Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt eine Stellenzulage.
Er ist Bundesbeamter im Amt eines Medizinaldirektors und bei der Bundeswehr als L. d. X. Y. am B. U. tätig. Er ist Facharzt für Innere Medizin und Bronchialheilkunde sowie Allergologe.
Am 29.06.2009 beantragte der Kläger per E-Mail die Gewährung der Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 11 in Anlage 1 zum BBesG rückwirkend zum 01.01.2009. Zur Begründung berief er sich auf die Gleichbehandlung mit den in gleicher Funktion im gleichen Organisationselement tätigen Sanitätsoffizieren.
Mit Bescheid vom 01.10.2009 lehnte das Sanitätszentrum U. den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, die dienstliche Verwendung des Klägers entspreche vollständig den Kriterien für die Zulagengewährung bezüglich des ausgeübten Funktionskreises. Allein sein Status als Beamter führe zur Ablehnung des Antrags.
Der Kläger legte am 07.10.2009 Widerspruch ein mit der Begründung, die wesentlich gleiche Tätigkeit eines Betriebsarztes im Status eines Soldaten und eines Beamten dürfe im Besoldungsrecht nicht willkürlich ungleich behandelt werden. Für die Zulagengewährung, so das Bundesverwaltungsgericht in Urteilen aus den Jahren 2005 und 2007, sei ausschließlich auf die Verwendung, d.h. den übertragenen Funktionskreis, abzustellen. Die Verwendung sei vom Status unabhängig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.02.2010 wies die Wehrbereichsverwaltung S. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, gemäß Nr. 11 Abs. 1 Buchstabe b der Anlage I zum BBesG und den Verwaltungsvorschriften hierzu seien nur Sanitätsoffiziere zulagenberechtigt. Da der Kläger kein Soldat sei, stehe ihm die Stellenzulage trotz Erfüllens der übrigen Voraussetzungen nicht zu. Die vom Kläger monierte Ungleichbehandlung sei vom Gesetzgeber gewollt, der dies in der amtlichen Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes dargelegt habe. Der berechtigte Personenkreis zu Buchstabe b werde auf Ärzte in Verwendungen begrenzt, mit denen in überdurchschnittlichem Maße Alleinverantwortung gegenüber Patienten oder zu begutachtendem und unterstelltem Personal verbunden sei. Zur Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen medizinischen Versorgung sei die Bundeswehr auf Sanitätsoffiziere mit abgeschlossener gebietsärztlicher Weiterbildung angewiesen, die im Grundbetrieb und im Auslandseinsatz alleinverantwortlich tätig seien und darüber hinaus zu Aus-, Fort- und Weiterbildung junger Sanitätsoffiziere im jeweiligen Fachgebiet beitrügen. Für die sanitätsdienstliche Einsatzunterstützung sei die Verfügbarkeit besonders qualifizierter und belastungsresistenter Fachärzte unerlässlich. Die Bundeswehrkrankenhäuser seien auf ein medizinisch besonders forderndes Patientenspektrum ausgelegt. Die Zulage solle auch das hohe persönliche Engagement honorieren, denn ein Teil der erforderlichen Qualifikation könne nur außerhalb des Dienstes erworben und erhalten werden. Zudem erforderte ihr Erhalt ständige praktische Inübunghaltung und Weiterbildung. Die Zulagenregelung sei mit einer Evaluierungspflicht bis zum 31. Dezember 2014 eingeführt. Dabei habe das BMVg zu prüfen, ob die Zulagenregelung nachweisbar Auswirkungen auf die Personalgewinnung und das Verbleiben der Sanitäts(stabs)offiziere im Dienst der Bundeswehr gezeigt habe. Auf der Basis dieser Prüfungsergebnisse werde dann über die Beibehaltung der Regelung zu entscheiden sein. Mit der Gewährung der Stellenzulage solle die Bereitschaft von Sanitäts(stabs)offizieren geweckt und gefördert werden, die erworbenen Erfahrungen und Fähigkeiten über eine längere Verwendungsdauer zur Verfügung zu stellen. Damit würden die erheblichen Aus- und Fortbildungsinvestitionen des Dienstherrn weiter genutzt und in der Folge die sonst notwendige Regeneration vermieden. Darüber hinaus trage ein längeres Verbleiben der einsatzerfahrenen Soldaten deutlich zur besseren Auftragserfüllung bei. Die Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belasse, sei zumal bei Regelungen des Besoldungsrechts, verhältnismäßig weit. Gemäß § 2 Abs. 1 BBesG dürften Dienstbezüge alleine nach Maßgabe gesetzlicher Bestimmungen gezahlt werden. Die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehörende Gesetzesbindung verbiete es, eine gesetzlich nicht vorgesehene Besoldung zu gewähren. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 19.02.2010 zugestellt.
Der Kläger hat am 17.03.2010 Klage erhoben. Er macht geltend, die Beschränkung der Zulage auf Sanitätsoffiziere unter Ausschluss der beamteten Ärzte verstoße gegen Art. 3 GG. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichte, dem Kläger die Zulage zu gewähren. Sachlich einleuchtende Gründe für die Differenzierung seien nicht erkennbar. Als sachlich entscheidender Ansatzpunkt sei rechtlich der Funktionskreis der Sanitätsoffiziere („Verwendung“) als Gebietsärzte im Vergleich zum Kläger als beamteten Medizinaldirektor in derselben Funktion in Betracht zu ziehen. Der Kläger sei, genauso wie die Sanitätsoffiziere, im Gebiet „Betriebsarzt“ in der Organisationseinheit „XX“ d. YY der Bundeswehr tätig.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Nichtgewährung der Stellenzulage nach Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (Bundesbesoldungsordnungen A und B) seit dem 01.01.2009 rechtswidrig ist.
10 
Die Beklagte beantragt,
11 
die Klage abzuweisen.
12 
Zur Begründung wird ausgeführt, zwischen Beamten und Soldaten bestünden, etwa was den Aufgabenbereich, die Ausbildung oder die berufsspezifischen Anforderungen betreffe, erhebliche Unterschiede. Der Gesetzgeber unterwerfe die beiden öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse weitgehend unterschiedlichen Rechtsvorschriften. Dass im Bereich der Besoldung für beide Berufsgruppen einheitlich das BBesG Anwendung finde, stelle systematisch eine Ausnahme dar. Sie lasse die Möglichkeit unberührt, in Teilbereichen der Besoldung doch wieder zwischen Beamten und Soldaten zu differenzieren, soweit ein sachlicher Grund bestehe. Soweit Gebietsärzten mit Soldatenstatus eine Zulage gewährt werde, die jenen mit Beamtenstatus verweigert werde, dürfte dies daran liegen, dass der Dienstherr einen Anreiz für Sanitätsoffiziere setzen wolle, sich zum Gebietsarzt weiterzubilden, und die Notwendigkeit eines derartigen Anreizes vor dem Hintergrund der Gesamtpersonalsituation bei beamteten Ärzten nicht sehe. Der Kläger werde besoldungsmäßig schlechter behandelt als Kollegen mit gleichem Aufgabenbereich. Allerdings müsse der sachliche Grund für die Differenzierung nicht zwingend im Aufgabenbereich liegen. In Behörden würden häufig dieselben Aufgaben von Mitarbeitern in unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen wahrgenommen werden und betrügen die Gehaltsunterschiede trotz vergleichbarer Tätigkeit mehrere hundert Euro. Der Beamte zahle wegen seiner Beihilfeberechtigung geringere Beiträge an eine Privatversicherung, während dem Soldaten aufgrund der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung insoweit gar keine Aufwendungen entstünden. Die vom Kläger zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.07.2007 (2 B 2/07) und vom 07.04.2005 (2 C 23.04) seien nicht einschlägig, da die dort in Rede stehende Vollzugs- bzw. Marinezulage unterschiedslos Soldaten und Beamten gewährt werde.
13 
Dem Gericht hat die Akte der Beklagten vorgelegen. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
14 
Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Einer Leistungsklage stünde der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG) entgegen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (Bundesbesoldungsordnungen A und B) hat der Kläger als Beamter hieraus keinen Anspruch auf die Stellenzulage, weil diese nur Soldaten gewährt wird. Ein Anspruch auf eine höhere als die gesetzlich vorgesehene Besoldung kann prozessual allein durch eine Feststellungsklage geltend gemacht werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u.a., m.w.N., juris; BVerwG, Urteil vom 25.03.2010, - 2 C 52/08 -, juris). Somit ist auch die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) hier kein Hindernis. Ist die Besoldung nach Überzeugung des Gerichts verfassungsmäßig zu niedrig, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des einschlägigen Besoldungsgesetzes einholen. Im Erfolgsfall wird dem Beamten zugemutet abzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, - 2 C 49/07 -, juris). Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da die geltend gemachte Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Stellenzulage ihn unmittelbar betrifft.
15 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Regelung der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie die Zulage nur Soldaten und nicht Beamten mit entsprechender Verwendung gewährt. Die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten ist durch sachliche Gründe, nämlich die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen und das Ziel der Gewinnung und Bindung militärischen Personals gerechtfertigt.
16 
Das BVerfG (Urteil vom 06.10.1983 - 2 BvL 22/80) hat in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstäbe aufgestellt:
17 
„Nach dieser Vorschrift ist der Gesetzgeber zwar gehalten, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; hierbei verbleibt ihm aber ein weiter Gestaltungsspielraum. Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, welche Elemente des zu regelnden Sachverhalts so bedeutsam sind, dass ihrer Gleichheit oder Verschiedenheit bei der Ausgestaltung der Neuregelung Rechnung zu tragen ist (vgl. BVerfGE 23, 229 (240); 35, 263 (272); 50, 57 (77); 57, 107 (115)). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden und insoweit dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn für eine von ihm getroffene Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind, so dass ihre Aufrechterhaltung als willkürlich beurteilt werden müsste (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 46, 55 (62); 50, 142 (162) m. w. N.).
18 
Die Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belässt, ist zumal bei Regelungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts verhältnismäßig weit (vgl. BVerfGE 26, 141 (158); 56, 87 (95); 61, 43 (63)). Dies gilt in besonderem Maße für die Regelungen von Zulagen. Die vielfältigen, hier vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich dadurch ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen (vgl. BVerfGE 26, 141 (159); 56, 87 (97)) sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen (vgl. BVerfGE 27, 220 (230); 58, 68 (79 f.)) müssen hingenommen werden. Insoweit werden gesetzliche Vorschriften über die Abgrenzung von Zulagen Art. 3 Abs. 1 GG nur dann verletzen, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen.
19 
Dies gilt für die Besoldungs- und Versorgungsregelungen der Berufssoldaten gleichermaßen wie für diejenigen der Berufsbeamten.“
20 
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben verstößt die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten in der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Unschädlich ist zunächst, dass sich die Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 235 f.) nicht ausdrücklich zu der Frage äußert, weshalb die Beamten in entsprechender Verwendung von der Zulage ausgenommen sind, und einige der angeführten Gründe für die Einführung der Stellenzulage (Verantwortung, persönliches Engagement beim Erwerb der Qualifikation) auf Soldaten und Beamte in entsprechender Verwendung gleichermaßen zutreffen. Selbst wenn sich den Motiven des Gesetzgebers zureichende Gründe für die ungleiche Behandlung beider Gruppen nicht entnehmen lassen, so können doch andere Erwägungen geeignet sein, die beanstandete Regelung zu rechtfertigen. Nicht eine subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm, sondern nur deren objektive, d.h. tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.01.1996 - 2 BvL 39/93 u. 2 BvL 40/93 -, juris).
21 
Ein objektiver Grund für die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten bei der Gewährung der Stellenzulage ist das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehörende Laufbahnprinzip. Die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen kann einen sachlichen Rechtfertigungsgrund für eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung von Stellenzulagen darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.04.1989 - 2 BvL 8/87 -, juris). Die Dienstverhältnisse von Bundesbeamten und Soldaten sind unterschiedlichen Regelungen unterworfen (Bundesbeamtengesetz - Soldatengesetz) und mit unterschiedlichen Rechten und Pflichten verbunden. Insbesondere können nur Soldaten auch gegen ihren Willen zu einem militärischen Auslandseinsatz herangezogen werden. Dies rechtfertigt auch eine Differenzierung bei der Besoldung, die auch außerhalb der Stellenzulagen zutage tritt (vgl. etwa die unterschiedlichen Regelungen zu Erfahrungszeiten, nach denen das Grundgehalt steigt, in § 27 Abs. 3 und 4 BBesG).
22 
Ein weiteres sachliches Unterscheidungskriterium ist das Ziel der Gewinnung und Bindung qualifizierten militärischen Personals. So wird in der Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 236) auch darauf abgestellt, dass die Bundeswehr zur Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen medizinischen Versorgung auf Sanitätsoffiziere mit abgeschlossener gebietsärztlicher Weiterbildung angewiesen sei, die im Grundbetrieb und im Auslandseinsatz eigenverantwortlich tätig seien. Für die sanitätsdienstliche Einsatzunterstützung sei die Verfügbarkeit besonders qualifizierter und belastungsresistenter Fachärzte unerlässlich. Ersichtlich ging es dem Gesetzgeber somit auch darum, qualifiziertes militärisches Personal zu gewinnen bzw. vorhandenes militärisches Personal an die Bundeswehr zu binden. Da allein das militärische Personal auch gegen seinen Willen zu Auslandseinsätzen herangezogen werden kann, ist es sachlich gerechtfertigt, nur für das militärische Personal Anreize durch eine Stellenzulage zu schaffen. Soweit der Kläger einwendet, der Auslandseinsatz werde bereits durch den Auslandszuschlag abgegolten, führt dies nicht zu einer anderen Einschätzung. Es geht bei der Stellenzulage nicht darum, einen tatsächlichen Auslandseinsatz abzugelten, sondern genügend qualifiziertes Personal vorhalten zu können, das im Falle eines Auslandseinsatzes schnell verfügbar ist.
23 
Dass es sich bei der Personalgewinnung in einem bestimmten Bereich um ein zulässige Unterscheidungskriterium handelt, folgt auch aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 31.01.1962 (- 2 BvL 29/60 -, juris), in welchem es ausführt:
24 
„…Denn die Regelung der Besoldung kann nicht ausschließlich unter dem Gesichtspunkt erfolgen, dass jeder einzelne Beamte im Vergleich zu jedem anderen Beamten „richtig“ besoldet wird. Vielmehr muss die Regelung auch anderen, das individuelle Interesse des Einzelnen übergreifenden Gesichtspunkten Rechnung tragen… Er kann dabei auch die Dringlichkeit der Förderung der verschiedenen Laufbahnen verschieden bewerten oder auf Nachwuchsschwierigkeiten in einzelnen Laufbahnen Rücksicht nehmen, die sich durch einen Anreiz in der Besoldung mindern oder heben lassen. Unter solchen „überindividuellen“ Gesichtspunkten, die für eine Besoldungsordnung nicht sachfremd sind, lässt sich selbst dann eine differenzierte Besoldung rechtfertigen, wenn sie an sich bei einem Vergleich nur der Lage des einzelnen Beamten mit der eines anderen Beamten einheitlich ausfallen sollte.“
25 
Nach alledem ist die Ungleichbehandlung der Beamten und Soldaten bei der Gewährung der Stellenzulage sachlich gerechtfertigt und nicht verfassungswidrig.
26 
Aus den vom Kläger angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich nichts anderes. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.07.2007 - 2 B 2/07 - befasst sich nicht mit der Frage, ob der Gesetzgeber die Zulagenberechtigung vom Status der Betroffenen abhängig machen darf. Das vom Kläger angeführte Urteil des BVerwG vom 07.04.2005 - 2 C 23/04 - betrifft die Auslegung der Vorbemerkungen Nr. 3a und Nr. 9a a.F. Diese Regelungen erfassten schon nach ihrem Wortlaut Beamte und Soldaten und sind daher mit der hier streitigen Vorschrift nicht vergleichbar.
27 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

 
14 
Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Einer Leistungsklage stünde der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG) entgegen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (Bundesbesoldungsordnungen A und B) hat der Kläger als Beamter hieraus keinen Anspruch auf die Stellenzulage, weil diese nur Soldaten gewährt wird. Ein Anspruch auf eine höhere als die gesetzlich vorgesehene Besoldung kann prozessual allein durch eine Feststellungsklage geltend gemacht werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u.a., m.w.N., juris; BVerwG, Urteil vom 25.03.2010, - 2 C 52/08 -, juris). Somit ist auch die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) hier kein Hindernis. Ist die Besoldung nach Überzeugung des Gerichts verfassungsmäßig zu niedrig, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des einschlägigen Besoldungsgesetzes einholen. Im Erfolgsfall wird dem Beamten zugemutet abzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, - 2 C 49/07 -, juris). Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da die geltend gemachte Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Stellenzulage ihn unmittelbar betrifft.
15 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Regelung der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie die Zulage nur Soldaten und nicht Beamten mit entsprechender Verwendung gewährt. Die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten ist durch sachliche Gründe, nämlich die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen und das Ziel der Gewinnung und Bindung militärischen Personals gerechtfertigt.
16 
Das BVerfG (Urteil vom 06.10.1983 - 2 BvL 22/80) hat in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstäbe aufgestellt:
17 
„Nach dieser Vorschrift ist der Gesetzgeber zwar gehalten, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; hierbei verbleibt ihm aber ein weiter Gestaltungsspielraum. Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, welche Elemente des zu regelnden Sachverhalts so bedeutsam sind, dass ihrer Gleichheit oder Verschiedenheit bei der Ausgestaltung der Neuregelung Rechnung zu tragen ist (vgl. BVerfGE 23, 229 (240); 35, 263 (272); 50, 57 (77); 57, 107 (115)). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden und insoweit dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn für eine von ihm getroffene Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind, so dass ihre Aufrechterhaltung als willkürlich beurteilt werden müsste (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 46, 55 (62); 50, 142 (162) m. w. N.).
18 
Die Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belässt, ist zumal bei Regelungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts verhältnismäßig weit (vgl. BVerfGE 26, 141 (158); 56, 87 (95); 61, 43 (63)). Dies gilt in besonderem Maße für die Regelungen von Zulagen. Die vielfältigen, hier vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich dadurch ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen (vgl. BVerfGE 26, 141 (159); 56, 87 (97)) sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen (vgl. BVerfGE 27, 220 (230); 58, 68 (79 f.)) müssen hingenommen werden. Insoweit werden gesetzliche Vorschriften über die Abgrenzung von Zulagen Art. 3 Abs. 1 GG nur dann verletzen, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen.
19 
Dies gilt für die Besoldungs- und Versorgungsregelungen der Berufssoldaten gleichermaßen wie für diejenigen der Berufsbeamten.“
20 
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben verstößt die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten in der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Unschädlich ist zunächst, dass sich die Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 235 f.) nicht ausdrücklich zu der Frage äußert, weshalb die Beamten in entsprechender Verwendung von der Zulage ausgenommen sind, und einige der angeführten Gründe für die Einführung der Stellenzulage (Verantwortung, persönliches Engagement beim Erwerb der Qualifikation) auf Soldaten und Beamte in entsprechender Verwendung gleichermaßen zutreffen. Selbst wenn sich den Motiven des Gesetzgebers zureichende Gründe für die ungleiche Behandlung beider Gruppen nicht entnehmen lassen, so können doch andere Erwägungen geeignet sein, die beanstandete Regelung zu rechtfertigen. Nicht eine subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm, sondern nur deren objektive, d.h. tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.01.1996 - 2 BvL 39/93 u. 2 BvL 40/93 -, juris).
21 
Ein objektiver Grund für die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten bei der Gewährung der Stellenzulage ist das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehörende Laufbahnprinzip. Die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen kann einen sachlichen Rechtfertigungsgrund für eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung von Stellenzulagen darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.04.1989 - 2 BvL 8/87 -, juris). Die Dienstverhältnisse von Bundesbeamten und Soldaten sind unterschiedlichen Regelungen unterworfen (Bundesbeamtengesetz - Soldatengesetz) und mit unterschiedlichen Rechten und Pflichten verbunden. Insbesondere können nur Soldaten auch gegen ihren Willen zu einem militärischen Auslandseinsatz herangezogen werden. Dies rechtfertigt auch eine Differenzierung bei der Besoldung, die auch außerhalb der Stellenzulagen zutage tritt (vgl. etwa die unterschiedlichen Regelungen zu Erfahrungszeiten, nach denen das Grundgehalt steigt, in § 27 Abs. 3 und 4 BBesG).
22 
Ein weiteres sachliches Unterscheidungskriterium ist das Ziel der Gewinnung und Bindung qualifizierten militärischen Personals. So wird in der Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 236) auch darauf abgestellt, dass die Bundeswehr zur Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen medizinischen Versorgung auf Sanitätsoffiziere mit abgeschlossener gebietsärztlicher Weiterbildung angewiesen sei, die im Grundbetrieb und im Auslandseinsatz eigenverantwortlich tätig seien. Für die sanitätsdienstliche Einsatzunterstützung sei die Verfügbarkeit besonders qualifizierter und belastungsresistenter Fachärzte unerlässlich. Ersichtlich ging es dem Gesetzgeber somit auch darum, qualifiziertes militärisches Personal zu gewinnen bzw. vorhandenes militärisches Personal an die Bundeswehr zu binden. Da allein das militärische Personal auch gegen seinen Willen zu Auslandseinsätzen herangezogen werden kann, ist es sachlich gerechtfertigt, nur für das militärische Personal Anreize durch eine Stellenzulage zu schaffen. Soweit der Kläger einwendet, der Auslandseinsatz werde bereits durch den Auslandszuschlag abgegolten, führt dies nicht zu einer anderen Einschätzung. Es geht bei der Stellenzulage nicht darum, einen tatsächlichen Auslandseinsatz abzugelten, sondern genügend qualifiziertes Personal vorhalten zu können, das im Falle eines Auslandseinsatzes schnell verfügbar ist.
23 
Dass es sich bei der Personalgewinnung in einem bestimmten Bereich um ein zulässige Unterscheidungskriterium handelt, folgt auch aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 31.01.1962 (- 2 BvL 29/60 -, juris), in welchem es ausführt:
24 
„…Denn die Regelung der Besoldung kann nicht ausschließlich unter dem Gesichtspunkt erfolgen, dass jeder einzelne Beamte im Vergleich zu jedem anderen Beamten „richtig“ besoldet wird. Vielmehr muss die Regelung auch anderen, das individuelle Interesse des Einzelnen übergreifenden Gesichtspunkten Rechnung tragen… Er kann dabei auch die Dringlichkeit der Förderung der verschiedenen Laufbahnen verschieden bewerten oder auf Nachwuchsschwierigkeiten in einzelnen Laufbahnen Rücksicht nehmen, die sich durch einen Anreiz in der Besoldung mindern oder heben lassen. Unter solchen „überindividuellen“ Gesichtspunkten, die für eine Besoldungsordnung nicht sachfremd sind, lässt sich selbst dann eine differenzierte Besoldung rechtfertigen, wenn sie an sich bei einem Vergleich nur der Lage des einzelnen Beamten mit der eines anderen Beamten einheitlich ausfallen sollte.“
25 
Nach alledem ist die Ungleichbehandlung der Beamten und Soldaten bei der Gewährung der Stellenzulage sachlich gerechtfertigt und nicht verfassungswidrig.
26 
Aus den vom Kläger angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich nichts anderes. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.07.2007 - 2 B 2/07 - befasst sich nicht mit der Frage, ob der Gesetzgeber die Zulagenberechtigung vom Status der Betroffenen abhängig machen darf. Das vom Kläger angeführte Urteil des BVerwG vom 07.04.2005 - 2 C 23/04 - betrifft die Auslegung der Vorbemerkungen Nr. 3a und Nr. 9a a.F. Diese Regelungen erfassten schon nach ihrem Wortlaut Beamte und Soldaten und sind daher mit der hier streitigen Vorschrift nicht vergleichbar.
27 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 23. März 2011 - 1 K 454/10

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

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(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3) Ni

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(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungskla

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(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassu

Bundesbesoldungsgesetz - BBesG | § 2 Regelung durch Gesetz


(1) Die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten wird durch Gesetz geregelt. (2) Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind

Bundesbesoldungsgesetz - BBesG | § 27 Bemessung des Grundgehaltes


(1) Das Grundgehalt wird, soweit nicht gesetzlich etwas Anderes bestimmt ist, nach Stufen bemessen. Dabei erfolgt der Aufstieg in eine nächsthöhere Stufe nach bestimmten Dienstzeiten, in denen anforderungsgerechte Leistungen erbracht wurden (Erfahrun

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Bundesverwaltungsgericht Urteil, 25. März 2010 - 2 C 52/08

bei uns veröffentlicht am 25.03.2010

Tatbestand 1 Der Kläger steht als Beamter der Besoldungsgruppe A 13 im Dienst der Beklagten. Auf seinen Antrag, ihm für krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen in Höhe
1 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 23. März 2011 - 1 K 454/10.

Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 09. Mai 2011 - 1 K 1055/10

bei uns veröffentlicht am 09.05.2011

Tenor Die Klage wird abgewiesen.Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Tatbestand   1 Die Klägerin erstrebt eine Stellenzulage. 2 Sie ist Fachzahnärztin für Oralchirurgie und dient bei der Bundeswehr in der Laufbahn der Sani

Referenzen

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten wird durch Gesetz geregelt.

(2) Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind unwirksam. Das Gleiche gilt für Versicherungsverträge, die zu diesem Zweck abgeschlossen werden.

(3) Der Beamte, Richter oder Soldat kann auf die ihm gesetzlich zustehende Besoldung weder ganz noch teilweise verzichten; ausgenommen sind die vermögenswirksamen Leistungen.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

(1) Die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten wird durch Gesetz geregelt.

(2) Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind unwirksam. Das Gleiche gilt für Versicherungsverträge, die zu diesem Zweck abgeschlossen werden.

(3) Der Beamte, Richter oder Soldat kann auf die ihm gesetzlich zustehende Besoldung weder ganz noch teilweise verzichten; ausgenommen sind die vermögenswirksamen Leistungen.

Tatbestand

1

Der Kläger steht als Beamter der Besoldungsgruppe A 13 im Dienst der Beklagten. Auf seinen Antrag, ihm für krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen in Höhe von 450,82 € zu gewähren, setzte die Beihilfestelle unter Abzug der jährlichen Selbstbeteiligung des Klägers von 300 € für das Jahr 2006 eine Beihilfe in Höhe von 150,82 € fest.

2

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte unter Änderung des Ausgangsbescheids und Aufhebung des Widerspruchsbescheids zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 300 € verpflichtet. Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

3

§ 12a BVO NRW sei zwar formell rechtmäßig, verstoße jedoch seit 2003 gegen Art. 33 Abs. 5 GG und sei deshalb unanwendbar. Seit diesem Jahr dürfe die Kostendämpfungspauschale den Beihilfeansprüchen der Beamten wegen der bis dahin eingetretenen Besoldungsabsenkung durch Abschaffung des Urlaubsgeldes und Kürzung der jährlichen Sonderzuwendung nicht mehr entgegengehalten werden. Der Umfang dieser Absenkung überschreite 4% eines Jahresnettoeinkommens; die Kostendämpfungspauschale mache zusätzlich und je nach Gehaltsstufe bis zu 1,32% eines Jahresnettoeinkommens aus. Sie führe damit zu einer Unterschreitung der aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotenen amtsangemessenen Alimentation, da die Beamtenschaft greifbar von der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt worden sei. Deshalb verletze die jährliche pauschale Selbstbeteiligung an den Krankheitskosten ab dem Jahr 2003 die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser sei verpflichtet, die Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation im Bereich der Beihilfe durch eine Nichtanwendung des § 12a BVO NRW zu kompensieren. Ob die Vorschrift wegen Verfassungswidrigkeit nichtig sei, könne demgegenüber offen bleiben.

4

Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der Revision. Sie beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 2007 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Januar 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

5

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

6

Die Revision der Beklagten ist begründet. Der Beschluss des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen als den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers im Jahr 2006 um die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a der nordrhein-westfälischen Beihilfenverordnung - BVO NRW - zu kürzen (dazu 1. und 2.). Ein Begehren des Klägers festzustellen, dass seine Alimentation die Grenze der Amtsangemessenheit in einem bestimmten Zeitraum unterschritten habe, ist nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden (dazu 3.).

7

1. Gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW in der hier maßgebenden Fassung des Art. II des Gesetzes zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW S. 660 <666>) wird die Beihilfe je Kalenderjahr, in dem die beihilfefähigen Aufwendungen entstanden sind, um eine gestaffelte Kostendämpfungspauschale von 150 bis 750 € gekürzt. Beamte mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 13 sind der Stufe 2 (300 €) zugeordnet.

8

§ 12a Abs. 1 BVO NRW unterliegt nach der Rechtsprechung des Senats weder hinsichtlich des Art. 33 Abs. 5 GG noch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG oder auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts Bedenken; insbesondere verlangen weder die Alimentations- noch die Fürsorgepflicht, dass Aufwendungen im Krankheitsfall durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfeleistungen lückenlos gedeckt werden (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20).

9

Die Kostendämpfungspauschale ist auch nicht, wie der Kläger meint, verfassungswidrig, weil sie in unzulässiger Weise zwischen gesunden und kranken Beamten unterscheide. Denn sie knüpft nicht an die Unterscheidung zwischen kranken und gesunden Beamten an, sondern gewährt unterschiedslos jedem Beamten im Bedarfsfalle einen Anspruch auf eine um den Betrag der Kostendämpfungspauschale geminderte Beihilfe, soweit die Aufwendungen dem Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen sind. Der tatsächliche Umstand, dass Beamte den Betrag der Kostendämpfungspauschale aus ihren Bezügen bestreiten müssen und dass dies jeweils nur Beamte trifft, die in einem Kalenderjahr Beihilfeleistungen in Anspruch nehmen, verlässt im Übrigen nicht die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, wonach Beamte im Bedarfsfall nicht mit erheblichen krankheitsbedingten Aufwendungen belastet werden dürfen, die nicht durch zumutbare Eigenvorsorge abgesichert werden können (vgl. zu diesem Maßstab Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 2 C 62.08 - ZBR 2010, 88). Der Selbstbehaltsregelung liegt die Wertung zu Grunde, dass die Anspruchsminderung um den Betrag der Kostendämpfungspauschale jedem betroffenen Beamten im Regelfall ohne beihilferechtlichen Ausgleich zugemutet werden kann.

10

Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründet auch nicht der Umstand, dass sowohl kinderlose Beamte als auch Beamte mit Kindern von der Kostendämpfungspauschale betroffen sind (vgl. Urteil vom 20. März 2008 a.a.O. S. 23 f. m.w.N.). Für Beamte mit Kindern reduziert sich die Kostendämpfungspauschale um 60 € je berücksichtigungsfähiges Kind, so dass Beamte der unteren Besoldungsgruppen ab dem dritten Kind von der Kostendämpfungspauschale freigestellt, in den mittleren Gehaltsgruppen erheblich entlastet sind. Außerdem entfällt die Kostendämpfungspauschale bei Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen, die bei Kindern besonders häufig anfallen; zudem besteht die Möglichkeit einer zusätzlichen Unterstützung bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Notlage (§ 13 Abs. 9 BVO NRW), so dass eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu Lasten kinderreicher Beamter vermieden werden kann.

11

Schließlich verstößt § 12a BVO NRW nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil chronisch Kranke von der Kostendämpfungspauschale grundsätzlich in gleicher Weise betroffen sind wie Beamte, die Beihilfeleistungen nicht im Zusammenhang mit einer chronischen Erkrankung beanspruchen. Denn die BVO NRW bietet in § 12a Abs. 7 - Wegfall der Kostendämpfungspauschale bei dauernd pflegebedürftigen chronisch Erkrankten - und § 13 Abs. 9 Entlastungsmöglichkeiten für die Gruppe der chronisch Kranken, so dass bei sachgerechter Handhabung unzumutbare wirtschaftliche Nachteile chronisch kranker Beamter vermieden werden können.

12

2. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Dienstherr sei auf Grund des Fürsorgegrundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) dazu berechtigt oder gar verpflichtet, Versäumnisse der Besoldungsgesetze ggf. durch eine Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften zu kompensieren, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

13

Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht gebietet, dass Beamte in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht mit erheblichen Aufwendungen beschwert bleiben, die sie durch zumutbare Eigenvorsorge mit Hilfe der Regelalimentation nicht absichern können (Urteil vom 20. März 2008, a.a.O., m.w.N.). Allerdings kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Systems von Alimentation und Fürsorgeleistungen, insbesondere bei der Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Beihilfeleistungen gewährt werden, ein erheblicher Spielraum zu. Das Beihilfensystem als solches ist nicht verfassungsrechtlich verankert, da es nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört. Ob die Fürsorge in Krankheits- und Pflegefällen durch Beihilfeleistungen, durch Mittel der Regelalimentation zur Finanzierung einer Krankenversicherung oder nicht versicherbarer Belastungen oder durch eine Kombination aus diesen Elementen unter Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation sichergestellt wird, ist dem Gesetzgeber überlassen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <232 f.>; Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - DVBl 2007, 1493 <1495>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 <279 f.>). Der Spielraum des Gesetzgebers bei der Gestaltung des Besoldungsrechts wird grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten, die sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364>; stRspr). Deshalb kann der Gesetzgeber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbezüge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht oder Fürsorgeleistungen gewährt. Selbst wenn das Beihilfensystem so ausgestaltet sein sollte, dass die Beamten in Krankheits- und Pflegefällen unter Verstoß gegen das Gebot amtsangemessener Alimentation mit unzumutbaren Kosten belastet werden, würde daraus nicht die Nichtigkeit oder - wie das Berufungsgericht meint - die Unanwendbarkeit der entsprechenden beihilferechtlichen Vorschriften folgen, sondern die Notwendigkeit einer Anpassung des Alimentationsniveaus etwa durch Änderung des Besoldungsgesetzes.

14

Die vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften im Einzelfall verkennt diesen Zusammenhang von Alimentations- und Fürsorgepflicht. Der Beamte, der sein grundrechtsgleiches Recht auf amtsangemessene Alimentation geltend machen will, kann dieses Ziel nicht durch eine Klage auf Gewährung von Fürsorgeleistungen erreichen. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Weise die amtsangemessene Alimentation sichergestellt wird. Aus demselben Grund kann auch das Gericht nicht die Anwendung belastender Beihilferegelungen sperren und sich so an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Vielmehr kann der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nur dadurch gewahrt werden, dass betroffene Beamte ihren auf eine höhere Alimentation zielenden Anspruch prozessual durch eine Feststellungsklage geltend machen (stRspr; Urteile vom 20. März 2008 a.a.O., vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 und vom 6. November 2009 - BVerwG 2 C 60.08 -; vgl. auch Urteil vom 20. Juni 1996 - BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 8 und BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris). Dieser Weg ist ihnen auch im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zuzumuten, da davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber die Konsequenzen aus einer entsprechenden gerichtlichen Feststellung ziehen wird. In wirtschaftlichen Notlagen kommen unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht vorläufige Zahlungen in Betracht (Urteil vom 20. Juni 1996, a.a.O.).

15

Die Annahme des Berufungsgerichts, Rechtsschutz sei in Fällen wie dem vorliegenden dort zu suchen, wo das System von Alimentation und Beihilfe die Schwelle der Rechtswidrigkeit überschreite, trifft zwar zu. Allerdings führt sie nicht dazu, dass eine Verpflichtungsklage auf Gewährung höherer Beihilfen zu erheben ist, da nicht die beihilferechtliche Regelung, die zu einem Absinken des Alimentationsniveaus unter die Schwelle der Amtsangemessenheit führt, rechtswidrig ist, sondern das Besoldungsgesetz, das eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation festsetzt. Die vom Berufungsgericht für ausreichend gehaltene Anwendungssperre des § 12a BVO NRW trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass weder die Kostendämpfungspauschale noch ihre Anwendung rechtswidrig sind, sondern - unterstellt, das Alimentationsniveau des Klägers sei im Jahre 2006 verfassungswidrig zu niedrig gewesen - das Besoldungsgesetz. Dem abweichenden Ansatz des Berufungsgerichts stehen bereits der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes sowie der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entgegen, da er auf eine behördliche oder gerichtliche Nichtanwendungskompetenz für jeden Einzelfall hinausläuft, in dem das für verfassungsgemäß gehaltene Alimentationsniveau durch Anwendung einer Kürzungs- oder Streichungsregelung gefährdet erscheint. Er greift in den Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers ein, der zu der Entscheidung darüber berufen ist, ob eine unzureichende Alimentation durch den Abbau von Kürzungsvorschriften oder durch Anhebung der Regelalimentation behoben werden soll. Schließlich führt der Ansatz des Berufungsgerichts zu dem unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht tragbaren Ergebnis, dass je nach geltend gemachter Leistung - Beihilfe ohne Selbstbehalt für beihilfefähige Aufwendungen, Beihilfe für nicht beihilfefähige Aufwendungen, Sonderzuwendung usw. - und Einzelfall beliebige Vorschriften des öffentlichen Dienstrechts einer Anwendungssperre gegenüber einzelnen Beamten unterworfen würden, während sie gegenüber anderen Beamten Anwendung fänden, weil diese ihren Anspruch auf Kompensation der unzureichenden Besoldung in anderer Weise oder gar nicht geltend gemacht haben.

16

3. Ein auf die Feststellung einer verfassungswidrig unzureichenden Alimentation gerichtetes Begehren ist im vorliegenden Fall nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens. Ein solches Begehren lässt sich dem Vortrag des Klägers in erster und zweiter Instanz nach den Feststellungen des Berufungsgerichts weder ausdrücklich noch konkludent entnehmen; im Revisionsverfahren wäre eine entsprechende Klageänderung im Übrigen gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässig.

17

Der Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird nicht nur durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt. Neben der angestrebten Rechtsfolge ist deshalb auch der Sachverhalt, aus dem sich diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Beschluss vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 80). Das Gericht ist bei der Ermittlung des Begehrens zwar nicht an die Fassung der Anträge gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinausgehen (§ 88 VwGO). Im vorliegenden Fall hat der Kläger sich nach den in erster und zweiter Instanz gestellten Anträgen auf die Anfechtung des Beihilfebescheids vom 23. Januar 2006 und des Widerspruchsbescheids vom 3. Juli 2006 sowie auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 300 € für das Jahr 2006 beschränkt. Damit hat er den zur Entscheidung des Gerichts gestellten Sachverhalt auf das Beihilferecht beschränkt; alleiniges Ziel des Verfahrens ist - wie sich nicht zuletzt in dem vom Berufungsgericht festgesetzten Streitwert widerspiegelt - die Durchsetzung eines bezifferten Anspruchs auf höhere Beihilfeleistungen. Zwar ist der Kläger zur Begründung des geltend gemachten Leistungsbegehrens auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit seiner Besoldung im Jahr 2006 eingegangen. Diesen Ausführungen kommt für das angestrebte Rechtsschutzziel jedoch lediglich die Funktion eines Begründungselements zu, das die Voraussetzungen für die Gewährung weiterer Fürsorgeleistungen belegen soll. Ein auf die allgemeine und dauerhafte Erhöhung der Bezüge gerichtetes Klagebegehren hat der Kläger vielmehr ausdrücklich als unzureichend abgelehnt, weil es die bei ihm verbleibende Versorgungslücke nicht beseitigen und aus seiner Sicht zugleich zu einer Überalimentierung gesunder Beamter führen würde. Ein derartiges Feststellungsbegehren ist auch nicht als nachrangiges Begehren in dem streitgegenständlichen Leistungsantrag auf Gewährung einer weiteren Beihilfe enthalten, weil die Rechtsschutzziele beider Begehren nicht identisch sind (vgl. Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312>).

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt.

(2) Ist in einem Rechtsstreite zweifelhaft, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Artikel 25), so hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(3) Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes oder des Verfassungsgerichtes eines anderen Landes abweichen, so hat das Verfassungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Das Grundgehalt wird, soweit nicht gesetzlich etwas Anderes bestimmt ist, nach Stufen bemessen. Dabei erfolgt der Aufstieg in eine nächsthöhere Stufe nach bestimmten Dienstzeiten, in denen anforderungsgerechte Leistungen erbracht wurden (Erfahrungszeiten).

(2) Mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich dieses Gesetzes wird ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht Erfahrungszeiten nach § 28 Absatz 1 bis 3 anerkannt werden. Die Stufe wird mit Wirkung vom Ersten des Monats festgesetzt, in dem die Ernennung wirksam wird. Die Stufenfestsetzung ist dem Beamten oder Soldaten schriftlich mitzuteilen. Die Sätze 1 bis 3 gelten entsprechend für

1.
die Versetzung, die Übernahme und den Übertritt in den Dienst des Bundes,
2.
den Wechsel aus einem Amt der Bundesbesoldungsordnungen B, R, W oder C in ein Amt der Bundesbesoldungsordnung A sowie
3.
die Einstellung eines ehemaligen Beamten, Richters, Berufssoldaten oder Soldaten auf Zeit in ein Amt der Bundesbesoldungsordnung A.

(3) Das Grundgehalt steigt nach Erfahrungszeiten von zwei Jahren in der Stufe 1, von jeweils drei Jahren in den Stufen 2 bis 4 und von jeweils vier Jahren in den Stufen 5 bis 7. Abweichend von Satz 1 beträgt die Erfahrungszeit in den Stufen 5 bis 7 bei Beamten in den Laufbahnen des einfachen Dienstes und bei Soldaten in den Laufbahnen der Mannschaften jeweils drei Jahre. Zeiten ohne Anspruch auf Dienstbezüge verzögern den Aufstieg um diese Zeiten, soweit in § 28 Absatz 5 nicht etwas Anderes bestimmt ist. Die Zeiten sind auf volle Monate abzurunden.

(4) Wird festgestellt, dass die Leistungen des Beamten oder Soldaten nicht den mit dem Amt verbundenen Anforderungen entsprechen, verbleibt er in seiner bisherigen Stufe des Grundgehaltes. Die Feststellung nach Satz 1 erfolgt auf der Grundlage einer geeigneten Leistungseinschätzung. Ist die Leistungseinschätzung älter als zwölf Monate, ist ergänzend eine aktuelle Leistungseinschätzung zu erstellen. Für die Feststellung nach Satz 1 können nur Leistungen berücksichtigt werden, auf die vor der Feststellung hingewiesen wurde.

(5) Wird auf der Grundlage einer weiteren Leistungseinschätzung festgestellt, dass die Leistungen des Beamten oder Soldaten wieder den mit dem Amt verbundenen Anforderungen entsprechen, erfolgt der Aufstieg in die nächsthöhere Stufe am ersten Tag des Monats, in dem diese Feststellung erfolgt. Wird in der Folgezeit festgestellt, dass der Beamte oder Soldat Leistungen erbringt, die die mit dem Amt verbundenen Anforderungen erheblich übersteigen, gilt der von dieser Feststellung erfasste Zeitraum nicht nur als laufende Erfahrungszeit, sondern wird zusätzlich so angerechnet, dass er für die Zukunft die Wirkung eines früheren Verbleibens in der Stufe entsprechend mindert oder aufhebt. Die für diese Anrechnung zu berücksichtigenden Zeiten sind auf volle Monate abzurunden. Maßgebender Zeitpunkt ist der Erste des Monats, in dem die entsprechende Feststellung erfolgt.

(6) Bei dauerhaft herausragenden Leistungen kann Beamten und Soldaten der Bundesbesoldungsordnung A für den Zeitraum bis zum Erreichen der nächsten Stufe das Grundgehalt der nächsthöheren Stufe gezahlt werden (Leistungsstufe). Die Zahl der in einem Kalenderjahr bei einem Dienstherrn vergebenen Leistungsstufen darf 15 Prozent der Zahl der bei dem Dienstherrn vorhandenen Beamten und Soldaten der Bundesbesoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, nicht übersteigen. Die Bundesregierung wird ermächtigt, nähere Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen. In der Rechtsverordnung kann zugelassen werden, dass bei Dienstherren mit weniger als sieben Beamten im Sinne des Satzes 2 in jedem Kalenderjahr einem Beamten die Leistungsstufe gewährt wird.

(7) Die Entscheidung nach den Absätzen 4 bis 6 trifft die zuständige oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle. Sie ist dem Beamten oder Soldaten schriftlich mitzuteilen. Widerspruch, Beschwerde nach der Wehrbeschwerdeordnung und Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung.

(8) In der Probezeit nach § 11 Absatz 1 des Bundesbeamtengesetzes erfolgt das Aufsteigen in den Stufen entsprechend den in Absatz 3 genannten Zeiträumen.

(9) Der Beamte oder Soldat verbleibt in seiner bisherigen Stufe, solange er vorläufig des Dienstes enthoben ist. Führt ein Disziplinarverfahren nicht zur Entfernung aus dem Dienst oder endet das Dienstverhältnis nicht durch Entlassung auf Antrag des Beamten oder Soldaten oder infolge strafgerichtlicher Verurteilung, regelt sich das Aufsteigen im Zeitraum seiner vorläufigen Dienstenthebung nach Absatz 3.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

(1) Die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten wird durch Gesetz geregelt.

(2) Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind unwirksam. Das Gleiche gilt für Versicherungsverträge, die zu diesem Zweck abgeschlossen werden.

(3) Der Beamte, Richter oder Soldat kann auf die ihm gesetzlich zustehende Besoldung weder ganz noch teilweise verzichten; ausgenommen sind die vermögenswirksamen Leistungen.

Tatbestand

1

Der Kläger steht als Beamter der Besoldungsgruppe A 13 im Dienst der Beklagten. Auf seinen Antrag, ihm für krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen in Höhe von 450,82 € zu gewähren, setzte die Beihilfestelle unter Abzug der jährlichen Selbstbeteiligung des Klägers von 300 € für das Jahr 2006 eine Beihilfe in Höhe von 150,82 € fest.

2

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte unter Änderung des Ausgangsbescheids und Aufhebung des Widerspruchsbescheids zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 300 € verpflichtet. Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

3

§ 12a BVO NRW sei zwar formell rechtmäßig, verstoße jedoch seit 2003 gegen Art. 33 Abs. 5 GG und sei deshalb unanwendbar. Seit diesem Jahr dürfe die Kostendämpfungspauschale den Beihilfeansprüchen der Beamten wegen der bis dahin eingetretenen Besoldungsabsenkung durch Abschaffung des Urlaubsgeldes und Kürzung der jährlichen Sonderzuwendung nicht mehr entgegengehalten werden. Der Umfang dieser Absenkung überschreite 4% eines Jahresnettoeinkommens; die Kostendämpfungspauschale mache zusätzlich und je nach Gehaltsstufe bis zu 1,32% eines Jahresnettoeinkommens aus. Sie führe damit zu einer Unterschreitung der aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotenen amtsangemessenen Alimentation, da die Beamtenschaft greifbar von der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt worden sei. Deshalb verletze die jährliche pauschale Selbstbeteiligung an den Krankheitskosten ab dem Jahr 2003 die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser sei verpflichtet, die Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation im Bereich der Beihilfe durch eine Nichtanwendung des § 12a BVO NRW zu kompensieren. Ob die Vorschrift wegen Verfassungswidrigkeit nichtig sei, könne demgegenüber offen bleiben.

4

Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der Revision. Sie beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 2007 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Januar 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

5

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

6

Die Revision der Beklagten ist begründet. Der Beschluss des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen als den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers im Jahr 2006 um die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a der nordrhein-westfälischen Beihilfenverordnung - BVO NRW - zu kürzen (dazu 1. und 2.). Ein Begehren des Klägers festzustellen, dass seine Alimentation die Grenze der Amtsangemessenheit in einem bestimmten Zeitraum unterschritten habe, ist nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden (dazu 3.).

7

1. Gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW in der hier maßgebenden Fassung des Art. II des Gesetzes zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW S. 660 <666>) wird die Beihilfe je Kalenderjahr, in dem die beihilfefähigen Aufwendungen entstanden sind, um eine gestaffelte Kostendämpfungspauschale von 150 bis 750 € gekürzt. Beamte mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 13 sind der Stufe 2 (300 €) zugeordnet.

8

§ 12a Abs. 1 BVO NRW unterliegt nach der Rechtsprechung des Senats weder hinsichtlich des Art. 33 Abs. 5 GG noch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG oder auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts Bedenken; insbesondere verlangen weder die Alimentations- noch die Fürsorgepflicht, dass Aufwendungen im Krankheitsfall durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfeleistungen lückenlos gedeckt werden (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20).

9

Die Kostendämpfungspauschale ist auch nicht, wie der Kläger meint, verfassungswidrig, weil sie in unzulässiger Weise zwischen gesunden und kranken Beamten unterscheide. Denn sie knüpft nicht an die Unterscheidung zwischen kranken und gesunden Beamten an, sondern gewährt unterschiedslos jedem Beamten im Bedarfsfalle einen Anspruch auf eine um den Betrag der Kostendämpfungspauschale geminderte Beihilfe, soweit die Aufwendungen dem Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen sind. Der tatsächliche Umstand, dass Beamte den Betrag der Kostendämpfungspauschale aus ihren Bezügen bestreiten müssen und dass dies jeweils nur Beamte trifft, die in einem Kalenderjahr Beihilfeleistungen in Anspruch nehmen, verlässt im Übrigen nicht die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, wonach Beamte im Bedarfsfall nicht mit erheblichen krankheitsbedingten Aufwendungen belastet werden dürfen, die nicht durch zumutbare Eigenvorsorge abgesichert werden können (vgl. zu diesem Maßstab Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 2 C 62.08 - ZBR 2010, 88). Der Selbstbehaltsregelung liegt die Wertung zu Grunde, dass die Anspruchsminderung um den Betrag der Kostendämpfungspauschale jedem betroffenen Beamten im Regelfall ohne beihilferechtlichen Ausgleich zugemutet werden kann.

10

Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründet auch nicht der Umstand, dass sowohl kinderlose Beamte als auch Beamte mit Kindern von der Kostendämpfungspauschale betroffen sind (vgl. Urteil vom 20. März 2008 a.a.O. S. 23 f. m.w.N.). Für Beamte mit Kindern reduziert sich die Kostendämpfungspauschale um 60 € je berücksichtigungsfähiges Kind, so dass Beamte der unteren Besoldungsgruppen ab dem dritten Kind von der Kostendämpfungspauschale freigestellt, in den mittleren Gehaltsgruppen erheblich entlastet sind. Außerdem entfällt die Kostendämpfungspauschale bei Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen, die bei Kindern besonders häufig anfallen; zudem besteht die Möglichkeit einer zusätzlichen Unterstützung bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Notlage (§ 13 Abs. 9 BVO NRW), so dass eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu Lasten kinderreicher Beamter vermieden werden kann.

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Schließlich verstößt § 12a BVO NRW nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil chronisch Kranke von der Kostendämpfungspauschale grundsätzlich in gleicher Weise betroffen sind wie Beamte, die Beihilfeleistungen nicht im Zusammenhang mit einer chronischen Erkrankung beanspruchen. Denn die BVO NRW bietet in § 12a Abs. 7 - Wegfall der Kostendämpfungspauschale bei dauernd pflegebedürftigen chronisch Erkrankten - und § 13 Abs. 9 Entlastungsmöglichkeiten für die Gruppe der chronisch Kranken, so dass bei sachgerechter Handhabung unzumutbare wirtschaftliche Nachteile chronisch kranker Beamter vermieden werden können.

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2. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Dienstherr sei auf Grund des Fürsorgegrundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) dazu berechtigt oder gar verpflichtet, Versäumnisse der Besoldungsgesetze ggf. durch eine Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften zu kompensieren, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

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Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht gebietet, dass Beamte in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht mit erheblichen Aufwendungen beschwert bleiben, die sie durch zumutbare Eigenvorsorge mit Hilfe der Regelalimentation nicht absichern können (Urteil vom 20. März 2008, a.a.O., m.w.N.). Allerdings kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Systems von Alimentation und Fürsorgeleistungen, insbesondere bei der Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Beihilfeleistungen gewährt werden, ein erheblicher Spielraum zu. Das Beihilfensystem als solches ist nicht verfassungsrechtlich verankert, da es nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört. Ob die Fürsorge in Krankheits- und Pflegefällen durch Beihilfeleistungen, durch Mittel der Regelalimentation zur Finanzierung einer Krankenversicherung oder nicht versicherbarer Belastungen oder durch eine Kombination aus diesen Elementen unter Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation sichergestellt wird, ist dem Gesetzgeber überlassen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <232 f.>; Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - DVBl 2007, 1493 <1495>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 <279 f.>). Der Spielraum des Gesetzgebers bei der Gestaltung des Besoldungsrechts wird grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten, die sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364>; stRspr). Deshalb kann der Gesetzgeber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbezüge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht oder Fürsorgeleistungen gewährt. Selbst wenn das Beihilfensystem so ausgestaltet sein sollte, dass die Beamten in Krankheits- und Pflegefällen unter Verstoß gegen das Gebot amtsangemessener Alimentation mit unzumutbaren Kosten belastet werden, würde daraus nicht die Nichtigkeit oder - wie das Berufungsgericht meint - die Unanwendbarkeit der entsprechenden beihilferechtlichen Vorschriften folgen, sondern die Notwendigkeit einer Anpassung des Alimentationsniveaus etwa durch Änderung des Besoldungsgesetzes.

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Die vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften im Einzelfall verkennt diesen Zusammenhang von Alimentations- und Fürsorgepflicht. Der Beamte, der sein grundrechtsgleiches Recht auf amtsangemessene Alimentation geltend machen will, kann dieses Ziel nicht durch eine Klage auf Gewährung von Fürsorgeleistungen erreichen. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Weise die amtsangemessene Alimentation sichergestellt wird. Aus demselben Grund kann auch das Gericht nicht die Anwendung belastender Beihilferegelungen sperren und sich so an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Vielmehr kann der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nur dadurch gewahrt werden, dass betroffene Beamte ihren auf eine höhere Alimentation zielenden Anspruch prozessual durch eine Feststellungsklage geltend machen (stRspr; Urteile vom 20. März 2008 a.a.O., vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 und vom 6. November 2009 - BVerwG 2 C 60.08 -; vgl. auch Urteil vom 20. Juni 1996 - BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 8 und BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris). Dieser Weg ist ihnen auch im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zuzumuten, da davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber die Konsequenzen aus einer entsprechenden gerichtlichen Feststellung ziehen wird. In wirtschaftlichen Notlagen kommen unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht vorläufige Zahlungen in Betracht (Urteil vom 20. Juni 1996, a.a.O.).

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Die Annahme des Berufungsgerichts, Rechtsschutz sei in Fällen wie dem vorliegenden dort zu suchen, wo das System von Alimentation und Beihilfe die Schwelle der Rechtswidrigkeit überschreite, trifft zwar zu. Allerdings führt sie nicht dazu, dass eine Verpflichtungsklage auf Gewährung höherer Beihilfen zu erheben ist, da nicht die beihilferechtliche Regelung, die zu einem Absinken des Alimentationsniveaus unter die Schwelle der Amtsangemessenheit führt, rechtswidrig ist, sondern das Besoldungsgesetz, das eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation festsetzt. Die vom Berufungsgericht für ausreichend gehaltene Anwendungssperre des § 12a BVO NRW trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass weder die Kostendämpfungspauschale noch ihre Anwendung rechtswidrig sind, sondern - unterstellt, das Alimentationsniveau des Klägers sei im Jahre 2006 verfassungswidrig zu niedrig gewesen - das Besoldungsgesetz. Dem abweichenden Ansatz des Berufungsgerichts stehen bereits der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes sowie der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entgegen, da er auf eine behördliche oder gerichtliche Nichtanwendungskompetenz für jeden Einzelfall hinausläuft, in dem das für verfassungsgemäß gehaltene Alimentationsniveau durch Anwendung einer Kürzungs- oder Streichungsregelung gefährdet erscheint. Er greift in den Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers ein, der zu der Entscheidung darüber berufen ist, ob eine unzureichende Alimentation durch den Abbau von Kürzungsvorschriften oder durch Anhebung der Regelalimentation behoben werden soll. Schließlich führt der Ansatz des Berufungsgerichts zu dem unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht tragbaren Ergebnis, dass je nach geltend gemachter Leistung - Beihilfe ohne Selbstbehalt für beihilfefähige Aufwendungen, Beihilfe für nicht beihilfefähige Aufwendungen, Sonderzuwendung usw. - und Einzelfall beliebige Vorschriften des öffentlichen Dienstrechts einer Anwendungssperre gegenüber einzelnen Beamten unterworfen würden, während sie gegenüber anderen Beamten Anwendung fänden, weil diese ihren Anspruch auf Kompensation der unzureichenden Besoldung in anderer Weise oder gar nicht geltend gemacht haben.

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3. Ein auf die Feststellung einer verfassungswidrig unzureichenden Alimentation gerichtetes Begehren ist im vorliegenden Fall nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens. Ein solches Begehren lässt sich dem Vortrag des Klägers in erster und zweiter Instanz nach den Feststellungen des Berufungsgerichts weder ausdrücklich noch konkludent entnehmen; im Revisionsverfahren wäre eine entsprechende Klageänderung im Übrigen gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässig.

17

Der Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird nicht nur durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt. Neben der angestrebten Rechtsfolge ist deshalb auch der Sachverhalt, aus dem sich diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Beschluss vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 80). Das Gericht ist bei der Ermittlung des Begehrens zwar nicht an die Fassung der Anträge gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinausgehen (§ 88 VwGO). Im vorliegenden Fall hat der Kläger sich nach den in erster und zweiter Instanz gestellten Anträgen auf die Anfechtung des Beihilfebescheids vom 23. Januar 2006 und des Widerspruchsbescheids vom 3. Juli 2006 sowie auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 300 € für das Jahr 2006 beschränkt. Damit hat er den zur Entscheidung des Gerichts gestellten Sachverhalt auf das Beihilferecht beschränkt; alleiniges Ziel des Verfahrens ist - wie sich nicht zuletzt in dem vom Berufungsgericht festgesetzten Streitwert widerspiegelt - die Durchsetzung eines bezifferten Anspruchs auf höhere Beihilfeleistungen. Zwar ist der Kläger zur Begründung des geltend gemachten Leistungsbegehrens auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit seiner Besoldung im Jahr 2006 eingegangen. Diesen Ausführungen kommt für das angestrebte Rechtsschutzziel jedoch lediglich die Funktion eines Begründungselements zu, das die Voraussetzungen für die Gewährung weiterer Fürsorgeleistungen belegen soll. Ein auf die allgemeine und dauerhafte Erhöhung der Bezüge gerichtetes Klagebegehren hat der Kläger vielmehr ausdrücklich als unzureichend abgelehnt, weil es die bei ihm verbleibende Versorgungslücke nicht beseitigen und aus seiner Sicht zugleich zu einer Überalimentierung gesunder Beamter führen würde. Ein derartiges Feststellungsbegehren ist auch nicht als nachrangiges Begehren in dem streitgegenständlichen Leistungsantrag auf Gewährung einer weiteren Beihilfe enthalten, weil die Rechtsschutzziele beider Begehren nicht identisch sind (vgl. Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312>).

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt.

(2) Ist in einem Rechtsstreite zweifelhaft, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Artikel 25), so hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(3) Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes oder des Verfassungsgerichtes eines anderen Landes abweichen, so hat das Verfassungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Das Grundgehalt wird, soweit nicht gesetzlich etwas Anderes bestimmt ist, nach Stufen bemessen. Dabei erfolgt der Aufstieg in eine nächsthöhere Stufe nach bestimmten Dienstzeiten, in denen anforderungsgerechte Leistungen erbracht wurden (Erfahrungszeiten).

(2) Mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich dieses Gesetzes wird ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht Erfahrungszeiten nach § 28 Absatz 1 bis 3 anerkannt werden. Die Stufe wird mit Wirkung vom Ersten des Monats festgesetzt, in dem die Ernennung wirksam wird. Die Stufenfestsetzung ist dem Beamten oder Soldaten schriftlich mitzuteilen. Die Sätze 1 bis 3 gelten entsprechend für

1.
die Versetzung, die Übernahme und den Übertritt in den Dienst des Bundes,
2.
den Wechsel aus einem Amt der Bundesbesoldungsordnungen B, R, W oder C in ein Amt der Bundesbesoldungsordnung A sowie
3.
die Einstellung eines ehemaligen Beamten, Richters, Berufssoldaten oder Soldaten auf Zeit in ein Amt der Bundesbesoldungsordnung A.

(3) Das Grundgehalt steigt nach Erfahrungszeiten von zwei Jahren in der Stufe 1, von jeweils drei Jahren in den Stufen 2 bis 4 und von jeweils vier Jahren in den Stufen 5 bis 7. Abweichend von Satz 1 beträgt die Erfahrungszeit in den Stufen 5 bis 7 bei Beamten in den Laufbahnen des einfachen Dienstes und bei Soldaten in den Laufbahnen der Mannschaften jeweils drei Jahre. Zeiten ohne Anspruch auf Dienstbezüge verzögern den Aufstieg um diese Zeiten, soweit in § 28 Absatz 5 nicht etwas Anderes bestimmt ist. Die Zeiten sind auf volle Monate abzurunden.

(4) Wird festgestellt, dass die Leistungen des Beamten oder Soldaten nicht den mit dem Amt verbundenen Anforderungen entsprechen, verbleibt er in seiner bisherigen Stufe des Grundgehaltes. Die Feststellung nach Satz 1 erfolgt auf der Grundlage einer geeigneten Leistungseinschätzung. Ist die Leistungseinschätzung älter als zwölf Monate, ist ergänzend eine aktuelle Leistungseinschätzung zu erstellen. Für die Feststellung nach Satz 1 können nur Leistungen berücksichtigt werden, auf die vor der Feststellung hingewiesen wurde.

(5) Wird auf der Grundlage einer weiteren Leistungseinschätzung festgestellt, dass die Leistungen des Beamten oder Soldaten wieder den mit dem Amt verbundenen Anforderungen entsprechen, erfolgt der Aufstieg in die nächsthöhere Stufe am ersten Tag des Monats, in dem diese Feststellung erfolgt. Wird in der Folgezeit festgestellt, dass der Beamte oder Soldat Leistungen erbringt, die die mit dem Amt verbundenen Anforderungen erheblich übersteigen, gilt der von dieser Feststellung erfasste Zeitraum nicht nur als laufende Erfahrungszeit, sondern wird zusätzlich so angerechnet, dass er für die Zukunft die Wirkung eines früheren Verbleibens in der Stufe entsprechend mindert oder aufhebt. Die für diese Anrechnung zu berücksichtigenden Zeiten sind auf volle Monate abzurunden. Maßgebender Zeitpunkt ist der Erste des Monats, in dem die entsprechende Feststellung erfolgt.

(6) Bei dauerhaft herausragenden Leistungen kann Beamten und Soldaten der Bundesbesoldungsordnung A für den Zeitraum bis zum Erreichen der nächsten Stufe das Grundgehalt der nächsthöheren Stufe gezahlt werden (Leistungsstufe). Die Zahl der in einem Kalenderjahr bei einem Dienstherrn vergebenen Leistungsstufen darf 15 Prozent der Zahl der bei dem Dienstherrn vorhandenen Beamten und Soldaten der Bundesbesoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, nicht übersteigen. Die Bundesregierung wird ermächtigt, nähere Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen. In der Rechtsverordnung kann zugelassen werden, dass bei Dienstherren mit weniger als sieben Beamten im Sinne des Satzes 2 in jedem Kalenderjahr einem Beamten die Leistungsstufe gewährt wird.

(7) Die Entscheidung nach den Absätzen 4 bis 6 trifft die zuständige oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle. Sie ist dem Beamten oder Soldaten schriftlich mitzuteilen. Widerspruch, Beschwerde nach der Wehrbeschwerdeordnung und Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung.

(8) In der Probezeit nach § 11 Absatz 1 des Bundesbeamtengesetzes erfolgt das Aufsteigen in den Stufen entsprechend den in Absatz 3 genannten Zeiträumen.

(9) Der Beamte oder Soldat verbleibt in seiner bisherigen Stufe, solange er vorläufig des Dienstes enthoben ist. Führt ein Disziplinarverfahren nicht zur Entfernung aus dem Dienst oder endet das Dienstverhältnis nicht durch Entlassung auf Antrag des Beamten oder Soldaten oder infolge strafgerichtlicher Verurteilung, regelt sich das Aufsteigen im Zeitraum seiner vorläufigen Dienstenthebung nach Absatz 3.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.