kann, dass der Beamte auf Zeit mit Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand tritt, während § 96 Abs. 2 BRRG (entspricht § 93 Abs. 2 des geänderten Entwurfs) festlegt, dass, wenn der Beamte mit Ablauf der Amtszeit nicht in den Ruhestand tritt, er mit diesem Zeitpunkt entlassen ist, sofern er nicht im Anschluss an seine Amtszeit erneut in dasselbe Amt für eine weitere Amtszeit berufen wird. In dem schriftlichen Bericht des 9. Ausschusses über den Entwurf eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (2. WP 1953, BT-Drucksache 3043 bzw. BT-Drucksache 3363) heißt es zu § 93: „§ 93 nimmt aus systematischen Gründen § 94 des Regierungsentwurfs auf,... Der Absatz 2 bestimmt außerdem, dass der Beamte auf Zeit nach Ablauf der Amtszeit entlassen ist, wenn er nicht in den Ruhestand tritt.“ Das Landesbeamtengesetz vom 01.08.1962 (GBl. S. 89) wiederholte in den §§ 187, 188 - wie auch in den späteren §§ 131, 132 - die Vorgaben des § 96 BRRG. Daraus folgt, dass eine klare Trennung sowohl der Voraussetzungen als auch der Rechtsfolgen zwischen dem Beamten auf Zeit, der mit Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand tritt, und dem Beamten, der nicht in den Ruhestand tritt, gewollt war. Mit der Fassung dieser Normen verzichtete man daher - entgegen den Vorgängerregelungen und noch den §§ 93, 94 des Entwurfs zu einem Ersten Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts - bewusst auf eine Regelung für die Beamten, die kraft Gesetzes in den Ruhestand treten und danach für eine weitere Amtszeit erneut berufen werden. Dies bedeutet aber, dass sich an einem einmal eingetretenen Ruhestand nichts mehr ändern sollte.
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Diesem Verständnis der §§ 131, 132 LBG entspricht auch der Sinn und Zweck der Regelungen. Die Beamten auf Zeit sollen, damit sie ihr Amt einwandfrei und unabhängig von den wechselnden örtlichen Stimmungen führen können, insbesondere für den Fall gesichert werden, dass sie nach Ablauf der Amtszeit trotz Bereitschaft zur Weiterführung ihres Amtes nicht mehr gewählt werden. Demgemäß wird in den Bestimmungen Vorsorge dafür getroffen, dass die Zeitbeamten, die gegen ihren Willen aus dem Dienst ausscheiden, erforderlichenfalls Versorgung erhalten. Es werden aber auch die finanziellen Belastungen der Dienstherrn berücksichtigt, die insbesondere bei einem raschen Wechsel gewählter Bediensteter nicht in einem kommunalwirtschaftlich unvertretbaren Umfang belastet werden dürfen (vgl. amtliche Begründung zum Entwurf eines Landesbeamtengesetz, 3. Landtag von Baden-Württemberg, Beilage 600, S. 921, 1020 f.; amtliche Begründung zum Entwurf eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts, 2. WP 1953, BT-Drucksache 1549, S. 51). Auf der einen Seite bleibt dieses Sicherungsbedürfnis in Form der Vorsorge bei den Beamten, die in den Ruhestand getreten sind und eine erneute Amtszeit vorzeitig beenden wollen oder müssen, bestehen. Auf der anderen Seite wird durch dieses Verständnis der §§ 131, 132 LBG auch der erstrebte Schutz der Kommunen, sich nicht übermäßigen Versorgungslasten ausgesetzt zu sehen, gewahrt. Denn mit jedem Jahr einer - überobligationsmäßigen - weiteren Amtszeit sparen die Kommunen die Zahlung von Ruhegehältern. Demgegenüber bedarf es bei den Beamten, die nicht in den Ruhestand treten, in Ermangelung eines Anspruchs auf Ruhegehalt im Falle einer erneuten Berufung in dasselbe Amt der (auch finanziellen) Absicherung durch die Fiktion des ununterbrochenen Beamtenverhältnisses in § 132 Satz 2 LBG, was beispielsweise für die Fälle, in denen auf den Zeitpunkt der Begründung des Beamtenverhältnisses abgestellt wird, relevant sein kann (vgl. Stadler in Fürst/Finger/Mühl/Niedermaier, GKÖD, Bd. 1, O § 66 RdNr. 8 zur entsprechenden versorgungsrechtlichen Regelung in § 66 Abs. 4 BeamtVG). Demzufolge gebietet ebenso wenig der Sinn und Zweck der §§ 131, 132 LBG eine Anwendung des § 132 Satz 2 LBG auf den Beamten auf Zeit, der in den Ruhestand tritt.
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Entgegen der Auffassung des Beigeladenen ist auch keine Auslegung dahingehend möglich, dass § 132 Satz 2 LBG auf Fälle der vorliegenden Art entsprechend anzuwenden wäre.
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Einer entsprechenden Anwendung steht schon grundsätzlich das das gesamte Beamtenrecht beherrschende Prinzip der Formenstrenge - ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG - entgegen. Danach gilt, dass das Beamtenrecht durch gesetzliche Regelungen bestimmt wird. Es gibt nur die in den Beamtengesetzen enthaltenen Arten von Beamten. Der Inhalt ihres Rechtsverhältnisses wird dabei jeweils durch Gesetz festgelegt. Die Begründung, die Änderung und Beendigung des Beamtenverhältnisses vollziehen sich ausschließlich nach den Formvorschriften des Beamtengesetzes.
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Die Auslegung einer Norm findet außerdem ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang und dem klar erkennbaren Willen des Normgebers in Widerspruch treten würde. Dementsprechend darf einer nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Regelung im Wege der Auslegung nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.10.1985, BVerfGE 71, 81 <105>, m.w.N.). Diese Grenzen wären hier überschritten, da - wie bereits dargelegt - der Wortlaut des § 132 Satz 2 LBG unter Berücksichtigung der übrigen Regelungen in den §§ 131, 132 LBG weder auslegungsfähig noch auslegungsbedürftig ist, sondern nur das Verständnis zulässt, dass der Ruhestand ungeachtet einer nach Ablauf der Amtszeit möglichen erneuten Berufung eintritt. Vor diesem Hintergrund sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es sich um ein „Versehen des Gesetzgebers“ handeln könnte. Dass der Gesetzgeber im Falle der erneuten Berufung in dasselbe Amt die Beamten auf Zeit, die in den Ruhestand treten, den Beamten auf Zeit, die nicht in den Ruhestand treten, hätte gleichstellen und eine im Sinne des Beigeladenen erstrebte Regelung hätte treffen können, ist unmaßgeblich. Denn es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat.
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b) Der Ruhestand endete auch nicht mit der erneuten Ernennung des Klägers in das Beamtenverhältnis auf Zeit.
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Das Gesetz sieht die Beendigung des Ruhestands durch (Wieder-)Eintritt in den aktiven Dienst nur in den Fällen der Reaktivierung der Beamten, die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand oder die in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden sind, vor. Nach § 56 Abs. 4 LBG bzw. §§ 64, 56 Abs. 4 LBG (vgl. auch für Bundesbeamte: §§ 45, 40 BBG; §§ 39, 40 BBG) endet der Ruhestand mit der (erneuten) Berufung in ein Beamtenverhältnis. Der Fall der erneuten Ernennung eines nach §§ 136, 131 LBG in den Ruhestand getretenen Beamten auf Zeit ist jedoch kein Fall der Reaktivierung, weshalb auch die §§ 56 Abs. 4 LBG bzw. §§ 64, 56 Abs. 4 LBG keine Anwendung finden.
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Eine entsprechende Anwendung des § 56 Abs. 4 LBG bzw. §§ 64, 56 Abs. 4 LBG verbietet sich unter dem Gesichtspunkt der Formenstrenge des Beamtenrechts (vgl. Ausführungen oben unter II. 2. a). Des Weiteren spricht gerade der Umstand, dass der Gesetzgeber die Fälle der Beendigung des Ruhestands (durch erneute Berufung in das Beamtenverhältnis) stets ausdrücklich geregelt hat (vgl. beispielsweise den früheren § 6 Abs. 3 Satz 2 Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG - vom 24.08.1976 [BGBl. S. 2485], wonach die erneute Berufung nicht als Begründung eines neuen Beamtenverhältnisses gilt, wenn ein früheres Beamtenverhältnis durch erneute Berufung fortgesetzt wird, so dass der Ruhestand endet) dafür, dass die Regelungen in §§ 64, 56 LBG nicht nur deklaratorischer, sondern vielmehr konstitutiver Art sind, weshalb eine entsprechende Anwendung ausgeschlossen ist.
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Dieses Ergebnis eines Nebeneinander von Ruhestand und aktivem Dienstverhältnis steht dabei im Einklang mit den Regelungen des Beamtenversorgungsgesetzes, vgl. insbesondere § 53 Abs. 8 und Abs. 9 BeamtVG. Es findet auch seine Bestätigung in § 40 BBG, wonach das Ruhestandsverhältnis des Beamten aus dem früheren (aktiven) Beamtenverhältnis neben dem neuen Beamtenverhältnis bestehen bleibt, wenn er (mit seiner Zustimmung) in ein neues Amt berufen wird, das den Voraussetzungen des § 39 BBG nicht entspricht. Der Beamte behält den Versorgungsanspruch aus dem früheren Beamtenverhältnis mit Anrechnung der neuen Besoldung nach § 53 BeamtVG.
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3. Die Berufung des Beigeladenen und die Anschlussberufung der Beklagten sind unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht teilweise abgewiesen. Zur Begründung wird auf das oben Gesagte verwiesen.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Die Festsetzung und Änderung des Streitwerts für das Verfahren in beiden Rechtszügen beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 2, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F.
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