Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen die Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Landratsamts Bodenseekreis über die Einrichtung einer Verbotszone im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung im Bodensee vom 16.12.2011.
Die angefochtene Verordnung setzt im Bereich der im Bodensee vor den Gemarkungen S. und Ü. befindlichen Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung eine in ihrem § 1 Abs. 2 näher beschriebene, ca. 0,7 km2 große Verbotszone fest, deren Grenzen durch Bojen gekennzeichnet werden. Nach § 2 der Verordnung ist es verboten, - 1. - sich in die Verbotszone hineinzubegeben und dort aufzuhalten, insbesondere sie zu befahren, dort zu baden oder zu tauchen - sowie - 2. - Fahrzeuge oder andere zum Transport geeignete Gegenstände in die Verbotszone einzubringen. Die Verbote des § 2 gelten nicht für Maßnahmen des Zweckverbands, die der Wassergewinnung und Wasserversorgung dienen, und für Personen, die sich zur Abwendung einer gegenwärtigen, nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib oder Leben von sich oder einem Dritten in die Verbotszone hineinbegeben oder dort aufhalten (§ 3 Abs. 3 VO). Sie gelten ferner nicht für Personen, die ein berechtigtes Interesse am Befahren der Verbotszone haben und sich rechtzeitig vor der Einfahrt in die Verbotszone beim Zweckverband angemeldet haben. Ein berechtigtes Interesse hat, wer die Verbotszone zur Ausübung der Berufsfischerei, zur Ausübung der berechtigten Wasserjagd, zur vereinsmäßigen Ausübung des Wassersports, soweit er dabei aus Sicherheitsgründen auf das Befahren der Verbotszone angewiesen ist, oder zur Gewässerunterhaltung befährt. In anderen Fällen stellt das Landratsamt Bodenseekreis auf Antrag fest, ob ein berechtigtes Interesse besteht (§ 3 Abs. 2 VO). Das Landratsamt kann im Einzelfall von den Verboten des § 2 befreien, wenn eine Verunreinigung des Wassers in der Verbotszone wegen besonderer Schutz- und Überwachungsmaßnahmen nicht zu besorgen ist (§ 3 Abs. 1 VO).
Dem Erlass der Verordnung vorausgegangen ist ein Vorfall, der sich im Oktober 2005 ereignete. Dabei deponierte eine unbekannte Person mehrere Behälter mit Pflanzenschutzmitteln im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands, deren Inhalt geeignet gewesen wäre, das entnommene Rohwasser nachhaltig zu verunreinigen. Zeitgleich ging beim Zweckverband ein Bekennerschreiben ein. Ende 2009 ging dort ein weiterer Brief ein, dessen anonymer Verfasser sich zu dem Anschlag aus dem Jahr 2005 bekannte.
Aufgrund dieser Vorfälle beantragte der Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung mit Schreiben vom 23.4.2010 die Ausweisung einer Verbotszone im Bereich seiner Wasserentnahmeanlagen zum Schutz des entnommenen Rohwassers, in der grundsätzlich ein Befahrungsverbot für Fahrzeuge aller Art sowie ein Bade- und Tauchverbot gelten solle. Der daraufhin erarbeitete Entwurf einer entsprechenden Verordnung wurde in der Zeit vom 10.3. bis 5.5.2011 in den Rathäusern der Stadt Ü. und der Gemeinde S. sowie im Landratsamt Bodenseekreis öffentlich ausgelegt. Zeit und Ort wurden in den Amtsblättern der Gemeinden unter Hinweis auf die Möglichkeit, Bedenken und Anregungen vorzubringen, öffentlich bekanntgemacht. Der Entwurf wurde zudem am 31.3.2011 bei einer Informationsveranstaltung öffentlich vorgestellt. Am 27.6.2011 fand ferner ein Gespräch über die Abgrenzung der Verbotszone mit Anwohnern und verschiedenen von der Verordnung betroffenen Verbänden statt. Die Verordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt des Landes Baden-Württemberg verkündet.
Der Antragsteller hat am 24.1.2013 einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung macht er geltend, er sei aktiver Fahrten- und Regattasegler und als solcher durch die Verordnung unmittelbar in seinen Rechten gemäß Art. 2 GG in Verbindung mit §§ 30 ff. WG betroffen. Seine Betroffenheit durch die Verordnung ergebe sich ferner aus dem Verbot des Paddelns, Schwimmens und Tauchens im Rahmen des Allgemeingebrauchs. Er besitze deshalb die erforderliche Antragsbefugnis.
Die Rechtsverordnung sei aus mehreren Gründen unwirksam. Zumindest was den seeseitigen Teil jenseits der Uferzone anbelange, fehle es dem Antragsgegner an der Rechtssetzungsbefugnis, da es sich hierbei weder um Gemeindegebiet der Stadt Ü. oder der Gemeinde S. noch um Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland handele. Die lapidare Behauptung in der Begründung der Verordnung, der Überlinger See gehöre nach überwiegender Rechtsmeinung zum deutschen Staatsgebiet, sei keineswegs unbestritten. Geklärt im positiven Sinne sei diese Behauptung ohnedies nicht. Die Verordnung sei ferner von einer nicht zuständigen Behörde erlassen worden. Die Verordnung stütze sich im Hinblick auf die Schifffahrt auf § 30 Abs. 2 WG, der in seiner im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung geltenden Fassung das Innenministerium als zuständige Behörde bestimmt habe. Tatsächlich sei die Verordnung aber insoweit durch das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur und ansonsten durch das Landratsamt Bodenseekreis erlassen worden. Geschehen sei dies unter Hinweis auf § 9 Abs. 1 LVG. Abgesehen von verfassungsrechtlichen Bedenken, welchen die „dynamischen Verweisungen“ des Landesverwaltungsgesetzes begegneten, sei hierdurch noch keine Ermächtigungsgrundlage für das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur erkennbar, da trotz der Bekanntmachung der Landesregierung vom 31.5.2011 nicht ersichtlich sei, weshalb das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur oberste Schifffahrtsbehörde und damit für den Erlass der Verordnung zuständig geworden sein solle.
In den Entwürfen der Verordnung sei als Normzweck das „Interesse der öffentlichen Wasserversorgung“ genannt. Dieser Normzweck werde von den Ermächtigungsgrundlagen nicht gedeckt, da das Interesse des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung an einer unkomplizierten, billigen Wasserentnahme nicht identisch sei mit dem Wohl der Allgemeinheit, auf das sowohl § 28 Abs. 2 WG als auch § 30 Abs. 2 WG abstellten. Der Zeitraum von über sechs Jahren, der zwischen dem Vorfall im Oktober 2005 bis zum Inkrafttreten der Verordnung Ende Januar 2012 liege, zeige, dass das behauptete Gefährdungspotenzial nicht existiere. Dies werde auch dadurch deutlich, dass den Interessen des Gemeingebrauchs Rechnung getragen worden sei. Nudisten, Schwimmer, Erholungssuchende, Paddler, Taucher, Angler und Ruderer nutzten üblicherweise einen ufernahen Bereich für ihre Tätigkeit. Obwohl diese Nutzungen teilweise näher an der Entnahmestelle stattfänden, werde in ihnen offenbar keine Gefahr gesehen. Die seinerzeit versenkte Giftmenge sei zudem nach Aussagen der Bodenseewasserversorgung zu keinem Zeitpunkt geeignet gewesen, das Rohwasser oberhalb der Nachweisgrenze zu verunreinigen, geschweige denn für die Bodensee-Wasserversorgung oder die Versorgung der Menschen mit Trinkwasser überhaupt eine ernsthafte Gefahr darzustellen. In den Stellungnahmen zu dem Entwurf der Verordnung sei mehrfach auf Möglichkeiten der technischen Überwachung, der chemischen Detektion und des Einsatzes von Unterwasserkameras hingewiesen worden. Die Bodenseewasserversorgung habe dies als technisch nicht machbar abgetan. Dies sei falsch. Die Bodenseewasserversorgung habe offensichtlich keine Analytik im Bereich der Ansaugköpfe, die kritische Veränderungen zeitgleich anzeigten, obwohl andere Wasserwerke über diese Ausrüstung verfügten. Es gehöre zudem heute bei einer Reihe von Werken zum technischen Standard, das Rohwasser mittels Aktivkohle zu filtern.
Die Verordnung sei auch nicht geeignet die Entnahmestelle der Bodenseewasserversorgung besser zu schützen. Dies liege bereits darin begründet, dass der Allgemeingebrauch von Land her kommend nach wie vor weitestgehend gestattet sei und lediglich die Schifffahrt mit nicht motorgetriebenen Wasserfahrzeugen, also namentlich Segelbooten, verboten werde. Da im Zusammenhang mit dem Vorfall vom Herbst 2005 in den Medien sehr ausführlich über die Verbesserung der technischen Sicherheitsmaßnahmen im Entnahmebereich (Video- und Radarüberwachung) berichtet worden sei, sei zudem davon auszugehen, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen würde. Das ausgedehnte Verteilungsnetz des Zweckverbands biete dafür eine ganze Reihe von Ansatzpunkten. Bei einem Attentat vom See her wäre die Effizienz des Schutzes der zu sperrenden Seefläche zudem völlig unzureichend. Ein Attentäter würde kein Paddel-, Segel- oder Ruderboot, sondern ein schnelles Motorboot verwenden. Zudem würde er seinen Angriff kaum bei Tageslicht, sondern bei Nacht ausführen. Bei der Feststellung eines unerlaubten Eindringens in den Sperrbereich müsste erst die Wasserschutzpolizei in Ü. alarmiert werden. Bis diese am Tatort eingetroffen wäre, wäre die Kontamination längst erfolgt und der Angreifer verschwunden.
Die Verordnung sei somit weder erforderlich noch geeignet, den Schutz der Wasserentnahmestellen ernsthaft zu verbessern. Vielmehr diene sie ausschließlich der Vereinfachung eines möglichen Kontrollaufwands. Eingriffe in die Freiheitsrechte, welche das Grundgesetz allen Menschen in seinem Geltungsbereich gewähre, könnten aber nicht durch die pekuniären Interessen der Bodenseewasserversorgung an einer möglichst kostengünstigen und schlanken Überwachung gerechtfertigt werden. Hinzu komme, dass die Interessen der betroffenen Nutzergruppen des Bodensees ganz offensichtlich ungleich behandelt würden. Die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs würden nahezu gar nicht tangiert. Die Nutzung im Rahmen der Schifffahrt werde dagegen vollständig verboten.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Landratsamts Bodenseekreis über die Einrichtung einer Verbotszone im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung im Bodensee vom 16.12.2011 für unwirksam zu erklären.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Er erwidert: In der Bekanntmachung der Landesregierung vom 31.5.2011 werde die Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur für den Verkehr genannt. Die Bekanntmachung lasse damit ausreichend erkennen, dass das Ministerium ab dem 12.5.2011 auch für die Schifffahrt als Teil des Verkehrs zuständig sei. Die explizite Nennung der Schifffahrt als Teilbereich des Verkehrs sei dafür nicht nötig. Das Land Baden-Württemberg besitze die Rechtssetzungsbefugnis für den von der Verordnung betroffenen Bereich des Bodensees. Zwar sei richtig, dass der genaue Verlauf der Staatsgrenzen zwischen Deutschland, der Schweiz und Österreich am Bodensee umstritten sei. Diese Unklarheiten beträfen jedoch nicht den von der Verordnung erfassten Überlinger See, der nach allen zur territorialen Zugehörigkeit des Bodensees vertretenen Auffassungen deutsches Hoheitsgebiet sei. Entgegen der Ansicht des Antragstellers lägen die Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung vor. Primäres Schutzgut der Verordnung sei der Schutz des Trinkwassers von bis zu vier Millionen Menschen vor einer Verunreinigung, darunter auch solche Verunreinigungen, die Folgen eines kriminellen Anschlags mit Giftstoffen seien. Der Schutz der öffentlichen Wasserversorgung sei zwar weder in § 28 Abs. 2 WG noch in § 30 Abs. 2 Satz 1 WG ausdrücklich als Beispiel für Belange des Wohls der Allgemeinheit genannt. Bei einer Störung der öffentlichen Wasserversorgung sei jedoch unstreitig auch das Wohl der Allgemeinheit betroffen.
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Der Erlass der Rechtsverordnungen nach §§ 28 Abs. 2 und 30 Abs. 2 Satz 1 WG stehe im Ermessen des Verordnungsgebers. Im Rahmen der Ermächtigung besäßen die zuständigen Behörden eine weite Einschätzungsprärogative. Der Spielraum der Behörden ende erst dort, wo die Verordnung höherrangiges Recht verletzen würde. Höherrangiges Recht werde jedoch durch die angefochtene Verordnung nicht verletzt. Die Verordnung sei eine geeignete Maßnahme zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung. Sie habe zum Ziel, kriminelle Handlungen zu verhindern bzw. zu erschweren oder zumindest schneller entdeckbar zu machen. Zudem sollten die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten (auch versuchten) Anschlags gesteigert werden. Durch die Überwachung der Verbotszone mit Radar und Kameras werde sichergestellt, dass ein Großteil der sich in der Verbotszone aufhaltenden Personen bemerkt werde und ggf. die Wasserschutzpolizei angefordert werden könne. Diese könne einen Anschlag unter Umständen bereits verhindern. Sollte dies nicht möglich sein, könne immer noch verhindert werden, dass das Wasser an die Verbraucher geliefert werde. Ein Verzicht auf die Verbotszone hätte zur Folge, dass eine hinreichende Überwachung der Wasserentnahmestelle nicht möglich wäre. An Sommertagen mit gutem Wetter seien so viele Boote auf dem Bodensee unterwegs, dass eine Überwachung aller Boote im Bereich der Wasserentnahmestellen ausgeschlossen sei.
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Ein hundertprozentiger Schutz vor Anschlägen könne durch die Verordnung nicht gewährleistet werden kann. Ein Verhindern jedes denkbaren Anschlags sei jedoch für die Geeignetheit einer Maßnahme nicht erforderlich. Die geringen Chancen, einen Anschlag mit sehr hoher krimineller Energie zu verhindern, könnten aber nicht zur Folge haben, dass nicht jedes Mittel genutzt werden könne, um Anschläge mit weniger krimineller Energie oder schlechter geplante Anschläge zu verhindern.
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Aufgrund der Größe der Verbotszone habe eine Abwägung zwischen dem Schutz der Wasserentnahme durch eine möglichst große Verbotszone mit dem Interesse einer möglichst geringen Einschränkung der Nutzung des Bodensees stattgefunden. Unter Berücksichtigung des Spielraums des Verordnungsgebers sei die Größe der Verbotszone vertretbar bemessen. Soweit der Antragsteller vortrage, dass die Verbotszonenverordnung nicht erforderlich sei, da es andere Möglichkeiten der technischen Überwachung der Entnahmestelle und des Einsatzes von Aktivkohlefiltern gebe, verkenne er, dass diese Schritte schon keine gleiche Eignung aufweisen könnten. Sie könnten ein Einleiten von Stoffen im Bereich der Trinkwasserentnahmestellen nicht verhindern, sondern dieses höchstens feststellen bzw. deren Folgen verhindern. In all diesen Fällen sei eine Beeinträchtigung der Trinkwasserversorgung aber schon eingetreten. Die Verordnung sei auch angemessen. Zu berücksichtigen sei insbesondere, dass immer noch weite Teile des Bodensees (und auch des Überlinger Sees) für den Segelsport zur Verfügung stünden. Als mögliche Einschränkung komme in Betracht, dass beim Segeln auf dem See nun früher als zuvor gewendet werden müsse, um nicht in die Verbotszone zu gelangen. Auch Regatten könnten nur dahingehend eingeschränkt sein, dass diese nunmehr an anderen Stellen auf dem Überlinger See durchgeführt werden müssten. Diese Einschränkung sei jedoch in Hinblick auf den Schutz von 3 bis 4 Millionen Trinkwassernutzern zumutbar. Eine gegen Art. 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung des Gemeingebrauchs und der Schifffahrt liege nicht vor.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des beklagten Landes sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
19 
Der zulässige Antrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I.
20 
Der Antrag ist zulässig. Bei der angefochtenen Rechtsverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung. Der Antragsteller kann als aktiver Fahrten- und Regattasegler geltend machen, durch die Rechtsverordnung unmittelbar in seinen Rechten verletzt zu sein, und besitzt daher die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zu den in der Vorschrift genannten Zwecken vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. Dazu gehört auch das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft, zu denen u.a. Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie (kleine) Segelboote ohne Kajüte und ohne Hilfsmotor zählen (Bulling/Finkenbeiner/ Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 26 Rn. 36 f.). Aus dem Wasserrecht ergibt sich allerdings kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - BWGZ 2008, 150 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Wer einen einmal begründeten Gemeingebrauch ausübt oder ausüben will, kann jedoch ungeachtet dessen verlangen, dass bei Eingriffen in diese Rechtsposition die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden, und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz beanspruchen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235; Urt. v. 22.6.1987 - 1 S 1699/86 - VBlBW 1988, 255, 256). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Art. 2 Abs. 1 GG schützt damit nicht nur einen begrenzten Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.5.1980 - 2 BvR 854/79 - BVerfGE 54, 143 ; BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137 ).
21 
Der am 24.1.2013 beim Gericht eingegangene Antrag ist ferner fristgerecht gestellt. Die Rechtsverordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt verkündet und ist somit gemäß ihrem § 6 am 26.1.2012 in Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist folglich gewahrt.
II.
22 
Der Antrag bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Die angefochtene Verordnung ist formell rechtmäßig (1.) und steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang (2.).
23 
1. Die Einwendungen des Antragstellers gegen die Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung sowie die Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur für den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Norm sind unbegründet.
24 
a) An der Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu zweifeln. Zwar ist richtig, dass die Frage, wo im Bereich des Bodensees die Staatsgrenzen der drei Anrainerstaaten Deutschland, Schweiz und Österreich verlaufen, umstritten ist (vgl. zuletzt VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.1.1997 - 2 S 999/94 - VBlBW 1997, 228). Dieser Streit betrifft jedoch ausschließlich den Obersee. Für den Untersee gibt es einen badisch-schweizerischen Grenzziehungsvertrag vom 20. bzw. 31.10.1854, der den Verlauf der Grenze auf der Mittellinie festlegt. Der Überlinger See gilt nach Gewohnheitsrecht als deutsches Hoheitsgebiet, da er allseits von deutschem Hoheitsgebiet umschlossen ist (Veiter, Die Rechtsverhältnisse auf dem Bodensee, eine völkerrechtliche Untersuchung, Archiv des Völkerrechts Bd. 28 (1990), 458, 461f.; Hailbronner/Kau in: Vitzthum, Völkerrecht, 5. Aufl., S. 205). Darüber, dass der Überlinger See deutsches Hoheitsgebiet und damit zugleich Hoheitsgebiet des Landes Baden-Württemberg ist, besteht dementsprechend Einigkeit (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235).
25 
Der Verlauf der Grenze zwischen dem Überlinger See und dem Obersee ist allerdings nicht festgelegt. Das ist jedoch für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung, da der von der Rechtsverordnung erfasste Bereich vor dem Sipplinger Ufer unzweifelhaft zum Überlinger See gehört.
26 
b) Nach § 2 der angefochtenen Rechtsverordnung ist es verboten, sich in die Verbotszone hineinzubegeben und sich dort aufzuhalten, insbesondere sie zu befahren, dort zu baden oder zu tauchen sowie Fahrzeuge oder andere zum Transport geeignete Gegenstände in die Verbotszone einzubringen. Die Rechtsverordnung enthält damit zum einen eine - auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte - Regelung über die Ausübung der Schifffahrt sowie das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und zum anderen eine Regelung über die Ausübung des Gemeingebrauchs im Sinne des § 28 Abs. 2 WG.
27 
Die gesetzlichen Zuständigkeiten für den Erlass der in dieser Vorschrift genannten Regelungen fallen auseinander. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 WG kann die oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde durch Rechtsverordnung u.a. die Ausübung der Schifffahrt sowie im Zusammenhang damit das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentliche Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushaltes, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Nach § 28 Abs. 2 WG können die Wasserbehörden aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der Ordnung des Wasserhaushalts, der Sicherstellung der Erholung, des Schutzes der Natur und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch Rechtsverordnung oder im Einzelfall - 1. - die Ausübung des Gemeingebrauchs und des Anliegergebrauchs regeln, beschränken oder verbieten sowie - 2. - das Verhalten im Uferbereich regeln. Die angefochtene Rechtsverordnung wurde deshalb - ihrer „Doppelnatur“ entsprechend - vom Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde gemeinsam mit dem Landratsamt Bodenseekreis in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde erlassen.
28 
Was den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Verordnung betrifft, ist der Antragsteller der Meinung, dass nicht das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, sondern das Innenministerium für den Erlass der Verordnung zuständig gewesen wäre, da § 30 Abs. 2 Satz 1 WG in seiner im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung das Innenministerium als zuständige Behörde genannt habe. Daran ist richtig, dass § 30 Abs. 2 Satz 1 WG seine heutige Fassung, nach der die in der Vorschrift genannten Regelungen vom „Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde“ zu treffen sind, erst durch Art. 41 der am 25.1.2013 in Kraft getretenen Achten Verordnung des Innenministeriums zur Anpassung des Landesrechts an die geänderten Geschäftsbereiche und Bezeichnungen der Ministerien erhalten hat, während in der bis dahin geltenden Fassung der Vorschrift das „Innenministerium als oberste Schifffahrtsbehörde“ als zuständige Behörde genannt wurde. Das ist jedoch unschädlich.
29 
aa) Die Landesregierung hat vor dem Erlass der angefochtenen Rechtsverordnung eine Neuordnung der Geschäftsbereiche der Ministerien beschlossen, mit der (u.a.) der bis dahin dem Innenministerium zugeordnete Bereich „Verkehr“ dem neu geschaffenen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur übertragen wurde. § 9 Abs. 1 Satz 1 LVG sieht für einen solchen Fall vor, dass die in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften bestimmten Zuständigkeiten auf das nach der Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien zuständige Ministerium übergehen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG hat die Landesregierung hierauf sowie auf den Zeitpunkt des Übergangs im Gesetzblatt hinzuweisen. Mit der „Bekanntmachung der Landesregierung zur Änderung der Bekanntmachung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien“ vom 31.5.2011 (GBl. S. 205) ist das geschehen. Zur Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur gehört danach u.a. der „Verkehr“, zu dem nach dem allgemeinen Sprachgebrauch auch der Schiffsverkehr oder die „Schifffahrt“ zu zählen ist. Das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur war somit bereits vor der erwähnten Neufassung des § 30 Abs. 2 Satz 1 WG die für den Erlass des auf diese Vorschrift gestützten Teils der angefochtenen Verordnung zuständige Behörde.
30 
bb) Gegen die in § 9 Abs. 1 LVG getroffene Regelung bestehen entgegen der Ansicht des Antragstellers keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit der Regelung wird an Art. 45 Abs. 3 der Landesverfassung angeknüpft, der die Landesregierung dazu ermächtigt, mit Zustimmung des Landtages die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder zu ändern. Mit dem von der Vorschrift angeordneten Übergang der bestehenden Zuständigkeiten soll vermieden werden, dass in Folge einer solchen Maßnahme bestehende Rechtsvorschriften - in ggf. großer Zahl - in dem dafür vorgesehenen aufwändigen Verfahren formal geändert werden müssen. Die Vorschrift dient damit der Vereinfachung des Verfahrens (LT-Drs. 14/2999, S. 61). Die in § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG vorgeschriebene Veröffentlichung stellt dabei sicher, dass die jeweils zuständige oberste Landesbehörde hinreichend bestimmbar und für den Bürger erkennbar ist.
31 
Der Antragsteller spricht in diesem Zusammenhang zu Unrecht von einer „dynamischen Verweisung“. Mit diesem Begriff werden Fälle gekennzeichnet, in denen ein Normgeber zur Regelung eines bestimmten Sachbereichs auf Regelungen eines anderen Normgebers in ihrer jeweils zum Zeitpunkt der Normanwendung geltenden Fassung verweist. Eine solche Verweisung wirft die Frage auf, ob der Normgeber damit die Ausgestaltung des Norminhalts unter Verletzung des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips in unzulässiger Weise anderen Stellen überlässt (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - Juris). Um eine solche Frage geht es hier nicht. § 9 Abs. 1 LVG zieht die Konsequenzen aus einer von der Landesregierung beschlossenen Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder für die zu dem jeweiligen Geschäftsbereich gehörenden gesetzlichen Zuständigkeiten. Der Inhalt der jeweils betroffenen gesetzlichen Regelungen wird davon nicht berührt.
32 
2. Die angefochtene Rechtsverordnung steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang.
33 
a) Sowohl § 30 Abs. 2 Satz 1 WG als auch § 28 Abs. 2 WG verlangen ein Handeln aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit. Gegen die angefochtene Rechtsverordnung bestehen auch insoweit keine Bedenken.
34 
Die in der Verordnung festgelegte Verbotszone umfasst den Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung. Der Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung ist ein Zusammenschluss von 147 Städten und Gemeinden sowie 34 Wasserversorgungszweckverbänden und hat die Aufgabe, seine Mitglieder mit Trinkwasser zu versorgen. Die Wasserabgabe beläuft sich auf jährlich etwa 125 Millionen Kubikmeter, mit denen rund vier Millionen Einwohner in Baden-Württemberg in 320 Städten und Gemeinden versorgt werden. Das abgegebene Wasser wird aus dem Überlinger See in Höhe von S. aus etwa 60 m Tiefe entnommen und nach einer Aufbereitung im Wasserwerk des Zweckverbands in andere, zum Teil weit entfernte Teile des Landes transportiert.
35 
Der Erlass der Verordnung wurde veranlasst durch ein Ereignis vom Oktober 2005, bei dem eine bis heute unbekannte Person offenbar von einem Boot aus mehrere Behälter mit Pflanzenschutzmitteln im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands deponierte, deren Inhalt geeignet gewesen wäre, das entnommene Rohwasser nachhaltig zu verunreinigen. Mit der Einrichtung einer Verbotszone, die mit Radar und Kameras überwacht wird, sollen ähnliche Anschläge verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Verordnung verfolgt damit unzweifelhaft den Schutz des Wohls der Allgemeinheit im Sinne der genannten Vorschriften, zu dem insbesondere der Schutz der öffentlichen Wasserversorgung gehört. Der Umstand, dass die Rechtsverordnung auf Antrag des Zweckverbands erlassen wurde und auch dessen Interesse an - in den Worten des Antragstellers - „einer unkomplizierten, billigen Wasserentnahme“ dient, ändert daran nichts.
36 
b) Die angegriffene Rechtsverordnung steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang.
37 
Auf § 28 Abs. 2 WG oder § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte Regelungen, Beschränkungen und Verbote müssen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.; Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, a.a.O., § 28 Rn. 22). Sie müssen auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar sein, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen und dem Gleichheitssatz genügen. Eine hierüber hinausgehende Prüfung der Verordnung findet nicht statt. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers haben die Verwaltungsgerichte insbesondere nicht zu prüfen, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.). Die angefochtenen Verordnung ist danach auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
38 
aa) Die Rechtsverordnung ist geeignet, den mit ihr verfolgten Schutzzweck zu erreichen.
39 
Mit der Einrichtung einer Verbotszone sollen, wie bereits ausgeführt, Anschläge auf die Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Auffassung des Antragstellers, dass die Verordnung nicht geeignet sei, die genannten Zwecke zu erreichen, vermag der Senat nicht zu teilen. Entgegen der Darstellung des Antragstellers ist es aufgrund der Verordnung nicht nur verboten, die Verbotszone mit nicht motorgetriebenen Wasserfahrzeugen zu befahren. § 2 der Verordnung begründet vielmehr ein generelles Verbot des Befahrens der Verbotszone, das außer für Segelboote auch für Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie Motorboote gilt. Motorbooten ist allerdings ein Befahren der Verbotszone bereits durch die - andere Zwecke verfolgende - Rechtsverordnung zum Schutz der Wasserentnahmen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung vom 8.7.1987 verwehrt. Die Behauptung des Antragstellers, dass der Allgemeingebrauch von Land her kommend auch nach dem Erlass der Verordnung „weitestgehend gestattet“ sei, trifft in dieser Allgemeinheit ebenfalls nicht zu, da die Verordnung auch das Baden und Tauchen in der Verbotszone untersagt. Die Verbotszone beginnt allerdings mit Rücksicht auf die Interessen von Badenden und Kanuten erst nach der sogenannten „Haldenkante“ und hält damit einen Abstand von etwa 50 m zum Ufer ein. Dieser während des Aufstellungsverfahrens gefundene Kompromiss stellt jedoch die Eignung der Verbotszone, die mit ihr verfolgten Zwecke zu erreichen, nicht in Frage.
40 
Der weitere Einwand des Antragstellers, dass im Zusammenhang mit dem Vorfall vom Herbst 2005 in den Medien sehr ausführlich über die Verbesserung der technischen Sicherheitsmaßnahmen im Entnahmebereich (Video- und Radarüberwachung) berichtet worden sei, und deshalb davon auszugehen sei, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen werde, lässt die angefochtenen Verordnung ebenfalls nicht als ungeeignet erscheinen. Ein hundertprozentiger Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands vor Anschlägen lässt sich weder durch die Einrichtung einer Verbotszone noch auf andere Weise gewährleisten. Dies ist auch dem Verordnungsgeber bewusst. Mit dem Erlass der Verordnung geht es deshalb nur darum, das Risiko eines solchen Anschlags zu verringern. Das weithin bekannte Phänomen des sogenannten Nachahmungstäters lässt es zudem keineswegs als sicher erscheinen, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen wird. Der Umstand, dass sich ein mit hoher krimineller Energie geplanter Anschlag letztlich kaum verhindern lässt, kann im Übrigen, worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist, kein Argument dafür sein, dass Mittel, mit denen Anschläge mit weniger krimineller Energie oder schlechter geplante Anschläge verhindert werden können, nicht ergriffen werden dürfen.
41 
bb) Die angefochtene Verordnung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Nicht ersichtlich ist, dass weniger belastende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Erreichung der mit der Verordnung verfolgten Zwecke zur Verfügung stünden.
42 
Der Antragsteller ist der Meinung, dass es andere Möglichkeiten zum Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands gebe. Als alternative Maßnahmen werden von ihm das Anbringen von Scheinwerfern und Unterwasserkameras an der Entnahmestelle, der Einbau von Vorrichtungen für eine chemische Detektion des entnommenen Rohwassers sowie der Einbau von Aktivkohlefiltern genannt. Ob und inwieweit diese Vorschläge technisch verwirklicht werden könnten, kann dahin stehen. Denn, wie der Antragsgegner zu Recht bemerkt, können die vom Antragsteller genannten Maßnahmen das Einbringen von Giftstoffen im Bereich der Trinkwasserentnahmestellen nicht verhindern. Auch die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines Anschlags oder Anschlagsversuchs werden durch sie nicht erhöht. Die Maßnahmen sind vielmehr allenfalls in der Lage, ein bereits erfolgtes Einbringen festzustellen bzw. dessen Folgen für die Wasserversorgung zu verhindern. Sie sind deshalb nicht geeignet, die mit der Verordnung verfolgten Zwecke in gleichem Umfang und in gleich wirksamer Weise zu erreichen.
43 
Gegen die Erforderlichkeit der Verordnung bestehen auch im Hinblick auf die Ausdehnung der Verbotszone keine Bedenken. Die Abgrenzung der Verbotszone beruht auf einer vom Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung in Auftrag gegebenen Untersuchung einer Ingenieurgesellschaft vom Dezember 2009, mit der mit Hilfe eines Strömungsmodells ermittelt wurde, in welcher Konzentration an verschiedenen Stellen in der Umgebung der Wasserentnahmeanlagen an der Seeoberfläche ausgebrachte Stoffe unter den gegebenen Randbedingungen in die Wasserentnahmestellen gelangen können. Die Ergebnisse der Untersuchung wurden der Abgrenzung der Verbotszone zugrunde gelegt. Der Antragsteller macht nicht geltend, dass dem Antragsgegner dabei ein Fehler unterlaufen ist. Hierfür ist auch sonst nichts zu erkennen.
44 
cc) Die angefochtenen Rechtsverordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen der Schifffahrt und des Gemeingebrauchs stehen nicht außer Verhältnis zu den mit ihr verfolgten Zwecken.
45 
Die Reinhaltung des Wassers - und zumal eines Gewässers von der Bedeutung des Bodensees - ist ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, dessen Schutz auch gegenüber nur geringen Risiken einer Beeinträchtigung eine hohe Priorität zukommt (VGH Bad.-Württ., NK-Urt. v. 14.8.1984 - 5 S 2036/81 - UPR 1985, 94). Der Umstand, dass der Anschlag im Oktober 2005 bisher einmalig geblieben ist, lässt die Verordnung deshalb nicht als unverhältnismäßig erscheinen. Aus dem gleichen Grund kommt es auch nicht darauf an, ob die seinerzeit in den See eingebrachte Giftmenge geeignet gewesen ist, die Versorgung der Menschen mit Trinkwasser ernsthaft zu gefährden.
46 
Ein zentraler Bereich persönlicher Entfaltung wird von der Verordnung nicht betroffen. Das Segeln fällt zwar als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es ist danach gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen (vgl. zum Reiten im Wald: BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137). Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen für die Ausübung des Segelsports wiegen zudem nur gering. Die in der Nähe des Ufers gelegene Verbotszone hat eine Größe von ca. 0,7 km2 (Länge ca. 2 km, Breite maximal 0,5 km) und umfasst damit nur einen kleinen Teil sowohl des 536 km2 großen Bodensees insgesamt als auch des 61 km2 großen Überlinger Sees. Für die Ausübung des Segelsports stehen danach unverändert weite Teile sowohl des Bodensees insgesamt als auch speziell des Überlinger Sees zur Verfügung. Lage, Größe und Ausdehnung der - durch Bojen gekennzeichneten - Verbotszone lassen auch nicht erkennen, dass ihre Umfahrung mit praktischen Schwierigkeiten verbunden ist. Dies wird vom Antragsteller auch nicht behauptet. Für Personen, die sich zur Abwendung einer gegenwärtigen, nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib oder Leben von sich oder einem Dritten in die Verbotszone hineinbegeben oder dort aufhalten, sind die Verbote gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung aufgehoben.
47 
dd) Die angefochtene Rechtsverordnung verstößt schließlich entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
48 
Die Darstellung des Antragstellers, dass die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs von der Verordnung nahezu nicht tangiert würden, trifft, wie bereits ausgeführt, in dieser Form nicht zu. Für die von ihm geltend gemachte Ungleichbehandlung der einzelnen Nutzergruppen des Bodensees vermag der Senat deshalb nichts zu erkennen.
III.
49 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
51 
Beschluss
52 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 EUR festgesetzt.
53 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
19 
Der zulässige Antrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I.
20 
Der Antrag ist zulässig. Bei der angefochtenen Rechtsverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung. Der Antragsteller kann als aktiver Fahrten- und Regattasegler geltend machen, durch die Rechtsverordnung unmittelbar in seinen Rechten verletzt zu sein, und besitzt daher die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zu den in der Vorschrift genannten Zwecken vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. Dazu gehört auch das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft, zu denen u.a. Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie (kleine) Segelboote ohne Kajüte und ohne Hilfsmotor zählen (Bulling/Finkenbeiner/ Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 26 Rn. 36 f.). Aus dem Wasserrecht ergibt sich allerdings kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - BWGZ 2008, 150 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Wer einen einmal begründeten Gemeingebrauch ausübt oder ausüben will, kann jedoch ungeachtet dessen verlangen, dass bei Eingriffen in diese Rechtsposition die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden, und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz beanspruchen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235; Urt. v. 22.6.1987 - 1 S 1699/86 - VBlBW 1988, 255, 256). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Art. 2 Abs. 1 GG schützt damit nicht nur einen begrenzten Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.5.1980 - 2 BvR 854/79 - BVerfGE 54, 143 ; BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137 ).
21 
Der am 24.1.2013 beim Gericht eingegangene Antrag ist ferner fristgerecht gestellt. Die Rechtsverordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt verkündet und ist somit gemäß ihrem § 6 am 26.1.2012 in Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist folglich gewahrt.
II.
22 
Der Antrag bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Die angefochtene Verordnung ist formell rechtmäßig (1.) und steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang (2.).
23 
1. Die Einwendungen des Antragstellers gegen die Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung sowie die Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur für den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Norm sind unbegründet.
24 
a) An der Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu zweifeln. Zwar ist richtig, dass die Frage, wo im Bereich des Bodensees die Staatsgrenzen der drei Anrainerstaaten Deutschland, Schweiz und Österreich verlaufen, umstritten ist (vgl. zuletzt VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.1.1997 - 2 S 999/94 - VBlBW 1997, 228). Dieser Streit betrifft jedoch ausschließlich den Obersee. Für den Untersee gibt es einen badisch-schweizerischen Grenzziehungsvertrag vom 20. bzw. 31.10.1854, der den Verlauf der Grenze auf der Mittellinie festlegt. Der Überlinger See gilt nach Gewohnheitsrecht als deutsches Hoheitsgebiet, da er allseits von deutschem Hoheitsgebiet umschlossen ist (Veiter, Die Rechtsverhältnisse auf dem Bodensee, eine völkerrechtliche Untersuchung, Archiv des Völkerrechts Bd. 28 (1990), 458, 461f.; Hailbronner/Kau in: Vitzthum, Völkerrecht, 5. Aufl., S. 205). Darüber, dass der Überlinger See deutsches Hoheitsgebiet und damit zugleich Hoheitsgebiet des Landes Baden-Württemberg ist, besteht dementsprechend Einigkeit (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235).
25 
Der Verlauf der Grenze zwischen dem Überlinger See und dem Obersee ist allerdings nicht festgelegt. Das ist jedoch für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung, da der von der Rechtsverordnung erfasste Bereich vor dem Sipplinger Ufer unzweifelhaft zum Überlinger See gehört.
26 
b) Nach § 2 der angefochtenen Rechtsverordnung ist es verboten, sich in die Verbotszone hineinzubegeben und sich dort aufzuhalten, insbesondere sie zu befahren, dort zu baden oder zu tauchen sowie Fahrzeuge oder andere zum Transport geeignete Gegenstände in die Verbotszone einzubringen. Die Rechtsverordnung enthält damit zum einen eine - auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte - Regelung über die Ausübung der Schifffahrt sowie das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und zum anderen eine Regelung über die Ausübung des Gemeingebrauchs im Sinne des § 28 Abs. 2 WG.
27 
Die gesetzlichen Zuständigkeiten für den Erlass der in dieser Vorschrift genannten Regelungen fallen auseinander. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 WG kann die oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde durch Rechtsverordnung u.a. die Ausübung der Schifffahrt sowie im Zusammenhang damit das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentliche Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushaltes, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Nach § 28 Abs. 2 WG können die Wasserbehörden aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der Ordnung des Wasserhaushalts, der Sicherstellung der Erholung, des Schutzes der Natur und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch Rechtsverordnung oder im Einzelfall - 1. - die Ausübung des Gemeingebrauchs und des Anliegergebrauchs regeln, beschränken oder verbieten sowie - 2. - das Verhalten im Uferbereich regeln. Die angefochtene Rechtsverordnung wurde deshalb - ihrer „Doppelnatur“ entsprechend - vom Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde gemeinsam mit dem Landratsamt Bodenseekreis in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde erlassen.
28 
Was den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Verordnung betrifft, ist der Antragsteller der Meinung, dass nicht das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, sondern das Innenministerium für den Erlass der Verordnung zuständig gewesen wäre, da § 30 Abs. 2 Satz 1 WG in seiner im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung das Innenministerium als zuständige Behörde genannt habe. Daran ist richtig, dass § 30 Abs. 2 Satz 1 WG seine heutige Fassung, nach der die in der Vorschrift genannten Regelungen vom „Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde“ zu treffen sind, erst durch Art. 41 der am 25.1.2013 in Kraft getretenen Achten Verordnung des Innenministeriums zur Anpassung des Landesrechts an die geänderten Geschäftsbereiche und Bezeichnungen der Ministerien erhalten hat, während in der bis dahin geltenden Fassung der Vorschrift das „Innenministerium als oberste Schifffahrtsbehörde“ als zuständige Behörde genannt wurde. Das ist jedoch unschädlich.
29 
aa) Die Landesregierung hat vor dem Erlass der angefochtenen Rechtsverordnung eine Neuordnung der Geschäftsbereiche der Ministerien beschlossen, mit der (u.a.) der bis dahin dem Innenministerium zugeordnete Bereich „Verkehr“ dem neu geschaffenen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur übertragen wurde. § 9 Abs. 1 Satz 1 LVG sieht für einen solchen Fall vor, dass die in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften bestimmten Zuständigkeiten auf das nach der Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien zuständige Ministerium übergehen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG hat die Landesregierung hierauf sowie auf den Zeitpunkt des Übergangs im Gesetzblatt hinzuweisen. Mit der „Bekanntmachung der Landesregierung zur Änderung der Bekanntmachung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien“ vom 31.5.2011 (GBl. S. 205) ist das geschehen. Zur Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur gehört danach u.a. der „Verkehr“, zu dem nach dem allgemeinen Sprachgebrauch auch der Schiffsverkehr oder die „Schifffahrt“ zu zählen ist. Das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur war somit bereits vor der erwähnten Neufassung des § 30 Abs. 2 Satz 1 WG die für den Erlass des auf diese Vorschrift gestützten Teils der angefochtenen Verordnung zuständige Behörde.
30 
bb) Gegen die in § 9 Abs. 1 LVG getroffene Regelung bestehen entgegen der Ansicht des Antragstellers keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit der Regelung wird an Art. 45 Abs. 3 der Landesverfassung angeknüpft, der die Landesregierung dazu ermächtigt, mit Zustimmung des Landtages die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder zu ändern. Mit dem von der Vorschrift angeordneten Übergang der bestehenden Zuständigkeiten soll vermieden werden, dass in Folge einer solchen Maßnahme bestehende Rechtsvorschriften - in ggf. großer Zahl - in dem dafür vorgesehenen aufwändigen Verfahren formal geändert werden müssen. Die Vorschrift dient damit der Vereinfachung des Verfahrens (LT-Drs. 14/2999, S. 61). Die in § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG vorgeschriebene Veröffentlichung stellt dabei sicher, dass die jeweils zuständige oberste Landesbehörde hinreichend bestimmbar und für den Bürger erkennbar ist.
31 
Der Antragsteller spricht in diesem Zusammenhang zu Unrecht von einer „dynamischen Verweisung“. Mit diesem Begriff werden Fälle gekennzeichnet, in denen ein Normgeber zur Regelung eines bestimmten Sachbereichs auf Regelungen eines anderen Normgebers in ihrer jeweils zum Zeitpunkt der Normanwendung geltenden Fassung verweist. Eine solche Verweisung wirft die Frage auf, ob der Normgeber damit die Ausgestaltung des Norminhalts unter Verletzung des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips in unzulässiger Weise anderen Stellen überlässt (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - Juris). Um eine solche Frage geht es hier nicht. § 9 Abs. 1 LVG zieht die Konsequenzen aus einer von der Landesregierung beschlossenen Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder für die zu dem jeweiligen Geschäftsbereich gehörenden gesetzlichen Zuständigkeiten. Der Inhalt der jeweils betroffenen gesetzlichen Regelungen wird davon nicht berührt.
32 
2. Die angefochtene Rechtsverordnung steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang.
33 
a) Sowohl § 30 Abs. 2 Satz 1 WG als auch § 28 Abs. 2 WG verlangen ein Handeln aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit. Gegen die angefochtene Rechtsverordnung bestehen auch insoweit keine Bedenken.
34 
Die in der Verordnung festgelegte Verbotszone umfasst den Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung. Der Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung ist ein Zusammenschluss von 147 Städten und Gemeinden sowie 34 Wasserversorgungszweckverbänden und hat die Aufgabe, seine Mitglieder mit Trinkwasser zu versorgen. Die Wasserabgabe beläuft sich auf jährlich etwa 125 Millionen Kubikmeter, mit denen rund vier Millionen Einwohner in Baden-Württemberg in 320 Städten und Gemeinden versorgt werden. Das abgegebene Wasser wird aus dem Überlinger See in Höhe von S. aus etwa 60 m Tiefe entnommen und nach einer Aufbereitung im Wasserwerk des Zweckverbands in andere, zum Teil weit entfernte Teile des Landes transportiert.
35 
Der Erlass der Verordnung wurde veranlasst durch ein Ereignis vom Oktober 2005, bei dem eine bis heute unbekannte Person offenbar von einem Boot aus mehrere Behälter mit Pflanzenschutzmitteln im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands deponierte, deren Inhalt geeignet gewesen wäre, das entnommene Rohwasser nachhaltig zu verunreinigen. Mit der Einrichtung einer Verbotszone, die mit Radar und Kameras überwacht wird, sollen ähnliche Anschläge verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Verordnung verfolgt damit unzweifelhaft den Schutz des Wohls der Allgemeinheit im Sinne der genannten Vorschriften, zu dem insbesondere der Schutz der öffentlichen Wasserversorgung gehört. Der Umstand, dass die Rechtsverordnung auf Antrag des Zweckverbands erlassen wurde und auch dessen Interesse an - in den Worten des Antragstellers - „einer unkomplizierten, billigen Wasserentnahme“ dient, ändert daran nichts.
36 
b) Die angegriffene Rechtsverordnung steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang.
37 
Auf § 28 Abs. 2 WG oder § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte Regelungen, Beschränkungen und Verbote müssen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.; Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, a.a.O., § 28 Rn. 22). Sie müssen auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar sein, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen und dem Gleichheitssatz genügen. Eine hierüber hinausgehende Prüfung der Verordnung findet nicht statt. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers haben die Verwaltungsgerichte insbesondere nicht zu prüfen, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.). Die angefochtenen Verordnung ist danach auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
38 
aa) Die Rechtsverordnung ist geeignet, den mit ihr verfolgten Schutzzweck zu erreichen.
39 
Mit der Einrichtung einer Verbotszone sollen, wie bereits ausgeführt, Anschläge auf die Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Auffassung des Antragstellers, dass die Verordnung nicht geeignet sei, die genannten Zwecke zu erreichen, vermag der Senat nicht zu teilen. Entgegen der Darstellung des Antragstellers ist es aufgrund der Verordnung nicht nur verboten, die Verbotszone mit nicht motorgetriebenen Wasserfahrzeugen zu befahren. § 2 der Verordnung begründet vielmehr ein generelles Verbot des Befahrens der Verbotszone, das außer für Segelboote auch für Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie Motorboote gilt. Motorbooten ist allerdings ein Befahren der Verbotszone bereits durch die - andere Zwecke verfolgende - Rechtsverordnung zum Schutz der Wasserentnahmen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung vom 8.7.1987 verwehrt. Die Behauptung des Antragstellers, dass der Allgemeingebrauch von Land her kommend auch nach dem Erlass der Verordnung „weitestgehend gestattet“ sei, trifft in dieser Allgemeinheit ebenfalls nicht zu, da die Verordnung auch das Baden und Tauchen in der Verbotszone untersagt. Die Verbotszone beginnt allerdings mit Rücksicht auf die Interessen von Badenden und Kanuten erst nach der sogenannten „Haldenkante“ und hält damit einen Abstand von etwa 50 m zum Ufer ein. Dieser während des Aufstellungsverfahrens gefundene Kompromiss stellt jedoch die Eignung der Verbotszone, die mit ihr verfolgten Zwecke zu erreichen, nicht in Frage.
40 
Der weitere Einwand des Antragstellers, dass im Zusammenhang mit dem Vorfall vom Herbst 2005 in den Medien sehr ausführlich über die Verbesserung der technischen Sicherheitsmaßnahmen im Entnahmebereich (Video- und Radarüberwachung) berichtet worden sei, und deshalb davon auszugehen sei, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen werde, lässt die angefochtenen Verordnung ebenfalls nicht als ungeeignet erscheinen. Ein hundertprozentiger Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands vor Anschlägen lässt sich weder durch die Einrichtung einer Verbotszone noch auf andere Weise gewährleisten. Dies ist auch dem Verordnungsgeber bewusst. Mit dem Erlass der Verordnung geht es deshalb nur darum, das Risiko eines solchen Anschlags zu verringern. Das weithin bekannte Phänomen des sogenannten Nachahmungstäters lässt es zudem keineswegs als sicher erscheinen, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen wird. Der Umstand, dass sich ein mit hoher krimineller Energie geplanter Anschlag letztlich kaum verhindern lässt, kann im Übrigen, worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist, kein Argument dafür sein, dass Mittel, mit denen Anschläge mit weniger krimineller Energie oder schlechter geplante Anschläge verhindert werden können, nicht ergriffen werden dürfen.
41 
bb) Die angefochtene Verordnung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Nicht ersichtlich ist, dass weniger belastende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Erreichung der mit der Verordnung verfolgten Zwecke zur Verfügung stünden.
42 
Der Antragsteller ist der Meinung, dass es andere Möglichkeiten zum Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands gebe. Als alternative Maßnahmen werden von ihm das Anbringen von Scheinwerfern und Unterwasserkameras an der Entnahmestelle, der Einbau von Vorrichtungen für eine chemische Detektion des entnommenen Rohwassers sowie der Einbau von Aktivkohlefiltern genannt. Ob und inwieweit diese Vorschläge technisch verwirklicht werden könnten, kann dahin stehen. Denn, wie der Antragsgegner zu Recht bemerkt, können die vom Antragsteller genannten Maßnahmen das Einbringen von Giftstoffen im Bereich der Trinkwasserentnahmestellen nicht verhindern. Auch die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines Anschlags oder Anschlagsversuchs werden durch sie nicht erhöht. Die Maßnahmen sind vielmehr allenfalls in der Lage, ein bereits erfolgtes Einbringen festzustellen bzw. dessen Folgen für die Wasserversorgung zu verhindern. Sie sind deshalb nicht geeignet, die mit der Verordnung verfolgten Zwecke in gleichem Umfang und in gleich wirksamer Weise zu erreichen.
43 
Gegen die Erforderlichkeit der Verordnung bestehen auch im Hinblick auf die Ausdehnung der Verbotszone keine Bedenken. Die Abgrenzung der Verbotszone beruht auf einer vom Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung in Auftrag gegebenen Untersuchung einer Ingenieurgesellschaft vom Dezember 2009, mit der mit Hilfe eines Strömungsmodells ermittelt wurde, in welcher Konzentration an verschiedenen Stellen in der Umgebung der Wasserentnahmeanlagen an der Seeoberfläche ausgebrachte Stoffe unter den gegebenen Randbedingungen in die Wasserentnahmestellen gelangen können. Die Ergebnisse der Untersuchung wurden der Abgrenzung der Verbotszone zugrunde gelegt. Der Antragsteller macht nicht geltend, dass dem Antragsgegner dabei ein Fehler unterlaufen ist. Hierfür ist auch sonst nichts zu erkennen.
44 
cc) Die angefochtenen Rechtsverordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen der Schifffahrt und des Gemeingebrauchs stehen nicht außer Verhältnis zu den mit ihr verfolgten Zwecken.
45 
Die Reinhaltung des Wassers - und zumal eines Gewässers von der Bedeutung des Bodensees - ist ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, dessen Schutz auch gegenüber nur geringen Risiken einer Beeinträchtigung eine hohe Priorität zukommt (VGH Bad.-Württ., NK-Urt. v. 14.8.1984 - 5 S 2036/81 - UPR 1985, 94). Der Umstand, dass der Anschlag im Oktober 2005 bisher einmalig geblieben ist, lässt die Verordnung deshalb nicht als unverhältnismäßig erscheinen. Aus dem gleichen Grund kommt es auch nicht darauf an, ob die seinerzeit in den See eingebrachte Giftmenge geeignet gewesen ist, die Versorgung der Menschen mit Trinkwasser ernsthaft zu gefährden.
46 
Ein zentraler Bereich persönlicher Entfaltung wird von der Verordnung nicht betroffen. Das Segeln fällt zwar als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es ist danach gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen (vgl. zum Reiten im Wald: BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137). Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen für die Ausübung des Segelsports wiegen zudem nur gering. Die in der Nähe des Ufers gelegene Verbotszone hat eine Größe von ca. 0,7 km2 (Länge ca. 2 km, Breite maximal 0,5 km) und umfasst damit nur einen kleinen Teil sowohl des 536 km2 großen Bodensees insgesamt als auch des 61 km2 großen Überlinger Sees. Für die Ausübung des Segelsports stehen danach unverändert weite Teile sowohl des Bodensees insgesamt als auch speziell des Überlinger Sees zur Verfügung. Lage, Größe und Ausdehnung der - durch Bojen gekennzeichneten - Verbotszone lassen auch nicht erkennen, dass ihre Umfahrung mit praktischen Schwierigkeiten verbunden ist. Dies wird vom Antragsteller auch nicht behauptet. Für Personen, die sich zur Abwendung einer gegenwärtigen, nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib oder Leben von sich oder einem Dritten in die Verbotszone hineinbegeben oder dort aufhalten, sind die Verbote gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung aufgehoben.
47 
dd) Die angefochtene Rechtsverordnung verstößt schließlich entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
48 
Die Darstellung des Antragstellers, dass die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs von der Verordnung nahezu nicht tangiert würden, trifft, wie bereits ausgeführt, in dieser Form nicht zu. Für die von ihm geltend gemachte Ungleichbehandlung der einzelnen Nutzergruppen des Bodensees vermag der Senat deshalb nichts zu erkennen.
III.
49 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
51 
Beschluss
52 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 EUR festgesetzt.
53 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 29. Nov. 2013 - 3 S 193/13

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bei uns veröffentlicht am 30.08.2007

Tenor Der Antrag wird abgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand  1  Der Antragsteller wend
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2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderung der Regelungen über das Tauchverbot in der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung.
Die Schifffahrt auf dem Bodensee ist geregelt durch das „Übereinkommen über die Schifffahrt auf dem Bodensee“, das die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft am 01.06.1973 abgeschlossen haben, und den ebenfalls am 01.06.1973 abgeschlossen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen. Beide völkerrechtlichen Vereinbarungen wurden durch das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Bodensee und zu dem Vertrag vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen vom 01.10.1975 (BGBl. II S. 1405) in deutsches Recht transformiert.
In Art. 19 Abs. 1 des Übereinkommens über die Schifffahrt auf dem Bodensee wird bestimmt, dass eine internationale Schifffahrts-Kommission für den Bodensee gebildet wird (ISKB). Der ISKB obliegt es nach Art. 19 Abs. 2 des Übereinkommens, auf einheitliche Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee hinzuwirken. Nach Art. 19 Abs. 4 des Übereinkommens entsendet jeder Vertragsstaat drei Mitglieder in die Kommission und bestimmt ein Mitglied zum Vorsitzenden seiner Delegation. Bei den in der Regel zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen der ISKB werden Probleme der Schifffahrt auf dem Bodensee erörtert. Auch eine ggf. erforderlich werdende Überarbeitung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung (BSO) erfolgt durch dieses Gremium. Die ISKB ist befugt, für alle drei Staaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Nach Art. 19 Abs. 5 des Übereinkommens müssen die Beschlüsse einstimmig gefasst werden, wobei jeder Delegation eine Stimme zukommt. Nach Art. 5 Abs. 1 des Übereinkommens erlassen die Vertragstaaten für die Schifffahrt einheitliche Schifffahrtsvorschriften über die Sicherheit und die Leichtigkeit des Verkehrs sowie über die Abwendung von Gefahren und Nachteilen, die durch die Schifffahrt verursacht werden können. Auf dieser Grundlage wurden in allen Bodensee-Anrainerstaaten jeweils gleichlautende Bodensee-Schifffahrts-Ordnungen erlassen.
In seiner bis zum 31.12.2005 geltenden Fassung lautete die im Abschnitt XI („Verschiedenes“) enthaltene Vorschrift des Art. 11.04 BSO über das Tauchverbot wie folgt:
„Bade- und Tauchverbot
        
(1) Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
        
(2) Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
In ihrer 58. Sitzung am 06./07.05.2003 fasste die ISKB den Beschluss, zur Ausarbeitung von Vorschlägen für eine Revision der BSO eine legistische Arbeitsgruppe „Revision der BSO“ einzurichten. Die Arbeitsgruppe setzte sich aus Mitgliedern der drei Anrainerstaaten zusammen. In der 60. Sitzung der ISKB vom 12./13.05.2004 stellte die legistische Arbeitsgruppe u.a. einen Vorschlag zur Änderung des Art. 11.04 BSO vor. Die ISKB fasste daraufhin den Beschluss, die von der legistischen Arbeitsgruppe vorgeschlagene Regelung des Bade- und Tauchverbots zu übernehmen.
Mit Schreiben vom 27.01.2005 leitete der Antragsgegner das Anhörungsverfahren zu der geplanten Änderung der BSO ein. Neben den betroffenen Gemeinden und Landkreisen wurden auch Verbände und Interessensvertretungen, unter ihnen der Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB), zu dessen Trägern u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) gehören, beteiligt. Die Internationale Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. erhob in ihrer Stellungnahme vom 08.03.2005 gegen die geplante Regelung zum Bade- und Tauchverbot keine Einwände. Dem BTSV und dem WLT übersandte das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg den Entwurf der Änderung der BSO auf deren Bitte per E-Mail am 29.03.2005 und gab beiden Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Tauchsportverbände nahmen zu der Änderung mit Schreiben vom 03.04.2005 Stellung. Sie machten geltend, die geplante Neufassung des Art. 11.04 BSO habe faktisch zur Konsequenz, dass die für den Tauchsport überhaupt nur interessanten Tauchplätze vollständig verschlossen würden. Zu beachten sei insoweit vor allem, dass gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befestigte und zugewiesene Taucheinstiege und -ausstiege vorhanden seien. Der Zugang zum Tauchgewässer sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Die im Ergebnis vollständige Verschließung des Bodensees für den Tauchsport könne kaum kontrollierbare Ausweichbewegungen auf die restlichen Seen zur Folge haben, mit der fatalen Konsequenz entsprechender Überlastung jener gegenüber dem Bodensee kleineren Gewässer. Gegenüber der in Anbetracht der bisherigen Nutzung des Bodensees als Tauchgewässer allenfalls geringen Anzahl von Vorfällen zum Nachteil der Schifffahrt ergebe sich durch die geplante Änderung des Art. 11.04 BSO ein Missverhältnis, welches zur Unverhältnismäßigkeit führe. Der Gemeingebrauch nach §§ 26, 28 Abs. 2 WG würde so in unangemessener Weise eingeschränkt.
Auf ihrer 62. Sitzung am 15./16.06.2005 in St. Gallen beschloss die ISKB, den Vorschlägen der legistischen Arbeitsgruppe mit der Maßgabe zu folgen, dass auf Grundlage des Art. 16.02 BSO grundsätzlich generalisierende Ausnahmen vom Tauchverbot bewilligt werden sollen, wie z.B. für einzelne Häfen oder bestimmte Zeiten, nicht jedoch für Einzelpersonen oder einzelne Tauchgänge. In Umsetzung dieses Beschlusses erließ das Innenministerium Baden-Württemberg im Einvernehmen mit dem Umweltministerium am 6. Oktober 2005 die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen und verkündete diese - am 01.01.2006 in Kraft getretene - Verordnung am 08.12.2005 im Gesetzblatt (GBl. S. 730).
Die in Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) der Verordnung enthaltene Regelung über das Tauchverbot hat folgenden Wortlaut:
10 
„Art. 11.04
Bade- und Tauchverbot
        
1. Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um die Einfahrten von Häfen, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten. Dies gilt auch für sonstige Hafeneinfahrten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
        
2. Das Tauchen in markierten Fahrwassern ist verboten.
        
3. Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
11 
Bereits mit Schreiben des Innenministeriums vom 30.06.2005 waren die Tauchsportverbände über die Ausnahmemöglichkeiten nach Art. 16.02 BSO informiert worden; mit Schreiben vom 04.11.2005 stellten sie in Bezug auf verschiedene Tauchplätze in den Landkreisen Konstanz und Bodenseekreis Ausnahmeanträge. Auf der Grundlage von Art. 16.02 BSO erteilten die genannten Landratsämter Ausnahmegenehmigungen in der Form einer Allgemeinverfügung und machten diese am 22.04.2006 öffentlich bekannt.
12 
Der am Bodensee wohnhafte Antragsteller ist seit 1992 Hobbytaucher und Inhaber des Deutschen Tauchsportabzeichens „Gold“ des Verbandes Deutscher Sporttaucher. Er trägt vor, mindestens 1-3 Mal monatlich während des ganzen Jahres im Bodensee zu tauchen. Von seinen bisher ca. 550 Tauchgängen habe er ca. 95 % allein im Bodensee absolviert.
13 
Am 31.01.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er macht geltend, die Fachsportverbände seien im Anhörungsverfahren übergangen worden. Weder BTSV noch WLT seien gehört worden. Die Verbände hätten erst nach Ablauf der Anhörungsfrist rein zufällig von der geplanten Änderung der BSO erfahren und hätten ihre profunden Einwände angesichts des bereits weit fortgeschrittenen Stadiums des Normsetzungsverfahrens nicht mehr mit Erfolg vorbringen können. Die ISKB sei entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht befugt, für alle drei Anrainerstaaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Die ISKB habe insbesondere keine Rechtssetzungsbefugnis, die über das baden-württembergische Wasserrecht dominieren könne. Zu den Behauptungen, die Zahl der Taucherinnen und Taucher habe an verschiedenen Orten, angeblich insbesondere auf der Rheinstrecke, zu erheblichen Beeinträchtigungen und gefährlichen Zwischenfällen geführt, fehlten nachprüfbare und substantiierte Darstellungen. Eine Änderung der bisherigen Regelung erscheine nur dann geboten, wenn die Regelung erhebliche Beeinträchtigungen und gefährliche Zwischenfälle nicht habe ausreichend verlässlich vermeiden können. Hierzu fehlten jegliche Darlegungen. Selbst die Wasserschutzpolizei habe von besorgniserregenden Zwischenfällen nichts berichten können. Selbst wenn es vereinzelt zu Vorfällen gekommen sein sollte, stünde deren Anzahl zu den jährlich ca. 100.000 Tauchgängen im Bodensee in keinem Verhältnis. Im Übrigen vollziehe sich der Tauchsport in Tiefen bis zu 40 Metern; dort finde Schiffsbegegnungsverkehr nicht statt; insofern hätte es einer differenzierenden Regelung für Schwimmer einerseits und Taucher andererseits bedurft. Der Gemeingebrauch werde durch die neue Regelung in unangemessener Weise eingeschränkt. Die berechtigten Belange des Tauchsports seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Von dem geplanten Verbot um Hafeneinfahrten und Landestellen seien nahezu alle Tauchgründe im Überlinger See betroffen. Gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befänden sich die offiziell ausgewiesenen Taucheinstiege und -ausstiege. Der Zugang zu den Tauchgewässern sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Mit der Novellierung des Art. 11.04 BSO würden zudem die im Wassersportplan Bodensee vorgegebenen Ziele ad absurdum geführt. Ferner sei zu befürchten, dass die massiven Einschränkungen der Tauchmöglichkeiten im Überlinger See einer Abwanderung der Taucherinnen und Taucher zu anderen heimischen Gewässern zur Folge haben werde. Hierdurch entstünde an den sensiblen Binnenseen eine erhöhte Umweltbelastung. Die Novellierung der BSO diene allein der Gewinnmaximierung der Bodenseeschifffahrtsbetriebsgesellschaften. Die stets widerruflichen Allgemeinverfügungen entschärften die Verbotsnormen ebenfalls nicht, zumal die Mehrheit der Tauchplätze hierdurch nicht legalisiert werde.
14 
Der Antragsteller beantragt,
15 
Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) Absatz 1 der Verordnung des Innenministeriums Baden-Württemberg zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen vom 6. Oktober 2005 (GBl. S. 730) für unwirksam zu erklären.
16 
Der Antragsgegner beantragt,
17 
den Antrag abzuweisen.
18 
Er macht geltend, den Tauchsportverbänden stehe kein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung im Verfahren bei Erlass einer Verordnung zu. Weder die Landesverfassung noch die Verfahrensgesetze des Landes enthielten Regelungen darüber, wie die Verbandsanhörung im Normgebungsverfahren zu erfolgen habe. Im Übrigen sei die Anhörung der Tauchsportverbände ordnungsgemäß erfolgt. Selbst wenn man die Ansicht vertreten wolle, die Tauchsportverbände hätten unmittelbar angehört werden müssen, so sei dies in der Folgezeit nachgeholt worden, ohne dass die Einwendungen der Verbände wegen Zeitablaufs zurückgewiesen worden wären. Unter anderem wegen der Einwände der Tauchsportverbände habe am 04.05.2005 ein Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr stattgefunden. In der nahezu zwei Stunden dauernden Besprechung seien die Argumente beider Seiten ausführlich erörtert worden. Im Übrigen könne der Antragsteller eine mögliche Rechtsverletzung der Verbände wegen angeblich unterlassener Anhörung nicht geltend machen. Die Neuregelung des Bade- und Tauchverbots in der BSO verstoße auch nicht gegen das Übermaßverbot. Das generelle Tauchverbot in den Hafeneinfahrten der Fahrtgastschifffahrt sowie in markierten Fahrwässern sei erforderlich, um künftig gefährliche Begegnungen zwischen Fahrgastschiffen und Tauchern zu verhindern. Die gefährlichen Begegnungen zwischen Tauchern und Fahrgastschiffen seien hinreichend belegt durch die Ermittlungen der ISKB-Mitgliedstaaten und die Rückmeldungen auf die Abfrage des Landratsamts Konstanz. Die Sichtweise in allen drei Anrainerstatten habe zu übereinstimmenden Bewertungen geführt. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde dadurch Rechnung getragen, dass die Behörden des Landes von der Ermächtigung des Art. 16.02 BSO Gebrauch gemacht und Ausnahmeregelungen für einzelne Tauchplätze erteilt hätten.
19 
Dem Senat liegen neben den Gerichtsakten die Akten des Antragsgegners (1 Band) vor. Auf sie sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Schriftsätze und Urkunden wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
20 
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt und wird sein fristgerechter Antrag von einem entsprechenden Rechtsschutzinteresse getragen.
21 
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass das Sporttauchen mit Atemgerät als „ähnliche unschädliche Verrichtung“ dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch unterfällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; s. aber auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.12.1983 - 3 A 139/81 -, NuR 1984, 154; VG München, Urteil vom 15.09.1995 - M 2 K 95.623 -, SpuRt 1997, 140; Kloepfer//Brandner, NVwZ 1988, 115 <117>). Soweit und solange der wasserrechtliche Gemeingebrauch reicht, gewährt § 26 Abs. 1 WG denjenigen, die von ihm Gebrauch machen wollen, ein Teilhaberecht und damit einen Anspruch auf Duldung der Ausübung des Gemeingebrauchs im eingeräumten Umfang sowie einen Anspruch auf Unterlassung von rechtswidrigen Beschränkungen und Behinderungen des individuellen Gemeingebrauchs (vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl. [1984], S. 97). Soweit es indes - wie hier - nicht um den individuellen Gemeingebrauch geht, ergibt sich aus dem Wasserrecht kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.12.2000 - 3 K 5625/98 -, NVwZ-RR 2001, 510; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 23 WHG, RdNr. 4; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 23 RdNr. 11 m.w.N.; Fehling/Kastner/Wahrendorf, Hk-Verwaltungsrecht, § 42 VwGO RdNr. 179; vgl. auch zur entsprechenden Problematik beim straßenrechtlichen Gemeingebrauch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.08.2003 - 5 S 1004/03 -, NVwZ-RR 2004, 384; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht, RdNr. 220 ff.; Papier, a.a.O.). Gleichwohl steht dem Antragsteller im Blick auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit und deren einfachrechtliche Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein subjektives Recht darauf zu, dass bei hoheitlichen Eingriffen und Beschränkungen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden (vgl. Urteil des Senats vom 16.03.2005 - 3 S 474/04 -; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; Urteil vom 13.03.1987 - 5 S 279/86 -, VBlBW 1987, 377; Urteil vom 11.07.1997 - 8 S 2683/96 -; zustimmend: Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, RdNr. 265). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 <36> - Elfes; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.01.1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 <151>; Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <154 f.>). Geschützt ist durch die allgemeine Handlungsfreiheit damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa zum Taubenfüttern: BVerfG, Beschluss vom 23.05.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 <146>; zum Reiten im Walde: Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137; vgl. zum Reiten im Landschaftsschutzgebiet auch BVerwG, Urteil vom 17.05.2000 - 6 GN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296). Stützt sich ein die allgemeine Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, wie es hier bei der normativen Beschränkung des Tauchens im Bodensee durch Art. 11.04 Abs. 1 BSO der Fall ist, so kann der Einzelne die Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte verlangen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, ob sie also formell und materiell mit höherrangigem Recht im Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32). Da der Antragsteller am Bodensee wohnt und dem Tauchsport bereits seit vielen Jahren nachgeht, handelt es sich bei ihm nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO enthaltene Verbot der Popularklage ausgeschlossen sein soll.
22 
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, namentlich fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern könnte und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erschiene (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 09.02.1989 - 4 BN 1.89 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 3, und vom 23.01.1992 - 4 BN 2.90 -, NVwZ 1992, 974). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Bei Erfolg des Normenkontrollantrags würde die angegriffene Fassung der Vorschrift des Art. 11.04 Abs. 1 BSO für unwirksam erklärt und in ihrer früheren, dem Antragsteller günstigeren Fassung wieder aufleben. Dieser Vorteil rechtfertigt die Annahme eines Rechtsschutzinteresses. Das Rechtsschutzinteresse lässt sich auch nicht mit der Begründung verneinen, dass der Text der Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO nochmals in die vom Antragsteller nicht angefochtenen und deshalb ihm gegenüber bestandskräftig gewordenen Allgemeinverfügungen der Landratsämter Konstanz und Bodenseekreis aufgenommen wurde, denn hierbei handelt es sich ersichtlich nur um einen Hinweis auf die Rechtslage nach der BSO und nicht um eine dem gegenüber eigenständige, konstitutive Regelung des umstrittenen Tauchverbots.
23 
Der somit zulässige Antrag ist aber nicht begründet, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO steht auch in der Fassung, die die Vorschrift durch die angegriffene Rechtsverordnung erhalten hat, mit höherrangigem Recht im Einklang.
24 
Zunächst führt die - (nur) anfangs unterbliebene - Anhörung des badischen und des württembergischen Tauchverbandes nicht zur Verfahrensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelung. Eine Rechtspflicht, die Tauchverbände an dem Normsetzungsprozess der Novelle der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung zu beteiligen, besteht nicht. Die Anhörung und Beteiligung von Verbänden im Gesetzgebungsverfahren dient vielmehr in der Regel - so auch hier - (nur) der möglichst umfassenden Aufbereitung des zu normierenden Sachverhalts sowie anderen, eher „außerrechtlichen“ Zielen, etwa der höheren Akzeptanz und Legitimation der Norm durch die künftig Normunterworfenen. Dort wo die Verbandsbeteiligung nicht - wie etwa im Naturschutzrecht (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) - normativ angeordnet ist, ist in ihr (nur) ein gesetzgebungsfachlicher Standard der „Guten Gesetzgebung“ zu sehen, der keine entsprechende Rechtspflicht begründet. Auch die Anordnung der Landesregierung und der Ministerien zum Erlass von Vorschriften (Vorschriftenanordnung - VAO) vom 23.11.2004 (GABl. 2005 S. 194) verfolgt ersichtlich das Ziel, durch „Gute Gesetzgebung“ Vorschriften zu vereinfachen und Überreglementierungen zu vermeiden. Zu diesem Zweck kann auch die Anhörung sonstiger Behörden, Verbände und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. Ziff. 7.3.2 der VAO); sie ist aber aus Rechtsgründen nicht geboten, sondern steht im freien Ermessen der federführenden Ministerien (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.03.1974 - 1 BvR 712/68 -, BVerfGE 36, 321 <330>). Schon aus diesem Grunde geht der Einwand des Antragstellers fehl. Im Übrigen hat der Antragsgegner im Rahmen der am 27.01.2005 eingeleiteten Anhörung den Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB) beteiligt, dessen Mitglieder u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) sind. Der IWGB hat in seiner Stellungnahme vom 08.03.2005 ausdrücklich keine Einwände gegen die Neuregelung des Art. 11.04 BSO erhoben. Dass BTSV und WLT im Rahmen der internen Abstimmungsprozesse innerhalb des Dachverbandes IWGB nicht eingeschaltet wurden, kann dem Antragsgegner nicht angelastet werden. Abgesehen davon - auch hierauf hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - sind aber auch die Tauchsportverbände des Landes Ende März 2005 noch an dem Rechtssetzungsprozess beteiligt worden, haben am 03.04.2005 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben und am 04.05.2005 an einem Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr über die beabsichtigte Regelung teilgenommen. Ihre Einwände gegen Art. 11.04 BSO hatten sogar zur Folge, dass sich der Antragsgegner bei der 62. Sitzung der ISKB im Juni 2005 ausdrücklich das Recht vorbehalten hat, generalisierende Ausnahmen von dem Tauchverbot zu bewilligen. Ungeachtet des Umstandes, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Verbandsbeteiligung im vorliegenden Fall nicht bestanden hat, wäre eine solche Verpflichtung - gäbe es sie - vom Antragsgegner somit auch nicht verletzt worden.
25 
Die Neufassung des Tauchverbots verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht, insbesondere die Grundrechte und das in ihnen enthaltene Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Regelungsgehalt des Art. 11.04 Abs. 1 BSO hält sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG kann das Ministerium für Umwelt und Verkehr - seit April 2005 das Innenministerium (vgl. § 5a LVG in Verbindung mit Art. 1 Ziff. III der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien) - als oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde die Ausübung der Schifffahrt durch Rechtsverordnung regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushalts, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Das in Art. 11.04 Abs. 1 BSO enthaltene Tauchverbot ist im Sinne der Befugnisnorm des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG eine der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienende Regelung zur Ausübung der Schifffahrt. Die Vorschrift regelt das Tauchen (nur) im Zusammenhang mit Anlagen der Schifffahrt (Hafeneinfahrten und Landestellen) und in deren Interesse. Damit hält sich der Verordnungsgeber in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung zur Normsetzung. Auf die Frage, ob eine Regelung dieses Inhalts auch auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 WG durch die danach zuständigen Behörden hätte ergehen dürfen, wofür einiges spricht, kommt es somit nicht an.
26 
Die angegriffene Vorschrift steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht im Einklang. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (Beschluss vom 16.01.1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135 <145>) prüfen die Verwaltungsgerichte nicht, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers erst dort, wo die angegriffene Rechtsnorm höherrangiges Recht verletzt, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen oder dem Gleichheitssatz nicht mehr genügt. Dies ist hier nicht der Fall, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher nicht und trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung (vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.).
27 
Mit der Neuregelung des Tauchverbots hat der Antragsgegner einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten lässt. Indem er versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit bzw. speziellerer grundrechtrechtlicher Freiheiten auf dem Bodensee in ein geordnetes Neben- und Miteinander zu bringen, hat sich der Verordnungsgeber einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm des Art. 2 Abs. 1 GG selbst angelegt und mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist. Dass der Antragsgegner bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen ist, ist nicht feststellbar. Er hat eine von ihm erkannte abstrakte Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtsverkehrs auf dem Bodensee zum Anlass für die Neuregelung genommen. Er konnte sich hierbei auf hinreichend belegte Erfahrungen mit Tauchern in unmittelbarer Nähe zu Hafeneinfahrten stützen, die in der Vergangenheit immer wieder festzustellen waren und nicht nur Leib und Leben der Taucher gefährdeten, sondern daneben auch erhebliche Auswirkungen auf den Schifffahrtsverkehr hatten. Zu den vom Antragsgegner nachvollziehbar dargelegten und vom Antragsteller nicht substantiiert bestrittenen Vorkommnissen rechnet beispielsweise ein Vorfall im Jahr 2003 im Bereich der Landestelle Sipplingen, infolge dessen ein Fahrgastschiff an den Dalben trieb, was Beschädigungen an der Reling und Verzögerungen im Betriebsablauf zur Folge hatte. Auch die Stadtwerke Konstanz haben nachvollziehbar von mehreren Besorgnis erregenden Vorkommnissen pro Jahr im Einfahrtsbereich des Meersburger Hafens berichtet und im Einzelnen dargelegt, dass und warum derartige Vorfälle erhebliche Beeinträchtigungen der Betriebsabläufe im Fährverkehr zwischen Konstanz und Meersburg mit sich bringen. Entsprechend verhält es sich mit den ebenfalls hinreichend plausiblen Erkenntnissen der Kantonspolizei Thurgau. Auch in verschiedenen Internetforen von Sporttauchern ist - worauf die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden - von entsprechenden Vorfällen mit „Guerillatauchern“ die Rede; selbst der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass insbesondere die nicht organisierten Taucher die Vorgaben der früheren Fassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO gelegentlich nicht beachtet haben.
28 
Die Neuregelung des Tauchverbots ist auch offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, dass das Sporttauchen nunmehr im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze strikt verboten ist, ist hinreichend gesichert, dass Begegnungen von Sporttauchern mit Fahrgastschiffen in diesem für die Manövrierbarkeit der Schiffe besonders sensiblen Bereich künftig vermieden werden, jedenfalls aber die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrtverkehrs in deutlich höherem Maße gewährleistet ist. Soweit der Antragsteller geltend macht, Sporttauchen werde in der Regel in einer Wassertiefe von bis zu 40 m betrieben und dort seien Begegnungen mit Schiffen nicht zu fürchten, schließt dies die Eignung der Regelung nicht aus. Denn offensichtlich gibt es - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - mehr oder weniger geübte Sporttaucher zu geben, die sich zwischen einzelnen Tauchgängen nahe oder an der Wasseroberfläche befinden und dort die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtverkehrs behindern. Hinzu kommen die Tauchgänge, die - etwa wegen Sauerstoffmangels oder gesundheitlicher Beeinträchtigung - plötzlich abgebrochen werden müssen und ein schnelles Auftauchen erforderlich machen. In Fällen dieser Art vermochte Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner bisherigen Fassung Gefährdungen des Schifffahrtsverkehrs nicht hinreichend verlässlich auszuschließen.
29 
Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner im Streit stehenden Fassung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargetan, dass weniger einschneidende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden hätten, nachdem die bisherige Fassung des Tauchverbots offenbar nicht ausgereicht hat, Vorfälle der beschriebenen Art auszuschließen. Namentlich erscheint dem Senat die vom Antragsteller aufgezeigte Möglichkeit des Mitführens einer Aufstiegsboje nicht als gleich geeignete Alternative. Zwar wird durch die bei einem Notfall unter Wasser mit Luft befüllbare, schnell an die Wasseroberfläche steigende und dort offenbar bis zu zwei Metern aus dem Wasser ragende Aufstiegsboje ein sichtbares Signal für die Schifffahrt gegeben. Jedoch hätte dieses Signal für die Schifffahrt denselben Effekt wie das plötzliche Auftauchen des Sporttauchers an der Wasseroberfläche. Da jeder Schiffsführer umgehend versuchen wird, Leib und Leben des Tauchers zu schonen, wird im einen wie im anderen Fall ein sofortiges Beidrehen des Schiffes sowie ggf. die Beendigung des Maschinenantriebs die Folge sein. Beides stellt neben denkbaren Fahrplanbeeinträchtigungen durch die erforderlich werdenden Ausweichmanöver eine Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dar, die durch ein generelles Tauchverbot im Hafen- und Landestellenbereich vermieden wird. Soweit der Antragsteller im Blick auf die Relation der Anzahl der Tauchgänge pro Jahr, die er in der mündlichen Verhandlung mit 130.000 angegeben hat, zur Anzahl der Zwischenfälle mit dem Schiffsverkehrs geltend macht, mit der gleichen Begründung müssten Autobahnen für den Motorradverkehr gesperrt werden, übersieht er, dass die hier in Rede stehende Regelung dem Ausgleich widerstreitender Interessen an der Nutzung des Bodensees dient, während die Verkehrsteilnehmer auf den Autobahnen regelmäßig ein einheitliches Ziel - möglichst schnelle Fortbewegung in gleicher Richtung - verfolgen.
30 
Schließlich ist die Regelung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dem - erheblichen - Gemeinwohlinteresse an der Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt auf dem Bodensee wird durch die Verschärfung des Tauchverbots Rechnung getragen. Der Antragsgegner hat die mit diesem Interesse konkurrierenden Nutzungsansprüche privater Dritter bezüglich des Bodensees in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise geordnet. Namentlich erstreckt sich die Einschränkung des Sporttauchens nur auf Häfen und Landestellen der Fahrgastschifffahrt. Für sonstige Hafeneinfahrten hat sich durch die Neuregelung nichts geändert. Das Sporttauchen am Bodensee ist zwar insgesamt hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Tauchplätze eingeschränkt, es bleibt aber weiterhin in beträchtlichem Umfang möglich. Dem Übermaßverbot ist dadurch Rechnung zu tragen, dass nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Ausnahmen von dem Tauchverbot zugelassen werden können, wenn hierdurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden sowie Gefahren und Nachteile, die durch die Schifffahrt verursacht werden können, nicht zu erwarten sind. Diese, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsgrundsatz entsprechende, normativ hinreichend vorgeprägte Ausnahmeregelung (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen: BVerfG, Beschluss vom 05.08.1966 - 1 BvR 1/61 -, BVerfGE 20, 150) trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße Rechnung. Soweit die Einschränkungen des Sporttauchens im Bodensee aufgrund der normativen Regelung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO ein Gewicht erreichen sollten, das die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher zu verletzen geeignet ist, kann (und muss) einem Verstoß gegen dieses Grundrecht durch Ausnahmeregelungen nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Rechnung getragen werden. Der Umstand, dass die Landratsämter Bodenseekreis und Konstanz am 22.04.2006 entsprechende Allgemeinverfügungen erlassen haben, verdeutlicht, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf der Vollzugsebene auch tatsächlich Rechnung getragen wird. Auf Befragen des Senats hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Allgemeinverfügungen gegenüber der bis zum 31.12.2005 geltenden Rechtslage im Bodenseekreis von den interessanten Tauchplätzen nur die Tauchplätze „Sipplingen Landestelle“ und der bislang als Wintertauchplatz ausgewiesene Tauchplatz „Meersburg Promenade“ weggefallen seien. Für beide Tauchplätze scheint es indes - die Schreiben der Präsidenten der Tauchverbände BTSV und WLT zur Erläuterung des Inhalts der Allgemeinverfügungen zugrunde gelegt - Alternativtauchplätze zu geben (Sipplingen, Bahnhofsparkplatz, und Meersburg, Promenade gegenüber „Zur Münz“). Im Bereich des Landratsamts Konstanz sind nach Einschätzung des Antragstellers - was der Senat mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 22.04.2006 bezweifelt - der Tauchplatz Seerhein im Bereich der Wasserschutzpolizei weggefallen; ferner sei die Auflage, im Seerhein ein Beiboot mitzuführen, für die Taucher sehr aufwändig. Der Senat vermag aufgrund dieser Einschätzung und unter Berücksichtigung des Umstands, dass nahezu alle von den Tauchsportverbänden beantragten Ausnahmen - sei es auch teilweise mit Auflagen - erteilt wurden, nicht zu erkennen, dass die Anwendung der Art. 11.04 Abs. 1, 16.02 Abs. 1 BSO derzeit eine unangemessene Beschränkung des Tauchsports im Bodensee zur Folge hat. Auch der Antragsteller hat auf Befragen des Senats in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass dem Tauchsport noch ein hoher Prozentsatz an interessanten Tauchplätzen im Bodensee zur Verfügung steht. Dass die Ausnahmen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen wurden, ändert an dieser Einschätzung nichts, denn auch ein Widerruf müsste seinerseits mit den Grundrechten der Sporttaucher vereinbar sein und wäre entsprechend justiziabel.
31 
Weitergehende Verstöße gegen höherrangiges Recht macht der Antragsteller nicht geltend; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auch das Vorbringen des Antragstellers, die ISKB sei nicht dazu befugt, verbindliche Beschlüsse über Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee zu fassen, verhilft dem Antrag nicht zum Erfolg. Gegenstand der Normenkontrollantrags ist ausschließlich die Rechtsverordnung des Antragsgegners und die in ihr enthaltene Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO. Diese Norm allein unterliegt der Kontrolle durch den erkennenden Senat. Die Vorschrift mag zwar auf die Beschlüsse der ISKB zurück zu führen sein. Entsprechende Bindungen der Vertragsstaaten im Außenverhältnis unter- und zueinander haben aber keinen Einfluss auf die formelle oder materielle Wirksamkeit von innerstaatlichen Rechtsakten, solange diese - wie dargelegt - ihrerseits mit höherrangigem Recht im Einklang stehen.
32 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
33 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
34 
Beschluss
vom 29. August 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2).
        
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
20 
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt und wird sein fristgerechter Antrag von einem entsprechenden Rechtsschutzinteresse getragen.
21 
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass das Sporttauchen mit Atemgerät als „ähnliche unschädliche Verrichtung“ dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch unterfällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; s. aber auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.12.1983 - 3 A 139/81 -, NuR 1984, 154; VG München, Urteil vom 15.09.1995 - M 2 K 95.623 -, SpuRt 1997, 140; Kloepfer//Brandner, NVwZ 1988, 115 <117>). Soweit und solange der wasserrechtliche Gemeingebrauch reicht, gewährt § 26 Abs. 1 WG denjenigen, die von ihm Gebrauch machen wollen, ein Teilhaberecht und damit einen Anspruch auf Duldung der Ausübung des Gemeingebrauchs im eingeräumten Umfang sowie einen Anspruch auf Unterlassung von rechtswidrigen Beschränkungen und Behinderungen des individuellen Gemeingebrauchs (vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl. [1984], S. 97). Soweit es indes - wie hier - nicht um den individuellen Gemeingebrauch geht, ergibt sich aus dem Wasserrecht kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.12.2000 - 3 K 5625/98 -, NVwZ-RR 2001, 510; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 23 WHG, RdNr. 4; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 23 RdNr. 11 m.w.N.; Fehling/Kastner/Wahrendorf, Hk-Verwaltungsrecht, § 42 VwGO RdNr. 179; vgl. auch zur entsprechenden Problematik beim straßenrechtlichen Gemeingebrauch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.08.2003 - 5 S 1004/03 -, NVwZ-RR 2004, 384; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht, RdNr. 220 ff.; Papier, a.a.O.). Gleichwohl steht dem Antragsteller im Blick auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit und deren einfachrechtliche Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein subjektives Recht darauf zu, dass bei hoheitlichen Eingriffen und Beschränkungen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden (vgl. Urteil des Senats vom 16.03.2005 - 3 S 474/04 -; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; Urteil vom 13.03.1987 - 5 S 279/86 -, VBlBW 1987, 377; Urteil vom 11.07.1997 - 8 S 2683/96 -; zustimmend: Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, RdNr. 265). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 <36> - Elfes; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.01.1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 <151>; Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <154 f.>). Geschützt ist durch die allgemeine Handlungsfreiheit damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa zum Taubenfüttern: BVerfG, Beschluss vom 23.05.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 <146>; zum Reiten im Walde: Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137; vgl. zum Reiten im Landschaftsschutzgebiet auch BVerwG, Urteil vom 17.05.2000 - 6 GN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296). Stützt sich ein die allgemeine Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, wie es hier bei der normativen Beschränkung des Tauchens im Bodensee durch Art. 11.04 Abs. 1 BSO der Fall ist, so kann der Einzelne die Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte verlangen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, ob sie also formell und materiell mit höherrangigem Recht im Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32). Da der Antragsteller am Bodensee wohnt und dem Tauchsport bereits seit vielen Jahren nachgeht, handelt es sich bei ihm nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO enthaltene Verbot der Popularklage ausgeschlossen sein soll.
22 
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, namentlich fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern könnte und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erschiene (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 09.02.1989 - 4 BN 1.89 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 3, und vom 23.01.1992 - 4 BN 2.90 -, NVwZ 1992, 974). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Bei Erfolg des Normenkontrollantrags würde die angegriffene Fassung der Vorschrift des Art. 11.04 Abs. 1 BSO für unwirksam erklärt und in ihrer früheren, dem Antragsteller günstigeren Fassung wieder aufleben. Dieser Vorteil rechtfertigt die Annahme eines Rechtsschutzinteresses. Das Rechtsschutzinteresse lässt sich auch nicht mit der Begründung verneinen, dass der Text der Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO nochmals in die vom Antragsteller nicht angefochtenen und deshalb ihm gegenüber bestandskräftig gewordenen Allgemeinverfügungen der Landratsämter Konstanz und Bodenseekreis aufgenommen wurde, denn hierbei handelt es sich ersichtlich nur um einen Hinweis auf die Rechtslage nach der BSO und nicht um eine dem gegenüber eigenständige, konstitutive Regelung des umstrittenen Tauchverbots.
23 
Der somit zulässige Antrag ist aber nicht begründet, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO steht auch in der Fassung, die die Vorschrift durch die angegriffene Rechtsverordnung erhalten hat, mit höherrangigem Recht im Einklang.
24 
Zunächst führt die - (nur) anfangs unterbliebene - Anhörung des badischen und des württembergischen Tauchverbandes nicht zur Verfahrensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelung. Eine Rechtspflicht, die Tauchverbände an dem Normsetzungsprozess der Novelle der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung zu beteiligen, besteht nicht. Die Anhörung und Beteiligung von Verbänden im Gesetzgebungsverfahren dient vielmehr in der Regel - so auch hier - (nur) der möglichst umfassenden Aufbereitung des zu normierenden Sachverhalts sowie anderen, eher „außerrechtlichen“ Zielen, etwa der höheren Akzeptanz und Legitimation der Norm durch die künftig Normunterworfenen. Dort wo die Verbandsbeteiligung nicht - wie etwa im Naturschutzrecht (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) - normativ angeordnet ist, ist in ihr (nur) ein gesetzgebungsfachlicher Standard der „Guten Gesetzgebung“ zu sehen, der keine entsprechende Rechtspflicht begründet. Auch die Anordnung der Landesregierung und der Ministerien zum Erlass von Vorschriften (Vorschriftenanordnung - VAO) vom 23.11.2004 (GABl. 2005 S. 194) verfolgt ersichtlich das Ziel, durch „Gute Gesetzgebung“ Vorschriften zu vereinfachen und Überreglementierungen zu vermeiden. Zu diesem Zweck kann auch die Anhörung sonstiger Behörden, Verbände und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. Ziff. 7.3.2 der VAO); sie ist aber aus Rechtsgründen nicht geboten, sondern steht im freien Ermessen der federführenden Ministerien (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.03.1974 - 1 BvR 712/68 -, BVerfGE 36, 321 <330>). Schon aus diesem Grunde geht der Einwand des Antragstellers fehl. Im Übrigen hat der Antragsgegner im Rahmen der am 27.01.2005 eingeleiteten Anhörung den Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB) beteiligt, dessen Mitglieder u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) sind. Der IWGB hat in seiner Stellungnahme vom 08.03.2005 ausdrücklich keine Einwände gegen die Neuregelung des Art. 11.04 BSO erhoben. Dass BTSV und WLT im Rahmen der internen Abstimmungsprozesse innerhalb des Dachverbandes IWGB nicht eingeschaltet wurden, kann dem Antragsgegner nicht angelastet werden. Abgesehen davon - auch hierauf hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - sind aber auch die Tauchsportverbände des Landes Ende März 2005 noch an dem Rechtssetzungsprozess beteiligt worden, haben am 03.04.2005 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben und am 04.05.2005 an einem Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr über die beabsichtigte Regelung teilgenommen. Ihre Einwände gegen Art. 11.04 BSO hatten sogar zur Folge, dass sich der Antragsgegner bei der 62. Sitzung der ISKB im Juni 2005 ausdrücklich das Recht vorbehalten hat, generalisierende Ausnahmen von dem Tauchverbot zu bewilligen. Ungeachtet des Umstandes, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Verbandsbeteiligung im vorliegenden Fall nicht bestanden hat, wäre eine solche Verpflichtung - gäbe es sie - vom Antragsgegner somit auch nicht verletzt worden.
25 
Die Neufassung des Tauchverbots verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht, insbesondere die Grundrechte und das in ihnen enthaltene Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Regelungsgehalt des Art. 11.04 Abs. 1 BSO hält sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG kann das Ministerium für Umwelt und Verkehr - seit April 2005 das Innenministerium (vgl. § 5a LVG in Verbindung mit Art. 1 Ziff. III der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien) - als oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde die Ausübung der Schifffahrt durch Rechtsverordnung regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushalts, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Das in Art. 11.04 Abs. 1 BSO enthaltene Tauchverbot ist im Sinne der Befugnisnorm des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG eine der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienende Regelung zur Ausübung der Schifffahrt. Die Vorschrift regelt das Tauchen (nur) im Zusammenhang mit Anlagen der Schifffahrt (Hafeneinfahrten und Landestellen) und in deren Interesse. Damit hält sich der Verordnungsgeber in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung zur Normsetzung. Auf die Frage, ob eine Regelung dieses Inhalts auch auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 WG durch die danach zuständigen Behörden hätte ergehen dürfen, wofür einiges spricht, kommt es somit nicht an.
26 
Die angegriffene Vorschrift steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht im Einklang. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (Beschluss vom 16.01.1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135 <145>) prüfen die Verwaltungsgerichte nicht, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers erst dort, wo die angegriffene Rechtsnorm höherrangiges Recht verletzt, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen oder dem Gleichheitssatz nicht mehr genügt. Dies ist hier nicht der Fall, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher nicht und trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung (vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.).
27 
Mit der Neuregelung des Tauchverbots hat der Antragsgegner einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten lässt. Indem er versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit bzw. speziellerer grundrechtrechtlicher Freiheiten auf dem Bodensee in ein geordnetes Neben- und Miteinander zu bringen, hat sich der Verordnungsgeber einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm des Art. 2 Abs. 1 GG selbst angelegt und mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist. Dass der Antragsgegner bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen ist, ist nicht feststellbar. Er hat eine von ihm erkannte abstrakte Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtsverkehrs auf dem Bodensee zum Anlass für die Neuregelung genommen. Er konnte sich hierbei auf hinreichend belegte Erfahrungen mit Tauchern in unmittelbarer Nähe zu Hafeneinfahrten stützen, die in der Vergangenheit immer wieder festzustellen waren und nicht nur Leib und Leben der Taucher gefährdeten, sondern daneben auch erhebliche Auswirkungen auf den Schifffahrtsverkehr hatten. Zu den vom Antragsgegner nachvollziehbar dargelegten und vom Antragsteller nicht substantiiert bestrittenen Vorkommnissen rechnet beispielsweise ein Vorfall im Jahr 2003 im Bereich der Landestelle Sipplingen, infolge dessen ein Fahrgastschiff an den Dalben trieb, was Beschädigungen an der Reling und Verzögerungen im Betriebsablauf zur Folge hatte. Auch die Stadtwerke Konstanz haben nachvollziehbar von mehreren Besorgnis erregenden Vorkommnissen pro Jahr im Einfahrtsbereich des Meersburger Hafens berichtet und im Einzelnen dargelegt, dass und warum derartige Vorfälle erhebliche Beeinträchtigungen der Betriebsabläufe im Fährverkehr zwischen Konstanz und Meersburg mit sich bringen. Entsprechend verhält es sich mit den ebenfalls hinreichend plausiblen Erkenntnissen der Kantonspolizei Thurgau. Auch in verschiedenen Internetforen von Sporttauchern ist - worauf die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden - von entsprechenden Vorfällen mit „Guerillatauchern“ die Rede; selbst der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass insbesondere die nicht organisierten Taucher die Vorgaben der früheren Fassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO gelegentlich nicht beachtet haben.
28 
Die Neuregelung des Tauchverbots ist auch offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, dass das Sporttauchen nunmehr im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze strikt verboten ist, ist hinreichend gesichert, dass Begegnungen von Sporttauchern mit Fahrgastschiffen in diesem für die Manövrierbarkeit der Schiffe besonders sensiblen Bereich künftig vermieden werden, jedenfalls aber die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrtverkehrs in deutlich höherem Maße gewährleistet ist. Soweit der Antragsteller geltend macht, Sporttauchen werde in der Regel in einer Wassertiefe von bis zu 40 m betrieben und dort seien Begegnungen mit Schiffen nicht zu fürchten, schließt dies die Eignung der Regelung nicht aus. Denn offensichtlich gibt es - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - mehr oder weniger geübte Sporttaucher zu geben, die sich zwischen einzelnen Tauchgängen nahe oder an der Wasseroberfläche befinden und dort die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtverkehrs behindern. Hinzu kommen die Tauchgänge, die - etwa wegen Sauerstoffmangels oder gesundheitlicher Beeinträchtigung - plötzlich abgebrochen werden müssen und ein schnelles Auftauchen erforderlich machen. In Fällen dieser Art vermochte Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner bisherigen Fassung Gefährdungen des Schifffahrtsverkehrs nicht hinreichend verlässlich auszuschließen.
29 
Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner im Streit stehenden Fassung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargetan, dass weniger einschneidende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden hätten, nachdem die bisherige Fassung des Tauchverbots offenbar nicht ausgereicht hat, Vorfälle der beschriebenen Art auszuschließen. Namentlich erscheint dem Senat die vom Antragsteller aufgezeigte Möglichkeit des Mitführens einer Aufstiegsboje nicht als gleich geeignete Alternative. Zwar wird durch die bei einem Notfall unter Wasser mit Luft befüllbare, schnell an die Wasseroberfläche steigende und dort offenbar bis zu zwei Metern aus dem Wasser ragende Aufstiegsboje ein sichtbares Signal für die Schifffahrt gegeben. Jedoch hätte dieses Signal für die Schifffahrt denselben Effekt wie das plötzliche Auftauchen des Sporttauchers an der Wasseroberfläche. Da jeder Schiffsführer umgehend versuchen wird, Leib und Leben des Tauchers zu schonen, wird im einen wie im anderen Fall ein sofortiges Beidrehen des Schiffes sowie ggf. die Beendigung des Maschinenantriebs die Folge sein. Beides stellt neben denkbaren Fahrplanbeeinträchtigungen durch die erforderlich werdenden Ausweichmanöver eine Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dar, die durch ein generelles Tauchverbot im Hafen- und Landestellenbereich vermieden wird. Soweit der Antragsteller im Blick auf die Relation der Anzahl der Tauchgänge pro Jahr, die er in der mündlichen Verhandlung mit 130.000 angegeben hat, zur Anzahl der Zwischenfälle mit dem Schiffsverkehrs geltend macht, mit der gleichen Begründung müssten Autobahnen für den Motorradverkehr gesperrt werden, übersieht er, dass die hier in Rede stehende Regelung dem Ausgleich widerstreitender Interessen an der Nutzung des Bodensees dient, während die Verkehrsteilnehmer auf den Autobahnen regelmäßig ein einheitliches Ziel - möglichst schnelle Fortbewegung in gleicher Richtung - verfolgen.
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Schließlich ist die Regelung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dem - erheblichen - Gemeinwohlinteresse an der Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt auf dem Bodensee wird durch die Verschärfung des Tauchverbots Rechnung getragen. Der Antragsgegner hat die mit diesem Interesse konkurrierenden Nutzungsansprüche privater Dritter bezüglich des Bodensees in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise geordnet. Namentlich erstreckt sich die Einschränkung des Sporttauchens nur auf Häfen und Landestellen der Fahrgastschifffahrt. Für sonstige Hafeneinfahrten hat sich durch die Neuregelung nichts geändert. Das Sporttauchen am Bodensee ist zwar insgesamt hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Tauchplätze eingeschränkt, es bleibt aber weiterhin in beträchtlichem Umfang möglich. Dem Übermaßverbot ist dadurch Rechnung zu tragen, dass nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Ausnahmen von dem Tauchverbot zugelassen werden können, wenn hierdurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden sowie Gefahren und Nachteile, die durch die Schifffahrt verursacht werden können, nicht zu erwarten sind. Diese, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsgrundsatz entsprechende, normativ hinreichend vorgeprägte Ausnahmeregelung (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen: BVerfG, Beschluss vom 05.08.1966 - 1 BvR 1/61 -, BVerfGE 20, 150) trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße Rechnung. Soweit die Einschränkungen des Sporttauchens im Bodensee aufgrund der normativen Regelung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO ein Gewicht erreichen sollten, das die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher zu verletzen geeignet ist, kann (und muss) einem Verstoß gegen dieses Grundrecht durch Ausnahmeregelungen nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Rechnung getragen werden. Der Umstand, dass die Landratsämter Bodenseekreis und Konstanz am 22.04.2006 entsprechende Allgemeinverfügungen erlassen haben, verdeutlicht, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf der Vollzugsebene auch tatsächlich Rechnung getragen wird. Auf Befragen des Senats hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Allgemeinverfügungen gegenüber der bis zum 31.12.2005 geltenden Rechtslage im Bodenseekreis von den interessanten Tauchplätzen nur die Tauchplätze „Sipplingen Landestelle“ und der bislang als Wintertauchplatz ausgewiesene Tauchplatz „Meersburg Promenade“ weggefallen seien. Für beide Tauchplätze scheint es indes - die Schreiben der Präsidenten der Tauchverbände BTSV und WLT zur Erläuterung des Inhalts der Allgemeinverfügungen zugrunde gelegt - Alternativtauchplätze zu geben (Sipplingen, Bahnhofsparkplatz, und Meersburg, Promenade gegenüber „Zur Münz“). Im Bereich des Landratsamts Konstanz sind nach Einschätzung des Antragstellers - was der Senat mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 22.04.2006 bezweifelt - der Tauchplatz Seerhein im Bereich der Wasserschutzpolizei weggefallen; ferner sei die Auflage, im Seerhein ein Beiboot mitzuführen, für die Taucher sehr aufwändig. Der Senat vermag aufgrund dieser Einschätzung und unter Berücksichtigung des Umstands, dass nahezu alle von den Tauchsportverbänden beantragten Ausnahmen - sei es auch teilweise mit Auflagen - erteilt wurden, nicht zu erkennen, dass die Anwendung der Art. 11.04 Abs. 1, 16.02 Abs. 1 BSO derzeit eine unangemessene Beschränkung des Tauchsports im Bodensee zur Folge hat. Auch der Antragsteller hat auf Befragen des Senats in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass dem Tauchsport noch ein hoher Prozentsatz an interessanten Tauchplätzen im Bodensee zur Verfügung steht. Dass die Ausnahmen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen wurden, ändert an dieser Einschätzung nichts, denn auch ein Widerruf müsste seinerseits mit den Grundrechten der Sporttaucher vereinbar sein und wäre entsprechend justiziabel.
31 
Weitergehende Verstöße gegen höherrangiges Recht macht der Antragsteller nicht geltend; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auch das Vorbringen des Antragstellers, die ISKB sei nicht dazu befugt, verbindliche Beschlüsse über Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee zu fassen, verhilft dem Antrag nicht zum Erfolg. Gegenstand der Normenkontrollantrags ist ausschließlich die Rechtsverordnung des Antragsgegners und die in ihr enthaltene Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO. Diese Norm allein unterliegt der Kontrolle durch den erkennenden Senat. Die Vorschrift mag zwar auf die Beschlüsse der ISKB zurück zu führen sein. Entsprechende Bindungen der Vertragsstaaten im Außenverhältnis unter- und zueinander haben aber keinen Einfluss auf die formelle oder materielle Wirksamkeit von innerstaatlichen Rechtsakten, solange diese - wie dargelegt - ihrerseits mit höherrangigem Recht im Einklang stehen.
32 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
33 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
34 
Beschluss
vom 29. August 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2).
        
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderung der Regelungen über das Tauchverbot in der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung.
Die Schifffahrt auf dem Bodensee ist geregelt durch das „Übereinkommen über die Schifffahrt auf dem Bodensee“, das die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft am 01.06.1973 abgeschlossen haben, und den ebenfalls am 01.06.1973 abgeschlossen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen. Beide völkerrechtlichen Vereinbarungen wurden durch das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Bodensee und zu dem Vertrag vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen vom 01.10.1975 (BGBl. II S. 1405) in deutsches Recht transformiert.
In Art. 19 Abs. 1 des Übereinkommens über die Schifffahrt auf dem Bodensee wird bestimmt, dass eine internationale Schifffahrts-Kommission für den Bodensee gebildet wird (ISKB). Der ISKB obliegt es nach Art. 19 Abs. 2 des Übereinkommens, auf einheitliche Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee hinzuwirken. Nach Art. 19 Abs. 4 des Übereinkommens entsendet jeder Vertragsstaat drei Mitglieder in die Kommission und bestimmt ein Mitglied zum Vorsitzenden seiner Delegation. Bei den in der Regel zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen der ISKB werden Probleme der Schifffahrt auf dem Bodensee erörtert. Auch eine ggf. erforderlich werdende Überarbeitung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung (BSO) erfolgt durch dieses Gremium. Die ISKB ist befugt, für alle drei Staaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Nach Art. 19 Abs. 5 des Übereinkommens müssen die Beschlüsse einstimmig gefasst werden, wobei jeder Delegation eine Stimme zukommt. Nach Art. 5 Abs. 1 des Übereinkommens erlassen die Vertragstaaten für die Schifffahrt einheitliche Schifffahrtsvorschriften über die Sicherheit und die Leichtigkeit des Verkehrs sowie über die Abwendung von Gefahren und Nachteilen, die durch die Schifffahrt verursacht werden können. Auf dieser Grundlage wurden in allen Bodensee-Anrainerstaaten jeweils gleichlautende Bodensee-Schifffahrts-Ordnungen erlassen.
In seiner bis zum 31.12.2005 geltenden Fassung lautete die im Abschnitt XI („Verschiedenes“) enthaltene Vorschrift des Art. 11.04 BSO über das Tauchverbot wie folgt:
„Bade- und Tauchverbot
        
(1) Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
        
(2) Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
In ihrer 58. Sitzung am 06./07.05.2003 fasste die ISKB den Beschluss, zur Ausarbeitung von Vorschlägen für eine Revision der BSO eine legistische Arbeitsgruppe „Revision der BSO“ einzurichten. Die Arbeitsgruppe setzte sich aus Mitgliedern der drei Anrainerstaaten zusammen. In der 60. Sitzung der ISKB vom 12./13.05.2004 stellte die legistische Arbeitsgruppe u.a. einen Vorschlag zur Änderung des Art. 11.04 BSO vor. Die ISKB fasste daraufhin den Beschluss, die von der legistischen Arbeitsgruppe vorgeschlagene Regelung des Bade- und Tauchverbots zu übernehmen.
Mit Schreiben vom 27.01.2005 leitete der Antragsgegner das Anhörungsverfahren zu der geplanten Änderung der BSO ein. Neben den betroffenen Gemeinden und Landkreisen wurden auch Verbände und Interessensvertretungen, unter ihnen der Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB), zu dessen Trägern u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) gehören, beteiligt. Die Internationale Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. erhob in ihrer Stellungnahme vom 08.03.2005 gegen die geplante Regelung zum Bade- und Tauchverbot keine Einwände. Dem BTSV und dem WLT übersandte das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg den Entwurf der Änderung der BSO auf deren Bitte per E-Mail am 29.03.2005 und gab beiden Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Tauchsportverbände nahmen zu der Änderung mit Schreiben vom 03.04.2005 Stellung. Sie machten geltend, die geplante Neufassung des Art. 11.04 BSO habe faktisch zur Konsequenz, dass die für den Tauchsport überhaupt nur interessanten Tauchplätze vollständig verschlossen würden. Zu beachten sei insoweit vor allem, dass gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befestigte und zugewiesene Taucheinstiege und -ausstiege vorhanden seien. Der Zugang zum Tauchgewässer sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Die im Ergebnis vollständige Verschließung des Bodensees für den Tauchsport könne kaum kontrollierbare Ausweichbewegungen auf die restlichen Seen zur Folge haben, mit der fatalen Konsequenz entsprechender Überlastung jener gegenüber dem Bodensee kleineren Gewässer. Gegenüber der in Anbetracht der bisherigen Nutzung des Bodensees als Tauchgewässer allenfalls geringen Anzahl von Vorfällen zum Nachteil der Schifffahrt ergebe sich durch die geplante Änderung des Art. 11.04 BSO ein Missverhältnis, welches zur Unverhältnismäßigkeit führe. Der Gemeingebrauch nach §§ 26, 28 Abs. 2 WG würde so in unangemessener Weise eingeschränkt.
Auf ihrer 62. Sitzung am 15./16.06.2005 in St. Gallen beschloss die ISKB, den Vorschlägen der legistischen Arbeitsgruppe mit der Maßgabe zu folgen, dass auf Grundlage des Art. 16.02 BSO grundsätzlich generalisierende Ausnahmen vom Tauchverbot bewilligt werden sollen, wie z.B. für einzelne Häfen oder bestimmte Zeiten, nicht jedoch für Einzelpersonen oder einzelne Tauchgänge. In Umsetzung dieses Beschlusses erließ das Innenministerium Baden-Württemberg im Einvernehmen mit dem Umweltministerium am 6. Oktober 2005 die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen und verkündete diese - am 01.01.2006 in Kraft getretene - Verordnung am 08.12.2005 im Gesetzblatt (GBl. S. 730).
Die in Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) der Verordnung enthaltene Regelung über das Tauchverbot hat folgenden Wortlaut:
10 
„Art. 11.04
Bade- und Tauchverbot
        
1. Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um die Einfahrten von Häfen, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten. Dies gilt auch für sonstige Hafeneinfahrten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
        
2. Das Tauchen in markierten Fahrwassern ist verboten.
        
3. Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
11 
Bereits mit Schreiben des Innenministeriums vom 30.06.2005 waren die Tauchsportverbände über die Ausnahmemöglichkeiten nach Art. 16.02 BSO informiert worden; mit Schreiben vom 04.11.2005 stellten sie in Bezug auf verschiedene Tauchplätze in den Landkreisen Konstanz und Bodenseekreis Ausnahmeanträge. Auf der Grundlage von Art. 16.02 BSO erteilten die genannten Landratsämter Ausnahmegenehmigungen in der Form einer Allgemeinverfügung und machten diese am 22.04.2006 öffentlich bekannt.
12 
Der am Bodensee wohnhafte Antragsteller ist seit 1992 Hobbytaucher und Inhaber des Deutschen Tauchsportabzeichens „Gold“ des Verbandes Deutscher Sporttaucher. Er trägt vor, mindestens 1-3 Mal monatlich während des ganzen Jahres im Bodensee zu tauchen. Von seinen bisher ca. 550 Tauchgängen habe er ca. 95 % allein im Bodensee absolviert.
13 
Am 31.01.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er macht geltend, die Fachsportverbände seien im Anhörungsverfahren übergangen worden. Weder BTSV noch WLT seien gehört worden. Die Verbände hätten erst nach Ablauf der Anhörungsfrist rein zufällig von der geplanten Änderung der BSO erfahren und hätten ihre profunden Einwände angesichts des bereits weit fortgeschrittenen Stadiums des Normsetzungsverfahrens nicht mehr mit Erfolg vorbringen können. Die ISKB sei entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht befugt, für alle drei Anrainerstaaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Die ISKB habe insbesondere keine Rechtssetzungsbefugnis, die über das baden-württembergische Wasserrecht dominieren könne. Zu den Behauptungen, die Zahl der Taucherinnen und Taucher habe an verschiedenen Orten, angeblich insbesondere auf der Rheinstrecke, zu erheblichen Beeinträchtigungen und gefährlichen Zwischenfällen geführt, fehlten nachprüfbare und substantiierte Darstellungen. Eine Änderung der bisherigen Regelung erscheine nur dann geboten, wenn die Regelung erhebliche Beeinträchtigungen und gefährliche Zwischenfälle nicht habe ausreichend verlässlich vermeiden können. Hierzu fehlten jegliche Darlegungen. Selbst die Wasserschutzpolizei habe von besorgniserregenden Zwischenfällen nichts berichten können. Selbst wenn es vereinzelt zu Vorfällen gekommen sein sollte, stünde deren Anzahl zu den jährlich ca. 100.000 Tauchgängen im Bodensee in keinem Verhältnis. Im Übrigen vollziehe sich der Tauchsport in Tiefen bis zu 40 Metern; dort finde Schiffsbegegnungsverkehr nicht statt; insofern hätte es einer differenzierenden Regelung für Schwimmer einerseits und Taucher andererseits bedurft. Der Gemeingebrauch werde durch die neue Regelung in unangemessener Weise eingeschränkt. Die berechtigten Belange des Tauchsports seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Von dem geplanten Verbot um Hafeneinfahrten und Landestellen seien nahezu alle Tauchgründe im Überlinger See betroffen. Gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befänden sich die offiziell ausgewiesenen Taucheinstiege und -ausstiege. Der Zugang zu den Tauchgewässern sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Mit der Novellierung des Art. 11.04 BSO würden zudem die im Wassersportplan Bodensee vorgegebenen Ziele ad absurdum geführt. Ferner sei zu befürchten, dass die massiven Einschränkungen der Tauchmöglichkeiten im Überlinger See einer Abwanderung der Taucherinnen und Taucher zu anderen heimischen Gewässern zur Folge haben werde. Hierdurch entstünde an den sensiblen Binnenseen eine erhöhte Umweltbelastung. Die Novellierung der BSO diene allein der Gewinnmaximierung der Bodenseeschifffahrtsbetriebsgesellschaften. Die stets widerruflichen Allgemeinverfügungen entschärften die Verbotsnormen ebenfalls nicht, zumal die Mehrheit der Tauchplätze hierdurch nicht legalisiert werde.
14 
Der Antragsteller beantragt,
15 
Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) Absatz 1 der Verordnung des Innenministeriums Baden-Württemberg zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen vom 6. Oktober 2005 (GBl. S. 730) für unwirksam zu erklären.
16 
Der Antragsgegner beantragt,
17 
den Antrag abzuweisen.
18 
Er macht geltend, den Tauchsportverbänden stehe kein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung im Verfahren bei Erlass einer Verordnung zu. Weder die Landesverfassung noch die Verfahrensgesetze des Landes enthielten Regelungen darüber, wie die Verbandsanhörung im Normgebungsverfahren zu erfolgen habe. Im Übrigen sei die Anhörung der Tauchsportverbände ordnungsgemäß erfolgt. Selbst wenn man die Ansicht vertreten wolle, die Tauchsportverbände hätten unmittelbar angehört werden müssen, so sei dies in der Folgezeit nachgeholt worden, ohne dass die Einwendungen der Verbände wegen Zeitablaufs zurückgewiesen worden wären. Unter anderem wegen der Einwände der Tauchsportverbände habe am 04.05.2005 ein Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr stattgefunden. In der nahezu zwei Stunden dauernden Besprechung seien die Argumente beider Seiten ausführlich erörtert worden. Im Übrigen könne der Antragsteller eine mögliche Rechtsverletzung der Verbände wegen angeblich unterlassener Anhörung nicht geltend machen. Die Neuregelung des Bade- und Tauchverbots in der BSO verstoße auch nicht gegen das Übermaßverbot. Das generelle Tauchverbot in den Hafeneinfahrten der Fahrtgastschifffahrt sowie in markierten Fahrwässern sei erforderlich, um künftig gefährliche Begegnungen zwischen Fahrgastschiffen und Tauchern zu verhindern. Die gefährlichen Begegnungen zwischen Tauchern und Fahrgastschiffen seien hinreichend belegt durch die Ermittlungen der ISKB-Mitgliedstaaten und die Rückmeldungen auf die Abfrage des Landratsamts Konstanz. Die Sichtweise in allen drei Anrainerstatten habe zu übereinstimmenden Bewertungen geführt. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde dadurch Rechnung getragen, dass die Behörden des Landes von der Ermächtigung des Art. 16.02 BSO Gebrauch gemacht und Ausnahmeregelungen für einzelne Tauchplätze erteilt hätten.
19 
Dem Senat liegen neben den Gerichtsakten die Akten des Antragsgegners (1 Band) vor. Auf sie sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Schriftsätze und Urkunden wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
20 
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt und wird sein fristgerechter Antrag von einem entsprechenden Rechtsschutzinteresse getragen.
21 
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass das Sporttauchen mit Atemgerät als „ähnliche unschädliche Verrichtung“ dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch unterfällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; s. aber auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.12.1983 - 3 A 139/81 -, NuR 1984, 154; VG München, Urteil vom 15.09.1995 - M 2 K 95.623 -, SpuRt 1997, 140; Kloepfer//Brandner, NVwZ 1988, 115 <117>). Soweit und solange der wasserrechtliche Gemeingebrauch reicht, gewährt § 26 Abs. 1 WG denjenigen, die von ihm Gebrauch machen wollen, ein Teilhaberecht und damit einen Anspruch auf Duldung der Ausübung des Gemeingebrauchs im eingeräumten Umfang sowie einen Anspruch auf Unterlassung von rechtswidrigen Beschränkungen und Behinderungen des individuellen Gemeingebrauchs (vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl. [1984], S. 97). Soweit es indes - wie hier - nicht um den individuellen Gemeingebrauch geht, ergibt sich aus dem Wasserrecht kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.12.2000 - 3 K 5625/98 -, NVwZ-RR 2001, 510; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 23 WHG, RdNr. 4; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 23 RdNr. 11 m.w.N.; Fehling/Kastner/Wahrendorf, Hk-Verwaltungsrecht, § 42 VwGO RdNr. 179; vgl. auch zur entsprechenden Problematik beim straßenrechtlichen Gemeingebrauch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.08.2003 - 5 S 1004/03 -, NVwZ-RR 2004, 384; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht, RdNr. 220 ff.; Papier, a.a.O.). Gleichwohl steht dem Antragsteller im Blick auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit und deren einfachrechtliche Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein subjektives Recht darauf zu, dass bei hoheitlichen Eingriffen und Beschränkungen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden (vgl. Urteil des Senats vom 16.03.2005 - 3 S 474/04 -; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; Urteil vom 13.03.1987 - 5 S 279/86 -, VBlBW 1987, 377; Urteil vom 11.07.1997 - 8 S 2683/96 -; zustimmend: Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, RdNr. 265). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 <36> - Elfes; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.01.1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 <151>; Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <154 f.>). Geschützt ist durch die allgemeine Handlungsfreiheit damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa zum Taubenfüttern: BVerfG, Beschluss vom 23.05.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 <146>; zum Reiten im Walde: Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137; vgl. zum Reiten im Landschaftsschutzgebiet auch BVerwG, Urteil vom 17.05.2000 - 6 GN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296). Stützt sich ein die allgemeine Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, wie es hier bei der normativen Beschränkung des Tauchens im Bodensee durch Art. 11.04 Abs. 1 BSO der Fall ist, so kann der Einzelne die Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte verlangen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, ob sie also formell und materiell mit höherrangigem Recht im Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32). Da der Antragsteller am Bodensee wohnt und dem Tauchsport bereits seit vielen Jahren nachgeht, handelt es sich bei ihm nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO enthaltene Verbot der Popularklage ausgeschlossen sein soll.
22 
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, namentlich fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern könnte und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erschiene (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 09.02.1989 - 4 BN 1.89 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 3, und vom 23.01.1992 - 4 BN 2.90 -, NVwZ 1992, 974). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Bei Erfolg des Normenkontrollantrags würde die angegriffene Fassung der Vorschrift des Art. 11.04 Abs. 1 BSO für unwirksam erklärt und in ihrer früheren, dem Antragsteller günstigeren Fassung wieder aufleben. Dieser Vorteil rechtfertigt die Annahme eines Rechtsschutzinteresses. Das Rechtsschutzinteresse lässt sich auch nicht mit der Begründung verneinen, dass der Text der Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO nochmals in die vom Antragsteller nicht angefochtenen und deshalb ihm gegenüber bestandskräftig gewordenen Allgemeinverfügungen der Landratsämter Konstanz und Bodenseekreis aufgenommen wurde, denn hierbei handelt es sich ersichtlich nur um einen Hinweis auf die Rechtslage nach der BSO und nicht um eine dem gegenüber eigenständige, konstitutive Regelung des umstrittenen Tauchverbots.
23 
Der somit zulässige Antrag ist aber nicht begründet, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO steht auch in der Fassung, die die Vorschrift durch die angegriffene Rechtsverordnung erhalten hat, mit höherrangigem Recht im Einklang.
24 
Zunächst führt die - (nur) anfangs unterbliebene - Anhörung des badischen und des württembergischen Tauchverbandes nicht zur Verfahrensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelung. Eine Rechtspflicht, die Tauchverbände an dem Normsetzungsprozess der Novelle der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung zu beteiligen, besteht nicht. Die Anhörung und Beteiligung von Verbänden im Gesetzgebungsverfahren dient vielmehr in der Regel - so auch hier - (nur) der möglichst umfassenden Aufbereitung des zu normierenden Sachverhalts sowie anderen, eher „außerrechtlichen“ Zielen, etwa der höheren Akzeptanz und Legitimation der Norm durch die künftig Normunterworfenen. Dort wo die Verbandsbeteiligung nicht - wie etwa im Naturschutzrecht (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) - normativ angeordnet ist, ist in ihr (nur) ein gesetzgebungsfachlicher Standard der „Guten Gesetzgebung“ zu sehen, der keine entsprechende Rechtspflicht begründet. Auch die Anordnung der Landesregierung und der Ministerien zum Erlass von Vorschriften (Vorschriftenanordnung - VAO) vom 23.11.2004 (GABl. 2005 S. 194) verfolgt ersichtlich das Ziel, durch „Gute Gesetzgebung“ Vorschriften zu vereinfachen und Überreglementierungen zu vermeiden. Zu diesem Zweck kann auch die Anhörung sonstiger Behörden, Verbände und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. Ziff. 7.3.2 der VAO); sie ist aber aus Rechtsgründen nicht geboten, sondern steht im freien Ermessen der federführenden Ministerien (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.03.1974 - 1 BvR 712/68 -, BVerfGE 36, 321 <330>). Schon aus diesem Grunde geht der Einwand des Antragstellers fehl. Im Übrigen hat der Antragsgegner im Rahmen der am 27.01.2005 eingeleiteten Anhörung den Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB) beteiligt, dessen Mitglieder u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) sind. Der IWGB hat in seiner Stellungnahme vom 08.03.2005 ausdrücklich keine Einwände gegen die Neuregelung des Art. 11.04 BSO erhoben. Dass BTSV und WLT im Rahmen der internen Abstimmungsprozesse innerhalb des Dachverbandes IWGB nicht eingeschaltet wurden, kann dem Antragsgegner nicht angelastet werden. Abgesehen davon - auch hierauf hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - sind aber auch die Tauchsportverbände des Landes Ende März 2005 noch an dem Rechtssetzungsprozess beteiligt worden, haben am 03.04.2005 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben und am 04.05.2005 an einem Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr über die beabsichtigte Regelung teilgenommen. Ihre Einwände gegen Art. 11.04 BSO hatten sogar zur Folge, dass sich der Antragsgegner bei der 62. Sitzung der ISKB im Juni 2005 ausdrücklich das Recht vorbehalten hat, generalisierende Ausnahmen von dem Tauchverbot zu bewilligen. Ungeachtet des Umstandes, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Verbandsbeteiligung im vorliegenden Fall nicht bestanden hat, wäre eine solche Verpflichtung - gäbe es sie - vom Antragsgegner somit auch nicht verletzt worden.
25 
Die Neufassung des Tauchverbots verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht, insbesondere die Grundrechte und das in ihnen enthaltene Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Regelungsgehalt des Art. 11.04 Abs. 1 BSO hält sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG kann das Ministerium für Umwelt und Verkehr - seit April 2005 das Innenministerium (vgl. § 5a LVG in Verbindung mit Art. 1 Ziff. III der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien) - als oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde die Ausübung der Schifffahrt durch Rechtsverordnung regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushalts, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Das in Art. 11.04 Abs. 1 BSO enthaltene Tauchverbot ist im Sinne der Befugnisnorm des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG eine der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienende Regelung zur Ausübung der Schifffahrt. Die Vorschrift regelt das Tauchen (nur) im Zusammenhang mit Anlagen der Schifffahrt (Hafeneinfahrten und Landestellen) und in deren Interesse. Damit hält sich der Verordnungsgeber in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung zur Normsetzung. Auf die Frage, ob eine Regelung dieses Inhalts auch auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 WG durch die danach zuständigen Behörden hätte ergehen dürfen, wofür einiges spricht, kommt es somit nicht an.
26 
Die angegriffene Vorschrift steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht im Einklang. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (Beschluss vom 16.01.1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135 <145>) prüfen die Verwaltungsgerichte nicht, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers erst dort, wo die angegriffene Rechtsnorm höherrangiges Recht verletzt, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen oder dem Gleichheitssatz nicht mehr genügt. Dies ist hier nicht der Fall, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher nicht und trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung (vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.).
27 
Mit der Neuregelung des Tauchverbots hat der Antragsgegner einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten lässt. Indem er versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit bzw. speziellerer grundrechtrechtlicher Freiheiten auf dem Bodensee in ein geordnetes Neben- und Miteinander zu bringen, hat sich der Verordnungsgeber einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm des Art. 2 Abs. 1 GG selbst angelegt und mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist. Dass der Antragsgegner bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen ist, ist nicht feststellbar. Er hat eine von ihm erkannte abstrakte Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtsverkehrs auf dem Bodensee zum Anlass für die Neuregelung genommen. Er konnte sich hierbei auf hinreichend belegte Erfahrungen mit Tauchern in unmittelbarer Nähe zu Hafeneinfahrten stützen, die in der Vergangenheit immer wieder festzustellen waren und nicht nur Leib und Leben der Taucher gefährdeten, sondern daneben auch erhebliche Auswirkungen auf den Schifffahrtsverkehr hatten. Zu den vom Antragsgegner nachvollziehbar dargelegten und vom Antragsteller nicht substantiiert bestrittenen Vorkommnissen rechnet beispielsweise ein Vorfall im Jahr 2003 im Bereich der Landestelle Sipplingen, infolge dessen ein Fahrgastschiff an den Dalben trieb, was Beschädigungen an der Reling und Verzögerungen im Betriebsablauf zur Folge hatte. Auch die Stadtwerke Konstanz haben nachvollziehbar von mehreren Besorgnis erregenden Vorkommnissen pro Jahr im Einfahrtsbereich des Meersburger Hafens berichtet und im Einzelnen dargelegt, dass und warum derartige Vorfälle erhebliche Beeinträchtigungen der Betriebsabläufe im Fährverkehr zwischen Konstanz und Meersburg mit sich bringen. Entsprechend verhält es sich mit den ebenfalls hinreichend plausiblen Erkenntnissen der Kantonspolizei Thurgau. Auch in verschiedenen Internetforen von Sporttauchern ist - worauf die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden - von entsprechenden Vorfällen mit „Guerillatauchern“ die Rede; selbst der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass insbesondere die nicht organisierten Taucher die Vorgaben der früheren Fassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO gelegentlich nicht beachtet haben.
28 
Die Neuregelung des Tauchverbots ist auch offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, dass das Sporttauchen nunmehr im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze strikt verboten ist, ist hinreichend gesichert, dass Begegnungen von Sporttauchern mit Fahrgastschiffen in diesem für die Manövrierbarkeit der Schiffe besonders sensiblen Bereich künftig vermieden werden, jedenfalls aber die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrtverkehrs in deutlich höherem Maße gewährleistet ist. Soweit der Antragsteller geltend macht, Sporttauchen werde in der Regel in einer Wassertiefe von bis zu 40 m betrieben und dort seien Begegnungen mit Schiffen nicht zu fürchten, schließt dies die Eignung der Regelung nicht aus. Denn offensichtlich gibt es - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - mehr oder weniger geübte Sporttaucher zu geben, die sich zwischen einzelnen Tauchgängen nahe oder an der Wasseroberfläche befinden und dort die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtverkehrs behindern. Hinzu kommen die Tauchgänge, die - etwa wegen Sauerstoffmangels oder gesundheitlicher Beeinträchtigung - plötzlich abgebrochen werden müssen und ein schnelles Auftauchen erforderlich machen. In Fällen dieser Art vermochte Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner bisherigen Fassung Gefährdungen des Schifffahrtsverkehrs nicht hinreichend verlässlich auszuschließen.
29 
Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner im Streit stehenden Fassung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargetan, dass weniger einschneidende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden hätten, nachdem die bisherige Fassung des Tauchverbots offenbar nicht ausgereicht hat, Vorfälle der beschriebenen Art auszuschließen. Namentlich erscheint dem Senat die vom Antragsteller aufgezeigte Möglichkeit des Mitführens einer Aufstiegsboje nicht als gleich geeignete Alternative. Zwar wird durch die bei einem Notfall unter Wasser mit Luft befüllbare, schnell an die Wasseroberfläche steigende und dort offenbar bis zu zwei Metern aus dem Wasser ragende Aufstiegsboje ein sichtbares Signal für die Schifffahrt gegeben. Jedoch hätte dieses Signal für die Schifffahrt denselben Effekt wie das plötzliche Auftauchen des Sporttauchers an der Wasseroberfläche. Da jeder Schiffsführer umgehend versuchen wird, Leib und Leben des Tauchers zu schonen, wird im einen wie im anderen Fall ein sofortiges Beidrehen des Schiffes sowie ggf. die Beendigung des Maschinenantriebs die Folge sein. Beides stellt neben denkbaren Fahrplanbeeinträchtigungen durch die erforderlich werdenden Ausweichmanöver eine Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dar, die durch ein generelles Tauchverbot im Hafen- und Landestellenbereich vermieden wird. Soweit der Antragsteller im Blick auf die Relation der Anzahl der Tauchgänge pro Jahr, die er in der mündlichen Verhandlung mit 130.000 angegeben hat, zur Anzahl der Zwischenfälle mit dem Schiffsverkehrs geltend macht, mit der gleichen Begründung müssten Autobahnen für den Motorradverkehr gesperrt werden, übersieht er, dass die hier in Rede stehende Regelung dem Ausgleich widerstreitender Interessen an der Nutzung des Bodensees dient, während die Verkehrsteilnehmer auf den Autobahnen regelmäßig ein einheitliches Ziel - möglichst schnelle Fortbewegung in gleicher Richtung - verfolgen.
30 
Schließlich ist die Regelung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dem - erheblichen - Gemeinwohlinteresse an der Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt auf dem Bodensee wird durch die Verschärfung des Tauchverbots Rechnung getragen. Der Antragsgegner hat die mit diesem Interesse konkurrierenden Nutzungsansprüche privater Dritter bezüglich des Bodensees in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise geordnet. Namentlich erstreckt sich die Einschränkung des Sporttauchens nur auf Häfen und Landestellen der Fahrgastschifffahrt. Für sonstige Hafeneinfahrten hat sich durch die Neuregelung nichts geändert. Das Sporttauchen am Bodensee ist zwar insgesamt hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Tauchplätze eingeschränkt, es bleibt aber weiterhin in beträchtlichem Umfang möglich. Dem Übermaßverbot ist dadurch Rechnung zu tragen, dass nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Ausnahmen von dem Tauchverbot zugelassen werden können, wenn hierdurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden sowie Gefahren und Nachteile, die durch die Schifffahrt verursacht werden können, nicht zu erwarten sind. Diese, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsgrundsatz entsprechende, normativ hinreichend vorgeprägte Ausnahmeregelung (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen: BVerfG, Beschluss vom 05.08.1966 - 1 BvR 1/61 -, BVerfGE 20, 150) trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße Rechnung. Soweit die Einschränkungen des Sporttauchens im Bodensee aufgrund der normativen Regelung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO ein Gewicht erreichen sollten, das die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher zu verletzen geeignet ist, kann (und muss) einem Verstoß gegen dieses Grundrecht durch Ausnahmeregelungen nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Rechnung getragen werden. Der Umstand, dass die Landratsämter Bodenseekreis und Konstanz am 22.04.2006 entsprechende Allgemeinverfügungen erlassen haben, verdeutlicht, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf der Vollzugsebene auch tatsächlich Rechnung getragen wird. Auf Befragen des Senats hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Allgemeinverfügungen gegenüber der bis zum 31.12.2005 geltenden Rechtslage im Bodenseekreis von den interessanten Tauchplätzen nur die Tauchplätze „Sipplingen Landestelle“ und der bislang als Wintertauchplatz ausgewiesene Tauchplatz „Meersburg Promenade“ weggefallen seien. Für beide Tauchplätze scheint es indes - die Schreiben der Präsidenten der Tauchverbände BTSV und WLT zur Erläuterung des Inhalts der Allgemeinverfügungen zugrunde gelegt - Alternativtauchplätze zu geben (Sipplingen, Bahnhofsparkplatz, und Meersburg, Promenade gegenüber „Zur Münz“). Im Bereich des Landratsamts Konstanz sind nach Einschätzung des Antragstellers - was der Senat mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 22.04.2006 bezweifelt - der Tauchplatz Seerhein im Bereich der Wasserschutzpolizei weggefallen; ferner sei die Auflage, im Seerhein ein Beiboot mitzuführen, für die Taucher sehr aufwändig. Der Senat vermag aufgrund dieser Einschätzung und unter Berücksichtigung des Umstands, dass nahezu alle von den Tauchsportverbänden beantragten Ausnahmen - sei es auch teilweise mit Auflagen - erteilt wurden, nicht zu erkennen, dass die Anwendung der Art. 11.04 Abs. 1, 16.02 Abs. 1 BSO derzeit eine unangemessene Beschränkung des Tauchsports im Bodensee zur Folge hat. Auch der Antragsteller hat auf Befragen des Senats in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass dem Tauchsport noch ein hoher Prozentsatz an interessanten Tauchplätzen im Bodensee zur Verfügung steht. Dass die Ausnahmen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen wurden, ändert an dieser Einschätzung nichts, denn auch ein Widerruf müsste seinerseits mit den Grundrechten der Sporttaucher vereinbar sein und wäre entsprechend justiziabel.
31 
Weitergehende Verstöße gegen höherrangiges Recht macht der Antragsteller nicht geltend; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auch das Vorbringen des Antragstellers, die ISKB sei nicht dazu befugt, verbindliche Beschlüsse über Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee zu fassen, verhilft dem Antrag nicht zum Erfolg. Gegenstand der Normenkontrollantrags ist ausschließlich die Rechtsverordnung des Antragsgegners und die in ihr enthaltene Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO. Diese Norm allein unterliegt der Kontrolle durch den erkennenden Senat. Die Vorschrift mag zwar auf die Beschlüsse der ISKB zurück zu führen sein. Entsprechende Bindungen der Vertragsstaaten im Außenverhältnis unter- und zueinander haben aber keinen Einfluss auf die formelle oder materielle Wirksamkeit von innerstaatlichen Rechtsakten, solange diese - wie dargelegt - ihrerseits mit höherrangigem Recht im Einklang stehen.
32 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
33 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
34 
Beschluss
vom 29. August 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2).
        
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
20 
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt und wird sein fristgerechter Antrag von einem entsprechenden Rechtsschutzinteresse getragen.
21 
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass das Sporttauchen mit Atemgerät als „ähnliche unschädliche Verrichtung“ dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch unterfällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; s. aber auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.12.1983 - 3 A 139/81 -, NuR 1984, 154; VG München, Urteil vom 15.09.1995 - M 2 K 95.623 -, SpuRt 1997, 140; Kloepfer//Brandner, NVwZ 1988, 115 <117>). Soweit und solange der wasserrechtliche Gemeingebrauch reicht, gewährt § 26 Abs. 1 WG denjenigen, die von ihm Gebrauch machen wollen, ein Teilhaberecht und damit einen Anspruch auf Duldung der Ausübung des Gemeingebrauchs im eingeräumten Umfang sowie einen Anspruch auf Unterlassung von rechtswidrigen Beschränkungen und Behinderungen des individuellen Gemeingebrauchs (vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl. [1984], S. 97). Soweit es indes - wie hier - nicht um den individuellen Gemeingebrauch geht, ergibt sich aus dem Wasserrecht kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.12.2000 - 3 K 5625/98 -, NVwZ-RR 2001, 510; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 23 WHG, RdNr. 4; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 23 RdNr. 11 m.w.N.; Fehling/Kastner/Wahrendorf, Hk-Verwaltungsrecht, § 42 VwGO RdNr. 179; vgl. auch zur entsprechenden Problematik beim straßenrechtlichen Gemeingebrauch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.08.2003 - 5 S 1004/03 -, NVwZ-RR 2004, 384; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht, RdNr. 220 ff.; Papier, a.a.O.). Gleichwohl steht dem Antragsteller im Blick auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit und deren einfachrechtliche Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein subjektives Recht darauf zu, dass bei hoheitlichen Eingriffen und Beschränkungen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden (vgl. Urteil des Senats vom 16.03.2005 - 3 S 474/04 -; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; Urteil vom 13.03.1987 - 5 S 279/86 -, VBlBW 1987, 377; Urteil vom 11.07.1997 - 8 S 2683/96 -; zustimmend: Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, RdNr. 265). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 <36> - Elfes; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.01.1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 <151>; Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <154 f.>). Geschützt ist durch die allgemeine Handlungsfreiheit damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa zum Taubenfüttern: BVerfG, Beschluss vom 23.05.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 <146>; zum Reiten im Walde: Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137; vgl. zum Reiten im Landschaftsschutzgebiet auch BVerwG, Urteil vom 17.05.2000 - 6 GN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296). Stützt sich ein die allgemeine Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, wie es hier bei der normativen Beschränkung des Tauchens im Bodensee durch Art. 11.04 Abs. 1 BSO der Fall ist, so kann der Einzelne die Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte verlangen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, ob sie also formell und materiell mit höherrangigem Recht im Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32). Da der Antragsteller am Bodensee wohnt und dem Tauchsport bereits seit vielen Jahren nachgeht, handelt es sich bei ihm nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO enthaltene Verbot der Popularklage ausgeschlossen sein soll.
22 
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, namentlich fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern könnte und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erschiene (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 09.02.1989 - 4 BN 1.89 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 3, und vom 23.01.1992 - 4 BN 2.90 -, NVwZ 1992, 974). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Bei Erfolg des Normenkontrollantrags würde die angegriffene Fassung der Vorschrift des Art. 11.04 Abs. 1 BSO für unwirksam erklärt und in ihrer früheren, dem Antragsteller günstigeren Fassung wieder aufleben. Dieser Vorteil rechtfertigt die Annahme eines Rechtsschutzinteresses. Das Rechtsschutzinteresse lässt sich auch nicht mit der Begründung verneinen, dass der Text der Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO nochmals in die vom Antragsteller nicht angefochtenen und deshalb ihm gegenüber bestandskräftig gewordenen Allgemeinverfügungen der Landratsämter Konstanz und Bodenseekreis aufgenommen wurde, denn hierbei handelt es sich ersichtlich nur um einen Hinweis auf die Rechtslage nach der BSO und nicht um eine dem gegenüber eigenständige, konstitutive Regelung des umstrittenen Tauchverbots.
23 
Der somit zulässige Antrag ist aber nicht begründet, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO steht auch in der Fassung, die die Vorschrift durch die angegriffene Rechtsverordnung erhalten hat, mit höherrangigem Recht im Einklang.
24 
Zunächst führt die - (nur) anfangs unterbliebene - Anhörung des badischen und des württembergischen Tauchverbandes nicht zur Verfahrensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelung. Eine Rechtspflicht, die Tauchverbände an dem Normsetzungsprozess der Novelle der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung zu beteiligen, besteht nicht. Die Anhörung und Beteiligung von Verbänden im Gesetzgebungsverfahren dient vielmehr in der Regel - so auch hier - (nur) der möglichst umfassenden Aufbereitung des zu normierenden Sachverhalts sowie anderen, eher „außerrechtlichen“ Zielen, etwa der höheren Akzeptanz und Legitimation der Norm durch die künftig Normunterworfenen. Dort wo die Verbandsbeteiligung nicht - wie etwa im Naturschutzrecht (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) - normativ angeordnet ist, ist in ihr (nur) ein gesetzgebungsfachlicher Standard der „Guten Gesetzgebung“ zu sehen, der keine entsprechende Rechtspflicht begründet. Auch die Anordnung der Landesregierung und der Ministerien zum Erlass von Vorschriften (Vorschriftenanordnung - VAO) vom 23.11.2004 (GABl. 2005 S. 194) verfolgt ersichtlich das Ziel, durch „Gute Gesetzgebung“ Vorschriften zu vereinfachen und Überreglementierungen zu vermeiden. Zu diesem Zweck kann auch die Anhörung sonstiger Behörden, Verbände und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. Ziff. 7.3.2 der VAO); sie ist aber aus Rechtsgründen nicht geboten, sondern steht im freien Ermessen der federführenden Ministerien (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.03.1974 - 1 BvR 712/68 -, BVerfGE 36, 321 <330>). Schon aus diesem Grunde geht der Einwand des Antragstellers fehl. Im Übrigen hat der Antragsgegner im Rahmen der am 27.01.2005 eingeleiteten Anhörung den Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB) beteiligt, dessen Mitglieder u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) sind. Der IWGB hat in seiner Stellungnahme vom 08.03.2005 ausdrücklich keine Einwände gegen die Neuregelung des Art. 11.04 BSO erhoben. Dass BTSV und WLT im Rahmen der internen Abstimmungsprozesse innerhalb des Dachverbandes IWGB nicht eingeschaltet wurden, kann dem Antragsgegner nicht angelastet werden. Abgesehen davon - auch hierauf hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - sind aber auch die Tauchsportverbände des Landes Ende März 2005 noch an dem Rechtssetzungsprozess beteiligt worden, haben am 03.04.2005 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben und am 04.05.2005 an einem Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr über die beabsichtigte Regelung teilgenommen. Ihre Einwände gegen Art. 11.04 BSO hatten sogar zur Folge, dass sich der Antragsgegner bei der 62. Sitzung der ISKB im Juni 2005 ausdrücklich das Recht vorbehalten hat, generalisierende Ausnahmen von dem Tauchverbot zu bewilligen. Ungeachtet des Umstandes, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Verbandsbeteiligung im vorliegenden Fall nicht bestanden hat, wäre eine solche Verpflichtung - gäbe es sie - vom Antragsgegner somit auch nicht verletzt worden.
25 
Die Neufassung des Tauchverbots verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht, insbesondere die Grundrechte und das in ihnen enthaltene Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Regelungsgehalt des Art. 11.04 Abs. 1 BSO hält sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG kann das Ministerium für Umwelt und Verkehr - seit April 2005 das Innenministerium (vgl. § 5a LVG in Verbindung mit Art. 1 Ziff. III der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien) - als oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde die Ausübung der Schifffahrt durch Rechtsverordnung regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushalts, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Das in Art. 11.04 Abs. 1 BSO enthaltene Tauchverbot ist im Sinne der Befugnisnorm des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG eine der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienende Regelung zur Ausübung der Schifffahrt. Die Vorschrift regelt das Tauchen (nur) im Zusammenhang mit Anlagen der Schifffahrt (Hafeneinfahrten und Landestellen) und in deren Interesse. Damit hält sich der Verordnungsgeber in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung zur Normsetzung. Auf die Frage, ob eine Regelung dieses Inhalts auch auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 WG durch die danach zuständigen Behörden hätte ergehen dürfen, wofür einiges spricht, kommt es somit nicht an.
26 
Die angegriffene Vorschrift steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht im Einklang. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (Beschluss vom 16.01.1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135 <145>) prüfen die Verwaltungsgerichte nicht, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers erst dort, wo die angegriffene Rechtsnorm höherrangiges Recht verletzt, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen oder dem Gleichheitssatz nicht mehr genügt. Dies ist hier nicht der Fall, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher nicht und trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung (vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.).
27 
Mit der Neuregelung des Tauchverbots hat der Antragsgegner einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten lässt. Indem er versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit bzw. speziellerer grundrechtrechtlicher Freiheiten auf dem Bodensee in ein geordnetes Neben- und Miteinander zu bringen, hat sich der Verordnungsgeber einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm des Art. 2 Abs. 1 GG selbst angelegt und mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist. Dass der Antragsgegner bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen ist, ist nicht feststellbar. Er hat eine von ihm erkannte abstrakte Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtsverkehrs auf dem Bodensee zum Anlass für die Neuregelung genommen. Er konnte sich hierbei auf hinreichend belegte Erfahrungen mit Tauchern in unmittelbarer Nähe zu Hafeneinfahrten stützen, die in der Vergangenheit immer wieder festzustellen waren und nicht nur Leib und Leben der Taucher gefährdeten, sondern daneben auch erhebliche Auswirkungen auf den Schifffahrtsverkehr hatten. Zu den vom Antragsgegner nachvollziehbar dargelegten und vom Antragsteller nicht substantiiert bestrittenen Vorkommnissen rechnet beispielsweise ein Vorfall im Jahr 2003 im Bereich der Landestelle Sipplingen, infolge dessen ein Fahrgastschiff an den Dalben trieb, was Beschädigungen an der Reling und Verzögerungen im Betriebsablauf zur Folge hatte. Auch die Stadtwerke Konstanz haben nachvollziehbar von mehreren Besorgnis erregenden Vorkommnissen pro Jahr im Einfahrtsbereich des Meersburger Hafens berichtet und im Einzelnen dargelegt, dass und warum derartige Vorfälle erhebliche Beeinträchtigungen der Betriebsabläufe im Fährverkehr zwischen Konstanz und Meersburg mit sich bringen. Entsprechend verhält es sich mit den ebenfalls hinreichend plausiblen Erkenntnissen der Kantonspolizei Thurgau. Auch in verschiedenen Internetforen von Sporttauchern ist - worauf die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden - von entsprechenden Vorfällen mit „Guerillatauchern“ die Rede; selbst der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass insbesondere die nicht organisierten Taucher die Vorgaben der früheren Fassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO gelegentlich nicht beachtet haben.
28 
Die Neuregelung des Tauchverbots ist auch offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, dass das Sporttauchen nunmehr im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze strikt verboten ist, ist hinreichend gesichert, dass Begegnungen von Sporttauchern mit Fahrgastschiffen in diesem für die Manövrierbarkeit der Schiffe besonders sensiblen Bereich künftig vermieden werden, jedenfalls aber die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrtverkehrs in deutlich höherem Maße gewährleistet ist. Soweit der Antragsteller geltend macht, Sporttauchen werde in der Regel in einer Wassertiefe von bis zu 40 m betrieben und dort seien Begegnungen mit Schiffen nicht zu fürchten, schließt dies die Eignung der Regelung nicht aus. Denn offensichtlich gibt es - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - mehr oder weniger geübte Sporttaucher zu geben, die sich zwischen einzelnen Tauchgängen nahe oder an der Wasseroberfläche befinden und dort die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtverkehrs behindern. Hinzu kommen die Tauchgänge, die - etwa wegen Sauerstoffmangels oder gesundheitlicher Beeinträchtigung - plötzlich abgebrochen werden müssen und ein schnelles Auftauchen erforderlich machen. In Fällen dieser Art vermochte Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner bisherigen Fassung Gefährdungen des Schifffahrtsverkehrs nicht hinreichend verlässlich auszuschließen.
29 
Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner im Streit stehenden Fassung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargetan, dass weniger einschneidende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden hätten, nachdem die bisherige Fassung des Tauchverbots offenbar nicht ausgereicht hat, Vorfälle der beschriebenen Art auszuschließen. Namentlich erscheint dem Senat die vom Antragsteller aufgezeigte Möglichkeit des Mitführens einer Aufstiegsboje nicht als gleich geeignete Alternative. Zwar wird durch die bei einem Notfall unter Wasser mit Luft befüllbare, schnell an die Wasseroberfläche steigende und dort offenbar bis zu zwei Metern aus dem Wasser ragende Aufstiegsboje ein sichtbares Signal für die Schifffahrt gegeben. Jedoch hätte dieses Signal für die Schifffahrt denselben Effekt wie das plötzliche Auftauchen des Sporttauchers an der Wasseroberfläche. Da jeder Schiffsführer umgehend versuchen wird, Leib und Leben des Tauchers zu schonen, wird im einen wie im anderen Fall ein sofortiges Beidrehen des Schiffes sowie ggf. die Beendigung des Maschinenantriebs die Folge sein. Beides stellt neben denkbaren Fahrplanbeeinträchtigungen durch die erforderlich werdenden Ausweichmanöver eine Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dar, die durch ein generelles Tauchverbot im Hafen- und Landestellenbereich vermieden wird. Soweit der Antragsteller im Blick auf die Relation der Anzahl der Tauchgänge pro Jahr, die er in der mündlichen Verhandlung mit 130.000 angegeben hat, zur Anzahl der Zwischenfälle mit dem Schiffsverkehrs geltend macht, mit der gleichen Begründung müssten Autobahnen für den Motorradverkehr gesperrt werden, übersieht er, dass die hier in Rede stehende Regelung dem Ausgleich widerstreitender Interessen an der Nutzung des Bodensees dient, während die Verkehrsteilnehmer auf den Autobahnen regelmäßig ein einheitliches Ziel - möglichst schnelle Fortbewegung in gleicher Richtung - verfolgen.
30 
Schließlich ist die Regelung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dem - erheblichen - Gemeinwohlinteresse an der Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt auf dem Bodensee wird durch die Verschärfung des Tauchverbots Rechnung getragen. Der Antragsgegner hat die mit diesem Interesse konkurrierenden Nutzungsansprüche privater Dritter bezüglich des Bodensees in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise geordnet. Namentlich erstreckt sich die Einschränkung des Sporttauchens nur auf Häfen und Landestellen der Fahrgastschifffahrt. Für sonstige Hafeneinfahrten hat sich durch die Neuregelung nichts geändert. Das Sporttauchen am Bodensee ist zwar insgesamt hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Tauchplätze eingeschränkt, es bleibt aber weiterhin in beträchtlichem Umfang möglich. Dem Übermaßverbot ist dadurch Rechnung zu tragen, dass nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Ausnahmen von dem Tauchverbot zugelassen werden können, wenn hierdurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden sowie Gefahren und Nachteile, die durch die Schifffahrt verursacht werden können, nicht zu erwarten sind. Diese, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsgrundsatz entsprechende, normativ hinreichend vorgeprägte Ausnahmeregelung (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen: BVerfG, Beschluss vom 05.08.1966 - 1 BvR 1/61 -, BVerfGE 20, 150) trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße Rechnung. Soweit die Einschränkungen des Sporttauchens im Bodensee aufgrund der normativen Regelung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO ein Gewicht erreichen sollten, das die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher zu verletzen geeignet ist, kann (und muss) einem Verstoß gegen dieses Grundrecht durch Ausnahmeregelungen nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Rechnung getragen werden. Der Umstand, dass die Landratsämter Bodenseekreis und Konstanz am 22.04.2006 entsprechende Allgemeinverfügungen erlassen haben, verdeutlicht, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf der Vollzugsebene auch tatsächlich Rechnung getragen wird. Auf Befragen des Senats hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Allgemeinverfügungen gegenüber der bis zum 31.12.2005 geltenden Rechtslage im Bodenseekreis von den interessanten Tauchplätzen nur die Tauchplätze „Sipplingen Landestelle“ und der bislang als Wintertauchplatz ausgewiesene Tauchplatz „Meersburg Promenade“ weggefallen seien. Für beide Tauchplätze scheint es indes - die Schreiben der Präsidenten der Tauchverbände BTSV und WLT zur Erläuterung des Inhalts der Allgemeinverfügungen zugrunde gelegt - Alternativtauchplätze zu geben (Sipplingen, Bahnhofsparkplatz, und Meersburg, Promenade gegenüber „Zur Münz“). Im Bereich des Landratsamts Konstanz sind nach Einschätzung des Antragstellers - was der Senat mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 22.04.2006 bezweifelt - der Tauchplatz Seerhein im Bereich der Wasserschutzpolizei weggefallen; ferner sei die Auflage, im Seerhein ein Beiboot mitzuführen, für die Taucher sehr aufwändig. Der Senat vermag aufgrund dieser Einschätzung und unter Berücksichtigung des Umstands, dass nahezu alle von den Tauchsportverbänden beantragten Ausnahmen - sei es auch teilweise mit Auflagen - erteilt wurden, nicht zu erkennen, dass die Anwendung der Art. 11.04 Abs. 1, 16.02 Abs. 1 BSO derzeit eine unangemessene Beschränkung des Tauchsports im Bodensee zur Folge hat. Auch der Antragsteller hat auf Befragen des Senats in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass dem Tauchsport noch ein hoher Prozentsatz an interessanten Tauchplätzen im Bodensee zur Verfügung steht. Dass die Ausnahmen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen wurden, ändert an dieser Einschätzung nichts, denn auch ein Widerruf müsste seinerseits mit den Grundrechten der Sporttaucher vereinbar sein und wäre entsprechend justiziabel.
31 
Weitergehende Verstöße gegen höherrangiges Recht macht der Antragsteller nicht geltend; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auch das Vorbringen des Antragstellers, die ISKB sei nicht dazu befugt, verbindliche Beschlüsse über Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee zu fassen, verhilft dem Antrag nicht zum Erfolg. Gegenstand der Normenkontrollantrags ist ausschließlich die Rechtsverordnung des Antragsgegners und die in ihr enthaltene Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO. Diese Norm allein unterliegt der Kontrolle durch den erkennenden Senat. Die Vorschrift mag zwar auf die Beschlüsse der ISKB zurück zu führen sein. Entsprechende Bindungen der Vertragsstaaten im Außenverhältnis unter- und zueinander haben aber keinen Einfluss auf die formelle oder materielle Wirksamkeit von innerstaatlichen Rechtsakten, solange diese - wie dargelegt - ihrerseits mit höherrangigem Recht im Einklang stehen.
32 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
33 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
34 
Beschluss
vom 29. August 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2).
        
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.